PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO

PROGRAMA DE ESTUDOS PS-GRADUADOS EM ECONOMIA POLTICA

Jos Eduardo Pimentel de Godoy Junior

O PAPEL DA TRIBUTAO NAS TEORIAS DE

DESENVOLVIMENTO E INFLAO DE ROBERTO CAMPOS E
OCTAVIO BULHES - PR 1964

So Paulo
2006
 PONTIFCIA UNIVERSIDADE CATLICA DE SO PAULO
PROGRAMA DE ESTUDOS PS-GRADUADOS EM ECONOMIA POLTICA

Jos Eduardo Pimentel de Godoy Junior

O PAPEL DA TRIBUTAO NAS TEORIAS DE

DESENVOLVIMENTO E INFLAO DE ROBERTO CAMPOS E
OCTAVIO BULHES - PR 1964

Dissertao apresentada Banca Examinadora

do Programa de Estudos Ps Graduados em
Economia Poltica da Pontifcia Universidade
Catlica de So Paulo, como exigncia parcial
para obteno do ttulo de Mestre em
Economia, sob a orientao da Profa. Doutora
Laura Vallado de Mattos.

So Paulo
2006
Godoy Jr., Jos Eduardo P. de.
O papel da tributao nas teorias de desenvolvimento e inflao de
Roberto Campos e Octavio Bulhes Pr 1964 / Jos Eduardo P. de Godoy
Jr 2006

Orientadora: prof Dra. Laura Vallado de Mattos

Dissertao [Mestrado] Programa de Estudos Ps Graduados em Economia

Poltica da Pontifcia Universidade Catlica de So Paulo
 Jos Eduardo Pimentel de Godoy Junior

O PAPEL DA TRIBUTAO NAS TEORIAS DE

DESENVOLVIMENTO E INFLAO DE ROBERTO CAMPOS E
OCTAVIO BULHES - PR 1964

Dissertao apresentada ao Programa de

Estudos Ps Graduados em Economia Poltica
da Pontifcia Universidade Catlica de So
Paulo, como registro para obteno do ttulo de
Mestre em Economia.

Data de aprovao:
___/___/_____

Banca Examinadora:

___________________________
Prof Dra Laura Vallado de Mattos (Orientador)
PUC- SP

___________________________
Prof. Dr. Jlio Manuel Pires
PUC-SP

___________________________
Amaury Patrick Gremaud
FEA-USP
 Agradecimentos

Um trabalho de dois anos, focado em uma particularidade da economia brasileira,

dificilmente feito sem a colaborao de diversas pessoas, tanto no que corresponde academia
como a vnculos pessoais. Neste caso, este trabalho no uma exceo.
Assim, agradeo CAPES, pelo auxlio financeiro que possibilitou minha inteira
dedicao a este trabalho.
Agradeo ao professor Reginaldo Moraes (UNICAMP), pela ateno e dicas que
mudaram o rumo desta dissertao.
Aos professores do mestrado da PUC-SP (Carlos Kawall, Jlio Pires e Laura Mattos)
pelas aulas ministradas que me ajudaram a compreender um pouco melhor o sistema tributrio, a
economia brasileira e o modelo liberal.
Agradeo aos professores Jlio Manuel Pires e Rosa Maria Berriel pelo apoio e timas
consideraes feitas no exame de qualificao.
Agradeo Sonia, do Programa de Ps Graduao em Economia Poltica da PUC-SP,
sempre prestativa em me auxiliar nas questes burocrticas.
Agradeo professora Otlia e aos meus colegas bolsistas que, participando das aulas de
Seminrio de Pesquisa, muito colaboraram com sugestes no incio do trabalho.
Agradeo ao amigo, de longa data, e hoje professor de economia, Alessandro Ortuso por
conversas enriquecedoras e polmicas sobre o perodo e os autores estudados.
Agradeo principalmente minha orientadora, Laura Vallado de Mattos, pela sabedoria,
pacincia e dedicao demonstradas ao longo deste processo, acalorado por longas reunies, e
que me proporcionou um aprendizado rico e agradvel.
E, por fim, agradeo minha famlia, pela presena to importante na minha formao.
Ao meu pai, Jos Eduardo, de quem no s ganhei o nome como tambm longas horas de aulas
particulares sobre a economia brasileira da dcada de 1960. minha me, Rosely, e s minhas
irms Maria Luiza e Maria Augusta, que me proporcionaram momentos de lazer indispensveis
para compensar as horas intensas de estudo.
Indispensvel tambm esclarecer que, para todos eles, guardo apenas os agradecimentos.
Eventuais, os erros so de minha inteira responsabilidade.
[...] o grande problema poltico do mundo [...] no
era como multiplicar a riqueza das naes, mas
como distribu-la em benefcio de seus habitantes.

ERIC HOBSBAWM
Resumo

O presente trabalho pretende montar um quadro dos pensamentos de Roberto Campos e

Octavio Bulhes no que concerne s questes relacionadas tributao, desenvolvimento e
inflao no perodo imediatamente anterior a 1964. A bibliografia utilizada nesta dissertao
consistiu, principalmente, das publicaes de Campos e Bulhes contidas em artigos de jornal,
revistas e livros entre 1950 e 1964 - ano este em que assumiram o comando da economia
implementando o PAEG e, em seu bojo, a Reforma Tributria de 1966. Inicialmente, tanto o
debate nacional quanto as concepes dos autores aqui estudados sobre desenvolvimento e
inflao importante pano de fundo para o entendimento da gesto fiscal so analisados.
Posteriormente, as idias por eles defendidas no campo tributrio so abordadas com o objetivo
de verificar o papel que cumpriram no projeto de desenvolvimento e estabilizao dos autores.
Esta anlise revela que os tributos exerciam um duplo papel: primeiro, o de estimular o
desenvolvimento econmico, sobretudo incentivando setores estratgicos via redirecionamento
de recursos; e segundo, o de manter a inflao sob controle reduzindo o dficit pblico, a
demanda agregada e os efeitos da instabilidade entre oferta e demanda na determinao de
preos.

PALAVRAS CHAVE:
Tributao
Desenvolvimento
Inflao
Roberto Campos
Octavio Bulhes
Abstract

The present text was conducted in order to construct a panel of Roberto Campos and
Octavio Bulhess thoughts concerning issues related to taxation, development and inflation in
the period before 1964. The bibliography used consists essentially in books, magazines and
newspapers articles written by Campos and Bulhes between 1950 and 1964 - year that the
authors have assumed the command of the economy and started to implement the PAEG and the
Tributary Reform of 1966. Initially, the national debate and the authors concepts of development
and inflation important backgrounds understanding of their ideas on taxation - will be analyzed.
Afterwards, their tributary ideas will be examined in order to verify their role in their
development and inflations projects. This analysis show that taxation had a double role: first, to
stimulate development by conducting resources to encourage strategic sectors; and second, to
keep inflation under control by reducing public deficit, aggregate demand and the impact on
prices from instability between supply and demand.

KEYWORDS:
Taxation
Development
Inflation
Roberto Campos
Octavio Bulhes
 Sumrio
Introduo....................................................................................................................................... 1
Captulo 1: Desenvolvimento em Campos e Bulhes (Pr 1964) ................................................. 5
1.1 Teoria da Modernizao - Rostow ..................................................................................... 6
1.2 Campos e a provisoriedade do Estado............................................................................. 13
1.3 Bulhes e o liberalismo com ressalvas ............................................................................. 25
Captulo 2: Inflao em Campos e Bulhes (pr-1964).............................................................. 34
2.1 Monetaristas versus Estruturalistas ................................................................................ 35
2.2 Campos: Estruturalista ou monetarista? ........................................................................ 41
2.3 Bulhes e sua ortodoxia..................................................................................................... 48
Captulo 3: Tributao em Campos e Bulhes (Pr 1964) ......................................................... 52
3.1 Fomento ao Desenvolvimento ........................................................................................... 54
Campos e o financiamento do desenvolvimento.................................................................... 54
Bulhes e a tributao como instrumento econmico........................................................... 57
3.2 Controle da Inflao.......................................................................................................... 66
Campos desfazendo mitos...................................................................................................... 66
Bulhes e a estabilidade de preos ....................................................................................... 69
3.3 Outras Finalidades ............................................................................................................ 73
Campos e os tributos Justia social ................................................................................... 73
Bulhes Contra os privilgios ............................................................................................ 75
Consideraes Finais ................................................................................................................... 78
ANEXOS ...................................................................................................................................... 82
ANEXO A - Biografia Roberto Campos ............................................................................... 82
ANEXO B - Biografia Octavio Bulhes................................................................................. 84
Referncias Bibliogrficas ........................................................................................................... 87
 1

Introduo

O estudo do arcabouo terico que fundamentou a Reforma Tributaria de 1966 no Brasil

foi o grande motivador desta dissertao. Dado que Roberto Campos e Octavio Bulhes foram os
dois principais ministros de Castello Branco e os responsveis pela implementao do Programa
de Ao Econmica do Governo (PAEG), e consequentemente da Reforma Tributria de 1966, o
objetivo deste trabalho reconstruir o que seria o arcabouo tributrio desses dois pensadores no
momento imediatamente anterior ao golpe militar de 1964, perodo no qual o poder advindo da
ditadura ainda no lhes havia recado. No meu entender, essas idias geraram, em grandes linhas,
o projeto de pas que depois eles colocaram em prtica.
A Reforma Tributria de 1966 realizou, sem dvida alguma, uma das maiores
transformaes tributrias j ocorridas na histria deste pas, colaborando para a formao das
bases institucionais do chamado milagre econmico brasileiro e fazendo-se presente at os dias
de hoje em nosso Cdigo Tributrio Nacional, cuja estrutura atual ainda guarda inmeras
semelhanas com a original1.
Campos e Bulhes foram, no meu entender, os grandes formuladores alm de condutores,
do PAEG. Ou seja, eles gerenciaram, mas tambm ditaram os objetivos e as linhas mestras do
Programa, razo pela qual busco reconstruir seus pensamentos, muitas vezes esparsos em livros e
publicaes da poca.
Assim, ao assumirem o poder eles j tinham em mos as concepes que nortearam a
conduo dos assuntos econmicos no perodo de 1964 a 19672.

1
O Cdigo Tributrio Nacional brasileiro foi criado com a Reforma Tributria de 1966.
2
No entanto, apesar do engajamento poltico dos economistas brasileiros, o modelo econmico adotado pelos
militares s foi decidido aps o golpe, j que o principal objetivo dos militares em maro de 1964 era o de tirar
Jango do poder, para combinar o resto depois (GASPARI, 2002, p.86). As intenes dos militares eram
visivelmente conservadoras, porm seu projeto de pas ainda estava indefinido no momento do golpe. Nesse sentido,
parece-me que o apoio aos militares dado pelos norte-americanos e pela classe empresarial brasileira foi
determinante na escolha do novo rumo a ser trilhado pela nao.
Ao assumir a Presidncia da Repblica em 1964, Castello Branco nomeou Roberto Campos e Octavio Bulhes para
os cargos de Ministro do Planejamento e da Fazenda respectivamente e foram incumbidos de colocar em prtica o
novo projeto de desenvolvimento. Neste perodo, os Ministrios da Fazenda e do Planejamento acabaram
sobrepondo muitas responsabilidades, o que poderia ter gerado divergncias internas. Porm, como eles mesmos
ressaltavam, Bulhes (1990, p.160) e Campos (1994, p.613) tinham grandes afinidades ideolgicas e, portanto, no
se colocaram contra essa sobreposio, e tampouco tiveram dificuldades em trabalhar juntos. De fato, os dois
Ministrios foram co-responsveis pelas principais medidas adotadas na poca.
 2

Contudo, apesar do meu interesse especfico em tributao, foi necessrio abrir o escopo
do discurso para incluir concepes sobre desenvolvimento e inflao dos autores, uma vez que
as suas propostas s se tornam inteligveis diante deste pano de fundo. A tributao no pode ser
considerada um fim em si mesma, ela um instrumento para se atingir um propsito maior, que
no caso dos autores tratados era, no meu entender, o de desenvolver o pas mantendo uma
estabilidade monetria. Assim, o entendimento do lugar das idias tributrias no projeto de pas
desses pensadores, requer o conhecimento das suas idias, no perodo, sobre desenvolvimento e
inflao.
Campos e Bulhes, de fato, participaram ativamente de um debate que atravessou
geraes, sobre os meios mais eficazes de conduzir os pases subdesenvolvidos ao
desenvolvimento. Como as tentativas na Amrica Latina estavam gerando presses
inflacionrias, juntou-se a esse um outro debate: sobre a inflao.
As dcadas de 1950 e 1960, perodo abarcado por esta dissertao, foram povoadas por
essas discusses no s na Amrica Latina, mas no mundo todo.
Logo aps o fim da Segunda Guerra Mundial e a posterior bipolarizao poltica do
planeta, a discusso de teorias desenvolvimentistas ganhou importncia. No Brasil, a situao no
foi diferente, onde, de acordo com Bielschovsky3, seis correntes de pensamento polemizavam o
debate. Entre elas, trs desenvolvimentistas (setor privado, setor pblico nacionalista e setor
pblico no-nacionalista), uma neoliberal, outra socialista e a viso de Igncio Rangel, parte das
demais.
Paralelamente, durante a dcada de 1950 e 1960, a controvrsia entre monetaristas e
estruturalistas sobre as causas da inflao tambm dividia os pensadores brasileiros e, de certa
forma, inaugurava a economia poltica latino-americana4.
Em torno dessas discusses, as principais questes da economia da poca concentravam-
se [...] no problema da industrializao, do planejamento, do capital estatal e do capital

Assim, apesar das mudanas que a implementao do projeto possa ter trazido, os dois ministros tinham bastante
autonomia e o que formava a base terica central para as propostas de reforma foram as idias engendradas e
amadurecidas por esses autores, no seio dos debates sobre desenvolvimento e inflao que povoaram a dcada
anterior.
3
BIELSCHOWSKY (1988, p.8)
4
A teoria estruturalista pode ser considerada a primeira teoria econmica nascida na Amrica Latina e que coloca em
dvida a universalidade das teorias econmicas, tentando construir uma teoria adaptada aos problemas e
necessidades dos pases latino-americanos.
 3

estrangeiro, da distribuio de renda, da reforma agrria e assim por diante. (BIELSCHOVSKY,

1988, p.9).
Como mencionei, Roberto Campos e Octavio Bulhes participaram ativamente dessas
grandes discusses. Em relao ao desenvolvimento, de acordo com Bielschowsky, enquanto
Campos situava-se mais alinhado com os desenvolvimentistas no-nacionalistas do setor pblico,
Bulhes encontrava-se mais alinhado aos neoliberais. Porm, no meu entender, Campos, e em
menor grau, Bulhes, tambm mostraram muita proximidade com as idias de Walt Rostow e sua
escola de pensamento (Tericos da Modernizao), uma vertente do pensamento liberal que era
mais tolerante com o planejamento estatal. J no outro debate ambos posicionaram-se ao lado de
monetaristas na controvrsia sobre inflao, apesar de Campos inicialmente ter simpatizado com
a tese estruturalista, como veremos no segundo captulo.
A anlise da participao de Campos e Bulhes no debate terico pr-1964 joga luz sobre
algumas das especificidades da formao capitalista no Brasil, que fazem com que os
autodenominados liberais (ou, para ser mais preciso, neoliberais) e monetaristas reservem ao
Estado um papel de destaque no processo de desenvolvimento capitalista. Alm disso, como j
argumentei, permite o acompanhamento da gestao de uma proposta de desenvolvimento que
nasce destas discusses e, a partir de 1964, eleva-se ao poder e define o formato que a
acumulao ter no Brasil a partir de ento. Afinal de contas, como bem observou
Bielschowsky5, o pensamento econmico brasileiro no se estruturou em crculos tericos
acadmicos, ele estava politicamente engajado na discusso do processo de industrializao
brasileira.
Assim, a dissertao tem como objetivo montar o pensamento dos autores no que
concerne desenvolvimento, inflao e tributao entre 1950 (onde suas idias fundamentais se
definiram) e o perodo imediatamente anterior posse de Castello Branco em 1964. Achei
interessante fazer este corte temporal por ele reduzir as possveis distores geradas por presses
no campo poltico que normalmente ocorrem com Ministros de Estado e que poderiam afetar os
resultados da pesquisa caso o corte temporal fosse mais longo.6 A bibliografia utilizada abordou
este perodo buscando as publicaes de Campos e Bulhes em livros, artigos de jornais e de

5
BILSCHOWSKY (1988, p.7)
6
No chego a analisar se 1964 foi ou no um ponto de inflexo em seus pensamentos, que seria um motivo maior
para o corte temporal.
 4

revistas. Alm disso, minhas anlises foram enriquecidas por seus livros de memria e
publicaes feitas por outros autores sobre as obras dos ministros.
Com este objetivo em mente, a dissertao foi dividida em trs captulos, alm da
introduo e das consideraes finais.
Nos dois primeiros captulos abordo as concepes de desenvolvimento e inflao de
Campos e Bulhes. Estas anlises trazem elementos peremptrios nos quais se insere o modelo
tributrio por eles defendido. Sem esse entendimento, corre-se o risco de deixar de lado as
questes de fundo que esto escondidas nas entrelinhas de suas propostas. Adicionalmente,
apresento a teoria de Rostow sobre desenvolvimento e o debate das concepes monetaristas e
estruturalistas de inflao, pois foi no contexto destas discusses que os autores desenvolveram
suas propostas.
No terceiro captulo esto presentes os pontos de vista dos ministros sobre matria
tributria, incluindo idias gerais, propostas e crticas do modelo em vigor na poca. Para tanto,
este captulo foi dividido em trs partes, classificando os tributos naqueles em que exerciam
funes de fomento ao desenvolvimento, quais exerciam funes de controle inflacionrio e quais
serviriam para outras finalidades.
Para concluir, so apresentadas algumas consideraes finais, incluindo um resumo das
principais concluses extradas do presente trabalho.
 5

Captulo 1: Desenvolvimento em Campos e Bulhes (Pr 1964)

Antes de entrar propriamente nas concepes de desenvolvimento e inflao de Campos e

Bulhes, considero necessrio analisar algumas teorias que, no meu entender, influenciaram as
suas respectivas vises e que ajudam a situar melhor as afirmaes, muitas vezes esparsas dos
dois autores tratados neste trabalho.
Apesar de acreditar que classificar pensadores em uma ou outra escola de pensamento
pode empobrecer suas anlises, creio que apresentando, neste captulo, uma teoria
desenvolvimentista, que muito se assemelha com seus pensamentos, poderei encontrar elementos
que ajudaro a compreender mais facilmente os objetivos perseguidos pelos autores aqui
estudados. Com esse objetivo, inicio o captulo expondo brevemente a teoria de Walt Rostow
sobre desenvolvimento econmico que acredito ser o pano de fundo de suas teorias do
desenvolvimento7.

7
Como geralmente acontece quando teorias desenvolvidas no exterior so introduzidas no Brasil, elas nunca so
apropriadas em sua forma pura, sendo muitas vezes mescladas com outras vises alternativas. No entanto, acredito
que, apesar de outras teorias desenvolvimentistas tambm terem exercido certa influncia em Campos e Bulhes, a
de Rostow parece ter sido a mais influente em linhas gerais.
 6

1.1 Teoria da Modernizao - Rostow

O perodo que analisamos, de imediato ps Segunda Guerra, como de conhecimento

geral, foi marcado pela diviso do mundo em dois plos de influncia poltica, o norte-americano
e o sovitico. Alm disso, essa influncia poltica tinha uma contrapartida econmica. Como
aponta Moraes (1987, p.88), na esfera econmica, o planejamento era visto por grande parte dos
intelectuais vinculados a organismos internacionais de ajuda econmica como a nica forma de
fazer com que o desenvolvimento se iniciasse ou se consolidasse nos pases. Isso significava um
rompimento com a noo de que o crescimento poderia ser alcanado simplesmente deixando o
mercado agir como sugeriam os liberais.
Nesse contexto, duas vertentes de pensamento dividiam as chamadas teorias heterodoxas:
um projeto de economia estatizada; e, a teoria da passagem ou provisoriedade.
A primeira, cujo principal defensor era P. Baran, entendia que o planejamento central
deveria ser visto como permanente para propiciar o desenvolvimento. A segunda, defendida
principalmente por W.W. Rostow, considerava o planejamento como algo temporrio at que o
mercado pudesse tornar-se o principal motor do crescimento. Tratarei aqui apenas da teoria
defendida por Rostow por ser nesta que encontro muitas proximidades com Campos e Bulhes.
Rostow ficou conhecido com a publicao de seu livro Etapas do Desenvolvimento
Econmico8, onde resgatava suas idias apresentadas em seu artigo intitulado Leading Sectors
and the Take-off . Neles, Rostow defendeu a Teoria da Modernizao, mostrando basicamente
um esquema das fases de desenvolvimento econmico em que setores de produo
propulsionariam e sustentariam o desenvolvimento econmico. Em seu cerne estava o tratamento
diferenciado que deveria ser dado s economias subdesenvolvidas em relao s desenvolvidas
no que tange ao processo de desenvolvimento. Segundo Moraes, a Teoria da Modernizao
constitua, na poca, um certo Consenso de Washington, ou aquilo que se tinha como certo, no
centro do mundo, sobre o caminho que deveriam seguir os pases subdesenvolvidos para
alavancar o crescimento auto-sustentado e o projeto poltico e social. (MORAES,2005,p.746).
Rostow foi um importante assessor econmico dos presidentes norte-americanos John F.
Kennedy e Lindon Johnson, e, de certa forma, tentava atravs de sua teoria, de fato, oferecer uma

8
ROSTOW (1961 [1959])
 7

alternativa ao planejamento socialista, em uma poca dominada pela guerra fria onde os Estados
Unidos exerciam grande influncia nas polticas dos pases do Terceiro Mundo. Rostow defendia
o planejamento como uma interveno provisria (passageira) nas economias subdesenvolvidas
at que estas atingissem um estgio em que o mercado pudesse reassumir suas funes como
alocador timo de recursos. Segundo Moraes, essa teoria no defende [...] a constituio de uma
nova economia poltica, nem de uma sociedade qualitativamente distinta das clssicas
sociedades capitalistas. (MORAES,1987,p.88).
De fato, o autor ressalta que o

[...] produto ou projeto de tal movimento constituinte , como se percebe, a sociedade

capitalista avanada, aqui concebida como paradigma: industrial, racional [...] e munida
de instituies sociais, jurdicas e polticas que, ao fim e ao cabo, efetivamente orientem
o comportamento do consumidor e investidor no rumo previsto pela teoria clssica do
homem econmico. (MORAES, 1987, p.90)

Apesar de possuir um fundo liberal, ela [...] retifica, relativiza e historiciza algumas
hipteses de base da doutrina econmica convencional. (MORAES,1987,p.88).
Assim, apesar de Rostow colocar os preceitos liberais como norteadores da economia ao
final do processo, ele se utiliza de meios mais propriamente intervencionistas do que liberais
para dotar as naes de condies estruturais necessrias para que o desenvolvimento ocorra e se
sustente. Notadamente, a interveno do Estado como coordenador do processo de
desenvolvimento aparece diversas vezes em seu trabalho9.
Quando consideramos esse aspecto intervencionista, podemos alinhar a Teoria de Rostow
com as demais teorias desenvolvimentistas que tiveram influncia no Brasil na poca, compondo
um campo comum com a CEPAL (Comisso Econmica para a Amrica Latina e Caribe) e o
ISEB10 (Instituto Superior de Estudos Brasileiros), porm realando algumas diferenas
essenciais.

9
Entre outros, podemos citar o papel do Estado em garantir o capital social na etapa do arranco.
10
De acordo com Melo (2002), Campos teve rpida participao no Instituto em 1955. O ISEB foi fundado em 1955
originado do Grupo de Itatiaia, onde participavam nomes como Guerreiro Ramos e Candido Mendes. O ISEB
organizou palestras, cursos, e diversas atividades. Foi fechado aps o golpe de 1964, tendo sua sede invadida e
arquivos queimados. Bresser (2005) coloca que o ISEB detinha uma posio mais poltica, acompanhando as teses
cepalinas no campo econmico.
 8

O trabalho de Rostow, como ressalta Macedo, [...] foi destacado, em contraste com o da
Cepal, como uma verso simplista [...] da economia do desenvolvimento, e como a verso mais
alinhada viso desde os pases centrais, nomeadamente desde os Estados Unidos [...].
(MACEDO, 2005, p.814).
Ainda na viso de Macedo (2005), a grande diferena entre Rostow e a CEPAL surge
quando a teoria cepalina coloca o subdesenvolvimento como uma situao singular de cada pas
enquanto Rostow defende que todas as economias atravessavam etapas comuns de
desenvolvimento. Sem dvida, Rostow ordena as economia em grupos comuns. No entanto, em
meu entender, Rostow qualifica essa classificao e no apresenta o processo de desenvolvimento
como sendo mecnico, no qual inexoravelmente todas as sociedades partem de uma sociedade
tradicional e atingem a era do consumo em massa. Fatores institucionais, sociais e polticos so
necessrios e determinantes no processo, implicando que no necessariamente todas as
sociedades atingiro o desenvolvimento. Sendo assim, as etapas mostram muito mais uma
tendncia relativizada pelo processo histrico do que propriamente uma certeza mecanicista.
Assim, acredito ser vlido considerar a questo da relao centro-periferia como outro ponto de
discordncia importante entre elas.
A CEPAL explicava o subdesenvolvimento como resultado da ao das grandes
potncias, que buscavam manter os pases da periferia exportadores de produtos agrcolas e de
matrias-primas, criando uma relao perversa de dependncia que impedia a industrializao
dos subdesenvolvidos. Sendo assim, como concluso, esta escola defendia que para alcanar o
desenvolvimento deveria haver um rompimento dessa relao malfica centro-periferia.
Rostow, por sua vez, talvez por ser um agente central na poltica norte-americana de ajuda
externa aos pases subdesenvolvidos, no entendia serem os pases centrais contrrios
industrializao da periferia. Pelo contrrio, defendia justamente que os pases centrais,
notadamente os Estados Unidos, deveriam ajudar os subdesenvolvidos a atingir o
desenvolvimento, o que, de certa forma, favorecia tambm os interesses estratgicos norte-
americanos ao mostrar uma alternativa no-comunista de desenvolvimento aos pases
subdesenvolvidos, em um perodo caracterizado pelo auge da guerra fria.
Assim, essa aparente benevolncia norte-americana no era desinteressada e atemporal, ao
contrrio, estava bem demarcada por um perodo histrico especfico, justamente quando julgava-
se importante, em termos geopolticos, mostrar ao mundo a supremacia de seu modelo de nao
 9

em contraposio ao modelo comunista sovitico, j que [a]s esperanas de Kruschev, como

lembraro os leitores mais velhos, eram de que o capitalismo fosse sepultado pela superioridade
econmica do socialismo (HOBSBAWM, 1995 , p.424). Isto evidenciado, como aponta Madi,
pelo discurso de posse do presidente norte-americano Truman em 1949, no qual props

[...] quatro principais cursos de ao para a poltica externa norte-americana: apoio s

Naes Unidas, recuperao da economia mundial, fortalecimento das naes amantes
da liberdade, difuso do conhecimento tcnico norte-americano para as regies mais
pobres do mundo. (MADI, 1985,p.84)

At 1950, os Estados Unidos no se interessaram em financiar propostas de

desenvolvimento da Amrica Latina, como foi o caso da Missao Abbink11 (1948), a qual Bulhes
encabeou. Apenas aps o compromisso de Truman que eles permitiram a formao de
comisses de ajuda tcnica e econmica para ajudar os pases subdesenvolvidos provendo
condies de financiamento, caso da Comisso Mista Brasil Estados Unidos (CMBE)12, da qual
Campos teve participao efetiva. Campos e Bulhes estavam de certa maneira alinhados ao
pensamento estadunidense tanto que tiveram importante papel nesse intercmbio Brasil-EUA,
trabalhando ao lado de norte-americanos nos principais projetos de cooperao econmica
realizados entre esses pases.
Segundo Moraes (1987), Rostow considerava que o take off (ou a decolagem econmica)
da sociedade tradicional (essencialmente agrcola) para a sociedade moderna seria provocado por
impulsos externos (revoluo poltica, inovaes tecnolgicas, mudana favorvel ou
desfavorvel no ambiente internacional) que produziriam aumento da taxa de investimento
produtivo da renda nacional; desenvolvimento crescente de setores manufatureiros; surgimento
de estrutura poltica, social e institucional que explore e sustente a expanso do setor moderno.
(MORAES, 1987, p.90).
Rostow considerava importante incluir a Histria nos modelos econmicos e investigar as
especificidades de cada pas em sua trajetria rumo ao desenvolvimento. Assim, partindo de uma
anlise histrica, frisou que se poderia encontrar um eixo comum entre os pases no que concerne

11
A Misso Abbink tinha por objetivo correlacionar os diferentes problemas que se prendem aos investimentos
mais necessrios ao progresso de nossa economia e que apresenta o interessante aspecto de fazer sugestes no s ao
Governo do Brasil, como, tambm, ao Governo dos Estados Unidos. (BULHOES, 1950, p.5).
12
A CMBE iniciou seus trabalhos em junho de 1951 e foi concluda em julho de 1953.
 10

ao caminho para o desenvolvimento, mostrando que um pas passaria por cinco etapas para sair
de uma economia tradicional para atingir a maturidade13. Essas etapas seriam:

1-Sociedade tradicional
2-As pr-condies para o arranco
3-O arranco
4-A marcha para a maturidade
5-A era do consumo em massa

Com o intuito de esclarecer o que significava para Rostow cada uma destas etapas, farei a
seguir um resumo de suas concepes mostradas em seu livro de 195914.
Segundo ele, no estgio inicial, de sociedade tradicional, os pases mostrariam uma
economia atrasada e centrada na economia agrcola. Apesar da possibilidade de melhoramentos
em produtividade, essas sociedades apresentariam um [...] teto no nvel alcanvel do volume de
produo per capita. Este teto se originava do fato de as potencialidades inerentes cincia e
tecnologia modernas no estarem ainda disponveis ou no serem regular e sistematicamente
aplicadas. (ROSTOW, 1961, p.16).
No estgio de pr-condies para o arranco, setores lderes impulsionariam o crescimento
e as razes da sociedade tradicional seriam paulatinamente eliminadas, surgindo uma nova classe
burguesa com homens de empresa dispostos a formar poupanas e correr riscos visando ao lucro
ou modernizao. Ademais, nesta fase seria decisivo o papel poltico de um Estado nacional
centralizado e eficaz para comandar o processo de desenvolvimento.
O Arranco seria caracterizado como o estgio onde as antigas obstrues ao
desenvolvimento seriam superadas. As pequenas ilhas de modernidade invadiriam o ambiente
econmico e dominariam toda a sociedade. Os juros compostos e o desenvolvimento passariam a
se tornar hbitos. O Capital social fixo, ou seja, os investimentos realizados em infra-estrutura, e
o surto tecnolgico juntamente com uma classe poltica preparada para encarar a modernizao
da sociedade seriam os principais propulsionadores da mudana. Nessa fase, novas indstrias se
expandiriam rapidamente, gerando lucros que seriam reinvestidos em novas instalaes,
estimulando a expanso de reas urbanas e o surgimento de outras indstrias modernas. A
agricultura se tornaria industrializada, propiciando aumentos de produtividade essenciais para

13
ROSTOW (1961[1959])
14
ROSTOW (1961[1959])
 11

suprir a nova demanda por produtos agrcolas. Ao final, toda estrutura econmica, social e
poltica da sociedade se modificaria garantindo um ritmo constante de desenvolvimento. Ou seja,
as sementes plantadas no estgio anterior germinariam quando encontrassem um terreno frtil
determinado pelas condies sociais, polticas e econmicas da sociedade.
No estgio de marcha para a maturidade, o investimento alcanaria entre 10% e 20% da
renda da sociedade, o que, segundo Rostow, o faria ultrapassar fortemente o aumento
demogrfico. A pauta de comrcio exterior se modificaria de acordo com as novas necessidades
geradas pela alterao tecnolgica. A economia avanaria para alm das indstrias que teriam
propiciado o arranco, tornando possvel produzir qualquer coisa que fosse decidida. Ou seja, os
limites deixariam de ser tecnolgicos e passariam a depender das decises dos agentes.
Na era do consumo em massa, os setores lderes se transfeririam para os produtos
durveis de consumo e os servios. A renda real per capita ultrapassaria as necessidades mnimas
de alimentao, habitao e vesturio. Nesse estgio, o objetivo principal da populao acabaria
se deslocando dos anseios tecnolgicos para uma vida de maior bem-estar social, distribuindo
recursos cada vez maiores com a assistncia social.
Cabe destacar que, Rostow coloca a questo de melhorias sociais apenas na ltima etapa,
privilegiando nos demais estgios apenas melhorias tcnicas referentes produo.
A preocupao com a distribuio de renda aparece nos estgios anteriores apenas quando
ele mostra que as condies para o financiamento do arranco poderiam advir de duas fontes: [...]
de deslocaes do controle dos fluxos de renda, incluindo variaes da distribuio desta e de
importaes de capital, e do reinvestimento dos lucros em determinados setores de crescimento
rpido. (ROSTOW, 1961, p. 70).
Adiantando-se a possveis contestaes provindas do campo liberal, ele explicava que:

A idia de desenvolvimento econmico decorrendo de variaes da renda recebida por

aqueles que gastaro (entesouraro ou emprestaro) menos produtivamente do que os
que gastaro (ou emprestaro) mais produtivamente uma das idias mais antigas e
bsicas da Economia. Ela fundamental, por exemplo, na Riqueza das Naes.
(ROSTOW, 1961, p.70).

De acordo com Moraes (1987, p.90), a interveno estatal justificada por Rostow
quando ele afirma que o desenvolvimento seria o resultado de transferncias das rendas daqueles
que gastam menos produtivamente para aquelas que gastam mais produtivamente. J que estas
 12

transferncias no ocorreriam de maneira automtica, e sim, como resultados de polticas

econmicas deliberadas, haveria a necessidade do Estado para promov-las.
Podemos notar o papel central desempenhado pelo Estado em Rostow quando ele aponta
na histria momentos em que essa distribuio de renda foi favorvel ao desenvolvimento
econmico. Ele cita como exemplo os casos de Reforma Agrria impostos pelo Estado ocorridos
na China e na Rssia. Porm, a preocupao com a distribuio de renda no colocada como
elemento de justia social, mas basicamente como financiador do desenvolvimento.
Outra evidncia de que o Estado cumpriria papel determinante no desenvolvimento est
no fato de Rostow defender que para as sociedades que se apresentassem nos estgios de pr-
condio para o arranco e no prprio estgio do arranco seria muito importante que uma
proporo elevada do investimento deveria ser destinada aos transportes e aos dispndios sociais
fixos. Este ltimo, por sua vez, apresentava trs caractersticas fundamentais: longos perodos de
gestao e remunerao; grande volume; e externalidades positivas comunidade. Por essas trs
caractersticas, frisa a importncia de o governo exercer papel importante no processo de
formao desse capital no perodo das pr-condies, j que ele no poderia ser provido de lucros
reinvestidos provindos de uma base de capital diminuta.
Como afirmei anteriormente, acredito que esta viso de desenvolvimento foi um pano de
fundo determinante para as reflexes dos dois autores aqui analisados. Porm, evidente que a
teoria de Rostow no d conta de discutir todas as nuances relacionadas situao especfica do
desenvolvimento no Brasil, deixando de ser guia para questes como inflao e outros problemas
especficos latino-americanos. No entanto, a idia geral, de setores lderes e de que seria possvel
desenvolver com ajuda externa, instituies fortes e interveno estatal, para que, s depois de
finalizado o processo, valesse a economia de mercado esto, no meu entender, subjacentes
viso de Bulhes e de Campos.
Nas prximas sees ser feita uma breve reconstituio do pensamento destes autores no
que tange ao desenvolvimento, ressaltando as possveis convergncias em relao a esse pano de
fundo fornecido pela teoria de Rostow.
 13

1.2 Campos e a provisoriedade do Estado

Um dos aspectos mais salientes do pensamento de Campos o desenvolvimento, ou

melhor, o caminho que poderia conduzir os pases subdesenvolvidos ao desenvolvimento. E
nesse aspecto, a teoria de Rostow faz-se importante no pensamento do autor estudado. No mbito
da CMBE fica explcito, segundo Madi, a influncia de Rostow sobre Campos:

A idia que prevalece na CMBE e que aparece nos ensaios de Campos a que
Rostow desenvolvera sob a forma da teoria do take-off: eliminados os pontos de
estrangulamento e implantados os pontos de germinao estariam estabelecidas as
condies para a arrancada. Nesse sentido, a preocupao com a infra-estrutura revela
a percepo clara dos desequilbrios da economia no ps-guerra, j que os setores de
transporte e energia refletem a estrutura da economia exportadora. (MADI, 1985, p.85)

Esta proximidade tambm reconhecida pelo prprio Campos em suas memrias, quando
escreve sobre seu velho amigo Rostow:

Eu admirava o nobre escopo da teoria da arrancada (take off), de Rostow, que eu

descrevia como o manifesto anticomunista. Ao invs dos estgios do determinismo
marxista, feudalismo, burguesia mercantil, capitalismo industrial e socialismo, teramos
independentemente de sistemas ideolgicos, a transmutao da sociedade tradicional
para a sociedade transicional. Nesta se processaria a arrancada para o
desenvolvimento, passando-se em seguida sociedade industrial madura e civilizao
de auto consumo. (CAMPOS, 1994, p.551).

A passagem acima, traz elementos da aproximao de Campos com Rostow e sua teoria
da arrancada, e a concordncia de Campos em relao tese de que as sociedades passavam por
etapas distintas durante o processo de desenvolvimento.
No entanto, logo em seguida, Campos mostrava tambm a sua preocupao em fazer certo
ajuste tupiniquim teoria de Rostow, incluindo as questes inflacionrias, distributivas e
demogrficas, prprias das economias da regio.

otimismo dizia-lhe eu. Na Amrica Latina, temos que formular uma teoria da
recada, pois, vrios pases, que pareciam ter decolado notadamente a Argentina
experimenta peridico retrocesso. A possibilidade de impasse no take off se situava, a
meu ver, na armadilha populacional, na disputa entre as aspiraes de bem estar e as
exigncias de acumulao, no conflito entre inflao e desenvolvimento. (CAMPOS,
1994, p.551).
 14

Podemos tambm deduzir que, caso resolvidos os conflitos acumulao versus bem estar
e inflao versus desenvolvimento, alm de um controle populacional15, a teoria de Rostow
poderia ser de grande valia para a Amrica Latina.
Este ajuste tupiniquim tambm foi utilizado por Campos para qualificar a teoria
ortodoxa liberal. Campos afirmou que as teorias econmicas ortodoxas no podiam ser
aplicadas sem qualificaes e ajustamentos realidade dos pases subdesenvolvidos. Isso no o
colocava absolutamente fora do campo ortodoxo, uma vez que ele acreditava que estas poderiam
e deveriam ser aplicadas quando modificadas para dar conta da realidade peculiar destes16.
Porm, mostra a preocupao de Campos em dar um tratamento terico particular aos pases
subdesenvolvidos e que ser de suma importncia em seu pensamento e que o aproxima de
Rostow.
Sendo assim, no meu entender, razovel tomar as idias de Rostow como sendo bastante
influentes, apesar de no serem as nicas, no pensamento de Campos. Porm, uma questo
permanece: O que subdesenvolvimento para Campos?
Para ele, um pas subdesenvolvido seria aquele no qual predomina um baixo nvel de
renda per capita, com uma larga percentagem da populao voltada para as atividades de baixa
produtividade.(CAMPOS,1963b,p.83). E, o processo de desenvolvimento econmico seria um
aumento durvel da produtividade per caput. (CAMPOS, 1963a, p. 104). Pela prpria
definio, fica claro que a busca da eficincia econmica e a preocupao com indicadores
quantitativos de crescimento acabavam sendo mais importantes para Campos do que indicadores
qualitativos, como a distribuio de renda.
Para ele, a busca do desenvolvimento, nesse sentido quantitativo, deveria ser considerada
prioritria para os pases latino-americanos, pois, o problema do desenvolvimento econmico
seria [...] mais importante mesmo que o da justia social, porque s com o acrscimo de
produtividade se aumentar a riqueza a repartir, e se eliminar a inevitvel acrimnia da
competio dos diversos grupos sociais por um produto estagnante ou decrescente.
(CAMPOS,1963a,p.84). Podemos perceber, de forma semelhante ao pensamento de Rostow, que

15
Campos podia ser considerado, nesse sentido, um neo-malthusiano, j que pregava o controle populacional como
importante fator importante no processo de desenvolvimento dos pases subdesenvolvidos. Como relacionava
desenvolvimento econmico a aumentos da renda per capita, uma alta taxa de crescimento demogrfico podia ser
considerada inibidora do desenvolvimento. Afirmava que Sendo a renda por habitante o quociente da diviso do
produto global pela populao, ele pode ser aumentado de trs formas: pela elevao do dividendo, pela diminuio
do divisor, ou por uma combinao dessas providncias. (CAMPOS, 1968, p.54)
16
CAMPOS (1964). Artigo Os ortodoxos e os inquietos do Correio da Manh de 01/01/1961.
 15

a preocupao de Campos com a equidade distributiva ficava relegada a um segundo momento

em relao ao crescimento econmico.
Contudo, Campos, em artigo onde refletia sobre os males do nacionalismo, reafirmava o
desenvolvimento como objetivo social unnime, e que o problema se reduziria a uma seleo
racional de meios, no envolvendo uma briga de fins. Para ele, esses meios seriam um aumento
de produtividade e de taxa de investimentos: utilizando poupana nacional quando possvel e
poupana estrangeira17 quando necessrio. (CAMPOS, 1964, p.44)
No entanto, esta noo de desenvolvimento onde o simples aumento de produtividade
levaria a melhores condies de vida da populao foi questionada por adversrios como Celso
Furtado, que afirmou: Com efeito, a experincia tem demonstrado amplamente que a elevao
do nvel de vida material no se faz acompanhar necessariamente de melhora nos padres de vida
cultural, reproduzindo-se via de regra a estratificao social existente no passado. (FURTADO,
1998, p.69).
Mas, apesar das divergncias sobre os meios mais adequados para levar a cabo esse
processo de crescimento, havia um campo comum entre Campos e os demais tericos do
desenvolvimento. Eles consideravam que o Estado deveria cumprir um papel estratgico para
conduzir um pas subdesenvolvido ao desenvolvimento econmico.
E, apesar de Campos acreditar que fosse possvel um desenvolvimento sem
industrializao18, afirmava que no caso brasileiro, a promoo da industrializao seria
necessria. Segundo ele:

[...] o processo de desenvolvimento econmico [no Brasil] no pode ser levado a bom
termo sem industrializao. o que sucede com pases com alto coeficiente de presso
demogrfica, que necessitam da expanso industrial para absorver excedentes de mo de
obra agrcola, seja de natureza crnica, seja eventualmente liberados pelo progresso
tecnolgico da agricultura. (CAMPOS, 1963d, p.84)

Notamos aqui mais uma aproximao de Campos com Rostow, j que este ltimo
considerava o processo de industrializao necessrio para o desenvolvimento, uma vez que
existiria um limite para o aumento de produtividade baseada na expanso agrcola.

17
Esta posio a favor do capital estrangeiro foi alvo de crticas por vrios grupos nacionalistas durante toda a sua
vida poltica. Estes grupos o acusavam de ser vendido e acabaram por lhe atribuir o apelido de Bob Fields.
18
MELO (2002, p. 245)
 16

Dada a situao de subdesenvolvimento no Brasil na dcada de 1960, seria, segundo

Campos, justificvel e necessrio que o Estado assumisse funes muito mais amplas do que as
praticadas pelos pases desenvolvidos na era do desenvolvimento espontneo do sculo XIX e
comeo do sculo XX.
Tendo assumido a importncia do Estado no processo de desenvolvimento, Campos
pregava que havia urgncia em formular uma teoria racional e objetiva sobre a forma, o grau e
limites da interveno estatal que conviessem s economias subdesenvolvidas19.
Quanto forma, no meu entender, ele considerava duas possibilidades: uma interveno
capitalista; e outra socialista. Sem dvida, dava preferncia primeira, defendendo o que
denominava de planejamento democrtico20 como a melhor opo para o desenvolvimento do
pas uma vez que desejava a [...] preservao das instituies do capitalismo social, aperfeioado
por preocupaes de equidade e justia distributiva e purificado de seus aspectos predatrios,
porm no castrado em seu vigor produtivo ou nas liberdades bsicas da democracia.
(CAMPOS, 1964, p.53). Interessante notar a retrica de Campos nesta passagem, uma vez que
no poder no se preocupou com democracia nem tampouco priorizou a equidade e justia social.
Como aponta Gennari (1990, p.58), influenciado por suas experincias junto Comisso
Mista Brasil-Estados Unidos (CMBE), o planejamento teria, para Campos, a funo de
transformar os pontos de estrangulamento em pontos de germinao21, porm com ateno
especial temporariedade do Estado neste processo.
Esta reflexo nos remete questo do grau de intervencionismo do Estado na economia.
Campos defendia uma interveno moderada do Estado criticando o intervencionismo exagerado,
como nesta citao: [...] necessrio refrear-se Leviat, o Estado todo-poderoso, a fim de evitar
que, interferindo com as liberdades do mercado, no venha a privar-nos das liberdades mais

19
CAMPOS (1964). Artigo do Correio da Manh de 20/11/1960.
20
O conceito de planejamento para Campos significava orientao das atividades econmicas por um rgo
comunal mediante esquema que descreve, em termos quantitativos,assim como qualitativos, os processos produtivos
que devam ser empreendidos durante um perodo futuro prefixado. (CAMPOS, 1962a, p.4).
O sentido de planejamento democrtico utilizado por Campos remonta Karl Mannheim, onde em seu livro
liberdade, poder e planificao democrtica (1951) cunha esta expresso mostrando que, apesar das experincias
ditatoriais fascistas e comunistas de planejamento, este tambm seria possvel em um ambiente democrtico, com
liberdade.
21
Pontos de estrangulamentos so aqueles pontos onde existe um gargalo de produo e a demanda maior que a
oferta. No Plano de Metas foram identificados pelo menos 5 pontos de estrangulamento: ferrovias, energia eltrica,
portos, navegao costeira e estradas. Pontos de germinao (ou de crescimento) so setores em que o seu
crescimento acaba puxando o crescimento dos demais.
 17

importantes de orao no Templo, de dilogo na Academia, de debate na

Agora.(CAMPOS,1964,p.57).
Alm de criticar o intervencionismo exagerado, tambm o fazia em relao interveno
estatal perturbadora22, pois, em seu entender, aes erradas do Estado levariam a desequilbrios
induzidos na economia, atrapalhando o caminho para o desenvolvimento. Assim, defendia uma
viso racional do papel do Estado, que deveria exercer um planejamento neutro, ou seja, que
no alargasse a interveno estatal, coordenando as aes do setor pblico, visando

[...] coordenar investimentos e orient-los prioritariamente; no setor privado, a fixar

objetivos de desenvolvimento e, atravs de controles preferivelmente indiretos
monetrios e fiscais fazer a construo de clima necessria para que a iniciativa
privada possa agir em obedincia sua dinmica natural. (CAMPOS,1963a,p.85).

Chamar esta postura de neutra parece um contra-senso. De qualquer forma, Campos

salientou que existia uma diferena entre planejamento politicamente neutro e interveno estatal,
mostrando-se a favor do planejamento neutro e contra o intervencionismo exagerado23. O
planejamento neutro para Campos seria aquele que incentivasse ou desestimulasse, mas que
nunca proibisse ou obrigasse.
No seu entender, formas de planejamento neutro poderiam ser usadas quer para asfixiar a
iniciativa privada, atravs de restries, quer para encoraj-la, atravs de incentivos.
(CAMPOS,1964, p.53). Em meu entender, esse termo neutro pode ser considerado como um
instrumento de retrica de Campos na tentativa de convencer os liberais de que certa interveno
estatal poderia ser feita sem alargar a participao do Estado na economia, o que me parece um
pouco difcil de ser realizado na prtica.
A nfase de Campos no que se refere ao planejamento econmico destoava do
pensamento neoliberal mais radical da poca simbolizado por Eugenio Gudin, contrrio a
qualquer forma de planejamento econmico - e marcava a sua posio de que seria possvel, com
idias bem pensadas e integradas, aliadas definio de metas, propiciar o desenvolvimento
econmico atravs da ao do Estado. Este desenvolvimento econmico seria um pr-requisito

22
Nesse sentido, perturbadora significava aquela que atrapalhava o desenvolvimento. Como exemplos de
interveno perturbadora, Campos cita a poltica de sobrevalorizao cambial, que desestimulou as exportaes, e o
controle de preos nas indstrias de base e infra-estrutura, que inibiam seu investimento.(CAMPOS, 1963a, p.86)
23
CAMPOS (1964, p.53) Artigo do Correio da Manh de 21/11/1960
 18

para se atingir o desenvolvimento social, o qual, no seu entender, relacionava-se distribuio e

consumo do produto e ao bem-estar do consumidor. 24
Notamos assim, a primazia de Campos em tratar do desenvolvimento econmico em
detrimento ao desenvolvimento social. Para ele, as questes sociais seriam resolvidas com o
desenvolvimento econmico de forma quase que automtica, implicando que o Estado devesse
delas se ocupar apenas em um segundo momento.
Corroborando ainda mais essa afinidade, Campos apresentava outros indcios de
considerar que durante a fase de busca do desenvolvimento econmico, os ganhos sociais seriam,
em princpio, dispensveis, e que s ocorreriam como resultado de presses populares. Segundo
suas prprias palavras:

A impacincia das massas faz com que seja necessrio temperar o desenvolvimento
econmico com o progresso social, dando ateno no s aos investimentos estritamente
econmicos, mas tambm sociais, ganhando, assim, o povo um sentido de participao
no desenvolvimento. (CAMPOS,1962b)

A prtica poltica de Campos e Bulhes entre 1964 e 1967 nos mostra que seguiram
risca essa viso. Primeiro objetivavam fazer o bolo crescer para depois dividi-lo entre a
populao. Tanto o arrocho salarial promovido pelo PAEG quanto os incentivos fiscais e
isenes praticados pela Reforma Tributria de 1966 conduziram o pas a um processo de
acumulao acentuado para poucos empresrios em detrimento da classe trabalhadora. De acordo
com Oliveira, [...] quando se procura identificar os beneficiados com a poltica adotada, se
constata que a sociedade como um todo foi onerada, mas poucos, muito poucos, foram
beneficiados. (OLIVEIRA,1991, p.141).
Da mesma forma, mostra-nos Madi que Campos advoga o primado do desenvolvimento
econmico sobre o social: necessrio incrementar a renda para depois redistribu-la. Da ento o
esforo de acumulao de capital dever-se dar com ausncia de cuidados em relao ao padro de
distribuio de renda. (MADI, 1985, p.69).
Rostow, que, como vimos, tambm relegava para a ltima etapa do desenvolvimento a
preocupao com justia social, enfatizava a necessidade de acumulao de renda somente

24
CAMPOS (1963a,p.104)
 19

naquilo que alavancasse o desenvolvimento, e que poderia implicar em uma concentrao de

renda nas mos daqueles empresrios que gastassem o capital de forma mais produtiva.
Outro ponto acentuado por Campos quanto interveno estatal estava relacionado ao seu
grau de atuao. Campos era contra o seu exagero. No entanto, ele concordava com certo grau de
intervencionismo (denominado por ele de planejamento neutro), desde que fosse temporrio e
para que se pudesse fazer o sistema funcionar e no para alter-lo em sua natureza (capitalista).
Defendia25 que poderiam ser adotadas polticas intervencionistas em pases capitalistas
subdesenvolvidos, desde que fossem racionais e no tentassem colocar em risco a natureza de
suas instituies. Segundo seu pragmatismo:

Polticas de esquerda no campo internacional e intervencionistas na economia interna

tero, s vezes, de ser realisticamente adotadas; mas devero s-lo como resultado de
escolha racional, e nunca ao sabor de grupos de presso. Baseadas no desejo de fazer
funcionar o sistema vigente e no de alterar subrepticiamente as instituies. De outra
forma, cairamos num hibridismo infecundo sem coragem para vitalizar o capitalismo,
injetando-lhe conscincia social; sem ousadia para aceitar o socialismo, com seus duros
sacrifcios e suas grandes promessas. (CAMPOS, 1964, p.125)

Se a questo da interveno estatal estava mais associada ao seu grau de atuao e seus
limites do que de posies extremadas, qual seria, ento, o tamanho ideal do Estado para
Campos?
A discusso, feita por ele, das motivaes vlidas e esprias para o alargamento estatal na
economia ajuda-nos a entender qual seria, para ele, o tamanho ideal do Estado.
De acordo com Campos, dentre as motivaes vlidas para a interveno estatal estariam:
o aumento de consumo requerido pelas massas; as desigualdades de renda; fatores tecnolgicos; e
as decorrentes das imperfeies de mercado26 ou do mecanismo de preos, sendo que esta ltima
tambm ocorre em pases desenvolvidos.

25
CAMPOS (1964, p.125). Artigo do Correio da Manh de 08/01/1961
26
De acordo com Giambiagi e Alm (2000), segundo a teoria tradicional do bem-estar social, sob certas condies,
os mercados competitivos geram uma alocao de recursos que levam a uma situao timo de Pareto, onde
ningum pode melhorar sua situao sem piorar a do outro. Sendo assim, no seria necessrio que existisse um
planejador central para que fosse atingida a mxima eficincia econmica. Porm, no mundo real, existem
imperfeies de mercado que impedem que ocorra uma situao timo de Pareto. So elas: a) a existncia de bens
pblicos; b) a falha de competio que se reflete na existncia de monoplios naturais; c) as externalidades; d) os
mercados incompletos; e) as falhas de informao; e f) a ocorrncia de desemprego e inflao.
 20

Primeiro, na ausncia de uma classe empresarial dinmica, o desejo de consumo das

massas pressionaria o governo a incentivar a produo e consumo para atingir os mesmos nveis
dos pases desenvolvidos, justificando a presena do Estado.
Segundo, a existncia de desigualdades muito elevadas na distribuio de renda entre
diferentes classes e regies do pas tambm requereria a interveno estatal em alguns momentos.
Um exemplo tipicamente brasileiro seria o da desigualdade de rendas entre o sudeste e o nordeste
do pas. Neste sentido, Campos apoiava a Superintendncia do desenvolvimento do Nordeste
(SUDENE), apesar de, em 1964, acreditar que esta necessitava de uma completa
reestruturao.27
Terceiro, afirmava que em alguns setores (eletricidade, siderurgia, etc), fatores
tecnolgicos exigiam a necessidade de unidades de larga escala e, consequentemente,
investimentos macios e de rentabilidade diferida no tempo. Essas condies praticamente
inviabilizavam os investimentos da dbil iniciativa privada dos pases subdesenvolvidos nessas
reas, o que justificaria a presena do Estado para preencher esse vazio.
E, por fim, o mercado, sendo pequeno demais para encorajar a concorrncia, prestar-se-ia
a abusos monopolsticos, prejudiciais a toda populao. Nestes casos, ele achava importante a
presena e a fiscalizao do Estado, alm de endossar o seu pioneirismo, desde que fosse
temporrio.
Do lado das motivaes esprias, existiriam, segundo Campos, quatro motivaes para o
exagero intervencionista: a tradio paternalista; o preconceito ideolgico; a falsa preocupao
de segurana nacional; e a iluso transpositiva.
Em relao tradio paternalista, Campos considerava que o aumento da interveno
estatal era tambm justificada por seus defensores simplesmente para ampliar a proviso de
empregos.
O preconceito ideolgico fazia com que os totalitrios de esquerda, receosos de agredir as
instituies capitalistas diretamente, preferissem expulsar cada vez mais a iniciativa privada na
esperana de que aps algum tempo s restasse uma casca capitalista sobre medula socializada
(CAMPOS, 1964, p.55). Ou seja, defendiam que quanto mais estatizado fosse o pas, menor seria
a fora nele exercida pelo capitalismo.

27
CAMPOS (1994, p.533)
 21

Campos criticava os que defendiam a interveno com base na falsa preocupao de

segurana nacional, pois estes defendiam os recursos nacionais de maneira exagerada e acabavam
trazendo como conseqncia a aceitao, sem discusso, da interveno socializante e da
absoro de militares em empresas estatais.
A iluso transpositiva seria uma iluso que atribua s empresas estatais a capacidade
mgica de reduzir custos ou aumentar recursos para investimento. Para Campos, isso no
ocorria, e o governo, pelo contrrio, acabava ocultando custos e distribuindo o nus para todos os
contribuintes na forma de tributos. Exemplificava essa sua crtica com os casos em que o governo
praticava a subtarifao28.
Neste ponto, Campos parece transitar novamente pelo liberalismo, como fica latente com
as crticas que fazia s empresas estatais. Apesar de Campos ter participado dos estudos para a
criao da Petrobrs em 1953, criticou o alargamento do Estado dizendo ser contra o furor
estatizante que assolava o pas na poca. E, afirmava que sua desconfiana em relao s estatais
no ocorria por preconceito ideolgico, mas sim por trs razes29:
1) via o Estado como sendo relapso e omisso nas suas tarefas rudimentares de dar educao e
melhorar as condies de sade e habitao. Supunha ento que no lhe restasse dinheiro nem
capacidade gerencial para as outras tarefas;
2) via o risco de que a empresa estatal esquecesse que era mero instrumento, transformando-se
em objetivo;
3) j havia visto empresas estatais comearem eficientes e depois sucumbirem ao longo do
caminho por causa do empreguismo, da politizao dos gerentes e da indiferena a custos de
produo e da aceitao de dficits de operao. Afirmava que isso tambm poderia ocorrer nas
empresas privadas, porm estas acabavam falindo, o que no ocorreria quando as empresas
estivessem nas mos do Governo.
Alm disso, Campos acusava as empresas estatais: de investirem de forma atrasada,
depois de o servio j ter se deteriorado; de possurem custos maiores que os privados por
ineficincia administrativa ou desperdcio poltico; de gastarem recursos para cobrir dficits de
operao e no em novos investimentos; e de financiarem seus investimentos via impostos, etc30.

28
Subtarifao a cobrana de tarifas pblicas com valores inferiores ao custo do servio prestado.
29
CAMPOS (1964, p.56)
30
CAMPOS (1964, p.92)
 22

Apesar dessa crtica ferrenha contra as estatais mostrar seu lado mais liberal, ele as
amenizava defendendo, em alguns casos, o Estado como investidor. Considerava indispensvel a
ao do Estado nas reas tradicionais, como sade, educao, irrigao, fomento agrcola,
controle de inundaes e construo de estradas (CAMPOS, 1964, p.55). E, em relao aos
setores diretamente produtivos, afirmava haver quatro motivaes para a crescente participao
do Estado brasileiro como investidor:

A do investidor pioneiro, a do investidor vedatrio, a do investidor supletivo e a do

investidor expiatrio. Como exemplo de motivao pioneira, temos o aproveitamento
hidreltrico de Paulo Afonso, no pelo tipo de atividade, mas por se tratar de regio
primitiva, de mercado rarefeito. Motivao vedatria a vigente nas reas de monoplio
petrleo e minerais atmicos em que o Estado investe para impedir que os
particulares o faam. Investimento supletivo o de Volta Redonda, justificvel pelo
brusco salto exigido, da pequena siderurgia do carvo vegetal para a grande siderurgia
do coque. Investimento expiatrio o realizado nas ferrovias, navegao e energia
eltrica, aps ter sido a iniciativa privada asfixiada ou desencorajada.
(CAMPOS,1964,p.56).

No entanto fazia questo de qualificar suas motivaes:

Endosso o pioneirismo do Estado, desde que seja temporrio e no se estenda at

senectude. Acho indispensvel a presena e a fiscalizao do Estado, nas reas que
chamei de vedatrias, mas no enxergo vantagens no monoplio. Considero til o
investimento supletivo, desde que suplemente ao invs de expulsar. Quanto ao
investimento expiatrio... Ora bolas! Melhor teria sido no pecar para no ter que
expiar... (CAMPOS, 1964, p.56).

Como vimos, para Campos, o Estado deveria exercer um papel fundamental no processo
de desenvolvimento, porm seriam insuficientes caso outras quatro condies no fossem
respeitadas31.
A primeira delas seria a de mobilizar fontes inexploradas de poupana, para
investimentos, o que tornaria menos necessria a contribuio do capital estrangeiro, ou ao
menos, permitiria que o mesmo volume desse capital pudesse propiciar um maior
desenvolvimento. Ainda, segundo Campos, as fontes inexploradas seriam: a represso do
consumo de luxo; o aproveitamento da capacidade ociosa da indstria; o abandono do
subvencionamento exagerado dos servios pblicos, para evitar desperdcios de recursos que
seriam melhor aproveitados em investimentos; na contrao de investimentos pulverizados; a
31
CAMPOS (1961)
 23

modernizao dos gastos militares; o retorno estabilidade monetria, que tornaria a poupana
pessoal uma vantagem e no uma espoliao.
A segunda tarefa consistia em solucionar o problema da insuficincia da capacidade de
exportar, que ameaava estrangular o desenvolvimento dificultando a capacidade do pas de obter
divisas necessrias para a importao de produtos essenciais.
A terceira, seria a melhoria da mquina governamental, pelo treinamento de
administradores.
E, por fim, a quarta tarefa residiria em aumentar os esforos para elevao do nvel geral
de educao e tecnologia para propiciar aumentos de produtividade.
Resumindo a teoria de Campos podemos afirmar que ele reconhecia a importncia de as
economias subdesenvolvidas recorrerem prioritariamente s medidas que as levassem ao
desenvolvimento econmico, relegando segundo plano medidas que visassem ao
desenvolvimento social, pois acreditava na teoria do bolo, a qual defendia que um pas deveria
primeiro crescer para s depois dividir os ganhos do crescimento.
Para o Brasil atingir o crescimento e o desenvolvimento econmico seria necessrio,
dadas suas caractersticas especficas, passar necessariamente pelo processo de industrializao.
Este processo deveria ser conduzido pelo Estado, que teria um papel fundamental (dentro de
certos limites), garantindo as condies necessrias para que a iniciativa privada pudesse exercer
plenamente seu potencial, levando o pas a um crescimento de produtividade per capita
caracterstico, em seu entender, do processo de desenvolvimento econmico.
Para Campos, o Estado, embora importante em fomentar a industrializao e o
desenvolvimento econmico, deveria ter o seu grau de atuao cuidadosamente planejado.
Defendia sua participao em reas tradicionais (sade, educao, etc), de fiscalizao e at
mesmo em setores produtivos, desde que temporariamente, dado seu descrdito frente s
empresas estatais.
Permeando esse quadro institucional, Campos inclua quatro condies, que segundo ele,
seriam indispensveis para garantir o desenvolvimento econmico: a formao de poupanas para
investimento, a formao de divisas, um melhor aparelhamento do Estado e melhorias no nvel de
educao da populao.
O modelo de Campos, baseado na busca da eficincia econmica previa ainda que o
desenvolvimento econmico traria como subproduto o almejado desenvolvimento social, e,
 24

portanto, durante o processo de crescimento, conquistas sociais no seriam necessrias a no ser

para aplacar as presses populares. Sem dvida esta posio o colocava contra os anseios de boa
parte da populao brasileira e dos pensadores de esquerda, o que confirma seu contedo
programtico polmico.
Veremos a seguir que apesar de podermos classificar Campos e Bulhes como tendo, em
grandes linhas, afinidades ideolgicas e tericas, existiam tambm diferenas importantes nas
suas concepes sobre desenvolvimento.
 25

1.3 Bulhes e o liberalismo com ressalvas

Organizarei o pensamento de Bulhes em relao ao desenvolvimento de maneira a

argumentar que, apesar de sua adeso ao arcabouo neoliberal, ele apresentou um desvio
intervencionista prximo s idias de Rostow no que concerne o planejamento estatal e seu papel
ao impulsionar os setores lderes.
Introduzirei inicialmente as semelhanas de Bulhes com Rostow e com o liberalismo,
posteriormente mostrarei seu conceito de desenvolvimento para apontar qual seria, segundo ele, o
caminho mais adequado para o Brasil atingi-lo e qual seria o papel do Estado como condutor
desse processo.
Octavio Bulhes possua um vis mais ortodoxo do que Campos, tendo sido bastante
influenciado por ilustres liberais como seu mestre Eugenio Gudin e por Jacob Viner. Isso fica
evidente em sua defesa da iniciativa privada como principal motor do desenvolvimento,
confirmado em seu elogio redao da Constituio de 1937, quando esta afirmava que a
interveno do Estado no domnio econmico s se legitima para suprir as deficincias da
iniciativa individual e coordenar os fatores de produo. (BULHES, 1950, p.10).
Apesar de concordar com a tese de Smith, na qual o desenvolvimento seria alcanado via
o aumento de produtividade do trabalho, na utilizao dos meios de produo, [onde] o objetivo
da expanso econmica assegurar maior suprimento ao consumo, graas aos sucessivos
investimentos (BULHES, 1959b, p.12), Bulhes reconhecia que o Brasil apresentava
obstculos, principalmente devido fraqueza dos empreendedores particulares, expanso
econmica que justificavam uma atuao mais forte do Estado. Em suas palavras:

mostra a experincia que a iniciativa particular, no Brasil, vigorosa, sendo grave erro
econmico elimin-la para erigir, em seu lugar, a iniciativa estatal. Por outro lado,
devemos reconhecer a existncia de obstculos expanso econmica, em nosso pas.
Justifica-se por isso, a atuao de nosso Governo nalguns empreendimentos que noutros
pases foram iniciados e desenvolvidos por exclusiva iniciativa particular. [...] No Brasil,
[...] h necessidade de uma poltica governamental com o objetivo de desencorajar a
formao de receitas pecunirias e de incentivar, por vrios modos, o aumento da renda
em funo do aperfeioamento da produo. E a base principal dessa orientao
econmica reside num amplo e intenso sistema de poltica monetria, que, obviamente,
envolve a poltica dos investimentos. (BULHES, 1950, p.7 e 8)
 26

Este posicionamento frente o Estado o afastava do liberalismo puro e o aproximava da

idia de que a interveno estatal seria um fator chave para propiciar a arrancada dos pases
subdesenvolvidos.
Esse incmodo desvio em relao ao liberalismo fez com que se defendesse expondo
que a posio anti-intervencionista no seria central na anlise clssica, e que, dever-se-ia
compreender a obra de Smith sob uma tica histrica, onde o governo ingls do sculo XVIII era
visto como corrupto e incompetente, e por isso, devia ser excludo da coordenao econmica.
Baseando-se no trabalho de Viner32 sobre a obra de Smith, Bulhes considerava que:

A excluso do Estado como coordenador do progresso econmico ou como

empreendedor , portanto, na economia de Adam Smith, uma considerao acessria. De
forma alguma, a presena ou a ausncia da interveno estatal participa dos fundamentos
da economia lanada por Adam Smith.(BULHES, 1952, p.100,grifo do autor)

Sua explicao deixa claro que no havia, em seu entender, nenhuma incompatibilidade
entre essas duas abordagens (liberal e intervencionista) ao passo que dependeriam das situaes
especficas de cada pas. No entanto, acredito que a raiz desse possvel incmodo possa estar
ligada a outras causas. Em geral, no Brasil, at mesmo os liberais confiam ao Estado um papel
mais importante do que a teoria liberal poderia prever. Esta talvez seja uma caracterstica tpica
de tericos liberais de pases subdesenvolvidos. Por esta razo, a teoria da Modernizao de
Rostow analisada no incio deste captulo - fornece o adequado arcabouo intervencionista por
eles buscada.
Essa aproximao com Rostow pode ser vista em artigo de Bulhes sobre uma
conferncia realizada em Konstanz (Alemanha), onde Bulhes analisou, junto com outros
economistas, o trabalho de Rostow (leading sectors and the take off, de 1956), sobre as fases de
desenvolvimento econmico. Apesar de concordar com algumas das crticas feitas pelo professor
Kuznets33, Bulhes defendeu de maneira geral os pontos de vista de Rostow, afirmando que [o]

32
Bulhes cita Jacob Viner, que fez, em 1926, um minucioso trabalho pela Universidade de Chicago sobre a
contribuio de Adam Smith, onde afirmava que os adeptos modernos do laissez-faire no encontram apoio na
Riqueza das Naes, quando dizem que o governo no deve intervir na indstria e no comrcio por serem essas
atividades peculiares aos particulares (BULHES, 1952, p.100).
33
A principal crtica que o prof Kuznets faz ao trabalho de Rostow o da falta de elementos peculiares em cada fase
do desenvolvimento econmico. Assim, a determinao de cada estgio passa por elementos mais subjetivos do que
objetivos, dificultando seu entendimento.
 27

panorama esboado por Rostow no deixa de traduzir a vida econmica de nossos dias.
(BULHES, 1960b, p.7).
Bulhes considerava principalmente que uma atividade lder poderia conduzir toda a
economia a um desenvolvimento sem precedentes e elogiou a meno feita por Rostow ao
ambiente social, ou seja, ao conjunto de condies que permitem o aproveitamento das foras
propulsoras de uma produo lder, na difuso do progresso. (BULHES, 1960b, p.7).
Neste trabalho, Bulhes reinterpretou Rostow e afirmou que ele entendia que a propulso
e a sustentao do desenvolvimento econmico estaria compreendida em dois blocos de
estgios34: o inicial, de pr-condio para o desenvolvimento; e o segundo, o prprio estgio de
desenvolvimento.
Segundo a anlise de Bulhes sobre o trabalho de Rostow, no estgio inicial, haveria um
ou mais setores na economia que atingiriam altos ndices de produtividade e carregariam com
ele(s) os demais setores levando ao desenvolvimento do pas. Este setor propulsor seria o
chamado setor moderno da economia.
Bulhes exemplificou a tese de Rostow mostrando a evoluo econmica do Estado de
So Paulo, que teria o caf como setor propulsor da economia. O crescimento ocorrido no setor
cafeeiro teria impulsionado toda agricultura, indstria e comrcio do Estado. Assim, o capital
gerado pelo caf teria se diversificado devido busca dos empresrios em conseguirem vantagens
com alternativas de produo. Apesar de, num primeiro momento, essas alternativas
apresentarem rentabilidades menores que a obtida com o caf, eles esperavam que no futuro este
quadro se invertesse, dado que, para Bulhes, esses empresrios sabiam que a elasticidade de
oferta do caf seria maior que sua elasticidade de demanda, o que levaria futuramente a uma
reduo dos lucros devido saturao do consumo.
Nesse sentido, Bulhes afirmou que a experincia do caf em So Paulo foi exitosa, pois
foi racionalmente bem aproveitada. Entretanto, no seu entender, nem sempre o setor lder teria
sucesso em impulsionar outros setores ao desenvolvimento. Citou exemplos de setores lderes
que no levaram ao desenvolvimento em outros pases e at mesmo em outros estados brasileiros,
como o Amazonas, que no aproveitou o capital gerado pela borracha em finais do sculo XIX e
incio do XX para propiciar uma transformao econmica35.

34
Como vimos, na anlise de Rostow havia 5 estgios de desenvolvimento para uma economia tradicional se
transformar em uma economia moderna desenvolvida. Bulhes parece enquadr-los em dois grandes blocos.
35
BULHES (1959a, p.98)
 28

Ao citar o caf como exemplo, Bulhes mostrou-nos que entendia que no somente a
indstria, mas tambm o setor de bens primrios poderia exercer o papel de lder no processo de
desenvolvimento.
Reis ressalta essa importncia dada por Bulhes aos setores lderes. Segundo ele, para
Bulhes, [u]ma regio s poderia se desenvolver a partir de uma produo especializada. A
diversificao da produo seria o passo seguinte, pois garantiria maior progresso regio e
estabilidade econmica. (REIS, 1995, p.63).
Alm disso, Reis (1995) ratifica a adeso de Bulhes aos ideais de Rostow ao afirmar que
Bulhes [...] aderia ao etapismo rostowniano, deixando transparecer a idia de que a
especializao na produo de produtos primrios, e consequentemente, o subdesenvolvimento,
era um estgio obrigatrio em qualquer economia. (REIS, 1995, p.63).
Tendo aderido aos ideais rostownianos, Bulhes colocou-se contra as teses defendidas
pela CEPAL, principalmente rejeitando a concepo centro-periferia e o princpio da tendncia
deteriorao dos termos de troca dos pases subdesenvolvidos. Reis (1995, p.58) aponta inclusive
que Bulhes considerava no haver empecilhos para que o modelo exportador fosse um caminho
para o desenvolvimento. Nesse contexto, Reis faz uma ligao entre o modelo exportador e a
teoria liberal de desenvolvimento econmico, defendida por Viner em suas palestras proferidas
na dcada de 1950 na Fundao Getlio Vargas. Segundo Reis, Viner mostrava que:

[...]a superao do atraso econmico s seria possvel atravs do livre comrcio e da

liberdade de mercado. Do mesmo modo, a industrializao teria de ser espontaneamente
conduzida pelas foras de mercado. Assim, teoria neoclssica do comrcio
internacional era conferido o status de teoria do desenvolvimento econmico. (REIS,
1995, p.56-57)

Segundo essa concepo liberal, a industrializao deveria acontecer espontaneamente,

sem poltica agressiva por parte do Estado, pois os pensadores liberais [] acreditavam que
cada pas poderia progredir utilizando-se das vantagens comparativas naturalmente adquiridas, e
o desenvolvimento de um setor industrial se daria concomitantemente ao aperfeioamento dessas
vantagens, advindo do progresso tcnico, atravs do livre comrcio. (REIS, 1995, p.57).
Viner, seguindo a cartilha liberal, tambm colocava o termo desenvolvimento econmico
no para significar simples crescimento econmico, mas crescimento econmico associado ou
 29

elevao dos nveis de renda per capita ou manuteno de elevados nveis de renda j
existentes. (VINER,1951, p.188).
O conceito de desenvolvimento econmico de Bulhes estava alinhado ao de Rostow, j
que afirmava que o progresso econmico advm de uma atividade econmica dotada de
produtividade extraordinria e que o progresso se realiza quando os recursos dessa atividade so
convenientemente aproveitados. (BULHES, 1960b, p.8).
E, quando opinava sobre quais setores poderiam produzir este desenvolvimento, Bulhes
afirmava que qualquer tipo de produo, que tivesse por objetivo aperfeioar a produtividade do
trabalho, poderia conduzir ao desenvolvimento econmico. (REIS,1995, p.61).
Assim, para Bulhes, tanto a agricultura quanto a indstria poderiam ser propulsores do
arranco. E, no mesmo sentido, apesar de Bulhes ser um grande defensor das exportaes, tanto o
setor externo quanto o interno teriam seu papel, pois, como ele afirmou, [] da expanso de
ambos [comrcio interno e externo] que depende o real desenvolvimento do pas. (BULHES,
1958c, p.28).
Como vimos, ao mesmo tempo em que Bulhes se alinhava com as idias liberais mais
ortodoxas, frisando a importncia da iniciativa privada e do mercado e considerando o
desenvolvimento como sendo atrelado a ganhos de produtividade, ele tambm se descolava
destes ideais quando trata do papel do Estado. Enquanto que, para os liberais, o papel do Estado
deveria ser muito diminuto, Bulhes defendia que, dados os obstculos encontrados pela
iniciativa privada, o Estado seria necessrio para conduzir o processo de desenvolvimento
estimulando os setores lderes. Assim, Bulhes entrega ao Estado brasileiro um papel muito mais
relevante que o concedido pelos liberais, e que o faz aproximar-se mais do pensamento de
Rostow.
A anlise do papel do Estado em Bulhes feita partindo-se da teoria liberal. Segundo
Bulhes, a coordenao das decises econmicas poderia ocorrer de duas maneiras: via
planejamento e via mercado. Para os liberais, no mercado, as unidades econmicas ajustam e
reajustam as quantidades oferecidas e procuradas at obterem, por meio dos preos, a
coordenao de suas decises. Desse modo, o mercado produziria de modo automtico, um
resultado equivalente ao do planejamento. No entanto, eles, os liberais, afirmavam que nem todos
os mercados poderiam oferecer essa coordenao e que nem sempre existiria compatibilidade
entre os interesses individuais e sociais. Um exemplo marcante do desvirtuamento dos preos
 30

poderia ser observado claramente atravs das atitudes comerciais dos monoplios, que
conduziriam os preos a nveis superiores aos da concorrncia perfeita36.
Bulhes, ao contrrio dos liberais mais ortodoxos, defendia que o Estado poderia sim ser
utilizado como coordenador do mercado, e ressaltava que muitas vezes o afastamento dos preos
do nvel de equilbrio decorre da inadequada poltica governamental e no do fato do Estado
intervir no domnio econmico (BULHES, 1958b, p.46). A preocupao de Bulhes no era
de no-interveno estatal, pois, para ele, o Estado deveria intervir, mas de como esta interveno
seria realizada.
Afirma ainda que [o]s erros de poltica econmica e a prtica monopolstica de carter
pecunirio so fenmenos evitveis ou corrigveis se recorrermos ao sistema fiscal, ou seja, ao
uso do sistema tributrio com objetivos econmicos e no apenas financeiros.37 (BULHES,
1958b, p.46).
A forma adequada de agir do Estado, segundo Bulhes, seria atravs de uma coordenao
entre as polticas fiscais e monetrias. Seu argumento era de que polticas fiscais isoladas
poderiam ser teis para resolver problemas em pocas de depresso, porm no seriam eficazes
em combates inflao. Por outro lado, adotar uma poltica exclusivamente monetria, sem
considerar o aspecto fiscal, poderia mergulhar o pas na depresso. Desta forma, as polticas
monetrias teriam efeito de estabilizadoras de preos enquanto as polticas fiscais impulsionariam
o desenvolvimento sem perturbar a formao de preos38. Ou seja, Bulhes considerava o
controle da inflao como essencial para o desenvolvimento sustentado de uma nao.
Tendo em vista identificar a melhor forma de o governo agir, Bulhes distinguia a poltica
monetria a ser realizada de acordo com cada fase do ciclo econmico. Para ele,

a) Num perodo de depresso, a produo pode aumentar sem acrscimo de novos

equipamentos. Todavia, para que se verifique essa expanso indispensvel dar trabalho
aos fatores da produo prprios ao mercado de investimentos, mediante um programa
especial de obras pblicas. Nesta fase de recuperao, os problemas monetrios so
relativamente simples, sendo o principal objetivo a facilitao do crdito.

36
BULHES (1958b, p.29)
37
Podemos afirmar que os objetivos financeiros esto ligados apenas captao de recursos para o financiamento do
Estado, enquanto os objetivos econmicos vo alm, relacionados interveno do Estado na alocao de recursos
buscando o desenvolvimento.
38
BULHES (1990, p.178)
 31

b) medida que se vai processando a recuperao, com a mesma quantidade e

qualidade de equipamentos, inicia-se o problema de redistribuio dos acrscimos de
renda, passando uns a auferir maior soma de renda real, em detrimento de outros. O
problema monetrio torna-se importante e seu principal papel o de evitar a queda
prematura do consumo em certos setores e a formao de surtos de especulao em
outros.
c) Se, durante a expanso, o mercado de investimentos no proporciona recursos
tcnicos que favorecem um rpido aumento de bens de consumo, os fenmenos de
redistribuio de renda agravam-se fortemente e o problema monetrio torna-se agudo,
sendo ento o principal objetivo da poltica monetria coordenar os investimentos com o
fim de acelerar aqueles mais necessrios ao aumento do consumo e retardar a expanso
dos investimentos de resultados econmicos mais remotos. (BULHES, 1950, p.36-37).

E, ressaltava que, no Brasil, dadas suas condies prprias de incio de expanso, os

problemas relativos ao tem c seriam os mais freqentes.
Bulhes mostrava a sua preocupao, em momentos de expanso, em estimular o setor de
bens de consumo para evitar que o processo de crescimento da economia gerasse desequilbrios e
presses inflacionrias.
A poltica monetria, a seu ver, deveria ser direcionada a propiciar um crescimento
equilibrado entre os setores, corrigindo desvios gerados dentro do prprio crescimento
econmico.
Do outro lado, atravs de um sistema fiscal eficiente, ele considerava possvel [...]
disciplinar a economia, incentivar vrios setores de produo, desestimular especulaes e
impedir a formao de lucros puramente monopolsticos. (BULHES, 1958c, p.30). Alm
disso, a poltica fiscal tambm serviria para defender a remunerao do trabalho, incentivar a
acumulao de recursos, acelerar os investimentos, desestimular o consumo de bens suprfluos,
favorecer as exportaes e proteger a produo nacional contra a concorrncia estrangeira39.
Os tributos aparecem na teoria de Bulhes como sendo o principal instrumento da poltica
fiscal para alcanar esses fins. Eles tambm teriam seu papel como financiador do Estado, porm,
a escassez da renda nacional, clamava pela necessidade de capital estrangeiro como complemento
ao desenvolvimento. Neste item controverso, Bulhes (assim como Campos) defendia a
participao do capital estrangeiro na economia brasileira, o que se confrontava com o
pensamento nacionalista da poca.
O capital externo, para Bulhes, era visto como importante fonte de financiamento para o
desenvolvimento ao gerar o grau de capitalizao necessrio para propiciar um fluxo de

39
BULHOES (1960a, p. 83)
 32

importaes requerido pela expanso industrial. Capital este que no seria encontrado em pases
subdesenvolvidos porque a sua capacidade de renncia ao consumo insuficiente para fazer
face a elevado grau de capitalizao. (BULHES, 1959c, p.30).
Esta posio a favor do capital estrangeiro era rechaada pelos nacionalistas da poca.
No entanto, Bulhes (1952) acreditava que os nacionalistas da dcada de 1950 haviam se
desviado de sua verdadeira finalidade, que para ele, seria a de defender a cultura e a economia de
um pas. No seu entender, os nacionalistas defendiam medidas contrrias ao progresso do Brasil
(eram contra a abertura da explorao de petrleo ao capital estrangeiro e tambm contra a
remessa de lucros ao exterior provenientes de reinvestimento) que tiravam do nacionalismo a sua
caracterstica de ser um sistema de meios de ao e os transformava em finalidade per se. Nesse
sentido, Bulhes40 no enxergava a utilizao do capital estrangeiro como algo ruim e anti-
nacionalista, mas como benfico ao desenvolvimento brasileiro, visando finalidade ltima da
economia, ou seja, a melhoria do bem-estar social, como tambm deveriam pretender os
nacionalistas legtimos.
Rostow tambm diagnosticava vrias espcies de nacionalismo, e acrescentava que, para
facilitar a transio para a modernidade, a sua melhor forma seria aquela que teria como objetivo
canalizar as energias locais para as tarefas internas de modernizao, que trariam melhores
condies de vida nao. Assim, a preocupao de Bulhes com os falsos nacionalistas pode
ser entendida como mais um ponto de alinhamento de suas idias com as de Rostow.
Em sntese, podemos dizer que Bulhes se enquadrava em um arcabouo mais neoliberal
que Campos, concedendo iniciativa privada a responsabilidade de principal motor do progresso
e, apesar de aceitar a importncia do Estado intervindo na economia, restringia sua ao a uma
mera coordenao de aes envolvendo as polticas monetrias e fiscais sobretudo a tributao
- com a finalidade de estimular o desenvolvimento econmico e, ao mesmo tempo, controlar a
inflao. No entanto, essa particularidade da interveno estatal acaba por lhe afastar do
liberalismo puro aproximando-o mais da Teoria da Modernizao de Rostow, que tambm no
deixava de ser uma vertente do pensamento liberal.

40
Esta defesa do capital estrangeiro chegou a lhe custar caro. Depois de ter declarado imprensa que a aprovao da
lei de remessas de lucros de Joo Goulart seria um crime de lesa-patria, foi exonerado do cargo de diretor
executivo da Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC). (BULHES, 1962b)
 33

Baseado nessa combinao de influncias podemos resumir o pensamento

desenvolvimentista de Bulhes da seguinte forma. A busca do desenvolvimento econmico, ou
do crescimento per capita de um pas deveria ser feita por atores privados e complementada pela
ao estatal racional e bem articulada visando desobstruir os obstculos ao desenvolvimento
sustentado. O Estado deveria promover uma poltica fiscal de estmulo a setores considerados
estratgicos ao mesmo tempo em que sua poltica monetria deveria evitar que o crescimento
desordenado implicasse em presses inflacionrias, que poderiam redundar em impedimentos
para o processo em vigor.
Em termos setoriais, acredito ser plausvel acreditar que Bulhes considerava a agricultura
como um possvel setor para iniciar o arranco no Brasil, justamente por acreditar em sua
vantagem comparativa e no seu potencial exportador que, juntamente com o capital externo,
capacitaria o pas de reservas necessrias (dada a escassez de divisas do pas) ao progresso
industrial. Apesar de privilegiar a agricultura, no podemos afirmar que ele era contrrio
industrializao, j que evidenciava a necessidade de poupana externa para o seu financiamento.
Deste modo, o aperfeioamento da agricultura tenderia a espalhar o desenvolvimento para os
demais setores da economia. Estariam assim, de acordo com Bulhes, criadas as condies para
um verdadeiro crescimento econmico sustentado.
A nfase no desenvolvimento econmico direciona as preocupaes de Bulhes para os
ganhos de produtividade e para encontrar as melhores formas de estimul-lo. O tema da equidade
e da justia social quase inexistente em seu pensamento, o que nos induz a pensar que, na
melhor das hipteses, para Bulhes, assim como para Campos, o desenvolvimento social seria
uma conseqncia do desenvolvimento econmico.
 34

Captulo 2: Inflao em Campos e Bulhes (pr-1964)

Seguindo a linha do primeiro captulo, antes de iniciar o estudo do pensamento de

Campos e Bulhes sobre inflao, introduzirei o debate entre monetaristas e estruturalistas que
marcou a anlise brasileira da inflao por dcadas e contou com nossos autores como
personagens ativos. O objetivo de analisar as duas teorias no se restringe apenas importncia
do debate na economia brasileira. Mais do que isso, as duas so importantes para entendermos
melhor o pensamento de Roberto Campos, pois embora a teoria monetarista tenha sido, em 1964,
a base terica utilizada pelos ministros em sua poltica antiinflacionria, veremos que Campos
defendeu a tese estruturalista na dcada de 1950, e s posteriormente veio a aderir ao
monetarismo.
Tal como ocorre com as vises de desenvolvimento, acredito que este captulo sobre
inflao importante para entendermos os critrios utilizados na construo da proposta de
estrutura tributria que os autores germinaram ao longo da dcada de 1950 e comeo da de 1960.
Como veremos, a teoria da inflao complementar teoria do desenvolvimento adotada por
Campos e Bulhes. Para os autores, no haveria possibilidade de desenvolvimento sustentvel
com um processo inflacionrio acelerado como o que ocorria com a economia brasileira na
poca.
Analisarei, assim, o entendimento de Campos e Bulhes do processo inflacionrio para,
no captulo seguinte, indicar algumas medidas que foram propostas no campo tributrio para sua
superao. Com esse intuito, abordarei, de forma reduzida, o debate entre monetaristas e
estruturalistas sobre as causas da inflao na Amrica Latina. Como veremos, enquanto Bulhes
defendeu a tese monetarista durante todo o perodo analisado, Campos flutuou entre ambas, ora
defendendo uma posio, ora defendendo outra.
 35

2.1 Monetaristas versus Estruturalistas

O debate entre monetaristas e estruturalistas marcou o final da dcada de 1950 e toda a

dcada de 1960. Esta foi uma tentativa de identificar as causas da inflao na Amrica Latina e
indicar, de acordo com cada diagnstico, medidas efetivas para seu controle.
Segundo Madi (1985, p.112), de um lado, os monetaristas diagnosticavam a inflao
como um excesso de demanda agregada gerado pelo excesso de oferta monetria. Segundo essa
linha terica, este excesso de oferta monetria era causado principalmente por quatro motivos: a)
pelo financiamento do dficit pblico com emisses; b) pela expanso creditcia com o objetivo
de estimular o crescimento; c) pela sobrevalorizao cambial e; d) pelos imoderados reajustes
salariais.
Como os monetaristas partiam do pressuposto de que a economia estava em pleno
emprego41, qualquer expanso monetria ou creditcia alm de certos limites, levaria apenas a
uma elevao de preos, sem afetar, a longo prazo, variveis reais da economia (renda e
emprego). Consequentemente, dentre as medidas propostas pelos monetaristas estavam a
conteno da expanso monetria e creditcia, o que exigiria combater os dficits
governamentais; fim do controle de preos e subsdios; fim dos controles de cmbio e comrcio
exterior; e moderao dos reajustes salariais (crescimento do salrio real de acordo com a
produtividade). (MADI, 1985, p.117).
Os monetaristas acreditavam que a expanso monetria maior que o incremento do
produto seria condio necessria e suficiente para gerar e manter um processo inflacionrio42.
Esta relao causal seria demonstrada pela Teoria Quantitativa da Moeda (TQM), onde
MV=PQ43, na qual qualquer variao da taxa de crescimento da oferta monetria que fosse maior
que a taxa de crescimento do produto teria como conseqncia um aumento de preos, dado que a
velocidade de circulao da moeda variaria de forma gradual e vagarosa ao longo do tempo.

41
Os liberais brasileiros, em geral, consideravam que o Brasil estava, na poca, em pleno emprego. Bulhes no era
exceo e justificava o pleno emprego brasileiro por dois motivos : 1) a porcentagem do valor dos bens primrios era
grande, no conjunto da produo; 2) o parque industrial brasileiro baseava-se em equipamentos obsoletos ou em
instalaes novas que operavam em plena capacidade.Assim, sendo a inflexibilidade de produo ainda grande no
Brasil a elevao dos preos dos produtos agrcolas ou uma expanso no setor industrial levariam a aumentos do
nvel geral de preos. (BULHES, 1950, p.51).
42
PERINGER (1985, p.79)
43
M= oferta monetria ; V= velocidade de circulao da moeda; P= nivel de preos; Q=produo fsica
 36

De acordo com seu modelo, a transmisso inflacionria se iniciaria no momento em que

houvesse uma expanso monetria maior que o crescimento do produto, e consequentemente,
esse excesso de moeda seria utilizado pelos indivduos na compra de bens e servios. Como os
monetaristas pressupunham pleno emprego na economia, esta presso de demanda no teria uma
contrapartida do lado da oferta e levaria a um aumento do nvel geral de preos. No entender
destes autores, a inflao estava totalmente ligada oferta monetria. Caso o aumento de preos
tivesse sido iniciado por empresas (no caso de monoplios, por exemplo), sem ter havido
aumento da oferta monetria, o aumento de preos de um setor seria compensado por queda de
preos em outro, havendo apenas uma modificao de preos relativos, sem, no entanto, levar a
um aumento no nvel geral de preos.
Segundo os monetaristas, a persistncia da inflao faria com que as classes sociais
procurassem dela se proteger, aumentando, antecipadamente, preos e salrios na proporo da
taxa esperada de inflao futura, realimentando o processo inflacionrio.44
Todo esse mecanismo tende a levar os monetaristas a defender que bastaria controlar a
oferta monetria para evitar o incio do processo inflacionrio. Ou seja, a autoridade monetria
deveria manter um aumento da oferta monetria proporcional ao crescimento do produto real da
economia. Nessa interpretao, a moeda no exerceria nenhum efeito no produto real da
economia, apenas influenciaria o nvel de preos.
No caso de um pas j estar passando por um surto inflacionrio, as medidas
antiinflacionrias defendidas pelos monetaristas passariam pela reduo da oferta monetria at o
nvel em que fossem compatveis com o produto real da economia. Isso reduziria a demanda por
bens e servios, aumentando o estoque das empresas, pressionando-as a baixar a produo. Todo
esse movimento aumentaria o desemprego at que a reduo dos custos das empresas permitisse
baixar o preo dos seus produtos finais a nveis adequados reduo da demanda. Como em
geral, esse processo custoso, do ponto de vista social, alguns monetaristas (como, por exemplo,
Milton Friedman) defendiam que o processo de ajuste fosse feito de maneira gradual para ser
absorvido pela economia no decorrer de vrios anos evitando assim, danos econmicos e sociais
ao pas.45 No entanto, outro grupo de monetaristas (como, por exemplo, Friedrich Von Hayek)

44
PERINGER (1985, p.80)
45
PERINGER (1985, p.83)
 37

condenava a forma gradualista alegando que ela teria alta probabilidade de fracassar devido s
resistncias sociais s medidas restritivas.
Como vemos, o debate interno quanto melhor forma de praticar as medidas monetaristas
mostram um grupo mais preocupado com os impactos sociais e outro mais preocupado com a
eficcia das polticas antiinflacionrias. De qualquer modo, ambas as formas, gradualistas ou de
choque, acabam trazendo impactos negativos sobre a produo e o emprego.
Faz-se importante entender os fatores que levam a um aumento da oferta monetria para
podermos mostrar os meios que, no entender dos monetaristas, poderiam ser utilizados para
refrear esta expanso.
Dada a estrutura contbil de uma autoridade monetria (de maneira simplificada), o
passivo monetrio (Base Monetria) somado ao passivo no-monetrio deve ser igual ao total do
ativo. Sendo o ativo representado basicamente pelas reservas internacionais, emprstimos
lquidos ao Tesouro e emprstimos a bancos, toda vez que um destes itens sofrer aumento, a Base
Monetria (composta por papel moeda em circulao mais depsitos voluntrios e compulsrios
dos bancos comerciais na autoridade monetria) tambm deve aumentar, considerando que o
Passivo no-monetrio no sofra alterao46.
Para citar um exemplo, em linha com a TQM e com base na estrutura contbil da
autoridade monetria, um aumento das reservas internacionais, quando convertido em moeda
nacional, ceteris paribus, implicaria em um aumento da Base Monetria, ou seja, levaria a um
aumento da oferta monetria.
Assim sendo, o governo poderia controlar a oferta monetria controlando estes trs itens:
reservas internacionais; os emprstimos ao Tesouro; e os emprstimos aos bancos.
Como o controle estaria nas mos do governo, os monetaristas concluram que o aumento
da oferta monetria e, em ltima instncia a inflao, estava intimamente ligada m conduo
da autoridade monetria, portanto a soluo estaria contida em sua melhor conduo.
De acordo com o diagnstico dos monetaristas, os desajustes do Balano de Pagamentos
estavam intimamente ligados inflao. Essa ligao entre a expanso da oferta monetria e a
deteriorao das contas externas explicada por Langoni, da seguinte maneira: A expanso
monetria excessiva estimula o crescimento da demanda agregada, que acaba transbordando-se
para o setor externo sob a forma de maiores compras no exterior (importaes), e menor

46
MADI(1985, p.115)
 38

disponibilidade de produtos exportveis (LANGONI, 1985, p.95). Para os monetaristas, a

inflao gerava um dficit comercial, sintoma de que o pas estava gastando mais do que suas
possibilidades, ou seja, sua demanda agregada estava excedendo seus recursos disponveis.
No a toa que o FMI, com a inteno de reequilibrar as contas externas de pases em
desequilbrio, indicava medidas antiinflacionrias monetaristas. Ou seja, o FMI acabou se
tornando o principal e mais influente defensor da tese monetarista de inflao.
No outro lado do debate encontravam-se os estruturalistas (representados pelos cepalinos)
que consideravam que os processos inflacionrios latino-americanos tm suas razes em
desequilbrios gerados na esfera real do sistema econmico e, especialmente, nas caractersticas e
rigidez do setor externo e agrcola. (MADI,1985, p.117).
Osvaldo Sunkel e Anbal Pinto Santa Cruz resumem bem a corrente dos estruturalistas -
iniciada com o trabalho de J. Noyola Vsquez,- mostrando que, para eles, dever-se-ia
inicialmente identificar e distinguir as presses inflacionrias para, depois, analisar seus
instrumentos de propagao. De acordo com Sunkel (197?, p.15), esta diviso entre duas
categorias lgicas diferentes os levaria a mostrar que, apesar dos instrumentos de propagao
contriburem para dar inflao um carter cumulativo, no poderiam ser considerados (como
consideravam os monetaristas) causadores do processo inflacionrio, pelo menos no nos casos
dos pases latino-americanos. Para Santa Cruz (197?, p.105), podia-se afirmar ento, que a
questo principal estruturalista no negava por completo a proposio monetarista, mas ia alm,
tentando identificar as razes dos desequilbrios financeiros que propagavam a inflao.
Sendo assim, classificaram as presses inflacionrias em trs categorias: a) presses
inflacionrias bsicas ou estruturais; b) presses inflacionrias circunstanciais; e c) presses
inflacionrias cumulativas.
As presses bsicas seriam aquelas que resultavam de limitaes ou rigidez do sistema
econmico, tais como: a rigidez de oferta de alimentos; incapacidade de diversificar as
exportaes; baixa taxa de formao do capital; e de deficincias do sistema tributrio.
As presses circunstanciais seriam resultantes de aspectos latentes em uma economia,
como por exemplo, o aumento do preo das importaes, ou de aumentos nos gastos do governo.
As presses cumulativas estariam relacionadas s presses inflacionrias induzidas pela
prpria inflao, como as distores nos sistemas de preos, a ineficiente orientao da inverso
por atividades, e os efeitos do controle de preos e do comrcio exterior.
 39

Por fim, existiriam os instrumentos de propagao, que conduziriam as presses

inflacionrias a um processo violento e permanente de elevao do nvel de preos. Neste
sentido, o processo de propagao mostraria a capacidade dos diferentes setores ou grupos
econmicos e sociais em reajustar sua renda. Dentre os instrumentos de propagao incluam-se
os reajustes de salrios reclamados pelos trabalhadores, a alta dos preos feita pelos empresrios
e o aumento de despesas feito pelo governo.
Dentro desse quadro analtico, os estruturalistas entendiam que dever-se-ia compreender o
processo inflacionrio latino-americano de acordo com as especificidades prprias de cada pas,
levando em considerao os desequilbrios causados pelos processos de urbanizao e
industrializao de cada um. Segundo eles, o caminho que um pas subdesenvolvido percorreria
na tentativa de alcanar o desenvolvimento traria consigo presses inflacionrias geradas por
divergncias entre oferta e demanda. Priorizando o lado da oferta, Sunkel afirmava que

as caractersticas principais de uma economia insuficientemente desenvolvida se fazem

presentes na estrutura de oferta. O nvel de renda per capita e a composio da procura
podem, na prtica, ser bastante similares entre uma economia desenvolvida e uma que o
est insuficientemente, mas a estrutura da produo e das importaes ser sempre muito
diferente. (SUNKEL, [197-?] p.124).

Para Sunkel, esta caracterstica de inflexibilidade da estrutura de oferta dos pases

subdesenvolvidos seria a raiz de seus problemas inflacionrios, pois as presses inflacionrias
estruturais so basicamente o resultado da falta de adaptabilidade da produo interna a uma
varivel da procura [...][e] se manifestam quando o comrcio estrangeiro deixa de ser o fator de
crescimento dinmico destes pases . (SUNKEL, [197-?], p.128).
Neste sentido, os estruturalistas colocavam os estrangulamentos do setor agrcola e do
setor externo como geradores de presses inflacionrias que acabavam se propagando por toda
economia. O estrangulamento do setor agrcola era causado pela inelasticidade de oferta que no
acompanhava o aumento da demanda gerado pela industrializao, enquanto que o
estrangulamento do setor externo era causado pelas oscilaes de preos e volumes dos produtos
de exportao, que assim reduziam a capacidade para importar exigindo uma desvalorizao
cambial que acabava por pressionar os preos internos.
 40

Para Santa Cruz (197?, p.99), os mecanismos de propagao seriam gerados por presses
dos grupos sociais em manter sua participao na renda, depois de iniciado o processo
inflacionrio. Por um lado, os produtores aumentariam seus preos, e por outro, os trabalhadores
pressionariam seus patres em busca de aumentos salariais. Desta forma, a expanso monetria e
creditcia teriam carter passivo agindo apenas em resposta as presses inflacionrias, o que
contradizia o diagnstico de oferta monetria ativa dos monetaristas. Para Sunkel, como as
propostas de polticas de estabilizao dos monetaristas no atacavam as causas do problema
inflacionrio, apenas seus sintomas, resultava-se da sua ineficcia. Ou seja, as teorias de
inflao de que dispomos [FMI] nada mais so do que explicaes do processo de propagao do
fenmeno inflacionrio. (SUNKEL, [197-?], p. 115).
Sendo assim, estes autores acreditavam que as polticas de estabilizao propostas pelos
monetaristas no levariam reduo da inflao e sim reduo do nvel de atividade
econmica.
As propostas estruturalistas caminhavam no sentido de remover os obstculos estruturais
da economia de modo a reduzir os estrangulamentos do setor agrcola e do setor externo, por
meio de reforma agrria, da diversificao da pauta de exportaes e de reforma tributria etc.
Portanto, a economia deveria crescer mais aceleradamente para resolver os pontos de
estrangulamento e reduzir a inflao, e no o contrrio. Juntamente com a idia de que a
poupana forada seria, segundo os cepalinos, positiva ao investimento, Reis aponta que a
conseqncia do pensamento estruturalista seria uma maior tolerncia para com a inflao, j que
[d]evido ao fato de associarem a inflao aos obstculos estruturais, os estruturalistas
mantiveram uma atitude de tolerncia para com a inflao, que deveria acompanhar o processo de
desenvolvimento, pois a eliminao de tais obstculos exigiria tempo. (REIS, 1995, p.139).
O que podemos acrescentar aps termos mostrado essa ardente polmica que a proposta
monetarista saiu vencedora e foi largamente utilizada na Amrica Latina desde ento. Porm,
como previam os estruturalistas, suas medidas no conseguiram levar os pases que a
implementaram a um crescimento com estabilidade, necessrio a um desenvolvimento
sustentado.
 41

2.2 Campos: Estruturalista ou monetarista?

As idias de Campos sobre inflao tiveram um aspecto dinmico. Enquanto at meados

dos anos 1950 sua posio estava mais atrelada aos ideais cepalinos e com crticas aos ortodoxos,
nota-se uma virada no final da dcada, onde, a partir de ento, passa a defender o diagnstico
monetarista.
Sendo o intuito deste trabalho o de identificar as idias de Campos e Bulhes no perodo
imediatamente anterior a 1964, darei maior foco ao perodo monetarista de Campos. No entanto,
interessante mostrar brevemente este vnculo inicial com as idias cepalinas, muito
provavelmente fruto do contato do rgo da ONU com o BNDE, dirigido por Campos em 1952 e
1953.
A defesa da posio estruturalista de Campos pode ser verificada no seguinte trecho de
um de seus artigos de 1953 que analisa a crise econmica brasileira47:

Ordinariamente, contempla-se a inflao como um fenmeno monetrio, atribuvel,

exclusivamente ou quase exclusivamente, intemperana creditcia, desordem
emissionria, etc...[...] Mas tambm possvel dar uma interpretao estrutural
inflao brasileira, a qual atingiu propores mais srias e ritmo mais agudo, em poca
recente, coincidindo exatamente com a intensificao do processo de industrializao.
(CAMPOS, 1963c, p.59)

Neste trabalho, Campos defendeu que as causas estruturais da inflao estavam ligadas ao
processo de industrializao dos pases subdesenvolvidos, o que o colocava em linha com o
pensamento da CEPAL. Segundo ele, durante o processo de industrializao seriam geradas
presses inflacionrias que poderiam ou no se transformar em inflao. Essas presses, sendo
como so de natureza estrutural, no podem ser totalmente extintas mesmo com grande sabedoria
monetria, conquanto possam ser contidas em nveis razoveis atravs de uma esclarecida
conjugao de polticas monetrias e fiscais. (CAMPOS, 1963c, p.60).
Para ele, as presses estruturais seriam geradas por quatro fatores: aumento da renda
resultante da industrializao; aumento das propenses a consumir e a investir advindos do

47
Apesar do livro ter sido editado em 1963, refere-se ao artigo A crise econmica brasileira de 1953
 42

fenmeno da urbanizao; deslocamento da produo de bens de consumo para a produo de

equipamentos; e a inelasticidade da produo agrcola48.
O aumento da renda gerado pela industrializao traria consigo o incremento da procura
por servios e bens, especialmente pelos agrcolas.
A urbanizao levaria a um aumento da propenso a consumir movida pelo mimetismo
das classes urbanas e, por outro lado, a uma maior propenso a investir devido s novas
necessidades de investimentos em infra-estrutura sem haver correspondente acrscimo na
propenso a poupar.
A industrializao tambm deslocaria fatores de produo de bens de consumo para a
produo de equipamentos, que, a longo prazo, permitiriam um aumento de produo, mas que a
curto prazo gerariam impactos inflacionrios49.
E, por fim, a inelasticidade da produo agrcola adviria de suas caractersticas
intrnsecas.
Os dois primeiros fatores aumentariam consumo e investimento. O terceiro e quarto
fatores mostrariam uma dificuldade, a curto prazo, deste aumento na demanda ser suprido pela
economia. Como resultado, Campos reconhecia a inflao como fenmeno natural do processo
de industrializao gerada por desajustes estruturais entre oferta e demanda, o que nos leva a crer
na existncia de certa tolerncia com a inflao em seu pensamento. Ponto este que o levou ao
embate com os monetaristas como vemos a seguir: Afirmarei de incio, enfrentando a ira dos
ortodoxos, que a inflao no incondicionalmente pecaminosa, nem totalmente despojada de
aspectos construtivos. (CAMPOS, 1963c, p.69).
Aps vermos uma defesa to compatvel com as idias estruturalistas seria difcil
imaginar que o prprio Campos passaria a defender a concepo monetarista. Porm, foi o que
ocorreu no comeo da dcada de 1960. De acordo com Gennari (1990), Campos inverteu seu
raciocnio, sendo que os fatores estruturais deixaram de ser as causas para virarem as
conseqncias da inflao.50
Passou ento a defender que [...] o nico meio de combater eficazmente a inflao seria a
contrao da procura excessiva, ou seja, precisamente o que os monetaristas vm defendendo.
(CAMPOS,1967[1961], p.86 ).

48
CAMPOS (1963c)
49
CAMPOS (1963c, p.61)
50
GENNARI (1990, p.40)
 43

Da mesma forma, sua tolerncia em relao inflao tambm se alterou. Afirmava que
[a]pesar de todos os argumentos tericos e de toda sagrao prtica [defendidos por ele, Bulhes
e Gudin], difcil extirpar esse preconceito de que alguns surtos de inflao contribuem para o
desenvolvimento econmico. (CAMPOS, 1959, p.17).
Contrapondose ao mito de que a estabilizao antagnica ao desenvolvimento, ele
defendia, utilizando-se de sua famosa ironia, que no havia qualquer correlao entre inflao e
desenvolvimento. [...] Se assim fosse, s seriam pobres os pases que no dispusessem de uma
boa tipografia. (CAMPOS, 1964, p.30).
Aproveitava, inclusive, para afirmar que deveriam ser tomados cuidados com os
resultados de alguns exerccios estatsticos. Para exemplificar seu raciocnio, mostrou que um
amigo seu da Universidade de Colmbia demonstrou existir uma correlao quase perfeita entre a
chegada de navios com carregamentos de bananas no porto de Nova York e a taxa de suicdios no
Harlem. Um absurdo que Campos utilizava para afirmar que, mesmo que existisse uma
correlao entre inflao e desenvolvimento, isso no significaria que inflao causaria
desenvolvimento.51
Aps descartar qualquer relao positiva entre inflao e desenvolvimento, defendia que a
estabilidade de preos seria necessria e consolidaria o desenvolvimento, porm, dever-se-ia
escolher o mtodo correto de implant-la, pois algumas polticas de estabilizao mal elaboradas
poderiam trazer como conseqncia a inibio do desenvolvimento.
Campos defendia que teoricamente, a inflao seria o resultado de um desequilbrio entre
a procura monetria e a oferta de bens. Neste sentido, haveria dois caminhos para corrigi-la:
aumentar a oferta ou diminuir a procura52.
primeira vista, Campos afirmava ser mais simptico aumentar a oferta do que reduzir
a demanda por bens. Porm, dado o carter duplo do aumento da oferta, apenas a reduo da
demanda seria eficaz.
Segundo ele, a produo somente se realizaria acompanhada do pagamento de rendas, que
se elevariam. E, como este aumento de renda levaria a um aumento de demanda por bens, o

51
Preocupado com o avano do ferramental matemtico na economia, Campos resumia sua viso sobre a matemtica
e a econometria da seguinte forma: Vejo com inquietao o atual furor matematizante dos economistas. Isso leva
invariavelmente a terrveis simplificaes. Simpatizo muito mais com a viso austraca, menos matematizada, que d
muito mais importncia s motivaes da ao humana que a frmulas abstratas. (BIEDERMAN, COZAC e
REGO, 1996, p.41).
52
CAMPOS (1959, p.20)
 44

problema de escassez de oferta no seria resolvido. Apenas o aumento de oferta gerado pelo
aumento de produtividade e o ingresso de bens de consumo advindos do exterior no teriam este
impacto, sendo assim positivos. E, como Campos descartava a importao de bens de consumo
devido aos problemas de Balano de Pagamentos existentes nos pases subdesenvolvidos,
acabava por considerar apenas a proposta mais antiptica de reduo da demanda como sendo
eficiente redutor da inflao53. Apesar de considerar o aumento de produtividade como
instrumento eficaz de combate inflao, no o colocava como soluo para o problema sem dar
maiores explicaes a respeito.
Concordando com o diagnstico monetarista de que a inflao teria em um de seus
componentes o dficit pblico, Campos defendeu o controle dos gastos governamentais e citava
como um mal caminho a ser trilhado a prtica de disciplinar as despesas do governo,
comprimindo unicamente as de investimento sem conter as de custeio. Para ele, se o governo
adotasse essa prtica, no estaria fazendo nem estabilizao nem desenvolvimento, estar apenas
fazendo besteira (CAMPOS,1964, p.33).
Tentando associar esses dois aspectos (estabilidade e desenvolvimento), ele defendia o
corte do crdito destinado ao consumo pessoal e especulao de estoques e a canalizao destes
para aplicaes produtivas como uma das medidas corretas de combate inflao. Com isso
poder-se-ia conter os preos sem deter o crescimento da economia.
O alvo das crticas de Campos passou a ser a corrente estruturalista, ou os por ele
denominados de inquietos que afirmavam que os ortodoxos subestimavam as potencialidades
da poupana forada, fruto da inflao, como fonte de investimento. Campos relatava que, de
acordo com os inquietos, a inflao agiria como um indutor de investimento, j que a poupana
forada ocorreria quando os preos de mercadorias ou servios subissem mais rapidamente que
os rendimentos fixos (salrios, aluguis e juros), fazendo com que, por um lado, alguns grupos
vissem reduzidos seus poderes de consumo. E, por outro, haveria a transferncia de recursos para
os empreendedores, que afeririam maiores lucros, ou para o governo. menor capacidade de
consumo daqueles corresponderia maior capacidade de investimento destes. Porm, Campos
atentava para o fato de que nenhum modelo conhecido de desenvolvimento (o puritano-burgus,
o sovitico e o japons) havia repousado sobre a inflao como sistema de fabricao de
poupanas. Para que essa poupana fosse produzida seria necessria uma srie de condies e,

53
CAMPOS (1959, p.21)
 45

mesmo assim, a soluo seria apenas temporria. Dentre as condies colocadas por Campos,
seria preciso que54:
- o consumidor fosse paciente;
- o investidor fosse austero;
- o governo tivesse senso de prioridade;
- houvesse capacidade de importar equipamentos;
- a poupana forada no fosse anulada por uma diminuio da poupana voluntria; e
- no piorasse a composio dos investimentos.
Resumindo esta teoria no-ortodoxa que outrora defendeu, Campos afirmava que, para
eles, a inflao geraria a poupana forada que induziria maiores investimentos. Como
contraponto, Campos utilizou-se de dados da economia brasileira entre 1948-1959 para
demonstrar que a formao bruta de capital fixo, para ele o elemento mais decisivo do
desenvolvimento, no foi estimulado pela inflao. Segundo ele, o que ocorreu foi justamente o
contrrio, quanto maior o nvel de inflao, menor a taxa de investimento.
A inflao seria tambm perversa para a composio do investimento ao estimular: a) o
investimento em estoques espera de revenda; b) a especulao imobiliria; c)a acumulao de
moeda estrangeira. E, desestimular: a) a produo agrcola sujeita a preos controlados e; b)os
investimentos privados em servios subordinados a preos polticos (energia eltrica, telefonia,
ferrovias).
Fica claro que a posio de Campos na dcada de 1960 era de que a inflao seria um mal
que deveria ser controlado, caso contrrio o processo de desenvolvimento no poderia ocorrer de
maneira sustentada. Como veremos, suas propostas residiam, a partir de ento, no arcabouo
monetarista. Ele passou a concordar que a causa da inflao no advinha de problemas
estruturais, mas sim de polticas fiscais e monetrias expansionistas. Para ele, o aumento da
demanda de bens e servios s poderia se transformar em inflao caso a demanda por moeda
fosse satisfeita. Em contraposio aos estruturalistas, ele defendia que as restries estruturais
seriam antes produto do que causa do processo inflacionrio. (MADI, 1985, p.122).
De fato, O PAEG implementado por Campos e Bulhes, atacou vrias das componentes
de demanda agregada, e boa parte das propostas tributrias do governo Castello Branco visavam
diminuir o dficit pblico para reduzir a inflao.

54
CAMPOS (1964, p.87) Artigo do Correio da Manh de 01/01/1961.
 46

As mudanas no pensamento de Campos levantam suspeitas sobre seus discursos. Parece

que ele altera seus pensamentos de acordo com o pblico que quer agradar, deixando-nos com a
eterna dvida sobre o que realmente acreditava.
Em um de seus artigos, ele tenta se explicar por algumas incoerncias em seus discursos,
justificando-as de modo a aumentar nossas dvidas sobre suas idias55. Neste artigo, ao mostrar
suas tcnicas de negociao financeira no exterior, particularmente, quando se est na posio de
devedor busca de composio de dbitos, Campos explicou que teria uma dupla personalidade.
Comeou o artigo, listando quatro condies para uma boa negociao.
Primeiro, ter uma capacidade de apresentar racionalmente a poltica do devedor.
Segundo, ter poder de argumentao e convencer o credor das vantagens mtuas da
transao.
Terceiro, ter capacidade de alinhar fatos que criem no credor um complexo de culpa, seja
pela sua excessiva prosperidade, seja pela sua mesquinhez em importar mercadorias do devedor.
Por ltimo, afirmou que o bom negociador precisa ter um bom conhecimento de sofstica,
citando Bentham e seu Tratado dos Sofismas Polticos, o qual divide os sofismas em trs
categorias: sofismas de preconceito, onde se elimina uma questo sem examin-la; sofismas
dilatrios, usados para ganhar tempo na discusso; e sofismas de confuso, onde evita-se a
questo principal, obscurecendo-a56. Confessou, inclusive que fez uso abundante deste ltimo57.
Alm de confessar seus estratagemas no muito morais de negociao, adicionou que o
negociador, a fim de ter autoridade moral para explicar e persuadir a outra parte, deve fazer um
esforo para entender o ponto de vista da outra parte, e saber a exata medida da concesso a
fazer. Neste sentido, justifica defender externamente (fora do pas) pontos que combate
internamente. Como segue:

J me vi muitas vezes no exterior sublinhando aspectos desenvolvimentistas da inflao

brasileira, quando internamente sempre considerei a inflao desnecessria, seno
infensa, ao desenvolvimento. Ou justificando o amplo grau de atividade empresarial do
Estado, quando sempre encarei com reserva e apreenso o alargamento da interveno
estatal, devido ineficincia da mquina administrativa e ao conseqente desperdcio de
recursos de investimento. Ou mesmo- horresco referens! a interpretar benignamente
a nossa propenso (hoje felizmente defunta) a taxas mltiplas de cmbio; a defender os

55
CAMPOS (1964, p. 144) Artigo do Correio da Manh de 31/07/1961 intitulado Sobre as angstias do
negociador
56
BENTHAM (1944, p.6)
57
CAMPOS (1964, p. 144)
 47

nossos exageros protecionistas e a nossa soberba indiferena pelo problema de

exportao, sob o pretexto de que a instabilidade de preos dos produtos primrios
justificava punir as exportaes agrcolas, para financiar a diversificao industrial.
(CAMPOS,1964, p.144).

Indubitavelmente esta passagem nos faz refletir sobre alguns pontos defendidos por
Campos. No que tange inflao, foi ele um monetarista ou um estruturalista? Teria ele
abandonado a viso inicial estruturalista para passar a crer em uma viso monetarista mais
simplista ou simplesmente redirecionou seu discurso por convenincia poltica? difcil
responder a essas questes, porm podemos especular que Campos possa ter defendido a viso
monetarista por razes polticas para agradar ao FMI, pois, para ele, seria necessrio utilizar
capital externo no projeto de desenvolvimento brasileiro dada a insuficincia de poupana
interna. Deixando de lado os elementos especulativos e partindo para a anlise da realidade, o
fato que a poltica antiinflacionria adotada por Campos durante o PAEG teve orientao
monetarista, baseada no diagnstico de inflao de demanda, combatendo a expanso monetria e
creditcia, o dficit governamental e controlando os reajustes salariais.
 48

2.3 Bulhes e sua ortodoxia

No debate entre estruturalistas e monetaristas, ao contrrio de Campos, que mudou de

opinio, Bulhes sempre defendeu suas convices monetaristas. E, consequentemente, como
explicitado por Reis, o instrumental cepalino [...] guardava muitas incompatibilidades com as
idias econmicas de Bulhes (REIS, 1995, p.140).
De forma bem compatvel com a teoria monetarista, Bulhes defendia que a inflao
brasileira tinha como causas: os aumentos salariais maiores que os aumentos de produtividade; a
poltica monetria expansiva; e os desequilbrios oramentrios do governo58.
Segundo ele, os aumentos salariais acima dos aumentos de produtividade exerciam efeito
nocivo s margens de lucro dos empresrios que acabavam gerando escassez de poupanas em
relao ao consumo. Desta forma, defendia como poltica antiinflacionria uma conteno
salarial para viabilizar a recomposio das margens de lucros e a recuperao da capacidade de
inverso do setor privado59. Cumpre destacar que, de modo bem coerente com seu pensamento (e
infelizmente para os assalariados brasileiros), como Ministro de Castello Branco, implantou,
juntamente com Campos, um funesto achatamento de salrio real com a frmula de reajustes
salariais proposta por Simonsen.
Em relao poltica monetria expansiva e aos desequilbrios oramentrios do governo,
Bulhes defendia que o aumento da quantidade de moeda, por meio de polticas monetria e
fiscal expansionistas60, alterava apenas o nvel de preos sem exercer qualquer efeito positivo
sobre a atividade econmica. Segundo ele, a interveno estatal deveria ser feita, quando
necessrio, prudentemente de forma a no distorcer os preos da economia. Em suas palavras,

A interveno do Estado no domnio econmico tem por principal escopo disciplinar a

economia de modo a assegurar o progresso em toda a sua extenso social. Mas, se essa
interveno feita perturbando o mercado de preos, em vez de disciplinar a vida
econmica, o Governo contribui para desequilibr-la e, consequentemente, trazer para a
coletividade maiores desajustamentos sociais. (BULHES, 1958d, p. 69)

58
REIS (1995, p.144)
59
REIS (1995, p.145)
60
Sem dvida, esta no era a coordenao entre poltica monetria e fiscal que ele defendia. Pelo que vimos,
defendia uma poltica fiscal expansiva e uma poltica monetria restritiva.
 49

Como vimos anteriormente, ele considerava o Estado como sendo importante para
propiciar as condies de desenvolvimento de uma nao, desde que sua interveno no
prejudicasse a formao de preos da economia. Para que esses objetivos (desenvolver e
estabilizar) no fossem conflitantes, o Estado deveria, segundo ele, manter o equilbrio
oramentrio e exercer uma poltica monetria austera61.
Na viso de Bulhes, o equilbrio entre oferta e demanda seria crucial para a estabilidade
monetria. Neste sentido ele criticava a opo escolhida pelos pases socialistas em relao ao
planejamento central. Segundo ele, este planejamento central acabava gerando fontes
inflacionrias. Defendia que [n]o so os planejamentos rgidos que podero oferecer condies
plausveis para alcanarmos o balanceamento entre investimentos e consumo. (BULHES,
1963b, p.57).
O balanceamento entre os setores de bens de capital e bens de consumo era essencial para
Bulhes, pois julgava que um desequilbrio entre esses setores poderia trazer presses
inflacionrias. Assim, criticava o privilgio dado pelo socialismo ao investimento na indstria
pesada em detrimento da indstria de bens de consumo, pois, em seu entender, esse privilgio
acabaria gerando escassez de oferta nesse setor, prejudicando as necessidades da populao e
pressionando a inflao62.
J vimos que a preocupao de Bulhes em balancear a oferta e demanda por bens de
consumo objetivava evitar presses inflacionrias geradas por desequilbrios neste setor.
Aparentemente, a importao de bens de consumo poderia ser uma soluo para desajustes
temporrios. Contudo, tal como para Campos, Bulhes destacava que a situao precria do
Balano de Pagamentos da economia brasileira acabava inviabilizando esse ajuste. Segundo ele,
os aumentos de importao, seriam capazes de reduzir os surtos inflacionrios, mas, ao mesmo
tempo, aumentariam o desequilbrio do Balano de Pagamentos, contribuindo para a acelerao
da depreciao da moeda, que, por outro lado, tambm acabariam pressionando a inflao63.
Assim, em uma situao de desequilbrio entre oferta e demanda no setor de bens de
consumo adicionada impossibilidade de aumento de oferta via importaes, os produtores
nacionais desse setor elevariam seus preos. A elevao dos preos dos bens de consumo aliada a

61
REIS (1995, p. 139)
62
No obstante, cabe observar que Bulhes tem posio contrria ao socialismo, apesar de suas crticas aqui
mostradas no atingirem seu cerne, mas focarem apenas em seus erros de percurso.
63
BULHES (1950, p.54)
 50

uma distribuio maior de lucros aumentaria a presso por aumentos de salrios por parte dos
trabalhadores, generalizando o aumento de preos para todos os setores, aumentando o custo de
produo de toda a economia64.
Uma das solues pensadas por Bulhes para evitar essa reao em cadeia seria a de
evitar a distribuio do acrscimo dos lucros (via sistema fiscal), o que, segundo ele, impediria a
elevao dos salrios nominais.
No que concerne aos efeitos da inflao na economia, Bulhes tinha convico de que
eram perversos. Ele considerava de extrema importncia o controle da inflao, que, segundo seu
entendimento, seria o grande mal da sociedade, uma vez que, entre outras coisas, reduziria a
confiana que se tem no futuro65. Sua idia era de que com a inflao, o indivduo pouparia
menos, pois veria no consumo presente uma vantagem maior sobre o consumo futuro66. Como a
poupana seria necessria para fornecer capital para os novos investimentos, estes seriam
prejudicados com a inflao. No entanto, sem investimento, um pas no alcanaria o
desenvolvimento. Alm disso, em um ambiente inflacionrio, segundo Bulhes, os investidores
passariam a aplicar seus recursos em conflito com os interesses sociais (BULHES, 1956), pois
se ganharia mais restringindo a oferta do que aumentado-a.
Ponderava que, apesar de o consumo presente, elevado pela inflao, levar a uma
ampliao do lucro dos empresrios, estes seriam contrabalanados pelo aumento dos salrios,
tambm pressionados pelo efeito da inflao sobre os gastos dos trabalhadores.
Em sua autobiografia, a dimenso da preocupao de Bulhes em relao inflao fica
evidenciada. L, ele explicitou que combater a inflao fora sua obstinao na vida justamente
por reconhecer neste combate um pressuposto para o progresso67.
Entretanto, a economia brasileira mostrou, durante o perodo em questo, a falta desta
condio bsica. Analisando os altos ndices de inflao de 1958 e 1962, Bulhes diagnosticou,
nestes dois momentos, o dficit oramentrio como sua causa principal68. Ele criticava o governo
por sua falta de controle sobre as despesas e por sua hostilidade em relao iniciativa privada,
posturas estas que, segundo ele, agravavam o desequilbrio econmico. Quando a inflao atingiu
patamares demasiado altos, chegou a afirmar com certa tranqilidade:

64
BULHES (1950, p.58)
65
BULHES (1990)
66
BULHES (1963c)
67
BULHOES (1990)
68
BULHOES (1958a) e BULHOES (1962a).
 51

H muitos anos que se fala em combate inflao e, tambm h muitos anos que se
descr dos males da inflao, na presuno de que a tendncia de alta dos preos
favorece a expanso econmica. No momento, porm, atingimos a um ponto de to
sistemtica e violenta depreciao monetria, que acredito no haver mais lugar para
discordncias. (BULHES, 1963d, p. 1)

Essa obstinao de Bulhes pela estabilidade monetria era muitas vezes mal interpretada.
Tanto que ele e Eugnio Gudin eram criticados por darem maior nfase estabilidade monetria
do que ao desenvolvimento econmico. Bulhes defendia-se afirmando que, apesar de ser
possvel crescer sem estabilidade, este crescimento seria desordenado. Esta desordem,
finalmente, conteria distores e desequilbrios que acabariam levando recesso e ao retrocesso.
Por isso, segundo ele, [...] prefervel progredir mais vagarosamente, com estabilidade
monetria do que rapidamente, sem estabilidade. (BULHES, 1990, p.198).
Em resumo, j que a estabilidade seria, no seu entender, o ponto de partida para o
desenvolvimento69, podemos considerar que o passo inicial para um projeto de desenvolvimento
deveria contar com suas propostas de controle inflacionrio, em linha com o pensamento
monetarista, que consistiam em trazer a estabilidade realizando um arrocho na poltica salarial,
realizando polticas monetria e creditcia restritivas e promovendo um equilbrio no oramento
do governo, com cortes de gastos improdutivos e aumentos das receitas via tributao. Neste
particular, veremos como essas vises tiveram impactos sobre a viso de tributao no captulo
seguinte.

69
BULHES (1990, p.130).
 52

Captulo 3: Tributao em Campos e Bulhes (Pr 1964)

Argumentou-se nos captulos anteriores que as concepes sobre desenvolvimento e

inflao de Campos e Bulhes foram importantes panos de fundo para a formulao de suas
idias sobre tributao. Ou melhor, as propostas tributrias de ambos eram instrumentos
utilizados para se atingirem os objetivos almejados em suas propostas de desenvolvimento, que
de uma forma geral, pressupunham manter um ambiente de estabilidade monetria na economia.
Sendo assim, classifico e analiso as medidas tributrias apregoadas por Campos e Bulhes
em trs grupos: medidas que teriam como principal meta o desenvolvimento econmico
(entendido na maior parte das vezes como crescimento per capita); medidas que visavam
estabilizao; e por fim, medidas que preenchiam outras finalidades. importante ressaltar que
algumas propostas poderiam ser classificadas em mais de um grupo, o que fez com que eu as
dividisse de acordo com a sua caracterstica principal.
De forma a complementar o pano de fundo das idias tributrias de Campos e Bulhes,
trazido pelo estudo de suas concepes sobre desenvolvimento e inflao, acredito ser importante
resgatar o contexto histrico vivido por nossos autores quando escreveram sobre o tema. Assim,
antes de iniciarmos o estudo de suas idias, passaremos por um brevssimo relato da evoluo do
ambiente fiscal brasileiro entre a Reforma Tributria que precedeu a de 1966 e o golpe militar.
Antes da Reforma de 1966, a ltima transformao da estrutura tributria no Brasil havia
ocorrido em ocasio da promulgao da Constituio de 1946. Porm, as mudanas efetuadas
nessa poca haviam sido insuficientes para adequar a estrutura de financiamento do Estado sua
crescente participao na economia brasileira.
A necessidade de uma Reforma j era discutida logo aps a promulgao da Constituio
de 1946. O debate atravessou a dcada de 1950 e entrou na de 1960 com muito mais impulso.
Juscelino Kubitschek (JK), que comandou o pas entre 1956 e 1960 e comandou o Plano de
Metas, levou o pas a altos nveis de crescimento econmico70 utilizando o Estado como principal
agente indutor e financiador deste processo de crescimento. Todavia, no existia uma estrutura
apropriada de financiamento do Estado e esta foi realizada, principalmente, por meio de emisso

70
O PIB brasileiro entre 1956 e 1961 cresceu taxa mdia de 11% aa segundo Serra (1982).
 53

monetria, o que criou presses inflacionrias. Jnio Quadros assumiu em 1961, mas governou
por apenas sete meses. Aps sua renncia e conseqente posse de Jango, as situaes poltica e
econmica se complicaram at eclodirem no golpe.
De acordo com Varsano (1997), a despesa do Tesouro Nacional havia passado de algo em
torno de 8% do PIB no final da dcada de 1940 para 13% do PIB no incio dos anos 60. E, na
ausncia de uma receita tributria condizente com o aumento dos gastos, o dficit do Tesouro
ultrapassou a marca dos 4% do PIB em 1962 e 1963.
Segundo Varsano, O apoio industrializao e ao desenvolvimento regional gerou um
crescimento das despesas que no pode ser acompanhado pelo das receitas. (VARSANO, 1997,
p.6).
Para se ter uma idia, nos primeiros meses de 1964, a inflao projetada para o ano
passava de 140%, a maior do sculo71.
Assim, com dficits e inflao crescentes, ao longo das dcadas de 1950 e 1960, antes do
golpe militar j estava clara a crescente necessidade da realizao de reformas tributrias e
monetrias, o que por si, tenderia a engendrar uma adequao do instrumental de poltica
econmica s novas funes do Estado na economia. (OLVEIRA, 1991, p.35, grifo nosso).
Em suma, podemos afirmar que Campos e Bulhes desenvolveram suas propostas em um
pas que vivia meio a uma crise fiscal na qual a estrutura tributria vigente mostrava-se
anacrnica e incapaz de estimular o desenvolvimento.

71
GASPARI (2002, p. 48)
 54

3.1 Fomento ao Desenvolvimento

Vimos, no captulo 1, que uma das preocupaes centrais do pensamento de Campos e

Bulhes era a de estimular o processo de desenvolvimento do pas e que neste desenvolvimento o
Estado cumpriria papel essencial. A tributao era instrumento importante por ser parte integrante
da poltica fiscal do governo, podendo ser utilizada como instrumento de estmulo a setores
eleitos como estratgicos ou de desestmulo a setores considerados nocivos economia.
Pode-se observar no que se refere s propostas tributrias de fomento ao desenvolvimento
que, em geral, no se respeita o princpio de neutralidade72, j que os estmulos e desestmulos
fiscais tendem a distorcer a alocao de fatores na economia, uma vez que a finalidade de adota-
las justamente direcionar investimentos para reas consideradas prioritrias pelos governantes.
Ou seja, assumindo que a iniciativa privada no necessariamente aloca espontaneamente seus
recursos em setores que beneficiariam a coletividade, o governo intervm no domnio econmico.
Sero analisados, em primeiro lugar, as idias de Campos e posteriormente as de Bulhes
no que concerne tributao como indutor do desenvolvimento, para depois, nas demais sees
analisar as medidas defendidas por eles que se encaixam nos demais grupos.

Campos e o financiamento do desenvolvimento

Na concepo de Campos de qual seria o melhor caminho para se atingir o

desenvolvimento econmico, encontramos um Estado racional que utilizaria meios adequados
para estimular setores chaves da economia propiciando um aumento de produtividade
caracterstico do processo de desenvolvimento.

72
De acordo com Giambiagi e Alm (2000, p.37-40), os tributos so considerados neutros quando minimizam os
possveis impactos negativos da tributao sobre a eficincia econmica, ou seja, no provocam uma distoro da
alocao de recursos que prejudique a eficincia do sistema. E, certamente esta seria uma das variveis que
importava analisar ao implementar algum tributo.
 55

Acreditando que seria a industrializao necessria para que pases como o Brasil
alcanassem o desenvolvimento, havia a exigncia de recursos que permitissem a importao de
bens (mquinas, equipamentos, matrias-primas) essenciais para o seu crescimento. Dada a
histrica escassez de divisas e a posio incmoda em que o pas se encontrava em termos de
capacidade de financiamento externo requeridas para a importao desses bens, o estmulo
agressivo exportao seria, segundo Campos, a nica sada73.
Assim, Campos pregava: aliviar o nus dos impostos que encarecem os artigos
exportveis, sobretudo os de origem manufatureira. (CAMPOS, 1964, p. 113).
Segundo ele, seria via exportao que os pases da Amrica Latina conseguiriam divisas
para importar os recursos necessrios ao processo de desenvolvimento econmico74. No entanto,
inclua a ressalva de que esta sada s se viabilizaria caso o pas impulsionasse o comrcio de
exportao e se concomitantemente ocorressem mudanas nas polticas restritivas e
discriminatrias das naes industrializadas em relao s subdesenvolvidas. Ou seja, no
dependia somente da ao dos pases subdesenvolvidos. Neste sentido, mostrava tambm sua
face diplomtica, e de fato esteve presente em diversos acordos internacionais como
representante brasileiro.
Se acumular divisas era crucial para industrializar e desenvolver, o possvel vazamento de
divisas, que to dificilmente eram obtidas, atravs das remessas de lucros, aparecia como algo
preocupante. Campos afirmava que na poca - 1960 - as remessas eram inexpressivas, mas o seu
crescimento poderia tornar-se um grande problema no futuro75. Caso isso viesse ocorrer,
propunha aumentar o imposto progressivo de renda e o aplicvel s remessas de rendimentos de
estrangeiros, pois estes seriam, segundo ele, instrumentos eficazes, tanto para emagrecer
lucros, como para desencorajar seu vazamento. Apesar de ter se mostrado inteiramente favorvel
ao ingresso de capital estrangeiro no pas, como vimos no captulo inicial, Campos demonstrava
certa preocupao com a mobilidade de capitais, principalmente com a possibilidade de sua fuga
do territrio nacional. Ou seja, preocupava-se no somente com a entrada de capitais externos,
mas tambm em garantir condies para que permanecessem no pas.
No campo interno a falta de recursos para a industrializao tambm era evidenciada
devido escassez de poupana nacional necessria para a promoo de investimentos produtivos.

73
CAMPOS (1964, p.113). Artigo de 22/01/1961
74
CAMPOS (1963a)
75
CAMPOS (1964,p.65). Artigo do Correio da Manh de 04/12/1960
 56

Explicitando a sua disposio a aceitar a interveno do Estado na economia e, ao mesmo tempo,

propondo solues para o problema da falta de poupana interna, Campos defendia a
sobretaxao76 do Imposto de Renda (IR)77 cobrado daqueles contribuintes com maior capacidade
econmica como forma de captar poupana interna e entregar ao BNDE para o financiamento de
investimentos em infra-estrutura. No entanto, essa taxao no seria mero confisco, pois ao final
de cinco anos, os contribuintes que tivessem sido sobretaxados receberiam ttulos da dvida
pblica amortizveis em vinte anos.78 O mecanismo proposto assemelhava-se com um
emprstimo compulsrio.
De forma semelhante, outra medida que tambm visava a fornecer recursos para as
empresas reinvestirem em sua produo era a opo fiscal no tocante ao imposto sobre lucros
extraordinrios.

O contribuinte poderia pagar o imposto sobre lucro extraordinrio pura e simplesmente;

ou ento fazer um depsito para investimento do aumento do imposto, acrescido de
50%, com a possibilidade de reaver a totalidade desse depsito contra apresentao do
programa de investimentos em setores bsicos. (CAMPOS, 1959, p. 23).

Campos acreditava que, apesar de o imposto sobre lucros extraordinrios ter um bom
apelo demaggico poderia trazer conseqncias nefastas s empresas por desestimular
incrementos de produtividade. Com vistas a atenuar este impacto, a opo defendida por Campos
serviria como forma de incentivo ao investimento produtivo nos setores considerados estratgicos
para o governo.
Outra medida defendida por Campos que incentivava o investimento produtivo e,
concomitantemente, poderia ser utilizada como amenizadora dos males da inflao, referia-se
reavaliao de ativos. Em um ambiente inflacionrio, a demora para a reavaliao de ativos
reduzia o poder das empresas em renovar seus equipamentos. Assim, ele defendia a reavaliao
dos ativos das empresas em prazos mais curtos que os permitidos pela legislao vigente, de
forma que os fundos de depreciao e renovao dos ativos fossem mais reais79.
Assim, vemos que Campos atribua ao Estado a funo de gerar, atravs de impostos,
capacidade de importar recursos para investir em setores produtivos, especialmente de infra-

76
A sobretaxao do IR seria a cobrana de um adicional do IR para contribuintes com maior renda.
77
Cobrado em 1963.
78
CAMPOS (1963a)
79
CAMPOS (1959, p.24)
 57

estrutura, que apesar de fundamentais, no seriam gerados espontaneamente em pases

subdesenvolvidos. Excluindo a proposta de reavaliao dos ativos das empresas, que pretendia
neutralizar as distores causadas pela inflao, notamos que as demais medidas no respeitavam
o critrio da neutralidade, pelo contrrio, apontavam um claro direcionamento do Estado na
alocao de fatores da economia. Isto explicita mais uma vez a disposio de Campos, negadas
muitas vezes com frases de efeito, em adotar medidas intervencionistas, ao menos
temporariamente, no campo econmico.

Bulhes e a tributao como instrumento econmico

Dentro do arcabouo proposto por Bulhes, no qual, em um ambiente marcado por

obstculos iniciativa privada, o Estado poderia intervir coordenando as polticas fiscais e
monetrias de forma a conduzir o pas ao desenvolvimento sustentado, notamos que a tributao
com objetivos econmicos e no apenas financeiros assumia um papel de suma importncia.
As implicaes contidas em seu argumento, quando analisadas luz dos captulos
anteriores, indicam que Bulhes defendia uma poltica monetria restritiva dado seu apego
teoria monetarista da inflao enquanto restava poltica fiscal o papel de promotora de
investimentos, necessrios ao crescimento. Cabe ressaltar que a poltica fiscal proposta por
Bulhes estaria mais ligada ao melhor direcionamento dos gastos pblicos do que sua expanso.
Como vimos, o controle do dficit pblico era pea importante de poltica antiinflacionria,
assim, ao invs de aumentar os gastos bastava redirecion-los, j que com as importncias
retiradas do consumo e destinadas ao investimento, pouca influncia se exerce sobre os preos
em geral (BULHES,1961b).
Preocupado com a coordenao entre as polticas fiscais e monetrias, onde dosagens
erradas de uma ou de outra poderiam levar o pas a uma recesso ou a surtos inflacionrios,
Bulhes defendia, para reduzir o impacto causado pela restrio de crdito, a reduo temporria
de impostos sobre as empresas atingidas por polticas monetrias restritivas. Como na poca
incio da dcada de 1960 - as empresas estavam muito endividadas, a restrio de crdito poderia
lev-las a srios problemas financeiros. Dado que elas tambm tinham um alto patrimnio, a
 58

reduo temporria de impostos visava dar tempo s empresas para que pudessem se desfazer de
suas propriedades a fim de obter maior liquidez80, e assim sobreviver a momentos difceis de
ajuste macroeconmico.
De acordo com Bulhes, o sistema tributrio teria por objetivo estimular o aumento de
lucros das empresas que fossem advindos de aumentos de produtividade, ao mesmo tempo em
que deveriam desestimular aqueles lucros especulativos ou monopolsticos gerados por elevaes
de preos81. Assim, seria por intermdio do sistema de impostos que seria disciplinado o uso da
propriedade de bens de produo e de bens de consumo, sem interferir diretamente no
fundamento essencial do direito de dispor dos bens82. Segundo ele, o sistema fiscal um
excelente instrumento de interveno do Estado no domnio econmico, porque capaz de
proporcionar incentivos produo ou de disciplinar suas foras, bem assim as tendncias do
consumo, sem provocar desequilbrios no mercado dos preos. (BULHES, 1958b, p.50).
Bulhes via nos impostos um instrumento eficaz de correo de rumos privados, tanto na esfera
produtiva quanto na esfera de consumo, desde que, essas correes no prejudicassem a
estabilidade monetria, que, como vimos, para ele era essencial.
Com o objetivo de encontrar as melhores formas de utilizar esse instrumento poderoso,
Bulhes desenvolveu, no incio dos anos 1960, um estudo no Instituto Brasileiro de Economia
(IBRE) onde exps idias sobre reforma fiscal. Neste estudo suas principais sugestes eram de
uma expanso na base de contribuintes do IR, a reduo de alquotas e concesso de maiores
dedues de modo a [...] ampliar a incidncia tributria e aumentar a receita do Tesouro sem
sobrecarregar a economia do pas (BULHES, 1990, p. 180). Nestes casos, podemos observar
em Bulhes uma preocupao geral em aumentar a receita do governo ao mesmo tempo em que
buscava diluir os impactos dos tributos em um nmero maior de contribuintes, o que poderia
ampliar a neutralidade do sistema.
No setor externo, ele era a favor da liberdade cambial - idia muito criticada por aqueles
que pregavam que o cmbio livre favorecia os pases mais desenvolvidos vis--vis o Brasil.
Bulhes83 no era contrrio defesa dos interesses nacionais, no entanto, argumentava que estes

80
BULHES (1990)
81
BULHOES (1963a, p. 53)
82
BULHES (1961b)
83
BULHES(1990, p.101)
 59

deveriam ser defendidos por meio de tarifa, de imposto de Importao e no por meio da taxa de
cmbio84.
Para ele, o imposto de importao serviria tanto para alimentar as despesas do Tesouro
como para proteger a produo nacional contra a concorrncia estrangeira. Ressaltava, no
entanto, que cabia ao governo acompanhar as empresas beneficiadas por esse imposto na
tentativa de evitar que essa proteo trouxesse prejuzo aos consumidores85.
Apesar de podermos considerar estranho Bulhes pregar a defesa da indstria nacional
atravs da tributao, ele explicava que, embora em um primeiro momento a restrio de
produtos estrangeiros gerasse um custo social advindo do aumento do preo do produto, no
momento posterior, haveria um ganho social gerado pela produo nacional que possibilitaria a
ampliao do campo das atividades internas ao pas. Com um discurso muito semelhante aos de
Rostow em relao s empresas lderes, Bulhes justificava o protecionismo nacional afirmando
que:

[a]s indstrias atraem indstrias. O uso da energia e dos transportes se intensifica e se

amplia, permitindo a utilizao mais eficiente de unidades instaladas ou a instalar; a
tcnica se aprimora, o trabalho se aperfeioa; tudo isso tende a compensar o custo que se
imps aos consumidores e que ser anulado e sobrepujado com o acrscimo da renda
nacional. (BULHES, 1958b, p.57).

Neste ponto, a proximidade com a teoria de Rostow traz inteligibilidade proposio

protecionista de Bulhes. Rostow pregava, como vimos, que o avano de setores lderes
impulsionariam os demais setores, propiciando um progresso geral da economia. Bulhes
acreditava que as indstrias de base serviriam como fonte multiplicadora criao de vrias
outras indstrias e multiplicao da atividade econmica. Citava o exemplo das siderrgicas,
cuja presena induziria a instalao de outras indstrias que utilizavam seus subprodutos e
estimularia a difuso da tcnica, dando lugar especializao da produo que, por sua vez,
favoreceria o desenvolvimento da indstria metalrgica e assim por diante. Assim, podemos
entender que o protecionismo, para Bulhes, poderia tambm ser utilizado como instrumento de
desenvolvimento (nada neutro), desde que monitorado propriamente a fim de evitar que o
empresariado nacional abusasse dos benefcios e prejudicasse os consumidores.

84
Para Bulhes (1960a), as flutuaes de preos estavam mais intimamente ligadas ao mercado interno do que a
alteraes cambiais (como proposta por alguns polticos).
85
BULHES (1960a, p. 91)
 60

Da mesma forma que Bulhes defendia o imposto de importao para proteger

internamente a indstria nacional da competio externa, pelo menos at que setores importantes
se desenvolvessem, ele tambm defendia a proteo da indstria nacional na competio por
mercados externos. Como para Bulhes o setor exportador era importante para o processo de
desenvolvimento, ele detectava na cumulatividade do Imposto de Vendas e Consignaes um
fator redutor da competitividade dos produtos nacionais frente aos estrangeiros no comrcio
internacional. J que o imposto incidia em cada etapa do processo produtivo, o produto final
acabava carregado de impostos, o que aumentava seu preo e o prejudicava quando comparado,
no comrcio internacional, aos produtos que no recebiam tamanho desestmulo. Portanto,
Bulhes defendia a extino da cumulatividade tributria. Notamos aqui a preocupao com a
neutralidade da medida, pois objetivava corrigir uma distoro causada pelo sistema fiscal da
poca. Cabe ressaltar que a extino dessa cumulatividade foi um dos grandes mritos atribudos
Reforma Tributria de 1966.
Apesar de, na maior parte das vezes, suas propostas exprimirem um conhecimento
profundo sobre a realidade do pas, algumas vezes notamos outras um tanto quanto invivies para
a poca. Entre elas, est a proposta sobre o IR oriundo de operaes com outros pases. Bulhes
propunha, atravs de convnios tributrios, dividir o percentual de IR entre os pases que
aplicassem capital e aqueles que o recebessem86. Ou seja, que a tributao fosse feita nos dois
pases, porm com a aplicao de incentivos para aplicaes em setores menos convenientes para
os capitalistas, mas de grande essencialidade para os paises importadores de capital. Isso seria
uma forma de estimular a transferncia de capitais de um pas para outro por meio de uma
tributao no-neutra.
Para termos um exemplo, vejamos o caso proposto por Bulhes em relao ao capital
norte-americano87. Na poca, o governo norte-americano taxava pesadamente seus residentes
com o IR cobrado nos EUA, mesmo que sua renda tivesse origem em outro pas (no nosso
exemplo, o Brasil). Porm, para anular o efeito de dupla contagem, o IR pago ao governo
brasileiro era deduzido do imposto a pagar nos EUA. Por exemplo, se uma empresa tivesse que
pagar US$ 500 pelo lucro auferido no Brasil, e aqui j tivesse pago US$ 100, este era utilizado
como crdito tributrio e restaria pagar ao fisco norte-americano os outros US$ 400. Bulhes

86
BULHES (1960a)
87
BULHES (1952)
 61

acreditava que essa forma de agir do governo dos Estados Unidos desestimulava o capital norte-
americano de entrar no Brasil, pois parte de sua rentabilidade era desviada ao Errio norte-
americano. Assim, Bulhes propunha como estmulo ao ingresso de capital estrangeiro, que
apenas a metade da renda auferida no Brasil fosse tributada no exterior, e que a outra metade
fosse tributada exclusivamente no Brasil, onde poderiam ser oferecidas taxas diferenciadas e, at
mesmo isenes como formas de estmulos ao ingresso de capital estrangeiro no pas. Nesse
nosso exemplo, o contribuinte pagaria apenas US$ 250 ao fisco norte-americano e, no caso de
iseno, nada ao fisco brasileiro. No mnimo poderamos questionar o quo factvel seria essa
proposta, j que o governo norte americano dificilmente aceitaria perder parte de sua receita para
favorecer o desenvolvimento de um outro pas.
No campo interno, a preocupao em utilizar a tributao como fonte para patrocinar o
desenvolvimento de setores considerados estratgicos mostrava-se de forma mais evidente. O
imposto de renda aparecia como um bom instrumento para Bulhes, pois ele acreditava que [...]
pases como o Brasil, cujo grau de desenvolvimento j atingiu a um estgio capaz de oferecer
certo grau de refinamento s medidas fiscais, o imposto de renda possa assumir o importante
papel de incentivador e disciplinador da expanso econmica (BULHES, 1958b, p.51). Neste
sentido, a vantagem do imposto de renda sobre os demais tributos consiste na conjugao dos
impostos proporcionais e progressivos. (BULHES, 1958b, p.51).
Ele defendia um imposto de renda proporcional como fonte de receita do governo
(objetivo financeiro), e, um imposto complementar progressivo aplicvel s pessoas fsicas e
jurdicas com objetivos desenvolvimentistas (objetivos econmicos), uma vez que estes visavam
a direcionar investimentos para setores considerados mais relevantes88.
O imposto proporcional, dada a sua generalizao, seria aplicado sobre pessoas fsicas e
jurdicas e seria suficiente para gerar as receitas necessrias para o governo cobrir boa parte de
suas despesas.
O imposto complementar progressivo, por sua vez, seria aplicado s pessoas fsicas com
renda alm de certo nvel e s pessoas jurdicas com base em uma tabela progressiva, e serviriam
de base aos objetivos econmicos.89

88
BULHES (1960a)
89
BULHES (1958b, p.52)
 62

A criao do imposto complementar era justificada por Bulhes como sendo necessria
para o Brasil por este no ser um pas muito capitalizado e precisar concentrar capital para
investimentos.
Dentro dessa lgica de separar impostos proporcionais e progressivos, muitas medidas
foram discutidas por Bulhes na tentativa de estimular o mercado de capitais e fornecer recursos
para acelerar os investimentos. Um exemplo tpico de estmulo ao mercado de capitais pode ser
encontrado na discusso sobre os dividendos distribudos sobre as aes ao portador. Apesar de
concordar com a incluso dos dividendos pagos em aes ao portador no clculo do IR
progressivo, Bulhes percebia que como o mercado de aes era ainda incipiente no Brasil, esta
medida poderia ser contraproducente naquele momento90. Uma vez que a inflao reduzia a
confiana dos investidores em adquirir ttulos pblicos e aes de empresas estatais, enquanto o
processo inflacionrio no fosse debelado e a confiana no voltasse aos investidores, deveriam
ser tomadas medidas de incentivo aquisio destes ttulos.
Os incentivos deveriam valer tanto para ttulos pblicos quanto para privados. Bulhes
defendia que os lucros de empresas que fossem distribudos aos acionistas sob a forma de
dividendos deveriam ser dedutveis tanto para clculo de imposto de renda das pessoas jurdicas,
por parte das empresas, como para clculo de imposto de renda das pessoas fsicas, por parte dos
acionistas91. Esta medida, apesar de reduzir a carga tributria, favoreceria a ampliao da
atividade econmica, notadamente atravs dos investimentos decorrentes das vendas de aes.
Outro lado positivo, na viso de Bulhes, era que a maior participao do pblico na propriedade
das empresas reduziria as grandes concentraes empresariais que, segundo ele, acabavam
prejudicando a economia92.
Ao mesmo tempo em que pregava o estmulo a setores estratgicos, tambm pregava o
desestmulo a setores suprfluos. Um exemplo claro o da defesa dos impostos de consumo que
visavam regular os lucros da produo de determinados artigos para evitar que fossem
expandidos (fumo e bebidas). Segundo ele, o governo, atravs do imposto de consumo,
participaria dos lucros dessas empresas, forando a elevao dos preos dos produtos. Com esta
reduo dos lucros desapareceria o incentivo entrada de novas empresas que, seriam atradas
pelo preo elevado.

90
BULHES (1960a, p.90)
91
BULHES (1961a)
92
BULHES (1990, p.179)
 63

Em suma, para Bulhes, o IR teria um papel importante tanto na arrecadao do governo

quanto para promoo do desenvolvimento, utilizando-se de dedues no imposto a pagar para
direcionar investimentos privilegiando alguns setores considerados fundamentais e
desestimulando aqueles que fossem suprfluos93. Esse posicionamento tambm nos remete
preocupao de Rostow com o direcionamento dos investimentos. Na passagem abaixo, Rostow
reconhece a importncia de aplicar de forma produtiva o capital gerado pela economia no
processo de transio de uma economia tradicional para uma moderna. Para ele,

A renda, acima dos nveis mnimos de consumo, grandemente concentrada nas mos dos
que detm a posse de terras, h de passar s mos dos que a gastaro em estradas de
rodagem e de ferro, escolas e fbricas, ao invs de em casas de campo e empregados,
adereos pessoais e templos. (ROSTOW, W., 1961, p.35)

Outra postura de Bulhes que remetia Rostow estava relacionada ao papel do Estado na
criao da infra-estrutura. Apesar de frisar a importncia da interveno do Estado para financiar
a infra-estrutura, Bulhes, ao contrrio de Campos, no era a favor da utilizao de impostos
indiretos para o seu financiamento94. Defendendo sua posio, ele afirmava que no caso de uma
usina eltrica do Estado de So Paulo ser financiada por impostos indiretos, sendo So Paulo
exportador de produtos para outros estados, estes consumidores acabavam financiando um
empreendimento do qual no eram usurios.
A forma de financiamento que ele considerava a mais adequada para empreendimentos de
infra-estrutura era a de emisso de ttulos e no os tributos. Na base desta avaliao estava a
diferena entre utilizar poupana voluntria e tributos para o financiamento de investimentos.
Considerava ambos dedutveis do consumo, no entanto, no primeiro caso, usa-se a poupana para
investimentos e em troca, h uma distribuio de lucros; no segundo caso, ela compulsria e os
seus financiadores acabam no se beneficiando necessariamente do investimento. Alm disso,
para ele, a deciso de poupar (atravs dos tributos) seria do Estado e no do indivduo. Nesse
sentido, Bulhes afirmava que o indivduo estaria perdendo o seu papel econmico, j que
deixaria a cargo do Estado a deciso entre poupar e consumir. Para Bulhes, essa transferncia de
responsabilidades no estaria em conformidade com um regime poltico de propriedade privada.
Essa posio que inicialmente aparece como uma defesa retirada do Estado como

93
BULHES (1960a)
94
BULHES (1960a, p.152)
 64

empreendedor de obras de infra-estrutura, pode ser vista, quando analisada melhor, como apenas
a preferncia de Bulhes em relao ao seu financiamento, qual seja, o de envolver, nestes casos,
ttulos de dvida ao invs da tributao. Vemos isso no trecho em que afirmava que se o governo
intervir no domnio econmico, o que seria legtimo, [...] assumindo, ele mesmo, a iniciativa da
realizao de empreendimentos, deve assegurar a poupana individual oferecendo ao pblico
ttulos de renda, em vez de exigir-lhe impostos. (BULHES, 1960a, p.155).
Delimitando o papel dos impostos, Bulhes afirmava que cumpriria recorrer a eles para
atender s: despesas correntes de custeio; outras de carter de investimento, como as de ensino e
assistncia tcnica agricultura; assegurar o subsdio produo e ao consumo, quando se
impusesse esse auxilio estatal sem desvirtuar o sistema de preos95.
Bulhes defendia que o nvel de impostos e as despesas por eles financiadas deveriam
subir medida que se desenvolvia a economia do pas, o que nos remete idia de que, para ele,
a preservao de certa harmonia entre receitas e despesas do governo (ajuste fiscal), seria
prefervel utilizao dos impostos como ferramenta anti-cclica.
Caso os tributos fossem utilizados para financiar investimentos produtivos, essa harmonia
seria desfeita, e poder-se-ia chegar a uma absoro completa da poupana dos particulares.
Assim, se [...] procurarmos vencer os obstculos inflacionrios por meio de tributos, em breve
teremos modificado o regime econmico da esfera particular para a esfera do Estado.
(BULHES, 1960a, p.156). Cabe notar novamente, que, apesar desta postura, em seu mandato
como Ministro, houve uma elevao brutal da carga tributria brasileira, que no levou
nenhuma modificao no regime econmico vigente.
Resumindo as propostas tributrias de Bulhes de carter desenvolvimentista, notamos
uma mescla entre medidas neutras e no-neutras em relao alocao de fatores na economia.
De maneira geral, as propostas neutras estavam associadas ampliao da receita do
governo, como a ampliao da base de contribuintes e a implantao de impostos proporcionais.
A proposta de extinguir a cumulatividade dos impostos atenderia ao objetivo de corrigir uma
distoro que j existia no sistema vigente e prejudicava os bens de exportao, importantes no
arcabouo de Bulhes. Da mesma forma, a preferncia pela utilizao ttulos ao invs de tributos

95
A anlise de Bulhes em relao aos subsdios ser analisada mais a frente na seo: Bulhes e a estabilidade de
preos.
 65

para o financiamento da infra-estrutura tentava corrigir distores do sistema da poca, que,

segundo ele, arriscavam a preservao do sistema capitalista.
Em relao s propostas no-neutras, Bulhes pretendia corrigir a atuao dos agentes
privados, direcionando investimentos para setores que seriam mais benficos para a sociedade,
chegando ao limite de propor, at mesmo, a proteo da indstria nacional temporariamente.
Bulhes, como vimos anteriormente, estava preocupado em utilizar o Estado de forma
racional, o que significava eliminar problemas existentes no sistema vigente e propor novas
formas de atuao do sistema fiscal, que para ele, seriam mais eficazes ao desenvolvimento
econmico. Se, para atingir este objetivo fosse necessrio alargar a atuao do Estado, Bulhes
no teria problemas em faz-lo, desde que dentro de certos limites.
 66

3.2 Controle da Inflao

Simplificando-se o pensamento monetarista defendido pelos nossos autores, pode-se

afirmar que o aumento da oferta monetria estaria na raiz dos problemas inflacionrios de um
pas. Sendo assim, o dficit pblico no financiado por ttulos do governo forneceria, como
vimos, o combustvel para que o processo inflacionrio se instaurasse ou se ampliasse. Como
sabemos, o dficit pblico ocorre quando as despesas do governo so maiores que suas receitas.
Consequentemente, ceteris paribus, todo aumento de arrecadao tributria (principal fonte de
receitas do setor pblico) possuiria uma caracterstica antiinflacionria inerente. Assim, a
tributao ganha dimenso de um instrumento importante na poltica de estabilizao ao ajudar a
reduzir um dos principais componentes da inflao o dficit pblico. Mas, como veremos
tambm assume outros aqui relevantes nos pensamentos desses autores no que concerne a
inflao.

Campos desfazendo mitos

Tendo em vista o diagnstico monetarista de Campos acerca da inflao, o Estado deveria

ter uma posio ativa no sentido de evitar que presses de demanda resultassem em inflao. Os
tributos poderiam fazer parte deste trabalho, de um lado, reduzindo os dficits oramentrios do
governo e, de outro, desestimulando a demanda em setores superaquecidos.
De acordo com Campos, os tributos no seriam inflacionrios por no terem o impacto de
aumentar os meios de pagamento em relao disponibilidade de bens. Segundo ele, os impostos
apenas transfeririam poder aquisitivo do particular para o governo.96 Eles s seriam inflacionrios
se o governo gastasse mais depressa ou menos produtivamente que o indivduo, o que ocorreria
apenas em casos muito especficos.

96
CAMPOS (1959, p.28)
 67

Para ilustrar esta idia, Campos faz questo de questionar a idia corrente de que o
imposto sobre o consumo, por ser transferido para o consumidor, seria um fator de alta do custo
de vida. Para ele, o comerciante ou o industrial sempre procuram transferir o tributo ao
consumidor. No entanto, a poltica monetria poderia impedir essa transferncia caso impedisse
que o aumento da oferta monetria fosse superior ao aumento da oferta de bens, ou seja, quando
mantivesse uma poltica monetria estvel. Neste caso, se o empresrio tentasse transferir o
tributo para o consumidor, aumentando o preo do bem, sua demanda se reduziria, o que
obrigaria o empresrio a reduzir o preo e absorver o tributo. A confuso, segundo Campos,
ocorria quando os meios de pagamento aumentavam mais que a oferta de bens, situao que
propiciaria aos empresrios repassar o tributo para os consumidores, elevando o preo dos bens e
passando a impresso de que o tributo teria sido o responsvel pela elevao do custo de vida e
no a expanso monetria. 97
Sendo assim, para ele, o aumento de impostos poderia combater a inflao ao reduzir o
dficit e sem ter o efeito perverso de incentiv-la ao influenciar custos e preos. No entanto, cabe
observar que Campos no discutiu os efeitos que a absoro dos tributos teriam sobre os lucros
das empresas, que, sem dvida, seriam reduzidos pela tributao.
Outra forma defendida por Campos para reduzir os dficits oramentrios e desestimular a
demanda seria a reduo dos subsdios governamentais. Neste ponto, ele no estava s.
Segundo Mario H. Simonsen, as pessoas, em geral, acreditavam erroneamente que o
subsdio seria um benefcio que no traria consigo nenhum tipo de custo. Simonsen denominava
este fenmeno de mito do subsdio. Campos tentou combater essa idia explicitando os
malefcios que os subsdios poderiam trazer.
Para exemplificar, Campos afirmava que a prtica de tarifas baixas seria ilusria98. Ela
seria uma forma de subsidiar os consumidores do servio pblico ao permitir que pagassem um
valor menor que o de custo. Porm, acabavam sendo financiadas por maiores impostos que
onerariam indiscriminadamente os consumidores. Pregava ento, um reajustamento das tarifas
pblicas, que num primeiro momento, significaria mais inflao (inflao corretiva), mas que

97
CAMPOS (1959, p.28)
98
Artigo do peridico Brasil em Marcha mostrado como parte da coletnea feita no livro A Moeda, O Governo e o
Tempo (1964), porm no h indicao da data em que foi publicado o artigo.
 68

seria necessria para restaurar o equilbrio dos preos e estimular o investimento privado no setor
antes subsidiado.99
Nesse sentido, defendia uma viso contrria praticada pelo governo da poca. Mas, ia
mais longe, alm de ter sido contra o subsdio, defendia, em casos de excesso de demanda por
servios pblicos, a sua sobretarifao como soluo mais aceitvel do que a do imposto para
corrigir esses desequilbrios. A sobretarifao, que seria a cobrana pelos servios pblicos de um
valor maior do que o seu custo real teria a vantagem de racionar a procura, gerar os recursos
necessrios expanso da oferta, de incidir sobre o usurio do servio, ter custos de arrecadao
mais baixos e eficincia de coleta maior que a dos tributos em geral100.
Outro exemplo citado e criticado por Campos de subsdios estatais era o cmbio de
custo101, que apesar de reduzir o custo de produo e aparentemente ser benfico s pessoas que
dele se utilizavam, teria o nus repassado a toda populao via impostos ou aumento do dficit
pblico. Como todos os subsdios em geral, Campos afirmava que acabavam se tornando um
instrumento de transferncia de renda entre a populao.
Em geral, podemos resumir as propostas tributrias de Campos que visavam a
estabilidade de preos como sendo de carter mais explanatrio, destruindo alguns mitos, onde
ele se esforava em mostrar que a tributao, apesar de seus impactos nos custos, poderia ser um
instrumento antiinflacionrio, ao contrrio do que o senso comum pensava. A falta de tributao,
sim, que, segundo ele, poderia ser fonte inflacionria, por acabar aumentando o dficit pblico e
pressionando o governo a emitir mais moeda do que deveria. Suas proposies acabavam
ficando em um campo mais genrico, ora buscando melhorar a neutralidade do sistema, como a
medida que pregava o fim dos subsdios, o que num primeiro momento poderia at significar
impacto corretivo nos preos, mas que no seria fonte de inflao, ora defendendo a tributao
como fonte de receitas combatendo o dficit oramentrio do governo e a expanso da demanda
na economia.

99
MADI (1985, p.205)
100
CAMPOS (1963a).
101
O cmbio de custo era a taxa cambial mdia paga aos exportadores. Foi introduzida pela lei 3.244 de 14/08/1957.
O cmbio de custo incidia sobre a importao dos produtos includos na categoria preferencial (papel, trigo, petrleo,
fertilizantes e equipamentos de investimentos prioritrios), que era isenta de leiles. O cmbio de custo era mais
benfico para os importadores, pois era mais valorizado que os das demais categorias. (OREINSTEIN e
SOCHACZEWSKY, 1990, p.174).
 69

Bulhes e a estabilidade de preos

Em termos macroeconmicos, vimos que, neste campo, as contribuies de Bulhes so

mais detalhadas do que as de Campos. Bulhes se alinhava viso monetarista em relao
inflao. Essa sua posio monetarista resvala-se no campo tributrio, a pregar a reduo do
dficit pblico e um financiamento no inflacionrio dos gastos do governo. Por um lado,
propunha o estmulo do mercado de ttulos pblicos, ainda incipiente na poca, e por outro, a
criao de um imposto proporcional, anteriormente tratado, como fonte bsica de receita
financeira do governo. Os impostos progressivos, apesar de contriburem para o aumento de
receitas governamentais, teriam seus objetivos mais ligados temas econmicos (incentivo ou
desestmulo de setores) do que financeiros.
interessante notar que ele no dava praticamente nenhum peso tributao para reduzir
a demanda agregada. No entanto,quando analisamos as suas propostas, elas tambm revelam sua
enorme preocupao com a estabilidade de preos. Seu foco parecia residir em medidas
microeconmicas que tinham como propsito o de atacar o problema da inflao, seja
incentivando a oferta, seja incentivando o controle indireto de preos (oferecendo benefcios
quelas empresas que no aumentassem seus preos).
Suas contribuies sobre a estabilizao de preos incorporam propostas tanto no campo
externo como no campo interno da economia.
No campo externo, em relao ao imposto de exportao, Bulhes afirmava que os
produtos brasileiros de exportao, baseados principalmente em produtos primrios, estavam
muito sujeitos s flutuaes do mercado internacional. Assim, seria aconselhvel que fosse
constituda uma reserva em perodos de alta para fazer frente fase oposta. Ou seja, que houvesse
uma sobretarifao nos momentos em que o empresrio conseguisse um bom preo para
compensar os perodos de baixa102. Na verdade, Bulhes estava defendendo uma maior
estabilidade de preos e de cmbio, o que traria maior confiana dos investidores.
Da mesma forma, em perodos de baixa dos preos, Bulhes propunha um imposto
internacional que serviria para gerar maior estabilidade de preos103. Funcionaria da seguinte

102
BULHES (1960a)
103
BULHES (1960a)
 70

forma: Quando o preo de uma matria-prima ficasse abaixo de um preo pr-definido, o pas
importador auferiria um lucro e o exportador um prejuzo. Para reduzir esses impactos, seria
cobrado um imposto sobre a diferena de preos no pas importador. Esse imposto seria
repassado para o Banco Mundial (ou um Banco Interamericano), que emprestaria o montante
adquirido na operao para o pas exportador, sem a cobrana de juros. No final, o pas
exportador pagaria o emprstimo sem juros, e o pas importador receberia o montante de volta.
No haveria necessidade de cobrana de juros, pois o pas importador j teria recebido um lucro
com a compra mais barata da matria-prima.
Os pases exportadores, apesar de sofrerem prejuzos com a queda da receita, seriam
compensados de parte desta perda com emprstimos sem juros para prosseguirem com seus
programas de investimento. Por sua vez, os pases importadores, como afirmamos, teriam um
lucro advindo da baixa dos preos das matrias-primas e apenas parte deste lucro seria entregue a
um Banco internacional para emprstimos sem juros aos pases exportadores. Este esquema, para
Bulhes, seria interessante, pois todos seriam beneficiados com a medida. O difcil, no entanto,
seria o de convencer os pases importadores em colocar em prtica esse mecanismo.
Novamente notamos que algumas propostas de Bulhes guardavam certo carter utpico,
revelando at mesmo certa ingenuidade em seu pensamento. Como sabemos, a exportao de
matrias-primas uma caracterstica de pases subdesenvolvidos, enquanto de produtos
manufaturados predominante nos pases desenvolvidos. Quando somamos essas caractersticas
ao poderio poltico-econmico dos pases desenvolvidos em relao aos subdesenvolvidos,
dificilmente encontraramos razes suficientes para acreditar que os pases desenvolvidos
abririam mo de parte de seus lucros para ajudar os pases em desenvolvimento. Certamente,
haveria a necessidade de encontrar outros motivos que fossem suficientemente convincentes para
que tal proposta se tornasse vivel. Afinal de contas, usando as palavras de Adam Smith, um
autor admirado por Bulhes,[n]o da benevolncia do aougueiro, do cervejeiro ou do padeiro
que esperamos nosso jantar, mas da considerao que eles tm pelo seu prprio interesse.
(SMITH, 1996, p.74).
Resumindo as preocupaes de Bulhes no campo internacional, podemos afirmar que,
em suas propostas, utilizava a tributao, sobretudo, para manter certa estabilidade de preos
externos, e, alm disso, garantir divisas em momentos de baixa de preos mesmo que via
financiamento externo a custo zero - e desestimular a superproduo nos momentos de alta com
 71

vistas a evitar a baixa no momento seguinte. Essas medidas no podem ser consideradas neutras,
j que a tributao claramente estaria alterando a deciso dos produtores.
No que se refere s suas propostas estabilizadoras no campo interno, Bulhes defendia
alm dos impostos de renda proporcionais, analisados no tpico anterior104, cuja funo principal
seria a de fonte de receitas para o governo, a iseno do tributo progressivo para aquelas
empresas que demonstrassem ter aumentado o lucro de um ano para outro em funo do aumento
da produo, sem aumentos de preos. No entanto, havia a condio de que parte desses lucros
fosse distribuda aos empregados sob a forma de salrios105. Essa medida estimularia a indstria a
aumentar seus lucros via ganhos de produtividade ao invs de reajustes de preos. Interessante
notar que Bulhes estimulava, neste caso, a elevao salarial, que era considerada fator de
presso inflacionria. Contudo, cabe lembrar que os aumentos salariais criticados pelos
monetaristas eram aqueles superiores aos de produtividade. Neste caso, acredito que, como essa
elevao salarial estaria acompanhada de ganhos de produtividade, para Bulhes, ela no
exerceria nenhuma presso inflacionria.
Haveria, no entanto, a ressalva de que em setores que passassem por insuficincia de
oferta, ou seja, aqueles nos quais haveria tendncia a aumento de preos, a tributao deveria
exercer papel de indutor aos produtores de forma que eles reinvestissem seus lucros
extraordinrios na eliminao da escassez. Nesses casos, ele propunha tributar pesadamente os
lucros extraordinrios106 que fossem distribudos, isentar os lucros que fossem reinvestidos na
expanso da indstria ou no lanamento de novas indstrias que fossem substitutivas do setor107.
Outro item que merecia a ateno de Bulhes no campo interno era referente aos
subsdios. Neste ponto, entretanto, Bulhes torna-se um pouco confuso, pois ao mesmo tempo em
que defendia o seu uso direto (financiados por impostos gerais) em produes que passassem por
colapsos, ou seja, por graves problemas financeiros, tambm se mostrava contra o seu uso por
parte do Estado em alguns casos.

104
Tpico Bulhes e a tributao como instrumento econmico.
105
BULHES (1960a, p.91).
106
Um exemplo em relao aos lucros extraordinrios de outra natureza ocorreu na dcada de 1940, quando Bulhes
sugeriu ao ento Ministro da Fazenda, Sousa Costa, a criao do Imposto sobre Lucros Extraordinrios. A idia
surgiu durante a guerra e tinha a inteno de evitar gastos suprfluos devido ao alto acmulo de reservas externas
naquele perodo. Funcionava da seguinte forma: a empresa pagava simplesmente o imposto, ou depositava em dobro
seu valor para receber a quantia de volta depois de terminada a guerra. (Bulhes, 1990, p.41)
107
BULHOES (1960a) p.85
 72

O caso do colapso dos produtores de acar do nordeste ilustrativo por ser um dos casos
em que Bulhes propunha o uso de subsdios diretos. O governo, ao invs de subsidiar
diretamente o produto por um determinado tempo, o que, para ele, teria evitado a deformao dos
preos e tornado evidente o auxlio financeiro estatal, preferiu taxar o acar e utilizar o dinheiro
recolhido para financiar os produtores com problemas financeiros. Como conseqncia, o preo
do acar se elevou em relao aos demais preos da economia. O preo chegou a aumentar tanto
que incentivou a produo de acar na proximidade dos centros consumidores do Rio de Janeiro
e So Paulo, pois estes possuam uma vantagem em relao aos produtores nordestinos: eram
isentos dos custos de transporte martimo. Como resultado final, com a soluo adotada pelo
governo, apesar da situao financeira dos produtores do nordeste ter sido aliviada num primeiro
momento, eles acabaram sendo prejudicados pelo surgimento da competio com os produtores
do sudeste em decorrncia dos lucros extraordinrios gerados pelos altos preos do acar. 108
Apesar de defender o uso de subsdios no caso acima, Bulhes era contrrio ao seu uso
aos consumidores atravs da sustentao de taxas artificiais de cmbio para a importao de
determinadas mercadorias, o que, para ele, seria um [...] atentado ao sistema de preos,
profundamente nocivo aos interesses da coletividade (BULHES, 1958b, p.49). Ele considerava
que apesar de tornarem-se necessrios os subsdios por meio de fixao de nvel de preos -
quando se modificasse a taxa de cmbio ou quando surgisse a escassez de determinado produto
essas situaes seriam apenas transitrias e seriam acompanhadas de regimes de racionamento.
No campo interno tambm percebemos que as propostas tributrias de Bulhes no
respeitavam o critrio de neutralidade, pois defendiam subsdios e direcionamentos de
investimentos com a iseno de impostos tanto premiando aqueles que no repassassem
aumentos de preos quanto para setores carentes de oferta.
De maneira geral, a preocupao de Bulhes estava centralizada em criar mecanismos que
garantissem a estabilidade de preos minimizando assim o impacto de ciclos de produo.
Desajustes microeconmicos entre a oferta e a demanda deveriam ser resolvidos principalmente
pelo lado da oferta.
Do lado do controle do dficit pblico, apenas enfatizava o papel do imposto proporcional
como fonte de receitas para o governo sem aprofundar-se na matria.

108
BULHES (1958b, p.47)
 73

3.3 Outras Finalidades

O terceiro grupo de propostas tributrias no se encaixa nem no grupo que se refere ao

fomento ao desenvolvimento nem no grupo que se refere ao controle da inflao. So propostas
tributrias que cumpriam outros propsitos.

Campos e os tributos Justia social

Uma das propostas tributrias de Campos que pertence a este terceiro grupo se refere a
melhorar a regulamentao das contribuies de melhoria.109 Contribuies de melhoria so os
tributos que incidem sobre o contribuinte quando o governo faz uma despesa que lhe beneficia
diretamente. Como exemplo pode-se citar os custos de obras de infra-estrutura em vias pblicas
que valorizam o imvel de certos moradores e que acabam lhes sendo repassados como tributos
at o valor limite da valorizao do seu imvel com a obra. Campos afirmava que estes tributos
seriam uma forma bastante justa de arrecadao, pois o contribuinte que arcaria com o tributo
seria o mesmo que teria se beneficiado com o gasto pblico. No entanto, afirmava que o governo
no o utilizava com a freqncia devida.
Uma outra proposta de Campos chama a ateno. Como vimos anteriormente, Campos
concordava que a busca do desenvolvimento social era algo consensual entre todos. No entanto,
mostrava que havia certa discordncia em relao aos meios de se atingi-la. Em seu entender,
durante a fase de obteno do desenvolvimento econmico, os ganhos sociais seriam
desnecessrios e s ocorreriam como resultado de presses populares, o que parece demonstrar
certo descuido em relao justia social na estrada para o desenvolvimento. Porm, apesar de
no parecer disposto a privilegi-la com afinco ao longo do processo de desenvolvimento, exps
sua idia sobre justia social e sobre o papel do governo em melhor-la.

109
CAMPOS (1963a).
 74

Neste ponto parece estar bem alinhado com o iderio liberal. Afirmava que o problema
grave de justia social poderia ser atacado pela restrio s rendas imerecidas, que seriam
basicamente: renda do herdeiro, do latifundirio e do monopolista. Segundo Campos, enquanto o
socialismo buscava a justia do sistema pelo confisco, pela coletivizao e pela estatizao, o
capitalismo o faria pelo imposto, pela reforma agrria e pela legislao antitrust. Desta forma,
defendia um imposto sobre a herana como forma de melhorar a justia social no pas.
A posio de Campos sobre a Reforma Agrria tambm englobava a questo tributria,
mostrando claramente sua preferncia por um imposto progressivo (imposto territorial rural -ITR)
sobre propriedades improdutivas110. Segundo ele no necessrio abolir a propriedade privada
pelo confisco, quando possvel redistribu-la pelo imposto, sem a criao da vicejante
burocracia poltica dos paises socialistas. (a qual rapidamente perde austeridade e adquire
despotismo). (CAMPOS, 1964, p.148). A proposta de aumento de alquotas do ITR acabou
sendo discutida na Reforma Tributria de 1966, passando a ser tratado como um imposto federal
para ensejar sua melhor utilizao como instrumento redistributivo (CAMPOS, 1994, p.695).
Porm, faltaram fora e interesse poltico para vencer os interesses dos grupos ruralistas e impor
alquotas altas o suficiente para exercerem qualquer tipo de redistribuio no campo.
Apesar de colocar-se contra os lucros monopolsticos, deixou claro que poderia haver
confuses em se determinar se uma empresa estava praticando abuso de poder econmico ou
no111. Utilizando-se da problemtica exposta por Mario H. Simonsen, explicou que em um
perodo de inflao, uma empresa poderia ter altas lucratividades advindas de lucros irreais
originrios de mtodos contbeis. De acordo com Campos, o regime fiscal da poca (1961) s
permitia depreciao com base em custo histrico e no previa a formao de reservas para o
aumento inflacionrio do capital de giro. Para ele, o lucro gerado por essas falhas no deveriam
ser considerados como abuso de poder econmico, e sim, como necessidades das empresas em se
adequar ao regime inflacionrio. Desta maneira, afirmava que o lucro no seria puramente ruim
em si, seria necessrio considerar como foi obtido e pra onde iria. Por exemplo, caso fosse fruto
de aumento de produtividade e se destinasse ao reinvestimento, ele seria positivo e teria carter
social112.

110
CAMPOS (1964, p.148). Artigo de 03/09/1961
111
CAMPOS (1964, p.166). Artigo de 24/9/1961
112
CAMPOS (1964, p.166). Artigo de 24/9/1961
 75

Esta possvel inconsistncia entre sua teoria do desenvolvimento, na qual os ganhos

sociais no seriam necessrios durante o processo de desenvolvimento, e suas propostas de
justia social acabou sendo esclarecida aps o fim de seu mandato como Ministro do
Planejamento. O que se notou, aps sua passagem pelo governo em 1967, foi que nenhuma das
medidas propostas neste campo acabou vingando, o que demonstra que a justia social, apesar de
presente em seus discursos, no estava presente entre suas prioridades.

Bulhes Contra os privilgios

Neste ltimo conjunto de propostas, podemos notar a preocupao de Bulhes em

defender as instituies capitalistas e tornar o sistema tributrio mais compatvel com os critrios
de universalidade113, capacidade de pagamento114 (referente ao conceito de equidade) e
racionalidade. Ao final, mostramos um exemplo de utilizao de tributos com a finalidade de
controlar a explorao das riquezas minerais.
O mecanismo que Bulhes props em relao aos lucros extraordinrios, como vimos,
para controlar os preos, tambm evitaria um outro problema, o da presso estatizadora. Bulhes
acreditava que, caso os lucros extraordinrios fossem permanentes, o povo acabaria por
pressionar o governo a transferir propriedades de particulares para o Estado. Mas, para ele, no se
tratava de transferir os lucros monopolsticos para o Estado, e sim de elimin-los. A finalidade
anular a escassez e no transferir os lucros extraordinrios de particulares para a coletividade
(BULHES, 1960a, p.85). Para ele, em uma economia progressista, no haveria espao para
privilgios nem para o Estado nem para particulares. Podemos ento, entender porque era contra
a iseno de IR sobre os proventos do magistrio e do jornalismo, j que gerava classes
privilegiadas.
Na mesma linha, defendia o princpio da universalidade para o pagamento do IR, onde
fossem isentos aqueles que recebessem renda inferior a certo limite, desde que a iseno

113
O princpio da universalidade afirma que a tributao deve atingir a todos, indistintamente.
114
Segundo o princpio da capacidade de pagamento, o nus tributrio deve ser tal que garanta as equidades
horizontal e vertical. Conforme a primeira, os contribuintes com mesma capacidade de pagamento devem pagar o
mesmo nvel de impostos. J de acordo com o segundo conceito, as contribuies dos indivduos devem diferenciar-
se conforme suas capacidades de pagamento. (GIAMBIAGI E ALM, 2000, p.39).
 76

abrangesse a todos. Acima desse limite, todos deveriam pagar IR qualquer que fosse a atividade
econmica ou a fonte de renda. A ressalva desta vez, tinha sua defesa no princpio da capacidade
de pagamento. Para Bulhes, o clculo do IR deveria ser feito incluindo um sistema de dedues,
pois afirmava que a capacidade de contribuio das pessoas seria diferente dependendo de cada
condio. Um solteiro teria maior capacidade contributiva do que aquele que recebesse a mesma
renda, mas que fosse casado e que tivesse quatro filhos115.
Cabe tambm, destacar a defesa de Bulhes da centralizao tributria nas mos da Unio.
Apesar das crticas de cunho federativo, ele considerava a centralizao da arrecadao tributria
como uma medida que aumentaria a eficincia do sistema. Quando perguntado se a centralizao
seria um atentado ao regime federativo, respondeu: Dificilmente poderamos responder pela
afirmativa a no ser que partssemos do pressuposto de que a federao incompatvel com um
sistema eficiente de arrecadao de impostos. (BULHES, 1961c).
Para ele, o problema da federao estaria mais ligado com a distribuio da receita
tributria do que propriamente com o processo de arrecadao. Bulhes explicava que, como
havia grandes desigualdades regionais no Brasil, a concentrao da arrecadao tributria nas
mos da Unio e sua posterior redistribuio poderia corrigir ou suavizar essa desigualdade,
sendo portanto: a concentrao da receita na Unio mais um motivo de garantia do que de
perigo contra o regime federativo.(BULHES, 1961c).
No podemos deixar de mencionar que a centralizao tributria foi, sem dvida, uma das
grandes caractersticas atribudas Reforma Tributria de 1966, e tambm uma das que mais
polmicas gerou.
Por ltimo, Bulhes acreditava que o sistema tributrio poderia tornar efetivo o
balanceamento das polticas de preservao com as de utilizao das riquezas do subsolo. Para
ele, permitir a rpida expanso de um minrio seria falta de clarividncia, pois as reservas
minerais deveriam ser exploradas com o mximo de economia. No entanto, impedir a sua
explorao tambm seria um grande erro. Neste sentido, deveria haver um equilbrio entre a
preservao e a utilizao dos recursos minerais que poderia ser propiciado pela tributao.116
Como era comum a descoberta de jazidas em regies isoladas, caso no houvesse nenhum
tipo de controle, todo o minrio seria extrado e o local permaneceria sem receber os frutos de tal

115
BULHES (1960a, p.96)
116
BULHES (1958b, p.55)
 77

explorao. Para Bulhes, o governo deveria criar um imposto sobre a explorao mineral para
financiar estudos de solo e subsolo para explorar o local e examinar suas possibilidades.
E, de fato, esta idia tambm saiu do papel. Em 1964, Bulhes criou o imposto sobre
minerais (IUM), mostrando, neste caso, coerncia com suas idias. No entanto, no se pode
afirmar que a receita gerada por esse imposto realmente tenha servido como fonte de
financiamento de pesquisas de solo.
 78

Consideraes Finais

Partindo da anlise dos conceitos de desenvolvimento e inflao em Campos e Bulhes,

podemos notar que, excluindo alguns pontos discordantes que colocavam Bulhes muito mais
prximo do liberalismo do que Campos, para eles o processo de desenvolvimento dos pases
subdesenvolvidos, inclusive do Brasil, s ocorreria com atuao do Estado. Neste sentido, o
trabalho de Rostow nos ajuda a compreender melhor os autores analisados, principalmente ao
atribuir em seu modelo de take-off , um papel especfico e importante ao Estado para fomentar o
desenvolvimento. Em linhas gerais, para nossos autores, o Estado deveria intervir coordenando
investimentos do setor pblico e criando condies para que a iniciativa privada fosse estimulada
a agir de acordo com sua dinmica natural. No entanto, nos setores produtivos, essa interveno
estatal deveria ser provisria (at o desenvolvimento ser atingido) e sem exageros.
Outro tema que afligia Campos e Bulhes era o combate inflao, pois, segundo eles, a
inflao era um dos principais empecilhos para se atingir um desenvolvimento sustentvel. Dado
o processo inflacionrio que o Brasil apresentava no perodo e, uma vez que, nossos autores, em
1964, estavam alinhados corrente monetarista de anlise da inflao, o controle da demanda
agregada seria essencial para trazer a estabilidade do ponto de vista macroeconmico.
Consequentemente, o controle oramentrio do governo era visto como uma das medidas
essenciais neste combate.
Por ser a tributao um instrumento de poltica econmica, podemos considerar que os
modelos tributrios de Campos e Bulhes estavam vinculados aos seus respectivos projetos de
desenvolvimento sustentvel (no inflacionrio).
Ao olharmos o pensamento liberal, de maneira geral, percebemos que, apesar de
considerar a tributao uma necessidade, dada a inevitabilidade de se obter recursos para a ao
do Estado, mostra-se certa disposio em acentuar a importncia da neutralidade dos tributos
como critrio importante na modelagem da estrutura tributria, pois, segundo esta linha terica,
quanto menos interveno estatal existir no mercado, mais apto estar o ambiente econmico em
propiciar solues eficientes. certo que eles admitem falhas de mercado que podem ser
corrigidas por meio da ao pontual do Estado. Mas, a crena geral reside na eficincia do
 79

mecanismo de preos. Assim, caso a tributao distora este mecanismo, distorceria tambm os
preos relativos dos bens e servios, alterando, consequentemente, a alocao de recursos e
reduzindo a eficincia do sistema.117 Da mesma forma, tributos que corrigem falhas de mercado
e aumentam a eficincia econmica so tambm considerados neutros.118
Campos e Bulhes, como vimos, ao aproximarem seus arcabouos tericos dos de
Rostow, acabam por tolerar em suas concepes um maior intervencionismo estatal devido s
caractersticas especficas dos pases subdesenvolvidos, onde para eles, o mercado por si s no
teria foras suficientes para conduzi-los ao desenvolvimento. Neste sentido, podemos acrescentar
que, para nossos autores, a tributao transcendia em muito a funo bsica liberal de financiar o
Estado minimizando o distrbio ao funcionamento do mercado. Tanto fato que, dentre suas
propostas tributrias, possvel destacar elementos que mostram exatamente onde a interveno
estatal, para eles, seria mais benfica ao desenvolvimento que o prprio mercado (mesmo na
inexistncia de falhas de mercado).
Desta forma, a tributao exercia, no pensamento desses autores, um duplo papel: por um
lado estimular (ou desestimular) setores tendo em vista o melhor para o processo de
desenvolvimento; por outro, diminuir a inflao, financiando os gastos do Estado de maneira no-
inflacionria, reduzindo a demanda agregada e os efeitos da instabilidade entre oferta e demanda
na determinao de preos. Resta avaliar brevemente se este projeto foi implementado, em
grandes linhas, de forma compatvel com as concepes expostas por estes pensadores no perodo
anterior ao golpe.
Se compararmos algumas das propostas tributrias de Campos e Bulhes difundidas no
perodo anterior posse de Castello com as principais medidas implementadas pela Reforma de
1966, vemos que, de fato, estes autores conseguiram implementar boa parte das idias propostas.
Varsano (1997) cita como as principais medidas da Reforma Tributria de 1966:

A centralizao dos recursos em favor da Unio e em detrimento de Estados e

Municpios compensados em parte pela criao dos Fundos de Participao de
Estados e Municpios (FPE / FPM);

117
STIGLITZ (2000, p.458)
118
GIAMBIAGI E ALEM (2000, p.40)
 80

A criao dos impostos sobre valor adicionado (ICM e IPI) que eliminaram os
impostos sobre vendas e consignaes (IVC), que por incidirem em todas as
etapas da estrutura produtiva eram chamados de impostos em cascata
(cumulativos);
As alteraes no IR que resultaram em vigoroso crescimento de sua arrecadao;
A elevao do esforo fiscal da sociedade para alcanar o equilbrio oramentrio
e aumentar os incentivos fiscais acumulao de capital e;
A elevao da carga tributria de 16% em 1963 para perto de 25% em 1969 (ano
em que a Reforma de 1966 completa seus efeitos).

Vimos que todas elas tinham sido defendidas por Campos e Bulhes no perodo que a
precedeu, excetuando-se a elevao da carga tributria. Se considerarmos ainda que a elevao da
carga tributria fazia parte dos objetivos monetaristas de combate inflao, por meio do
equilbrio do oramento do governo e da reduo da demanda agregada, podemos considerar que
tambm ela estaria implicitamente presente no pensamento de Campos e Bulhes, apesar de
negada com veemncia em alguns trechos de suas obras119.
O CTN atual, apesar de inmeras mudanas, ainda guarda na sua estrutura muita
influncia do CTN original, criado pela Reforma de 1966. E no s nas questes tributrias que
Campos e Bulhes esto presentes at os dias de hoje. Outro ponto importante que cabe destacar
o papel destes autores na formao de um modelo de desenvolvimento que tem dominado a
economia brasileira desde 1964, e que foi resultado de um embate poltico-ideolgico. Apesar do
escopo limitado desta dissertao no permitir concluses sobre os efeitos que este modelo de
desenvolvimento trouxe ao Brasil, arrisco-me a fazer algumas observaes importantes. O padro
de acumulao desde ento considera essencial a formao e concentrao de capital nas mos do
empresariado, quer seja nacional ou estrangeiro, como condio necessria e suficiente para levar
o pas a um desenvolvimento econmico e social. O Estado, neste processo, atua como garantidor
do ambiente necessrio para essa acumulao em prol da classe capitalista e em detrimento do
assalariado nacional. A questo da distribuio de renda, cuja importncia central demorou a ser

119
Por exemplo: [...] se procurarmos vencer os obstculos inflacionrios por meio de tributos, em breve teremos
modificado o regime econmico da esfera particular para a esfera do Estado. (BULHES, 1960a, p.156).
[...] dada a imperfeio do mecanismo fiscal no Brasil, [...] a elevao dos tributos tende a criar maior injustia
fiscal, enquanto no for apreciavelmente reduzido o coeficiente de evaso. (CAMPOS,1963a, p.95).
 81

percebida at mesmo pela CEPAL (principal contraponto liberal), continua tendo importncia
secundria para nossos formuladores de poltica econmica.
Neste sentido, podemos associar as teorias de Campos e Bulhes com a teoria do bolo.
Nelas estava explcita a preocupao com o crescimento econmico e a busca da eficincia em
detrimento da equidade. Em outras palavras, havia a preocupao de montar um Estado com
infra-estrutura e condies de financiamento adequadas para propiciar o desenvolvimento da
iniciativa privada visando facilitar seu processo de acumulao. A chave para o xito nacional
estava ligada ao desenvolvimento das foras de mercado, com uma atuao do Estado no sentido
de suprimir as barreiras por elas encontradas, propiciando aumentos de produtividade e
estimulando o comrcio internacional (fazer o bolo crescer). S a partir de ento que, segundo
eles, o crescimento advindo deste processo traria ao pas os to sonhados desenvolvimentos
econmico e social (repartir o bolo).
Em um primeiro momento, esse modelo at que chegou a ser bem-sucedido, se
considerarmos o seu objetivo de avanar rumo ao desenvolvimento econmico, j que o perodo
do milagre econmico (1968-1973) apresentou taxas de crescimento econmico elevadssimas,
apesar de no se preocupar com o desenvolvimento social. claro que o Brasil se aproveitou de
condies internacionais favorveis para propiciar tal crescimento, o que torna o vnculo entre o
crescimento do perodo do milagre e o modelo de acumulao uma considerao muito
simplista. No entanto, a partir de meados da dcada de 1970, at mesmo o crescimento
econmico passou a mostrar resultados pfios. Deste modo, se j era possvel questionar a
validade desse modelo em momentos de expanso econmica, tanto mais prementes so os
questionamentos atuais.
O problema, no meu entender, o de que o processo de acumulao capitalista como o
pretendido pelos autores aqui estudados no considerava um aspecto importante, o de que uma
vez entregue o fruto do crescimento para poucos privilegiados a tarefa de distribu-lo a posteriori
torna-se praticamente inexeqvel.
 82

ANEXOS

ANEXO A - Biografia Roberto Campos120

Roberto de Oliveira Campos121 nasceu em Cuiab (MT) em 17 de abril de 1917.

Diplomou-se em teologia e filosofia e depois tornou-se mestre em Economia pela Universidade
George Washington em 1947. Nessa poca, Schumpeter, que estava em Harvard (Boston), se
prontificou a ser seu tutor do doutorado, pois tinha se interessado muito pela sua dissertao de
mestrado122. Campos, no entanto, acabou sendo transferido para Nova Iorque. E, apesar de ter
iniciado seu doutorado, nunca chegou a conclu-lo. Sua tese de doutorado seria uma avaliao das
teses de Ral Prebisch (CEPAL). O fato de no ter sido um PhD Schumpeteriano o frustrou
imensamente123. Fez concurso para o Itamarati em maro de 1939. Aprovado no exame, em 1942
foi nomeado para o seu primeiro posto no exterior, em Washington (EUA).
Em julho de 1944 integrou a delegao brasileira Conferncia Monetrio-Financeira da
Organizao das Naes Unidas (ONU) em Bretton Woods (EUA). Os acordos ento
estabelecidos deram origem ao Fundo Monetrio Internacional (FMI) e ao Banco Internacional
de Reconstruo e Desenvolvimento (Bird). Transferido para Nova Iorque em 1947 para juntar-se
representao do Brasil nas Naes Unidas, permaneceu naquela cidade por dois anos e meio.
Em agosto de 1949 deixou Nova Iorque, permanecendo nos quatro anos seguintes a servio da
Chancelaria no Brasil.
Roberto Campos integrou a assessoria econmica do segundo governo do presidente
Getlio Vargas (iniciado em janeiro de 1951), participando da elaborao do anteprojeto
governamental para a criao da Petrobrs. A modernizao da infra-estrutura econmica do pas,
especialmente nos setores energtico e de transportes, constituiria uma das prioridades centrais
desse governo.

120
De forma a levar o leitor a entender os autores dentro do contexto da poca, as biografias de Campos e Bulhes
aqui apresentadas no fornecem dados posteriores a 1964.
121
Informaes sobre sua biografia foram extradas do site
www.cpdoc.fgv.br/nav_jk/htm/depoimentos/Roberto_de_Oliveira_Campos/1.asp e baseadas no Dicionrio
Histrico-Biogrfico Brasileiro ps 1930. Acesso em: 18/03/2005.
122
A Dissertao de mestrado de Campos defendida em fevereiro de 1947 tinha como ttulo Some Inferences
Concerning the International aspects of economic flutuations.
123
BIDERMAN, COZAC e REGO (1996)
 83

Em maro de 1951 foi promovido a primeiro-secretrio e participou da Comisso Mista

Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico. Sob sua direo, ainda em 1952 o
Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE) iniciou contatos com a Comisso
Econmica para a Amrica Latina (Cepal), rgo da ONU que vinha fazendo estudos sobre
modelos de desenvolvimento econmico aplicveis regio. Em maio de 1953 foi criado o
Grupo Misto de Estudos BNDE-Cepal. Roberto Campos demitiu-se do corpo diretor do BNDE
em meados de 1953, e em setembro foi designado cnsul em Los Angeles (EUA).
Em maro de 1955 deixou o posto em Los Angeles e voltou ao Brasil, assumindo no
mesmo ms o cargo de diretor-superintendente do BNDE, mesmo ano de sua rpida participao
no ISEB. Antes da posse de Juscelino Kubitschek na presidncia da Repblica, em janeiro de
1956 dirigiu, ao lado de Lucas Lopes, uma equipe de tcnicos responsvel pela formulao de um
programa que deveria nortear a poltica econmica do novo governo.
Integrou tambm o Conselho de Desenvolvimento, rgo diretamente vinculado
Presidncia da Repblica, criado em fevereiro de 1956 com a finalidade de coordenar a poltica
econmica do governo. Ao conselho caberia o estudo e a formulao de projetos relativos ao
Plano de Metas.
No incio de 1958, a pedido de Roberto Campos, o economista Celso Furtado passou a
integrar a diretoria do BNDE com a incumbncia de coordenar estudos para um plano de
desenvolvimento do Nordeste. Como resultado desse trabalho, seria criada, em dezembro de
1959, a Superintendncia do Desenvolvimento do Nordeste (Sudene).
Em junho de 1958 Campos foi nomeado presidente do BNDE, em substituio a Lucas
Lopes, designado ministro da Fazenda. O plano de estabilizao monetria e a reforma cambial
propostos por ele e Lucas Lopes no incio do governo Kubitschek no haviam sido aprovados. O
governo optava por uma poltica de intensa industrializao, que em vrios aspectos era
responsvel pelos problemas financeiros. Diante do agravamento das dificuldades e da presso
exercida pelos credores externos, o governo voltou atrs e decidiu implantar uma poltica
antiinflacionria, anunciando em outubro de 1958 o Plano de Estabilizao Monetria.
Em junho de 1959 Juscelino Kubitschek decidiu abandonar o programa de estabilizao e
romper com o FMI. Como conseqncia, Lucas Lopes foi substitudo no Ministrio da Fazenda e
Roberto Campos deixou a presidncia do BNDE.
 84

Aps a posse de Jnio Quadros na presidncia da Repblica em janeiro de 1961, foi

convidado a assumir a embaixada do Brasil na Repblica Federal da Alemanha, mas recusou a
misso. Em agosto foi nomeado por Jnio embaixador do Brasil em Washington, no chegando a
assumir em virtude da renncia do presidente, que provocou uma sria crise poltica. Entretanto,
o vice-presidente Joo Goulart acabou tomando posse e decidiu manter a nomeao de Campos
como embaixador extraordinrio e plenipotencirio em Washington, misso que chefiou at
agosto de 1963, quando pediu demisso, revelando sua discordncia com o governo Goulart.
A polarizao poltica nacional acabou levando ao movimento militar de maro de 1964,
que deps o presidente Goulart. Roberto Campos apoiou o movimento e assumiu, em 14 de maio
deste ano, o Ministrio Extraordinrio para o Planejamento e Coordenao Econmica, onde
permaneceu at maro de 1967124.

ANEXO B - Biografia Octavio Bulhes125

Octavio Gouva de Bulhes126, formado em Direito, comeou a se interessar por

Economia lendo Adam Smith na biblioteca de seu tio, Nuno Pinheiro, e acabou se tornando um
dos maiores economistas do Brasil. Ingressou no Ministrio da Fazenda em 1926 na Diretoria-
Geral do Imposto de Renda. Foi Membro do Conselho Nacional de Economia do Conselho
Superior da Caixa Econmica Federal do Primeiro Conselho de Contribuintes (1934). Foi
representante do Brasil nas Convenes sobre estabilizao monetria, membro da Delegao do
Brasil na Conferncia Monetria e Financeira de Bretton Woods (juntamente com Roberto
Campos) e da Delegao Brasileira na Conveno de Estudos de Investimentos - Nova Yorque.
Foi idealizador da criao da Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC) em 1945, a
qual dirigiu anos mais tarde.

124
Campos posteriormente continuou participando ativamente da vida poltica do pas at o seu falecimento em 9 de
outubro de 2001, na cidade do Rio de Janeiro.
125
De forma a levar o leitor a entender os autores dentro do contexto da poca, as biografias de Campos e Bulhes
aqui apresentadas no fornecem dados posteriores a 1964.
126
Informaes coletadas no site do Ministrio da Fazenda:
www.fazenda.gov.br/portugues/institucional/ministros/rep044.asp Acesso em: 22/01/2005
 85

Em 1948, foi presidente da Comisso Mista brasileiro-americana de estudos econmicos

(Misso Abink). Nesse meio tempo, Bulhes juntamente com Eugenio Gudin, introduziu o
primeiro programa de curso superior de Cincias Econmicas na Universidade do Brasil (hoje
UFRJ)127. Em 1954 exerceu o cargo de Diretor Executivo da SUMOC at quando se viu nomeado
em carter interino para o cargo de Ministro da Fazenda na gesto do Ministro Eugnio Gudin
(1954-1955). Logo depois, em 1955 e em 1961, voltou direo da SUMOC. E, como j foi
mencionado, foi Ministro da Fazenda de Castello Branco entre 1964 e 1967128.
As influncias liberais de Bulhes vieram principalmente de Jacob Viner, Eugnio Gudin
e Knut Wicksell, sendo que sobre este ltimo, Bulhes acreditava que, no caso brasileiro, estud-
lo seria mais importante do que estudar Keynes pois, enquanto este ltimo focava suas anlises
em um perodo de depresso, Wicksell detinha o foco de sua anlise em uma economia sueca que
tinha ainda que se desenvolver.
Apesar de defender idias liberais, e se autodenominar um neoliberal129, reconhece que
sua gesto como Ministro da Fazenda no seguiu esse modelo. Segundo ele, um modelo liberal
que obtenha resultados timos deve sofrer algumas alteraes e possuir um esquema de
tributao que incentive os investimentos e pese mais sobre os gastos suprfluos e que favorea
temporariamente certos crditos especiais, certas isenes tributrias ou certos subsdios130.
Bielschowsky tambm o considerou um neoliberal131 devido sua prioridade na defesa da
estabilidade monetria. Porm, separa Bulhes de neoliberais mais radicais como Eugenio Gudin
principalmente pelo fato de Bulhes ter sido mais tolerante a iniciativas de planejamento parcial,
o que o aproxima de Rostow. A importncia de Bulhes como economista pode ser vista na
declarao de Bielschowsky a respeito da divergncia entre Bulhes e Gudin sobre a instituio

127
BIELSCHOWSKY (1988)
128
Entre 1964 e 1984 foi membro do Conselho Monetrio Nacional (CMN), depois, foi presidente do Instituto
Brasileiro de Economia (IBRE) da Fundao Getulio Vargas (FGV), onde permaneceu at o seu falecimento aos 84
anos no dia 13 de outubro de 1990.
129
Segundo Paulo Nogueira Batista Jr (BULHES,1990), Bulhes era um liberal no dogmtico.
130
BULHES (1990, p.31).
131
Bielschowsky denominava neoliberal aqueles que defendiam o sistema de mercado como formula bsica da
eficincia econmica, ou seja, basicamente liberais. O prefixo neo tem um significado muito preciso: representa o
fato de que os liberais brasileiros, em sua maioria, passavam a admitir, na nova realidade ps-1930, a necessidade de
alguma interveno estatal saneadora de imperfeies de mercado, que, segundo reconheciam, afetavam economias
subdesenvolvidas como a brasileira. (BIELSCHOWSKY, 1988, p.37). Ainda segundo ele, os autores neoliberais no
Brasil apresentavam trs caractersticas fundamentais: a) desejavam a reduo da interveno estatal na economia
brasileira; b) eram a favor de polticas de equilbrio monetrio e financeiro sem considerar seus efeitos sobre a renda
e o emprego; c) eram contrrios a medidas de apoio industrializao.
 86

de um sistema financeiro a longo prazo, a qual Bulhes defendia: [...] assunto em que Bulhes
foi o economista de maior destaque no pas. (BIELSCHOWSKY, 1988, p.39).
 87

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