Castro Et Al., 2009. Percepções Sobre o Programa Bolsa Família Na Sociedade Brasileira

Percepes sobre o Programa Bolsa Famlia
na sociedade brasileira
Henrique Carlos de Oliveira de Castro

Centro de Pesquisa e Ps-Graduao sobre as Amricas CEPPAC
Universidade de Braslia
Maria Inez Machado Telles Walter
DATAUnB Pesquisas Sociais Aplicadas
Cora Maria Bender de Santana

Michelle Conceio Stephanou

Resumo: O artigo trata de percepes da sociedade brasileira sobre o Programa Bolsa Famlia (PBF) a
partir de uma pesquisa realizada em amostra da populao. A pesquisa indicou que a populao
reconhece o Programa e entende que ele est sendo utilizado de forma adequada, mesmo considerando
problemas em sua execuo. Houve uma importante diferena entre a opinio daqueles que conhecem
beneficirios em relao queles que no conhecem, sendo que os primeiros se manifestaram de forma
mais positiva em relao aos resultados e mais cautelosos em relao s crticas, conclui que o PBF
adquiriu legitimidade junto sociedade brasileira dado o nvel de conhecimento da poltica e mesmo de
apoio sua existncia e argumenta sobre a importncia de buscar e considerar a opinio da sociedade
como importante elemento de avaliao de polticas pblicas.
Palavras-chave: avaliao de polticas; opinio pblica; poltica social; Bolsa Famlia; imagem
institucional
Abstract: The paper is about perceptions of Brazilian society concerning the cash transfer program Bolsa
Famlia of Brazilian government obtained in a national survey. It indicated that population recognizes the
program and understands that it is being used in an appropriated way, even though considering
problems in its execution. Important differences occurred in the opinion of those who knew beneficiaries
comparing with those who didnt. The first group manifested positive opinion and criticized less then the
second. The paper concludes that the program acquired legitimacy in the Brazilian society, considering
the knowledge of this policy and supporting its existence. It argues for the importance of searching and
considering the public opinion as a fundamental element of public policy assessing.
Keywords: policy assessing; public opinion; social policy; cash transfer; institutional image
OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 15, n 2, Novembro, 2009, p.333-355

Introduo
A poltica pblica a revelao da ao do Estado em determinado perodo
histrico, estabelecida por um governo constitudo por um conjunto de programas
e projetos que parte da sociedade (polticos, tcnicos, organismos da sociedade
civil e outros) prope para a sociedade como um todo (HFLING, 2001, p.2).
Polticas sociais constituem um subconjunto das polticas pblicas
relacionado a aes que determinam o padro de proteo social implementado
pelo Estado e se relacionam distribuio de benefcios sociais para reduzir as
desigualdades estruturais decorrentes da trajetria do desenvolvimento
socioeconmico, usualmente nas reas de educao, sade, previdncia, habitao,
saneamento etc., e executadas sob a responsabilidade do Estado.
Na tradio marxista, Hfling (2001) destaca a definio de Claus Offe
(1984), para quem poltica social a tentativa do Estado em transformar de forma
duradoura o trabalho no assalariado em trabalho assalariado (OFFE, 1984, p.15).
Essa necessidade surgiria da desorganizao e da mobilizao da fora de trabalho
decorrente da industrializao capitalista, que teria provocado a destruio massiva
e contnua das formas de trabalho e de subsistncia habituais criando,
consequentemente, o mercado de trabalho. O problema da insero da fora de
trabalho no se resolveria por si, mas pela ao do Estado qualificando
permanentemente a mo-de-obra para o mercado, e mantendo sob controle a
parcela da populao excluda do processo produtivo.
Na viso liberal, por outro lado, o Estado teria como funo promover as
condies para o exerccio da competitividade individual, considerando a
interveno estatal como um risco e as polticas sociais - aes do Estado com o
objetivo de regular os desequilbrios gerados pelo desenvolvimento da acumulao
capitalista - entraves ao desenvolvimento, e responsveis pelas crises sociais, pois
ameaaria os interesses e as liberdades individuais, inibindo a livre iniciativa e a
concorrncia e bloqueando mecanismos que o prprio mercado seria capaz de re-
equilibrar.
A noo de solidariedade surge no final do sculo XIX como opo regra
de justia liberal (MAGALHES, 2001), elevando a importncia da coeso social, do
pertencimento e da inter-relao natural entre indivduos. O bem-estar geral
depende da participao de todos, e o Estado adquire papel no mais residual, mas
de responsvel pela materializao da solidariedade atravs de mecanismos e
estratgias prprios de repartio dos bens e servios sociais (MAGALHES, 2001,
p.3). A solidariedade uma das bases da instituio dos sistemas de proteo
social que se desenvolveram durante o sculo XX e entraram em colapso nas
ltimas dcadas, como muito j se discutiu . Compe tambm a base da
1
1
Ver, por exemplo, Rosanvallon (1997;1998).
334
CASTRO, H.; WALTER, M. I.; SANTANA, C.; STEPHANOU, M. Percepes sobre o Programa...
conceituao e construo das polticas sociais que se impuseram como forma de

prevenir ou remediar a convulso social. Ultimamente, diante da crise dos
programas de proteo social, o risco de desagregao da solidariedade social
somou-se s preocupaes com a dissoluo do tecido social.
No contexto de crescente desqualificao social, cada vez mais
multifacetada, Magalhes lembra que o conceito de excluso ganha fora na
discusso sobre a incapacidade de os indivduos suprirem suas prprias
necessidades, tornando-se um perigo para si mesmos e para o restante da
sociedade (MAGALHES, 2001, p. 8). Segundo a autora, trata-se de outra forma de
abordar a pobreza, no como um problema individual, mas coletivo e inserido nas
sociedades industriais modernas - urbanizao desordenada, desigualdade e
segregao social, inadaptaes escolar e profissional e violncia. Um dos
principais fundamentos do conceito foi o agravamento do desemprego, da ruptura
dos laos sociais e o consequente enfraquecimento da coeso e da solidariedade
aps os anos 1980. Desse modo, as compensaes financeiras entraram em pauta
como forma de reduzir o problema em situaes especficas.
Conforme Rosanvallon, essas compensaes foram a tentativa de saldar
uma dvida social. Uma concepo muito ampla da reparao dos prejuzos serve,
neste caso, de substituto de um exerccio poltico de solidariedade. (...) O indivduo
pode pretender uma compensao ao se fazer reconhecer como vtima
(ROSANVALLON, 1998, p. 63). Tal concepo legitima o benefcio das
transferncias pblicas como direito social. E, sendo assim, a solidariedade d
lugar tolerncia; a igualdade cede espao imparcialidade. A boa prtica social
passa a ser a convivncia pacfica com as diferenas e no mais a que assegura a
sua insero. Em consequncia, esse direito social termina por referendar a
excluso. Para no perder de vista o necessrio avano social, o autor reafirma a
necessidade do empenho na ideia do direito ao trabalho, e no no direito a uma
renda. Com isso, a insero pelo trabalho foi apontada por Rosanvallon (1998,
p.104) como a pedra angular da luta contra a excluso.
O conceito de desafiliao proposto por Castels surge como alternativa
rgida dicotomia includos/excludos. Agregando a participao em redes de
sociabilidade e em sistemas de proteo social, o conceito de Castels considerado
como a forma de perceber a existncia de posies intermedirias e tambm as
mltiplas e alternadas trajetrias de integrao e excluso. Seria uma leitura
multidimensional e dinmica da instabilidade social, pois a desigualdade algo que
muda de perfil ao longo do tempo.
Refletindo isso, as polticas sociais passaram, pois, a tratar da incluso - no
emprego, na moradia, na escola, no sistema de sade. Teoricamente, emerge a
335
necessidade de criar e manter mecanismos de integrao social, o que se daria pela

construo de parcerias com entidades civis e comunitrias.
Trata-se aqui, pelo lado do Estado, da reedio de um antigo paradoxo. O
Estado, alheio e unilateral, no foi capaz de impedir a corroso dos laos sociais.
Entretanto, espera-se que a reconduo das polticas sociais no s resgatem, mas
que criem esses laos e essa parceria. Enfim, que seja o remdio para a doena que
ajudou a incubar. Por outro lado, tambm a resposta a uma nova demanda social
que se impe, sob o risco de perder o controle sobre a iminncia da convulso
social.
Basicamente, os programas de transferncia de renda podem ser
enquadrados em dois tipos: renda bsica de cidadania e renda mnima
garantida (VANDERBORGHT & PARIJS, 2006). O primeiro tipo - renda bsica de
cidadania - a transferncia regular de dinheiro, pelo Estado, a todos os cidados,
sem qualquer restrio social ou econmica. O exemplo mais conhecido o do
estado do Alasca, nos Estados Unidos, que introduziu, a partir de 1976, um
programa de distribuio, para todos os cidados, de cerca de 6% do seu PIB (a
fonte dos recursos, em grande parte, a destinao de 50% dos royalties
provenientes da explorao do petrleo no estado). O Programa Bolsa Famlia, por
sua vez, uma variante do segundo tipo, a renda mnima garantida. Programas de
renda mnima garantida diferenciam-se de programas de renda bsica de cidadania
por serem focalizados na parcela mais pobre da populao, alm de no exigirem
qualquer tipo de contrapartida. O Programa Bolsa Escola, nesse sentido, uma
variante de programa de renda mnima garantida, na medida em que fazem parte
da sua concepo contrapartidas por parte dos beneficirios.
As polticas que incorporam a ideia de contrapartida so uma forma de
combinar indenizao e insero social com o engajamento pessoal dos
beneficirios (MAGALHES, 2001). O Estado permanece como elemento-chave para
a definio dessas polticas2. Em pases como o Brasil, na viso da autora, a
desagregao, a desigualdade e a eroso da cidadania participativa impem a
busca de novas formas de interveno pblica. A tarefa fundamental reconstruir
um perfil de convivncia menos ameaado.
O pacto com a sociedade civil tem ocorrido em duas frentes. Por um lado, o
terceiro setor, tambm chamado de setor pblico no-estatal e de organizaes da
sociedade civil, representa a legitimao da prestao de servios pblicos na
esfera privada. uma das facetas da reduo do Estado, da descentralizao e
setorializao de servios de interesse pblico. Por outro, o naco de polticas
sociais de incluso que se mantm na esfera pblica seletivo, focalizado e atua
principalmente junto aos mais pobres dentre os pobres, na forma de polticas
2
Segundo Draibe (2002), no Brasil, o Estado nunca se afastou do campo das polticas sociais.
336
compensatrias, de transferncia condicional de renda, caso do Programa Bolsa

Famlia (PBF).
Em vista da incompatibilidade entre os ajustes estruturais da economia e os
investimentos sociais do Estado legitimada pelo iderio neoliberal, o discurso da
cidadania e dos direitos sociais foi substitudo pelo discurso humanitrio da
filantropia. As polticas sociais adquiriram ento um perfil despolitizado,
privatizado e refilantropizado (YASBEK, 2004, p.3), fundado na solidariedade
social, em componentes ticos e humanitrios.
Na sociedade, por outro lado, a discusso acadmica sobre o lugar e o
papel das polticas de transferncia de renda parece no se dar da mesma forma.
improvvel que a populao exera a problematizao e a reflexo a partir de
fundamentos tericos e de articulao dos problemas sociais no contexto mais
amplo. A discusso ocorre na sociedade com base na comunicao de massa, com
todas as limitaes inerentes a esses canais, principalmente a superficialidade e o
reducionismo. Essa afirmao no constitui, absolutamente, uma crtica
comunicao de massa em si, pois no se podem exigir abordagens complexas e,
portanto, pouco claras maioria das pessoas, como so os estudos fundamentados
em teorias ou empiria cientfica.
A mdia chama a ateno do pblico e faz presso poltica sobre temas em
particular. As coberturas do o tom de interpretao e definem o carter das
questes como econmicos ou polticos, sociais ou pessoais, radicais ou
conservadores. A seleo dos temas tem motivaes difusas e as formas de noticiar
possuem implicaes sobre a mensagem que chega ao pblico. Esses vieses fazem
da mdia, portanto, um mediador imperfeito para a opinio pblica (HOWLETT,
2000). Da mesma forma, nos grupos sociais de interesse especfico e nos partidos
polticos tambm h dificuldades de transmitir a opinio pblica. Suas demandas
tambm sofrem vieses em virtude de prioridades inerentes s respectivas
plataformas.
Assim, a ideia de que uma parcela da populao est recebendo numerrio
comumente classificada como esmola ou assistencialismo, e teria como
consequncia uma acomodao dos beneficirios em relao ao trabalho, o
chamado efeito-preguia3. Alm disso, a reiterada divulgao de casos de pessoas
que no fariam jus ao benefcio, at mesmo a incluso fraudulenta4, com certeza
contribuem para sedimentar essas rejeies.
H crticas relacionadas ao uso eleitoral do PBF, que ressaltam o carter de
marketing poltico - no mau sentido (MOURA, 2007). Deve-se ter em conta que
qualquer ao governamental, em todas as esferas, potencialmente constitui um
3
Ver, por exemplo, Clemente (2006), Pinto & Meneses (2008) e Moiss (2008).
4
Ver exemplo em Supervisor (2004), MPF (2007).
337
tema de marketing poltico, pois revela o exerccio das prioridades divulgadas

durante a disputa eleitoral. Mas no necessariamente o uso poltico implica em
iludir a sociedade com propostas que no correspondam ao que de fato ser feito.
Seria esperarado, portanto, que o Bolsa Famlia tivesse uma imagem
predominantemente negativa junto populao. Seja por no concordar com
polticas de repasse de dinheiro a pessoas - a partir do princpio de que no se deve
dar o peixe, mas ensinar a pescar -, seja pela perspectiva de que o dinheiro pblico
ser desviado por fraudes na incluso indevida de pessoas, seja pelo incentivo
natalidade para perpetuar o benefcio5.
Este artigo tem como propsito demonstrar empiricamente que essas
crticas convivem com a percepo de que os principais objetivos do PBF esto
sendo atingidos, incluindo o principal, que a reduo da pobreza. Isso est feito
com base em uma amostra de 6.001 entrevistados na populao brasileira6.
Dados sobre percepes acerca do Programa Bolsa Famlia
As anlises qualitativas que antecederam a pesquisa amostral sinalizaram

que o grau de conhecimento do Programa Bolsa Famlia era bastante amplo. De
fato, a quantidade de pessoas que no souberam responder s perguntas sobre o
Programa foi menor que 1%.
A primeira indagao na pesquisa era se o Programa fazia diferena para o
Brasil, se trazia mais coisas boas ou mais coisas ruins. No pas, quase trs a cada
quatro respondentes (72%) consideraram que o Bolsa Famlia traz mais coisas boas
para o pas. Essa posio variou significativamente nas regies7. O Nordeste
registrou o menor percentual de entrevistados que afirmaram que o Programa no
faz diferena (10%), enquanto nas outras regies esse percentual ficou na faixa de
13% a 16%. Inversamente, os maiores percentuais de pessoas que consideraram
que o Bolsa Famlia traz mais coisas ruins ocorreu no sul (17%) e no centro-oeste
(13%). Mesmo assim, foi majoritria a percepo positiva em todas as regies
brasileiras8.
5
Essas crticas sintetizam percepes captadas em quinze grupos focais realizados em sete capitais
brasileiras nas regies Sul, Sudeste e Centro-Oeste, no mbito da Pesquisa Percepo sobre os
Programas Federais, 2008 (ver descrio no Anexo).
6
Pesquisa Percepo sobre os Programas Federais, 2008. Ver descrio no Anexo.
7
Teste de associao de Qui-quadrado (2= 160,232; P < 0,001).
8
Foram feitas anlises dos cruzamentos dos resultados da Figura 1 com as variveis sociodemogrficas
sexo, idade, cor/etnia, renda e escolaridade. A percepo de que o Bolsa Famlia traz mais coisas boas
para o Brasil foi majoritria em todas as categorias das variveis demogrficas. No foi detectada
associao significativa com sexo (2= 1,499; P = 0,682). As demais variveis foram significativamente
associadas com a percepo geral sobre o Bolsa Famlia. No caso da idade (2= 31,635; P < 0,001), de
13% a 14% em todas as classes consideraram que o Programa no faz diferena para o Brasil, enquanto
a reprovao aumentou proporcionalmente idade, ou seja, os mais velhos foram mais recorrentes em
considerar que o Bolsa Famlia traz mais coisas ruins para o Brasil (9% entre as pessoas de 18 a 24
338
Figura 1
Percepo geral sobre o Programa Bolsa Famlia por regio (%)
Brasil, 2008
6,4 6,3 9,9

16,9 12,7
74,7
81,6 72,2 67,6
65,9
16,5 13,1 13,1 16,3

10,1
norte nordeste sudeste sul centro-oeste
No faz diferena para o Brasil Traz mais coisas boas para o Brasil Traz mais coisas ruins para o Brasil
Fonte: DATAUnB
Essa avaliao tambm foi significativamente associada ao fato de conhecer

ou no algum que ou foi beneficirio do Programa Bolsa Famlia9: Aqueles que
conhecem algum beneficirio do Bolsa Famlia consideraram que o Programa traz
mais coisas boas para o Brasil (77%). Inversamente, os que no conhecem nenhum
beneficirio, mostraram maior tendncia a considerar que o Programa no faz
diferena (18%) ou traz mais coisas ruins para o Brasil (16%) (Figura 2).
anos at 12%, entre os de mais de 60 anos). A varivel cor/etnia tambm influenciou essa avaliao (2=
105,478; P < 0,001): 14% dos brancos e 11% dos amarelos consideraram que o Bolsa Famlia traz mais
coisas ruins, e 7% dos negros e tambm dos pardos tiveram a mesma percepo. A desaprovao do
Programa, pela percepo de que traz mais coisas ruins para o Brasil, cresce proporcionalmente
renda. Entre os de menor renda, 5% desaprovam o Bolsa Famlia, percentual que cresce at 26% entre
os de renda maior que 10 salrios mnimos. Por fim, quanto maiores os graus de escolaridade, mais
desaprovao (2= 214,893; P < 0,001). O percentual de desaprovao foi de 5%, entre as pessoas sem
instruo, at 24%, entre os de nvel de escolaridade superior.
9
Teste de associao de Qui-quadrado (2= 383,587; P < 0,001).
339
Figura 2
Percepo geral sobre o Programa Bolsa Famlia por regio (%)
Brasil, 2008
Conhece algum beneficirio No conhece beneficirios
8,9 12,7
16,3 17,6
76,5 59,6
no faz diferena para o Brasil traz mais coisas boas para o Brasil traz mais coisas ruins para o Brasil
Fonte: DATAUnB
O questionrio incluiu uma bateria de afirmaes sobre o Bolsa Famlia para

verificar em que medida a populao concorda que os objetivos esto sendo
alcanados, se haveria efeitos positivos e melhoria na vida de pessoas, famlias e
comunidades, sobre a forma como os recursos esto sendo utilizados pelos
beneficirios e, finalmente, em que medida h concordncia com crticas comuns
ao Programa.
A Tabela 1 mostra que o objetivo de manuteno das crianas na escola foi
o que a populao mais frequentemente percebeu (83%). Por outro lado, a eficcia
na melhora da sade das gestantes, embora majoritria, foi a que apresentou
menor frequncia de concordncia (64%), o objetivo de ajudar no combate
pobreza tambm foi menos assinalado (65%).
340
Tabela 1
Percepo sobre a consecuo dos objetivos do Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
Concordncia com o consecuo dos objetivos do Sim/ Tende a

Programa Bolsa Famlia concordar
Ajuda a combater a pobreza no Brasil 65
Ajuda a manter as crianas na escola 83
Ajuda a melhorar a educao das crianas 74
Ajuda a combater o trabalho infantil 73
Ajuda a melhorar a sade das gestantes 64
Ajuda a melhorar a sade das crianas 72

Fonte: DATAUnB
O fato de conhecer ou no algum beneficirio associou-se a maior

concordncia com todas as afimaes, por exemplo, os que conhecem algum
beneficirio concordam mais frequentemente que o Programa ajuda a combater a
pobreza: 69% dos entrevistados que conhecem algum beneficirio e 52% dos que
no conhecem10; resultados semelhantes mostravam-se em relao aos demais
itens da Tabela 1, sendo sempre maior o percentual de concordncia entre os que
conhecem algum beneficirio (Figura 3).
10
Associao significativa segundo o teste de associao de Qui-quadrado (2= 111,485; P < 0,001).
341
Figura 3
Concordncia com os objetivos do Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
86,1
77,6 76,7 75,7
69,3 72,3 68,2
64,0 61,2 60,1
52,3
48,5
Combate a Mantm as Melhora a Combate o Melhora a sade Melhora a sade

pobreza crianas na educao trabalho infantil de gestantes crianas
escola
Conhece beneficirio No conhece beneficirio
Fonte: DATAUnB
Dos respondentes, 44% concordaram com todas as afirmaes e 9%

discordaram de todas elas. Ao verificar com quantas das seis afirmativas as
pessoas concordaram, constata-se que quem conhece algum beneficirio concordou
com quatro a cinco afirmaties. Entre os que no conhecem beneficirios, a
quantidade mdia foi de 3,6. Essas mdias so significativamente distintas11,
indicando que o grau de concordncia de que os objetivos do Programa Bolsa
Famlia esto sendo atingidos est relacionado ao conhecimento dele pelos
beneficirios.
Com relao percepo sobre melhorias decorrentes do Programa Bolsa
Famlia na vida das pessoas, das famlias, das comunidades e da populao, os
dados indicam que a concordncia foi de pelo menos 68%, exceto em relao a
melhorias para toda a populao (Tabela 2).
11
Teste de diferena entre duas mdias (T-Student = 14,292; P < 0,001).
342
Tabela 2
Percepo sobre melhorias decorrentes do Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
Concordncia com melhorias decorrentes do Sim/ Tende a

bom para melhorar a vida das pessoas 72
bom para melhorar a vida das famlias 75
bom para melhorar a vida das comunidades 68
bom para melhorar a vida de toda a populao brasileira 56

Fonte: DATAUnB
No caso da percepo das melhorias, tambm foi significativa a associao

com o fato de conhecer ou no algum beneficirio, sendo sempre maiores os
percentuais de concordncia entre os que conhecem.
Figura 4
Concordncia com as melhorias decorrentes do Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
76,6 78,8 73,0

67,9
63,7 62,1
58,8
44,1
Melhora a vida das Melhora a vida das Melhora a vida das Melhora a vida da
pessoas famlias comunidades populao brasileira
Fonte: DATAUnB
343
No caso das melhorias, 51% concordaram com todas as quatro afirmaes,

enquanto 20% discordaram de todas. Mais uma vez, foi significativa a diferena
entre a quantidade mdia de afirmativas com as quais aqueles que conhecem
beneficirios e os que no conhecem concordaram12. A mdia entre os que
conhecem foi de 2,8 e entre os que no conhecem foi de 2,2.
Sobre o uso do benefcio, o mais frequentemente percebido foi a compra de
mais alimentos (79%) e de mais material escolar (75%). Os itens sobre a aquisio
de mais artigos de uso pessoal e de mais utenslios para o lar foram assinalados
por aproximadamente 60% dos entrevistados, como demonstra a Tabela 3.
Tabela 3
Percepo sobre o uso do benefcio do Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
Concordncia com os usos do benefcio do Sim/ Tende a

Faz as pessoas poderem comprar mais alimento 79
Faz as pessoas poderem comprar mais coisas para

61
casa
Faz as pessoas poderem comprar mais roupas,
58
calados e objetos de uso pessoal
Faz as pessoas poderem comprar mais material
75
escolar
Fonte: DATAUnB
Mais uma vez, foi maior a concordncia entre os que conhecem algum
beneficirio para todos os itens; os testes de associao tambm foram
significativos.
12
344
Figura 5
Concordncia com os benefcios do Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
83,5 79,7
72,5
66,1 63,7
63,2
50,0
46,4
Compram mais Compram mais coisas Compram mais objetos Compram mais
alimentos para casa de uso pessoal material escolar
Fonte: DATAUnB
No caso do uso dos benefcios, 46% concordaram com todas as quatro

afirmativas, enquanto 11% discordaram de todas. Mais uma vez, foi significativa a
comparao da quantidade mdia de afirmativas com as quais as pessoas diferena
entre as mdias de concordncia dos que conhecem algum beneficirio com os que
no conhecem nenhum13. (a mdia entre os que conhecem foi de 2,9 e entre os que
no conhecem foi de 2,2).
Finalmente, ao observar o quanto a populao concorda com algumas das
crticas que so dirigidas comumente ao Programa Bolsa Famlia (Tabela 4), foi
verificado que a maior concordncia foi com relao fraude na incluso, ou seja,
ao fato de haver beneficirios que no fariam parte do pblico-alvo (82%). A
expectativa de acomodao devida certeza de recebimento do recurso tambm foi
bastante citada (67%) e, em seguida, o estmulo a ter mais filhos (56%)14.
13
14
Tambm no caso dessas trs afirmativas, foi detectada associao significativa entre a concordncia
com as crticas e o fato de conhecer ou no beneficirios.
345
Tabela 4
Percepo sobre algumas crticas comuns sobre o Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
Concordncia com algumas crticas comuns sobre Sim/ Tende a

o Programa Bolsa Famlia concordar
Inclui pessoas que no precisam 82

Faz as pessoas se acomodarem e no quererem mais
67
trabalhar
Faz as pessoas quererem ter mais filhos 56
Fonte: DATAUnB
Figura 6
Concordncia com as crticas ao Programa Bolsa Famlia (%)
Brasil, 2008
84,4 87,1
77,5
66,2 63,2
58,2
Inclui pessoas que no Faz as pessoas se Faz as pessoas quererem

precisam acomodarem ter mais filhos
Fonte: DATAUnB
Verificando as trs afirmativas em conjunto, 45% concordaram com todas e

10% discordaram de todas. A comparao da mdia de afirmativas com as quais as
pessoas concordaram entre os que conhecem e os que no conhecem beneficirios
foi mais uma vez, significativa15. Porm, nesse caso, o resultado foi invertido: entre
os que no conhecem beneficirios, a concordncia com as crticas foi maior. Pela
Figura 6, nota-se que o resultado mais parecido foi quanto expectativa de fraude
na adeso ao Programa, alta e semelhante nos dois grupos de respondentes.
15
Teste de diferena entre duas mdias (T-Student = -3,946; P < 0,001).
346
As crticas destacadas referem-se aos tipos de burla que so

recorrentemente alardeados sobre o uso do recurso pblico. No caso de polticas de
transferncia de renda, essa se relacionam a falhas na focalizao e a acomodao
dos beneficirios para perpetuar sua participao no programa.
As crticas relacionadas s falhas de incluso no PBF foram classificadas por
Medeiros et al (2007, p.6) como casusticas e sem base em evidncias empricas
generalizveis e sistemticas, e consistem apenas em apontar famlias com renda
superior ao critrio e, assim, colocar em cheque todo o funcionamento dos
programas. Com dados da Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclio (PNAD), os
autores afirmam que os programas esto direcionados, efetivamente, populao
mais pobre do pas.
Segundo Soares et al (2006), o PBF est bem focalizado, pois 80% da renda
do Bolsa-Famlia vo para famlias abaixo da linha de pobreza (de metade de um
salrio mnimo per capita), e foi responsvel por 21% da reduo do coeficiente de
Gini16 no perodo 1995 a 2004. Os autores avaliaram que esta contribuio muito
grande se se levar em conta que o Programa representa menos de 1% da renda
total das famlias, de acordo com os dados da PNAD. Para eles, a erradicao da
pobreza e a reduo substancial dos nveis de desigualdade no Brasil so metas
dificilmente alcanveis dentro de um prazo razovel sem que se recorra a
mecanismos diretos de redistribuio. Os programas de transferncia de renda de
natureza no-contributiva so exemplos claros da adoo desse tipo de mecanismo
estando, portanto, adequados ao contexto do Brasil, de combate emergencial da
pobreza.
Soares (2006) acrescenta que, apesar de o PBF ter tido uma contribuio
importante na reduo do coeficiente de Gini no perodo de 1995 a 2004, foi a
desconcentrao dos rendimentos do trabalho o principal fator responsvel pela
queda do coeficiente de Gini. Isso seria positivo pela possibilidade dessa queda ser
sustentvel.
Senna et al (2007), entretanto, ressaltam que o critrio de renda monetria
combinado com uma linha de pobreza muito baixa acaba por restringir o potencial
de incluso social do Programa, com risco de no atingir segmentos sociais em
situaes diversas de vulnerabilidade que no podem ser reduzidas renda.
A anlise de Medeiros et al (2007) resume a percepo aqui adotada sobre
os problemas de focalizao. O fato de a renda ser declaratria e de difcil aferio
facilitam a ocorrncia de distores. Entretanto, os erros do processo de seleo
so intrnsecos a um programa como esse, pois no pode haver critrios to rgidos
que o inviabilizem e que, mesmo assim, no impediriam as falhas de cobertura de
16
Indicador de desigualdade de distribuio de renda. Apresenta-se em uma escala de zero a um, sendo
que zero representa a completa igualdade e um, a desigualdade absoluta na distribuio da renda.
347
famlias elegveis, nem critrios to transigentes que levem incluso indevida de

pessoas. Esse um ponto de equilbrio difcil de encontrar e sempre passvel de
questionamentos.
Deve-se destacar que diferentes pesquisas com amostras da populao
brasileira evidenciam uma constante expectativa de que as pessoas cometero
fraudes se tiverem oportunidade17. Entretanto, sem, evidentemente, negar que as
fraudes esto presentes em muitos aspectos, deve-se questionar se essa
generalizao justa e reflete uma realidade ou apenas uma tradio: em que
medida as aes do dia-a-dia da sociedade brasileira so atitudes antiticas ou
fraudes?
No que diz respeito s crticas segundo as quais as pessoas acomodar-se-
o, no se esforaro para trabalhar e chegaro a ter mais filhos para garantir mais
tempo de benefcio, tambm no encontram confirmao emprica. Dados do IBGE
citados por Medeiros et al (2007) do conta que pessoas pertencentes a famlias
que recebem benefcios trabalham tanto ou mais que as demais com renda per
capita similar. No mesmo sentido, Oliveira et al (2007) concluram que os
beneficirios participaram mais do mercado de trabalho comparadamente a
pessoas nas mesmas condies de vida, e detectaram forte impacto do Programa
no aumento da busca por trabalho.
Medeiros et al (2007) mencionam tambm modelos logsticos com os dados
da PNAD 2004 segundo os quais o PBF afeta negativamente o arranjo familiar que
tem a mulher como chefe de famlia. Outros modelos familiares - mulher cnjuge e
homem chefe ou cnjuge - no apresentam diferenas devidas ao benefcio na
insero laboral. O que os dados mostram que o ciclo da preguia motivado
pelas transferncias uma falcia. (...) Talvez seja desnecessrio enfatizar que,
geralmente, os pobres no deixam de trabalhar por decises livres e espontneas, e
sim porque no tm emprego em condies aceitveis (MEDEIROS et al, 2007, p.
16).
17
Pelos dados da pesquisa do DATAUnB sobre o Programa Bolsa Famlia, para mais de 80% dos
brasileiros o Programa inclui beneficirios indevidamente. Outro exemplo o Estudo Eleitoral Brasileiro
(ESEB) do CESOP-Unicamp/DATAUff (2002), na qual se verificou que menos da metade dos
entrevistados consideraram que um eleitor deveria trocar seu voto por algum benefcio que lhe fosse
oferecido e mais de 80% afirmaram que esse eleitor aceitaria essa troca. Esses resultados indicam que a
perspectiva de atitudes antiticas muito forte entre os brasileiros, mesmo que isso no tenha apoio em
dados ou fatos concretos. Por outro lado, dados da Pesquisa Mundial de Valores (World Values Survey),
realizada em mais de oitenta pases a cada cinco anos desde 1981 (ver em
<www.worldvaluessurvey.org>), demonstram que, no Brasil, em um escala de 1 a 10 de tolerncia em
relao tomada de atitudes antiticas (como pedir benefcios ao governo sem ter direito, evitar pagar
para usar o transporte pblico, evitar pagar impostos e aceitar suborno para cumprir o dever) as mdias
foram, respectivamente, 2,72, 3,94, 3,62 e 1,86. Os resultados foram abaixo da mdia da escala (5,5),
denotando maior intolerncia do que tolerncia a todas as situaes apresentadas. Os dados so para
2005.
348
Mais uma vez, as percepes de acomodao no trabalho podem ser

debitadas a conceitos tradicionais, do senso comum. Contradiz isso o resultado da
Avaliao Nacional do Programa Bolsa Escola Federal (CASTRO et al, 2003), que
constatou que os beneficirios em todo o pas consideraram que importante
frequentar a escola, principalmente, para conseguir trabalho ou emprego (49,5%).
Tambm foram bastante indicados os motivos de ter instruo (46,1%) e subir ou
melhorar de vida (40,9%). Esses resultados demonstram que, mesmo para os mais
pobres entre os pobres, o estudo e o trabalho apresentam-se como valores.
possvel depreender dessa combinao de resultados que a melhoria de vida dever
decorrer da melhoria na instruo que reverter, por sua vez, em maiores chances
de conseguir trabalho com melhor remunerao.
A percepo de um possvel aumento das taxas de natalidade entre os
beneficirios tambm demonstra uma concepo preconcebida, tradicional e sem
apoio emprico. No foram encontrados dados que comprovem essa situao. Ao
contrrio, a natalidade decrescente no Brasil, inclusive na zona rural, a que
contm a populao mais pobre e potencialmente candidata ao PBF.
Concluindo a anlise de dados das percepes sobre o PBF na sociedade
brasileira, foi feito um estudo com as afirmativas positivas sobre o Programa. Das
17 afirmativas sobre o Bolsa Famlia que foram lidas aos entrevistados, 14 eram
positivas (de melhorias, de consecuo de objetivos e uso adequado dos recursos) e
as trs ltimas eram crticas. Tomando apenas as 14 afirmativas positivas,
verificou-se que a consistncia interna das respostas foi muito alta (Alfa-Cronbach =
0,923). Assim, foi criado um indicador de aprovao do Programa Bolsa Famlia
com esses 14 itens pela contagem de itens com os quais os respondentes
concordaram. A comparao das mdias do indicador entre as regies brasileiras
resultou em diferenas significativas18, sendo que a mais alta ocorreu no nordeste
(11,3). Em posies intermedirias esto o norte (10,0) e o centro-oeste (9,6). O
menor grau de aprovao foi no sul e no sudeste (ambos com 8,8), como se pode
observar na Tabela 5.
18
Teste de Anlise de Varincia (F = 70,232; P < 0,001). As comparaes entre as mdias, duas a duas,
foi feita pelo teste de significncia de Student-Newman-Keuls que confirmaram as diferenas (nvel de
significncia de 0,05) e o ordenamento das mdias conforme o texto.
349
Tabela 5
Nmero de concordncias com afirmaes positivas
sobre o Programa Bolsa Famlia
Regio N Mdia Desvio Padro

Norte 1160 9,97 4,431
Nordeste 1206 11,30 3,721
Sudeste 1197 8,76 4,470
Sul 1226 8,79 4,608
Centro-Oeste 1212 9,55 4,402
Total 6001 9,67 4,437
Fonte: DATAUnB
Como mostram os dados da Tabela 5, os entrevistados, em mdia,

concordaram com mais da metade das afirmativas positivas (as mdias foram
todas prximas ou superiores a nove). Assim, a despeito das crticas e dos
problemas difundidos em relao ao PBF, ele bem aceito pela populao.
Destaca-se como aspectos principais dessa percepo positiva, as melhorias em
geral e a consecuo dos objetivos, amplamente afirmados pela populao.
Destaca-se ainda que o conhecimento de beneficirios atua positivamente sobre a
percepo geral e que isso indica que a maior informao sobre o Bolsa Famlia
contribui para melhorar a sua imagem.
Concluso
O presente artigo tratou de percepes da sociedade brasileira sobre o

Programa Bolsa Famlia e, indicou basicamente que a populao reconhece o
Programa e entende que ele est sendo utilizado de forma adequada, mesmo
considerando problemas na sua execuo. Houve uma importante diferena entre a
opinio daqueles que conhecem beneficirios e a daqueles que no os conhecem,
sendo que os primeiros manifestaram-se de forma mais positiva em relao aos
resultados e foram mais cautelosos nas crticas.
As principais concluses deste trabalho so duas. Em primeiro lugar, mostra
a legitimidade poltica que o PBF adquiriu junto sociedade brasileira, dado o nvel
de conhecimento da poltica e mesmo de apoio sua existncia. Em segundo lugar,
indica a importncia da opinio da sociedade ser considerada como importante
elemento de avaliao de polticas pblicas. No se trata apenas de verificar o nvel
de apoio ou rejeio a uma determinada poltica, mas de entender que uma anlise
adequada do que pensa a populao poder contribuir para verificar sua real
efetividade.
350
A discusso acadmica sobre a evoluo das condicionantes que

culminaram no estabelecimento de polticas de transferncia de renda focou em
elementos como excluso/incluso e solidariedade social. A sociedade, entretanto,
recebeu a implantao dessas polticas com muitas reservas e, nos meios de
comunicao de massa, as crticas,que classificavam as polticas como
assistencialistas e eleitoreiras, foram frequentes. No senso comum, a principal
restrio refere-se transferncia de recursos em si, que teria efeitos deletrios
sobre a insero no mercado de trabalho, de acomodao e toda sorte de
subterfgios para manter o benefcio, at mesmo gerar mais filhos. Alm disso, as
repetidas notcias sobre fraudes na incluso de pessoas fora dos critrios
confirmariam uma impresso, tambm do senso comum, de que as pessoas
encontraro meios de fraudar o Programa para desviar os recursos.
Uma pesquisa de opinio na sociedade brasileira, nesse contexto
aparentemente adverso, levaria hiptese de que as percepes seriam
essencialmente negativas. Entretanto, no foi isso o que ocorreu. Os
questionamentos sobre os principais objetivos, de combate pobreza, de
manuteno da criana na escola e de reduo do trabalho infantil, revelaram que a
populao, maciamente, concorda que esto sendo atingidos.
Outro fator que se mostrou importante para o aumento do apoio popular ao
Bolsa Famlia foi o conhecimento de beneficirios. Provavelmente, isso propicia o
acesso a mais informaes sobre o Programa e, portanto, menos resistncias.
Mesmo assim, foi tambm muito forte na sociedade a impresso de que o
PBF contribui para proporcionar melhorias para a vida das pessoas, das famlias e
das comunidades. Embora menos intensamente, foi ainda majoritria a percepo
de que o Programa bom para melhorar a vida de toda a populao brasileira.
Assim, a despeito de no dispor de dados sobre o tom das matrias jornalsticas
divulgadas nos diversos meios de comunicao de massa, tem-se a impresso de
que a maior parte de crticas e de casos de fraudes e desvios. Parece, ento, que
essas matrias no chegam a exercer influncia sobre a imagem do PBF, pois os
dados indicam que predomina a aprovao e a percepo de que o Programa tem
efeitos e resultados positivos.
Os dados dissonantes so os que tratam da perspectiva de fraudes, seja no
campo da gesto do programa nos municpios, seja no comportamento dos
beneficirios. De todos os lados haveria fraudes e estratgias de burla das regras. A
pesquisa demonstrou que esse um trao dominante na sociedade brasileira:
mesmo sem evidncias empricas, os comportamentos antiticos inexoravelmente
fariam parte do carter dos brasileiros. Salientando que o ciclo superviso-
avaliao-aprimoramentos deve fazer parte da implementao das polticas
pblicas e que uma iniciativa da envergadura do Bolsa Famlia certamente conter
351
problemas pendentes, trata-se de uma poltica que conta com a aprovao da

sociedade brasileira.
Por fim, o artigo demonstrou a importncia de usar a opinio da sociedade
como um elemento necessrio de avaliao. Todavia, muitos estudos sobre o
impacto de polticas pblicas no consideram-na com a devida importncia. No
mais das vezes, a opinio se limita viso dos beneficirios em relao a aspectos
ligados auto-estima ou a aspectos secundrios. A avaliao de polticas pblicas
tende, na viso majoritria da rea, a se limitar a aspectos economtricos, com
anlises comparativas sobre os impactos entre beneficirios e no-beneficiarios, em
desenhos de pesquisa conhecidos como quasi-experimentos.
O presente artigo, no entanto, indica justamente o contrrio: que a opinio
da populao pode ser um importante instrumento de avaliao de polticas
pblicas em seus aspectos mais substantivos: a eficcia e a eficincia. No se trata
de considerar que a opinio das pessoas represente algum tipo de verdade ou
qualquer outra viso ingnua de opinio pblica, mas que essas informaes, com
as suas devidas anlises, podem fornecer importantes aspectos que permitam
conhecer o impacto das polticas pblicas em relao aos seus objetivos e mesmo
em relao sua efetividade.
Segundo a percepo da populao, o PBF atinge os seus objetivos e parece
estar sendo bem utilizado pelos seus beneficirios. Isso pode ser comprovado no
apenas pelas respostas s perguntas diretas, mas pelas anlises que indicam uma
viso mais positiva do programa por parte daqueles que conhecem algum
beneficirio. Essa diferena de percepo um indicativo da existncia de um
controle social sobre o uso do benefcio, na medida em que todas as respostas -
sejam positivas ou negativas em relao ao programa - foram mais positivas por
parte daqueles que conhecem beneficirios. plausvel supor que as pessoas de
um modo geral no sejam favorveis fraude nas polticas pblicas (e as respostas
em relao s crticas avalizam essa hiptese); assim, a viso mais positiva por
parte de quem diz conhecer o Programa em sua efetividade nos permite concluir
que os beneficirios esto cumprindo o que deles se espera.
Esses dados permitem dizer que a sociedade brasileira apia o PBF, no
apenas pela opinio em relao aos resultados, mas principalmente por refletirem
uma compreenso relativamente sofisticada sobre essa poltica social. Esse apoio,
no entanto, no implica em uma aceitao acrtica da sua existncia, mas em uma
ponderao sobre ganhos e perdas. Persiste, porm, o questionamento sobre os
resultados de polticas pblicas com distribuio direta de renda no longo prazo, se
permitem a ruptura com o ciclo vicioso da pobreza, e a sada permanente dos
beneficirios dessa situao, ou se constitui apenas um paliativo de curto prazo. A
resposta a essa pergunta somente poder ser dada medida que mais estudos
forem feitos, e um grande desafio para a pesquisa acadmica.
352
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354
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brasileiras. So Paulo em Perspectiva, So Paulo, v.18, n 2, abr./jun, 2004
Anexo
Descrio da Pesquisa Percepo sobre os Programas Federais
A pesquisa Percepo sobre os Programas Federais foi realizada sob

demanda da Secretaria de Comunicao da Presidncia da Repblica e executada
pelo DATAUnB Pesquisas Sociais Aplicadas. Incluiu metodologias qualitativas e
quantitativas para captar a percepo na sociedade sobre programas federais nas
reas social, de educao, sade, infraestrutura, comunicao, segurana e
economia. A etapa quantitativa envolveu coleta de dados em uma amostra da
populao brasileira, urbana e rural, com inferncia de nvel regional. A amostra
totalizou 6001 entrevistas domiciliares em 214 municpios de 25 unidades da
federao brasileiras. O esquema amostral foi por conglomerados em dois estgios
em cada uma das cinco regies, cujas amostras foram de 1200 unidades. Um dos
principais objetivos foi avaliar o quanto os programas eram conhecidos pelo nome
ou por suas funes e em que medida a populao considerava que os respectivos
objetivos estavam sendo atingidos. O programa federal analisado com maior
detalhe foi o Bolsa Famlia
Henrique Carlos de Oliveira de Castro - henrique@unb.br

Maria Inez Machado Telles Walter - minez@unb.br
Cora Maria Bender de Santana - corambs@gmail.com
Michelle Conceio Stephanou - mistephanou@uol.com.br
Recebido para publicao em dezembro de 2008.
Aprovado para publicao em abril de 2009.
355

Castro Et Al., 2009. Percepções Sobre o Programa Bolsa Família Na Sociedade Brasileira

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Castro Et Al., 2009. Percepções Sobre o Programa Bolsa Família Na Sociedade Brasileira

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Percepes sobre o Programa Bolsa Famlia

Henrique Carlos de Oliveira de Castro

Cora Maria Bender de Santana

Michelle Conceio Stephanou

OPINIO PBLICA, Campinas, vol. 15, n 2, Novembro, 2009, p.333-355

conceituao e construo das polticas sociais que se impuseram como forma de

necessidade de criar e manter mecanismos de integrao social, o que se daria pela

compensatrias, de transferncia condicional de renda, caso do Programa Bolsa

tema de marketing poltico, pois revela o exerccio das prioridades divulgadas

Dados sobre percepes acerca do Programa Bolsa Famlia

As anlises qualitativas que antecederam a pesquisa amostral sinalizaram

6,4 6,3 9,9

16,5 13,1 13,1 16,3

norte nordeste sudeste sul centro-oeste

Essa avaliao tambm foi significativamente associada ao fato de conhecer

Conhece algum beneficirio No conhece beneficirios

O questionrio incluiu uma bateria de afirmaes sobre o Bolsa Famlia para

Concordncia com o consecuo dos objetivos do Sim/ Tende a

Ajuda a combater a pobreza no Brasil 65

Ajuda a manter as crianas na escola 83

Ajuda a melhorar a educao das crianas 74

Ajuda a combater o trabalho infantil 73

Ajuda a melhorar a sade das gestantes 64

Ajuda a melhorar a sade das crianas 72

O fato de conhecer ou no algum beneficirio associou-se a maior

Combate a Mantm as Melhora a Combate o Melhora a sade Melhora a sade

Dos respondentes, 44% concordaram com todas as afirmaes e 9%

Concordncia com melhorias decorrentes do Sim/ Tende a

bom para melhorar a vida das comunidades 68

bom para melhorar a vida de toda a populao brasileira 56

No caso da percepo das melhorias, tambm foi significativa a associao

76,6 78,8 73,0

Conhece beneficirio No conhece beneficirio

No caso das melhorias, 51% concordaram com todas as quatro afirmaes,

Concordncia com os usos do benefcio do Sim/ Tende a

Faz as pessoas poderem comprar mais coisas para

Conhece beneficirio No conhece beneficirio

No caso do uso dos benefcios, 46% concordaram com todas as quatro

Concordncia com algumas crticas comuns sobre Sim/ Tende a

Inclui pessoas que no precisam 82

Inclui pessoas que no Faz as pessoas se Faz as pessoas quererem

Conhece beneficirio No conhece beneficirio

Verificando as trs afirmativas em conjunto, 45% concordaram com todas e

As crticas destacadas referem-se aos tipos de burla que so

famlias elegveis, nem critrios to transigentes que levem incluso indevida de

Mais uma vez, as percepes de acomodao no trabalho podem ser

Regio N Mdia Desvio Padro

Como mostram os dados da Tabela 5, os entrevistados, em mdia,

O presente artigo tratou de percepes da sociedade brasileira sobre o

A discusso acadmica sobre a evoluo das condicionantes que

problemas pendentes, trata-se de uma poltica que conta com a aprovao da

CASTEL, R. As metamorfoses da questo social: uma crnica do salrio. Petrpolis,

CASTRO, H. C. de O. de; SCHMIDT, B. V. M.; WALTER, D. N. C.; CAMPOS, M. I. M.

CLEMENTE, I. Programas assistenciais podem ser eficientes contra a pobreza.

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OLIVEIRA, A. M. H. C. de.; et al. Primeiros Resultados da Anlise da Linha de Base

PINTO, A. C.; MENEZES, M. 2008. Efeito-preguia do Bolsa preocupa. O Globo, Rio