II Congresso Nacional de Administrao e Cincias Contbeis AdCont 2011

13 e 14 de outubro de 2011 Rio de Janeiro RJ

Estado, Interesses e Modelos de Planejamento em Vitria-ES

Pedro de Novais Lima Junior, Doutor

Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional
pedrodenovais@gmail.com

Resumo
Analisam-se modelos de planejamento urbano dominantes na administrao municipal de Vitria-
ES, entre 1984 e 1996, ou seja, o perodo de consolidao da democracia brasileira, findo o
perodo militar. Primeiramente, apresenta-se o Plano Diretor Urbano, de 1984, voltado para a
racionalizao do espao urbano e elaborado sob a lgica normativa do planejamento
tradicional. Em seguida discutem-se os processos de participao popular implementados a partir
de 1989, que tiveram por objetivo tornar pblicos algumas facetas do processo decisrio
municipal, particularmente aquelas relacionadas s desigualdades sociais. Finalmente, trata-se do
Plano Estratgico Vitria do Futuro (1996-2010), que passou a associar a gesto e o planejamento
municipais com a administrao da empresa privada, em um contexto de globalizao. Observa-se
que a sucesso de modelos de planejamento na cidade caracterizou uma contnua modificao
tanto na forma do processo decisrio portanto, do envolvimento pblico quanto nos resultados
substantivos da ao municipal, que ora privilegiaram a rea social, ora as expectativas de setores
economicamente mais dinmicos da cidade. A relao entre a forma e os resultados da deciso
governamental so o principal objeto da discusso, que procura explicar a natureza das mudanas
no planejamento. Analisam-se os modelos de planejamento e gesto mencionados em relao ao
quadro mais geral da atividade e da funo do Estado capitalista.

Palavras-chave: modelos de planejamento; planejamento estratgico de cidades; planejamento

urbano

rea Temtica: Gesto, Contabilidade e Oramento Pblicos

1. Introduo
A administrao municipal de Vitria-ES constitui um verdadeiro laboratrio de idias,
no qual o processo de planejamento desenvolveu-se segundo prticas emergentes e se apoiou em
modelos muito comentados mas no necessariamente implementados nos municpios brasileiros.
Esse laboratrio comeou a tomar forma com o Plano Diretor Urbano em 1984, voltado para a
racionalizao do espao urbano, elaborado sob a lgica normativa do planejamento tradicional.
A partir de 1989 o planejamento no municpio mudou de perfil, passando a privilegiar a
participao popular, ou seja, o processo decisrio pblico como instncia de definio dos
interesses coletivos. Uma nova mudana ocorreu com o lanamento do Plano Estratgico Vitria
do Futuro (1996-2010), cujos objetivos tornaram-se a referncia para o processo de planejamento
municipal.
A sucesso de modelos de planejamento em Vitria caracteriza uma contnua modificao
na forma do processo decisrio que orienta as aes da administrao municipal, com implicaes
sobre sua interface com o coletivo do municpio. Porm, anlise preliminar sugere que essas
mudanas no so apenas na forma mas tambm nos resultados substantivos da ao municipal:
enquanto vigorou a prtica participativa caracterizada pela coexistncia de vises fragmentadas
e particularizadas da cidade os investimentos pblicos se concentravam na rea social; a partir

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da implantao do plano estratgico, com o objetivo de atender expectativas percebidas no

cenrio internacional e regional, anuncia-se o retorno viso sistmica do espao urbano e
voltam-se as atenes para a atividade econmica, particularmente para a infra-estrutura, que
dever receber a maior parte dos investimentos pblicos.
Qual a relao entre forma do processo decisrio e resultado da ao governamental?
Qual a natureza das mudanas no planejamento e o que elas manifestam sobre a natureza do
Estado? Quais as implicaes das mudanas no planejamento em termos da relao Estado-
sociedade? Para desenvolver essas inquietaes, tomou-se por referncia o trabalho de Offe
(1975). Sua formulao permite contemplar os modelos de planejamento no quadro mais geral da
atividade e da funo do Estado capitalista. O arcabouo terico desenvolvido por Offe serviu,
ento, como pano de fundo para analisar os trs perodos identificados no planejamento em
Vitria e para discutir o significado dessas mudanas em termos da orientao da atividade estatal.

2. Estado e Modelos de Planejamento

Planejamento municipal o processo sistematizado de tomada de decises cujo objetivo
orientar as aes do poder pblico e de agentes privados em direo a objetivos coletivos. Essa
atividade se manifesta pela definio e implementao de polticas pblicas, explcitas ou
implcitas em planos, projetos e leis, que se concretizam por meio da regulao do uso e produo
da cidade, da alocao de recursos oramentrios e de intervenes diretas no espao urbano. O
processo contempla todas as iniciativas da administrao local com o propsito deliberado de
conduzir os rumos do municpio.
Modelos de planejamento so formulaes tericas de carter normativo que definem
padres para o processo decisrio (seus objetivos, sua forma) de acordo com princpios
(componente moral), projetos (componente utpico) e mtodos (componente tcnico;
decomposio com base em Friedmann; 1989). Identificam-se os diferentes modelos de
planejamento em Vitria pelos planos com os quais foram lanados: o Plano Diretor Urbano
PDU, aprovado em 1984, o programa de participao popular do governo do Partido dos
Trabalhadores PT, em 1989 (alterado no governo do Partido da Social Democracia Brasileira
PSDB, a partir de 1994) e o Plano Estratgico Vitria do Futuro, do PSDB, em 1996. Nosso
postulado que as aes do poder pblico so orientadas pelos planos que as antecedem e que
foram preparados justamente para lhes servir de referncia (Healey, 1983, p.24).
Explicaes correntes para os modelos de planejamento
Deixando de lado as explicaes para mudanas no processo decisrio que estimam existir
uma evoluo autnoma e automtica da teoria do planejamento (e que constituem o senso
comum que alimenta boa parte dos discursos de lanamento de novos planos), perspectivas mais
tradicionais entendem que o planejamento muda devido a interao dinmica entre teoria e
prtica. Essa dinmica posta em operao quando processos intelectuais, por aproximaes
sucessivas (e eventualmente por descobertas!), buscam reagir a questes emergentes: o
planejamento evolve atravs da contnua aplicao de velhos mtodos para novos problemas e a
descoberta de novos mtodos para lidar com velhos problemas (Hudson, 1979, p.396). No
sentido que Hudson (1979), entre outros, d s mudanas no planejamento, os diversos modelos
de deciso constituem uma caixa de ferramentas que atende a diversidade de questes que o
planejador encontra em sua prtica diria (p.396). Em outras palavras, tradicionalmente o
planejamento visto como uma atividade tcnica, orientada para a resoluo de problemas que lhe
so postos.
Diante dessa posio oportuno reafirmar que o planejamento municipal um processo de
natureza poltica, cujas decises fundamentais dizem respeito a alocao de recursos limitados que
so disputados por foras sociais organizadas em torno de projetos polticos. Esses projetos
encontram correspondncia nos diferentes modelos de planejamento em funo do modo como

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nestes esto enunciados conceitos sobre a sociedade, sua natureza e a adequada forma de governo,
e que resultam, conforme os diferentes modelos, na definio dos atores (a quem cabe tomar
decises, quem define objetivos e processos) e dos objetivos do processo decisrio (que grupos
sero beneficiados no processo). Diferentes modelos de planejamento so apoiados em diferentes
correntes tericas e servem a diferentes projetos e posies polticas (Fainstein e Fainstein, 1996;
Healey, 1983).
A associao entre modelos de planejamento e projetos polticos foi identificada por Frey
(1996) em seu estudo sobre Curitiba e Santos. Num artigo em que compara as experincias de
gesto desses dois municpios, o autor observa que no primeiro prevalece o projeto social-
democrata, imbudo do propsito da reforma do Estado: o governo de Curitiba, na gesto de
Jaime Lerner, colocou a maior nfase na modernizao da mquina pblica e num planejamento
tcnico eficiente (1996, p.109-10). Na experincia de Santos (gesto de Telma de Souza)
sobressai o projeto democrtico-popular que visa sobretudo estimular a organizao da
sociedade civil e promover uma restruturao dos mecanismos de deciso, em favor de um maior
envolvimento da populao (1996, p.109). Esses projetos se exprimem atravs de dois diferentes
modelos de gesto que Frey designa por gesto tcnico-pragmtica (Curitiba) e gesto poltico-
ideolgica (Santos). A cada modelo correspondem posies polticas do qual derivam polticas
pblicas e estilos de ao poltica, de administrao pblica e arranjos institucionais, que se
distinguem, principalmente, na forma da relao Estado e sociedade civil. Em Curitiba a gesto
pblica orientada para a eficincia tcnica depende de autonomia do executivo para a execuo de
seus projetos, o que implica numa tendncia ao autoritarismo . . . sem muitas possibilidades de
influenciar no planejamento, por parte da sociedade civil (1996, p.135). Por isso, em Curitiba, a
participao popular meramente instrumental, isto , tem por objetivo incluir a populao em
processos cuja definio se deu nos gabinetes do governo municipal (1996, p.114; 117). Em
Santos, o processo de gesto politizado, privilegiando-se as formas de envolvimento da
sociedade no processo decisrio governamental (1996, p.120). Para Frey, esses modelos
exprimem projetos, mas tambm estilos polticos que, para serem bem sucedidos, devem estar
afinados com as particularidades culturais das diferentes localidades onde so manifestos
(1996, p.138).
Estudos como o de Frey, que enfatizam o aspecto poltico-ideolgico do planejamento e
suas diferentes manifestaes, lanam luzes sobre a dinmica da mudana nos processos
decisrios quando permitem identificar as diferenas entre modelos com as opes polticas dos
grupos que se sucedem no governo. A mudana ocorreria com o propsito de: (1) encontrar novas
bases de legitimidade para o poder pblico (Hague, 1991; Lima Junior, 1996), (2) favorecer a
determinados segmentos da sociedade local (Healey, 1983) e/ou ainda, (3) distinguir e promover
posies polticas ou ideolgicas (Grant, 1994), estabelecendo diferenciao de governos
predecessores ou divulgando aes governamentais. Em outras palavras, as disputas polticas e as
presses econmicas e sociais so fatores que, ao nvel local, contribuem para as mudanas de
modelos de planejamento.
No que pese seu poder esclarecedor, descries sobre os diferentes modelos decisrios e
suas afinidades a determinadas linhas ideolgicas no podem ser tomadas como explanaes para
as mudana no planejamento pois no consideram o fato que os modelos de planejamento so
reproduzidos simultaneamente em municpios cujos governos so de correntes polticas diferentes.
A nfase em fatores endgenos impede compreender o planejamento num quadro mais amplo,
onde tambm apaream fatores estruturais determinantes das mudanas no processo de deciso (a
recente disseminao de planos estratgicos e a abundncia de tentativas de reproduo de prticas
participativas sugere que as mudanas no planejamento no se devem a caractersticas particulares
dos diversos lugares, como quer Frey, mas a caractersticas comuns a todos os lugares).
Desconsiderar esse aspecto o que permite explicar os modelos de planejamento como estilos

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ou como ferramentas, como se fossem mtodos isentos de valor e capazes de serem

impregnados pelos valores das localidades nas quais so aplicados.
Compreender as mudanas no processo decisrio a partir da operao de fatores
estruturais, implica enquadrar o planejamento como uma atividade do Estado capitalista (Harvey,
1975), no contexto das demandas sociais e econmicas criadas pelo modo capitalista de produo
(Healey, 1983). Essa linha de argumentao vai ao encontro do trabalho sobre continuidade e
mudana nas funes do Estado capitalista desenvolvido por Offe (1975). Para esse autor, as
mudanas na forma do processo decisrio (ou no modo de operao do poder pblico) que orienta
as aes do Estado intervencionista so resultantes de tentativas de adequar sua estrutura interna
as exigncias do processo de acumulao.
2.1. Atividades e modos de operao do Estado capitalista
Offe define o Estado capitalista em termos de uma relao funcional e dependncia
estrutural ao processo de acumulao, que se caracteriza por quatro condies ou princpios
bsicos: excluso, manuteno, dependncia e legitimidade. De acordo com o primeiro princpio,
o Estado est excludo do processo de acumulao que se restringe aos capital privados e
no possui autoridade para iniciar ou para a controlar a produo daquilo que seja considerado
interessante ou no para a acumulao. Segundo o princpio da manuteno, o Estado tem o
mandato de criar e preservar as condies de acumulao em face de ameaas desestabilizadoras
(concorrncia entre capitais individuais, presses da classe trabalhadora, atores em atividades
desviantes). Conforme o terceiro princpio, o Estado, seu poder de ao e sobrevivncia, depende
da continuidade do processo de acumulao, tanto em funo dos recursos gerados neste processo
quanto para a manuteno de sua prpria natureza enquanto Estado capitalista. Carnoy observa
que para Offe, o Estado, no capitalismo adiantado, est to intimamente envolvido no processo
de acumulao que a acumulao privada torna-se uma funo da atividade burocrtica do
Estado e do conflito poltico organizado. (1994, p.174).
Legitimidade, o quarto princpio definidor do Estado capitalista, reflete o fato que, para
poder garantir sua existncia em um ambiente constitudo por conflitos fundamentais, o Estado
precisa apresentar-se como instituio democrtica legtima em busca dos interesses sociais gerais.
Conforme Carnoy (1994, 173), o Estado no pode aparecer como representante dos interesses de
determinados capitais individuais em prejuzo de sua legitimidade junto ao interesse social do
capital nem pode aparecer como representante do capital em geral em prejuzo de sua base de
apoio de massa. Segundo o prprio Offe, o Estado s pode funcionar como um Estado capitalista
apelando a smbolos e fontes de suporte que ocultem sua natureza como um Estado capitalista; a
existncia de um Estado capitalista pressupe a sistemtica negao de sua natureza como um
Estado capitalista (1975, p.127).
Em termos de seu contedo, as polticas do Estado so elaboradas com base nos quatro
princpios acima mencionados. No entanto, a forma que o processo decisrio toma para a
elaborao dessas polticas varia, primeiramente em funo do tipo de resposta que o Estado
chamado a dar em suporte ao processo de acumulao: a atividade estatal pode tomar a forma
alocativa ou produtiva (Offe, 1975, P.127), conforme se detalha adiante. Em segundo lugar, a
forma do processo decisrio objeto de constante reorganizao em virtude da necessidade do
Estado compatibilizar, de modo dinmico, as demandas da acumulao capitalista os trs
primeiros princpios com a busca por legitimidade o quarto princpio (Carnoy, 1994, p.173-
74). A necessidade de apresentar respostas no contexto dinmico e contraditrio de sua atuao,
impe ao Estado a adoo de procedimentos e critrios organizacionais internos que lhe
permitiro produzir e implementar polticas pblicas em direo ao contexto externo (um
problema externo tambm um problema interno pois demanda de sua capacidade de perceber e
agir. Offe, 1975, p.135). Em termos do processo decisrio, Offe identifica trs alternativas lgicas
de organizao e operao do aparato estatal: a burocracia, a ao planejada (purposive action e

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purposive-rational action) e o consenso (1975, p.135). Esses diferentes modos de operao se

distinguem por sua adequao ao tipo de atividade alocativa ou produtiva requerida do
Estado.
A atividade alocativa se d no contexto em que a criao e manuteno das condies de
acumulao podem ser alcanadas pela aplicao dos recursos que so prprios do Estado, isto
, que esto em sua esfera de deciso e, portanto, podem ser levadas adiante em funo da
autoridade que lhe conferida. Como o nico critrio para as decises do Estado que elas
estejam de acordo com seu poder legal, o processo de formao das polticas governamentais toma
referncias do processo poltico, expresso das relaes de poder e de conflito de interesses (Offe,
1975, p.128-29). Conforme nota Offe, o que caracteriza as polticas pblicas alocativas que
poltica e polticas pblicas no so diferenciadas: Polticas pblicas so congruentes com a
poltica (1975, p.128).
A atividade produtiva do Estado ocorre no contexto em que a sustentao das condies de
acumulao no pode ser mantida somente por sua atividade alocativa mas depende de
interveno afirmativa, provendo ingressos fsicos ao processo de produo e assim satisfazendo
demandas materiais necessrias a acumulao de algumas unidades capitalistas que no
conseguem por si prprios atend-las. Essas demandas materiais tambm no so supridas pelo
mercado pois sua produo no apresenta atrativos para a acumulao privada, ou nas palavras de
Carnoy, as condies da produo privada so tais que o capitalista no pode captar o valor
total do produto (1994, p.177).
No contexto em que se faz necessria a atividade produtiva do Estado, ou seja, no qual o
Estado chamado a produzir (ao invs de simplesmente decidir sobre) as condies para a
acumulao contnua (Offe, 1975, p.134), o processo decisrio que define as polticas
governamentais no tem como tomar referncias do processo poltico. No caso da atividade
alocativa, as alternativas de ao correspondem aos interesses expressos no conflito poltico,
porm para a atividade produtiva essas alternativas no so viveis, uma vez que o Estado no
pode optar pelos interesses de grupos dominantes quando o objetivo a restaurao do equilbrio
do sistema de acumulao como um todo.
Como no h caminhos previamente estabelecidos, a atividade produtiva do Estado impe
que o prprio Estado faa seus caminhos, o que implica adotar (institucionalizar) procedimentos e
normas para a produo de suas polticas. Esses procedimentos e normas constituem o modo de
operao do Estado, que varia de acordo com as trs diferentes lgicas (burocracia, ao
planejada, consenso), introduzidas acima e expostas com mais detalhe adiante.
O modo de operao burocrtico aquele no qual a organizao interna e o processo
decisrio do Estado centralizado, seguindo critrios e rotinas previamente estabelecidas em
normas e controladas por estruturas hierrquicas. Sua lgica de ao, embora conveniente para o
processo de alocao de recursos, inadequada para a administrao da atividade produtiva do
Estado em face da demanda diferenciada que esta atividade apresenta ao aparato estatal. Offe
explica que enquanto o processo decisrio para a determinao da alocao de recursos toma por
referncia elementos que lhe so externos e que nele ingressam (inputs): normas, decises
superiores, etc, as atividades produtivas so orientadas para os resultados (outputs) do processo de
deciso (1975, p.136). Em outras palavras, as atividades alocativas se referem a elementos dados
no incio do processo decisrio, enquanto que a referncia para as atividades produtivas est
projetada no fim desse processo. Operando de modo burocrtico o Estado no tem como definir
objetivos compatveis com a atividade produtiva sem transformar a forma do processo decisrio e,
portanto, a prpria estrutura burocrtica.
O modo de operao consensual aquele em que a formao das polticas pblicas toma
por base o processo descentralizado de conflito poltico e consenso, o que significa que tanto os
ingressos quanto os resultados esperados do processo decisrio so determinados fora do aparelho

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estatal, pelos beneficirios da ao do Estado. Ocorre, assim, a eliminao da distino (lgica e

institucional) entre administrao e poltica e entre Estado e sociedade civil. Nesse momento,
alm da constante interferncia do processo participativo sobre a ao administrativa tornar
invivel qualquer planejamento de longo prazo, a expectativa de que o Estado ser responsivo
tende a aumentar as demandas por sua ao e esgotar sua capacidade de atend-las,
conseqentemente aprofunda os conflitos e traz dificuldades para o Estado agir em favor da
reproduo das condies de acumulao (Offe, 1975, p.139, 142).
Ao planejada o modo de operao no qual o Estado se volta para a consecuo de
resultados. Para tal o processo decisrio de formulao de polticas pblicas tem que se organizar
de modo semelhante a empresa privada, fazendo uso de tcnicas de planejamento e adotando a
racionalidade instrumental a determinao dos meios mais adequados para se atingir fins
estipulados externamente ao processo como princpio norteador. No entanto, ao contrrio da
empresa privada, onde os objetivos (o que e quanto produzir) so definidos pelo mercado, a
racionalidade instrumental na ao do Estado problemtica pois, por um lado, no ambiente
extremamente diversificado e contraditrio da atuao do Estado, no h como tomar elementos
de referncia para a definio de objetivos a serem perseguidos, e por outro lado, o Estado no
pode impor seus prprios objetivos. Deste modo, somente se os objetivos forem dados que a
racionalidade instrumental, pode se tornar a lgica da ao estatal (1975, p.138). O problema da
ao planejada tambm funo (1) da longa durao do ciclo de produo da atividade produtiva
do Estado, o que deixa o processo de implementao mais suscetvel a fatores no contemplados
na formulao inicial e (2) da impossibilidade do Estado ignorar os efeitos indesejveis de sua
ao em face da necessidade de legitimar-se e ocultar sua funo enquanto Estado capitalista
(1975, p.139). Finalmente, a ao planejada (3) no consegue nem considerar (falta conhecimento
e instrumentos tcnico-administrativos) nem controlar (faltam instrumentos tcnico-
administrativos e autoridade) todas as variveis do processo que se dispe a planejar, tornando o
planejamento vulnervel s retaliaes por parte do capital (Offe, 1975, p.142).
As alternativas lgicas de adequao da forma do processo decisrio dinmica do
processo de acumulao apresentam limitaes (Offe, 1975, p.142). Primeiramente, a organizao
burocrtica do Estado ineficaz para sua atuao em atividades produtivas. Em segundo lugar, a
implantao de processos participativos inconveniente por desequilibrar o arranjo de foras no
qual o sistema capitalista se apia. Finalmente, tentativas de restruturar o aparelho governamental
para assemelh-lo a organizao privada de produo so infrutferas pois o planejamento
encontra obstculos quando entra em conflito com interesses dos capitais privados. Em funo
dessas limitaes, Offe conclui que nenhuma das alternativas conduzir a um equilbrio entre a
forma do processo de formulao de polticas pblicas e a funo do Estado no processo de
acumulao (1975, p.144) e, portanto, haver perptua oscilao entre esses diferentes
mecanismos a medida que o Estado esbarre continuamente em suas limitaes (Jessop, 1990,
p.41).

3. Modelos de Planejamento em Vitria

Observando os diferentes planos e programas lanados pelas administraes pblicas em
Vitria, distinguem-se trs modelos de planejamento que so anlogos aos modos de operao
descritos por Offe: o Plano Diretor Urbano PDU, associa-se ao modo de operao
burocrtico; o conjunto de espaos institucionais criados para a participao popular, relaciona-
se ao modo de operao consensual e o Plano Estratgico Vitria do Futuro, identifica-se com a
ao planejada. Busca-se explicar o surgimento e o esgotamento de cada um dos modelos, com
ateno ao planejamento estratgico.

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3.1. O Plano Diretor Urbano de Vitria (1984)

O Plano Diretor Urbano PDU (Lei 3.158 de 1984), foi o resultado de estudos
desenvolvidos no fim da dcada de 1970 pela agncia de planejamento do Estado do Esprito
Santo para responder significativa alterao do espao urbano que seguiu a execuo dos
grandes projetos industriais na Aglomerao Urbana da Grande Vitria. Primeira iniciativa
institucional de planejamento fsico-territorial na escala do municpio, o PDU foi acompanhado,
na Lei que o instituiu, de algumas disposies suplementares, porm muito gerais, sobre os
objetivos e os instrumentos do planejamento urbano municipal, compreendido como o processo
para a conduo do desenvolvimento fsico-urbanstico municipal.
O PDU consistiu num plano de uso e ocupao do solo cujo propsito expresso em lei era
a estruturao bsica do espao fsico, a ser alcanada pela especializao das reas da cidade.
Elaborado para regular a forma da apropriao privada do espao, o plano tambm deveria servir
de referncia para a alocao de equipamentos coletivos e a definio de prioridades para a ao
governamental (Lei 3158/84, Art. 3). Essa nfase no ambiente construdo e no uso do
zoneamento como instrumento para sua ordenao indicam que a cidade foi tomada como um
objeto cuja dinmica podia ser racionalizada.
O processo decisrio tambm possua uma racionalidade prpria, compatvel com o modo
como o objeto de interveno era compreendido. Uma vez que o plano da cidade ordenada em
zonas se concretizou nos artigos da Lei 3158/84, a formulao de polticas governamentais
deveria tomar por referncia as normas estabelecidas na legislao e dedicar-se a sua
implementao, garantindo a coerncia e ordem do processo (Offe, 1975, p.136).
Essa lgica normativa que regia o aparato estatal, pode ser perfeitamente identificada com
o modo de operao burocrtico descrito por Offe, caracterizado pela estrutura de deciso
centralizada e hierrquica, que se apia critrios e rotinas definidos, no incio do processo de
deciso, por elites tcnicas e poltica. O fato de ter sido produzido dentro de uma agncia do
Estado regida, ela mesma, pela burocracia o aparato burocrtico necessrio a estruturao do
espao urbano anterior ao plano parece explicar os resqucios do projeto desenvolvimentista
e estatista do perodo militar (Cardoso, 1989) e a prpria lgica normativa encontrada no plano.
Com base em Offe, pode-se enxergar o Plano Diretor Urbano de 1984 como uma forma do
governo local usar sua autoridade para responder a demandas polticas e econmicas de
racionalizao do espao, particularmente aquelas vindas de grupos locais emergentes, ligados
a construo civil. Por delimitar reas urbanas e as condies para sua ocupao, o plano permitiu
criar condies equilibradas de crescimento e garantir a segurana do processo de acumulao
(Harvey, 1979). A normatizao das condies de ocupao e uso do solo tambm foi
acompanhada, aps 1986, por investimento pblico para o embelezamento da cidade, que se
concentrou e promoveu forte diferenciao naquelas reas que, dentro dos parmetros do PDU, se
destinavam aos grupos de maior renda.
Os sinais de esgotamento desse modelo burocrtico de planejamento so coetneos s
mudanas polticas pelas quais passava o pas. A crtica ao autoritarismo era tambm uma crtica a
forma como este se manifestava na mquina estatal e, em ltima instncia, ao planejamento da
cidade (Ribeiro e Cardoso, 1990). A crescente politizao da questo urbana foi acompanhada
pelo fortalecimento de movimentos sociais envolvidos com a luta por mudanas nos resultados e
nos processos de tomada de deciso. A organizao desses movimentos foi fundamental para a
vitria do PT nas eleies de 1988 e, assim, para o surgimento do novo modelo de planejamento
que o poder pblico local passaria a adotar.
3.2. Participao popular em Vitria (1989)
Embora o Plano Diretor Urbano de 1984 j contasse com um Conselho Municipal para a
participao da comunidade na administrao municipal (Vitria, 1984), a ampliao do
espao para a participao popular em Vitria s ocorreu aps 1989, com a gesto de Vtor Buaiz

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(PT) e a promulgao da Lei Orgnica Municipal. O programa de participao popular

(planejamento participativo) conjunto das iniciativas em torno do processo pblico de tomada
de decises no qual grupos de interesse compartilham poder com o governo local surgiu em
resposta aos movimentos populares articulados em torno de demandas ao poder municipal (Lima
Junior, 1996).
No modelo participativo de planejamento a cidade vista como o lugar fragmentado em
que esto em conflito interesses diversos e antagnicos. Dessa percepo de cidade advm uma
racionalidade prpria para o processo de tomada de deciso: a participao considerada o
procedimento adequado para lidar com o conflito e para abrir espaos para setores sociais at
ento excludos. O processo de planejamento funciona, ento, como uma arena poltica onde
problemas e divergncias so explicitados. Em Vitria, a adoo da lgica participativa implicou
na reorganizao do aparato estatal no municpio, que passou a incorporar espaos para o
envolvimento popular, manifestos no Oramento Participativo e nos Conselhos Municipais.
A aproximao entre Estado e sociedade civil, pela definio do processo participativo
como a arena determinadora da atividade produtiva do municpio, permite reconhecer na
administrao pblica petista o modo de operao consensual apresentado por Offe que traz srias
dificuldades para a atuao do Estado capitalista. Isso parece explicar porque, embora
representasse um avano em termos das relaes poder pblico e sociedade civil, a participao
popular, enquanto princpio norteador da administrao pblica, comeou a perder fora ainda
durante a administrao do PT.
A caracterstica principal da experincia participativa em Vitria foi a grande discrepncia
entre as expectativas populares de envolvimento no processo de tomada de decises e os arranjos
e canais institucionais desenvolvidos para que esse envolvimento acontecesse efetivamente. A
noo de participao apresentada em declaraes polticas tinha as caractersticas de uma
ideologia, no havia uma definio precisa de seus propsitos, nem dos termos nos quais deveria
operar, nem ainda dos resultados que se esperavam alcanar. Ao mesmo tempo, o que foi
desenvolvido em termos de arranjos institucionais manifestou, de fato, a interao de foras
polticas antagnicas, o que resultou, na prtica, num papel ambguo para o envolvimento popular
no contexto das atividades da Prefeitura Municipal. Desse modo, apesar de alguns avanos, a
retrica da participao popular funcionou como uma dissimulao que no permitiu aprofundar o
compartilhamento de poder nem o exerccio da participao (Lima Junior, 1996).
Se o planejamento participativo no podia avanar sem o desenvolvimento de arranjos
institucionais que garantissem e aprofundassem as condies de envolvimento popular nas
decises pblicas, diante de situaes em que se faz necessria uma aproximao mais efetiva
entre Estado e capital e no caso da inexistncia de uma base popular de sustentao, seria
impossvel esperar do Estado capitalista a iniciativa para o desenvolvimento desses arranjos
institucionais. Por um lado, a participao no conseguia reduzir, pelo contrrio, somente
aumentava os conflitos entre interesses e a insatisfao com o prprio processo (Fontana, 1996,
p.14). Por outro lado, pressionado por demandas fragmentadas e voltadas para os investimentos
sociais, o poder pblico local, no podia dedicar-se a uma viso unificada de cidade, (planejar para
o mdio e longo prazo) e via reduzida sua capacidade de atuar em favor do capital local que,
diante das presses globais, demandava o investimento pblico se voltasse para a infra-estrutura
urbana.
3.3. O Plano Estratgico Vitria do Futuro (1996-2000)
O modelo estratgico de planejamento surgiu na dcada de 60 junto a grandes corporaes
empresariais e propunha ajustes organizacionais (no ambiente interno) para enfrentar a
competio no mercado internacional (o ambiente externo) (Kaufman e Jacobs, 1996). No
planejamento estratgico municipal, a distino das duas esferas de ao contempladas nas
empresas interna e externa tambm est presente. O municpio compreendido em relao

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ao contexto que lhe externo, que se caracteriza, segundo a viso hegemnica, por acirrada
competio entre cidades, cada qual agindo em busca de seus prprios interesses. A meta , ento,
transformar a cidade em uma empresa/produto mais competitiva/atraente que a concorrncia.
Em outras palavras, o plano estratgico regido pela lgica da competio interurbana:
O diagnstico da situao de Vitria, no momento atual, deve ter como ponto de partida uma viso
mais ampla do seu posicionamento no contexto internacional e em relao ao conjunto das cidades
brasileiras. [...] Pensar a insero competitiva de Vitria no contexto nacional e internacional
passa pelas vantagens comparativas estticas e dinmicas que esses dois eixos proporcionam
(Vitria, 1996, p.19, 20).
Para prosperar na disputa o municpio deve reorganizar-se, formulando aes voltadas para
o ambiente interno, de modo a minimizar seus pontos fracos, maximizar seus pontos fortes e
poder responder s oportunidades e ameaas advindas do ambiente externo. Por este motivo, o
planejamento estratgico pressupe um conhecimento tcnico capaz de desenvolver o processo
atravs das etapas bsicas: a anlise do ambiente e seleo de reas-chave ao desenvolvimento de
alvos, objetivos e estratgias para cada questo-chave, desenvolvimento de um plano de ao e
monitoramento do programa (Kaufman e Jacobs, 1996). O fundamento na racionalidade tcnica
permite identificar o planejamento estratgico em Vitria com a ao planejada (Offe):
O lanamento do Plano Estratgico Vitria do Futuro, em 1996, representou a
substituio do programa de participao popular enquanto parmetro principal para a tomada de
decises relativas a atividade produtiva do Estado. Essa substituio foi iniciada em 1993 (PSDB),
quando o Oramento Popular sofreu substanciais alteraes (Lima Junior, 1996).
A retrica da mudana, expressa no Oramento Popular, se apoiou em dois argumentos. O
primeiro deles, foi sintetizado como realismo oramentrio e visava a reduo da sobrecarga de
demandas ao Estado que inviabilizavam sua capacidade de resposta e ao. A alternativa
apresentada era o balizamento das exigncias pelas disponibilidades oramentrias e pelas
prioridades definidas tecnicamente pela administrao municipal (Fontana, 1995; Lucas, 1995).
Na prtica, era necessrio deslegitimar a presso popular, conforme sugere o paradoxo
apresentado por um ex-Secretrio Municipal da Ao Social: Vitria no era uma Repblica de
Sovietes e a democracia, que se queria cada vez mais efetiva e participativa, continuava sendo a
democracia representativa (Fontana, 1995).
O segundo argumento, denominado realismo democrtico, buscava um resgate do
direito do governo em tomar decises (Fontana, 1995). O argumento tinha por base a
legitimidade alcanada nas eleies:
o governo municipal, por fidelidade s suas convices democrticas e investidura recebida
pelo voto popular, no abriria mo do seu direito-dever de administrar a capital com a viso de
conjunto e a iseno que sua condio de observador privilegiado lhe confere, mesmo que tal
atitude lhe custasse, momentaneamente, impopularidade e conflitos (Fontana, 1995).
Para advogar a limitao da interferncia popular e a ampliao do poder do Estado, a nova
administrao se apoiava num projeto de cidade (competitiva) e num modelo de gesto
(estratgica) para desenvolv-lo. Por isso, ao ser reformado, o programa participativo passaria a
incorporar o germe de sua prpria decadncia, conforme afirmava o Prefeito: Em Vitria, a
gesto participativa se faz com [...] a ampliao das discusses internas sobre o modo de
governar, com o Planejamento Estratgico (Hartung, 1995).
O modo de governar participativo o que permitir mudar, de dentro do Estado, o modo
de governar, parece-nos uma maneira adequada de parafrasear o texto acima, embora no possa
ser admitida pelos idealizadores da administrao estratgica em Vitria pois tratam os dois
modelos como complementares, no reconhecendo suas diferenas e mesmo antagonismos: [...] o
que h de mais importante e caracterstico do planejamento estratgico, que a participao da
populao [...] (Vitria, 1996, p.12).

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Deve-se discordar desse sofisma pois uma mudana na forma do processo decisrio
resulta, necessariamente, numa transformao de sua natureza uma vez que determinar um modo
especfico de perceber os problemas e de definir as questes e os objetivos principais (Offe, 1975,
p.135). Assim, o modelo estratgico no complementar ao participativo pois impe sua lgica
sobre todo o processo decisrio, inclusive transformando a essncia da participao popular, que
se torna participao instrumental.
O planejamento estratgico representa um padro decisrio de natureza diferente do que
vigorava at ento, diferena que significativa no que diz respeito ao envolvimento popular. Este
aspecto pouco compreendido por seus defensores, que geralmente tratam do modelo estratgico
como um processo de cunho participativo, afinal, no processo de definio de objetivos comuns,
tomam parte lideranas comunitrias e empresariais (Vitria, 1996, p.10).
No entanto, no planejamento estratgico a participao , de certa forma, limitada
definio de objetivos comuns, no se trata de um processo de participao permanente mas de
um plano cuja elaborao conta com participao. Alm do mais, no planejamento estratgico
parte-se do reconhecimento daquilo que comum aos citadinos (para ento desenvolver-se uma
unidade entre eles), enquanto o processo participativo se fundamenta no reconhecimento de
divergncias. Finalmente, no planejamento estratgico, o objetivo eliminar o conflito e substitu-
lo pelo consenso (pela construo de uma espcie de pacto social que visa o ambiente externo),
na prtica participativa, o conflito equilibrado fator positivo, uma vez que permite distinguir os
diferentes e dar voz aos excludos.
Em termos de processo decisrio, as diferenas entre os dois modelos se concretizam nas
estruturas organizacionais do aparato estatal. No modelo participativo, a restruturao
organizacional tem por objetivo a abertura de espaos para envolvimento popular, de modo a
permitir a penetrao, no aparato estatal, de inputs que tornem mais justo os outputs do processo
decisrio. No planejamento estratgico a reorganizao da estrutura interna visa dar agilidade ao
processo decisrio, de modo que o poder pblico possa intervir com mais prontido nos
problemas percebidos. Em funo disso, em Vitria, desenvolveu-se uma estrutura matricial de
organizao, onde as diversas secretarias so articuladas por meio de comits temticos. Sobre
esses, conforme observam Figueiredo e Lamounier, implantou-se uma coordenao
multidisciplinar que estabelece objetivos, elabora planos de ao e destaca recursos de uma ou
outra secretaria para agir ( , p.236). Toda a operao tem como eixos, metas, diretrizes e
misso, conceitos tambm tomados de emprstimo do planejamento estratgico de empresas,
sendo essa necessidade de identificao com a iniciativa privada uma caracterstica fundamental
do modelo:
A maior dificuldade de um governo gerenciar uma mquina que foi construda para funcionar
h 60 anos. Coisas que a iniciativa privada faz em duas horas ns levamos um ano para descobrir
o caminho. As cidades hoje tm que ser competitivas, pois disputam turistas, fbricas e at
moradores (Hartung, citado por Figueiredo e Lamounier, , p.239)
O processo de substituio do planejamento participativo e as diferenas entre este modelo
e o estratgico expem uma reorganizao interna do Estado que, conforme explica Offe, ocorre
em funo de demandas externas a este. Com base nesse autor, pode-se afirmar que a mudana em
direo ao modo de operao consensual significou uma reduo das diferenas entre Estado e
sociedade civil. Porm, no caso das modificaes realizadas em direo a ao planejada, os sinais
indicam um movimento inverso, de restabelecimento de diferenas. A nfase na democracia
representativa, no papel gerencial do governo e na profissionalizao da administrao
municipal (Vitria, 1996) so elementos de um discurso que busca maior autonomia do Estado e
legitimidade para as decises tomadas no interior do aparato estatal. Assegurar poder decisrio ao
Estado restabelecer sua capacidade de funcionar como Estado capitalista, de modo que se pode
interpretar esse movimento, primeiramente, como uma forma de atenuar o conflito urbano,

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perturbador potencial do processo de acumulao, em segundo lugar, como uma forma de

legitimar a atividade produtiva do Estado.
O primeiro ponto da argumentao aqui apresentada que o planejamento estratgico
surge em contraposio participao popular. No se trata de uma evoluo na tcnica de
planejamento, mas de uma ruptura com as conseqncias do modelo anterior pois, se pela prtica
participativa h grande possibilidade de exacerbao do conflito urbano (Offe), com o
planejamento estratgico esse conflito pode ser contido.
O planejamento estratgico normalmente associado a planejamento de resultados
(definio que tambm serve para desqualificar abordagens tidas como ideolgicas). O modelo
se prope a investir no desenvolvimento econmico local, advogado como a nica alternativa para
garantir, num contexto de crise e instabilidade, a melhoria das condies de vida na cidade. Em
sua lgica empresarial, trata a cidade como uma empresa cujo produto a ser vendido no mercado
global o ambiente favorvel ao investimento, a instalao dos escritrios de outras empresas,
ao turismo, a habitao e qualquer tipo de atividade econmica que possa contribuir para o
progresso local. No entanto, ao contrrio de uma verdadeira empresa, organizada em torno de
objetivos claramente definidos, as cidades so o lugar onde coexistem interesses diferentes e
antagnicos, o que implica que, para se assemelhar a empresas, a cidade deve construir uma
unidade interna. Este o postulado fundamental no planejamento estratgico: a cidade pode
constituir um corpo poltico unitrio numa espcie de pacto social em torno de objetivos que
visem o ambiente externo. Esse pacto conveniente acumulao capitalista por estabelecer o
consenso e deslegitimar pontos de vista ou demandas divergentes daqueles objetivos definidos no
plano.
interessante observar que a natureza concorrencial do planejamento estratgico impe
que as questes do ambiente interno sejam vistas como decorrentes daquelas colocadas a partir do
ambiente externo e somente problematizadas na medida que trazem implicaes sobre a imagem
da empresa/cidade ou sobre a qualidade de seu produto. Pela lgica, o que define o que sejam
pontos fracos ou pontos fortes (ambiente interno), num contexto de ameaas e oportunidades
(ambiente externo), so as demandas de fora, no as necessidades dos citadinos, estas so
secundrias. No planejamento estratgico, a possibilidade de relativizar os problemas urbanos nos
permite sugerir que segregao espacial, entre vrias questes, no necessariamente um ponto
fraco, mas pode constituir um ponto forte:
Neste cenrio, Vitria apresentar-se- como centro de intercmbio com o exterior, concentrando
os servios nobres de apoio a esta atividade, com excelente infra-estrutura de comunicao e
lugar de moradia da populao de renda mais elevada da Regio Metropolitana (Vitria, 1996,
p.69).
O segundo ponto da argumentao que o planejamento estratgico surge para possibilitar
que o Estado atue, de modo afirmativo, em favor do processo local de acumulao. Conforme
explica Offe, a atividade produtiva do Estado est intimamente relacionada natureza competitiva
da acumulao capitalista (1975, p.130-32). A acumulao s pode ocorrer se os capitais
individuais conseguem se proteger da presso competitiva vinda de outras unidades de
acumulao. Para isso, os capitais individuais desenvolvem mecanismos defensivos que visam
atenuar os efeitos da competio sobre a acumulao. No entanto, esses mecanismos de defesa
tendem a se generalizar, o que faz a presso competitiva voltar para os parmetros iniciais. Esse
processo de criao de estratgias competitivas e mecanismos defensivos seguidos por sua
generalizao, continuamente renovado, mas nele se distinguem duas dimenses de relaes
competitivas. A primeira a da elaborao de estratgias competitivas e defensivas nas dimenses
corriqueiras da concorrncia entre unidades capitalistas afins (em termos clssico, a competio,
por preo, por inovao no processo, por diferenciao do produto). A outra relaciona-se
renovao nas prprias dimenses da competio, implicando, conforme nota Offe, numa

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mudanas nas regras do jogo (1975, p.131). Na tentativa de garantir a acumulao, haver
mudana de dimenso de competio sempre que se esgotar a capacidade de criao de vantagem
competitiva em uma determinada dimenso. Entretanto, haver um momento de esgotamento da
capacidade de produo de mecanismos defensivo por partes dos capitalistas individuais, quando
ento a continuidade do processo de acumulao depender de apoio externo pela interveno do
Estado, uma vez que o Estado a nica organizao na sociedade capitalista que poderia
prover os ingressos que so requeridos para manter a acumulao e a produo (1975, p.132).
No sentido de interferir afirmativamente no processo local de acumulao, o Estado
aparece envolvido com um projeto de cidade que implica na produo de uma infra-estrutura
urbana em Vitria observa-se uma significativa nfase na restruturao do sistema virio
compatvel com o padro de acumulao da presente fase do capitalismo. Alm de criar
diferenciaes intra-urbanas interessantes para o investimento no ambiente construido (Harvey,
1990), essa interveno permite, como querem os planejadores de estratgias inserir a cidade no
mundo globalizado e competitivo, isto , diante da crescente mobilidade do capital, dot-la de
condies que atraiam ou influenciem as escolhas locacionais de capitais externos e que limitem a
fuga de capitais que nela esto fundados. Em suma, h interesses de capitais locais e supra-locais
pela restruturao urbana, interesses que visam aproveitar o investimento produtivo do Estado
para garantir proteo contra a presso competitiva vinda de outros capitalistas. Com base nessas
observaes, pode-se afirmar que o planejamento estratgico estratgico para os que veem a
cidade como lugar de realizao de interesses econmicos.
O processo de restruturao da cidade se fundamenta na formao de uma aliana entre
capitalistas (Harvey, 1996) e a parceria Estado-capital emerge em funo das caractersticas do
investimento requerido para essas transformaes e ocorre dentro de certos limites impostos ao
Estado. Em primeiro lugar, dada a identificao do Estado com a iniciativa privada, os objetivos
do processo decisrio no planejamento estratgico sero tomados do empresariado local. Em
segundo lugar, somente aquilo que for do interesse da acumulao poder ser planejado
estrategicamente. Por ltimo, possvel conceber que a coalizo entre empresrios tender
acabar assim que o processo de acumulao for restaurado e as condies para a competio inter-
capitalista voltarem a sua base inicial.

4. Concluso
No perodo estudado, o planejamento municipal em Vitria se apoiou em trs modelos
sucessivos (normativo ou tradicional, participativo e estratgico), formulados em torno de uma
nica questo: como tomar decises que levem a cidade realizao do interesse coletivo? Em
tese, as diferenas entre modelos se apresentavam em termos de uma outra pergunta: quem
decide? ou, em outras palavras, quem o interprete do interesse coletivo (o Estado, o interesse
coletivo surge no processo participativo, o empresariado local)? Na prtica, porm, verifica-se
que os modelos dependem do questionamento do que seja interesse coletivo e, conseqentemente,
da definio de quais so os objetivos do processo decisrio? e quem so os beneficirios do
processo de deciso?
Os modelos de planejamento so claramente distintos, partem de posies ideolgicas
diversas e, assim, implicam em resultados diferenciados. Por esse motivo no so solues para
problemas gerais, nem so estilos e, portanto, no podem ser escolhidos ao sabor da moda. Pelo
contrrio, a adoo de determinado modelo de planejamento relacionada a interesses sociais
polticos e econmicos pois,
como os modelos de planejamento abraam diferentes valores e crenas e promovem interesses
polticos distintos, a adoo de um determinado modelo de planejamento pode se tornar objeto de
discrdia e disputa entre diferentes grupos sociais (Healey, 1983, p.23).

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Verifica-se que os modelos de planejamento se concretizam pela organizao interna do

aparato Estatal, em busca de legitimidade e em suporte ao processo de acumulao. Por esse
motivo, embora os modelos de planejamento sejam propostos como formas de conciliar interesses
diversos e levar a cidade em busca de interesses coletivos, na prtica mediam interesses
especficos e so substitudos de acordo com o equilbrio de foras na sociedade.

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