AFO ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA
| Mdulo 1 Prof. Garrido Neto
OS: 0178/3/17-Gil
CONCURSO: COMBINADO FISCAL (RF / Sefaz / Sefin / TCM)
1 Oramento Pblico
ASSUNTO:
2 Princpios Oramentrios
1. ORAMENTO PBLICO
1. O QUE UM ORAMENTO?
Antes de comearmos a adentrar no contedo,
importante nos questionarmos acerca do que significa a
expresso oramento. O que oramento? Pra que isso
serve? Qual seu objetivo?
Por que eu fao um oramento? Elaborar
oramento traz a ideia de controle, ou necessidade de se
controlar os recursos disponveis. Parte-se do pressuposto
que esses recursos so escassos. Ora, se houvesse uma
infinidade de dinheiro, por que eu deveria me preocupar
em aplic-lo da maneira mais eficiente e eficaz possvel?
Claro, preciso fazer um oramento para saber se
posso pagar aquela conta que pretendo fazer, ou aquela
despesa que pretendo realizar. E qual meu parmetro? Meu
salrio, ou o saldo da minha conta bancria! Em outras
palavras: meu limite o dinheiro que disponho. No h
como o cu ser o limite, se s possuo R$ 50,00 no bolso e a
despesa monta um valor de R$ 100,00. Posso at me utilizar
de um carto de crdito para efetuar tal compra, mas, como
no terei mesmo condies de pagar a fatura, vou ficar
devendo. E ficar devendo no nada bom...
O princpio mais bsico de um oramento,
seguindo nosso simples exemplo, o EQUILBRIO entre
Dinheiro disponvel (Receitas) e Gastos a serem efetuados
(Despesas).
Portanto, para que exista um oramento, faz-se
necessria a existncia de equilbrio entre receitas e
despesas, a fim de que a execuo desse controle no
acarrete em dficits, ou dvidas, para o gestor do
oramento.
No setor privado, a elaborao e a execuo do
oramento constituem uma prtica gerencial, no havendo
a obrigatoriedade legal de sua utilizao. No setor pblico, a
situao muda de figura. Em virtude de uma poro de leis,
a prtica oramentria obrigatria no mbito da
Administrao Pblica. Unio, Estados, DF e Municpios so
obrigados a prever e executar seus gastos governamentais
atravs de um oramento, aprovado por uma lei e
executado dentro daqueles limites estabelecidos.
A Administrao Oramentria e Financeira
constitui ramo do Direito Financeiro que respalda a
atividade financeira do estado (o ato de arrecadar e gastar
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os recursos pblicos para o cumprimento dos objetivos
governamentais), cujo foco o ORAMENTO PBLICO. Os
principais ditames legais que regulamentam a prtica
oramentria no setor pblico so:
1) A Lei 4.320/64;
2) A Constituio Federal de 88 (Arts. 165 a 169);
3) A Lei Complementar 101/2000 (Lei de
Responsabilidade Fiscal);
4) O Manual Tcnico de Contabilidade Aplicada ao
Setor Pblico (STN);
5) O Decreto Federal 93.872/86;
6) O Decreto-Lei 200/67.
A obrigatoriedade de o setor pblico elaborar e
gerir suas contas atravs de um planejamento (oramento)
pblico est descrita na CF 88, art. 174: Como agente
normativo e regulador da atividade econmica, o Estado
exercer, na forma da lei, as funes de fiscalizao,
incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor pblico e indicativo para o setor privado.
1.1 O QUE ORAMENTO PBLICO?
Oramento Pblico o processo de previso de
receitas e fixao de despesas que daro respaldo
execuo das polticas pblicas. um processo contnuo,
dinmico e flexvel, que traduz em termos financeiros, para
determinado perodo (um ano), os planos e programas de
trabalho do governo.
Atentemos para e expresso flexvel. O
oramento pblico brasileiro possui um formato
razoavelmente flexvel, no que diz respeito s dotaes
oramentrias iniciais que compem o planejado, no incio
de sua execuo. Dizemos que nosso oramento uma Lei
Autorizativa. Isto quer dizer que os crditos autorizados
podem ou no ser realizados. E pior, podem at ser
realizados, mas em categorias de despesas diversas
daquelas estabelecidas no planejamento inicial.
A justificativa para essa flexibilidade justamente a
dinmica da execuo das polticas pblicas. Aquelas
prioridades previamente estabelecidas podem ser
substitudas por outras que surgem ao longo do exerccio
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financeiro. Para o atendimento destas prioridades,
necessitamos de oramento, que remanejado para
outros grupos de despesas, distintos daqueles previamente
estabelecidos.
Existe uma fatia considervel da doutrina que
perfilha pela linha da substituio do Oramento
Autorizativo pelo Oramento Impositivo. Alegam que a
suposta facilidade de alterao do oramento inicial
distorce o planejamento, tornando-o ineficaz. Para esses
pensadores, competncia do gestor pblico prever as
situaes e estabelecer suas prioridades quando da
elaborao do oramento. Uma vez estabelecidas as metas,
elas devem ser cumpridas em sua integralidade, sem que
haja possibilidade de execuo parcial ou remanejamento
oramentrio para outras categorias de despesa.
Contudo, cabe ressaltar que nosso modelo
oramentrio brasileiro continua sendo o de Oramento
Autorizativo. importante conhecermos tanto o Oramento
Autorizativo como o Oramento Impositivo, pois ambas as
teorias tm sido cobradas nos concursos pblicos. A
propsito, a questo discursiva do concurso da ANTAQ,
organizado pelo nosso querido CESPE, props uma
dissertao sobre as diferenas entre essas duas tipologias
de oramento.
Cuidado! No confundamos a flexibilidade no
remanejamento das dotaes oramentrias com a rgida
vinculao da arrecadao pblica. Sob o aspecto da receita
pblica, nosso modelo oramentrio extremamente
rgido, apesar de existir um princpio oramentrio
totalmente contra tal vinculao. Aprofundaremos todos
esses conceitos ao longo de nossa aula.
A propsito, no podemos mais afirmar que o
modelo oramentrio brasileiro atual totalmente
autorizativo, apenas formal, sem condicionar a execuo de
seu contedo por parte do Poder Executivo. No ano de
2015, o congresso nacional, atravs da Emenda
Constitucional n 86/2015, provocou uma srie de
alteraes no processo de elaborao da proposta
oramentria em nvel nacional. Dentre as principais
alteraes promovidas, consta a obrigatoriedade do
oramento destinar parcela de seus recursos a despesas
determinadas, condicionando a sua execuo.
Observemos a redao do 9 do art. 166, inserido
pela EC 86/2015:
9 As emendas individuais ao projeto de lei oramentria
sero aprovadas no limite de 1,2% (um inteiro e dois
dcimos por cento) da receita corrente lquida prevista no
projeto encaminhado pelo Poder Executivo, sendo que a
metade deste percentual ser destinada a aes e servios
pblicos de sade.
Conforme o art. 166, 9, as emendas
parlamentares individuais apresentadas e aprovadas no
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texto final do projeto de lei oramentria anual (PLOA)
tero por limite 1,2% da receita corrente lquida, com
destinao mnima em sade na ordem de 50%, sendo que
esses valores sero considerados na aplicao
constitucional em aes e servios pblicos de sade no
ente federado, vedada a destinao para pagamento de
pessoal ou encargos sociais.
Observemos a redao do 11 do art. 166, inserido
pela EC 86/2015:
obrigatria a execuo oramentria e financeira das
programaes a que se refere o 9 deste artigo, em
montante correspondente a 1,2% (um inteiro e dois
dcimos por cento) da receita corrente lquida realizada no
exerccio anterior, conforme os critrios para a execuo
equitativa da programao definidos na lei complementar
prevista no 9 do art. 165.
Com base no pargrafo 11, do art. 166, da CF/88,
podemos afirmar que essa parcela do Projeto de Lei
Oramentria Anual, destinada ao atendimento das
emendas parlamentares individuais, com limite
estabelecido em 1,2% da receita corrente lquida, deve ser
obrigatoriamente executada no exerccio financeiro de
referncia, observando as regras de programao financeira
e execuo de desembolso. As programaes oramentrias
previstas no 9 no sero de execuo obrigatria nos
casos dos impedimentos de ordem tcnica (Art. 166, 12),
devidamente justificados ao poder legislativo nas bases do
pargrafo 14 do art. 166, que estudaremos mais
adequadamente em momento oportuno.
Logo, falaremos mais sobre os efeitos prticos da
Emenda Constitucional 86/2015 quando estivermos no
assunto ciclo oramentrio.
Para encerrarmos essa primeira parte, cabe apenas
citarmos algumas caractersticas adicionais do Oramento
Pblico:
1) O Oramento Pblico uma Lei Formal: o oramento
pblico, aps o processo de planejamento das polticas
pblicas, convertido em uma Lei Formal, sendo esta
uma pea meramente autorizativa, exceto quanto s
emendas parlamentares individuais, que tero
execuo obrigatria (impositiva) nas bases da EC
86/2015.
2) O Oramento Pblico uma Lei Temporria: todo
processo de planejamento necessita de um marco
temporal, para que se possa fazer o comparativo entre
o que foi executado e o que estava previamente
estabelecido. A vigncia da lei de oramento de um
ano, conforme o princpio da anualidade. Segundo o
art. 34 da Lei 4.320/64, o exerccio financeiro coincide
com o ano civil.
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3) O Oramento Pblico uma Lei Ordinria: o processo
legislativo que permeia a aprovao do oramento
pblico idntico ao das leis comuns. Contudo,
apenas outra lei, em tese, pode modificar algum dos
dispositivos da lei de oramento.
4) O Oramento Pblico uma Lei Especial: a lei de
oramento uma lei especfica. Ou seja, essa lei no
pode abranger outra matria que no seja a
oramentria. vedado, por exemplo, que na lei de
oramento haja autorizao para a criao de uma
autarquia, j que esta matria no diz respeito ao
oramento pblico.
Vejamos outros aspectos do oramento pblico:
- Aspecto Jurdico - O STF considera a lei oramentria
em lei de sentido formal, ou lei de caso concreto.
- Aspecto Financeiro - o oramento pblico
caracterizado pelo controle do fluxo monetrio
decorrente da entrada de receita e sadas de despesas.
- Aspecto Econmico - tem papel importante na
regulao econmica do pas, uma vez que o Governo
obrigado a atender as necessidades econmicas e
sociais da coletividade e redistribuir a renda nacional,
com o objetivo de elevar o nvel econmico da
populao.
- Aspecto Poltico - diz respeito s caractersticas dos
planos e programas governamentais do grupo ou
partido que detm o poder.
1.2 ORAMENTO PBLICO CONFORME O REGIME
JURDICO ADOTADO
Uma classificao bastante importante dos tipos de
oramento pblico diz respeito forma de governo
adotada. Em outras palavras, dependendo da forma de
governo estabelecida em um pas, diferentes so as
competncias institucionais para a elaborao e execuo
do instrumento oramentrio. Existem, basicamente, trs
tipos de oramento sob esse ponto de vista: o Oramento
Legislativo, o Oramento Executivo e o Oramento Misto. O
que vai diferenciar um do outro apenas a competncia
para sua elaborao.
O Oramento Legislativo o processo de discusso,
elaborao e aprovao do instrumento oramentrio
realizado em sua totalidade pelo Poder Legislativo. Caber
ao Executivo apenas a execuo da proposta aprovada. Este
tipo de oramento j foi utilizado no Brasil. A Constituio
Imperial de 1824 estabeleceu a competncia de elaborao
do oramento anual para o Legislativo, sendo que, em 1826,
uma emenda constitucional transferiu tal competncia para
o Poder Executivo.
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O Oramento Executivo o processo de discusso,
elaborao, aprovao e execuo do instrumento
oramentrio realizado em sua totalidade pelo Poder
Executivo. O Legislativo em nada participa do processo
oramentrio. Este modelo se identifica com os governos
absolutistas, tendo sido adotado no Brasil na poca do
imprio.
O Oramento Misto possui procedimentos que
envolvem os dois poderes em epgrafe, cada um com sua
competncia estabelecida e delimitada. O processo de
elaborao, alm de sua execuo, cabe exclusivamente ao
Poder Executivo, e a discusso e aprovao da pea
elaborada cabem ao Poder Legislativo. Cabe tambm a este
poder a fiscalizao da execuo oramentria, com o
auxlio dos Tribunais de Contas. Surge aqui o conceito de
controle externo das contas pblicas. Este o tipo de
oramento adotado atualmente em nosso pas, cuja
regulamentao ser abordada em momento oportuno.
1.3 EVOLUO CONCEITUAL DO ORAMENTO PBLICO
Trs fatores se fizeram determinantes para a
evoluo instrumental da elaborao e execuo dos
oramentos pblicos no Brasil: o desenvolvimento do
estado democrtico, o aumento da complexibilidade das
transaes econmicas e o avano dos conhecimentos em
administrao, contabilidade e economia.
O oramento surgiu, inicialmente, como uma pea
de mero controle de meios. A receita prevista era o alvo a
ser alcanado pela despesa executada, no havendo muita
preocupao acerca da realizao daquela receita. Se esta
no fosse arrecadada, o gasto pblico seria efetuado no
montante autorizado pela lei, gerando inmeros dficits e
desequilbrios das contas pblicas. Havia a necessidade de
aperfeioar o processo oramentrio, a fim de mitigar os
efeitos negativos da inexistncia de um planejamento
coerente com a realidade do Estado.
medida que as tcnicas de planejamento e de
interveno do estado na economia foram evoluindo, novas
funes ao oramento pblico tiveram que ser
incorporadas. Em consequncia disto, surgiram outras
espcies de oramento, que a seguir sero apresentadas.
1.3.1 Oramento Tradicional
O oramento tradicional foi o primeiro modelo de
elaborao e execuo do oramento pblico visto no
Brasil. Tinha como funo principal estabelecer o controle
poltico sobre as finanas pblicas. Atravs de controles
contbeis e institucionais, realizava o confronto entre as
receitas previstas, e as arrecadadas, com as despesas
fixadas, e as executadas. Ao estabelecer a receita como
limite de gastos, visava a evitar a expanso descontrolada
dos gastos pblicos.
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O lema do oramento tradicional era as coisas que
o governo compra. Havendo recurso disponvel, o governo
pode comprar, mesmo sem saber se aquela aquisio
relevante para o aumento do bem-estar das pessoas. Por
que no havia esse controle? Porque o oramento no tinha
sido concebido para propiciar as ferramentas necessrias
para tal controle.
Percebe-se, portanto, que o enfoque do oramento
tradicional se d no objeto do gasto pblico (o que eu vou
comprar, apenas). A nfase desse controle se limita a
aspectos contbeis da gesto (quanto mais receita
arrecadada, mais posso gastar). Ou seja, o foco do
oramento tradicional se restringe ao equilbrio entre
receita e despesa (R = D). No h qualquer vinculao entre
planejamento (PPA) e oramento (LOA) para a definio das
prioridades da administrao.
E qual a consequncia disso tudo? Os rgos
setoriais pressionando o governo por contnua ampliao
de gastos, sem prvia avaliao destes com as prioridades
governamentais; e o governo promovendo cortes
indiscriminados de despesas das unidades setoriais, com o
intuito de viabilizar os ajustes necessrios para compensar
eventuais frustraes da receita arrecadada, ou para obter
recursos para outras unidades melhor posicionadas,
politicamente.
Podemos concluir, portanto, que o Oramento
Tradicional uma tcnica que se caracteriza pela produo
de um documento de previso de receita e autorizao de
despesa, com foco nos objetos de gasto. Aliado a isso, ele
corrigido de acordo com o que se gasta no exerccio
imediatamente anterior. Desta forma, sua caracterstica
maior a nfase aos objetos de gasto, ou seja, ao que se
compra.
O Oramento tradicional no enfrenta as reais
necessidades da sociedade e da administrao, deixando de
considerar objetivos econmicos e sociais. Essa tcnica
tambm denominada de oramento incremental, pois
toma por base o montante de um determinado item de
despesa de um perodo, sobre a importncia gasta no
perodo anterior no mesmo item, definindo assim o
montante de despesa para o prximo exerccio.
1.3.2 Oramento de Desempenho
O Oramento de Desempenho foi uma tentativa de
trazer ao instrumento oramentrio um teor mais gerencial,
agregando aos aspectos contbeis a possibilidade de avaliar
as prioridades da Administrao Pblica quando da
execuo do gasto. Representou uma evoluo ao modelo
de oramento tradicional, melhorando o processo
oramentrio de forma a garantir que o gestor pudesse
avaliar no somente o montante dos gastos, mas tambm
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os resultados da ao governamental. Este foi o segundo
modelo oramentrio utilizado no Brasil.
O lema deste modelo oramentrio era as coisas
que o governo faz. A nfase era naquilo que o governo
construiu. Tem-se aqui, pela primeira vez, a idia de
programa de governo. O Enfoque est voltado para as
realizaes do governo. O oramento agrega ao equilbrio
(R = D) a alocao de recursos com base nos produtos finais
a obter ou nas tarefas a realizar.
Contudo, ainda no houve demonstrada nfase
entre planejamento (PPA) e oramento (LOA). Apesar do
gasto pblico, agora, estar alinhado com um objetivo, este
no est pr-estabelecido em nenhum documento. No h
uma meta pr-concebida. Novamente, os critrios para a
elaborao do oramento eram polticos e institucionais. O
resultado disso foram os conhecidos Elefantes Brancos,
grandes obras que apenas comeavam, mas ficavam pelo
caminho, inacabadas. Prejuzos para os cofres pblicos e
para a populao.
E qual a consequncia disso tudo? Os rgos
setoriais continuam pressionando o governo por contnua
ampliao de gastos; e o governo continua promovendo
cortes indiscriminados de despesas, das unidades setoriais,
para obter recursos para outras unidades melhor
posicionadas, politicamente.
Portanto, o Oramento de Desempenho (ou de
realizaes) uma tcnica que se caracteriza pela
verificao do que o governo realiza e no apenas o que ele
compra, buscando interligar os objetivos de gasto aos
objetivos especficos das aes do governo (projetos de
obras e atividades de manuteno). Apesar da identificao
de objetivos em cada ao governamental, no est
vinculado ao processo de planejamento, no apresentando
uma linha que norteie a realizao das despesas pblicas.
1.3.3 Oramento Base-Zero (OBZ)
O Oramento Base-Zero, ou OBZ, tambm
conhecido como oramento no-incremental. E o que seria
um oramento incremental? Oramento Incremental
aquele cuja definio dos montantes de recursos se realiza
atravs de incorporao de acrscimos marginais em cada
item de despesa, baseado no mesmo conjunto de despesas
do oramento anterior. O oramento seguinte apenas um
incremento do anterior. Podemos perceber essa prtica nos
dois modelos oramentrios que j conhecemos:
Oramento Tradicional e Oramento de Desempenho.
Qual o problema de um oramento incremental?
Com o passar do tempo, algumas rubricas incrementadas
podem no se constituir mais objetivos do governo. A
alocao de oramento para essas despesas se torna
desperdcio de dotaes que poderiam estar alocadas em
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outras reas prioritrias. Isto implicar em engessamento
do oramento e falta de dotaes ao longo do exerccio
financeiro.
O lema do OBZ diz respeito a gastar de acordo com
os recursos disponveis, evitando programas e projetos no-
econmicos. Seria o que precisa ser feito e o que no seria
bom ser feito.
O processo de elaborao do OBZ exige que cada
administrador justifique detalhadamente todas as dotaes
solicitadas em seu oramento, apresentando os motivos
que levam execuo dos gastos. Todos os gastos devem
ser novamente justificados a cada novo ciclo. Assim,
excluem-se as dotaes anteriores e colocam-se novas,
todas baseadas em justificativa para sua realizao.
A nfase do OBZ est nas necessidades reais de
gastos pblicos, evitando ao mximo os gastos
desnecessrios e desperdcios. H utilizao de critrios
tcnicos e institucionais para a elaborao dos oramentos.
Contudo, ainda no possvel verificar vinculao entre
Planejamento (PPA) e Oramento (LOA).
Este modelo de oramento nunca foi posto em
prtica no nosso pas.
1.3.4 Oramento Programa
Dos tipos de oramento apresentados, este o
mais importante e, consequentemente, o que mais cai em
concursos pblicos. Como o prprio nome j diz, essa
modalidade de oramento est ligada aos programas de
governo, s realizaes que tanto os governantes almejam.
Desta maneira, o oramento-programa uma pea com
ligao estreita ao planejamento (PPA). Ele indica as aes,
programas, projetos e atividades governamentais, bem
como seus montantes monetrios, as fontes de recursos e
as metas de gesto dos mesmos.
importante entendermos isto: o Oramento-
Programa a nica modalidade de oramento que vincula o
Planejamento (PPA) execuo, ou ao Oramento (LOA),
por intermdio das Diretrizes Oramentrias (LDO). O
oramento-programa foi difundido pela Organizao das
Naes Unidas - ONU a partir do final da dcada de 50,
inspirado na experincia do oramento de desempenho nos
Estados Unidos da Amrica.
O oramento-programa foi implantado no Brasil
atravs da Lei 4320/64. O art. 2 da referida lei comprova
nossa afirmao: A Lei do Oramento conter a
discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a
poltica econmica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princpios de unidade,
universalidade e anualidade.
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O segundo registro de obrigatoriedade da
observao do oramento-programa no mbito
governamental est descrito no Decreto-Lei 200/67, em seu
art. 15: em cada ano ser elaborado um oramento-
programa, que pormenorizar a etapa do programa
plurianual a ser realizada no exerccio seguinte e que servir
de roteiro execuo coordenada do programa anual.
Mas cuidado! Se uma questo de concurso cobrar
qual foi o primeiro instrumento legal a citar o oramento-
programa como modalidade oramentria no Brasil foi a Lei
4320/64.
O lema do Oramento-Programa esta ligado aos
objetivos do governo. Expe o custo/benefcio entre o que
o governo faz e o que ele gasta para fazer. Existe nfase no
objetivo do gasto (se o gasto alcanou o objetivo
estabelecido no programa de governo). uma concepo
gerencial de Oramento Pblico (Aspectos Administrativos e
de Planejamento). Possui enfoque nos programas de
governo (classificao funcional-programtica), ou seja,
toda despesa pblica encontra-se dentro de um programa
de trabalho, vinculado ao planejamento.
O oramento-programa leva em considerao,
quando de sua elaborao, critrios unicamente tcnicos.
No h vis poltico nem institucional em sua elaborao.
H plena vinculao entre as metas estabelecidas no
planejamento global (PPA) e os resultados a serem
alcanados (LOA), considerando todas as diretrizes a serem
seguidas para o alcance dos objetivos (LDO).
Outra observao importante. Os concursos em
geral tm cobrado a definio de oramento-programa sob
o seguinte aspecto: um plano de trabalho expresso por um
conjunto de aes a realizar e pela identificao dos
recursos necessrios sua execuo.
Outras caractersticas verificadas no oramento-
programa: as relaes insumo-produto, as alternativas
programticas, o acompanhamento fsico-financeiro, a
avaliao de resultados e a gerncia por objetivos.
1.3.4.1. Classificao Funcional-Programtica
A implantao do oramento-programa conduziu a
Administrao Pblica adoo da classificao funcional-
programtica. A necessidade de definio das reas de
atuao dos gastos pblicos motivou a adoo desta
classificao. Analisando-a, possvel estabelecer ONDE o
gasto foi feito, com O QU foi gasto, PARA QU foi gasto, o
QUANTO foi gasto, e QUANDO foi gasto o dinheiro pblico.
Ou seja, atravs dessa classificao possvel efetuar a
avaliao dos programas governamentais e sua
compatibilidade com o planejamento plurianual.
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A moderna classificao funcional-programtica
aborda os seguintes itens: FUNO, SUBFUNO,
PROGRAMA, PROJETO, ATIVIDADE, OPERAES ESPECIAIS.
Na aula sobre as despesas pblicas abordaremos com mais
profundidade essa classificao.
1.3.5 O Oramento Participativo
O oramento participativo um instrumento que
serve para alocar os recursos pblicos de forma eficiente e
eficaz de acordo com as demandas sociais. Ele surgiu
atravs da iniciativa de elaborar o oramento pblico
levando-se em conta a participao real e efetiva da
populao, principalmente das associaes, sindicatos e
ONGs (sociedade organizada).
A principal riqueza ou caracterstica do Oramento
Participativo a democratizao da relao: Estado X Estabilizadora.
Sociedade. O oramento participativo rompe com a viso
tradicional da poltica, em que o cidado praticamente
encera a sua participao no ato de votar, e os governantes
eleitos podem fazer o que bem entendem com o dinheiro
pblico, por meio de polticas pblicas imediatistas ou
populistas, objetivando atender a determinados clientes.
Nesse processo oramentrio o cidado deixa de
ser um simples coadjuvante para ser protagonista ativo da
gesto pblica.
1.4 OBJETIVOS DA POLTICA ORAMENTRIA
Toda e qualquer poltica oramentria visa a
mitigar dois problemas graves encontrados em todos os
pases do mundo, especialmente os em desenvolvimento:
1) Mitigar as disparidades existentes entre renda e riqueza;
2) Reduzir as desigualdades sociais.
Para que a poltica oramentria possa apaziguar
esses graves distrbios sociais, faz-se necessrio estabelecer
objetivos especficos, dentre os quais se destacam:
a) Corrigir as imperfeies do mercado;
b) Manter a estabilidade da economia;
c) Fomentar o crescimento econmico;
d) Melhorar a distribuio de renda;
e) Universalizar o acesso aos bens pblicos ou privados;
f) Assegurar o cumprimento das funes bsicas do Estado:
Segurana, Justia etc
Os objetivos da poltica oramentria so
alcanados em razo da capacidade do estado em
influenciar a economia, por meio da recombinao dos
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recursos arrecadados, no momento da realizao da
despesa pblica. Ao aplicar esses recursos arrecadados em
programas e aes que respeitem os objetivos da poltica
oramentria, o Estado estar exercendo seu poder
regulador junto ao mercado em benefcio da sociedade.
Desta capacidade de influenciar o mercado por
intermdio da poltica oramentria, no intuito de obter
recursos para a diminuio das desigualdades sociais,
atravs das polticas e gastos pblicos, o Estado faz cumprir
trs funes econmicas bsicas, essenciais sua
existncia. Essas funes sero expostas a seguir.
1.5 FUNES ECONMICAS DO ORAMENTO PBLICO
As funes bsicas da poltica oramentria so
trs: Funo Alocativa, Funo Distributiva e Funo
1.5.1 Funo Alocativa
Existe certa dificuldade em oferecer determinados
bens s pessoas, devido s suas caractersticas peculiares.
Esses itens so denominados Bens Pblicos. Ou seja, no
podem ser fornecidos de forma eficiente pelo mercado,
pois no h como se aplicar o sistema de preos para
restringir o livre acesso das pessoas aos mesmos.
Identificamos, em alguns casos, a aplicao do princpio da
no excluso do consumo.
No h possibilidade de pagamentos voluntrios
aos possveis fornecedores desses bens e servios
denominados pblicos. Portanto, perde-se a relao entre
produtor e consumidor, surgindo a necessidade de
interveno do governo para a gerao destes bens
pblicos.
O Estado, nesta funo, atua como interventor das
relaes econmicas, adotando polticas que visam a
ampliar mercados, aumentar a produtividade e satisfazer s
demandas da sociedade. O setor pblico deve alocar
recursos e prover a sociedade de bens e servios em duas
situaes, basicamente:
a) Investimentos em infra-estrutura e proviso de bens
pblicos: Visam impulsionar o crescimento econmico e
prover a populao de bens e servios no fornecidos pelo
mercado de forma eficiente. Exemplos: servios de
transporte, energia, comunicao, tecnologia, segurana
publica, manuteno da justia etc.
b) Proviso de Bens Meritrios (ou Semi-Pblicos): Como
tambm j foi abordado, apesar dos bens meritrios se
submeterem ao princpio da excluso, e sua explorao ser
prerrogativa do setor privado, o fato de gerarem altos
benefcios sociais e externalidades positivas justifica a
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 AFO ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA
OS: 0178/3/17-Gil
produo, mesmo que parcial, pelo setor pblico. Temos
por principais exemplos os servios de educao e sade.
Em outras palavras, a funo alocativa nada mais
do que o financiamento dos gastos pblicos, em reas
prioritrias, atravs da poltica oramentria.
1.5.2 Funo Distributiva
A Funo Distributiva visa diminuio das
disparidades entre as variveis renda e riqueza de uma
determinada populao. Um Estado rico no
necessariamente resulta em pessoas abastadas de recursos.
No Brasil, inmeros so os casos de Estados e Municpios
com grandes riquezas que contrastam com a pobreza e
miserabilidade de seu povo. Em outras palavras, as riquezas
produzidas ficam nas mos de poucas pessoas. Isto
acontece porque critrios puramente econmicos de
eficincia na utilizao dos fatores de produo no so
suficientes para garantir uma distribuio da renda mais
justa populao.
Assim sendo, cabem alguns ajustes distributivos a
serem operacionalizados pelo Governo, com o objetivo de
promover uma distribuio de renda mais justa pela
sociedade.
Para tanto, o Governo dispe de trs instrumentos
bsicos de redistribuio de renda: a tributao, os gastos
pblicos, e os subsdios.
Atravs da Tributao, o Governo pode efetuar
uma redistribuio direta da renda, via tributao
progressiva a indivduos com renda mais elevada. Em
contrapartida, tributa com menos peso, podendo at
mesmo nem cobrar tributos de indivduos com renda
mais baixa.
Atravs dos Gastos Pblicos, o Governo pode
financiar programas voltados para as parcelas de populao
de baixa renda, como a construo de casas populares,
programas que visam gerao do primeiro emprego,
qualificao profissional, com os recursos obtidos atravs
da arrecadao de impostos.
O Governo pode, ainda, impor alquotas tributrias
mais severas a itens luxuosos ou suprfluos, aumentando
sua arrecadao, e cobrar alquotas mais baixas a itens
essenciais, como a cesta bsica, estimulando, ou
Subsidiando, a produo desses itens, que possuem alta
participao no consumo das populaes mais carentes.
Reforando: A Funo Distributiva se manifesta
pela necessidade de diminuio das diferenas entre a
produo de riqueza e a distribuio de renda de uma
populao.
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Para tanto, o Governo lana mo de instrumentos
de redistribuio da renda para garantir s populaes mais
carentes acesso a melhores condies de vida. Ele faz isto,
basicamente, de trs formas: Atravs da Tributao
(cobrana progressiva de impostos), atravs dos Gastos
Pblicos (direcionados s populaes de baixa renda) e
atravs dos Subsdios (estimulando a produo de bens e
servios de primeira necessidade, como a cesta bsica).
1.5.3 Funo Estabilizadora
A funo estabilizadora do Estado passou a ser
defendida, de forma mais evidente, a partir da formulao
da Teoria Geral do Emprego, Juro e da Moeda, em 1936,
pelo economista John Maynard Keynes. a conhecida
Teoria Keynesiana. At a formulao da citada teoria,
achava-se que o mercado, por si s, conseguia se auto-
ajustar ao nvel de pleno emprego da economia (lembram-
se do timo de pareto?). Ou seja, no havia a necessidade
de se preocupar com o desemprego e a inflao. O mercado
conseguia se adaptar aos diferentes panoramas econmicos
que surgiam. Com base nesse pensamento, o mercado s
estaria disposto a empregar pessoas at o limite de vendas
dos seus produtos.
Entretanto, em pocas de altas flutuaes na
economia, especialmente as negativas, poderamos ter
aumento do desemprego e da inflao, desestabilizando o
crescimento econmico. neste contexto que a atuao
governamental importante para assegurar os altos ndices
de emprego e crescimento. O governo, atravs de polticas
governamentais, especialmente a fiscal e a monetria,
protegeria a economia de flutuaes bruscas, inibindo o
aumento do desemprego e os altos ndices de inflao,
assegurando a estabilizao do cenrio econmico.
Por intermdio da poltica fiscal, o governo pode
direcionar seus gastos para consumo e investimento,
impulsionando o aumento da demanda agregada, tendo
como resultado um maior nvel de emprego e renda. Por
outro lado, o governo tambm pode reduzir alquotas de
impostos, com o intuito de elevar a renda disponvel das
pessoas e estimular os gastos, gerando fator multiplicador
de renda na economia.
Atravs da poltica monetria, o governo pode
promover reduo nas taxas de juros de emprstimos,
estimulando o aumento dos investimentos, que por sua vez
aumentam a demanda agregada e a renda nacional. O que
se tem visto que o governo se utiliza de ambas as polticas
econmicas, a fiscal e a monetria, para alcanar suas
prioridades e garantir a estabilizao da economia.
7
 AFO ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA
OS: 0178/3/17-Gil
2. PRINCPIOS ORAMENTRIOS
Os Princpios, em qualquer disciplina, tm o
condo de direcionar os comportamentos, a fim de garantir
o cumprimento dos meios necessrios obteno dos fins
desejados.
Quanto ao Oramento Pblico, os Princpios
Oramentrios visam a aumentar a consistncia da
elaborao e execuo dos oramentos da Unio, Estados,
DF e Municpios. Todos os princpios oramentrios giram
em torno do equilbrio das contas pblicas e de sua correta
gesto. O objetivo garantir o cumprimento dos programas
governamentais e da satisfao do bem-estar das pessoas.
Atualmente, dispomos de princpios oramentrios
fundamentais: Anualidade, Unidade, Universalidade,
Exclusividade, Especificao, Publicidade, Oramento Bruto,
No-Afetao das Receitas, Legalidade, Equilbrio e
Programao. Todos tero o devido tratamento a partir de
agora.
2.1 PRINCPIO DA ANUALIDADE
Em uma simples acepo, o Princpio da
Anualidade dispe que os crditos oramentrios esto
adstritos ao exerccio social, ou exerccio financeiro, que
de um ano, j que a vigncia da Lei Oramentria anual. A
essncia desse princpio, tambm denominado Princpio da
Periodicidade, garantir a possibilidade e reflexo contnua,
peridica, a respeito da elaborao e execuo de cada
oramento anual. Um perodo de 12 meses tempo
suficiente para que sejam avaliadas as polticas pblicas e
estabelecidas novas prioridades, dependendo do contexto
do momento.
Ren Stourm, citado por Giacomoni (2009, p. 73),
afirma que: um ano o mximo de tempo durante o qual
podem os parlamentares consentir em delegar seus
poderes e o perodo mnimo necessrio aos governos para
pr o oramento em execuo. A regra, quanto
elaborao dos programas governamentais, que estes
tenham sempre durao anual. Contudo, temos uma
exceo que consta em nossa legislao: a que trata dos
programas plurianuais. Qualquer programa, com vigncia
plurianual, s poder constar no oramento pblico caso
esteja previsto no Plano Plurianual (PPA).
Em outras palavras, a vigncia dos programas
plurianuais est adstrita ao exerccio financeiro, s podendo
constar nos oramentos seguintes caso existam metas
respectivas no PPA. Vejamos o Art. 167, 1, da CF/88:
nenhum investimento cuja execuo ultrapasse um
exerccio financeiro poder ser iniciado sem prvia incluso
no plano plurianual, ou sem lei que autorize a incluso, sob
pena de crime de responsabilidade. Podemos concluir,
ento, que a regra de vigncia dos crditos oramentrios
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anual, exceto quanto aos programas plurianuais constantes
no PPA (autorizados por lei), em que sua execuo pode
ultrapassar o exerccio financeiro.
A Lei 4.320/64 tambm faz singela meno ao
princpio da Anualidade: Art. 2 A Lei do Oramento
conter a discriminao da receita e despesa de forma a
evidenciar a poltica econmica financeira e o programa de
trabalho do Governo, obedecidos os princpios de unidade,
universalidade e anualidade.
2.2 PRINCPIO DA UNIDADE
Reza o Princpio da Unidade que o oramento
pblico deve ser uma pea una, nica. Cada esfera
governamental deve possuir apenas um oramento anual.
Ou seja, a Unio tem seu oramento, nico. Estados, DF e
Municpios, cada um tem o seu tambm, sendo uma nica
lei, cada Ente elaborando a sua.
Muito cuidado! O princpio da Unidade no
significa apenas um oramento para todas as esferas de
governo. Unidade no implica dizer que o oramento da
Unio ser o mesmo para Estados, DF, e Municpios. Cada
Ente elabora seu oramento e o aprova atravs de uma lei,
votada em cada casa legislativa: Congresso Nacional,
Assemblias Legislativas e Cmaras Municipais. Isto implica
dizer que cada Municpio ter sua lei oramentria anual,
cada Estado e tambm a Unio.
A Lei 4.320/64 tambm faz singela meno ao
princpio da Unidade: Art. 2 A Lei do Oramento conter a
discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a
poltica econmica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princpios de unidade,
universalidade e anualidade.
Outro detalhe importante: nossa CF/88
estabeleceu uma subdiviso na estrutura oramentria da
LOA (Lei Oramentria Anual), mas isto no significa a
existncia de mais de um oramento para cada Ente.
Apenas para que se faa maior controle sobre
determinados gastos pblicos, ficou estabelecido que a Lei
Oramentria Anual dever conter:
CF. Art. 165: 5 - A lei oramentria anual
compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da
Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas
em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;
8
 AFO ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA
OS: 0178/3/17-Gil
III - o oramento da seguridade social, abrangendo
todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Portanto, a subdiviso da LOA em: Oramento
Fiscal, Oramento de Investimentos e Oramento da
Seguridade Social no representa desobedincia ao
princpio da Unidade, j que ambas as divises representam
apenas um controle gerencial do destino dos gastos
governamentais.
Cabe ressaltar, adicionalmente, que a Lei 4.320
estabeleceu uma variante do princpio da Unidade, que a
Unidade de Tesouraria. Vejamos o que trata o art. 56 desta
Lei:
Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-
se- em estrita observncia ao princpio de unidade de
tesouraria, vedada qualquer fragmentao para criao de
caixas especiais.
Especificamente para a Unio, o Decreto 93.872/86
(dispe sobre a Conta nica do Tesouro Nacional),
estabelece o seguinte:
Art. 1 A realizao da receita e da despesa da
Unio far-se- por via bancria, em estrita observncia ao
princpio de unidade de caixa (Lei n 4.320/64, art. 56 e
Decreto-lei n 200/67, art. 74).
Temos, ento, alm do princpio da Unidade, para a Lei
Oramentria Anual, o princpio da Unidade de Caixa, para
o Caixa nico do Tesouro Nacional.
2.3. PRINCPIO DA UNIVERSALIDADE
Conforme esse princpio, a Lei Oramentria Anual,
Una, dever conter todas as Receitas e Despesas a serem
executadas pelo Governo. com base nesse princpio que
nenhum fato econmico pode passar margem do
oramento pblico.
A Universalidade na previso das receitas e
despesas governamentais visa a garantir trs objetivos:
a) possibilitar conhecimento a priori de todas as receitas e
despesas a serem executadas em determinado exerccio;
b) impedir que sejam realizadas outras operaes distintas
daquelas autorizadas pelo oramento;
c) conhecer o volume mximo dos gastos governamentais
que foram projetados para determinado exerccio, a fim de
autorizar a cobrana de tributos no montante exato das
despesas a serem atendidas.
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A Lei 4.320/64 faz meno ao princpio da
Universalidade: Art. 2 A Lei do Oramento conter a
discriminao da receita e despesa de forma a evidenciar a
poltica econmica financeira e o programa de trabalho do
Governo, obedecidos os princpios de unidade,
universalidade e anualidade.
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas
as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas
em lei.
Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas
as despesas prprias dos rgos do Governo e da
administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se
devam realizar, observado o disposto no artigo 2.
Citemos novamente o Art. 165, 5, da CF/88 para
darmos esclarecimentos adicionais:
5 - A lei oramentria anual compreender:
I - o oramento fiscal referente aos Poderes da
Unio, seus fundos, rgos e entidades da administrao
direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas
pelo Poder Pblico;
II - o oramento de investimento das empresas
em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria
do capital social com direito a voto;
III - o oramento da seguridade social, abrangendo
todas as entidades e rgos a ela vinculados, da
administrao direta ou indireta, bem como os fundos e
fundaes institudos e mantidos pelo Poder Pblico.
Observemos o inciso I. O oramento fiscal abrange
inmeros setores do governo (abrangendo, tambm, a
Administrao Indireta). Inclusive, um entendimento no
muito esclarecido pode concluir que os incisos I e II esto
confusos, j que ambos se referem Administrao
Indireta.
Qual o correto entendimento, ento: O
Oramento Fiscal abrange as seguintes entidades da
Administrao Indireta: Autarquias, Fundaes Pblicas e
Empresas Estatais Dependentes (empresas controladas pelo
Governo que recebem recursos os oramentos fiscal e da
seguridade social para pagamento de despesas com pessoal
e custeio, conf. Art. 2, II, da LRF).
O Oramento de Investimentos apenas contempla
o montante de recursos que o Governo decidiu injetar nas
empresas estatais (Empresas Pblicas e Sociedades de
Economia Mista) a ttulo de aumento de capital das
empresas, renncia no recebimento de dividendos,
concesso de aval para obteno de operaes de crdito
entre outros. Dentre esses recursos, no se incluem aqueles
repassados para cobertura de despesas com pessoal ou
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 AFO ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA
OS: 0178/3/17-Gil
custeio j que, neste caso, a empresa passar a ser
dependente e dever integrar o Oramento Fiscal.
2.4 PRINCPIO DA EXCLUSIVIDADE
O Princpio da Exclusividade um dos que mais
tem cado nos concursos pblicos. Ele prega que no deve
constar, na Lei Oramentria Anual, dispositivo estranho
previso da Receita e Fixao da Despesa. Isto implica dizer
que a LOA uma lei Especfica e, sendo assim, no pode
conter em seu contedo, por exemplo, a autorizao para a
criao de uma Autarquia ou autorizao para a
constituio de uma Empresa Pblica.
O objetivo deste princpio impedir que matrias
escusas fossem colocadas no meio da Lei de Oramento,
sem que houvesse discusso das reais necessidades de
insero daquela matria em Lei. At aqui, tudo bem.
Contudo, o importante saber que existem duas excees
regra da Exclusividade: a LOA pode autorizar, em seu
prprio texto, a abertura de Crditos Suplementares e a
autorizao para contratao de Operaes de Crdito,
conforme dispe a CF/88, Art. 165:
8 - A lei oramentria anual no conter
dispositivo estranho previso da receita e fixao da
despesa, no se incluindo na proibio a autorizao para
abertura de crditos suplementares e contratao de
operaes de crdito, ainda que por antecipao de receita,
nos termos da lei.
A Lei 4.320/64 tambm dispe do sobre o assunto:
Art. 7 A Lei de Oramento poder conter
autorizao ao Executivo para:
I - Abrir crditos suplementares at determinada
importncia obedecidas as disposies do artigo 43;
II - Realizar em qualquer ms do exerccio
financeiro, operaes de crdito por antecipao da receita,
para atender a insuficincias de caixa.
2.5 PRINCPIO DA ESPECIFICAO
O Princpio da Especificao, tambm denominado
Princpio da Discriminao, prega que todas as Receitas e
Despesas do oramento pblico devem aparecer de
maneira detalhada, de tal forma que se possa saber, em
seus pormenores, a origem e a aplicao dos recursos. A
especificao um dos pilares da transparncia na
divulgao das informaes governamentais.
No basta tornar pblico, preciso que aquele
relatrio seja de fcil entendimento e interpretao, para
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que qualquer pessoa saiba o que est acontecendo com o
dinheiro pblico (Princpio da Clareza).
A Lei 4.320 estabelece a obrigatoriedade da
observncia deste princpio, em seu Art. 5:
Art. 5 A Lei de Oramento no consignar
dotaes globais destinadas a atender indiferentemente a
despesas de pessoal, material, servios de terceiros,
transferncias ou quaisquer outras, ressalvado o disposto
no artigo 20 e seu pargrafo nico.
Existe uma exceo observncia da Especificao:
Art. 20, Pargrafo nico. Os programas especiais
de trabalho que, por sua natureza, no possam cumprir-se
subordinadamente s normas gerais de execuo da
despesa podero ser custeadas por dotaes globais,
classificadas entre as Despesas de Capital.
As outras normas, constantes na Lei 4.320,
inerentes ao princpio da especificao so as seguintes:
Art. 15. Na Lei de Oramento a discriminao da
despesa far-se- no mnimo por elementos.
1 Entende-se por elementos o desdobramento
da despesa com pessoal, material, servios, obras e outros
meios de que se serve a administrao publica para
consecuo dos seus fins.
2.6 PRINCPIO DA PUBLICIDADE
Como em todo tipo de ato pblico, preciso se dar
ampla divulgao aos oramentos governamentais,
inclusive em meios eletrnicos. Outro meio utilizado pelos
governos para dar publicidade ao oramento pblico sua
publicao no dirio oficial. Contudo, a publicidade no
pode nem deve encontrar limites na mera publicao. Aqui,
fazemos ntima ligao entre este princpio e o da clareza.
No basta a informao estar disponvel, ela precisa ser
inteligvel, compreensvel a todos os cidados.
2.7 PRINCPIO DO ORAMENTO-BRUTO
Conforme este princpio, todas as Receitas e
Despesas constantes no Oramento devem constar por seus
valores brutos, vedadas quaisquer dedues. A insero dos
valores brutos na proposta oramentria visa a impedir uma
subestimao das dotaes e das receitas, a fim de
mascarar condutas escusas.
Temos como exemplo o fato de Estados
repassarem para os Municpios, por determinao
constitucional, 25% do ICMS arrecadado. Quando da
previso, a mesma deve ser feita em seu valor total. A sada
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OS: 0178/3/17-Gil
do recurso para os Municpios via transferncia
governamental ser feita a ttulo de Despesa.
A Lei 4.320 traz um dispositivo acerca da matria
em voga:
Art. 6 Todas as receitas e despesas constaro da
Lei de Oramento pelos seus totais, vedadas quaisquer
dedues.
1 As cotas de receitas que uma entidade
pblica deva transferir a outra incluir-se-o, como despesa,
no oramento da entidade obrigada a transferncia e, como
receita, no oramento da que as deva receber.
2.8 PRINCPIO DA NO-AFETAO DAS RECEITAS
Este princpio afirma que no deve haver
vinculao de Receitas a determinado tipo de Despesa.
Inclusive, esta afirmao encontra respaldo na nossa CF/88,
no Art. 167:
Art. 167. So vedados: ...
IV - a vinculao de receita de impostos a rgo,
fundo ou despesa, ressalvadas a repartio do produto da
arrecadao dos impostos a que se referem os arts. 158 e
159, a destinao de recursos para as aes e servios
pblicos de sade, para manuteno e desenvolvimento do
ensino e para realizao de atividades da administrao
tributria, como determinado, respectivamente, pelos arts.
198, 2, 212 e 37, XXII, e a prestao de garantias s
operaes de crdito por antecipao de receita, previstas
no art. 165, 8, bem como o disposto no 4 deste
artigo.
Contudo, a mesma CF, com base nesse dispositivo,
autorizou a vinculao de Receitas a inmeros tipos de
despesas, que destacamos a seguir:
a) A repartio do IR e do IPI para os Estados (FPE) e para os
Municpios (FPM) art. 159;
b) O IRRF pelos Estados e pelos Municpios fica com os
mesmos - art. 157 e 158;
c) 50% do ITR vo para os Municpios (100% para os
Municpios que fiscalizem e arrecadem o tributo) art. 158;
d) 50% do IPVA arrecadado pelo Estado vo para os
Municpios art. 158;
e) 25% do ICMS arrecadado pelo Estado vo para os
Municpios art. 158;
f) 20% dos impostos residuais institudos pela Unio vo
para os Estados art.157;
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g) 10% do IPI sob exportaes vo para os Estados, a ttulo
de IPI-Exportao art. 159;
h) 25% do IPI-Exportao recebido pelos Estados vo para
os Municpios art. 159;
i) 29% da CIDE-Combustveis vo para os Estados art. 159;
j) 25% da CIDE-Combutveis recebida pelo Estado vo para
os Municpios art. 159;
k) o repasse que Estados e Municpios recebem da Unio,
atravs do SUS - art. 198, 2;
l) o repasse que Estados e Municpios recebem da Unio,
atravs do FUNDEB art. 212; m) possibilidade de
destinao de parcela da arrecadao para a modernizao
da administrao tributria art. 37, XXII;
n) prestao de garantia a operaes de crdito tipo ARO
art. 165, 8;
o) vinculao de impostos a ttulo de garantia ou
contragarantia Unio e para pagamento de dbitos com
esta art. 167, 4.
As vinculaes so tantas que a Unio conseguiu,
atravs de uma emenda constitucional, aprovar a DRU
(Desvinculao de Receitas da Unio). Pela DRU, o governo
desvincula ate 20% de suas receitas vinculadas e aplica
esses recursos nos gastos gerais da Unio. Sem a DRU, a
gesto financeira do Governo Federal estaria bastante
comprometida.
Detalhe Importante: possvel estabelecer mais
vinculaes para as Receitas Pblicas? Sim! Desde que haja
alterao no texto constitucional, atravs de emenda,
possvel ampliar o rol de vinculaes da receita pblica. (A
propsito, a EC 42/2003 incluiu nesse rol a vinculao de
receitas para o aperfeioamento da administrao
tributria).
2.9 PRINCPIO DO EQUILBRIO
Este o princpio basilar do Oramento
Governamental. No h como se falar em planejamento se
no houver equilbrio entre Receitas e Despesas. Inclusive,
no existe possibilidade legal de se autorizar oramento
com Despesa Fixada maior que Receita Prevista. Entretanto,
no h problema da pea inicial constar Receita maior que
Despesa. Neste caso, o desequilbrio permitido.
A propsito, o desequilbrio entre Receitas e
Despesas, com Receita > Despesa, fonte para abertura de
crditos adicionais. Mas este um assunto para as prximas
aulas. Em especial, podemos destacar a famosa Regra de
Ouro: o Poder Constituinte brasileiro resolveu estabelecer,
11
 AFO ADMINISTRAO FINANCEIRA E ORAMENTRIA
OS: 0178/3/17-Gil
especificamente, a impossibilidade de haver dficit nas
operaes de capital.
Dispe o Art. 167, III, que vedada a obteno de
Operaes de Crdito em Montante superior s Despesas
de Capital. Refora, portanto, o equilbrio no oramento de
capital para inibio de dficits e, consequentemente, o
pagamento de juros e dvidas.
2.10. PRINCPIO DA LEGALIDADE
Este outro princpio bsico de oramento
governamental. Estabelece este princpio que todo o
planejamento oramentrio estar respaldado por uma lei.
Qualquer alterao a ser feita no planejamento, precisa
passar pro outro processo legislativo. Isto possibilita o
controle do Poder Legislativo sobre os atos do Poder
Executivo, j que, dentre as atribuies legislativas
constantes no nosso ordenamento jurdico, est a
fiscalizao contbil, oramentria e financeira do
Executivo.
Por exemplo, caso uma dotao oramentria no
seja suficiente para cobrir as despesas que iro acontecer
ao longo do exerccio financeiro, faz-se necessrio emendar
a LOA atravs de uma nova Lei, discutida e aprovada pela
Cmara Legislativa. No podemos esquecer que, dentre as
excees exclusividade, consta a autorizao, na prpria
LOA, que o Legislativo d ao Executivo para a abertura de
crditos adicionais, at determinado limite.
Seguem os excertos da Lei 4.320 sobre o Princpio
da Legalidade, j citados na abordagem do Princpio da
Universalidade:
Art. 3 A Lei de Oramentos compreender todas
as receitas, inclusive as de operaes de crdito autorizadas
em lei.
Art. 4 A Lei de Oramento compreender todas
as despesas prprias dos rgos do Governo e da
administrao centralizada, ou que, por intermdio deles se
devam realizar, observado o disposto no artigo 2.
2.11. PRINCPIO DA PROGRAMAO
Esse princpio tem cado com grande frequncia
nos concursos mais recentes. Conforme dispe, o
oramento deve expressar as realizaes e objetivos da
forma programada, planejada. Esse princpio dispe que o
oramento deve ter o contedo e a forma de programao.
Logo em seu 1 do Art.1, a LRF determina que a
responsabilidade na gesto fiscal pressuponha a ao
planejada e transparente. No seu Art. 8 refora o princpio,
pois determina que at trinta dias aps a publicao dos
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| Mdulo 1 Prof. Garrido Neto
oramentos, o Poder Executivo estabelecer a programao
financeira e o cronograma de execuo mensal de
desembolso.
O princpio da programao vincula as normas
oramentrias consecuo e finalidade do Plano
Plurianual e aos programas nacionais, regionais e setoriais
de desenvolvimento. A programao se estabelece por
intermdio do programa de trabalho do governo, sendo que
o PPA termina no programa de trabalho e a LOA comea
nele.
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