BASE Revista de Administrao e Contabilidade da Unisinos
6(1):71-74, janeiro/abril 2009
c 2009 by Unisinos - doi: 10.4013/base.2009.61.07
COMENTRIO
A Essncia do Processo Decisrio:
comentrio sobre a obra de Graham Allison
Luiz Paulo Bignetti
bignetti@unisinos.br
Essence of the Decision Process: comentaries on the book by Graham Allison
Durante treze dias, em outubro de 1962, o mundo esteve beira do colapso nuclear.
A crise dos msseis em Cuba se tornou um fato marcante da histria beligerante da raa
humana e um dos eventos mais estudados da cincia poltica. Entre as milhares de pginas
escritas sobre o episdio, a anlise feita por Graham Allison considerada uma das obras
seminais sobre o processo de tomada de deciso, sendo adotada como texto bsico em
diversas disciplinas dos cursos de Administrao e de Economia no mundo inteiro.
Em Essence of Decision, publicado pela primeira vez em 1971 e reeditado em 1999,
Allison critica a forma usual de analisar os eventos envolvendo naes que considera os
governos nacionais como se fossem um ator nico. Assim, seria uma simplificao justifi-
car, por exemplo, a deflagrao da Primeira Guerra Mundial como resultado do temor pelo
desbalanceamento de foras na Europa, envolvendo Inglaterra, Frana e Rssia de um lado e
Alemanha, ustria-Hungria e Itlia do outro. Da mesma forma, em episdios mais recentes,
falar da estratgia do Iraque ao invadir o Kuwait, da deciso de Israel em atacar pases do
Oriente Mdio e da misso americana no Golfo Prsico seria desconsiderar importantes atores
e suas motivaes nesses conflitos. Governos,argumenta Allison, no so blocos monolticos
e suas aes podem ser analisadas de diversas formas. Assim, prope trs modelos de to-
mada de deciso que so referncia na academia: o modelo do Ator Racional, o modelo do
Comportamento Organizacional e o modelo da Poltica Governamental. Utilizando a crise
dos msseis como objeto de estudo, Alisson elaborou uma anlise que h quarenta anos serve
como uma das bases dos estudos sobre anlise de deciso.
A crise dos msseis em Cuba foi o episdio culminante da Guerra Fria. No final do vero
americano de 1962, os Estados Unidos tomaram conhecimento do transporte de armas e
tropas soviticas para Cuba para defender a ilha de um possvel novo ataque, como o que
ocorrera na Baa dos Porcos. Os soviticos orientaram seu embaixador em Washington para
que assegurasse aos americanos que os deslocamentos eram apenas de armas defensivas.
Em comunicado oficial emitido pela Agncia Tass em 11 de setembro de 1962, os soviticos
afirmavam que no havia necessidade do envio de armas nucleares, pois o poder dos msseis
instalados em territrio sovitico era suficiente para alcanar qualquer alvo potencial no
Ocidente. Dois dias depois, o presidente Kennedy prometia que no haveria uma invaso da
ilha a no ser que Cuba ameaasse outras naes do hemisfrio ou que uma base militar
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ofensiva fosse instalada. Nos dias 15 e 16 de outubro, ficou
claro para Kennedy e seus assessores, atravs do exame de
fotos tiradas por avies espies, que msseis nucleares estavam
efetivamente sendo instalados em Cuba. A resposta americana
foi a imposio de um bloqueio naval que durou treze dias e
que levou o mundo beira da Terceira Guerra Mundial.
Por que os soviticos instalaram msseis estratgicos
ofensivos em Cuba? Por que os Estados Unidos responderam
com o bloqueio? Por que os msseis foram retirados? Quais
foram as lies dessa crise? Para desenvolver a argumentao
do seu estudo, Allison parte de trs proposies. Primeiro, os
analistas pensam sobre poltica externa e estratgia militar
em termos de modelos conceituais altamente implcitos
conduzidos de forma direta, informal e no-terica - o que
gera consequncias significativas para o contedo de suas
argumentaes. Segundo, a maioria dos analistas explica o
comportamento dos governos nacionais em termos de um
modelo bsico nico denominado por Allison de Modelo do
Ator Racional. Terceiro, dois modelos conceituais alternativos
contribuem para explanaes e predies mais apuradas: o
Modelo do Comportamento Organizacional e o Modelo da
Poltica Governamental.
A premissa do Modelo do Ator Racional, de que eventos
importantes derivam de causas importantes - isto , de que
monlitos executam grandes atos motivados por grandes
razes - afirma Allison, deve ser contrabalanceada pelas cons-
tataes de que (i) monlitos so caixas-pretas que cobrem
vrias camadas e diversos mecanismos numa estrutura de
tomada de deciso altamente diferenciada e (ii) grandes atos
resultam de um inumervel conjunto de pequenas e muitas
vezes conflitantes aes realizadas por indivduos nos mltiplos
nveis organizacionais. Assim, se esse modelo aborda presses
e propsitos criados por problemas nas relaes internacionais,
ele deve ser confrontado com outros modelos que analisem
mecanismos intranacionais dos quais as aes governamentais
emergem. nesse sentido que Allison se prope a discutir trs
modelos de tomada de deciso, a seguir descritos.
Modelo I: o ator racional
O conceito de ao racional, de comportamento como
sendo ao dirigida por objetivos, apresentado em econo-
mia, na teoria de tomada de deciso e na teoria dos jogos.
O homo economicus clssico e o moderno homem racional
das teorias de deciso e de jogos representam um agente
que toma decises otimizantes face a um nmero limitado
de situaes ou alternativas. A unidade bsica de anlise do
Modelo I a ao governamental como escolha. Os conceitos
essenciais a esse modelo so: metas e objetivos, alternativas,
consequncias e escolhas. Os interesses e valores do agente
so traduzidos em uma funo de preferncia que representa
a utilidade de diferentes conjuntos de consequncias. O agente
racional, diante das alternativas, deve optar por um caminho
ou por uma deciso especfica que se coloca no alto de sua
A Essncia do Processo Decisrio: comentrio sobre a obra de Graham Allison
prpria escala de utilidade. A racionalidade, portanto, se refere
a consistentes escolhas de maximizao de valor dentro de
especficas condies de contorno.
A premissa bsica do modelo que qualquer ao par-
ticular de um governo resulta da combinao de objetivos
e valores relevantes, de alternativas de ao percebidas, de
estimativas das consequncias que seguem cada alternativa
e da avaliao de cada conjunto de consequncias. Allisson
estipula duas proposies fundamentais para o modelo. Em
primeiro lugar, um aumento nos custos percebidos em uma
alternativa de ao reduz a possibilidade de que essa ao
seja escolhida; em segundo lugar, um decrscimo nos custos
percebidos de uma alternativa aumenta a possibilidade dessa
alternativa ser a escolhida.
A aplicao do modelo da escolha racional crise dos
msseis em Cuba permite identificar as quatro hipteses for-
muladas pelo governo americano para justificar a iniciativa
sovitica de instalar os msseis na ilha: a defesa de Cuba, a
competio global estabelecida pela Guerra Fria, a exibio de
poder militar e, finalmente, a supremacia sobre Berlim. Cinco
dias depois da descoberta dos msseis, o governo americano
passou a estudar seis principais categorias alternativas de ao:
no fazer nada, exercer presses diplomticas, tentar aproxi-
mao com Fidel Castro, invadir, realizar um ataque areo ou,
por fim, efetuar um bloqueio. A deciso final, na verdade, foi
composta da fuso de vrias dessas alternativas, pois previa o
bloqueio acoplado com a demanda pela retirada dos msseis
e considerava a interveno militar como uma provvel ao
a ser executada mais tarde. A deciso sovitica de retirar os
msseis, finalmente, foi tomada no por causa do bloqueio,
mas por causa da ameaa de aes futuras que significariam
a escalada do conflito.
Modelo II: o comportamento organizacional
Como se observa, possvel considerar-se a ao go-
vernamental como sendo advinda de um tomador de deciso
racional e nico. Entretanto, uma anlise mais acurada permite
entender que o ator governamental no individual, mas o
resultado de um vasto aglomerado de instituies, cada uma
com seus objetivos e estratgias prprias.
O Modelo II considera como unidade de anlise a ao
governamental como output organizacional. Os conceitos es-
senciais a esse modelo so: atores organizacionais; problemas
fatorados e poder fracionado; misses organizacionais; objeti-
vos, capacidades especiais e cultura; coordenao e controle
centrais; e, finalmente, decises dos lderes governamentais.
A premissa bsica do Modelo II que, num dado instante,
um governo consiste de um conglomerado estabelecido de
organizaes, cada uma delas com suas tarefas crticas, capa-
cidades especiais, programas e repertrios. As caractersticas
da ao governamental num tempo t dependem das rotinas
estabelecidas pelas organizaes e das escolhas feitas pelos
lderes organizacionais. Segundo Allison, a melhor explicao
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Luiz Paulo Bignetti
para o comportamento de uma organizao num determinado
tempo t seu comportamento no tempo t-1.
Assim, o autor apresenta trs proposies. Primeiro, as
capacidades organizacionais existentes influenciam as esco-
lhas governamentais. Segundo, as prioridades organizacionais
configuram a implementao organizacional. As organizaes
tendem a enfatizar, na prtica, os objetivos mais afinados com
suas capacidades especiais e com sua cultura. E, terceiro, a
implementao reflete rotinas previamente estabelecidas
e procedimentos operacionais padro. Esses repertrios, no
entanto, so feitos para cenrios-padro e no para situaes ao, essa ao resulta da barganha entre indivduos e grupos
especficas. Allison cita o fato de que o comandante do exr-
cito americano em Pearl Harbor, depois de receber avisos de
Washington sobre ataque iminente, concluiu que os ataques
seriam no sudoeste da sia e que o mais provvel, em Pearl
Harbor, seria a sabotagem. Por isso, seguindo os procedimentos
estabelecidos, agrupou todos os avies e guardou a munio
antiarea em bunkers. Essa programao contra sabotagem,
entretanto, tirava a flexibilidade e aumentava a vulnerabilidade
a ataques areos, o que efetivamente acabou por ocorrer.
Allison aplica os preceitos do Modelo II para explicar
alguns fatos concernentes s aes dos soviticos e dos ame-
ricanos na crise dos msseis. Por exemplo, pergunta, por que os
soviticos, que mantiveram o transporte de armas em grande
sigilo, no se preocuparam com a camuflagem dos msseis?
A resposta parece estar nas aes da Fora de Foguetes Es-
tratgicos, encarregada da montagem dos equipamentos em
solo cubano: a unidade responsvel jamais tinha montado
estaes lanadoras de msseis fora da Unio Sovitica, onde a sabendo-se a que organizao ou faco pertence.
camuflagem no constava dos padres de procedimento. Assim,
repetiu as rotinas estabelecidas e no levou em considerao a
necessidade de esconder as operaes. Outro exemplo citado
pelo autor relata a atitude tomada pela Marinha Americana
de retirar dois destriers da linha de quarentena para seguir
um provvel submarino espio a centenas de quilmetros do
local do bloqueio. O secretrio da Defesa Robert McNamara,
ao tomar conhecimento do fato, perguntou ao Comandante
da Marinha Americana quem tinha dado a ordem para o
deslocamento e obteve como resposta que a ao fazia parte
da estratgia da Marinha de sempre seguir submarinos no-
identificados.
Modelo III: a poltica governamental
O terceiro modelo considera que as decises e as aes
dos governos no se constituem numa soluo para o problema,
mas so o resultado de negociaes, compromissos, conflitos
e confuses entre os tomadores de deciso. Assim, a unidade
bsica de anlise a ao governamental como resultante Poltica e Institucional da Kennedy School of Government de
poltica. As decises e aes surgem de um processo de bar-
ganha entre os membros individuais do governo com poderes
distintos e foras desiguais.
Os conceitos essenciais do Modelo III so mais bem
entendidos pelas respostas a quatro questes: Quem joga?
VOLUME 6 N 1 JANEIRO/ABRIL 2009
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Que fatores do forma s percepes, s preferncias e a
posies dos participantes? O que determina o impacto de
cada participante no resultado final? Como o jogo combina
posies, influncias e movimentos dos jogadores para produzir
decises e aes governamentais? Desta forma, a posio dos
jogadores, as prioridades e percepes paroquiais, as metas
e os interesses de cada um, os canais de ao e as regras do
jogo induzem a uma resultante poltica que no fruto de uma
escolha simples de um grupo unificado, nem um sumrio formal
das preferncias dos lderes. Se uma organizao executa uma
dentro da organizao.
Allison argumenta que formular proposies para o Mo-
delo III seria como um terico especificar proposies sobre o
resultado de um jogo de cartas que ele nunca viu antes, mas
que reconhecido como pquer. Seria invivel fazer qualquer
previso ou estabelecer linhas de ao dos jogadores. Apesar
das dificuldades, no entanto, possvel extrair, a partir da ar-
gumentao de Allison sobre o Modelo III, algumas proposies
preliminares gerais. Primeiro, as preferncias particulares e as
posies individuais dos jogadores influenciam o resultado
final. Segundo, as vantagens e as desvantagens de cada jogador
diferem de um procedimento estabelecido (ou de um canal de
ao) a outro. Terceiro, os detalhes da ao resultante no so
escolhidos por nenhum dos indivduos e raramente seriam idn-
ticos aos que qualquer um dos jogadores sozinho escolheria.
Quarto, o que voc defende depende de onde voc est sen-
tado, isto , as apostas de um jogador podem ser antecipadas
A aplicao do Modelo III ao caso dos msseis, feita por
Allison, mostra as diferenas e as estratgias individuais que
se tornaram evidentes no crculo mais prximo a Kennedy
durante a crise - o Comit Executivo do Conselho Nacional de
Segurana. As palavras de Robert Kennedy, irmo do Presidente
e participante do Conselho, ilustram claramente as divergn-
cias internas do grupo: As quatorze pessoas envolvidas eram
muito importantes, brilhantes, capazes, dedicadas e todas
tinham profunda afeio pelos Estados Unidos... Se seis delas
tivessem sido Presidente dos Estados Unidos, eu acho que o
mundo teria sido explodido.
As formulaes apresentadas por Allison (1971) fizeram
de Essence of Decision uma obra intensamente lida e discutida.
Essas discusses, aliadas s revelaes oriundas da publicao
de documentos histricos e dos posteriores relatos feitos pelos
atores envolvidos, animaram Allison a revisar e reeditar em
1999 a sua obra (Alisson e Zelikow, 1999). Seu co-autor foi
Philip Zelikow, que, como professor da disciplina de Anlise
Harvard, utilizava a edio original como livro-texto em suas
aulas. Zelikow tambm co-autor do livro Germany Unified
and Europe Transformed, junto com Condoleezza Rice.
Embora, evidentemente, a anlise realizada por Allison
se refira a um episdio nico e se concentre principalmente
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nos 13 dias de durao da crise dos msseis, seus modelos de
tomada de deciso possuem ampla aplicao como ferramentas
de estudos. No campo da Estratgia das Organizaes, por
exemplo, h uma tendncia dos pesquisadores em lanar mo
principalmente do Modelo do Ator Racional. Assim, estuda-se
a estratgia de internacionalizao da Marcopolo, a poltica de
expanso da Gerdau, as estratgias de inovao do Boticrio,
a ocupao de nichos pela Embraer, etc. Os relatos parecem
indicar que a formulao e a execuo da estratgia dessas e
de outras empresas se do de forma unvoca, absolutamente ra-
cional e objetiva, ou, para citar Allison, de forma monoltica.
A incluso dos modelos do Comportamento Organizacio-
nal e da Poltica Governamental possibilita ao pesquisador e,
consequentemente, ao leitor a alternativa de uma viso de
insider e o entendimento de que as decises estratgicas podem
A Essncia do Processo Decisrio: comentrio sobre a obra de Graham Allison
resultar muito menos de objetivos claros e indiscutveis e muito
mais dos compromissos assumidos entre os tomadores de deci-
so. O que transparece como um curso de ao slido pode ser
a resultante das controvrsias entre os atores organizacionais
ou da prevalncia de um grupo de foras sobre outros. Nesse
sentido, a leitura de Essence of Decision imperativa para os
que se debruam sobre o processo de deciso estratgica nas
organizaes.
Referncias
ALLISON, G. 1971. Essence of decision: Explaining the Cuban Missile
Crisis. New York, HarperCollins, 338 p.
ALLISON, G.; ZELIKOW, P. 1999. Essence of decision: Explaining the
Cuban Missile Crisis. New York, Addison Wesley Longman,
440 p.
Luiz Paulo Bignetti
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