Goulart Jeferson

Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal
Sistema de Informacin Cientfica
Jefferson O. Goulart
Oramento participativo e gesto democrtica no poder local
Lua Nova, nm. 69, 2006, pp. 49-78,
Centro de Estudos de Cultura Contempornea
Brasil
Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67306904
Lua Nova,
ISSN (Verso impressa): 0102-6445
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ORAMENTO PARTICIPATIVO E gesto

democrtica NO PODER LOCAL*
O colapso do regime militar no Brasil, como de resto na

Amrica Latina, transcendeu o esgotamento do modelo
autoritrio no sentido estritamente poltico-institucional. A
dbcle do regime autoritrio expressa profundas conexes 49
com a correspondente estrutura social, com o padro de
desenvolvimento econmico adotado at ento e tambm
com as transformaes que se processam em nvel interna-
cional. Para alm das simplificaes, a transio operada
guarda estreita vinculao com o tipo de Estado legado e
com as novas exigncias polticas e econmicas de mbitos
interno e externo (Sallum Jr., 1995). Nessas condies,
mesmo impossvel reduzir a transio ao escopo da crise
que assolou o regime poltico: tratava-se de mudana fecun-
da que conduzia natureza do Estado e ao padro de rela-
cionamento deste com a sociedade civil.
*
Verso resumida, revisada e modificada, o presente artigo parte da pesquisa
que resultou na tese de Doutorado apresentada ao Programa de Ps-Graduao
do Departamento de Cincia Poltica da FFLCH/USP (Goulart, 2002). O autor
especialmente grato a Lcio Kowarick por seus valiosos comentrios, como tam-
bm a Brasilio Sallum Jr., Eduardo Kugelmas, Ladislau Dowbor e Renato Maluf.
Lua Nova, So Paulo, 69: 49-78, 2006

As conexes entre crise do regime poltico e modelo esta-

tal so inequvocas, donde se segue que o foco das anlises
deva ser substancialmente ampliado, constatao confirmada
pelas dificuldades dos sucessivos governos civis de equaciona-
rem problemas relativos ao ajuste econmico e construo
de governabilidade (Almeida, 1995). Ademais, as tarefas de
reformar e de reorganizar o Estado revelam maior grau de
complexidade e ineditismo porque passam a ser processadas
em ritmo democratizante: tratava-se da legitimao da idia
democrtica - um processo de converso do conjunto da socie-
dade e de transformao do Estado (Cardoso, 1988). Para a
edificao desse novo cenrio, seria determinante a ao da
sociedade civil, tendncia j manifesta no perodo autoritrio
e na emergncia de movimentos de mbito local que reivin-
dicavam atendimento de suas demandas e maior participao
nos processos decisrios que lhes diziam respeito. O fenme-
no aqui considerado diz respeito democratizao da socieda-
50 de. Focalizando tais experincias a partir da dcada de 1970,
a literatura sobre os novos atores civis vasta e abrangente.
Avritzer (1994) critica especialmente duas dessas vertentes.
Por um lado, ODonnell e Schimitter, ao identificarem
a sociedade civil como uma forma no diferenciada de orga-
nizao societria, procuram transformar o subdesenvolvi-
mento de estruturas de racionalidade cultural em formas
especficas de organizao poltica. Por outro, autores como
Weffort subavaliam os mecanismos de generalizao de inte-
resses porque interpretam como definitivos os resultados
de um processo fracassado de imitao institucional, vincu-
lando esta ltima a um ator social especfico. Nesse sentido,
seria como se a imitao institucional funcionasse no caso de
alguns atores sociais, mas no no caso de outros. O problema
de uma teorizao adequada da sociedade civil se traduz, por-
tanto, no surgimento de uma teoria capaz de mostrar como
as estruturas normativas da institucionalidade democrtica
so capazes de produzir a generalizao de interesses, apesar

da predominncia dos mecanismos de gerao de particula-

ridade, um problema que a sociedade civil tem enfrentado
como o problema central da esfera pblica no Brasil1.
As dificuldades especficas de se ter atores e uma dinmi-
ca capazes de universalizar direitos so reconhecidas luz da
experincia emprica, a despeito de essa formulao expressar
prescrio oposta. Mais: em que medida uma nova esfera pbli-
ca capaz de redefinir as relaes entre Estado e sociedade
civil de uma perspectiva democratizante? Avritzer identifica o
problema na inefetividade do direito; reporta-se ineficcia
de campanhas civis como percurso suficiente para repactuar
o padro de relacionamento entre sociedade civil e sociedade
poltica, enfatizando que os movimentos mobilizatrios no
lograram xito no intento de generalizar interesses na esfera
poltica. Ao postular uma abordagem mais ampla da demo-
cratizao e mesmo do perodo ps-democratizao institu-
cional no sentido de transcender as instituies prprias do
sistema poltico e de valorizar o papel determinante da nova 51
sociedade civil , essa perspectiva deposita crena excessiva na
capacidade dos atores sociais. Embora reconhea a predomi-
nncia do particularismo, minimiza a dinmica poltica das
instituies polticas, propugnando por uma nova modalidade
de institucionalizao que expressaria um potencial generali-
zador. O fulcro da questo a perspectiva de universalizao
de direitos mediante a potencial vocao da sociedade civil
de radicalizar a democracia, isto , o sucesso dos movimentos
sociais deve ser entendido no enquanto o preenchimento
dos seus objetivos substantivos ou enquanto sua autoperpetu-
ao como movimento, mas como democratizao de valores,
normas, instituies e identidades sociais [...]2.
Dessa tica, o contedo normativo do conceito de socie-
dade civil reclama um papel de fortalecedor da sociedade para os
1
Avritzer, 1994: 300.
2
Arato e Cohen, 1994: 175-176.

movimentos sociais em dois nveis: tanto na difuso de bens

produzidos na economia de mercado, como na democratiza-
o do Estado. Prescritivamente difcil recusar tais postula-
dos, exceto pelo embarao emprico de que, no caso brasilei-
ro, as idias de autonomia, direitos e publicidade estiveram
ao mesmo tempo presentes no discurso poltico, apesar da
ausncia quase total nas prticas polticas dominantes 3. Afora
esse hiato entre delimitao terica normativa e matria bruta,
h que se enfatizar a tendncia de atribuir ao associativismo
civil elevado grau de imanncia no desafio de reformatar o sis-
tema democrtico. A tal proposio devem corresponder uma
(re)definio conceitual e um exame emprico que possam
sustent-la. Tal empreendimento perseguido por Lavalle:
O enfoque da sociedade civil reputa-se investido de maior

pertinncia para pensar nos desafios do presente porque
no fornece, nem pretende fornecer, uma caracterizao
52 meramente descritiva da existncia e do comportamento dos
novos atores sociais emergentes ou de recente consolidao;
antes, em congruncia com seus referentes tericos, visa a
restabelecer um marco de interpretao simultaneamente
emprico e normativo para apreender o sentido cabal das
novas tendncias registradas na ao coletiva extraindo-lhes
conseqncias relevantes para a redefinio da democracia
e do espao pblico [...]. De fato, as diversas iniciativas das
associaes pertencentes sociedade civil adquirem enorme
ressonncia no interior dessa literatura, para alm dos
resultados particulares dos diversos casos, porque tipificadas
como expresso do fortalecimento e autonomizao da
opinio e espao pblicos diante das instncias mais ou
menos hermticas dos poderes econmico e poltico por
sinal, no raro incapazes de materializar, motu prprio, aquilo
que de interesse geral da sociedade4.
3
Avritzer, 1994: 274.
4
Lavalle, 2001(III): 36.

prudente, pois, relativizar as expectativas de que o

carter permanente da sociedade civil ou mesmo sua poten-
cialidade como geradora natural de solidariedade social sejam
suficientes para determinar o alcance dos arranjos demo-
crticos e a delimitao do espao pblico. A pesquisa de
Lavalle (2001) demonstra, paradoxalmente, que o conte-
do supostamente universalizante atribudo ao associativis-
mo civil deve ser reexaminado: em geral, as prticas conso-
ciadoras tm motivaes socioeconmicas diversas, a parti-
cipao nas entidades representativas modesta e a maior
energia associativa canalizada pelas instituies religiosas
intrinsecamente particularistas.
A brevssima digresso sobre a sociedade civil obedeceu a
um duplo propsito: contextualizar minimamente os termos
do debate terico que a envolve e antecipar o problema de
que a participao cidad a ser examinada compreende um
formato particular de ativismo que s possvel mediante a
induo de instituies que operam no mbito do sistema 53
poltico, isto , a ao de partidos polticos e de governos determi-
na a natureza e o alcance das novas experincias democrticas. Tal
caracterstica ser, pois, a varivel decisiva para a definio dos
contornos da participao, premissa que anuncia complexas
conseqncias nas relaes entre instituies representativas
e participativas. Independente dos juzos que venham a se for-
mar ou abstraindo as diferenas conceituais sobre o enten-
dimento da sociedade civil brasileira, sua importncia e inci-
dncia na vida poltica nacional so evidentes. Permeiam essa
concepo valorativa duas idias bsicas: primeiro, que, tam-
bm na sociedade civil, operam relaes de poder; e, segun-
do, que a luta social pode e deve se traduzir em direitos. Em
uma sociedade progressivamente complexa diferente das
estruturas e da estratificao relativamente simplificadas tpi-
cas das origens da sociedade industrial , a enorme gama de
carecimentos e de interesses que se manifestam na sociedade
civil requer novas modalidades de cidadania poltica, desafio

ao qual o Oramento Participativo (OP) procura responder

propugnando pela criao de instituies novas. Um de seus
principais tericos, Genro (1997), assim enfrenta o desafio:
O ideal democrtico tradicional no se preocupou em

constituir formas efetivas de participao igual ou pelo
menos mais igual, nas decises pblicas. Esse um desafio
a que devemos responder. Na verdade, a realidade do
mundo moderno e a grande excluso social proporcionada
por regimes tanto democrticos como autoritrios apontam
a necessidade de mudar esse conceito. Para, principalmente,
buscar um conceito de democracia no qual a conquista do
governo, por meio do voto popular, no esgote a participao
da sociedade, mas, ao contrrio, permita iniciar um outro processo,
gerando dois focos de poder democrtico: um, originrio do voto;
outro, originrio de instituies diretas de participao. Esse seria
um mtodo de decidir e, ao mesmo tempo, de gerar controles
54 sobre o Estado e o governo, criando instituies capazes
de gerar polticas que tenham um grau cada vez maior de
aceitao e legitimidade social5.
No obstante a validade de novas instituies, est des-

cartada qualquer perspectiva analtica que associe o OP
noo de democracia direta. A hiptese adotada foi a de que
tal experimento representa uma modalidade especfica de
democracia participativa, mesmo porque:
evidente que, se por democracia direta se entende
literalmente a participao de todos os cidados em todas
as decises a eles pertinentes, a proposta insensata. Que
todos decidam sobre tudo em sociedades sempre mais
complexas como so as modernas sociedades industriais
algo materialmente impossvel. E tambm no desejvel
humanamente, isto , do ponto de vista do desenvolvimento
5
In: Genro e Souza, 1997: 19-20.

tico e intelectual da humanidade. Em seus escritos de

juventude Marx havia indicado o homem total como meta
do desenvolvimento civil da humanidade. Mas o indivduo
rousseauniano conclamado a participar da manh noite
para exercer os seus deveres de cidado no seria o homem
total mas o cidado total (como foi chamado com evidentes
intenes polmicas por Dahrendorf). E, bem vistas as coisas,
o cidado total nada mais que a outra face igualmente ameaadora
do estado total. No por acaso, a democracia rousseauniana foi
freqentemente interpretada como democracia totalitria em
polmica com a democracia liberal6 (grifos nossos).
Tomemos como axioma a impraticabilidade da idia

pura de democracia direta. No s impraticvel que todos
decidam sobre tudo, como a radicalizao da noo de
participao tende a negar a representao. admissvel
falar em democracia direta no caso dos antigos, conquan-
to o demos helnico fosse demasiado restrito. Os modernos 55
propuseram a democracia representativa exatamente para
enfrentar a diversificao social e o recorrente problema da
quantificao do demos. Coloquemos a questo em outros
termos: possvel que a democracia representativa assimile outros
formatos de participao democrtica alm do sufrgio? A respos-
ta normativamente afirmativa, e o mvel dessa forma de
democracia participativa se traduz na diminuio do espao
que separa deliberantes de deliberaes no interregno elei-
toral, mediante novos controles (Bobbio, 1986).
Falar em democracia direta stricto sensu remete a uma for-
ma de exerccio poltico que prescinde de mediaes e de ins-
tituies prprias do sistema representativo. Para radicalizar o
argumento, no h precedente histrico de democracia direta
como vulgarmente invocada. A propsito do espao limitado e
do desenvolvimento da democracia, o certo saber se aumen-
6
Bobbio, 1986: 42-43.

tou no o nmero dos que tm direito a participar nas deci-

ses que lhes dizem respeito, mas os espaos nos quais podem
exercer este direito 7. O quantum democrtico pode ser aferi-
do pela agregao de garantias e dispositivos orientados pelos
princpios da eqidade poltica, da soberania do demos e da
cidadania. A representao no encerra todas as possibilida-
des para quantificar um determinado ndice de Desenvolvimen-
to Democrtico, cuja medio representaria a sntese de algumas
tantas variveis: lembrando as promessas no cumpridas de
Bobbio, alm do espao limitado, outras condies poderiam
ser arroladas, como o controle das elites, educao para a cida-
dania etc. Em sntese, o Oramento Participativo uma ampliao
dos espaos nos quais decises pblicas importantes so tomadas.
As experincias de Piracicaba e Santa Brbara dOeste

Santa Brbara dOeste e Piracicaba so cidades de porte
mdio do interior paulista, respectivamente com populao
56 de cerca de 170.000 e 328.000 habitantes8. Municpios seme-
lhantes, social e economicamente, experimentaram proces-
sos de industrializao acentuados na segunda metade do
ltimo sculo: o primeiro, especialmente, por intermdio do
plo metal-mecnico associado agroindstria canavieira, e o
segundo tambm mediante o impulso da indstria txtil e de
vesturio. Apesar de se destacarem como municpios de forte
tradio canavieira, tal caracterstica vem perdendo impor-
tncia crescentemente, seja no plano social pela acentuada
concentrao urbana: 96,4% em Piracicaba e 98,73% em San-
ta Brbara dOeste , seja no plano econmico pela redu-
o da cultura da cana e pela aguda crise do setor a partir da
dcada de 1980 , ou ainda pela diversificao da atividade
econmica com o crescimento do setor de servios. Em que
7
Bobbio, 1986: 28.
8
Para obter dados socioeconmicos e demogrficos sobre os municpios analisa-
dos, consultar o site do IBGE: <http://www.ibge.gov.br>.

pesem as dificuldades do perodo recente, so municpios

encravados em uma das regies mais desenvolvidas do pas,
os quais contam com infra-estrutura privilegiada, apresentan-
do, por um lado, segmentos mais abastados que tm acesso a
toda sorte de bens e servios e, por outro, amplos contingen-
tes de pobres e miserveis privados desses recursos.
Comparar dois municpios relativamente similares nos
planos social e econmico implicaria a escolha de gover-
nos com diferentes composies polticas; da que a elas-
ticidade poltico-partidria seria uma varivel valiosa para
efeito comparativo. Em Piracicaba, o PT ascende ao poder
em 1988, no bojo de um movimento nacional de renovao
poltica; porm, apesar desse relevante registro, as variveis
locais teriam importncia decisiva na vitria de Jos Macha-
do. De forma bastante resumida, o xito petista naquele
momento est menos relacionado a uma adeso genrica
ao seu iderio e profundamente imbricado ao comporta-
mento j moderado de Machado e forte rejeio contra 57
o (originalmente) principal concorrente daquele pleito, o
ex-prefeito Joo Herrmann Neto9.
Em Santa Brbara dOeste, de outra parte, as condies
em que Adilson Basso se elege prefeito pelo PRP, em 1996,
so distintas. Mdico com fortes razes na cidade, Basso
j havia tentado o cargo em outras duas ocasies, fatores
suficientes para lhe conferir maior visibilidade. No plano
poltico, havia liderado uma ampla coalizo partidria que
lhe daria folgada sustentao parlamentar. No espectro ide-
olgico, a despeito de sua origem petista, o perfil da frente
construda do PMDB ao PFL poderia ser caracterizada
como centrista. Pois exatamente essa marca doutrinria
difusa um dos principais motivos a justificar sua escolha
como objeto de investigao, isto , um governo municipal
9
Sobre as variveis estritamente locais que determinaram a vitria de Jos Macha-
do, consultar Elias Netto, 1992 e Goulart, 1996.

no identificado com a esquerda que promove aes tradi-

cionalmente afetas a esse campo de idias.
A proposio aqui sustentada a de que a participao no
substitui nem tampouco invalida a primazia da representao,
revestindo-se, assim, de significado aperfeioador. Na acepo
da democracia polirquica, formulada por Dahl (1989), no
sentido de que as eleies constituem expresses da vontade
popular e tm funo controladora, cumpre enfatizar que
Se um aumento da atividade poltica traz os indivduos

de mente autoritria para a arena poltica, o consenso
sobre as normas bsicas entre os politicamente ativos deve
estar declinando. Na medida em que o consenso declinar,
cabe esperar vista da hiptese 1 [todas as condies
da poliarquia aumentam com a extenso do acordo (ou
consenso) sobre a norma aplicvel] que, aps algum
retardo, decline tambm a poliarquia. luz de tudo isso,
58 no podemos supor que um aumento da atividade poltica
esteja sempre associado ao aumento da poliarquia []10.
No obstante, o aumento da participao poltica durante o

estgio entre votaes tambm pode cumprir um papel democratizan-
te medida que alarga o universo de decisores e que institui
um campo aberto de dilogo e de disputas no qual o inte-
resse pblico submetido s mltiplas formas de expresso
do demos. Tal suposto, porm, no nos exime de um juzo
crtico sobre o alcance e os limites da participao. Vejamos
sinteticamente a experincia de Piracicaba (1989-1992):
O mtodo adotado consistia do seguinte: numa primeira

fase [interna equipe de governo], a Secretaria de Finanas
projetava a arrecadao futura, da qual eram subtrados
os gastos com custeio pessoal e encargos, manuteno
10
Dahl, 1989: 90-91.

da mquina, servios essenciais etc. , precatrios judiciais

improrrogveis e programas de governo prioritrios,
decididos no mbito do Gabinete do Prefeito. Em seguida,
a equipe de governo se reunia para analisar as proposituras
de cada rea e delimitar a participao de cada uma no
que restava da capacidade de investimento. Com pequenas
variaes no decorrer do mandato, esses ndices eram basicamente
os seguintes: a) pessoal e encargos de 50% a 60%; b) custeio e
precatrios aproximadamente 25%. Assim sendo, a capacidade
de investimento normalmente ficava na faixa de 15% do total
das receitas, valor razovel que indicava o saturamento dos
cofres pblicos comparativamente s demandas pblicas e
que suscitava intensas disputas internas no prprio governo
no sentido de as Secretarias reivindicarem mais verbas para
seus respectivos programas e projetos. Situaes de impasse e a
invarivel necessidade de cortes eram decididas por uma comisso
interna de primeiro escalo, que, quando incapacitada de faz-lo,
levava as opes para deciso do prefeito. Somente a partir desse 59
pr-projeto, o assunto era compartilhado com a populao
atravs de reunies e de plenrias com carter sobretudo
plebiscitrio, isto , tratava-se de opinar e apoiar (ou no) o
anteprojeto apresentado pelo governo11 (grifos nossos).
A descrio remete ao alcance e natureza do experi-
mento. Sobre o que poder-se-ia decidir e quem seriam os
decisores? Como seria compatibilizar representao e parti-
cipao? Quais os mecanismos de controle sobre a execuo
oramentria? Sobre o quantum objeto de deliberao com-
partilhada, no resta dvida que representava geralmente
cerca de 10-15% do oramento municipal, no estando efe-
tivamente em discusso a fatia restante. Em outras palavras,
as prioridades de governo, o montante destinado folha
de pagamentos e o volume de recursos consumidos pela
manuteno da estrutura operacional cuja soma totaliza-
11
Goulart, 1996: 94.

va, em mdia, 85-90% das receitas no eram passveis de

participao e de deliberao alm do governo.
Para consecuo dessa frmula hbrida de democracia,
seria necessrio modificar significativamente os padres de
relacionamento entre a autoridade pblica e a representao
civil, pela reduo das mediaes que lhes so prprias e do
fomento manifestao de suas demandas, isto , a socieda-
de civil organizada em suas mltiplas instituies prescindiria
circunstancialmente da mediao do Legislativo no dilogo
com o Executivo. Como a participao era engendrada ope-
rativamente por meio de aes patrocinadas pelo Executivo
que detinha incontestvel liderana e controle polticos
sobre o processo , pouco restava ao Legislativo alm de
homologar o produto final. A essa impotncia do Legislativo
some-se o fato de que, tradicionalmente, os parlamentares
so interlocutores privilegiados de demandas populares, utili-
zando sua autoridade poltica para encaminh-las ao Executi-
60 vo mediante toda sorte de negociaes. Como porta-vozes de
pleitos diversos, so identificados como links capazes de pro-
mover o atendimento dos carecimentos que representam,
recebendo, em contrapartida, o compromisso da fidelidade
eleitoral. Pois esse permanente relacionamento de troca
que retroalimenta o que a literatura chama de relao de
clientela. Tal clientelismo consiste em um contato privilegia-
do com determinado segmento social, o qual se orienta pela
tica do favor em detrimento de uma cultura dos direitos,
isto , o papel agenciador do mandato parlamentar identi-
ficado como facilitador do atendimento de demandas.
No caso particular do OP, essa relao de clientela pro-
tagonizada por parlamentares , no mnimo, desestimulada
em face da ao direta do Executivo. Diante disso, restaria
ao Legislativo um papel meramente homologatrio, ainda
que a Constituio de 1988 lhe tivesse restitudo a prerroga-
tiva de interferir na pea oramentria. Em contrapartida
ao papel coadjuvante na elaborao do oramento, o Legis-

lativo operaria com outra perspectiva controladora ao limi-

tar os ndices de suplementao por Decreto. Tal escolha,
contudo, reveladora de sua posio figurativa na imple-
mentao do OP. Os interlocutores privilegiados do proces-
so participativo eram os Secretrios municipais, que tanto
partilhavam as informaes internas ao governo e, por
essa razo, tinham melhores condies para interferir nas
decises , como eram mais suscetveis s presses comu-
nitrias. A propsito da experincia do OP no governo de
Luiza Erundina, em So Paulo, Singer assinala:
Agora, reanalisando o processo, suspeito que a participao

se dava realmente no processo de formulao da proposta,
em seu incio, quando os secretrios e administradores
regionais formulavam, em contato estreito com os
movimentos populares setoriais e locais ou regionais, suas
propostas para o oramento, lutando depois para preserv-los
ao mximo de cortes [...] Nessas condies, havia realmente 61
participao popular, s que indireta. E nem poderia ser de
outra maneira, pois impossvel negociar de fato a alocao
de recursos de um vasto oramento em assemblias com
centenas de pessoas. A negociao final ocorria entre os
representantes da populao que integravam o governo e
ns, das Secretarias de Planejamento e das Finanas, como
representantes da unidade e coerncia do todo12.
Observadas as disparidades, o trao comum o papel

proeminente das equipes de governo no quesito partici-
pao. Deve-se agregar a essa verificao que o empenho
desses atores no atendimento das demandas populares,
mediante o oferecimento de diferentes modalidades de
incentivos, tambm continha motivaes estritamente pol-
ticas: os Secretrios municipais e assemelhados, em geral,
12
Singer, 1996: 121.

eram agentes polticos que mantinham, com algum grau

de autonomia, suas relaes, responsabilidades e aspiraes
e eram, certamente, os atores mais interessados no bom
desempenho governamental e, particularmente, no de suas
respectivas pastas. Nessas circunstncias, guisa do critrio
de accountability, ser responsivo tornara-se um imperativo.
Uma derradeira observao refere-se aos mecanismos
externos de controle sobre a execuo oramentria, cons-
tatando-se que o OP no instituiu nenhum dispositivo dessa
natureza. No caso da gesto petista, qualquer modalidade
de institucionalizao do OP sofria fortes resistncias em
face da compreenso de que se tratava de um experimento
popular, sobre o qual no deveria existir nenhuma normati-
zao jurdico-legal, debate recorrente ainda sem soluo13.
A expresso no-estatal, adjetiva da nova esfera pblica pro-
pugnada por Genro e Souza (1997), parece aqui ganhar sua
sntese como expresso da auto-regulao popular. Em Pira-
62 cicaba, paradoxalmente, o OP somente seria transformado
em Lei Municipal em 2000 (LM n. 4860), por iniciativa do
vereador Carlos Capito Gomes, do PPB. Ainda assim, a
proposio despertaria crticas diversas, sintetizadas na pro-
posio de que o empreendimento requer adeso volunt-
ria dos cidados e estes no podem ser compelidos par-
ticipao. Nenhuma objeo a esse preceito liberal por
excelncia que rejeita a tiranizao do indivduo.
Uma negociao solidifica-se medida que se intensi-
ficam o reconhecimento de sua validade e o pertencimen-
13
sintomtica a matria Oramento Participativo racha petistas em Ribeiro
(Folha de S.Paulo/Campinas, 21.4.2001, p. C7). A reportagem aborda as divergn-
cias entre os petistas de Ribeiro Preto relativamente apresentao de Projeto
de Lei que regulamenta o OP na cidade, destacando que o debate que dividiu
bancada histrico no PT. Esclarece ainda que uma ala argumenta que o progra-
ma no deve ser institucionalizado sob pena de se desfigurar. Outra ala defende a
aprovao de leis que criem o OP em todas as cidades para obrigar os prefeitos, de
qualquer partido, a implantar o programa. Como se v, o problema est longe de
ser localizado, revelando-se autntico dilema institucional e partidrio.

to dos atores ao procedimento, isto , a instituio poltica

consolidar-se- quanto maiores forem as possibilidades de
todos se fazerem representar e a seus interesses. Para ser efe-
tivamente hegemnico socialmente aceito, politicamente legtimo e
juridicamente reconhecido , um procedimento de democracia par-
ticipativa requer, simultaneamente, adeso do demos e validao
de seu exerccio. Uma vez radicalizada, a noo de que con-
quistas populares no devam se transformar em lei conduz
concluso de que toda e qualquer prtica de inspirao
participativa e democrtica deva permanecer restrita ao
plano das relaes sociopolticas, sem correspondncia no
estatuto jurdico-legal. Esse raciocnio aparta a Histria e o
Direito, recusa a noo de que a luta social gera direitos e
contrape-se a ela: ainda que involuntariamente, no reco-
nhece no demos a fonte suprema da soberania, pois passa ao
largo do princpio de sua capacidade de restringir o exer-
ccio do poder. Lembrando Bobbio: s o poder pode criar
direito e s o direito pode limitar o poder14. A oposio 63
institucionalizao do OP inscreve-se na concepo de que
o mundo das relaes sociais no dialoga nem influencia
o mundo da poltica, como se fossem linhas efetivamen-
te paralelas, como se a constitucionalidade pertencesse
ao domnio exclusivo de um segmento social antagnico.
Como conseqncia, mais do que autnomo, o segundo
universo seria impermevel ao primeiro, como se a cidada-
nia no traduzisse o movimento de alargamento dos direi-
tos para se expressar em prerrogativas constitucionalmente
reconhecidas.
Um derradeiro argumento refuta a institucionalizao
do OP: evitar manipulao poltica dos governantes sobre
os governados, assegurando-se a independncia poltica dos
movimentos sociais, e afirmar a autonomia da sociedade civil,
de modo que esta no se transforme em ttere do governo
14
Bobbio, 1986: 13.

de turno. Embora legtimo, o enunciado no encontra cor-

respondncia nos fatos. Influncia inseparvel do poder,
donde se segue que qualquer ator social ser suscetvel ao
poltica dos que detm recursos de poder. A propsito, o
poder constitui o exerccio de uma relao que traduz o reco-
nhecimento de uma autoridade, e com o OP no poderia ser
diferente. O fato de no ser regulamentado no isenta o pro-
cesso participativo de influncia e poder ou mesmo de mani-
pulaes diversas: pelo contrrio, na ausncia de mecanismos
formais de limitao, os elos mais fortes tendem a subordinar
os mais fracos a organizao como prevalncia dos mandatrios,
para lembrar Michels. Em sntese, plausvel supor que a
rejeio fosse motivada pelo objetivo de assegurar sua prpria
ascendncia sobre o procedimento, inibindo outras fontes de
influncia. Diante da negativa em institucionalizar qualquer
novo formato de controle, o governo petista foi compelido
a cumprir meramente a legislao vigente, tendo duas insti-
64 tuies fiscalizadoras: o Legislativo municipal e seu rgo de
assessoria, o Tribunal de Contas do Estado (TCE).
J em Santa Brbara dOeste (1997-2000), a disposio
para implantar o OP seria logo ratificada mediante o anncio
de que a populao ter a chance de conviver com um novo
desafio: o de opinar sobre seu prprio destino[]. Este gover-
no pretende, ao ouvir os anseios da sociedade local [...] 15.
populao local estariam assegurados os direitos de opinar
e de se fazer ouvir. Nessa prescrio precisa, no h espao
para decidir prerrogativa da qual o Executivo no manifesta
inteno de prescindir. Sem deixar dvidas sobre o decisor, a
conduta confirmada inequivocamente: [...] os investimen-
tos em obras e instalaes aprovadas pelo Frum Participativo
sero encaminhados ao Executivo, que os acolher ou vetar,
em parte ou no todo 16. Para materializar o novo contedo pro-
15
Basso, 1997: 13.
16
1 do art. 16 do correspondente Regimento Interno do Oramento Participativo.

gramtico do governo, a noo de participao revelaria seu

carter inovador, no sentido de superar as experincias prece-
dentes, e inclusivo, no sentido de aproximar governantes de
governados.
No primeiro ano, o processo participativo transcorreu
basicamente por intermdio da realizao de Assemblias
Temticas e da difuso de urnas consultivas. Nesse pero-
do experimental seriam envidados esforos para, alm
de formar quadros tecnicamente preparados, dar incio
construo de uma cultura poltica capaz de assimilar a nova
metodologia, que se distinguia do padro tradicional pela
multiplicidade de interesses presentes e pela incorporao
de novos atores, inclusive a prpria equipe de governo.
Nos anos seguintes, o processo consistia em dividir pre-
liminarmente a cidade em regies e sees, traduzidas em
Assemblias Regionais, as quais faziam levantamento prvio
de reivindicaes e elegiam delegados para as fases seguintes.
A seguir, os Seminrios de Corte constitudos basicamente 65
pelo secretariado , debruavam-se sobre o desafio de reduzir
o total de demandas ao dobro da capacidade de investimen-
tos estimada. Na fase seguinte, o Frum Participativo inte-
grado pelo prefeito e sua equipe e pelos delegados eleitos
nas Reunies Seccionais e nas Assemblias Regionais seria
encarregado de formatar a pea oramentria a ser remetida
Cmara Municipal. Sintomaticamente, o nico dispositivo
comum a todo o perodo foi o Seminrio de Corte, cujo
objetivo elementar, pleonasticamente, consistia em filtrar o
conjunto de demandas para adequ-lo efetiva capacidade
oramentrio-financeira. No se trata de aspecto secundrio,
pois a evoluo das finanas revela um trao verdadeiramen-
te estratgico, qual seja, uma delicada crise fiscal. Em face
da escassez de recursos, indisposio e s dificuldades para
produzi-los minimamente na esfera do Poder Local, restaria
o percurso tradicional de garimpar receita nos nveis superio-
res da Federao caminho trilhado pelo prefeito ao questio-

nar publicamente os critrios de distribuio do ICMS com

sugestivo slogan: Os prefeitos gastam melhor.
Importa analisar o comportamento poltico presidido
pela perspectiva de superar dificuldades mediante a din-
mica das transferncias de receitas. Ocorre que uma das
caractersticas distintivas do federalismo brasileiro a baixa
capacidade de os municpios gerarem recursos prprios, e
o problema agravado medida que o desajuste fiscal
enfrentado unicamente pelo prisma do aumento das trans-
ferncias. Longe de equilibrar o jogo entre os nveis fede-
rativos, tal conduta produz o efeito oposto, isto , dilata a
dvida estatal e encurta a capacidade de investimento17.
O argumento de que os prefeitos gastam melhor sustentvel
no sentido de que a fiscalizao da sociedade civil sobre a ges-
to pblica potencialmente mais eficaz no mbito municipal
(maior grau de accountability) e de que o alargamento de prer-
rogativas para o Poder Local constitui um aspecto mais demo-
66 crtico no equilbrio federativo. Dessa perspectiva, a dinmica
de fortalecimento do Poder Local razovel se o aumento
de prerrogativas for acompanhado de uma correspondente
dose de responsabilidade. Para ser politicamente responsvel,
portanto, os governantes precisam assumir parcelas do nus
inerente ao exerccio do poder, como a responsabilidade fis-
cal, por exemplo. Da que zelar pelo equilbrio entre receitas
e despesas e elevar a autocapacidade de gerar recursos finan-
ceiros constituem dimenses verdadeiramente cruciais para a
obteno de governabilidade imperativo vlido para todos
os nveis de governo. Basso (1997) alega ter empreendido
17
O aumento das transferncias verificado na Constituinte de 1988 esteve longe
de solucionar o problema fiscal do Estado, ao reduzir o problema simples inver-
so do fluxo distributivo. Conduta similar diz respeito ao padro que predominava
nas instituies financeiras estaduais at meados de dcada de 1990: a caracters-
tica marcante consistia na gerao de moeda a fim de produzir receita para os
governos estaduais, cujo passivo, no longo prazo, seria absorvido pela Unio. A
respeito, ver Sola, 1995.

algum esforo para capacitar o municpio; enumera, porm,

dois obstculos, intransponveis, a seu juzo: o cenrio macro-
econmico e a resistncia do Legislativo em promover acrs-
cimo da carga tributria. O governo exerceu forte controle
sobre o Legislativo, mas, no caso particular de medidas que
implicassem majorao tributria, o resultado seria distinto.
Sintomtico verificar que proposta de reduo da alquota do
ISSQN no tivesse implicado maiores restries, ao passo que
a elevao do IPTU provocasse reao inversa.
plausvel inferir que, nessas condies, o Executivo
no exerceu toda sua autoridade e sua capacidade de per-
suaso para convencer o Legislativo e mesmo a sociedade
sobre a relevncia da matria. Ante os impactos do desgaste
poltico, optou por uma soluo mais palatvel, porm de
baixa eficcia para o propsito de instrumentalizar o gover-
no. Em resumo, o custo poltico do aumento de impostos
seria demasiado alto, cujo desdobramento mais grave pode-
ria representar a perda de governabilidade. A hiptese de que 67
o preo de medidas impopulares implicaria necessariamente
perda de governabilidade no confirmada pelo exame do
caso de Piracicaba. Na gesto de Jos Machado (1989-1992),
pelo contrrio, a reforma tributria de mbito local foi decisiva
para criar estoque de governabilidade, uma vez que parcela con-
sidervel dos investimentos do governo somente foi poss-
vel em razo da elevao da receita prpria do municpio.
Alm de tornar o municpio mais autnomo financeiramen-
te, a iniciativa tambm reduziria o grau de dependncia em
relao aos nveis federativos superiores. Em Piracicaba, no
cmputo final, a participao das receitas prprias salta de
16,4%, em 1989, para 28,6%, em 1992, revelando o acerto
poltico e o carter verdadeiramente estratgico da iniciativa.
Em Santa Brbara dOeste, porm, a participao das recei-
tas prprias regride de 16%, em 1997 para 14%, em 2000.
O espao destinado s atitudes do governo de Basso e ao
quadro fiscal-oramentrio evidencia o intento de atribuir ao

OP um papel de mecanismo de obteno de apoio e sustenta-

o. Longe de qualquer interpretao conspirativa, no senti-
do de reduzir a participao no processo oramentrio mera
instrumentalizao, mister considerar os obstculos enfrenta-
dos pela gesto de Basso sob a perspectiva das dificuldades dos
cofres municipais. O OP permite uma intensificao do con-
tato entre governantes e governados, cuja constncia e acesso
a informaes antes restritas tende a gerar uma determinada
cumplicidade no ato de governar. medida que a insuficin-
cia de recursos constitua uma regra, os que tomavam parte do
procedimento teriam melhores condies para compartilhar
a noo do corte oramentrio como decorrncia do senso de
prioridade prprio de situaes de escassez. Assim, a ingrata
deciso de no atender a determinada demanda teria o peso
poltico e a simbologia do processo participativo.
Corrobora tal tese o fato de, salvo um envolvimento
preliminar marcado por interferncias individuais ou locali-
68 zadas de alguns vereadores, o Legislativo municipal manter-
se predominantemente margem do OP, restringindo-se a
apreciar e aprovar os Projetos de Lei remetidos pelo Exe-
cutivo, sem manifestar maiores restries. Obviamente, tal
postura cordata era sintomtica do controle exercido pelo
Executivo e mesmo das negociaes que o propiciaram18. A
benevolncia do Legislativo para com matria oramentria
assim justificada e traduzida pelo prprio prefeito Basso:
A Cmara sempre foi homologatria, quando mexe, faz caca

[...] Se voc perguntar aos 19 vereadores de Santa Brbara
o que capital imobilizado, 20 vo dizer que no sabem. Na
Cmara, do jeito que vai, passa o oramento [...] 19.
18
Alguns fatos confirmam tal concluso: durante a legislatura, os dois presidentes
da Cmara Municipal, ambos do PFL, pertenciam base de sustentao do gover-
no; suplentes do PL assumiram mandato em razo de os efetivos aceitarem convite
do prefeito para ocuparem cargos de confiana na Prefeitura. Alm disso, as mi-
graes partidrias verificadas no perodo favoreceram abertamente o governo.
19
In: Goulart, 2002: 218.

Mensagens oramentrias, com efeito, so complexas,

no apenas por sua tecnicalidade intrnseca, mas tambm
porque operam com projees e valores pouco familiares ao
cidado comum. A despeito dessa dificuldade, est arraiga-
da fortemente a noo de que matrias dessa natureza so
precipuamente tcnicas, para as quais somente a burocra-
cia do Executivo est habilitada a manejar. Subjacente a esse
entendimento, permeia uma compreenso poltica de que se
trata mesmo de questo prpria do Executivo, a quem cabe
a responsabilidade e a prerrogativa de geri-la. Dessa forma,
mergulhar nos labirintos do oramento constituiria tarefa to
ingrata quanto ineficaz. Mesmo sobre os ndices de remane-
jamento, a autonomia do governo era extraordinria: depois
de contar com ndice de 100% nos dois primeiros anos de
gesto, Adilson Basso revela que o pior que trabalhei foi com
60%. Em um cenrio de estabilidade da moeda e de controle
inflacionrio, dispor de tais prerrogativas significava, na prti-
ca, transformar o oramento em autntica obra ficcional. 69
Primado da representao e complemento da participao

Entendida como processo decisrio, a democracia s pode
ser procedimental medida que esta a caracterstica dis-
tintiva de um determinado tipo de sistema de governo20.
legtimo incorporar outras adjetivaes democracia; con-
tudo, trata-se invariavelmente de construes morais como
o emblemtico caso da democracia social que no tm for-
a argumentativa nem poder explicativo suficientes para
contestar a proposio de que, como forma de governo, a
democracia diz respeito ao exerccio do poder. Parafrase-
ando Michels, quem diz democracia, diz poder. crtica de que
tal noo elitista reduz o contedo do sistema democrtico
a seu substrato jurdico-legal, resta destacar que o conceito
20
A respeito da concepo da democracia como mtodo, consultar Bobbio, 1986,
e Schumpeter, 1984.

de Poltica, entendida como forma de atividade ou de pr-

xis humana, est estreitamente ligado ao de poder21.
lcito identificar no Oramento Participativo um pro-
cedimento, com efeito, democrtico. Menos por sua efetiva
capacidade de tomar decises, mais por seu carter pedag-
gico e inclusivo, o OP reveste-se de contedo democrtico
medida que alarga os espaos nos quais so processadas deci-
ses de interesse pblico. Mesmo de carter predominan-
temente consultivo, a participao no pode ser ignorada,
uma vez que propicia a ampliao das oportunidades para o
demos manifestar suas preferncias e escolhas. No obstante,
a introduo de um novo componente participativo na din-
mica de alocao de recursos pblicos contm um sentido
pedaggico e opinativo que permite tornar mais transparen-
tes as nebulosas engrenagens relativas representao par-
lamentar e suas conexes com os procedimentos decisrios
no mbito de suas relaes com os Executivos municipais.
70 Decidir os destinos dos gastos pblicos nos crculos restritos
do Legislativo e do Executivo, como adverte Bobbio (1986),
reala uma das promessas no cumpridas pela democracia,
qual seja, o no-controle sobre o poder invisvel.
Se se considerar os traos autoritrios e discricionrios
marcantes de nossa cultura poltica ou ainda a inefetividade
da Lei (ODonnell, 1998), agregar cidados comuns tomada
de decises que lhes dizem respeito constitui uma significativa
mudana de comportamento dos governantes. Naturalmen-
te, tal evoluo s foi possvel em razo da democratizao
institucional do pas e mesmo da progressiva democratizao
da sociedade, uma vez que a crescente prtica de demandar
direitos contribuiu decisivamente para alarg-los e para edifi-
car uma conscincia de cidadania incompatveis com o regime
autoritrio. Mister reconhecer que governantes no so com-
pelidos a confirmar sua legitimidade alm daquela conferida
21
In: Bobbio et al., 1995: 954.

pelo sufrgio o que no os exime da accountability , porm,

a sociedade civil tem-se tornado progressivamente exigente
quanto aos desdobramentos das decises pblicas e, assim,
tem reivindicado maior participao nos processos decis-
rios. O Oramento Participativo insere-se nessa perspectiva
de aprimoramento democrtico exatamente porque inclui
novos atores e em boa medida recoloca a centralidade do
debate sobre a sociedade civil , permitindo-lhes uma com-
preenso mais abrangente da complexidade governativa ao
partilhar informaes sobre a origem e os destinos do errio.
Nessas condies, no se resume ao atendimento de reivindi-
caes especficas e adquire carter educativo ao impor esco-
lhas partilhadas e negociadas diante da impossibilidade de
atendimento das demandas originrias do demos.
O OP pode ser associado a duas motivaes principais:
uma primeira vinculada governabilidade, no sentido de
que a adeso dos participantes, em sua maioria lideranas
e ativistas de movimentos comunitrios, tende a legitimar a 71
execuo oramentria e, por conseqncia, o prprio gover-
no, criando constrangimentos para o Legislativo; a segunda
reside na proposio universalmente retrica de praticar-se
justia social, promovendo aes pblicas que, ao generalizar
direitos, minoram as desigualdades sociais, desdobrando-se,
assim, em um padro de participao que incorpora prefe-
rencialmente os de baixo da pirmide social. No obstante,
as duas experincias revelam um alcance decisrio limitado.
Na realidade, tanto em Piracicaba quanto em Santa Brbara
dOeste, o decisor efetivo foi o Executivo. Os governos fun-
cionaram como centro poltico decisrio no apenas por dis-
porem de recursos operativos acesso a informaes vitais,
domnio da tecnicalidade, controle da burocracia estatal
etc. , mas tambm porque jamais prescindiram da autori-
dade poltica conquistada no sistema representativo.
O fato de o OP no ter regulamentao institucional teve
importncia decisiva no favorecimento da liberdade de ao

poltica dos governos. Sem limitaes legais, o procedimen-

to era pactuado sob o critrio restrito da dinmica poltica,
dependendo da respectiva vontade dos governantes. Nessas
condies, sem o correspondente amparo jurdico-legal, a
desproporo de recursos de poder seria gritante entre gover-
nantes e governados, com evidente vantagem dos primeiros.
De resto, emblemtico que, particularmente em Piracicaba,
o OP no tenha tido prosseguimento nas duas gestes que
sucederam o governo petista22. Outro fator concorreria deci-
sivamente para assegurar aos governos municipais seu papel
de centro poltico decisor, qual seja, o padro de relaciona-
mento com as Cmaras Municipais materializado na subor-
dinao dos Legislativos. Dessa tica, as variaes de um caso
para outro so efetivamente secundrias, muito embora as
distintas correlaes de fora nos Parlamentos motivassem
negociaes proporcionalmente dspares. Os diferentes esti-
los dos prefeitos Machado (PT) e Basso (PRP) expressos
72 nos distintos padres de negociao poltica com as banca-
das partidrias ou com os vereadores individualmente e as
estratificaes geradas nas urnas 4 governistas para um total
de 21 cadeiras em Piracicaba, e 9-10 governistas para um total
de 19 cadeiras em Santa Brbara dOeste no modificaram
o trao comum a ambos de constiturem autnticas modali-
dades de prefeiturismo de coalizo23.
22
O OP somente seria retomado em 2001, depois de o petista Jos Machado ter
sido novamente conduzido Prefeitura nas eleies do ano anterior.
23
O conceito original, presidencialismo de coalizo, foi formulado por Abranches
(1988) luz dos no poucos dilemas institucionais da nascente democracia brasileira.
A tal noo subjaz a necessidade de o presidente da Repblica governar mediante
coalizes multipartidrias, tendo em vista alguns determinantes bsicos: elementos fe-
derativos e a ascendncia dos governadores sobre a agenda do Congresso; presidente
sem maioria de seu partido de origem no Parlamento; agenda poltica dominada por
complexos temas de reformas do Estado []. Guardadas as devidas propores e
observadas as variveis estritamente municipais, a noo tambm aplicvel ao Poder
Local especialmente pelo fato de que a despeito de deter amplos poderes, compa-
rativamente ao Legislativo o Executivo impelido a governar a partir de acordos
pluripartidrios e/ou individuais com parlamentares. A fragmentao e a fragilidade
dos sistemas partidrio e eleitoral so ingredientes que alimentam fortemente esse
padro, de sorte que a governabilidade passa a ser buscada ad hoc.

Em razo da impotncia do Legislativo e da forte

improbabilidade de o sistema eleitoral produzir maiorias
parlamentares, em ambos os casos vigorou o prefeiturismo
de coalizo como a prevalncia dos interesses do Execu-
tivo. No s as matrias mais relevantes foram sistemati-
camente aprovadas, como a lgica que presidiu o funcio-
namento das Cmaras foi construda com base na agenda
ditada pelos governos. Naturalmente, nesse quesito, se
enquadram os oramentos, invariavelmente homologados.
O prefeiturismo de coalizo o reflexo da desproporo
de prerrogativas entre Executivo e Legislativo, ingredien-
te ao qual deve ser agregado o imperativo da governabi-
lidade. Aparentemente, seria um paradoxo a existncia
de um Executivo com vastos poderes ter de submeter-se a
arranjos e alianas com partidos ou com vereadores indi-
vidualmente para conseguir governar; no entanto, ambos
os aspectos interagem de modo que geram um padro de
relacionamento praticamente inescapvel, podendo variar 73
os formatos nos quais se consubstanciam.
Uma distino relevante entre essas duas experincias
diz respeito capacidade de governo construda. Em Pira-
cicaba, embora com uma bancada partidria minoritria
no Legislativo, Jos Machado empreendeu um vigoroso
esforo para elevar a arrecadao prpria do municpio,
alcanando grande xito em sua empreitada. J em Santa
Brbara dOeste, mesmo dispondo de maioria na Cmara,
Adilson Basso no conseguiu o mesmo resultado, dificul-
dade que determinaria uma capacidade de investimento
progressivamente decrescente. Tomando como baliza
as diferentes situaes de governabilidade legislativa,
razovel deduzir que o sucesso do primeiro caso pode ser
explicado pela postura negociadora, pelo envolvimento de
mltiplos atores e, sobretudo, pelo empenho do governo;
j no segundo, todos esses ingredientes podem ter faltado,
especialmente o ltimo.

Para constituir uma esfera ainda mais relevante, o esco-

po decisrio do OP implicaria sua ampliao, de tal forma
que incorporasse o partilhamento de deliberaes privativas
do governo eleito. No s os governos em tela recusaram
tal possibilidade, como imprimiram um carter predomi-
nantemente consultivo ao processo participativo, verifica-
o esta que no invalida o experimento precisamente por
seu potencial pedaggico e inclusivo. Mais: tal participao
jamais foi direta no sentido estrito, isto , a rigor, foi uma
participao representativa, permeada pela delegao de
vontades e interesses, e restrita a um escopo limitado de
deliberao. Mesmo sendo uma experincia embrionria,
o Oramento Participativo seguramente uma novidade
democratizante no cenrio poltico brasileiro, assumindo,
assim, um significado de complementaridade. Malgrado,
no se confunde nem substitui a representao, posto que
esta constitui o procedimento mais sofisticado e abrangente
74 do sistema democrtico.
Diferentemente do argumento de Genro (1997), o
Oramento Participativo no uma confirmao do sufr-
gio, pois, se assim fosse, estaria em questo a prpria legi-
timidade construda no processo eleitoral, passvel, ento,
de quaisquer contestaes. O critrio democrtico o do
primado da maioria, institucionalmente adotado e univer-
salmente reconhecido no contrato bsico que normatiza a
sociedade. O sufrgio assegura o princpio bsico da igual-
dade de todos perante a Lei e o Estado. Trata-se, portanto,
de um princpio de igualdade restrito ao terreno poltico;
enfim, eqidade poltica. Em sntese, democracia poltica
enquanto mtodo, ou enquanto procedimento, deve preva-
lecer sobre qualquer grande realizao que possamos exigir
de uma democracia24. O sufrgio no requer confirmao,
24
Sartori, 1994: 29.

afinal constitui um procedimento implicitamente legtimo

como manifestao de soberania, mas certamente admite
aperfeioamentos e novas esferas pblicas de incluso do
demos na tomada de decises. Concretamente, as experi-
ncias revelaram-se limitadas o bastante para qualific-las
como subordinadas, conquanto contivessem um forte ele-
mento inclusivo e contribussem decisivamente para cons-
tranger o Legislativo. Alm de seu contedo simblico e de
ser efetivamente mais transparente, o significado poltico
mais agudo do OP o de ampliar a esfera de participao
da sociedade civil nas definies de interesse pblico, afir-
mando-se, nessas condies, como experimento tipicamen-
te republicano.
Finalmente, importante assinalar e esclarecer que as
concluses aqui registradas tm um alcance limitado aos
respectivos estudos de caso e um carter transitrio preci-
samente em razo de seu escopo; generaliz-las categori-
camente implicaria uma anlise comparada mais detida e 75
abrangente, alm de teoricamente mais complexa. Lem-
brando Weber (1989), todo conhecimento provisrio. O
OP um experimento relativamente recente no cenrio
poltico brasileiro e a sistematizao das diversas experi-
ncias em curso ainda demandar um tempo razovel de
investigao, proporcional sua prpria maturao25. Ade-
mais, no deixa de ser sintomtica a multiplicao de expe-
rincias similares, implementadas pelas mais diferentes coa-
lizes partidrias em todas as regies do pas, e o crescente
25
Por sua longevidade, repercusso nacional e internacional, e especialmente por
seu carter ininterrupto foram quatro mandatos consecutivos do PT , a expe-
rincia mais estudada a de Porto Alegre. Mais recentemente, algumas pesquisas
vm-se dedicando ao estudo de caso de Belo Horizonte e tambm a anlises com-
paradas. A respeito, consultar respectivamente: Andrade e Moura, 2000; Avritzer,
2000; Avritzer e Navarro, 2000. Para anlises pioneiras mais recentes, mescladas
de reflexes tericas e analticas e mesmo descritivas, ver: Souza, 2001; Avritzer e
Navarro, 2003; Ribeiro e Grazia, 2003.

interesse de pesquisadores por uma experincia original no

propsito de incluir novos atores aos processos de tomada
de deciso no mbito municipal. Trata-se de uma inovao
poltica impregnada de contedo simblico igualitrio, o
que nos autoriza a classific-la no sentido utilizado por
Bobbio (2001) como uma experincia tipicamente de
esquerda, independente da filiao ideolgica de seus pro-
motores.
Governos de Piracicaba (1989-1992) e de Santa Brbara dOeste (1997-2000)
Quadro comparativo do oramento participativo

SANTA BRBARA
VARIVEL PIRACICABA
DOESTE
Partido(s) poltico(s) PT PRP-PMDB-PFL-PTB-PL-PSL
Mtodo predominante Plenrias regionais Plenrias regionais
Centro decisrio Executivo Executivo
76 Governabilidade Maiorias circunstanciais Coalizo majoritria
Padro com Legislativo Prefeiturismo de coalizo Prefeiturismo de coalizo
Institucionalizao Lei 8 anos depois (2000) Lei no ltimo ano (2000)
Auto-regulamentao Baixa/pactuada Alta/pactuada
Remanejamento
Baixo (0 10%) Alto (60 100%)
oramentrio por decreto
Controle e fiscalizao TCE e Cmara TCE e Cmara

Reforma tributria com Forte dependncia de
Recursos tributrios acentuada elevao de transferncias e baixa
recursos prprios arrecadao prpria
professor da Faculdade de Arquitetura, Artes e Comunica-
o da Universidade Estadual Paulista (Faac/Unesp)
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SOUZA, Celina. 2001. Participatory budgeting in Brazilian cities: limits
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78

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Red de Revistas Cientficas de Amrica Latina, el Caribe, Espaa y Portugal

Sistema de Informacin Cientfica

Disponvel em: http://www.redalyc.org/articulo.oa?id=67306904

ORAMENTO PARTICIPATIVO E gesto

O colapso do regime militar no Brasil, como de resto na

Lua Nova, So Paulo, 69: 49-78, 2006

As conexes entre crise do regime poltico e modelo esta-

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da predominncia dos mecanismos de gerao de particula-

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movimentos sociais em dois nveis: tanto na difuso de bens

O enfoque da sociedade civil reputa-se investido de maior

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prudente, pois, relativizar as expectativas de que o

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ao qual o Oramento Participativo (OP) procura responder

O ideal democrtico tradicional no se preocupou em

No obstante a validade de novas instituies, est des-

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tico e intelectual da humanidade. Em seus escritos de

Tomemos como axioma a impraticabilidade da idia

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tou no o nmero dos que tm direito a participar nas deci-

As experincias de Piracicaba e Santa Brbara dOeste

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pesem as dificuldades do perodo recente, so municpios

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no identificado com a esquerda que promove aes tradi-

Se um aumento da atividade poltica traz os indivduos

No obstante, o aumento da participao poltica durante o

O mtodo adotado consistia do seguinte: numa primeira

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da mquina, servios essenciais etc. , precatrios judiciais

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va, em mdia, 85-90% das receitas no eram passveis de

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lativo operaria com outra perspectiva controladora ao limi-

Agora, reanalisando o processo, suspeito que a participao

Observadas as disparidades, o trao comum o papel

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eram agentes polticos que mantinham, com algum grau

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to dos atores ao procedimento, isto , a instituio poltica

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de turno. Embora legtimo, o enunciado no encontra cor-

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gramtico do governo, a noo de participao revelaria seu

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nar publicamente os critrios de distribuio do ICMS com

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algum esforo para capacitar o municpio; enumera, porm,

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OP um papel de mecanismo de obteno de apoio e sustenta-

A Cmara sempre foi homologatria, quando mexe, faz caca

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Mensagens oramentrias, com efeito, so complexas,

Primado da representao e complemento da participao

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de Poltica, entendida como forma de atividade ou de pr-

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pelo sufrgio o que no os exime da accountability , porm,

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poltica dos governos. Sem limitaes legais, o procedimen-

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