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Braslia
2008
EDUARDO NERY MACHADO FILHO
Braslia- DF
2008
2
Autorizao
Assinatura: ___________________________
Data: 31/03/2009
CDU 351.712(81)
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FISCALIZAO DE OBRAS PBLICAS: ESTUDO DAS RELAES
ENTRE O TCU E O CONGRESSO NACIONAL
Banca Examinadora:
________________________________________
Carlos Alberto Sampaio de Freitas
_________________________________________
Renato Jorge Brown Ribeiro
4
Aos meus amados pais, Eduardo e Darcy,
que no pouparam esforos e dedicao pela melhor
educao dos filhos;
companheira e esposa, Ceclia, maior sacrificada
nessa empreitada acadmica;
Aos irmos e sobrinhos, Miriam, Vinicius, Joo Pedro e
Guilherme, pela importncia em minha vida.
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RESUMO
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LISTA DE QUADROS
LISTA DE TABELAS
LISTA DE GRFICOS
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SUMRIO
INTRODUO ............................................................................................................. 11
1.1. Contextualizao .........................................................................................................11
1.2. Objetivos da Pesquisa ..................................................................................................14
1.3. Justificativa e Relevncia .............................................................................................14
5. CONCLUSO E RECOMENDAES................................................................ 89
REFERNCIAS .............................................................................................................. 92
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FERREIRA E SOUZA, Arthur Oscar Guimares Delman e Maria Alice Pereira de.
Nota Tcnica: Referente relao de obras e servios com indcios de irregularidades
graves do TCU: Assessoria Tcnica da LIDPT/SF, 2007................................................ 92
TANZI, V. Corruption, Around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures. .... 93
Monetary Fund. Working Paper, October 1997. (IMF Working Paper). ........................... 93
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INTRODUO
Esta monografia analisa as relaes entre o TCU e o Congresso Nacional no
tocante fiscalizao de obras pblicas. Apresenta-se a seguir a contextualizao, definio
do problema, objetivos, justificativa e relevncia do trabalho.
1.1. Contextualizao
Os gastos com obras pblicas sempre receberam ateno especial dos meios de
comunicao e da opinio pblica, possivelmente em razo do histrico de escndalos,
irregularidades e fraudes em grandes e pequenas obras executadas pelas trs esferas de
governo.
A partir da segunda metade dos anos 90, a presso da opinio pblica sobre a
correta aplicao dos recursos de obras cresceu consideravelmente. Tal situao pode ser
explicada pela estabilidade da moeda ocorrida a partir de 1994, o que facilitou as aes de
controle dos rgos fiscalizadores e aumentou a transparncia dos gastos pblicos.
Nos perodos altamente inflacionrios, dificulta-se o estabelecimento de preos de
referncia para a contratao de obras e servios ou mesmo a aquisio de materiais. De modo
geral, perde-se a noo dos preos de mercado de produtos, insumos e tambm de obra e
servios, tornando rdua a deteco de sobrepreo1 ou superfaturamento em licitaes e
contratos. Com os preos estveis, facilita-se a tarefa de acompanhar os preos contratados
pela Administrao, o que permite ao controle detectar um nmero maior de casos de desvios
de recursos. Nesse contexto, cresce a probabilidade de surgirem grandes escndalos de
desvios de recursos, que so absorvidos pelos meios de comunicao e pela sociedade.
A estabilidade dos preos tambm contribui para aumentar a percepo da
populao em relao aos preos praticados. Os gastos tornam-se mais transparentes. Nesse
aspecto, a maior transparncia dos gastos preconizada na Constituio Federal de 1988
tambm contribuiu para que a opinio pblica pudesse ficar mais atenta aos gastos com obras.
Por sua vez, o fato de as obras apresentarem um produto visvel populao de
uma maneira geral, permite que as comunidades e cidados interessados acompanhem a sua
execuo e possam cobrar dos governantes as medidas necessrias a sua concluso. Alm
disso, as conseqncias dos desvios de recursos destinados a obras so mais facilmente
compreendidas pelos cidados do que, por exemplo, os crimes que envolvam fraudes no
1
Sobrepreo o resultado de uma contratao a preos excessivos, acima dos praticados no mercado.
Diferencia-se do superfaturamento, porque, no instante do sobrepreo, a contratada ainda no emitiu faturas ou
recebeu pagamentos indevidos. Representa apenas prejuzo potencial ao errio
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sistema financeiro, cujo alcance e modo de operao em regra so entendidos por uma parcela
muito pequena da sociedade.
Todos esses fatores estimulam o controle social e, de certa forma, ajudam a
compreender a sucesso de fatos que resultou no atual modelo de fiscalizao de obras, objeto
do presente estudo, caracterizado pela atuao integrada envolvendo o TCU e o Congresso
Nacional.
O marco inicial dessas relaes pode ser considerado o ano de 1995, quando o
TCU informou ao Congresso Nacional inconsistncias entre as emendas oramentrias
aprovadas e os respectivos projetos bsicos das obras. J nessa poca, o TCU alertava ao
Congresso quanto prtica adotada de se privilegiar a liberao de recursos oramentrios a
novos projetos, em detrimento da concluso de obras j iniciadas.
Ainda no ano de 1995, foi criada a Comisso Temporria do Senado Federal
destinada a inventariar as obras inacabadas custeadas com recursos federais. A Comisso
identificou graves falhas no gerenciamento das obras no pas. Como demonstrao deste
descontrole, ao final dos trabalhos, a Comisso cadastrou 2.214 obras como paralisadas, cujo
custo aos cofres pblicos era superior a R$ 15 bilhes. Ressalta-se que no relatrio final da
CPI, publicado em novembro de 1995, foi apresentada uma listagem das principais obras
paralisadas em cada estado, bem como foram identificadas as possveis causas dessas
paralisaes.
A partir de 1997, a Lei n 9.473/97, referente Lei de Diretrizes Oramentrias-
LDO 1998, passou a estabelecer ao TCU a incumbncia de encaminhar Comisso Mista de
Planos, Oramentos Pblicos e Fiscalizaes- CMO a relao de obras com indcios de
irregularidades graves. Tais obras ficariam impedidas de receber recursos pblicos federais
at que as irregularidades fossem saneadas.
Em 1999, TCU e Congresso Nacional voltam a atuar de maneira integrada por
ocasio da Comisso Parlamentar de Inqurito do Judicirio, quando foram investigados os
custos de construo das obras do edifcio sede do TRT em So Paulo, caso que ganhou
ampla repercusso nacional.
Em 2001, foi criada, no Congresso, a Comisso Parlamentar de Inqurito- CPI das
Obras Inacabadas, destinada a investigar possveis irregularidades em obras iniciadas e no
concludas, assim como os bens imveis que no estavam sendo utilizados, ou utilizados
inadequadamente pela Administrao Federal. Ao final dos trabalhos, a CPI fez diversas
recomendaes ao Tribunal relacionadas fiscalizao de obras.
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Desde ento este modelo de fiscalizao de obras se consolidou e confirmado a
cada nova edio da Lei de Diretrizes Oramentrias. As LDO vm aperfeioando os
dispositivos relacionados fiscalizao de obras, inclusive no que se refere ao fluxo de
informaes existentes entre o TCU e o Congresso. Atualmente, os artigos 96 2 e 973 da LDO
2009, Lei n 11.768/08, oferecem sustentao ao modelo. Os demais comandos da Lei
referentes fiscalizao de obras basicamente se prestam a detalhar ou so conseqncias das
determinaes contidas nestes dois artigos.
Conforme mencionado anteriormente, a LDO estabelece que o TCU deve
informar ao Congresso se as obras fiscalizadas apresentam indcios de irregularidades graves,
e se tais indcios recomendam ou no a continuidade das obras, do ponto de vista tcnico (art.
97, 1, Inciso III4). Com base nessas informaes, o Congresso decidir quanto alocao
de recursos ou mesmos sobre a paralisao das obras (art.96). As obras com indcios de
irregularidades graves sero relacionadas em quadro constante de anexo especfico da LDO.
Essa forma de atuao conjunta, entre outras vantagens, delimita claramente as
competncias de cada uma das instituies na fiscalizao dos recursos pblicos federais,
conforme avaliado pelo ento Presidente do Tribunal, Ministro Valmir Campelo, em
pronunciamento realizado em outubro de 2003, na Comisso de Fiscalizao Financeira e
Controle da Cmara dos Deputados- CFC:
2
Art. 96. O Projeto de Lei Oramentria de 2009 e a respectiva Lei podero contemplar subttulos relativos a
obras e servios com indcios de irregularidades graves informados pelo Tribunal de Contas da Unio,
permanecendo a execuo fsica, oramentria e financeira dos contratos, convnios, etapas, parcelas ou
subtrechos em que foram identificados os indcios, condicionada adoo de medidas saneadoras pelo rgo ou
entidade responsvel, sujeitas prvia deliberao da Comisso Mista de que trata o art. 166, 1, da
Constituio.
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Art. 97. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista de que trata o art. 166, 1, da Constituio,
at 30 (trinta) dias aps o encaminhamento da Proposta Oramentria de 2009, informaes recentes sobre a
execuo fsica das obras que tenham sido objeto de fiscalizao, inclusive na forma de banco de dados.
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Art. 97, 1, III - a classificao dos indcios de irregularidades de acordo com sua gravidade, bem como
pronunciamento, na forma do 5o deste artigo, acerca da paralisao cautelar da obra, com fundamento no art.
96, 1o, inciso IV, desta Lei;
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Esses levantamentos de auditoria representam um volume de recursos fiscalizados da ordem
de R$129,9 bilhes.
Diante do exposto, possvel perceber que a fiscalizao de obras pblicas vem
recebendo ateno especial por parte do TCU e do Congresso Nacional. Por outro lado, em
que pese o papel atribudo ao Tribunal pela Carta Constitucional, de auxiliar o Congresso no
exerccio do controle externo dos gastos pblicos federais, no se tem notcia da existncia de
outro tipo de atuao conjunta entre as instituies com a mesma intensidade, longevidade e
grau de interao observado no caso das fiscalizaes de obras.
Nessa pesquisa, pretende-se responder seguinte questo: como foram
construdas as relaes entre o TCU e o Congresso Nacional que levaram s fiscalizaes
anuais determinadas na Lei de Diretrizes Oramentrias desde 1997, e quais os avanos no
controle dos gastos com obras pblicas em decorrncia dessas fiscalizaes?
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de fiscalizao conjunta envolvendo o TCU e o Congresso, os trabalhos cientficos tornam-se
ainda mais escassos. A literatura relacionada ao assunto igualmente carente, uma vez tratar-
se de uma rea de estudo relativamente nova. Assim sendo, o presente trabalho, de carter
exploratrio, alm de ampliar o conhecimento sobre o tema, pode servir de referncia para
outras linhas de pesquisa dentro dessa rea de estudo.
Destaca-se que os recursos destinados a obras pblicas representam somas
significativas dentro do oramento de investimentos da Unio. Apenas no ltimo ano, o TCU
fiscalizou cerca de R$26 bilhes em 153 levantamentos de auditorias realizados. H ainda
uma expectativa que esses valores aumentem em decorrncia da retomada do crescimento
econmico do pas. No mbito do Plano de Acelerao do Crescimento- PAC, o Governo
Federal planejava investir cerca de R$ 500 bilhes em infra-estrutura nos prximos quatro
anos. Ainda que a crise econmica internacional imponha uma reduo desses investimentos,
o montante de recursos previstos suficiente para se ter uma noo das necessidades de
investimentos em obras estruturantes. Por essa razo, necessrio que os rgos de controle
estejam preparados para fiscalizar um volume to expressivo de recursos destinados a obras. o
presente estudo amplia o conhecimento relacionado fiscalizao de obras pblicas, na
medida em que so discutidos aspectos relacionados eficcia, efetividade e operacionalidade
do modelo atual de atuao conjunta entre o TCU e o Congresso.
Por outro lado, as fiscalizaes de obras comprometem parcela significativa da
fora de trabalho do TCU. Desde a efetiva implantao do modelo, em 1997, foram realizadas
mais de 3000 fiscalizaes para fornecer informaes ao Congresso Nacional. Anualmente,
so deslocadas dezenas de equipes de auditoria para realizar as auditorias necessrias ao
fornecimento de informaes ao Congresso. Essas equipes deixam de fiscalizar a aplicao de
recursos em outras reas de governo, como sade e educao, para se dedicar s auditorias de
obras. Por essa razo, fundamental importncia estudar o modelo para se avaliar o benefcio
de fiscalizar os recursos de obras em detrimento de outras reas de despesa.
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2. REFERENCIAL TERICO
Considerando o objeto de estudo e objetivos definidos no captulo introdutrio, o
marco terico deste trabalho se insere nas seguintes reas temticas: controle externo;
oportunidade das aes de controle; relaes entre Entidades Fiscalizadoras Superiores -EFS
com o Poder Executivo e o parlamento e fiscalizao de obras pblicas.
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Gualazzi (1992) cita texto de Charles Debbasch no qual sustenta que a execuo
do oramento pelos servios administrativos deve ser objeto de controle constante. Em
primeiro lugar, porque as despesas e as receitas somente existem na medida em que hajam
sido autorizadas pelo oramento. (...). O controle deve, ento, permitir assegurar-se o respeito
s prerrogativas parlamentares. Deve igualmente velar no sentido de evitar-se a dilapidao
do dinheiro pblico, pois autorizado pela representao nacional para prover s necessidades
de interesse geral. Importa verificar que no sejam desviados para fins particulares.
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efetiva para o xito dos empreendimentos, o controle precisa atuar concomitantemente as
diversas etapas do processo de produo detectando desvios e anomalias em tempo
compatvel com a introduo oportuna dos aperfeioamentos e correes que se fizerem
necessrios. Nessa linha, Martins (1997) frisa que no controle concomitante busca-se
fornecer subsdios minimizao da ocorrncia da gesto irregular pelo municiamento de
informaes gerenciais.
Segundo Fayol (1981, P. 140) para que o controle seja eficaz, ele deve ser
realizado em tempo til e acompanhado de sanes, ou seja, o controle tem que ser
tempestivo para que seja possvel a mudana de rumos, se necessrio com a conseqente
responsabilizao dos agentes envolvidos (Delmondes, 2005).
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seria semelhante ao que os tribunais de contas desempenham ordinariamente ao julgarem
contas de responsveis pela gesto de recursos pblicos.
Na verdade, os Tribunais de Contas nacionais teriam funes tpicas das trs
formas de atuao, de modo a misturar os modelos apresentados. O TCU, por exemplo, ao
mesmo tempo em que julga os administradores e gestores de recursos pblicos federais,
tambm trabalha na vertente da orientao aos membros do Executivo por meio de
determinaes ou recomendaes proferidas em auditorias de natureza operacional. Alm
disso, a Constituio Federal, em seu art. 71, atribuiu ao Tribunal de Contas da Unio o papel
de auxiliar do Congresso no exerccio do controle externo, o que induz as duas instituies a
atuarem em conjunto no cumprimento de parte de suas competncias.
Delmondes (2004) identificou que a interao entre o TCU e o Congresso
Nacional se concretiza a partir de diversos procedimentos5 previstos na Constituio e nos
normativos legais e infra-legais, entre os quais se destacam o encaminhamento de relatrio
das contas do Governo; solicitao de informaes, auditorias e cpias processuais; e
Relatrio sobre a situao das obras pblicas- previsto na LDO.
Dentre as possibilidades de interao, acima relacionadas, Ribeiro (2004) lembra
que as Comisses do Congresso podem solicitar informaes ou procedimentos de
fiscalizao, tais como auditorias de regularidade ou operacionais e inspees ao TCU. No
caso de Comisses Parlamentares de Inqurito- CPI, alm dessas prerrogativas, a Constituio
as concedeu poderes de investigao prprios de autoridades judiciais.
As CPI tm se caracterizado como um importante instrumento de fiscalizao do
Congresso e de entrosamento entre TCU e o parlamento. Um exemplo de CPI que promoveu
entrosamento e que obteve sucesso em medidas efetivas foi a CPI do Judicirio no ano de
1999. Ribeiro (2004) atribui CPI do Poder Judicirio o mrito de ter promovido a instituio
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a) Relatrio das contas do Governo- o TCU vem encaminhando o parecer prvio no prazo estabelecido, no
entanto, desde 1990 o Congresso no julga as contas do presidente, de modo a no cumprir o seu papel
institucional;
b) Relatrio trimestrais de atividades do TCU- O Tribunal encaminha seu relatrio de atividades realizadas no
perodo, inclusive sobre o atendimento de solicitaes de informaes e auditorias requeridas pelo Congresso;
c) Prestao de contas do TCU ao Congresso- O Tribunal presta contas de sua gesto contbil-financeira ao
Congresso. Antes de ir a julgamento pelo Plenrio, a CMO emite parecer prvio sobre a regularidade das contas;
d) Relatrio sobre a receita corrente lquida- O TCU encaminha tais informaes ao Congresso em cumprimento
LDO;
e) Solicitao de informaes,
f) Solicitao de auditorias;
g) Solicitao de vistas e cpias processuais;
h) Representao de parlamentares- o TCU autua como representao os expedientes de parlamentares que
versam sobre irregularidades, e so apreciados em carter prioritrio;
i) Relatrio sobre a situao das obras pblicas- previsto na LDO.
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de um sistema bastante rigoroso de acompanhamento de obras com indcios de
irregularidades.
Pedone et al (2002) aponta as Comisses Parlamentares de Inqurito como a
forma mais marcante de fiscalizao e controle exercida pelo Legislativo. O autor entende que
lacuna deixada por uma atuao eficaz do TCU teria oferecido espao proliferao e
desenvolvimento das CPI na recente histria da poltica brasileira.
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- Emitir pronunciamento conclusivo, por solicitao da Comisso Mista
Permanente de Senadores e Deputados, sobre despesas realizadas sem
autorizao.
Por outro lado, a afinidade entre as instituies mencionada pelo Ministro do TCU
pode ser explicada no apenas pelas atribuies afins previstas na Constituio, mas tambm
pelos critrios de escolha dos membros do Tribunal. Segundo o art. 73 da Constituio, os
Ministros do TCU sero nomeados pelo Presidente da Repblica, observadas as seguintes
condies:
a) 1/3 sero indicados pelos membros da Cmara dos Deputados;
b) 1/3 sero indicados pelos membros do Senado Federal;
c) 1 de livre escolha do Presidente da Repblica; e
d) 2 escolhidos entre auditores e membros do Ministrio Pblico junto ao
Tribunal.
Logo, a prpria composio do Colegiado do TCU revela uma natural
proximidade do rgo de controle com o Congresso Nacional, uma vez que 2/3 de seus
membros so indicados pelos representantes da Cmara dos Deputados e do Senado Federal.
Tal prerrogativa conferida pela Constituio aos membros do Congresso Nacional de indicar a
maioria dos Ministros do TCU demonstra o cuidado observado pelo constituinte, que
identificou a necessidade de se estabelecer um bom relacionamento entre os dois rgos para
o cumprimento de suas misses definidas na Carta Magna.
Portanto, em um primeiro momento, os dispositivos constitucionais ofereceram o
arcabouo necessrio para que fosse estabelecido um relacionamento institucional entre o
TCU e o Congresso, voltado a uma atuao conjunta na rea de controle externo. O prprio
critrio de indicao dos Ministros do TCU tende a facilitar o bom relacionamento entre as
instituies. Posteriormente, diversos outros mandamentos legais tambm determinaram que o
TCU prestasse algum tipo de apoio tcnico ao Congresso no exerccio do controle externo.
Como exemplo, podemos citar a Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei de Licitaes e
Contratos e, anualmente, a Lei de Diretrizes Oramentrias- LDO.
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nmero, no tamanho e na complexidade dos projetos. O resultado seria um aumento na
participao dos investimentos pblicos no PIB, uma queda na taxa mdia de produtividade
daqueles investimentos e, devido a possveis restries oramentrias, uma reduo em outras
categorias de gasto pblico, tais como a conservao da infra-estrutura, a educao e a sade.
Como conseqncia desses efeitos, bem como de outros associados corrupo, ter-se-ia uma
reduo da taxa de crescimento econmico (Neto e Garcia, 2003, pp.2).
Quanto aos desvios e atos irregulares observados nas obras pblicas, Ribeiro
(2004) ressalta que, no mbito do Congresso, uma das preocupaes que pautam a discusso
sobre as obras com indcios de irregularidades a tendncia que essas tm de se tornarem
obras inacabadas. A propsito, esse tema vem sendo objeto de debate no Legislativo desde o
incio da dcada de 90, quando na CPI do caso PC Farias e dos Anes do Oramento foram
detectados fortes indcios de que obras eram iniciadas com intuito de no serem concludas
(RIBEIRO, 2006)
Ribeiro (2004) ainda destaca que, se combinados, dois comandos do ordenamento
jurdico podem resolver o problema das obras inacabadas:
a) O dispositivo Constitucional que atribui ao Congresso Nacional, e
subsidiariamente ao Tribunal de Contas da Unio, a capacidade de anular
contratos; c/c
b) O dispositivo da Lei de Responsabilidade Fiscal (LC 101/00) que
determina que o Oramento s pode iniciar obra nova se as que esto em
andamento receberam recursos suficientes para sua continuidade.
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O autor tambm entende que o atendimento aos princpios legais, ao planejamento
consistente, normalizao tcnica e demais disposies regulamentares existentes,
acompanhados de aes objetivas de controle e fiscalizao, se estabelecidas sobre
parmetros de excelncia de engenharia, do suporte no aceitao da m qualidade e
dificultam a elaborao de projetos deficientes em seus desenhos e textos que, na maioria dos
casos, so responsveis por resultados imprprios. Motta ainda critica o fato de pouco se
abordar, via de regra, sobre a qualidade dos projetos, justificando-se, em determinados casos,
ser esta uma etapa de deciso discricionria, sem perceber que esta a fase onde se define
objetivamente a qualidade desejada das obras a empreender, existindo regras bem definidas e
de cumprimento compulsrio.
Cabral (2002) discutiu a influncia dos controles internos na eficcia da Gesto de
Obras Pblicas, demonstrando a fragilidade dos controles internos nos municpios
Pernambucanos, em todas as etapas de uma obra, desde a licitao e contratao at a sua
execuo. Constatou que a ausncia de controle e descumprimento sistemtico das normas
regentes dos atos de administrao pblica resulta em desperdcio de recursos pblicos,
caracterizado por obras inacabadas, obras executadas sem observncia s normas tcnicas,
obras pagas e no executadas, obras superfaturadas e obras com despesas indevidas. Segundo
a autora, muito alto o risco de ineficcia e desperdcio de recursos pblicos ao se executar
obras sem os devidos controles internos, chegando-se a quase 50% a probabilidade de se ter
uma gesto ineficaz de obras pblicas pela ausncia de projeto bsico, boletins de medio e
fiscalizao da obra.
Por ltimo registra-se que Altounian (2007) alerta para o fato de a ateno dada s
etapas iniciais das obras (estudos preliminares, projeto, preparao de editais de licitao)
nem sempre a mesma dispensada fase de execuo e posterior operao. Todos os casos
em que essa ateno falha ocorrem resultados negativos para a obra.
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3. MTODOS E PROCEDIMENTOS
3.1. Caracterizao da Pesquisa
O problema de pesquisa abordado no presente estudo de natureza qualitativa,
que se preocupa com um nvel de realidade que no pode ser quantificado (Minayo, 1994).
Procura oferecer descries profundas, bem fundamentadas e detalhadas do fenmeno
estudado (PATTON, 1990; VIEIRA, 2004).
O trabalho de natureza exploratria e descritiva. A estratgia metodolgica
escolhida o estudo de caso. Bruyne, Herman e Schoutheete (1991, p. 224-225) definem
estudo de caso como anlise intensiva, empreendida numa nica ou em algumas
organizaes reais. Para eles, o estudo de caso rene, tanto quanto possvel, informaes
numerosas e detalhadas para aprender a totalidade de uma situao. Por isso sugerem o uso de
tcnicas de coleta das informaes igualmente variadas, como observaes, entrevistas e
documentos (YUKIKO, 2005).
A escolha deste mtodo ainda se justifica em razo de estudo de caso permitir a
anlise de fenmenos em profundidade dentro de seu contexto. especialmente adequado ao
estudo de processos e explora fenmenos com base em vrios ngulos (ROESCH, 1999;
FREITAS, 2005).
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b) Relatrios do Fiscobras: acrdos que apreciaram os relatrios anuais de
envio ao Congresso de informaes consolidadas sobre a execuo de obras
pblicas, no perodo de 1997 a 2008;
c) Relatrio Final da Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado
Federal- 1995- O Retrato do desperdcio no Brasil;
d) Stio da Comisso Mista de Planos, Oramentos e Fiscalizao- CMO;
e) Leis de Diretrizes Oramentrias: exerccios 1997 a 2008;
f) Levantamento das obras inacabadas do TCU no ano de 2007: Acrdo
n1188/2007- TCU- Plenrio.
Posteriormente, no ms de setembro de 2008, foram realizadas entrevistas semi-
estruturadas com servidores do TCU e do Congresso Nacional. Conforme mencionado, essas
entrevistas tiveram por finalidade colher percepes de indivduos que participaram ou
tiveram participao relevante no processo de construo e consolidao do modelo de
atuao conjunta na fiscalizao de obras pblicas. Por essa razo, buscou-se entrevistar
servidores do TCU e do Congresso Nacional que trabalharam direta ou indiretamente na
fiscalizao conjunta de obras. Para tornar mais eficiente os trabalhos de campo, procurou-se
selecionar servidores que participaram de diferentes etapas deste relacionamento, que se inicia
em 1995 e se estende at os dias atuais. Dessa forma, os entrevistados foram escolhidos com
base em informaes obtidas a partir do exame documental, conversas informais com
membros da organizao e meno feita por outros entrevistados.
Com relao definio do quantitativo de indivduos a serem entrevistados, para
YIN (2001) o estudo de caso, como o experimento, no representa uma amostragem, sendo
o objetivo de o pesquisador expandir e generalizar teorias (generalizao analtica) e no
enumerar freqncias (generalizao estatstica). Lipset, Trow e Coleman (YIN, 2001) dizem
que a finalidade do estudo de caso fazer uma anlise generalizante e no
particularizante (YUKIKO, 2005).
Inicialmente, estava previsto entrevistar dez pessoas, divididas da seguinte forma:
a) quatro tcnicos do TCU; b) quatro tcnicos do Congresso; c) um tcnico do Executivo; d)
um parlamentar com passagem pelo TCU (Ministro).
O tamanho da amostra seguiria o mtodo da saturao terica, segundo o qual as
entrevistas cessam quando os depoimentos no mais agregam novas informaes s perguntas
formuladas.
Ao final dos trabalhos de campo foram entrevistados nove servidores, sendo 05 do
TCU e 04 do Congresso Nacional. A entrevista com o tcnico do Poder Executivo no foi
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realizada em razo de incompatibilidade de agenda, mesmo motivo pelo qual no foi possvel
entrevistar o parlamentar. Ainda por razes de agenda, realizou-se uma entrevista conjunta
com trs servidores do Congresso. As demais entrevistas foram realizadas individualmente.
O quadro 1 apresenta a relao de entrevistados identificados por cdigo-chave,
bem como outros dados dos entrevistados, como rgo de origem, cargo atual e outros cargos
ocupados cujas atribuies se relacionassem fiscalizao de obras.
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3.3. Anlise dos Dados
Os dados e informaes levantados na pesquisa documental foram utilizados
inicialmente para a construo do histrico de fatos ligados fiscalizao conjunta de obras
pblicas, apresentados no subitem 4.1.
Elaboraram-se ainda quadros com base no exame documental dos relatrios do
Fiscobras para subsidiar a avaliao de possveis avanos na fiscalizao de obras, constante
do subitem 4.6.2. Alm disso, o exame documental se prestou a confirmar percepes dos
entrevistados, por meio das discusses referentes aos subitens 4.6.2.1; 4.6.2.2 e 4.6.2.3.
As entrevistas foram analisadas buscando-se a partir de convergncias,
divergncias e questes emergentes, comparar e contrastar os achados com o referencial
terico e fontes de informao disponveis.
As anlises tambm sofreram influncia residual das conversas informais junto
a funcionrios do TCU e das observaes do pesquisador fundamentadas, especialmente, no
perodo de cinco anos em que esteve lotado na Secretaria de Obras e Patrimnio do TCU-
Secob, 2001 a 2006.
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4. RESULTADOS E DISCUSSO
Os resultados da anlise e do tratamento dos dados e informaes levantados por
meio de pesquisa documental e entrevistas realizadas, detalhados no captulo 3, sero
apresentados e discutidos da forma a seguir descrita.
Primeiramente, no subitem 4.1, ser apresentado estudo introdutrio acerca do
relacionamento institucional entre TCU e Congresso Nacional, com a finalidade de fornecer
subsdios ao exame da construo do modelo de fiscalizao conjunta de obras.
No subitem 4.2 ser elaborado histrico dos principais fatos relacionados ao atual
modelo de fiscalizao de obras pblicas.
Em seguida, nos subitens 4.2 a 4.8, passar-se- apresentao e discusso de
resultados relacionados eficcia, efetividade, legalidade e operacionalidade do modelo,
divididos da seguinte forma: a) pontos fortes e fracos do modelo (subitens 4.2 e 4.3); b)
arcabouo legal (subitem 4.4); c) Principais problemas e dificuldades operacionais do modelo
(subitem 4.5); d) avanos na fiscalizao de obras (subitem 4.6); e) oportunidades de melhoria
na fiscalizao de obras (subitem 4.7); e f) possibilidade de atuao conjunta do TCU e
Congresso em outras reas (subitem 4.8).
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Como resultado dos levantamentos, por meio da Deciso n 397/95-TCU-
Plenrio 6, o TCU determinou a instaurao de tomadas de contas especiais visando apurao
dos fatos, identificao dos responsveis e quantificao dos danos em relao a 503
(quinhentas e trs) obras relacionadas.
Os resultados das fiscalizaes tambm foram encaminhados Comisso
Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal, tambm criada em 1995, cujos trabalhos
foram de grande importncia no relacionamento TCU e Congresso, bem como na construo
do atual modelo, como ser visto adiante.
Registra-se que, apesar da importncia do levantamento sobre obras inacabadas na
Regio Nordeste, nenhum dos entrevistados fez meno a esta parceria entre TCU e
Congresso quando indagados sobre os principais fatos relacionados construo do modelo
de fiscalizao de obras.
4.1.2. Comisso Temporria das Obras Inacabadas do Senado Federal-
1995
A Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal citada em
discursos proferidos por autoridades 7 e em julgados do TCU8 como um acontecimento de
grande importncia nas relaes entre o TCU e o Congresso Nacional na fiscalizao de obras
pblicas. A Comisso foi criada em maio de 1995 com o objetivo de investigar as obras no
concludas, custeadas pela Unio.
Na fase de execuo dos trabalhos, o TCU cedeu dois tcnicos para prestar
assessoria tcnica Comisso. Alm disso, encaminhou relatrios de fiscalizaes realizadas
para atender a requerimentos da CFC, sobre a situao de obras inacabadas na Regio
Nordeste, e da CMO, referente a informaes sobre a existncia de obras com irregularidades
na proposta de lei oramentria para o ano de 1996.
Ao final dos trabalhos, a Comisso identificou 2.214 obras paralisadas, com
gastos totais atualizados de mais de R$15 bilhes. Devido gravidade dos problemas
levantados pela Comisso, bem como pela grande repercusso encontrada nos meios de
comunicao, o Congresso passou a adotar iniciativas de acompanhamento e fiscalizao de
obras com irregularidades.
O Relatrio Final da Comisso de Obras Inacabadas, intitulado o Retrato do
desperdcio no Brasil, reservou ao TCU diversas determinaes e recomendaes relacionadas
6
Ata 37/95, em agosto de 1995.
7
Pronunciamento realizado em outubro de 2003 pelo ento Presidente do Tribunal, Ministro Valmir Campelo,
na Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle da Cmara dos Deputados- CFC.
8
Deciso Plenria 261/1999 e Acrdo 1188/2007- TCU- Plenrio, entre outros.
29
fiscalizao de obras pblicas. Por meio da Deciso n 674/95-TCU-Plenrio, o Tribunal
ordenou providncias internas voltadas ao atendimento das determinaes da Comisso,
destacando-se a elaborao de programa especial de auditoria em 113 obras consideradas
prioritrias, que ainda no tinham sido fiscalizadas, localizadas nos 26 Estados da Federao e
no Distrito Federal. Os resultados das fiscalizaes foram encaminhados ao Congresso
Nacional posteriormente, ao longo de trs anos.
Alm disso, o Tribunal, em atendimento s recomendaes da Comisso,
estabeleceu prioridade instruo de processos de obras pblicas, bem como constituiu Grupo
de Trabalho para estudar e propor meios legais e/ou administrativos destinados a tornar mais
gil e efetiva a aplicao de penalidades. O Plenrio do TCU ainda determinou Secretaria de
Auditoria e Inspees SAUDI que especializasse uma de suas Divises Tcnicas em obras e
servios de engenharia.
Por sua vez, os entrevistados consideram a Comisso de Obras Inacabadas do
Senado o acontecimento mais representativo do incio da construo desse relacionamento.
No h meno nas entrevistas a outro trabalho considerado to relevante quanto esse, antes
da edio da LDO 1998.
Observa-se que apesar de o TCU no haver realizado trabalhos especficos para a
Comisso de Obras Inacabadas do Senado, h expresso reconhecimento da importncia dos
trabalhos desta Comisso no atual relacionamento voltado fiscalizao de obras, como
possvel perceber em registros na literatura, como Altounian (2007), em julgados do TCU, a
exemplo do Acrdo 1188/2007- TCU- Plenrio e, principalmente, pelos relatos dos
entrevistados.
No prprio Relatrio Final da Comisso, no subitem 5.5, percebe-se que, alm de
agradecimentos ao TCU, h referncia expressa possibilidade de atuao conjunta entre as
duas casas:
Alm dos tcnicos, a quem coube a elaborao deste trabalho, agradecemos
ao Tribunal de Contas da Unio, que colocou inteira disposio da
Comisso dois tcnicos especializados na rea que, alm de colaborar com
os trabalhos de natureza tcnica, possibilitaro o estabelecimento de uma
atuao conjunta TCU/Senado. (grifos nossos)
31
Frisa-se que os entrevistados no fizeram meno a este trabalho ao discorrerem
sobre a construo do modelo, o que surpreende pela importncia do fato no relacionamento
das instituies e na prpria construo do modelo de fiscalizao de obras.
9
Requerimento da CMO de autoria do Deputado Federal Srgio Miranda, encaminhado ao TCU por meio do
Ofcio n P-219/96-CMPOF.
10
O Art. 3, 3, inciso VI, dispunha que o projeto de lei oramentria anual deveria ser acompanhado de um
demonstrativo sobre as obras ou servios submetidos investigao formal do Tribunal de Contas da Unio,
includas na proposta oramentria, indicando o subprojeto/subatividade oramentria correspondente, rgo,
etapa em execuo da obra, custo total atualizado, custo para sua concluso e empresa executora.
32
Os entrevistados tambm no fizeram quaisquer comentrios sobre esse fato ao
descreverem a construo do modelo, o que tambm causa surpresa pelo significado do
acontecimento.
11
Art. 69. O Tribunal de Contas da Unio enviar comisso mista permanente prevista no 1 do art. 166 da
Constituio Federal, at 30 de setembro de 1997:
I - relao das obras em execuo com recursos oriundos dos oramentos fiscal e da seguridade social da Unio,
nas quais tenham sido identificados indcios de irregularidades em sua gesto, ainda que os processos se
encontrem em tramitao, includas ou no na proposta oramentria, indicando a classificao institucional e
funcional-programtica do subprojeto ou subatividade correspondente, o rgo executante, a localizao da obra,
os indcios verificados e outros dados julgados relevantes para sua apreciao, pela comisso;
II - informaes gerenciais sobre a execuo fsico-financeira dos subprojetos mais relevantes, constantes dos
oramentos fiscal e da seguridade social, selecionados, especialmente, de acordo com critrios que levem em
considerao o valor liquidado no exerccio de 1996 e o autorizado em 1997, a regionalizao do gasto, sem
prejuzo das solicitaes do Congresso Nacional.
33
A Comisso Parlamentar de Inqurito- CPI do Judicirio, instituda no Senado
Federal em fevereiro de 1999, teve grande repercusso, principalmente, em funo da
investigao sobre o emblemtico caso de corrupo nas obras de construo do edifcio sede
do TRT 2 Regio-SP, envolvendo o juiz Nicolau dos Santos, e que culminou com a cassao
do mandato do ento Senador da Repblica Luis Estevo.
No que tange consolidao do modelo, houve consenso entre os entrevistados do
TCU e do Congresso em apontar o caso das obras do TRT-SP como o fato que deu
sustentao ao modelo de atuao conjunta. At ento medidas eficazes previstas na LDO,
como a paralisao das obras, no encontravam respaldo poltico para serem implementadas,
situao que se alterou com os desdobramentos do caso.
A importncia da CPI do Judicirio no modelo de fiscalizao de obras foi
reconhecida por Ribeiro (2004) ao afirmar que a Comisso promoveu a instituio de um
sistema bastante rigoroso de acompanhamento de obras com indcios de irregularidades.
Para que seja possvel compreender plenamente os motivos que levaram o caso
TRT-SP alcanar tamanha importncia na consolidao do modelo de fiscalizao de obras,
faz-se necessrio apresentar o histrico resumido da atuao do TCU e Congresso na
fiscalizao das obras at que o escndalo viesse tona. Em seguida, examinaremos as
repercusses e importncia do caso.
4.1.6.1. Histrico das obras do edifcio sede do TRT 2 regio
As primeiras inspees e auditorias realizadas pelo TCU nas obras do TRT-SP
datam de 1992. J no primeiro trabalho, a equipe de fiscalizao detectou indcios de
irregularidades no processo licitatrio e na execuo do contrato. Segundo Relatrio da
Deciso Plenria n45/1999, mereceu especial registro por parte da equipe auditora a
inadequao do objeto licitado, uma vez que deveriam ter sido realizados dois certames
distintos: um para a aquisio do terreno, outro para a realizao das obras propriamente ditas.
Nessa poca, de acordo com laudo emitido por engenheiro da Caixa Econmica
Federal, por solicitao do ento Relator, Ministro Marcos Vilaa, constatou-se que o preo
de aquisio do imvel ficou cerca de 20% acima dos valores de mercado.
Tais irregularidades j haviam sido comunicadas ao Congresso Nacional por conta
do envio de informaes sobre obras irregulares no PLOA desde 1995. No entanto, o TCU
no recomendou a paralisao das obras, nem mesmo o Congresso decidiu retirar os recursos
da lei oramentria, diante das irregularidades comunicadas pelo TCU.
Observa-se que em 1992, a unidade tcnica responsvel pela fiscalizao das
obras, Secretaria de Controle Externo no Estado de So Paulo- Secex-SP, apresentou uma
34
srie de propostas12 ao Tribunal em relao s irregularidades detectadas, entre as quais a
suspenso do pagamento de parcelas do preo at que o estgio fsico da obra se equiparasse
ao montante de recursos financeiros liberados antecipadamente a favor da contratada.
Destaca-se tambm as propostas da Secex-SP no sentido de que fossem
levantados eventuais prejuzos causados ao Errio e revisto o preo inicial ajustado. E ainda
aplicao de multa ao Juiz Presidente do TRT, Nicolau dos Santos Neto.
O Ministrio Pblico junto ao TCU, naquela oportunidade, opinou pela aplicao
de multa aos responsveis, sem prejuzo das determinaes propostas pela Secex-SP.
A proposta da Secex-SP s veio a ser apreciada pelo TCU em 1996, aps
redistribuio dos autos e sorteio de novo Relator, por meio da Deciso Plenria n 231/96.
Na oportunidade, o Tribunal no recomendou a paralisao da obra, se limitando, naquela
oportunidade, a determinar ao Presidente do TRT (subitem 8.3 da Deciso Plenria n
231/96):
a adoo de providncias urgentes no sentido de transferir, imediatamente,
as obras de construo do Frum Trabalhista de So Paulo, incluindo o
respectivo terreno, para o seu nome, bem como a efetivao de medidas com
vistas ao prosseguimento da respectiva obra em obedincia rigorosa s
normas e preceitos contidos no atual Estatuto de Licitaes e Contratos (Lei
n 8.666/93).
12
a) considerasse ilegal a contratao da construo do Frum Trabalhista da Cidade de So Paulo na
modalidade 'aquisio de edifcio a construir' ao invs de obra pblica de engenharia;
(b) determinasse ao TRT 2 Regio:
b1) o estabelecimento de cronograma fsico-financeiro que vinculasse a liberao dos recursos financeiros ao
cumprimento de etapas de execuo fsica nas respectivas datas;
b.(2) a suspenso do pagamento de parcelas do preo at que o estgio fsico da obra se equiparasse ao montante
de recursos financeiros liberados antecipadamente a favor da contratada.
(c) fossem levantados os eventuais prejuzos causados ao Errio e revisto o preo inicial ajustado, sem
prejuzo de imputao de responsabilidade aos agentes pblicos causadores dos prejuzos, considerados
suficientes os dados do parecerem tcnico da CEF como indcios de lucro abusivo por parte da contratada;
(d) Fosse aplicada multa ao Juiz Presidente do TRT Sr. Nicolau dos Santos Neto.
35
Com isso foi autuado novo processo no TCU (TC-001.025/98-8) que resultou na
Deciso Plenria n163/2001, por meio da qual foi determinado aos responsveis, entre eles o
juiz aposentado Nicolau dos Santos Neto e o ento Senador Luis Estevo, a devoluo aos
cofres pblicos da importncia de R$169.491.951,15, em razo de superfaturamento
identificado na obras do TRT 2 Regio- SP.
36
de recursos a empreendimentos sobre os quais fossem identificados indcios de
irregularidades.
Segundo os entrevistados, o que ocorria at ento era que as partes interessadas
entravam com artifcios protelatrios junto ao TCU, como pareceres de juristas renomados,
com o intuito de retardar a apreciao do processo. Com isso, at que o TCU se manifestasse
conclusivamente, a obra j estaria completamente executada e paga, o que tornou o caso do
TRT-SP um marco para a fiscalizao das obras.
Portanto, percebe-se que, a partir do escndalo do TRT-SP, a presso da opinio
pblica e da imprensa exigiu dos Congressistas e do TCU uma resposta sociedade, que foi
encontrada no modelo j consagrado na LDO, mas que precisava de vontade poltica para ser
efetivamente implementado.
Por fim, vale frisar o relato de um dos entrevistados o qual chega a afirmar que o
TRT-SP foi um tipo de mal necessrio ao pas, pois, embora tenham sido desviados milhes
de reais dos cofres pblicos, este caso acabou gerando uma economia muito maior ao errio
na medida em que a partir daquele momento os mecanismos de fiscalizao de obras se
consolidaram. Dali em diante se evitou que dezenas de outros casos semelhantes ao TRT-SP
se tornassem realidade.
37
- Prestar Cmara dos Deputados as informaes relativas ao saneamento das
irregularidades constatadas nas obras com irregularidades graves em 2000 e
2001.
Embora a CPI tenha sido encerrada com dissidncias e acusaes entre membros
da Comisso, ela merece ser citada como mais um momento de interao entre TCU e
Congresso na fiscalizao de obras pblicas.
Aps este acontecimento, no h nenhum caso marcante relacionado
fiscalizao de obras que no se enquadre dentro da sistemtica atual, a qual se consolidou
efetivamente aps o escndalo das obras do TRT-SP.
Antes de se passar apresentao e discusso de resultados sero registradas
algumas consideraes relevantes sobre o modelo de fiscalizao de obras, coletadas nas
entrevistas realizadas junto a servidores do TCU e do Congresso, na forma detalhada no
captulo 3.
38
O Ministro ento props a criao do Comit de Assessoramento ao Congresso
Nacional no mbito do TCU, o que foi atendido e considerado decisivo para ajustar o
tratamento e encaminhamento de informaes do Tribunal ao Congresso.
39
3- Tempestividade da Atuao do TCU;
4- Aperfeioamento constante da legislao voltada fiscalizao de obras;
5- Aumento da expectativa de controle;
6- Fortalecimento da imagem institucional do TCU junto ao Congresso
Nacional e aos meios de comunicao.
40
4.2.2. Preveno e eficcia no combate ao desperdcio de recursos
pblicos
De maneira geral, os entrevistados consideram o modelo preventivo e eficaz no
combate ao desperdcio dos recursos pblicos. Este ponto foi associado principalmente a dois
fatores: tempestividade dos trabalhos do TCU e suspenso pelo Congresso da execuo
oramentria das obras, a partir das informaes encaminhadas pelo TCU.
Na verdade, a tempestividade em si s no suficiente para garantir a boa
aplicao dos recursos. Ela dependeria de outras medidas associadas que lhe conferisse
eficcia, o que foi alcanado por meio do bloqueio de recursos oramentrios s obras, pelas
razes examinadas a seguir.
Antes da edio da LDO 1998, as fiscalizaes de obras pelo TCU seguiam os
ritos ordinrios estabelecidos na sua Lei Orgnica, de modo que a aplicao de sanes aos
responsveis ou mesmo as determinaes cabveis aos entres fiscalizados s ocorriam com o
trnsito em julgados processos, o que levava, em mdia, de dois a trs anos. Assim, quando o
TCU apreciava em definitivo um relatrio de auditoria, muitas vezes a obra j estava
concluda e paga, ainda que a fiscalizao tivesse ocorrido durante a fase de construo. Com
isso, no caso de desvios de recursos, somente restava ao TCU tomar as providencias
necessrias ao ressarcimento dos valores pagos indevidamente. No entanto, tal medida no se
reveste de eficcia pelo baixo percentual de execuo das sanes aplicadas pelo TCU.
Com a possibilidade de paralisao do empreendimento, houve uma mudana de
postura dos fiscalizados e empresas envolvidas, que passaram a buscar sanear as
irregularidades apontadas pelo TCU, em vez de contestar os questionamentos do TCU at as
ltimas instancias processuais, usando e abusando de instrumentos jurdicos, muitas vezes
com a clara inteno de apenas adiar uma deliberao definitiva do TCU.
Percebe-se, portanto, que no bastaria uma atuao tempestiva do TCU se no
houvesse uma legislao consistente que desse respaldo s suas aes, prevendo inclusive a
paralisao de obras at o saneamento das irregularidades detectadas. Do mesmo modo, se
no houvesse desejo poltico no mbito do Congresso para fazer valer os comandos da Lei, as
aes do TCU no se revestiriam de eficcia.
Alm da tempestividade e possibilidade de paralisao das obras, a preveno e
eficcia no combate ao desperdcio dos recursos pblicos tambm sofre influncia de outros
pontos fortes comentados adiante como o aperfeioamento da legislao e o aumento da
expectativa de controle.
41
4.2.3. Tempestividade da Atuao do TCU
O atual modelo de fiscalizao de obras se caracteriza por um fluxo tempestivo de
informaes encaminhadas pelo TCU ao Congresso. Anualmente, 30 dias aps o Poder
Executivo encaminhar a proposta de Lei Oramentria ao Congresso, o TCU deve enviar
informaes recentes sobre a situao das obras contempladas na proposta oramentria. Os
entrevistados apontaram essa tempestividade na atuao do TCU como ponto forte do
modelo.
Houve consenso entre os entrevistados que a atuao conjunta somente seria
viabilizada caso o Tribunal se manifestasse tempestivamente sobre a situao das obras.
Nesse sentido, a LDO ofereceu as condies necessrias para permitir uma atuao
tempestiva do TCU.
Primeiro ao estabelecer prazos que foravam o Tribunal a encaminhar as
informaes CMO antes da aprovao da Lei Oramentria, o que oferecia condies de se
retirar do oramento recursos para obras com indcios de irregularidades cuja paralisao
fosse recomendada.
Segundo, a LDO passou a exigir que o Tribunal encaminhasse as informaes
antes do julgamento dos processos pelo Plenrio da Corte. Na prtica, grande parte das
informaes encaminhadas dizem respeito somente ao posicionamento das equipes de
auditoria, uma vez que no h tempo para incluir os processos em pauta para o respectivo
julgamento.
Dessa forma, o TCU deve informar se os levantamentos de auditoria identificaram
a existncia de indcios de irregularidades graves e se esses indcios recomendam ou no a
continuidade da obra. Esse comando conferiu agilidade atuao do TCU.
42
Percebe-se que, ao longo dos ltimos dez anos, as leis de diretrizes oramentrias
foram sofrendo ajustes para aperfeioar o modelo de fiscalizao de obras pblicas. Por
exemplo, citam-se as mudanas referentes aos critrios de seleo de obras a serem seguidos
pelo TCU. Inicialmente, a Lei trazia apenas recomendaes sobre os valores empenhados e
fixados para os exerccios, contudo ao longo do tempo o Congresso passou a especificar com
maiores detalhes quais critrios deveriam ser utilizados pelo TCU no processo de seleo.
Para melhor ilustrar os ajustes da Lei, o quadro a seguir apresenta os textos correspondentes
ao comando em questo, referentes s LDO 1998 e 2009:
13
Lei 9995/00. Art. 86. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista Permanente prevista no art.
166, 1o, da Constituio, at 30 dias aps o encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo,
informaes recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal e da
seguridade social, inclusive em meio magntico.
1 Das informaes referidas no caput constaro, para cada obra fiscalizada:
I a classificao institucional, funcional e programtica, atualizada conforme o constante na proposta
oramentria para 2001;
II sua localizao e especificao, com as etapas, os subtrechos ou as parcelas e seus respectivos contratos,
conforme o caso, nos quais foram identificadas irregularidades;
III a classificao dos eventuais indcios de irregularidades identificados, de acordo com sua gravidade;
IV as providncias j adotadas pelo Tribunal quanto s irregularidades;
V o percentual de execuo fsico-financeira;
VI a estimativa do valor necessrio para concluso;
VII outros dados considerados relevantes pelo Tribunal.
43
recursos oramentrios. At ento, a Lei se limitava a determinar ao TCU o encaminhamento
das informaes, sem qualquer tipo de detalhamento. Ao longo dos anos, o Congresso
percebeu a necessidade de indicar no texto da lei as informaes de seu interesse. Tais
informaes, atualmente esto especificadas no Inciso I a VII do 1 do art.97 da LDO 2009:
- a localizao da obra e especificao, com as etapas, as parcelas ou os
subtrechos e seus respectivos contratos e convnios, conforme o caso, o CNPJ e a razo social
da empresa responsvel pela execuo da obra ou servio, nos quais foram identificadas
irregularidades (Inciso II);
- a classificao dos indcios de irregularidades de acordo com sua gravidade,
bem como pronunciamento, na forma do 5 deste artigo, acerca da paralisao cautelar da
obra (Inciso III);
- as providncias j adotadas pelo Tribunal de Contas da Unio quanto s
irregularidades (Inciso IV);
- o percentual de execuo fsico-financeira e a estimativa do valor necessrio
para concluso (Incisos V e VI).
Outro importante aperfeioamento da legislao decorreu da preocupao do
Congresso em melhorar a transparncia dos gastos com obras pblicas. Assim, o 6 do Art.
83 da Lei 10266/2001- LDO 2002 inovou ao apresentar o seguinte comando:
6 O Tribunal de Contas da Unio disponibilizar na sua pgina na
Internet, at o 10 dia de cada ms, relatrio consolidado de atualizao das
informaes referentes s obras mencionadas no pargrafo anterior, sem
prejuzo das informaes remetidas ao Congresso Nacional.
44
Alm disso, principalmente em funo do entrosamento existente entre tcnicos
do TCU e do Congresso, ocorreu a incluso na LDO de dispositivos destinados a facilitar o
acesso dos rgos de controle a informaes relevantes para a fiscalizao de obras. Entre as
medidas relacionadas disponibilizao de informaes aos rgos de controle, destacam-se:
- exigncia de remessas de informaes dos gestores para a CMO antes da
aprovao da lei oramentria (art. 20 da Lei 11.768/2008);
- obrigatoriedade de cadastramento de contratos no Siasg 14 (Art. 18 da Lei
10.524/2002);
- obrigatoriedade de os rgos disponibilizarem o edital e o oramento detalhado
para as obras de grande vulto (art. 20 da Lei n 11.514/07- LDO 2008).
Apesar dos avanos proporcionados pela LDO no que diz respeito ao acesso das
informaes por parte dos rgos de controle, ainda existem deficincias na disponibilizao
dos dados referentes s licitaes e contratos de obras, como ser tratado com maior
profundidade nos itens 4.5.1.1 e 4.7.4.
45
antes da implantao do modelo, as fiscalizaes de obras do TCU, como regra, no
resultavam em paralisaes das obras quando detectados indcios de irregularidades graves.
Tais fatos indicam uma tendncia de aumento da expectativa do controle como acreditam os
entrevistados.
46
atualmente ocorre com a Infraero, ainda assim h o desgaste no relacionamento institucional,
bem como crticas ostensivas que podem confundir a opinio pblica. Os servidores do
Congresso no apontaram esse desgaste no relacionamento como ponto fraco do modelo.
Quanto possibilidade de desgaste da imagem institucional do TCU junto
sociedade, os cinco servidores do TCU entrevistados consideram que muitas vezes a mdia e a
sociedade no conseguem entender a atuao do TCU. Dessa forma, acaba prevalecendo um
discurso de certos grupos os quais afirmam que a paralisao das obras atrasa o
desenvolvimento do pas. Estes grupos normalmente so formados por governantes, empresas,
associaes de classes ou outros entes interessados de alguma forma na continuidade das
obras. Segundo um dos entrevistados, parece haver uma ao orquestrada por parte desses
grupos no sentido de repetir cada vez mais que as paralisaes de obras causam prejuzos ao
desenvolvimento do pas. Em um dos trechos de sua entrevista, afirma:
(...) Esta falcia de que este modelo est atrapalhando o desenvolvimento do
pas vem ganhando cada vez mais fora na imprensa. (...)
47
Apesar desse nus, os entrevistados no admitiram ou levantaram em nenhum instante a
possibilidade de se retirar da Lei esse dispositivo. Pelo contrrio, os entrevistados consideram
a paralisao uma medida necessria eficcia do modelo.
4.3.1.1. Desgaste no relacionamento com governantes
Com relao ao desgaste no relacionamento do TCU com governantes, tal
situao parece ser uma conseqncia advinda da implantao do modelo, na medida em que
se passou a realizar um nmero consideravelmente maior de fiscalizaes. Alm disso, a
aplicao dos comandos da LDO levou paralisao das obras diante da deteco de indcios
de irregularidades graves, o que no corria efetivamente at o ano de 2000 como afirma
Altounian (2007, p.p 19):
A partir de 2000, o Congresso Nacional, como o apoio tcnico do Tribunal
de Contas da Unio, iniciou um controle efetivo na rea, com o bloqueio de
dotao oramentria para os empreendimentos nos quais foram
identificados indcios de irregularidades graves at o saneamento das
questes pelos rgos e entidades responsveis pelas obras.
500
450
435
400
381
350
300 304
N Obras
48
Por outro lado, nos ltimos trs anos, o TCU vem reduzindo consideravelmente o
nmero de fiscalizaes, conforme se verifica tambm no grfico 01. Passou de 435 obras
auditadas em 2002 para 266 em 2004, e chegou ao nmero de153 obras em 2008.
Com tal reduo era de se esperar que as queixas sobre as paralisaes de obras
diminussem, pois o nmero de IGP15 caiu de 166 em 2002 para 60, portanto, cem
paralisaes a menos, o que pode indicar que as reclamaes decorrem do fato de o TCU
recomendar a paralisao de obras de grande vulto, e de importncia poltica e econmica
para os governos federais, estaduais ou municipais, conforme o caso.
Ainda no que se refere s paralisaes de obras, passa-se a examinar se os tipos de
irregularidades graves detectados pelo TCU esto de acordo com os critrios estabelecidos na
LDO.
Segundo o art. 101, 1, Inciso IV da LDO 2008 (Lei n 11514/2007),
irregularidades graves so aquelas que, sendo materialmente relevantes, recomendam a
paralisao cautelar das obras e se enquadrem em uma das seguintes situaes:
a) tenham potencialidade de ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a
terceiros;
b) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato;
c) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est
submetida a Administrao Pblica.
Qtde
TIPO DE ACHADO
IGP
Sobrepreo e Superfaturamento 48
Irregularidades graves no processo licitatrio 14
Projeto bsico/executivo deficiente ou inexistente 14
Alteraes indevidas de projetos e especificaes 11
Irregularidades graves na administrao do contrato 8
Irregularidades graves concernentes ao aspecto ambiental 7
Sub-rogao/ subcontratao irregular de contrato 7
Descumprimento de deliberaes do TCU 6
Restrio ao carter competitivo da licitao 6
Medio/ pagamento de servios no realizados 5
Tabela 1- Principais tipos de irregularidades graves no ano de 2008
Fonte: Relatrio Fiscobras 2008- Acrdo 2140/2008- TCU- Plenrio
15
IGP- Indcios de irregularidades graves com recomendao de paralisao das obras
49
Percebe-se que os tipos de indcios de irregularidades detectados pelo TCU esto
em conformidade com o estabelecido na LDO. Por essa razo, se atendo meramente aos
aspectos legais, no haveria motivos para descontentamentos dos governantes em relao ao
TCU, e, por conseguinte, um desgaste no relacionamento institucional.
Por outro lado, por meio do Acrdo n 1188/2007, o TCU realizou levantamento
atualizado das obras inacabadas no pas. Naquela ocasio, foram levantadas as causas das
paralisaes das obras custeadas pela Unio. O resultado indicou que do total de obras
paralisadas, 80 % eram decorrentes de problemas no fluxo oramentrio/financeiro da obra.
Apenas 1,66% das paralisaes eram devidas s deliberaes do TCU.
42. O estudo sobre as causas de paralisao de obras tambm tem o mrito
de colocar por terra um mito que por vrias vezes motiva alguns discursos de
cunho poltico que pretendem imputar indevidamente ao Tribunal de Contas
da Unio a culpa pela estagnao de projetos de infra-estrutura considerados
essenciais para alavancar a expanso da atividade econmica do Pas. Ora,
os rgos auditados responderam espontaneamente os quesitos apresentados
pela equipe de fiscalizao, e identificaram que apenas em 1,66% das obras
paralisadas o motivo determinante foi alguma deliberao da Corte de
Contas. Isso porque, como sabido, a atuao deste Tribunal em tais
situaes pauta-se pela tentativa de preservar ao mximo a continuidade do
empreendimento, mediante a correo das irregularidades porventura
identificadas no transcurso dos trabalhos de fiscalizao. Somente quando se
depara com fatos extremamente graves em que a continuidade do
empreendimento pode representar risco de prejuzo de difcil reparao,
que o Tribunal adota a providncia extrema no sentido de determinar as
providncias necessrias anulao de contratos.
50
Por outro lado, na avaliao de um dos entrevistados, o TCU deveria ser ainda
mais firme em suas deliberaes no que se refere s paralisaes de obras, pois o receio de
desgaste da imagem j estaria influenciando o Tribunal a liberar obras cujas irregularidades
recomendariam a sua paralisao. Paralelo a isso, sugere que o Tribunal deveria investir num
trabalho de construo de imagem, por meio de sua Assessoria de Comunicaes, para
esclarecer a sociedade e a mdia sobre o papel da instituio.
Por sua vez, os servidores do Congresso no demonstraram a mesma preocupao
sobre um possvel desgaste de imagem institucional dos rgos. Frisa-se que somente
comentaram esse ponto quando provocados. Provavelmente, isso se explica pelo fato de os
meios de comunicao associarem ao Tribunal a responsabilidade pelas paralisaes das
obras.
Ressalta-se que, em relao ao desgaste da imagem do TCU, os fatos examinados
se basearam nas percepes dos servidores entrevistados. No foi possvel levantar dados que
confirmassem a ocorrncia desse desgaste junto sociedade e aos meios de comunicao.
4.4. Arcabouo legal
A necessidade de se editar um normativo voltado regulamentao da
fiscalizao de obras pelo Congresso Nacional j havia sido objeto de recomendao da
Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal no ano de 199516. Como j
mencionado ao longo deste trabalho, a Lei n 9.473/1997- LDO 1998 veio preencher essa
lacuna legal relacionada fiscalizao de obras pblicas. Desde ento, todas as LDO editadas
confirmam o modelo vigente de atuao conjunta. Normalmente, trazem novos dispositivos
relacionados ao tema com a finalidade de promover ajustes e melhorias no modelo.
Um exame do nmero de dispositivos das LDO no perodo de 1997 a 2008
suficiente para remeter importncia que o assunto conquistou ao longo dos ltimos anos.
Quando foi editada a Lei n 9.473/1997, apenas um artigo e dois incisos tratavam do tema.
Dez anos mais tarde, a LDO 2008 (Lei n11.514/2007) reservava seis artigos, compostos de
29 pargrafos, vinte incisos e trs alneas, sendo o captulo VIII, das disposies sobre a
fiscalizao pelo Poder Legislativo e sobre as obras e servios com indcios de irregularidades
graves, dedicado exclusivamente a tratar do tema. Conforme mencionado anteriormente, ao
longo dos anos, foram sendo includos dispositivos na Lei de modo a aperfeioar o fluxo de
informaes entre o TCU e o Congresso, bem como para fornecer meios de compatibilizar a
16
Subitem 4.5 do relatrio final da Comisso.
51
atuao do Tribunal s necessidades do parlamento. Esses fatos tambm explicam o aumento
do nmero de comandos nas LDO relacionados fiscalizao de obras.
Devido relevncia dos comandos existentes na LDO referentes fiscalizao de
obras, buscou-se identificar nas entrevistas aspectos considerados positivos e negativos das
LDO por atores que tiveram papel importante na elaborao das normas ou na fiscalizao de
obras. O levantamento de tais informaes pode auxiliar na deteco de dispositivos que
devem ser mantidos ou reforados na LDO, bem como oportunidades de melhoria na
legislao relacionada a obras.
4.4.1. Aspectos positivos da LDO
Os aspectos positivos da LDO foram identificados a partir das entrevistas
realizadas junto a servidores do TCU e do Congresso Nacional, com base no roteiro de
entrevistas que integra o Apndice A.
Aps consolidao dos dados levantados nas entrevistas, foram identificados os
seguintes aspectos positivos da LDO:
- Definio de um referencial de preos para a contratao de obras pblicas
- Previso de suspenso da execuo fsica- financeira e oramentria da obra
52
havia na legislao vigente nenhum comando que impusesse o emprego de um determinado
referencial. Essa situao tambm dificultava a imputao de responsabilidades ou mesmo o
ressarcimento de valores indevidamente pagos a terceiros de boa-f.
Alm de facilitar a atuao do controle ainda na fase inicial da obra, o referencial
de preos tambm gerou grande avano na avaliao dos custos de obras pblicas, na medida
em que os sistemas de preos existentes passaram a ser aperfeioados para que pudessem
retratar com maior aproximao os custos de mercado das obras.
O comando foi contemplado na legislao pela primeira vez, por meio do art. 71
da Lei n 9.811/99 17- LDO 2000. A partir de ento, todos os anos o comando foi sendo
repetido e ajustado de modo a encontrar o sistema de preos que melhor representasse os
custos das obras pblicas.
Inicialmente, as LDO 2000, 2001 e 2002 estabeleceram o CUB como referncia
de preo para a Administrao. A partir da LDO 2003, Lei n 10.524/02, o Sistema Nacional
de Pesquisa de Custos e ndices da Construo Civil - Sinapi, mantido pela Caixa Econmica
Federal, passou a ser o referencial de preos para as obras custeadas pela Unio. Desde ento,
o Sinapi vem sendo definido como a referncia de preos da Administrao Federal. Salienta-
se tambm o cuidado do legislador em no ser inflexvel na fixao de um preo mximo para
a contratao de obras. Em todas as LDO editadas a partir de 1999, h expressa previso de
contratao de obras a preos acima daqueles estabelecidos no referencial, desde que em
condies especiais, devidamente justificadas em relatrio tcnico circunstanciado, aprovado
pela autoridade competente.
A partir dos comandos da LDO, o TCU exerceu papel fundamental no
aperfeioamento dos sistemas de referncia de custos, como se depreende do trecho a seguir
transcrito do voto do Relator prolatado no Acrdo n 1469/2005- TCU- Plenrio:
71. Os resultados acima expostos evidenciam o elevado custo de obras
pblicas como a principal vertente a ser atacada. Com efeito, nas 271
fiscalizaes realizadas in loco, registraram-se 32 ocorrncias de sobrepreo
(maior nmero de ocorrncias), e 17 de superfaturamento, perfazendo cerca
de 21% do total de 228 IG-P identificadas. Esse fato demonstra a
necessidade de empreender aes para dotar a administrao pblica de
instrumental eficiente para a anlise do custo de suas obras, restringindo
esses custos aos limites do mercado.
Salienta-se que a atuao do TCU no se limitou a determinar aos rgos a
implantao de sistemas referenciais de custos, o Tribunal tambm acompanhava a adequao
17
Art. 71. Os custos unitrios de obras executadas com recursos dos oramentos da Unio, relativas construo
de prdios pblicos, saneamento bsico e pavimentao, no podero ser superiores ao valor do Custo Unitrio
Bsico - CUB - por m, divulgado pelo Sindicato da Indstria da Construo, por Unidade da Federao,
acrescido de at trinta por cento para cobrir custos no previstos no CUB.
53
desses referenciais para melhor balizar a contratao das obras, como se verifica em outro
trecho do mesmo acrdo citado anteriormente:
Entretanto, os instrumentos atualmente disponveis precisam ser
aprimorados, seno vejamos:
- SINAPI - Sistema Nacional de Pesquisas de Custos e ndices da
Construo Civil, da Caixa Econmica Federal, abrangendo basicamente
edificaes e saneamento. Embora as ltimas LDO contenham determinao
expressa para que o sistema abranja outros segmentos - rodovias, ferrovias,
hidrovias, portos, aeroportos, barragens, irrigao, linhas de transmisso -,
na prtica, o SINAPI continua como h cinco anos, ou seja, no ampliou sua
base de dados.
- SICRO - Sistema de Custos Rodovirios do Departamento Nacional de
Infra-estrutura de Transportes - DNIT, versando sobre custos de rodovias
(terraplenagem, drenagem, pavimentao, obras de arte correntes, obras de
arte especiais). Trabalhos realizados ultimamente no Tribunal tm
identificado oportunidades de melhoria, como estudos atualizados para
coeficientes de produtividade de equipamentos, insero de novos servios
de modo a adequ-los s novas tecnologias de construo, entre outras.
- Obras Hdricas - Diversos rgos no disponibilizam suas composies de
custo para serem utilizadas como referncias nas licitaes que promovem.
Diferente o caso do Departamento Nacional de Obras Contra as Secas -
DNOCS, que, atendendo a determinao do Tribunal, refez seu sistema de
custos e passou a disponibiliz-lo na internet.
54
Os entrevistados atriburam boa parte do xito do modelo de fiscalizao de obras
previso de bloqueio dos recursos oramentrios de obras com indcios de irregularidades
graves. Apesar de o comando ter sido indicado como possvel fator de desgaste da imagem
institucional, os entrevistados foram unnimes em indicar o dispositivo como crucial ao
sucesso do modelo de fiscalizao de obras e controle dos gastos pblicos. Ainda que existam
nus na aplicao do dispositivo, todos os entrevistados destacaram a importncia de ser
mantido na norma essa possibilidade de paralisao dos empreendimentos, pois os ganhos
obtidos na aplicao da norma superariam um suposto desgaste de imagem da instituio.
Segundo servidor do TCU entrevistado, a paralisao das obras uma das medidas
fortes que d fora ao modelo porque os gestores entenderam que acabou a era dos artifcios para
ampliar prazos processuais, porque houve uma inverso do nus da prova quem aplica tem que
aplicar bem se no aplicar bem, vai ter seu recurso paralisado (...).
Outro entrevistado lembra que o caso TRT-SP pode ser considerado emblemtico,
pois, naquele momento (1999), se questionou o Congresso pelo fato de a obra ter continuado a
receber recursos oramentrios quando o TCU j havia detectado indcios de desvios de
verbas h pelo menos dois anos. Aps o caso das obras do TRT-SP, o Congresso passou a
adotar um posicionamento mais rgido em relao alocao de recursos oramentrios para
obras com indcios de irregularidades graves.
Um dos principais mritos atribudos medida se refere mudana de postura dos
rgos fiscalizados e empresas interessadas em relao a irregularidades detectadas nas
fiscalizaes do TCU. Gestores e empresas passaram a ter a iniciativa de buscar a soluo dos
problemas, fato que no ocorria at o bloqueio dos recursos oramentrios, quando as
preferiam esperar o julgamento de processos, que levavam por vezes anos, a sanar as
irregularidades identificadas pelas equipes de auditoria. O relato de servidor do TCU a seguir
transcrito ilustra a questo:
(concordo com a paralisao das obras) pela efetividade da medida. As
prprias empreiteiras passaram a ter maior interesse em resolver os
problemas identificados para poder liberar os recursos bloqueados, fato que
no ocorria quando o TCU utiliza os mecanismos previstos na Lei Orgnica,
como audincia e citao.
Observa-se que esse comando j havia sido mencionado pelos entrevistados nos
subitens 4.2 e 4.3, por ocasio do levantamento dos pontos fortes e fracos do modelo. Naquele
momento, o comando foi apontado como causa para se aumentar a eficcia das determinaes
do TCU e evitar o desperdcio dos recursos, como tambm a ele foi atribudo o nus de causar
55
desgastes no relacionamento institucional do TCU com governos federais, rgos estaduais e
municipais. A paralisao de obras ainda foi apontada como causa de um possvel desgaste da
imagem do Tribunal junto sociedade, em funo de notcias veiculadas na imprensa.
Quanto a este aspecto, um dos entrevistados assim se manifestou:
Existe uma linha que fala que paralisar recursos penalizar a sociedade, mas
esse um argumento falacioso porque se voc no paralisa uma obra que
tem problema a obra se paralisa automaticamente. As pessoas pensam que se
o TCU no paralisar, a obra vai ser concluda e depois vai se apurar o dbito,
mas no essa a realidade das 2000 obras inacabadas... se voc no
paralisar, a obra no vai se acabar por mgica e a voc vai ter dois
problemas a obra paralisada e o esqueleto branco que no serve para nada
(...) Essa metodologia uma segurana at mesmo para o executivo que
deseja ver as obras concludas, mas se no houvesse esse trabalho do
Tribunal, metade destas obras teriam problemas bem mais srios e
insolveis. O que o tribunal tem procurado fazer identificar estes
problemas no comeo e to logo identificados sugerir ao Congresso a
paralisao (...)
56
relevante. O TCU vem utilizando a reteno cautelar dos valores que
esto sendo discutidos. Outra medida a apresentao de fiana
bancria pela empresa no valor que estaria sendo apontado pelo TCU
prejuzo ao errio.
57
Os servidores do TCU entrevistados apontaram os seguintes problemas ou
dificuldades de ordem operacional para o cumprimento dos comandos da LDO:
- ausncia de um cadastro geral de obras;
- dificuldades do TCU em atender os prazos legais estabelecidos;
- dificuldades do TCU em manter um alto padro de qualidade nos trabalhos
encaminhados ao Congresso.
Nos subitens seguintes, sero detalhadas as razes que levaram os entrevistados a
indicar tais problemas e dificuldades, acompanhada da correspondente discusso.
18
Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais
19
Sistema de Gesto de Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parcerias
20
Art. 19. Os rgos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social devero
disponibilizar no Sistema Integrado de Administrao de Servios Gerais - SIASG e no Sistema de Gesto de
Convnios, Contratos de Repasse e Termos de Parcerias - SICONV, respectivamente, informaes referentes aos
contratos e aos convnios firmados, com a identificao das respectivas categorias de programao.
1 Os convnios, contratos de repasse ou termos de parceria, celebrados a partir de 1o de julho de 2008,
devero ser registrados, executados e acompanhados no SICONV.
2 Os rgos e entidades que decidirem manter sistemas prprios de controle de convnios, acordos, ajustes ou
instrumentos congneres, celebrados at 30 de junho de 2008, e de contratos devero providenciar a
transferncia eletrnica de dados para o SIASG, mantendo-os atualizados mensalmente.
3 O concedente dever manter atualizados e divulgar na internet os dados referentes execuo fsica e
financeira dos contratos, cujo valor seja superior ao limite estabelecido no art. 23, inciso I, alnea a, da Lei no
8.666, de 21 de junho de 1993, celebrados pelo convenente no mbito dos convnios, acordos, ajustes ou
instrumentos congneres, firmados at 30 de junho de 2008, podendo a referida atualizao ser delegada ao
convenente.
4 O pagamento dos bens e servios contratados diretamente pelos rgos e entidades dos Poderes Executivo,
Legislativo e Judicirio e do Ministrio Pblico da Unio, no mbito dos Oramentos Fiscal e da Seguridade
58
rgos e entidades integrantes dos Oramentos Fiscal e da Seguridade Social devero
disponibilizar nesses sistemas informaes referentes, no que couber, aos contratos e aos
convnios firmados, at hoje essa norma no plenamente cumprida. Muitos rgos
simplesmente deixam de cadastrar essas informaes.
Um dos entrevistados demonstrou grande preocupao com o fato de nenhuma
dos nveis de governo possuir um cadastro das obras pblicas iniciadas e daquelas em
andamento. Lembra que hoje, passados mais de treze anos das concluses dos trabalhos da
Comisso Temporria das Obras Inacabadas do Senado, ainda no se sabe quantas obras
inacabadas o pas possui, o que considera muito grave.
Esses entrevistados acreditam que grande parte desses problemas se resolveria
com a construo de um cadastro geral de obras, no qual fossem reunidas e agregadas todas as
informaes relativas execuo fsica, financeira e oramentria dos contratos de obras. A
necessidade de o cadastro ser nacional se justifica pelo expressivo volume de transferncias
de recursos do Governo Federal para os governos estaduais e municipais para execuo de
diversos tipos de obras.
A propsito, a proposta de criao de um cadastro geral de obras j foi apreciada
no mbito do Acrdo n118/2007- TCU- Plenrio, cujo trecho do voto do Relator a seguir
transcrito, pois resume a importncia do tema.
47. Considero que a instituio do cogitado Cadastro consiste em
uma providncia urgente e imprescindvel. O prprio Governo j
anuncia a criao de um sistema especfico para controlar as obras
executadas mediante convnios com estados e municpios, conforme
reportagem publicada na Folha de So Paulo de 28 de maio deste ano,
sob o ttulo Unio decide criar sistema de controle de obras
conveniadas. Contudo, a proposio que ora trago considerao dos
meus ilustres pares vai alm, e pretende ser um sistema de
acompanhamento de todas as obras pblicas custeadas com verbas
da Unio, seja mediante execuo direta, seja mediante execuo por
estados e municpios, via convnios.
(...)
51. Ademais, o sistema que vier a ser criado, nos moldes ora
preconizados, permitir a fiscalizao mais completa dos rgos
repassadores em relao aos convnios firmados com estados e
municpios, na medida em que induzir uma padronizao da
metodologia de gerenciamento da execuo das obras realizadas com a
transferncia de recursos federais.
Social, depender de prvio registro dos respectivos contratos no SIASG, ou nos sistemas prprios, devendo,
neste ltimo caso, ser efetuada a transferncia eletrnica de dados na forma do 2o deste artigo.
5 As entidades constantes do Oramento de Investimento devero providenciar a transferncia eletrnica de
dados relativa aos contratos firmados para o SIASG, de acordo com normas estabelecidas pelo Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto.
59
Diante do exposto, no voto acima reproduzido, o TCU exarou a seguinte
determinao ao Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto, por meio do Acrdo n
118/2007- TCU -Plenrio:
9.1.1. implemente um sistema de informaes para registro de dados
das obras pblicas executadas com recursos federais que consubstancie
um Cadastro Geral de Obras e permita o controle e acompanhamento
dos empreendimentos, bem como a ampla consulta pela sociedade;
21
Acrdo 1188/2007- TCU Plenrio. 9.5 sugerir ao Congresso Nacional que: (...)
9.5.3. quando da aprovao das Leis de Diretrizes Oramentrias para os prximos exerccios, estabelea a
necessidade de implementao e utilizao, por parte da Administrao Pblica, do Cadastro Geral de Obras de
que trata o subitem 9.1.1 deste Acrdo;
60
alocao de recursos humanos do TCU, pois o Congresso Nacional teria autorizado o
aumento de quinhentas novas vagas para o quadro de servidores do Tribunal e, no entanto, o
nmero de fiscalizaes de obras foi reduzido significativamente. No teria havido uma
contrapartida do TCU, no sentido de reservar parte dessas vagas para primar pela quantidade e
qualidade das informaes de obras encaminhadas ao Congresso.
Um dos entrevistados defende que o Congresso Nacional poderia fornecer um
maior prazo ao TCU para entrega dos trabalhos, o que permitiria um exame mais aprofundado
pelas equipes de fiscalizao. Passar, por exemplo, a entrega dos relatrios de setembro para
novembro. No entanto, esta possibilidade j teria sido rechaada por tcnicos do Congresso,
pois este prazo j seria o limite para que os relatrios do TCU pudessem ser analisados com
detido antes da aprovao da Lei Oramentria.
22
Secretaria de Obras e Patrimnio da Unio
61
satisfatrio no que diz respeito transferncia de conhecimento para os servidores no
especializados.
Dois entrevistados lembram da carncia de pelo menos setenta analistas para
atender os comandos da LDO em termos de quantidade e de qualidade das informaes
prestadas.
Quanto s referidas dificuldades, os resultados indicam que ambas so originadas
pela carncia de servidores especializados em auditoria de obras. Esse problema j havia sido
apontado no voto proferido no mbito da Deciso Plenria n 659/1998, por meio da qual
foram apreciados os relatrios de levantamento de auditorias do ano de 1998:
(...) A exemplo do ocorrido em anos anteriores, o Tribunal, devido
notria carncia de pessoal e a exigidade do prazo estabelecido para
remessa das informaes, teve de empreender considerveis esforos
para desempenhar a misso que lhe foi atribuda. No obstante essas
dificuldades, no corrente exerccio, tambm foram mobilizados mais
de duas centenas de servidores para execuo dos trabalhos relativos
aos dois incisos do art. 79 da Lei n 9.692/98, sendo possvel at
mesmo acrescer em 15% o universo de obras fiscalizadas, passando
de 96 obras em 1997 para 110. Contudo, preciso buscar frmulas
que permitam atender ao Congresso Nacional sem comprometer o
exerccio das demais competncias constitucionais atribudas ao
Tribunal no art. 71 da Carta Magna.
62
realizado no segundo semestre de 2008 no reservou nenhuma vaga para especialistas em
auditorias de obras.
Portanto, no que se refere s dificuldades enfrentadas pelo TCU no atendimento
de prazos e da qualidade nos trabalhos de fiscalizaes de obra, os dados acima expostos
indicam uma grande possibilidade de que tais dificuldades estejam associadas poltica de
alocao de recursos humanos do TCU.
23
Art. 87. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista de que trata o art. 166, 1o, da
Constituio, at 30 (trinta) dias aps o encaminhamento da proposta oramentria pelo Poder Executivo,
informaes recentes sobre a execuo fsico-financeira das obras constantes dos oramentos fiscal, da
seguridade social e de investimento, inclusive na forma de banco de dados.
63
forma do 5o, in fine, deste artigo, acerca da paralisao cautelar da obra,
com fundamento no art. 93, 2o, desta Lei;
Com o advento da LDO 2006 (Lei 11178/2005), foi inserido na lei dispositivo que
exige celeridade na apreciao dos processos de obras no TCU, bem como se refora a
necessidade de o Tribunal se manifestar expressamente sobre a convenincia da continuidade
das obras, informando se as irregularidades apontadas inicialmente se confirmam e se h
riscos de dano ao errio caso seja autorizada a continuidade das obras.
7o Os processos que tenham por objeto o exame de obras ou servios nos
quais foram constatados indcios de irregularidades graves sero instrudos e
apreciados prioritariamente pelo Tribunal de Contas da Unio, com vistas a
garantir deciso que indique, de forma expressa, se as irregularidades
inicialmente apontadas foram confirmadas e se o empreendimento
questionado poder ter continuidade sem risco de prejuzos ao errio, no
prazo de at seis meses contado da comunicao prevista no 5o do art. 105
desta Lei.
64
ter ocorrido uma evoluo nos ltimos dez anos no tempo de apreciao dos processos de
obras dentro do TCU.
Por outro lado, um terceiro entrevistado, servidor do TCU, considera complexo o
Tribunal alterar esta situao, pois, muitas vezes, a apreciao dos processos no depende
apenas de providncias internas do TCU para priorizar a instruo e julgamento dos
processos. Existem casos em que o gestor ou empresas responsveis no entregam os
elementos de defesa ou mesmo se recusam a adotar as medidas determinadas pelo TCU, com
o intuito de adiar o julgamento do processo.
Observa-se que, desde 2003, o Congresso passou a sinalizar ao TCU a
necessidade de apreciao em carter de urgncia dos processos de obras paralisadas, como
dispe o art. 86 da Lei 10524/2002- LDO 2003,
8o Os processos em tramitao no Tribunal de Contas da Unio que
tenham por objeto o exame de obras ou servios mencionados neste artigo
sero instrudos e apreciados prioritariamente, adaptando-se os prazos e
procedimentos internos, para o exerccio de 2003, de forma a garantir essa
urgncia.
66
A necessidade de atender o Congresso Nacional com informaes precisas,
envolvendo questes de elevada complexidade tcnica e um grande nmero de obras, levou o
TCU a criar uma secretaria especializada em auditoria de obras- Secob.
Igualmente, o TCU passou a investir na qualificao de tcnicos para fiscalizar
obras. Um exemplo disso foi a realizao de dois concursos pblicos, nos anos de 2005 e
2007, em que foram exigidos conhecimentos especficos na rea de auditoria de obras. Como
conseqncia desta especializao, houve um aperfeioamento tcnico dos trabalhos
realizados pelo TCU na fiscalizao de obras.
Por fim, a prpria rotina de fiscalizaes anuais de obras, em quantidade
significativa, fez com que o corpo tcnico adquirisse experincia ao longo dos anos e tambm
aperfeioasse a qualidade individual dos trabalhos.
67
anteriormente como exemplo de melhoria administrativa, para tentar confirmar com outros
dados o aperfeioamento na gesto do rgo percebida pelo entrevistado.
A tabela 2 apresenta a evoluo dos indcios de irregularidades graves que
recomendam a paralisao das obras (IGP) detectados nas obras do DNIT nos ltimos seis
anos.
68
Embora no tenha sido possvel confirmar com nmeros a melhoria na gesto do
DNIT, o fato que o TCU proferiu nos ltimos anos uma grande quantidade de
determinaes autarquia para evitar que falhas viessem a ocorrer, ou a se repetir, em futuros
processos licitatrios ou na execuo de contratos. Nesse aspecto, destaca-se a realizao de
auditoria operacional destinada a avaliar a qualidade das obras rodovirias custeadas com
recursos federais, apreciada por meio do Acrdo n938/2003- TCU- Plenrio, cujas
determinaes24 e recomendaes25 demonstram a preocupao do TCU em orientar os rgos
jurisdicionados. A ttulo de exemplo, transcreve-se a seguir a determinao ao DNIT contida
no subitem 9.1.2 do mencionado Acrdo:
9.1.2 - adote as medidas necessrias no sentido de que as licitaes para execuo de
obras rodovirias federais, bem como a celebrao de convnios com esse objeto,
sejam antecedidas de projeto bsico de engenharia com todos os elementos previstos
no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93;
Portanto, ainda que seja necessrio um estudo mais aprofundado para comprovar a
melhoria na gesto dos rgos fiscalizados em decorrncia da implantao do modelo, o
relato do entrevistado encontra respaldo nas determinaes proferidas pelo TCU, citadas
anteriormente, assim como na prpria presena do controle que naturalmente induz os
24
9.1. determinar ao Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT) que:
9.1.1 - implemente o controle de pesagem dos veculos de carga que trafegam pelas rodovias federais,
previsto no Decreto n 98.933, de 07/12/1990, em reiterao determinao feita ao DNER por meio da Deciso
TCU n 486/95-Plenrio;
9.1.2 - adote as medidas necessrias no sentido de que as licitaes para execuo de obras rodovirias
federais, bem como a celebrao de convnios com esse objeto, sejam antecedidas de projeto bsico de
engenharia com todos os elementos previstos no art. 6, inciso IX, da Lei n 8.666/93;
9.1.3 - observe as normas legais, regulamentares e contratuais relativas responsabilidade das empresas
projetistas, supervisoras e construtoras pela qualidade das obras rodovirias, consoante, especialmente, os arts.
69 e 70 da Lei n 8.666/93 e 618 do Cdigo Civil, exigindo, sempre que necessria, a reparao de defeitos ou a
devoluo de valores pagos por servios mal executados;
25
9.2 - recomendar ao DNIT que:
9.2.1 - adote as providncias a seu alcance e empenhe-se junto ao Ministrio dos Transportes para estruturar
adequadamente o Departamento, dotando suas coordenadorias estaduais e as respectivas residncias dos recursos
oramentrios, financeiros e humanos necessrios ao desempenho de suas funes, revalorizando o papel dessas
unidades descentralizadas e revertendo o quadro catico em que se encontram, caracterizado pela total
deficincia de seus quadros, penria material e absoluta inexistncia de uma poltica de pessoal;
9.2.2 - revitalize o Instituto de Pesquisas Rodovirias (IPR), assegurando que a programao oramentria
daquela unidade seja compatvel com sua misso de estudar e desenvolver tecnologicamente o setor rodovirio
brasileiro;
9.2.3 - promova, por meio do IPR, estudos sobre as caractersticas dos materiais betuminosos fabricados no
Brasil e o seu controle, tendo em vista a sua importncia para a qualidade e durabilidade das rodovias brasileiras
e os indcios, difundidos entre os especialistas do setor, de que tais materiais, fabricados em regime de
monoplio, vm perdendo a qualidade no que tange s propriedades mais relevantes para o seu uso em
revestimentos asflticos;
9.2.4 - promova a regulamentao do Plano de Gesto da Qualidade (PGQ) pelo Conselho de Administrao e
sua efetiva implantao em todas as obras rodovirias sob incumbncia do Departamento, uma vez que no
existe uma perfeita compreenso de que o objeto do PGQ inclui a restaurao, construo e adequao de
capacidade, e no apenas os empreendimentos financiados com recursos externo.
69
responsveis a serem mais cuidadosos e observarem as normais legais quando da prtica de
atos de gesto.
26
Fiscobras o sistema utilizado pelo TCU, desde 1999, para consolidar as informaes dos levantamentos de
auditoria de realizado anualmente com a finalidade de encaminhar informaes ao Congresso Nacional sobre a
situao das obras pblicas custeadas com recursos federais.
70
Bilhes
97 96 2,2
98 110 1,97
99 135 1,75
00 197 4,29
01 304 7,51
02 435 14,3
03 381 14,4
04 266 19,5
05 266 19,3
06 266 20,8
07 231 23,9
08 153 26
Total 2840 155,9
Tabela 03- Volume de recursos fiscalizados
Fonte: Jurisprudncia do TCU
71
paralisao das obras. Para efeito deste trabalho, sero considerados apenas os dados
referentes s irregularidades graves classificadas como IGP.
A seguir apresentar-se-o os dados referentes ao nmero de IGP detectados pelo
TCU ao longo dos anos, para em seguida abordar aspectos referentes s causas que levaram o
Tribunal a enquadrar os indcios de irregularidades como IGP.
4.6.2.2.1.Nmero de indcios de irregularidades graves
Foram levantados dados referentes ao nmero de indcios de irregularidades
graves do tipo IGP no perodo de 1997 a 2008, por meio de pesquisa nos relatrios de
consolidao de levantamentos de auditoria encaminhados anualmente ao Congresso
Nacional, disponibilizados no formulrio de pesquisa 27 de jurisprudncia do TCU.
Para auxiliar a anlise da evoluo do nmero de IGP em confronto com a
quantidade de fiscalizaes realizadas anualmente pelo TCU, elaborou-se o grfico de linhas
01, o qual apresenta as evolues do total de obras fiscalizadas e do nmero de IGP no
perodo acima referido.
Embora em termos absolutos haja um acrscimo do nmero de IGP em funo do
aumento do nmero de obras fiscalizadas, em termos relativos o mesmo no ocorre, como se
demonstra.
A partir do grfico 2, a seguir, verifica-se que o percentual de indcios de
irregularidades grave do tipo IGP no varia na mesma proporo que o nmero de obras
fiscalizadas. Por exemplo, no ano de 2002 foram auditadas 435 obras e detectadas 166 IGP, o
que representa um percentual de 38% de irregularidades graves do tipo IGP sobre o total de
fiscalizaes no perodo. Por sua vez, no ano 2001, foram auditadas 304 obras e identificadas
121 IGP, o que equivale a um percentual de 40%. Portanto, embora em termos absolutos o
nmero de IGP detectados em 2002 supere o ano de 2001 (166 contra 121), quando se avalia
o resultado em termos percentuais, percebe-se que 2002 apresenta um nmero percentual
menor que o de 2001 (38% contra 40%). Destaca-se que no ano de 2002 foram fiscalizadas
131 obras a mais que em 2001, um acrscimo de cerca de 43% no nmero de fiscalizaes
que no foi acompanhado pelo correspondente acrscimo no nmero de IGP detectados.
27
www.tcu.gov.br
72
60%
55%
50%
40% 39%
38%
40%
34% 34% 34%
32% 33% 30%
% IGP
30% 27%
23%
20%
10%
0%
97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08
Percentual Irregularidades
Observa-se ainda pelo grfico acima que, desde 2005, o percentual de IGP tem se
mantido pouco acima da casa dos 30%. No ano de 1997, esse percentual chegou a 55%, o que
era explicado pela falta de definio na Lei dos critrios a serem utilizados para classificar os
indcios de irregularidades graves. Essa necessidade foi suprida a partir da LDO 2003, quando
a lei passou a definir quais critrios deveriam ser considerados na classificao dos indcios
de irregularidade grave28. Nota-se, tambm no grfico 02, que aps a definio desses
critrios (2003), ocorreu uma significativa reduo dos indcios de irregularidades graves
detectados em relao aos anos anteriores, perodo de 1997 a 2002. Contudo, nos ltimos trs
anos, quando o Tribunal reduziu significativamente a quantidade de fiscalizaes (grfico 01),
o percentual de IGP detectado aumentou consideravelmente, chegando prximo casa dos
40% em 2008.
28
Art.96 da Lei 11768/208:
1 Para Efeitos desta Lei, entende-se por:
(...)
IV - indcios de irregularidades graves, os atos e fatos que recomendem a suspenso cautelar das execues
fsica, oramentria e financeira do contrato, convnio ou instrumento congnere, ou de etapa, parcela, trecho ou
subtrecho da obra ou servio, que sendo materialmente relevantes enquadrem-se em alguma das seguintes
situaes, entre outras:
a) tenham potencialidade de ocasionar prejuzos significativos ao errio ou a terceiros;
b) possam ensejar nulidade de procedimento licitatrio ou de contrato;
c) configurem graves desvios relativamente aos princpios a que est submetida a Administrao Pblica.
(...)
2o Os pareceres da Comisso Mista de que trata o art. 166, 1o, da Constituio, acerca de obras e servios
com indcios de irregularidades graves, devero ser fundamentados, explicitando as razes da deliberao.
73
Nota-se, portanto, que aps a reduo do nmero de obras fiscalizadas se
verificou um aumento do percentual de IGP. Isto indica que o TCU pode estar sendo mais
criterioso no processo de seleo de obras, de modo a auditar aquelas obras em que se
concentra um risco maior de ocorrncia de irregularidades, ou pode ter aprimorado a
qualidade tcnica dos trabalhos e capacitao de seus servidores em auditoria de obras.
No h como indicar apenas uma causa desta tendncia, pois o TCU trabalhou
nessas duas vertentes: seletividade e aprimoramento da qualidade tcnica dos trabalhos.
A seletividade foi comentada anteriormente, j a melhoria da qualidade tcnica
dos trabalhos pode estar associada ao fato de que quando se fiscaliza um nmero menor de
obras, possvel enviar a campo equipes compostas por servidores especializados, o que se
torna invivel quando o nmero de obras a fiscalizar muito grande, a exemplo do ocorrido
no ano de 2002, quando foram realizados 435 levantamentos de auditoria. Nessa poca, pela
reduzida disponibilidade de fora de trabalho do TCU, grande parte das fiscalizaes eram
realizadas por equipes sem nenhum especialista em auditoria de obras, o que pode ser a
explicao para o nmero de IGP no subir na mesma proporo que o nmero de
fiscalizaes.
Alm disso, outros fatores podem ter influenciado na melhoria da qualidade dos
trabalhos. Primeiro, a prpria experincia adquirida pelo corpo de servidores ao longo dos
anos. Segundo, desde a consolidao do modelo, o TCU vem realizando aes de capacitao
aos seus servidores com a finalidade de especializar parte de seu corpo tcnico em auditorias
de obras. Por ltimo, conforme mencionado no subitem 4.6.1.2, nos anos de 2005 e 2007, o
TCU realizou concursos nos quais foram exigidos dos candidatos conhecimentos especficos
de auditoria de obras. Quarenta e um servidores aprovados nesses concursos foram lotados na
Secob, o que, mesmo no sendo a lotao ideal, j possibilita uma maior contribuio da
unidade no auxlio aos trabalhos de campo das auditorias do Fiscobras29.
29
Sistema utilizado pelo TCU para consolidar as auditorias realizadas por ocasio do atendimento dos
dispositivos da LDO, referentes ao envio de informaes ao Congresso.
74
respectivos nmero de ocorrncias e posio no ranking do ano em questo. Foram
considerados os anos de 2008, 2007 e 2003. Os dois primeiros em razo de serem os mais
recentes, enquanto o ano de 2003 por permitir comparar a evoluo dos achados de auditoria
nos ltimos cinco anos.
2008 2007 2003
Com base nos dados apresentados na tabela acima, possvel verificar um padro
nas ocorrncias mais recorrentes de IGP. Superfaturamento e sobrepreo, irregularidades nos
processos licitatrios e deficincias em projetos ocupam os primeiros lugares no nmero de
ocorrncias nos dois ltimos anos.
Segundo Relatrio Fiscobras 2008, dos 151 indcios de irregularidades graves 30
passveis de paralisao de obra ou reteno de pagamentos detectados no perodo, mais de
37% referem-se direta ou indiretamente a aspectos ligados a preos ou pagamentos, enquanto
que aproximadamente 20% relacionam-se a indcios vinculados deficincia de projetos. Os
dois itens respondem, pois, por quase 60% das ocorrncias de IG-P relatadas. Em 2007, foi
constatada situao semelhante.
30
Uma obra pode conter mais de um achado considerado indcio de irregularidade grave que recomende a
paralisao, o que explica o nmero total de tipos (151) ser superior
75
A tabela seguinte apresenta os percentuais dos trs principais tipos de irregularidades
graves referentes aos anos de 2008, 2007 e 2003. Os valores apresentados nas colunas
direita de cada ano representam o percentual de achados de IGP, calculados da seguinte
forma: n de achados Total IGP24.
31
Motta (2005) estudou o efeito da qualidade das obras em funo da lei 8.666/93 e da legislao correlata.
77
relatrios do Fiscobras passaram a informar os valores dos benefcios potenciais gerados pelas
fiscalizaes de obras.
No presente trabalho, foram levantados os dados referentes aos benefcios
potenciais gerados pelas fiscalizaes de obras nos anos de 2008 e 2007, apresentados a
seguir na tabela 06.
Obra UF Benefcio
Potencial
(R$ milhes)
ANO 2008
(PAC) Ferrovia Norte-Sul TO 500
(PAC) Usina Termonuclear de Angra III RJ RJ 469,3
(PAC) Implantao do Gasoduto Coari Manaus (AM) de 420 km AM 392,4
(PAC) Rodoanel Trecho Sul SP 326
Construo do Eixo de Integrao da Barragem do Castanho ao Aude CE 161,7
Gavio
(PAC) BR-230/PA Construo Marab Altamira Itaituba / Anel PA 94
Virio de Itaituba
(PAC) Construo de Trechos Rodovirios no Corredor Oeste-Norte / PA 93
BR-163/PA- Divisa MTPA- Santarm
(PAC) Construo e Recuperao de Obras de Infra-estrutura Hdrica AM 90,6
Construo da Adutora Pirapama
Construo da Refinaria Abreu e Lima em Recife (PE) PE 81,6
Demais (29 fiscalizaes) 618,5
Total 2008 2.827,10
ANO 2007
Produo de leo e Gs Natural ES 152,8
(PAC) Integrao Rio S. Francisco PE 128,8
(PAC) BR-163/MT-Divisa MS/MT-MT/PA MT 68,65
(PAC) BR-319/AM-Divisa RO/AM-MANAUS AM 58,89
(PAC) BR-156/AP-Ferreira Gomes-Oiapoque AP 51
(PAC) BR-101/NE* NE 50
Refinaria Presidente Getlio Vargas PR 44
(PAC) Ferrovia Norte-Sul TO 38,54
Ponte Forte-Redinha RN 38,24
Demais 319,86
Total 2007 950,78
Tabela 6- Benefcios potenciais gerados pelas fiscalizaes de obras
Fonte: jurisprudncia do TCU
78
Como se verifica, no ano de 2008, os benefcios gerados so superiores cerca de
trs vezes aos benefcios do ano anterior. O valor dos benefcios gerados passou de cerca de
R$ 1 bilho em 2007 para R$2,8 bilhes no ano seguinte. Segundo relatrio da Secob,
referente ao Fiscobras 2008 (Acrdo 2140/2008- TCU Plenrio), esse expressivo aumento
de desempenho pode decorrer dos resultados significativos alcanados por cinco fiscalizaes
descritas na tabela seguinte que somam R$1,85 bilho de benefcios potenciais, alm dos
seguintes fatores:
- em 2008, pela primeira vez desde sua criao, a Secob coordenou 19
fiscalizaes. Esses trabalhos apresentaram benefcios potenciais de
cerca de R$ 1,8 bilho (64 % do total). A formao especfica dos
servidores da secretaria, sua maior experincia em auditoria de obras e
a escolha de obras complexas e potencialmente problemticas so
fatores que contribuem para esse resultado
- o elevado volume de benefcios potenciais apurado em 2008 deve,
tambm, ser creditado utilizao integral do sistema Fiscalis
Execuo Obras. Esse sistema estimula as equipes a abordar questes
de auditoria, cujas respostas implicam o aprofundamento dos assuntos
tratados. Resulta, dessa maneira, a apurao de maior nmero de
indcios e a melhor qualidade dos trabalhos;
- acrescente-se o fato de que, em 2008, os prazos de fiscalizao
foram mais extensos do que aqueles utilizados em exerccios
anteriores, principalmente para que as equipes pudessem ter mais
tempo para se familiarizarem com os desafios do novo sistema.
Constatou-se que a elevao dos prazos acabou implicando maior
tempo de exame dos documentos e propiciou maior nvel de
detalhamento na verificao dos aspectos executivos, contribuindo,
tambm, para a apurao de maiores benefcios potenciais;
- por fim, a reduo da quantidade de fiscalizaes in loco realizadas
em 2008, em relao aos exerccios anteriores, propiciou s Secex a
alocao de analistas mais experientes em auditorias de obras, o que
tambm colabora para a elevao da qualidade e do rigor na execuo
dos trabalhos.
80
Ao serem indagados a respeito, todos os entrevistados afirmaram considerar o
modelo bem sucedido, na medida em que traz resultados significativos em termos de
economia aos cofres pblicos e visibilidade ao Tribunal. Alm disso, entendem que o atual
modelo de atuao irreversvel, sujeito apenas a ajustes necessrios ao longo do tempo.
81
adoo de medidas que visem a acelerar a apreciao dos processo deve ser tomada em
conjunto com outras que enfrentem o uso de artifcios protelatrios por responsveis que
preferem retardar o julgamento dos processos.
82
perante a sociedade, caso em que se enquadra as sugestes referentes priorizao de anlises
de editais e de projetos de obras.
83
apresentam fluxo irregular de recursos e que precisam ser contempladas no oramento sob
pena de descumprimento da Lei de Responsabilidade Fiscal- LRF (art. 45). Alerta ainda que,
em relao s obras em andamento, o TCU j fornece informaes ao Congresso, no entanto,
o Tribunal no est prestando informaes sobre a situao das obras que esto paralisadas
para que sejam alocados no oramento os recursos necessrios concluso de
empreendimentos inacabados.
De fato, apesar da evoluo apontada na fiscalizao de obras, at a presente data
o TCU no fornece ao Congresso informaes sistematizadas sobre a situao das obras
paralisadas. Igualmente, o Tribunal perde a oportunidade de auxiliar o Congresso na
fiscalizao do cumprimento do art. 45 da LRF, que assim dispe:
Art. 45. Observado o disposto no 5o do art. 5o, a lei oramentria e
as de crditos adicionais s incluiro novos projetos aps
adequadamente atendidos os em andamento e contempladas as
despesas de conservao do patrimnio pblico, nos termos em que
dispuser a lei de diretrizes oramentrias.
84
As entrevistas realizadas tambm se destinaram ao levantamento de percepes
sobre a possibilidade de atuao conjunta do TCU e do Congresso Nacional na fiscalizao de
recursos aplicados em outras reas que no envolvessem a execuo de obras, como
previdncia social, sade ou educao.
Primeiramente sero apresentadas as consideraes sobre a possibilidade de TCU
e Congresso formarem parcerias similares s de obras em outras reas de governo, sem que
isso representasse qualquer impacto nas fiscalizaes de obras atualmente realizadas.
Em seguida, sero apresentados e discutidos os resultados acerca das percepes
de servidores do TCU e Congresso sobre a possibilidade de novas parcerias entre as
instituies baseadas na premissa de reduo do nmero de fiscalizaes de obras,
considerando a escassez de recursos humanos do TCU para atender novas demandas
originrias do Congresso.
85
Numa linha prxima a anteriormente citada, um servidor do Senado Federal avalia
que o TCU poderia prestar relevante apoio tcnico ao Congresso Nacional mediante a
avaliao dos indicadores de desempenho dos programas de governo, a fim de se examinar a
eficincia alocativa dos recursos.
Observa-se que dentre as possibilidades de atuao levantadas, a maior parte dos
entrevistados no especificou uma rea ou novo modelo, pois entendiam que a parceria
poderia se estender a todas as reas de gastos do oramento.
Ressalta-se que, nas ltimas trs LDO (2007, 2008 e 2009), foi includo comando
que estabelece um fluxo de informaes entre TCU e Congresso relacionado ao resultado de
auditorias operacionais realizadas pelo Tribunal, conforme disposto no art. 98 da LDO 2009:
Art. 98. O Tribunal de Contas da Unio enviar Comisso Mista de
que trata o art. 166, 1, da Constituio, at 30 (trinta) dias aps o
encaminhamento da Proposta Oramentria de 2009, quadro-resumo
relativo qualidade da implementao e ao alcance de metas e
objetivos dos programas e aes governamentais objeto de auditorias
operacionais realizadas, para subsidiar a discusso do Projeto de Lei
Oramentria de 2009.
86
Trs dos cinco entrevistados consideram que o TCU j reduziu significativamente
o nmero de obras fiscalizadas. Esse nmero que j chegou a 400 obras, hoje est na casa de
150.
Esses trs entrevistados entendem que o TCU deveria definir sua poltica de
alocao de recursos humanos a partir da identificao dos resultados apresentados por cada
uma das reas de fiscalizao. Com base nesses dados, o TCU poderia definir como
direcionar sua fora de trabalho, priorizando aquelas reas que apresentem melhor
desempenho em termos de resultados. Outra alternativa seria definir metas de resultados para
cada uma das reas de fiscalizao. Aquelas que no atingissem as metas ou apresentassem
resultados insatisfatrios deveriam ser preteridas. Por isso, esses entrevistados entendem que
antes de se realizar tais estudos no seria aceitvel reduzir o nmero de obras, uma vez que a
fiscalizao de obras j demonstrou trazer resultados ao TCU.
Trs servidores do TCU entrevistados acreditam que o Tribunal poderia, a partir
deste momento, primar pela qualidade das obras, fiscalizando um nmero menor de obras,
porm de maior relevncia.
Dois entrevistados lembram que apesar do Congresso haver autorizado um
significativo aumento no nmero de servidores do TCU, cerca de 500 nos ltimos oito anos, o
nmero de obras fiscalizadas vem reduzindo ano a ano.
Em sntese, todos os entrevistados servidores do TCU avaliam que as
fiscalizaes de obras trazem resultados importantes ao TCU em termos de economia e
visibilidade. Consideram irreversvel o atual modelo de fiscalizao, no entanto, admitem que
o TCU poderia direcionar parte de sua fora de trabalho para fiscalizar outras reas que no as
de obras desde que seja realizado estudo para identificar as reas que trazem resultado
superiores aos apresentados nas fiscalizaes de obras.
87
Congresso em diversas outras reas, como sade, educao e previdncia, sem prejuzo da
continuidade das fiscalizaes de obras.
Conclui-se que, a considerar pelas entrevistas realizadas junto a servidores do
TCU e do Congresso, h um clima favorvel entre tcnicos das duas instituies para a
implantao de uma nova parceria. Contudo, atualmente no h condies operacionais para o
TCU atender a uma nova demanda de porte do Congresso, salvo seja autorizado um aumento
do nmero de servidores do TCU, ou caso haja uma remodelagem substancial dos processos
de trabalho do Tribunal.
88
5. CONCLUSO E RECOMENDAES
O presente trabalho se destina a estudar as relaes entre o TCU e o Congresso
Nacional no mbito das fiscalizaes de obras pblicas. Nesse cenrio, a pesquisa tem por
objetivos principais examinar de que forma se construiu o relacionamento entre o TCU e o
Congresso que resultou no atual modelo de fiscalizao de obras pblicas, bem como avaliar
se houve avanos na fiscalizao de obras em decorrncia dessa atuao conjunta.
Realizou-se histrico dos principais fatos relacionados implantao e a
consolidao do modelo de fiscalizao conjunta de obras pblicas. Verificou-se que em
1995, pela primeira vez, o Tribunal encaminhou informaes ao Congresso sobre a situao
das obras constantes dos subttulos e subatividades da proposta de lei oramentria, inclusive,
prevendo o cancelamento dos recursos oramentrios para obras com irregularidades.
Identificou-se ainda que a Comisso Temporria de Obras Inacabadas do Senado Federal se
constituiu um marco na construo do modelo de fiscalizao de obras, provavelmente em
razo da grande repercusso do relatrio final32 e pelas determinaes e recomendaes
encaminhadas ao TCU.
Houve unanimidade entre os entrevistados em apontar o escndalo das obras do
TRT-SP como fator decisivo efetiva implementao do modelo de fiscalizao de obras,
uma vez que a partir daquele instante o Congresso passou a adotar medidas preventivas e
rigorosas de bloqueio de recursos a obras nas quais o TCU detectasse indcios de
irregularidades graves. Isso provocou uma mudana de postura nos responsveis que
passaram a buscar o saneamento das irregularidades, em vez de adotar medidas protelatrias
como ento ocorria.
Por meio de entrevistas e pesquisa documental, levantaram-se informaes
relacionadas eficcia, efetividade e operacionalidade do modelo. Os resultados das
entrevistas indicam que o modelo eficaz na preveno e no combate ao desperdcio de
recursos, principalmente em razo da tempestividade de atuao do controle associada
previso de suspenso da execuo de obras com suspeitas de irregularidades.
Verificou-se ainda que o modelo apresenta como pontos fortes o estabelecimento
de uma clara diviso nos nveis de controle (tcnico e poltico), o aperfeioamento constante
da legislao, o aumento da expectativa de controle e o fortalecimento da imagem do TCU.
32
Intitulado O Retrato do Desperdcio no Brasil.
89
Entre os pontos fracos do modelo, identificou-se o desgaste no relacionamento
institucional do TCU com chefes dos trs nveis de governo em funo das rotineiras
fiscalizaes e conseqentes paralisaes de obras com indcios de irregularidades graves.
A pesquisa revela que, por meio da LDO, o Congresso consolidou os mecanismos
de fiscalizao de obras. Alm de especificar as informaes necessrias ao processo
decisrio de alocao de recursos oramentrios e definir critrios a serem seguidos pelo TCU
na seleo das obras a serem fiscalizadas, a Lei introduziu outros comandos considerados
cruciais fiscalizao dos recursos e ao conseqente xito do modelo, como a definio de
referncias de preos e a possibilidade de suspenso da execuo oramentria, financeira e
fsica das obras com indcios de irregularidades graves.
Ao se levantar possveis avanos na fiscalizao de obras, verificou-se uma
evoluo na metodologia empregada pelo TCU. Os dados coletados indicam que o Tribunal
aperfeioou os critrios de seleo, passando a fiscalizar um menor nmero de obras, porm
abrangendo um volume maior de recursos fiscalizados. Alm disso, com a reduo do nmero
de obras fiscalizadas, observou-se um aumento do percentual de indcios de irregularidades
graves detectados, bem como dos benefcios potenciais gerados, os quais dobraram no ano de
2008, em relao a 2007, superando R$2 Bilhes.
Esses resultados sugerem uma melhoria tanto nos critrios de seleo de obras
quanto na qualidade tcnica dos trabalhos do TCU, na medida em que foram selecionadas
obras que envolviam maiores riscos de ocorrncia de irregularidades, bem como foi designado
um nmero maior de servidores especializados para realizar os trabalhos, com um prazo
maior de execuo.
Os dados levantados ainda sugerem outros avanos na fiscalizao de obras
atribudos ao modelo, como melhorias na gesto de rgos fiscalizados em decorrncia de
determinaes de medidas corretivas pelo TCU.
Verificou-se ainda que o principal obstculo operacional enfrentado pelo TCU
para cumprir os comandos da LDO a ausncia de um cadastro geral de obras pblicas, cuja
elaborao j foi objeto de determinao ao Ministrio do Planejamento (Acrdo n
1188/2007- TCU Plenrio), no entanto, ainda no foi atendida. Por sua vez, o Congresso
encontra dificuldade ao se deparar com deliberaes ambguas do TCU sobre o
prosseguimento das obras, o que dificulta o processo decisrio no mbito da Comisso Mista
de Oramentos Planos e Fiscalizao- CMO.
Identificaram-se ainda pontos passveis de melhorias como a necessidade de
criao de mecanismos que tornem prioritrias a instruo e apreciao dos processos de
90
fiscalizao de obras pelo TCU. Tambm se percebeu a necessidade de adoo de
providncias voltadas a impedir a interposio de medidas protelatrias no mbito dos
processos do Tribunal de Contas da Unio.
Por fim, constatou-se a existncia de ambiente favorvel entre tcnicos do TCU e
do Congresso criao de novas parcerias envolvendo atuao integrada entre as duas
instituies na fiscalizao de recursos destinados a outras reas. Tal atuao conjunta, no
entanto, esbarraria na impossibilidade operacional de atendimento por parte do TCU, uma vez
que seria necessria uma grande realocao de sua fora de trabalho. Por sua vez, que uma
reduo na fiscalizao de obras para atender a uma nova demanda no encontraria respaldo
por parte do Congresso Nacional.
Com o objetivo de aprofundar algumas questes suscitadas no presente estudo,
sugere-se a seguinte agenda de pesquisa:
a) avaliao das variaes nos achados de auditoria em funo da especializao
tcnica dos auditores de obras;
b) estudo comparativo dos resultados apresentados pelas fiscalizaes de recursos
91
REFERNCIAS
CABRAL, Ana Lcia Mota Vianna, Estudo de Modelo de Eficcia da Gesto de Obras
Pblicas Municipais, Pernambuco: In: SIMPSIO NACIONAL DE AUDITORIA DE
OBRAS PBLICAS, VII, 2002, Braslia. Disponvel em: < http://www2.tcu.
gov.br/pls/portal/docs/PAGE/TCU/PUBLICACOES/CLASSIFICACAO/OBRAS_PUBLI
CAS/ANAIS_DO_VII_SIMPOSIO_NACIONAL.PDF>
FERREIRA E SOUZA, Arthur Oscar Guimares Delman e Maria Alice Pereira de. Nota
Tcnica: Referente relao de obras e servios com indcios de irregularidades graves
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GUALAZZI, Eduardo Lobo Botelho. Regime Jurdico dos Tribunais de Contas, 1a ed.,
So Paulo, Ed. Revista dos Tribunais, 1992, pp. 28/29.
MOTTA, Cezar Augusto Pinto. Qualidade das Obras Pblicas e Funo da Interpretao e
Prtica dos Fundamentos da Lei 8.666/93 e da Legislao Correlata: X Simpsio Nacional
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em obras pblicas, 2005.
92
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inseridos no oramento brasileiro: Congresso Internacional del CLAD sobre La Reforma
del Estado y de la Administracin Pblica, Madrid, Espaa, 2 5 Nov. 2004
TANZI, V. Corruption, Around the World: Causes, Consequences, Scope, and Cures.
IMF Staff Paper, v.45, n.4, p.559-594, dec., 1998.
93
APNDICES
Apndice A - Roteiro de Entrevista
PERGUNTAS:
1- Qual a sua avaliao sobre o atual modelo de atuao conjunta entre o TCU e o CN na
fiscalizao de obras pblicas (o TCU atua no nvel tcnico, auditando as obras, e o CN no
nvel poltico, avaliando a convenincia de alocar ou no recursos para as obras)?
2- Voc percebe (u) algum avano na fiscalizao dos recursos destinados s obras
pblicas em funo deste modelo de atuao? (se positivo, informar que tipo de avano)
3- O senhor reconheceria quais os aspectos positivos relacionados s determinaes da
LDO sobre fiscalizaes de obras pelo TCU? (citar)
4- E quais os aspectos negativos? (citar)
5- O senhor poderia indicar quais so as maiores dificuldades ou os pontos fracos
associados a esse modelo? Quais seriam as possveis ameaas a este modelo?
6- Quais os pontos fortes deste modelo?
7- O senhor identificaria oportunidades de melhoria que podem ser incorporadas a este
modelo?
8- O senhor saberia indicar outro exemplo de atuao conjunta entre o TCU e o CN, alm
das fiscalizaes de obras?
9- No seu entendimento, o que levou o CN a determinar ao TCU que encaminhasse
anualmente informaes sobre a execuo das obras pblicas federais?
10- O senhor identificaria a existncia de problemas operacionais na fiscalizao de obras,
ou dificuldades encontradas pelo TCU para cumprir as determinaes da LDO?
11- O senhor considera que o TCU poderia prestar contribuio mais efetiva ao Congresso
Nacional fiscalizando outras destinaes de recursos que no as de obras? Por qu?
12- O senhor considera correta a paralisao de empreendimentos nos quais o TCU detecta
irregularidades graves na execuo das obras? Por qu?
13- No seu entendimento, as determinaes da LDO referentes s fiscalizaes de obras
pelo TCU devem ser mantidas, ou acha que esta sistemtica de fiscalizao precisa ser
revista?
94