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O MEIO AMBIENTE NA CONSTITUIO DE 1988: um

sobrevo sobre alguns temas 20 anos depois

Mrcia Dieguez Leuzinger

Marcelo Dias Varella1

O constituinte de 1988 teve o mrito de conferir status constitucional

proteo do meio ambiente. Trata-se de um processo de confluncia, pelo qual mais
de um tero dos Estados do planeta alteraram suas respectivas constituies,
incorporando valores ambientais. Cada Estado adaptou sua lei fundamental em
funo das suas prprias peculiaridades, revelando, de certa forma, sua viso sobre
meio ambiente, proteo e conservao do seu territrio. Isso porque as relaes
entre as sociedades humanas e o ambiente que as cerca so frutos da cultura,
possuindo, cada grupo, formas peculiares de se relacionar com a natureza, que
podem ou no ser sustentveis.

No caso do Brasil, o tratamento do meio ambiente pela Constituio Federal

de 1988 revela alguns eixos centrais, relacionados nossa viso sobre o tema: o
meio ambiente como direito fundamental; a conservao da diversidade biolgica e
dos processos ecolgicos; a criao de espaos territoriais especialmente
protegidos; a necessidade de estudo prvio de impacto ambiental antes da
realizao de atividades potencialmente causadoras de significativa degradao; e
a educao ambiental. Vinte anos depois, importante identificar se houve avanos
na construo de regras jurdicas infraconstitucionais efetivas para a proteo destes
bens ambientais e se a Constituio, de fato, trouxe mudanas reais para o Direito
brasileiro.

Este artigo pretende apresentar, em rpidas linhas, o desenvolvimento destes

principais pontos e tecer breves comentrios crticos sobre a implementao dos
dispositivos constitucionais.
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1. Meio ambiente como direito fundamental

A Constituio Federal, em seu art. 225, caput, declarou termos todos o

direito fundamental ao meio ambiente ecologicamente equilibrado, bem de uso
comum do povo e essencial sadia qualidade de vida, impondo-se ao Poder Pblico
e coletividade o dever de defend-lo e preserv-lo para as presentes e futuras
geraes.

O direito fundamental ao meio ambiente equilibrado, direito difuso, de terceira

gerao, decorre diretamente do direito vida, em sua acepo qualidade de vida.
Ao contrrio dos direitos fundamentais individuais e sociais, traz como principais
caractersticas a transindividualidade, tendo por destinatrio todo o gnero humano 2,
sua desvinculao de critrios patrimoniais e o abandono da idia tradicional de
direito subjetivo, que demanda a individualizao de um titular3. Desse modo,
quando se pretende defender o ambiente sadio, no possvel faz-lo apenas para
uma ou para algumas pessoas, aproveitando semelhantes aes a todos,
indistintamente.

Outra peculiaridade do direito ao meio ambiente equilibrado, conforme posto

na Carta Federal de 1988, a coincidncia entre seus titulares e os destinatrios da
obrigao de manter o ambiente hgido, na medida em que a Constituio Federal
reparte este dever entre o Poder Pblico e a sociedade. Criou a CF/88, assim, uma
funo, chamada de funo ambiental, consubstanciada na obrigao, cometida ao
Estado e aos integrantes do corpo social, de preservao do ambiente natural 4.
Divide-se a funo ambiental, portanto, em pblica e privada, subdividindo-se a
primeira em legislativa, judiciria e administrativa.

No tocante funo ambiental privada, muito embora no haja, na

Constituio, o estabelecimento de obrigaes especficas em relao aos

1
Professores do Programa em Mestrado em Direito do Centro Universitrio de Braslia.
2
Segundo Paulo Bonavides, os direitos difusos no se destinam especificamente proteo dos
interesses de um indivduo, de um grupo ou de um determinado Estado. Tm por destinatrio o
gnero humano mesmo, num momento expressivo de sua afirmao, como valor supremo em termos
de existencialidade concreta. Curso de Direito Constitucional, 4 ed., So Paulo: Malheiros, 1993,
p. 481.
3
BARROSO, Luis Roberto. O Direito Constitucional e a Efetividade de suas Normas. 3 ed., Rio
de Janeiro: Renovar, 1996.
4
BENJAMIN, Antnio Herman. Funo Ambiental. In: Dano Ambiental: Preveno, Reparao e
Represso. So Paulo: Revista dos Tribunais, 1993.
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particulares, pode-se inferir que, no mnimo, devero observar as normas de

proteo ao ambiente natural, podendo-se, inclusive, interpretar essa obrigao de
forma mais ampla, o que incluiria a real participao da sociedade na gesto do
patrimnio natural.

Em relao funo ambiental pblica, determinou a Constituio, no 1 do

art. 225, como meio de assegurar a efetividade do direito de todos ao meio ambiente
ecologicamente equilibrado, prestaes materiais e atuao legislativa, a que
concorrem os trs entes federativos, no mbito de suas respectivas competncias.

Tais dispositivos tm, de fato, contribudo para mudar a viso do Direito

brasileiro sobre o meio ambiente. Hoje, raro encontrar nos tribunais a
desconsiderao do direito ao ambiente sadio como direito fundamental. No entanto,
parece, em muitos casos, que este direito fundamental cede espao para outros
valores ligados ao mercado. Muitas vezes, carece de efetividade pela falta de
dispositivos legais especficos que concretizem o valor constitucional. Em outras
palavras, a considerao do meio ambiente equilibrado como um direito fundamental
em diversas situaes no suficiente para impor a proteo ambiental em face de
um caso concreto de dano.

2. Conservao da diversidade biolgica

A diversidade biolgica foi incorporada na Constituio de 1988 com a

emergncia da defesa do Brasil da tese da soberania nacional dos recursos
genticos. Nesta poca, o tema era objeto de intensos debates em todo o mundo e o
Brasil era um dos principais opositores idia do princpio da diversidade biolgica
como patrimnio comum da humanidade. Apenas com a Conveno sobre a
Diversidade Biolgica, adotada na Conferncia das Naes Unidas sobre Meio
Ambiente e Desenvolvimento, no Rio de Janeiro, em 1992, quatro anos aps a
Constituio Federal, o tema passou a ser regulado internacionalmente.

No plano concreto, nestes ltimos vinte anos, a proteo da biodiversidade se

estruturou a partir de trs grandes vertentes: proteo de espcies naturais e de
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ecossistemas; controle da biossegurana; e controle do acesso aos recursos

genticos e conhecimentos tradicionais a eles associados.

A proteo de espcies naturais e de ecossistemas teve uma evoluo mais

importante no plano legislativo, apresentando, todavia, baixa efetividade no plano
prtico. De fato, um conjunto de normas foi redigido para a proteo das espcies
ameaadas de extino, assim como para a utilizao racional de ecossistemas,
preservao de habitats e de processos ecolgicos. No entanto, nesses vinte anos,
as taxas de desmatamento da regio Norte e Centro-Oeste do Brasil apenas
avanaram, e o ritmo de derrubada de florestas e a destruio de ecossistemas
aumenta a cada ano. Os avanos da fronteira agrcola e a incapacidade institucional
de fazer cumprir as normas, inclusive as mais recentes, como a Lei de Crimes
Ambientais, garante impunidade aos agentes. Na prtica, pode-se dizer que se
conhece a importncia do meio ambiente equilibrado, mas os atores privados e, em
alguns casos, o prprio Estado, preferem a destruio de habitats e,
consequentemente, da biodiversidade, em prol do avano, dentre outros, do
agronegcio. Atualmente, o Brasil disputa a cada ano a posio incmoda de maior
destruidor de florestas tropicais do planeta.

O controle da biossegurana, por sua vez, consolida-se com o controle da

introduo de organismos aliengenas no meio ambiente, tanto silvestres vindos de
outros Estados, como geneticamente modificados. No tocante aos organismos
silvestres, as Delegacias de Vigilncia Sanitria e os controles de fronteira
brasileiros tm obtido avanos considerveis e pode-se dizer que a norma
constitucional contribuiu para evitar maiores impactos sobre o ambiente natural. O
tema dos organismos geneticamente modificados mais sensvel poltica e
juridicamente e foi objeto de polmicas intensas, judiciais e legais, em especial sobre
a soja e o algodo transgnicos. Recentemente, foi aprovada a Lei 11.105/05, que
estabelece competncias entre as diferentes instncias envolvidas, reforando o
poder decisrio da Comisso Tcnica Nacional de Biossegurana, o que vem
causando muitas divergncias. O tema ganhou tanta importncia que foi necessria
a criao de um conselho de ministros, o Conselho Nacional de Biossegurana,
apenas para lidar com os casos mais difceis.
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No que se refere ao controle do acesso aos recursos genticos e aos

conhecimentos tradicionais associados, os avanos foram muito menores. O objetivo
de desenvolvimento a partir do uso racional da diversidade biolgica, com
agregao de valor por meio de produtos e processos mais elaborados, no foi
alcanado. Pelo contrario, no intuito de tudo regular e proteger, o Estado mostrou
sua incapacidade de lidar com tantas pesquisas realizadas, no Brasil e no exterior,
com recursos genticos de origem brasileira. O resultado foi um regime regulatrio,
instaurado pela Medida Provisria 2.186/01, que pouco ou nada trouxe de positivo
para o pas.

3. Espaos territoriais protegidos

A CF/88, no inciso III do 1 do art. 225, prev a criao, em todas as

unidades da federao, de espaos territoriais e seus componentes a serem
especialmente protegidos, sendo a alterao e a supresso permitidas somente
atravs de lei, vedada qualquer utilizao que comprometa a integridade dos
atributos que justifiquem sua proteo.

A instituio, pelo Poder Pblico, de espaos territoriais especialmente

protegidos, que tambm constitui instrumento da Poltica Nacional do Meio Ambiente
(Lei n 6.938/81), vem sendo considerada pela comunidade cientfica uma das mais
eficientes maneiras de conservao da diversidade biolgica in situ. A prtica de
preservao de espcies carismticas e locais belos, que fundamentou a criao de
espaos ambientais, no Brasil, ao menos at o final da dcada de 1970, foi
substituda, a partir da utilizao de critrios cientficos, pela idia de proteo de
habitats e de paisagens.

Espaos territoriais especialmente protegidos (ETEP) podem ser definidos

como qualquer rea, criada pelo Poder Pblico, sobre a qual incida proteo jurdica
especfica, integral ou parcial, de seus atributos naturais, seja ela pblica ou privada.
Os ETEP constituem, portanto, gnero que, por sua vez, subdividem-se em
unidades de conservao, espaos de proteo especfica e reas protegidas.
Unidades de conservao so apenas aquelas expressamente previstas pela Lei n
9.985/00 (Lei do SNUC), sendo todos os demais espaos ambientais, como reas de
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preservao permanente, reas de reserva legal, jardins botnicos e zoolgicos,

hortos florestais, dentre muitos outros, classificados como espaos de proteo
especfica. Atualmente, a partir da expedio do Decreto n 5.758/06, que instituiu o
Plano Nacional de reas Protegidas, foi criada uma terceira categoria de espao
ambiental, denominado reas protegidas, que abrange, parcialmente, as outras
duas, na medida em que compe-se de unidades de conservao, terras indgenas
e territrios quilombolas, esses dois ltimos tambm integrantes dos chamados
espaos de proteo especfica.

A necessidade de se compreender o alcance da expresso no se limita

esfera meramente terica, trazendo conseqncias prticas relevantes, uma vez
que, nos termos determinados pela CF/88, a criao de espaos territoriais
especialmente protegidos pode ser feita por ato administrativo ou legislativo, mas
sua supresso ou modificao depender sempre de lei em sentido formal. Ou seja,
o Estado poder criar espaos territoriais especialmente protegidos por lei ou por ato
administrativo, mas, havendo a necessidade de extingui-los ou de alterar-lhes os
limites, ser necessria a edio de lei especfica, editada pelo Poder Legislativo.

No que diz respeito s unidades de conservao, a prpria Lei n 9.985/00 j

prev, no 7 do art. 22, que a desafetao ou reduo dos limites de uma unidade
de conservao s pode ser feita mediante lei especfica. O problema, entretanto,
encontra-se nos demais espaos ambientais, para os quais tambm necessria a
edio de lei para sua extino ou modificao.

A efetividade deste dispositivo, contudo, bastante questionada, na medida

em que a prpria legislao infraconstitucional permite, em determinados casos, a
alterao de espaos ambientais mediante simples autorizao do rgo ambiental.
o que ocorre com as reas de preservao permanente, que podem ter suprimida
a vegetao quando autorizada pelo rgo ambiental competente, nos termos do art.
4 do Cdigo Florestal, na redao que lhe foi emprestada pela Medida Provisria n
2.166/01, cuja constitucionalidade est sendo questionada em ao direta de
inconstitucionalidade junto ao Supremo Tribunal Federal. Ora, se a prpria legislao
ignora os comandos constitucionais, no havendo, por outro lado, dispositivo legal
enumerando claramente os ETEP, claro que abusos de todos os tipos vm sendo
praticados, muitas vezes com a anuncia do Estado.
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4. Estudo prvio de impacto ambiental

Outro mrito do legislador constituinte de 1988 que merece destaque a

exigncia de estudo prvio de impacto ambiental para atividades potencialmente
causadoras de significativa degradao do meio ambiente. Tal instrumento j estava
presente no direito brasileiro desde a edio, em 1981, da Lei da Poltica Nacional
do Meio Ambiente, que menciona a avaliao de impactos ambientais como
instrumento de gesto, sendo, posteriormente, regulamentado pela Resoluo
CONAMA n 01/86, que definiu os critrios bsicos e diretrizes gerais do Estudo de
Impacto Ambiental e seu respectivo Relatrio (EIA/RIMA). Em 1988, o EIA ganhou
status constitucional, afastando dvidas acerca de sua incidncia sobre normas
posteriores e de sua obrigatoriedade sempre que presente o risco de que
determinada atividade ou empreendimento venha a causar significativa degradao.

A possibilidade de aplicao da exigncia constitucional mesmo em caso de

perigo leva alguns autores a considerarem que o princpio da precauo integraria o
texto constitucional, o que foi confirmado pelos tribunais, como no contencioso sobre
a soja geneticamente modificada, que envolveu diferentes processos judiciais entre
1998 e 2003. O princpio da precauo aplicvel quando no h certeza sobre o
nexo de causalidade entre o ato e o dano, ou mesmo sobre a existncia de dano, o
que induz as autoridades a instaurar uma gesto integrada de riscos antes de liberar
ou manter qualquer atividade.

Na prtica, entretanto, sua implementao encontra obstculos em virtude da

multiplicao de empresas que, ao invs de realizarem estudos de impacto para
cada atividade, avaliando os riscos envolvidos, apenas copiam estudos j
realizados. Como o Poder Pblico no tem condies de analisar a fundo estes
estudos, em muitos casos a obrigao constitucional torna-se inefetiva,
transformando-se em mera formalidade sem importantes efeitos concretos.

5. Educao ambiental

No inciso VI do art. 225 da Constituio, encontra-se a obrigao de o

Poder Pblico promover, em todos os nveis de ensino, educao ambiental, alm
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da conscientizao pblica para a preservao do meio ambiente. Este dispositivo

foi regulamentado pela Lei n 9.795/99, que instituiu a Poltica Nacional de Educao
Ambiental.

Essa norma, que define educao ambiental como um componente

essencial e permanente da educao nacional, que deve estar presente em todos
os nveis e modalidades do processo educativo (art. 2), quando trata da educao
formal, menciona no apenas a educao infantil e ensinos fundamental e mdio,
mas tambm a educao superior, especial e profissional. Todavia, no se v, nos
currculos dos cursos superiores, qualquer preocupao com o desenvolvimento de
uma prtica de educao ambiental integrada e contnua, o que demonstra, mais
uma vez, a baixa efetividade das normas ambientais constitucionais e
infraconstitucionais.

Mesmo nos ensinos fundamental e mdio, embora exista a preocupao

com a insero da educao ambiental nos programas das diferentes disciplinas, a
falta de capacitao dos professores impede que os objetivos de conscientizao e
informao das crianas e jovens sejam alcanados plenamente.

Por outro lado, tanto a CF/88 quanto a Lei n 9.795/99 tratam tambm da
educao informal, consubstanciada nas aes e prticas educativas voltadas
sensibilizao da coletividade sobre as questes ambientais e sua organizao e
participao na defesa da qualidade do meio ambiente (art. 13 da Lei 9.795/99), o
que significa o atendimento ao princpio da informao. Estado tem, assim, a
obrigao de conscientizar a populao sobre a importncia de proteger o meio
ambiente, bem como de inform-la, periodicamente, sobre a qualidade dos bens
ambientais, para que cada um possa cumprir o dever constitucionalmente imposto
coletividade de proteger e preservar o meio ambiente para as presentes e para as
futuras geraes.

Tais informaes, todavia, em geral no so fornecidas conforme

legalmente determinado, inclusive pela Lei n 6.938/81, que impe ao IBAMA a
elaborao anual de Relatrio sobre Qualidade do Meio Ambiente, obrigao esta
que no vem sendo cumprida satisfatoriamente.
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Por essa razo, fica prejudicada a efetiva participao dos cidados na

defesa e gesto do patrimnio ambiental, pois o que se tem notado a ausncia de
informaes peridica e sistematicamente difundidas, limitando-se o Poder Pblico,
muitas vezes, a informar apenas quando ocorrem catstrofes ou graves casos de
degradao ambiental.

Consideraes Finais

H um longo caminho ainda a ser percorrido. A Constituio Federal

trouxe benefcios importantes para a proteo ambiental. A proteo constitucional
garantiu um status privilegiado ao meio ambiente, possibilitou um maior
comprometimento do Estado e da Sociedade com a preservao ambiental e a
promoo do desenvolvimento sustentvel

No entanto, os principais eixos do tratamento da matria constitucional

esto ainda em construo. Dependem de mudanas de percepo dos operadores
jurdicos, dos legisladores, dos gestores pblicos e de toda a sociedade sobre a
importncia do uso racional dos recursos naturais e da promoo do
desenvolvimento sustentvel. A proteo do meio ambiente, quando em confronto
com outros valores tambm constitucionais (ou mesmo infra-constitucionais), acaba,
por variadas razes, gozando de baixa efetividade.

Bibliografia

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Normas. 3 ed., Rio de Janeiro: Renovar, 1996.

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