Informao e participao
Instrumentos necessrios para a implementao do Direito
ambiental
Paulo Affonso Leme Machado Presidente da
Sociedade Brasileira de Direito do Meio Ambiente.
Prmio Internacional de Direito Ambiental Eliza-
beth Haub (1985). Professor de Direito Ambiental
na Universidade Estadual Paulista - Rio Claro, SP.
Promotor de Justia aposentado.
Elizabeth Haub Colloquium The Cutting Edge
of Environmental Law: Compliance and Emerging
Norms Wiesbaden (R.F. Alemanha). Abril / 1997.
Braslia a. 34 n. 134 abr./jun. 1997
PAULO AFFONSO LEME MACHADO
SUMRIO
1. Informao ambiental. 1.1. Informao e
preveno do dano ao meio ambiente. 1.2. Infor-
mao e uso de recursos naturais. 1.3. Informao
e controle de atividades. 1.4. Organizao da
informao como obrigao dos poderes pblicos.
1.5. Criminalizao da no informao ou da
informao deficiente. 2. Participao popular e
meio ambiente. 2.1. Participao na formao das
decises administrativas. 2.2. Participao nos
recursos administrativos e nos julgamentos admi-
nistrativos. 2.3. Participao nas aoes judiciais.
2.4. Participao no sculo XXI - consolidao e
ampliao do plebiscito ambiental.
1. Informao ambiental
A informao merece ser coletada e trans-
mitida durante as diversas etapas do trabalho
humano que utilize os recursos ambientais,
evitando-se a transmisso de dados somente
quando os prejuzos j tenham ocorrido.
A primeira etapa da coleta e transmisso
da informao vai abranger todas aquelas
pessoas fsicas ou jurdicas que possam pr
em risco o meio ambiente. Sero destinatrios
dessa informao a Administrao Pblica e a
sociedade. Depender de cada legislao nacio-
nal especificar qual o tipo e a intensidade de
informao que ficar retida com a Adminis-
trao Pblica e qual ser totalmente acessvel
a todas as pessoas. As convenes interna-
cionais precisam contemplar essa questo
visando uniformizao da informao nas
questes ambientais1. Em matrias regionais,
os acordos prevem tradicionalmente o
1
A Conveno CITES e a Conveno sobre a
Movimentao de Rejeitos Transfronteirios (Con-
veno de Basilia, 1989) so fundamentalmente
baseadas no sistema de troca de informaes do
213
intercmbio de informaes.
A matria mereceu ser tratada na Consti-
tuio da Eslovquia de 1992, que afirma em
seu artigo 43:
Toda pessoa tem direito de ser
informada, de modo oportuno e completo,
do estado do meio ambiente, assim como
das causas e conseqncias a ele rela-
tivas2.
Na Repblica Federativa do Brasil, nos seus
26 Estados, 16 previram, em suas Constitui-
es Estaduais do ano de 1989, o direito
informao ambiental3.
A Comunidade Europia tem dado uma
grande importncia informao ambiental4.
Temos que distinguir dois aspectos jurdicos
da informao ambiental: a procura da infor-
mao e a comunicao antecipada ou siste-
mtica da informao. No basta que as pessoas
e os grupos sociais possam obter a informao,
se a solicitarem. Para que a informao ambi-
ental produza seus resultados imediatos e
eficazes, torna-se necessrio que quem tenha a
informao sobre o meio ambiente os parti-
culares ou os governos torne pblica essa
informao de forma contnua e organizada,
independente de pedido de quem quer que seja.
um fato notrio que a informao pblica
em todos os domnios, no s no meio ambiente,
tem seus inimigos. Aqueles que querem ser
autoritrios e corruptos evidentemente tentaro
de forma direta ou indireta dificultar a
transmisso da informao ambiental.
Estado importadore do Estado exportador. Con-
tudo, preciso insistir-se no alargamento dessas
informaes, com a publicao, nos jornais oficiais,
das concordncias dos Estados e da motivao dessas
autorizaes. Essas convenes apresentam fracos
resultados nos pases em que se desconhece a
amplitude dos negcios efetuados.
2
Rcueil International de Lgislation Sanitaire.
Organisation Mondiale de La Sant. v. 44, n. 2, 1993.
3
MACHADO, P.A.L. Direito Ambiental brasi-
leiro. 6. ed. So Paulo : Malheiros, 1996. 782 p. O
Estado do Rio de Janeiro obriga a divulgao
semestral do monitoramento da gua servida (artigo
279 da Constituio Estadual).
4
Ver WINTER, G. European Environmental
Law. Aldershot : Dartmouth. 1996. 442 p: Freedom
of environmental information. REHBINDER, E.
Lapport de la Communaut Europenne au
dveloppement du droit de l environnment.
Bruxelles : Facults Universitaires Saint-Louis.
1996. 480 p : Quel avenir pour le droit de
lenvironnement? e POSTIGLIONE, A. Codice
dellambiente. 3. ed. Rimini, 1995. 1672 p.
214
1.1. Informao e preveno
do dano ao meio ambiente
a) Informao no procedimento de avaliao
de impacto ambiental
A realizao da consulta ao pblico, por
meio do procedimento denominado Audincia
Pblica, apontada pelas diferentes legis-
laes nacionais como sendo de grande utili-
dade. O Estudo de Impacto Ambiental passa a
ter diferentes atores: o empreendedor, os orga-
nismos da Administrao Pblica, o grupo de
especialistas e o pblico.
A intensidade e a eficcia da interveno
do pblico nessa fase preparatria da tomada
da deciso ambiental depender de diversos
fatos: tempo anterior de convocao para a
audincia; localidades consultadas; possibili-
dade efetiva de consulta aos documentos que
compem o estudo j efetuado; tempo de
palavra concedido nos debates; imparcialidade
na direo da audincia; respostas efetuadas na
prpria audincia, ou em outra posterior, pelo
empreendedor ou pela equipe multidisciplinar
s perguntas apresentadas; possibilidade de
apresentao e insero de documentos.
Se no houver uma efetiva e justa regula-
mentao da participao popular na audincia
pblica, seja essa participao individual ou de
associaes de defesa do meio ambiente, a
audincia pode tornar-se uma participao
ilusria e despida de real importncia.
Dependendo de quem pede a realizao da
audincia pblica, poder o peticionrio ser
informado pessoalmente da designao da
audincia e at receber cpia do estudo de
impacto ambiental5.
b) Informao no registro de pesticidas e
nos procedimentos de engenharia gentica
Especialmente nos procedimentos em que
h manifesto risco nas atividades, tem sido
exigida a interveno do Poder Pblico sob
forma de autorizao antes da produo dos
produtos. o prprio processo de produo que
submetido avaliao. As legislaes nacio-
nais e de organismos regionais no tm permitido
que se guarde inteiro segredo desses processos,
determinando a informao do pblico para que
5
No Municpio de Franca, Estado de So Paulo,
Brasil, o Ministrio Pblico tem direito de receber
uma cpia do Estudo Prvio de Impacto Ambi-
ental (art. 16, 4, da Lei Complementar n 9 de
26-11-96).
Revista de Informao Legislativa
possa opinar em tempo oportuno6.
c) Informao e planejamento
Os planos pretendem geralmente disciplinar
o uso do solo, das guas ou do ar. Vo estabe-
lecer regras explicitando o que permitido e o
que proibido e podero apontar metas a serem
atingidas e estratgias a serem utilizadas.
Os planos tradicionalmente so utilizados
em nvel local ou municipal. Entretanto,
dependendo dos interesses em questo, os
planos podero ganhar uma dimenso regional
ou estadual e nacional.
Sejam os planos elaborados por lei, por
decreto ou por resoluo de um rgo colegiado,
o seu contedo merece ser informado previa-
mente ao pblico e submetido ao debate pblico.
Debater o plano com a populao no
submet-lo a discusses interminveis, mas
reconhecer que os destinatrios do plano
merecem respeito e considerao dos planeja-
dores. Caso contrrio, estaremos diante de uma
planificao que somente reconhece bom senso
e competncia nos que esto no poder7.
6
A Comunidade Europia, nas suas Diretivas
90/219-CE, e 90/220-CE, ao tratar de microrga-
nismos geneticamente modificados e de liberao
voluntria de OGM no meio ambiente, tratam
tambm da informao. O dever de informar as
pessoas envolvidas com os OGM, sejam empresas
ou pessoas fsicas, foi explicitamente formulado na
Diretiva 90/219-CE (Comunidade Europia), que,
em seu artigo 10, estabelece que devem constar
informaes relativas aos microrganismos geneti-
camente modificados, sobre o pessoal e sua
formao, sobre a instalao e sobre a gesto dos
rejeitos, sobre a preveno dos acidentes e acerca
dos planos de urgncia e sobre a avaliao de riscos
para a sade e para o meio ambiente. Ao proteger o
sigilo industrial, a Diretiva 90/219 afirma que os
dados fornecidos com base no referido artigo 10 no
podem ficar confidenciais. A Diretiva 90/220, rela-
tiva liberao voluntria de OGM no meio ambi-
ente, no art. 19.4, estabelece as matrias que no
podem ficar confidenciais: descrio do ou dos
OGM, nome e endereo do notificante, fim e lugar
da liberao; mtodos e planos de acompanhamento
do ou dos OGM e de interveno em caso de
urgncia; avaliao dos efeitos previsveis, notada-
mente dos efeitos patgenos e/ou ecologicamente
perturbadores.
7
A lei brasileira de poltica nacional dos
recursos hdricos Lei n 9.433 de 8-1-1997
no inseriu, na discusso dos planos de recursos
hdricos (artigos 6 a 8), uma fase de publicida-
de e de audincia pblica. Garantiu-se o direito
a dados e informaes (artigo 26, III), que ficou
indefinido e vago.
Braslia a. 34 n. 134 abr./jun. 1997
1.2. Informao e uso de recursos naturais
A autorizao pela Administrao Pblica
de desmatamentos um ato administrativo que,
para ser integralmente controlvel pela opinio
pblica, precisa ser transparente. Para isso,
torna-se necessrio que o mesmo sistema apli-
cado s atividades poluidoras seja utilizado.
Assim, tanto o pedido de desmatamento (haja
ou no estudo de impacto ambiental) quanto a
emisso ou no da autorizao merecem ser
publicados em jornal oficial e em jornais de
grande circulao. Espaos naturais impor-
tantes como a Amaznia no so continuada-
mente controlados pela populao de seus
pases e at pela opinio pblica internacional,
por ausncia de um sistema legal de transmisso
de informaes.
oportuno citar a Declarao sobre Florestas,
proposta durante a Conferncia das Naes Uni-
das para o Meio Ambiente e o Desenvolvimento,
realizada no Rio de Janeiro em 1992:
indispensvel estar vigilante para
que o pblico e os que decidam dispo-
nham, em tempo til, de informao
confivel e precisa sobre as florestas e
os ecossistemas florestais (n 2, c).
1.3. Informao e controle das atividades
A implementao das medidas de conser-
vao do meio ambiente no ocorre simples-
mente pela autofiscalizao dos prprios
empreendedores ou pela fiscalizao pelos
rgos pblicos.
A prtica da legislao tem mostrado que,
sem acompanhamento das medidas preconizadas
no momento da autorizao, essas medidas no
so implementadas por completo8. De outro
lado, o monitoramento das atividades autori-
zadas, com a coleta de dados tcnicos peridica,
tem se revelado muito til.
A auditoria ambiental como auto-avaliao
feita pelo prprio empreendedor tem sido
modernamente apresentada como um instru-
mento de implementao da poltica ambiental.
8
In Canada, the Canadian Environmental
Assessment Act (CEAA) came into force in Janua-
ry 1995. Under the Canadian Environmental
Assessment Act, the public must be notified of these
follow-up programs and their results. Prabhu-Mue-
ller. Recent Developments in Canadian Environmen-
tal Law. In: RAPPORTO MONDIALE SU DIRITTO
DELLAMBIENTE. Milan : Giuffr Ed. 1996. p. 643-
658.
215
Dependendo da legislao do pas ou do grupo
a que pertena o pas, a auditoria ambiental
ser obrigatria ou voluntria9.
O sigilo industrial tem sua proteo legal,
e os procedimentos de monitoramento e de
auditoria no se destinam a derrubar esse
sistema. Contudo, para que o autocontrole no
se transforme em um ato de marketing, neces-
srio se torna um mnimo de acesso s infor-
maes para a verificao de sua confiabilidade
pelos interessados.
1.4. Organizao da informao como
obrigao dos poderes pblicos
Os poderes pblicos na rea dos servios
pblicos de meio ambiente no so somente
repassadores das informaes obtidas. Cumpre
a esses servios buscar as informaes, quando
as mesmas no vierem voluntariamente da parte
dos que devem informar. Os poderes pblicos
precisam, evidentemente, utilizar o poder de
punir os que se recusam a informar10.
1.5. Criminalizao da no-informao
ou da informao deficiente
O Direito Penal do Meio Ambiente no
pretende ocupar o primeiro lugar entre os vrios
ramos do Direito que tratam do meio ambiente.
Mas a intimidao pela sano penal comea a
9 tuio em 1995, passando a dispor no artigo
O Cdigo Ambiental do Municpio de Franca,
Estado de So Paulo, Brasil (Lei Complementar n
9 de 26-11-96), de autoria de P.A.L. Machado, diz
em seu artigo 23, 5 : Quando as pessoas fsicas
ou jurdicas realizarem auditorias privadas faculta-
tivas destinadas obteno de certificado ou rtulo
de qualidade ambiental, o relatrio da auditoria ser
submetido ao procedimento de audincia pblica,
constante do artigo 18 deste Cdigo.
10
No Brasil, a Lei n 6.938 de 31-8-81, com a
alterao feita pela Lei n 7.804 de 18-7-89, diz no
seu art. 9, XI : a garantia da prestao de informa-
es relativas ao meio ambiente, obrigando-se o
Poder Pblico a produzi-las, quando inexistentes.
A Constituio do Brasil prev em seu art. 5, XX-
XIII: todos tm direito de receber dos rgos
pblicos informaes de seu interesse particular ou
de interesse coletivo ou geral, que sero prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade,
ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindvel
segurana da sociedade e do Estado. A Lei n
9.051, de 18-5-95, fixou que as informaes devero
ser prestadas no prazo improrrogvel de quinze
dias, contado do registro do pedido no rgo expe-
didor (art. 1).
216
exercer um papel relevante, principalmente
quando so responsabilizadas as corporaes11.
Registramos a criminalizao da no-infor-
mao na Lei da Ao Civil Pblica, no Brasil:
Constitui crime, punido com pena
de recluso de um a trs anos mais
multa de dez a mil Obrigaes Rea-
justveis do Tesouro Nacional, a
recusa, o retardamento ou a omisso
de dados indispensveis propositura
da ao civil, quando requisitados pelo
Ministrio Pblico12.
2. Participao popular e meio ambiente
A participao popular visando conser-
vao do meio ambiente insere-se num quadro
mais amplo da participao diante dos
interesses difusos e coletivos da sociedade.
uma das notas caractersticas da segunda
metade do sculo XX.
O voto popular, em escrutnio secreto,
passou a no satisfazer mais o eleitor. A
ausncia de um conjunto de obrigaes dos
eleitos, previamente fixadas, tem levado as
cidads e os cidados a pleitearem uma parti-
cipao contnua e mais prxima dos rgos
de deciso em matria de meio ambiente.
O tema j passou a ser objeto das Consti-
tuies. A Finlndia modificou sua Consti-
14, a:
Cada um responsvel pela natu-
reza, pela biodiversidade e pelo meio
ambiente. Os poderes pblicos devem
garantir a cada um o direito a um meio
ambiente sadio, assim como a possibili-
dade de influenciar na tomada de
decises sobre as questes relativas a seu
meio ambiente.
11
Most importantly, the 1990s have witnessed
a renewed emphasis on the use of criminal sanctions
to enforce environmental laws. This renewed focus
on criminal enforcement has lead to a number of
other policy debates. For example, the intent
requirement for a criminal conviction under
environmental law has been relaxed by statutes and
case law. Some environmental statutes criminalize
negligence as well as knowing wrongs. (DIMENTO,
J., SILECCHIA, L. A time to put thinghs together
and... time to question strategies of environmental
laws in the mid 90s. In: RAPPORTO MONDIALE
SUL DIRITTO DELLAMBIENTE. p. 659-674.
12
Brasil: Artigo 10 da Lei n 7.347 de 24-7-85.
Revista de Informao Legislativa
 A Declarao do Rio de Janeiro de 1992,
em seu artigo 10, diz:
O melhor modo de tratar as questes
do meio ambiente assegurando a parti-
cipao de todos os cidados interes-
sados, no nvel pertinente.
No nvel nacional, cada pessoa deve ter a
possibilidade de participar no processo de
tomada de decises.
O direito ambiental faz os cidados sarem
de um estado passivo de beneficirios, fazen-
do-os partilhar das responsabilidades na gesto
dos interesses da coletividade inteira13.
A implementao do processo de partici-
pao pode apresentar obstculos. Entre estes
cumpre superar a lentido da participao ou
sua excessiva brevidade e a possibilidade de
formas tumulturias e falsas de participao.
Seria ilusrio esperar que todo cidado venha
a manifestar-se a tempo, pois haver o inerte14.
2.1. Participao na formao
das decises administrativas
Interessa apontar experincias de pases em
que as decises administrativas ambientais
passaram das mos de um s funcionrio ou de
uma comisso de funcionrios pblicos para
conselhos em que a chamada sociedade civil
ou as organizaes no-governamentais
tivessem voz e voto.
Generalizou-se a implantao de conselhos
com poderes consultivos no s nas matrias
j costumeiras em meio ambiente, mas tambm
nas mais recentes, como os organismos
geneticamente modificados.
Outros pases passaram a organizar
conselhos com poderes consultivos e delibera-
tivos nas mais variadas matrias ambientais.
A prtica registra que, em alguns pases,
so as prprias organizaes governamentais
que elegem seus representantes para esses
conselhos, sem que os governos interfiram
nessa eleio.
A questo no isenta de dificuldades. Na
maioria dos conselhos, os governos sejam eles
de natureza central, regional ou municipal
tm a maioria dos votos. Assim, as organizaes
13
KISS, Alexandre-Charles. La mise en
oeuvre du Droit de lEnvironment. problmatique
et moyens. In: CONFRENCE EUROPENNE
ENVIRONNEMENT ET DROITS DE lHOMME,
2, Salzbourg, 1980.
14
MACHADO, op. cit.
Braslia a. 34 n. 134 abr./jun. 1997
no-governamentais, ainda que possam
apresentar seus argumentos nas discusses,
podem ficar vencidas, dando legitimidade,
contudo, s decises tomadas.
2.2. Participao nos recursos administrativos
e nos julgamentos administrativos
A participao na interposio de recursos
administrativos fundamental para que haja
possibilidade para os interessados em bater s
portas da prpria Administrao a fim de rever
seus atos irregulares. O recurso administrativo
enseja a conciliao e a correo do ato admi-
nistrativo ambiental, evitando-se que seja
interposta ao judicial15.
2.3. Participao nas aes judiciais
Um fato marcante da segunda metade do
sculo XX a ampliao do acesso das pessoas
e das associaes ao Poder Judicirio, defen-
dendo no s o seu interesse, mas o interesse
difuso e coletivo. A defesa do meio ambiente e
do consumidor so questes novas que vieram
a estar presente nas decises judiciais da
maioria dos pases. Nos Estados Unidos da
Amrica do Norte, j h uma tradio por meio
do conceito citizen suits16.
No Brasil, desde 1981, com a Lei de Poltica
Nacional do Meio Ambiente14, o Ministrio
Pblico passou a ter legitimidade para propor
aes judiciais em defesa do meio ambiente.
Em 1985, pela Lei n 7.347, estrutura-se a
Ao Civil Pblica, para a defesa dos inte-
resses difusos, quando as organizaes no
governamentais ambientais tambm ganharam
esse direito de ao judicial. Aponte-se que o
Ministrio Pblico Federal e o Estadual, com a
Constituio Federal de 1988 (artigos 127 a
15
A Lei brasileira n 7.802/89 sobre
agrotxicos d legitimidade s associaes de
defesa do meio e do consumidor para impugnarem
o registro de pesticidas ou pedirem o cancelamento
do registro j efetuado.
16
Section of the Clear Air Amendments of
1970, which was the first and became the prototype
for federal citizen suit legislation. The immediate
consequence is to open the federal courts to citizen
suits without regard to diversity of citizenship or
jurisdictional amount. A second consequence is that
the citzen suit provisions should be read as doing
away with the necessity for the normal injury in fact
standing allegations. (RODGERS JR., W.H.
Environmental Law. St. Paul : West Publishing,
1977. 956 p.).
217
130), passaram a ser independentes dos
governos, tendo, entre suas funes, a de
promover o
inqurito civil e ao civil pblica para
a proteo do patrimnio pblico e social,
do meio ambiente e de outros interesses
difusos e coletivos.
Incontestavelmente, a atuao do Ministrio
Pblico diminuiu a intensidade das agresses
ao meio ambiente.
As aes judiciais devem poder ser utili-
zadas para exigir da Administrao Pblica e
dos particulares o cumprimento da obrigao
de fazer no concernente ao direito infor-
mao e ao direito de participao.
2.4. Participao no sculo XXI consolidao presentes e futuras matria que merece
e ampliao do plebiscito ambiental
As associaes de defesa do meio ambiente
sempre reclamaram a introduo do referendo
de iniciativa popular em nvel local com o fim
de levar os poderes locais a instaurar um debate
democrtico sobre as opes de ordenamento
do meio ambiente de um municpio. Essa
218
reivindicao choca-se com a posio dos
eleitos locais, inquietos de serem despojados
de seus poderes17.
A Itlia e a Sucia usaram a consulta
popular principalmente sobre a poltica nuclear.
Se a manifestao popular, com poder
decisrio, no plano regional e nacional, no deve
ser banalizada, nem por isso deve ser excluda.
No basta pretender-se o alargamento da
participao popular, pois necessrio que as
regras dessa participao sejam estabelecidas
de forma a permitir o emprego dos mesmos
recursos financeiros na propaganda dos
diversos pontos de vista.
A consulta direta s populaes em assuntos
que dizem respeito aos interesses das geraes
aprofundamento.
Tenho confiana que os juristas, juntamente
com outros setores da sociedade, encontraro
meios de consolidar as conquistas obtidas nas
legislaes ambientais, contribuindo com novos
elementos para o direito da informao e da
participao.
17
PRIEUR, M. Droit de lEnvironnment. 3. ed.
Paris : Dalloz, 916 p.
Revista de Informao Legislativa