Accountability: novos fatos e novos argumentos uma reviso da literatura recente

Autoria: Ricardo Ceneviva

Resumo: O presente trabalho procura fazer um balano crtico da literatura recente sobre
accountability. Inicialmente, faz-se um exame analtico do conceito de accountability, no
qual, aps se discutir os principais pontos de divergncias conceituais, se esboa uma
definio para o termo. Em seguida se prope um modelo das formas de accountability no-
eleitorais. E, a ttulo de concluso, discute-se a necessidade de mapeamento cognitivo dos
mecanismos institucionais e seu de funcionamento de controle e responsabilizao dos
agentes pblicos, sejam estes governantes ou burocratas, do sistema poltico e da
administrao pblica brasileiros.

Introduo
O conceito de accountability vem se tornando largamente empregado nas cincias sociais. A
extensa produo acadmica acerca do tema tanto na tradio anglo-saxnica como, mais
recentemente, na literatura de lngua portuguesa nos ltimos anos uma constatao de sua
importncia. A idia de accountability est presente hoje em diversas reas das cincias
sociais: desde a administrao de empresas at a educao, passando pela administrao
pblica e a cincia poltica. Entretanto, uma rpida reviso dos trabalhos produzidos revela
que a definio do conceito ainda carece de consenso quanto a seu significado e de uma clara
delimitao terica. Percebe-se que a definio tende a variar acentuadamente no apenas de
autor para autor, mas tambm conforme a tradio disciplinar na qual o trabalho se insere.
Dadas as restries de tempo e espao, e para no perder de vista o objetivo deste trabalho,
restringir-se- a exegese da idia de accountability ao exame do debate recente acerca do
conceito dentro das tradies da cincia poltica e da administrao pblica. Inicialmente,
cabe destacar que a maior fonte de dissenso e controvrsia refere-se delimitao do
conceito: quo abrangente ou limitado ele deve ser? Nesse sentido, a questo fundamental
consiste na identificao das atividades relacionadas responsabilizao1 dos agentes
pblicos burocratas e governantes que devem ou no ser includas sob o termo.

Definindo e delimitando o conceito de accountability

A gnese da noo de accountability bastante discutida2. Certamente, porm, a idia de
holding accountable ou responsabilizao ganha centralidade na histria poltica dos
Estados Unidos. No Oxford English Dictionary pode-se encontrar trs termos sinnimos
accountability, responsibility e answerability , que so definidos, como foi notado com
preciso por Jon Elster (1999), um tanto tautologicamente por meio de referncias recprocas.
Que a idia de accountability refere-se ao controle e fiscalizao dos agentes pblicos
comumente aceito. Contudo, quando se trata de delimitar seus objetos, sujeitos, meios e
escopo, o debate torna-se bastante acalorado.
Scott Mainwaring, numa coletnea recente sobre o tema (2003), identifica cinco reas de
divergncia e disputa conceitual. A mais fundamental e bsica questo da qual as outras
divergncias parecem originar-se diz respeito ao escopo e abrangncia do conceito. Quais
mecanismos de controle dos governantes e da burocracia devem ser includos sob a rubrica de
accountability? Para alguns autores, como Guillermo ODonnell (1998; 1999 e 2003), Charles
1
Kenney (2003), Fernando Abrucio e Maria Rita Loureiro (2005) e o prprio Mainwaring
(2003), apenas os mecanismos de controle formais e institucionalizados devem ser
compreendidos sob a noo de accountability3. Tais autores adotam uma noo de
responsabilizao que no compreende em seus limites as relaes informais de fiscalizao e
controle, no considerando assim, como agentes de accountability, a imprensa e organizaes
da sociedade civil que comumente se incumbem de monitorar e denunciar abusos e condutas
imprprias de agentes pblicos no exerccio do poder. Nesse sentido, esses autores defendem
uma noo menos abrangente de accountability.
Delmer Dunn (1999), Robert Keohane (2002) e Ronald Oakerson (1989), embora no
restrinjam as relaes de fiscalizao e controle to somente s formas institucionalizadas e,
portanto, admitam um rol de relaes bem mais abrangente, estipulam que tais relaes
devem necessariamente incluir a capacidade de sano aos agentes pblicos. Segundo esses
autores, accountability implica no apenas responsividade (answerability) do governante ou
burocrata, mas tambm, e sobretudo, a capacidade de o agente fiscalizador demandar
justificao do governante ou burocrata por seus atos ou omisses e, eventualmente, imputar-
lhe algum tipo de sano. Vale salientar, contudo, que as sanes aqui no se limitam letra
da lei, isto , s sanes legais, mas abrangem tambm sanes simblicas ou de carter
reputacional, nos termos de Keohane (2002), o que implicitamente engloba uma grande
variedade de atores e atividades como agentes de fiscalizao e controle, alm das previstas
relaes institucionalizadas.
H ainda um terceiro grupo de autores (Day e Klein, 1987; Fox e Brown, 1998; Paul, 1992)
que admite toda e qualquer atividade ou relao de controle, fiscalizao e monitoramento
sobre agentes e organizaes pblicas como constituintes do conjunto de mecanismos de
responsabilizao. Nesse sentido, Samuel Paul (1992: 1047) afirma que:
Accountability significa manter indivduos e organizaes passveis de serem responsabilizados pelo
seu desempenho. Accountability pblica se refere ao conjunto de abordagens, mecanismos e prticas
usados pelos atores interessados em garantir um nvel e um tipo desejados de desempenho dos servios
pblicos.
Por mais problemtico e arbitrrio que se mostre o empreendimento de se firmarem claras e
significativas linhas de demarcao para o conceito de accountability, a adoo de uma
concepo to ampla como essa formulada por Paul (1992) traz a complicao adicional de
incorporar mecanismos e atividades de controle no intencionais, os quais se mostram
insusceptveis de serem adequadamente identificados e avaliados. Como Robert Dahl (1989)
j demonstrou com xito, a accountability s pode ser medida se as formas de controle so
intencionais, isto , explicitamente concebidas para esse fim.
Adicionalmente, cabe ressaltar que a idia de responsabilizao transcende a idia da simples
prestao de contas. A accountability no se limita necessidade da justificao e da
legitimao da discricionariedade daqueles que exercem o Poder Pblico em nome dos
cidados, mas tambm deve incluir a possibilidade de sano. Por outro lado, no se pode
minorar a inegvel importncia da atuao das organizaes da sociedade civil e da imprensa
na fiscalizao e no controle do exerccio do Poder Pblico pelos governantes e burocratas.
Opta-se assim por uma noo menos abrangente de responsabilizao que aquela formulada
por Paul (1992), pois abarca em seus limites apenas as relaes e atividades de fiscalizao e
controle de agentes pblicos propositadamente concebidas para tal finalidade e que, ademais,
envolvam necessariamente a possibilidade de sano legal ou simblica. Esta definio
engloba no apenas atores institucionais, mas tambm associaes de cidados ou usurios de
servios pblicos, organizaes da sociedade civil e a mdia4.

2
Uma segunda pendncia terica entre os autores que se debruaram sobre o tema refere-se ao
objeto dos mecanismos de accountability. Para alguns autores (Kenney, 2003; ODonnell,
1998 e 2003), os mecanismos de accountability accountability horizontal, no caso
especfico desses dois autores limitam-se ao controle e fiscalizao de violaes legais por
parte de autoridades e agncias pblicas. Porm, a grande maioria da literatura examinada
(Mainwaring, 2003; Abrucio e Loureiro, 2005; CLAD, 2000; Schmitter, 1999; Elster, 1999)
sugere que os mecanismos de accountability tambm compreendem o monitoramento, o
controle e a sano de divergncias polticas que no necessariamente envolvam delitos ou
infraes legais. Parece bastante claro que a noo de accountability refere-se
responsabilizao poltica de governantes e burocratas por seus atos e omisses e no apenas
responsabilizao legal ou jurdica. Alm disso, para os autores que procuraram abordar as
interseces entre os mecanismos de accountability e a Reforma do Estado e, mais
especificamente, o desempenho das polticas e programas governamentais (Abrucio e
Loureiro, 2005; CLAD, 2000, Paul, 1992 e Przeworski, 1996), a responsabilizao poltica de
autoridades e agncias pblicas deve dar-se tambm em relao a seu desempenho no
exerccio do Poder Pblico.
Uma terceira fonte de discordncia analtica refere-se capacidade de sano por parte dos
mecanismos e agentes de accountability. Dunn (1999), Kenney (2003), Moreno e colabora
dores (2003) e Elster (1999) argumentam que uma atividade ou mecanismo de controle e
fiscalizao s pode ser considerado instrumento de accountability se for capaz de impor
sanes aos governantes ou burocratas sujeitos a seu escrutnio. ODonnell (2003) e Schedler
(1999), ao contrrio, alegam que alguns mecanismos de accountability sustentam-se apenas
pela capacidade de demandar justificao ou prestao de contas dos agentes pblicos por
seus atos e omisses limitam-se exigncia de answerability sem necessariamente ter
em seu poder a capacidade de impor qualquer tipo de sano.
Mainwaring (2003: 13) elabora uma distino bastante promissora a respeito dessa questo.
Para o autor, os mecanismos e agentes de accountability podem ser diferenciados com base
em sua capacidade institucionalizada de impor sanes direta ou indiretamente. Assim, de
acordo com Mainwaring, a accountability no pode se limitar exigncia de justificao ou
prestao de contas, mas envolve inevitavelmente alguma forma de sano, mesmo que de
maneira indireta. Isto , mecanismos de accountability limitados a funes de monitoramento
e fiscalizao, mesmo no dispondo da capacidade de sancionar direta e formalmente
burocratas e governantes, so includos no conjunto dos instrumentos de responsabilizao
desde que tenham em seu poder a possibilidade de acionamento de outras formas de sano.
O Ministrio Pblico, por exemplo, no tem entre suas atribuies a capacidade de punir
diretamente governantes, burocratas ou agncias pblicas; pode apenas acionar o sistema
judicirio no caso para tal finalidade. Tambm no de competncia direta do ombudsman
infligir punies a agentes pblicos que violaram normas ou transgrediram regras. Ambos, no
entanto, so includos pela grande maioria dos autores na relao de mecanismos de controle
da administrao pblica.
Por fim, Catalina Smulovitz e Enrique Peruzzotti (2000 e 2003) e Keohane (2002)
argumentam que as sanes, no contexto democrtico, no se limitam s formas legais ou
institucionalizadas, mas, fatalmente, incluem formas simblicas de sano poltica. Assim,
para os autores, como a vida poltica dos governantes depende do maior nmero de votos que
possam obter nas eleies, denncias e exposies de transgresses e delitos por parte de
organizaes da sociedade civil e da mdia podem impor custos indelveis reputao e a
credibilidade desses polticos comprometendo sua sobrevivncia poltica.

3
Contudo, vale destacar que mecanismos de controle social no se limitam s sanes
simblicas, mas tambm tm a capacidade de ativar mecanismos de sano institucional,
atravs do uso da mdia, da mobilizao em torno de demandas especficas ou do acionamento
de procedimentos judiciais, como denncias ao Ministrio Pblico, s agncias estatais de
controle como os tribunais de contas ou aos conselhos de usurios ligados s polticas
especficas. Por conseguinte, detm o poder indireto, embora no institucionalizado, de impor
sanes legais a burocratas e governantes ou agncias pblicas.
Uma quarta rea de disputa conceitual relaciona-se discusso da restrio dos mecanismos
de accountability queles adequados s relaes de tipo: agente principal. Moreno, Crisp e
Shugart (2003) argumentam, explicitamente, que a noo de accountability se restringe s
relaes de agncia, isto , s relaes em que um principal A encarrega um agente B para
executar uma ao X em seu lugar. Ou seja, para esses autores o conceito estrutura-se atravs
de uma trade: principal agente ao. E, segundo essa formulao, apenas nos casos em
que o principal A tem a capacidade de responsabilizar e punir diretamente o agente B
atravs de algum tipo de punio, do desligamento automtico ou da no-renovao de sua
condio de agente poder-se-ia caracterizar tal relao como uma relao de accountability.
Outros autores, tais como Elster (1999) e Fearon (1999), tambm analisam o conceito de
accountability no contexto das relaes principal agente, embora no assumam,
explicitamente, uma posio sobre a possibilidade de se estender as relaes de accountability
para outros tipos de convivncia que no uma relao de agncia.
A restrio de accountability s relaes de agncia chama ateno para um fato evidente,
mas pouco abordado na literatura, a saber: as relaes de poder ganham um carter bastante
diverso nos casos em que o principal tem a possibilidade legal de dispensar ou prescindir do
agente. Sob tais circunstncias o agente tem incentivos claros para responsabilizar-se por suas
aes. No obstante, Przeworski e seus colaboradores (1999) apresentam vrias contribuies
que questionam a efetividade de tais incentivos particularmente no que se refere relao
entre eleitores e representantes polticos.
Contudo, do ponto de visto analtico, digno de nota que a limitao dos mecanismos de
accountability s relaes principal agente torna o conceito excessivamente restrito, e deixa
de considerar algumas relaes institucionalizadas de fiscalizao e controle entre agncias
pblicas ou rgos estatais. J que determinado agente ou organizao pblica pode
encontrar-se formalmente sujeito fiscalizao e ao controle de outros agentes estatais,
independentemente da existncia ou no de uma relao agncia entre ambos. Caso se
reconhecesse essa reduo dos mecanismos de accountability to-s s relaes principal
agente, os controles judiciais, o Ministrio Pblico e mesmo os Tribunais de Contas
instituies-chaves nas modernas democracias representativas como agentes garantidores de
responsabilizao poltica e sano legal permaneceriam excludos da noo de
accountability. Por conseguinte, opta-se aqui por considerar as relaes de agncia apenas
como um subconjunto das relaes e atividades de accountability que integram os regimes
democrticos.
Um quinto campo de discusso refere-se a quais atores podem exercer o papel de agentes de
accountability. De maneira geral, pode-se afirmar que os autores que adotam concepes mais
restritivas de accountability (Kenney, 2003; Mainwaring, 2003; Abrucio e Loureiro, 2005)
admitem apenas atores institucionais como agentes de responsabilizao, enquanto autores
que optam por noes mais abrangentes de accountability (Paul, 1992; Smulovitz e
Peruzzotti, 2000 e 2003) consideram um maior nmero atores e organizaes, institucionais
ou no, como agentes de accountability.

4
Moreno et alii. (2003), em decorrncia da noo de accountability limitada s relaes
principal agente que adotam, restringem a gama de agentes de controle a: (i) os eleitores
frente a quem os governantes eleitos devem responsabilizar-se; (ii) os polticos a quem a
burocracia deve responder; (iii) o parlamento (ou os parlamentares) frente a quem os
gabinetes e os ministros devem responsabilizar-se nas democracias parlamentares; e (iv)
outros principais nas relaes de agncia presentes nas burocracias estatais. Moreno e seus
colaboradores excluem, explicitamente, outras agncias e instituies estatais que so
independentes entre si, mesmo que formalmente concebidas para fiscalizar e controlar
indivduos e organizaes pblicas.
Kenney tambm deixa de fora agncias estatais de fiscalizao, mas, por outro lado, inclui os
rgos com poder de sano como, por exemplo, o Judicirio. ODonnell considera no
apenas agncias e rgos de fiscalizao, mas tambm os principais no caso das relaes de
agncia e o Judicirio como agentes de accountability horizontal; entretanto, segundo
ODonnell estes atores institucionais podem ser considerados agentes de controle apenas, e
somente apenas, quando incumbidos de fiscalizar e punir violaes legais. J Mainwaring
entende que estes mesmos atores institucionais podem ser considerados agentes de controle,
porm, ao contrrio de ODonnell, argumenta que a atividade de controle no deve limitar s
transgresses legais (cf. Mainwaring, 2003: 16).
Em conformidade com a concepo de accountability empregada no mbito desse trabalho,
adota-se uma compreenso mais ampla de quais atores podem exercer o papel de agentes de
responsabilizao. Como Smulovitz e Peruzzotti, endente-se que no s atores institucionais
possam ou devam desempenhar funo de fiscalizao e controle do Poder Pblico, mas, vale
repetir, advoga-se aqui que tambm associaes de cidados ou usurios de servios pblicos,
organizaes da sociedade civil e a mdia tambm podem incumbir-se da tarefa de zelar pela
administrao pblica. A esse respeito cabe retomar, novamente, a categorizao proposta por
Mainwaring (2003: 13), que diferencia os agentes conforme sua capacidade de impor sanes
direta ou indiretamente. Nessa tica, os atores da sociedade civil mesmo que limitados s
funes de fiscalizao e monitoramento, no dispondo do poder de impor sanes direta ou
legalmente, tm a seu dispor o recurso ao Ministrio Pblico ou ao Judicirio que, quando
acionados, podem atuar como agentes de sano.

Tipologias e modelos de accountability

Guillermo ODonnell (1998, 1999 e 2003) foi, seguramente, o pioneiro na distino e
conceituao de diferentes formas de accountability. Sua classificao, considerada at hoje
uma das principais referncias na literatura de cincia poltica, estabelece uma diferenciao
espacial entre accountability vertical e accountability horizontal.
A accountability vertical refere-se s atividades de fiscalizao dos cidados e da sociedade
civil que procuram estabelecer formas de controle ascendente sobre governantes e burocratas.
De acordo com ODonnell tais atividades compreendem: o processo eleitoral
presumivelmente a principal faceta da accountability vertical; instrumentos de democracia
direta como plebiscitos e consultas pblicas; e aes de organizaes da sociedade civil e da
mdia que busquem expor transgresses e delitos cometidos por agentes pblicos no exerccio
do poder.
A accountability horizontal, segundo ODonnell, d-se por meio dos mecanismos
institucionalizados de controle e fiscalizao mtua, na forma de freios e contrapesos, entre os
Poderes (ou Checks and Balances, como, a partir de Madison, ficaram conhecidos tais
mecanismos na literatura de tradio anglo-saxnica), mas tambm mediante a atuao de

5
outras agncias governamentais que tm por finalidade especfica o monitoramento e a
fiscalizao do poder pblico e de outros rgos estatais, tais como os tribunais de contas no
Brasil.
A classificao de ODonnell certamente marcou um ponto de no retorno na literatura,
estabelecendo, como foi observado por Mainwaring (2003: 20), uma nova agenda para
debates e pesquisas acerca das formas no-eleitorais de controle sobre as autoridades e
organizaes governamentais. Contudo, o acmulo de estudos de orientao emprica tem
colocado em evidncia algumas limitaes e problemas de sua conceituao.
Moreno e seus colaboradores (2003) argumentam que a classificao formulada por
ODonnell e, particularmente, sua metfora geomtrica so pouco esclarecedoras das relaes
de accountability. Pois, se por um lado, a expresso accountability vertical exprime uma
relao de hierarquia; isto , uma imagem de assimetria de poder bastante apropriada para as
relaes principal agente; at mesmo para aquelas nas quais o principal consideravelmente
mais fraco do que o agente, como nas relaes eleitores polticos. Por outro lado, porm, a
imagem de accountability horizontal alude a uma imagem de independncia e de semelhana
que no se presta s relaes intra-estatais. Como lembram Moreno e colaboradores, muitas
relaes entre agentes pblicos ou entre agncias estatais so relaes do tipo principal
agente, como por exemplo aquelas entre polticos e burocratas. Nesses casos, a imagem de
horizontalidade se mostra inapropriada, pois no h uma relao de iguais ou de
independncia, mas, ao contrrio, observa-se uma relao de hierarquia que se enquadraria
mais apropriadamente imagem de verticalidade.
Enfim, a correspondncia que ODonnell estabelece entre relaes horizontais e verticais, de
um lado, e formas de accountability intra-estatais e eleitorais (e societais), de outro, mostra-se
inadequada. Algumas relaes intra-estatais so, na verdade, verticais isto , hierrquicas
(ao menos em termos formais). Por essa razo, no se pode igualar accountability horizontal
com accountability intra-estatal. E, como observado por Mainwaring (2003: 19), seria ainda
mais problemtico relacionar o par horizontal vertical com a distino baseada no local
onde se encontra o agente de controle: no Estado ou na sociedade, respectivamente.
Nos ltimos anos, tem se firmado na literatura a distino e a definio das formas de
accountability baseada no agente de controle. O conselho cientfico do CLAD (2000),
Mainwaring (2003) e Abrucio e Loureiro5 (2005) ramificam a accountability democrtica em
dois grandes grupos: (i) accountability eleitoral e (ii) accountability intra-estatal ou controle
institucional durante o mandato, nos termos de Abrucio e Loureiro.
Como mencionado anteriormente, este trabalho se concentra no exame das formas de
accountability no-eleitorais. Portanto, a presente anlise tratar apenas da segunda
componente de accountability democrtica apontada por esses autores, a accountability no-
eleitoral. Contudo, no se esquivar da anlise das interseces entre o processo eleitoral e as
outras formas de accountability.
Mainwaring (2003) ramifica a accountability intra-estatal em trs tipos de relaes entre
agentes pblicos ou agncias governamentais e, por conseqncia, em suas respectivas formas
de controle e fiscalizao. So elas: (i) relaes principal agente: so aquelas nas quais um
principal designa um agente para cumprir uma determinada tarefa, ou conjunto de tarefas, e,
portanto, goza de ascendncia hierrquica sobre ele. Nesses casos, o principal acha-se numa
posio propcia para controlar e, eventualmente, punir o agente. Os corpos burocrticos
ligados ao Executivo ou ao Legislativo so os exemplos clssicos desse tipo de relao6. (ii) O
Sistema Legal e, em ocasies especiais, outros atores estatais com poder de sano, so a
segunda subdiviso das formas intra-estatais de accountability. Tais atores no se enquadram
nas relaes de tipo principal agente, mas antes poderiam ser denominados agentes de
6
sano. Os mais usuais so aqueles ligados ao Sistema Judicirio, mas sob circunstncias
especiais tambm o Legislativo pode atuar como tal. Por exemplo, mediante as comisses de
investigao e, em ltima instncia, por meio de processos de impeachment7. (iii) E,
finalmente, atores e agncias estatais com a funo especfica de fiscalizar e controlar
autoridades e organizaes pblicas, como o General Accounting Office, no caso dos Estados
Unidos, ou os Tribunais de Contas e o Ministrio Pblico, no Brasil, e mesmo a figura do
ombudsman, que tem se proliferado nas administraes pblicas de muitas democracias.
Embora o modelo formulado por Mainwaring no apresente grandes contradies com aquele
inicialmente desenvolvido pelo conselho cientfico do CLAD (2000) e posteriormente
reformulado por Abrucio e Loureiro (2005), este ltimo enfatiza uma outra maneira de se
observar as formas de responsabilizao poltica no-eleitorais. O modelo espacial formulado
por ODonnell, sua crtica enunciada por Mainwaring, como tambm outras anlises do
modelo desenvolvidas na literatura parecem ignorar o exame das articulaes e dos
instrumentos e condies garantidores da accountability democrtica no campo das polticas
pblicas. Esta a principal razo para adotarmos aqui, com algumas ressalvas8, a
conceituao de Abrucio e Loureiro das distintas formas de accountability no-eleitorais, j
que este exame se constitui no propsito mesmo deste trabalho.
Seguindo essa taxonomia, pode-se dividir os mecanismos de accountability durante os
mandatos em cinco tipos. O primeiro deles o controle parlamentar, que consiste
basicamente na fiscalizao e no monitoramento ostensivo do Executivo pelo Legislativo.
Essa uma via clssica de accountability, que tem como premissa no apenas a separao dos
Poderes, mas tambm, e principalmente, o controle mtuo entre Executivo e Legislativo.
Constitui-se, assim, num mecanismo horizontal de responsabilizao, assentando-se sobre o
conceito liberal de limitao do poder, como assinalam com preciso Abrucio e Loureiro
(2005).
Entre os principais instrumentos de controle parlamentar destacam-se: a fiscalizao
oramentria tanto sobre a elaborao do oramento como sobre sua execuo e posterior
prestao de contas; a participao e a averiguao na nomeao de integrantes da alta
burocracia; a instaurao de comisses de inqurito para investigar possveis equvocos de
conduta ou atos de improbidade administrativa por parte de governantes; e as audincias
pblicas para avaliar no unicamente leis em discusso no Legislativo, mas, sobretudo,
projetos do Executivo ou programas em implementao. Tal instrumento, embora pouco
utilizado no Brasil, encontra-se bastante consolidado em pases com democracias mais
avanadas e apresenta a grande virtude de converter o Legislativo num foro de ampla
deliberao pblica e no apenas no lcus do debate entre governo e oposio.
H uma srie de capacidades institucionais que devem ser observadas para que o parlamento
seja bem-sucedido na utilizao desses instrumentos de fiscalizao. Entre as principais pode-
se apontar: a autonomia financeira e a qualidade de seu corpo tcnico. Contudo, caso a prpria
classe poltica no d valor atividade fiscalizatria pois, eleitoralmente, pode no gerar
tantos dividendos como as atividades executivas , nenhuma das outras condies sero
suficientes para capacitar o Legislativo como o lcus por excelncia de monitoramento do
Poder Executivo.
A segunda maneira apontada pelos autores para se fiscalizar ininterruptamente o Poder
Pblico so os controles judiciais. O aspecto fundamental desse tipo de controle verificar e
garantir que representantes polticos e burocratas atuem sob o imprio da lei. Isto , cumpram
rigorosamente as leis e as regras estabelecidas. Para tanto, tribunais analisam a legalidade de
medidas produzidas pelo Legislativo ou pelo Executivo enquanto o Ministrio Pblico pode
acionar o Estado para que determinadas normas legais sejam cumpridas. A independncia

7
funcional e a existncia de uma burocracia meritocrtica dentro do Poder Judicirio so
condies fundamentais para o xito dessa forma de controle. Finalmente, cabe apontar que o
sistema judicirio pode funcionar como agente de sano dos mecanismos de controle social.
Organizaes da sociedade civil e a mdia, por no possurem a capacidade institucional de
imputar sanes a autoridades e organizaes pblicas, podem ativar indiretamente (por meio
de representaes ao Ministrio Pblico) os controles judiciais como instrumento de sano.
Abrucio e Loureiro (2005: 84), acompanhando o modelo proposto pelo CLAD9 (2000),
consideram ainda o controle administrativo-financeiro, tambm denominado de controle
administrativo-procedimental das aes governamentais como um terceiro instrumento de
controle institucional durante o mandato. Usualmente esse tipo de fiscalizao refere-se tanto
aos mecanismos internos da administrao tais como comisses de fiscalizao e
controladorias como s auditorias independentes ou aos tribunais de contas. A finalidade
desses instrumentos no permitir o mau uso dos recursos pblicos e, principalmente, a
corrupo. Por outro lado, tais controles tambm buscam universalizar as regras e os
procedimentos burocrticos evitando, assim, possveis focos de patrimonialismo, clientelismo
ou outras formas de privatizao do acesso a bens pblicos. Para tanto, tais instrumentos
devem verificar se os recursos foram empregados da maneira como fora determinada pelo
oramento e pelas normas legais mais gerais tais como os limites para o endividamento e a
vinculao oramentria para determinadas reas (sade, educao, etc.). Enfim, o ponto
central desse instrumento de fiscalizao a probidade administrativa.
Em quarto lugar, o modelo aqui adotado destaca aquela que pode ser considerada uma das
maiores novidades em termos de accountability democrtica: a utilizao de controles de
resultados da administrao pblica. Trata-se de responsabilizar o Poder Pblico pelo
desempenho das polticas, programas e projetos governamentais.
O monitoramento e a fiscalizao podem ser feitos por rgos do prprio governo desde que
tenham autonomia para tanto como as instituies que, tradicionalmente, tm-se
encarregado do controle administrativo-financeiro; como tambm por burocratas ou tcnicos
contratados para tal finalidade, desde que treinados para a realizao de avaliaes de
resultados; mas as avaliaes tambm podem ser feitas por agentes externos burocracia,
como agncias independentes organizadas e financiadas pela sociedade civil.
A novidade dos mecanismos de controle por resultados, como destacam Abrucio e Loureiro,
no recai tanto sobre os rgos fiscalizadores, mas sim sobre o que se procura fiscalizar. Os
agentes pblicos sejam eles burocratas ou representantes polticos so avaliados
substantivamente pelo cumprimento de metas propostas. Ademais, ponto que merece
considerao, os benefcios dessa forma de controle, conforme sugerido pela literatura,
parecem no se limitar s sanes que os cidados podem impor aos ocupantes de cargos
pblicos; mas, sobretudo, ao fato de que tais instrumentos de fiscalizao orientam-se por
diretrizes que tm o potencial de melhorar o debate pblico e, nesse sentido, prestam-se no
s como forma de controle, mas igualmente como aprendizado cvico.
Gerald Caiden e Naomi Caiden (1998: 52) demonstram, por exemplo, que dois teros das
cidades americanas e metade das agncias federais daquele pas declararam utilizar algum
tipo de avaliao de desempenho em meados da dcada de 1990. Segundo os autores, a
avaliao de resultados entendida como instrumento de responsabilizao pode desempenhar
uma funo pedaggica no que se refere s relaes entre Estado e sociedade.
Las informaciones deben ser educativas por naturaleza, informando el publico lo que debe conocer y
contribuyendo con el desarrollo de una sociedad civil activa y participativa. Las declaraciones anuales
[acerca das polticas e/ou programas] actuaran fortaleciendo la confianza en las agencias pblicas,
incentivando la moral tanto de los funcionarios pblicos como de los clientes (...), contrarrestando el

8
 criticismo mal informado, y mostrando qu bienes y servicios suministra [bem ou mal] o gobierno
(1998: 67).
interessante notar que, em grande medida, a responsabilizao por resultados busca atingir
um duplo objetivo. Por um lado, pretende modificar o comportamento auto-referenciado da
burocracia, fiscalizando-a atravs de metas e objetivos claros, os quais devem ser pactuados e
definidos no apenas pelos prprios servidores pblicos, mas tambm, por agentes externos:
representantes polticos ou comits de cidados e usurios. Por outro lado, tambm busca
configurar uma modalidade de accountability baseada no desempenho de polticas e
programas governamentais e, portanto, na qualidade da gesto pblica; o que pode colaborar
para o incremento da legitimidade da ao do Estado.
Como ressaltam Abrucio e Loureiro (2005:84) a importncia primordial da introduo de
mecanismos de responsabilizao por resultados e um pressuposto para o sucesso de sua
implementao repousa no papel fundamental que ela pode desempenhar na qualidade da
gesto pblica. Evidentemente, o aprimoramento da administrao pblica e dos controles
sobre os governos um objetivo de todos os mecanismos de accountability descritos nessa
seo do trabalho, porm aqui a melhoria da gesto das polticas e programas governamentais
a prpria essncia do controle por resultados. Contudo, importante ressaltar que os
mecanismos de controle por resultados no podem ser vistos como mera ferramenta gerencial.
Vale repetir, eles devem servir tambm, e sobretudo, para aumentar o controle dos cidados
sobre a burocracia e os governantes.
Outra condio fundamental para o xito desse instrumento a transparncia das aes do
Poder Pblico. Como enfatizado anteriormente, a transparncia e a visibilidade
governamental so peas-chaves para a accountability de maneira geral, mas, nesse caso, sem
transparncia e fidedignidade das informaes pblicas no h como auferir o desempenho
dos programas governamentais. No entanto, vale enfatizar que a formulao e a
implementao desse tipo de controle no podem se dar de forma insulada pela burocracia; ao
contrrio, devem ser informadas e fiscalizadas pelas demandas da populao e pela
sinalizao de prioridades e comprometimento dos governantes.
Cabe ressaltar, por fim, dois problemas conceituais que vm sendo apontados pela literatura a
respeito da introduo dos mecanismos de controle de resultados na gesto pblica10. O
primeiro refere-se pergunta: Quem o agente avaliador? Tais mecanismos de
responsabilizao muitas vezes pressupem mais de um controlador representantes polticos
e organismos da sociedade civil , o que, por conseguinte, coloca a necessidade de
compatibilizar a ao de diferentes grupos. J que uma coexistncia proveitosa dos
participantes nas instncias de fiscalizao e controle no se d naturalmente e to pouco
facilmente atingida; pois a avaliao de polticas e programas governamentais uma tarefa
intrinsecamente conflituosa. Se, por exemplo, usurios locais de um programa decidem adotar
determinada meta ou objetivo a ser mensurado, enquanto o representante poltico responsvel
pelo programa tem preferncia por uma outra meta no compatvel com a primeira, que meta
escolher? Ou, se a prpria burocracia a responsvel pelo processo de avaliao, que peso
devem ter os outros atores (polticos e cidados) sobre ele? Tais indagaes, longe de se
constiturem to-somente num problema terico, dizem respeito prxis da implementao de
avaliaes de polticas e programas pblicos e das formas de controle por resultados da
administrao pblica. Cabe dizer, no entanto, que uma combinao tima da participao dos
diferentes atores polticos no processo de responsabilizao por resultados no significa
consenso permanente entre as partes. Ao contrrio, o controle mtuo entre os agentes
envolvidos fundamental para o sucesso desse tipo de responsabilizao.

9
O segundo problema conceitual refere-se definio dos objetivos e metas a serem avaliados
e pode ser sintetizado pela pergunta: O que avaliar? Como argumenta Adam Przeworki
(1998), ao contrrio das empresas privadas, cujo objetivo resume-se maximizao dos
lucros, no setor pblico as organizaes tm objetivos mltiplos: atender o maior nmero de
usurios, oferecer servios com qualidade, antecipar-se preventivamente aos problemas cujos
custos sociais e econmicos sero maiores mais tarde. Em tais situaes a opo ser
sempre poltica mesmo quando guiada por critrios tcnicos pois, afinal, no h nunca um
critrio meramente tcnico para se resolver o problema da definio de objetivos e metas das
avaliaes.
Finalmente, cabe mencionar os instrumentos de controle durante o mandato exercidos
diretamente (ou semi-diretamente) pela sociedade, os chamados mecanismos de controle
social11. Na verdade, a participao dos cidados pode tambm se dar em todas as outras
formas de controle consideradas at aqui: por meio de auditorias externas independentes, nas
audincias pblicas no Parlamento, na definio de critrios que devem guiar o controle por
resultados das polticas e programas pblicos e na participao em rgos de fiscalizao
administrativa e financeira. No obstante essas formas de participao, existem canais e
arenas especificamente vinculados responsabilizao por meio do controle social. Tais
mecanismos constituem-se, basicamente, de consultas populares (plebiscitos e referendos);
conselhos de usurios, consultivos ou deliberativos, ligados s diversas polticas (educao,
sade, etc.) ou programas governamentais; processos de participao no estabelecimento de
diretrizes oramentrias; mediante a figura institucional do ombudsman desde que dotado de
autonomia funcional efetiva perante governantes e burocratas ; e atravs de parcerias com
organizaes da sociedade civil para a proviso de produtos e/ou servios pblicos.
O controle social uma forma de accountability vertical12 que no se esgota com o processo
eleitoral. Pelo contrrio, d-se de maneira ininterrupta, sem, no entanto, se contrapor s
formas clssicas de controle. Efetivamente, como assinalam Abrucio e Loureiro (2005), est
sujeito s mesmas condies que garantem a qualidade dos demais mecanismos de
representao democrtica, como por exemplo o processo eleitoral: informao e debate entre
os cidados, instituies que viabilizem a fiscalizao e regras legais e normas sociais que
incentivem o pluralismo e reprimam o privilgio de grupos mobilizados em detrimento da
maioria desorganizada, bem como o respeito ao imprio da lei e aos direitos dos cidados.
Entre os atributos que distinguem o controle social das demais formas de responsabilizao
durante o mandato pode-se salientar: a possibilidade de ampliao do espao pblico, ponto
fundamental para que os governantes sejam controlados mais atentamente e respondam de
maneira mais efetiva s demandas e aspiraes dos cidados nos perodos entre as eleies.
Nesse sentido, destaca-se a argumentao de Bernard Manin e colaboradores (1999),
assinalando que a relao entre o principal (cidados) e os agentes (polticos e burocratas) est
sujeita a uma srie de assimetrias entre os controladores e os controlados em termos de
informao e poder de coero. Segundo os autores, enquanto nas organizaes privadas o
dirigente tem maior capacidade para estabelecer regras e vigiar comportamentos, no setor
pblico os agentes dos cidados os polticos so os mesmos que criam as regras sob as
quais se d a delegao de poder. Ou seja, o vigiado estabelece as regras da vigilncia.
Ademais, os burocratas, outro grupo de agentes importante, podem estar mais interessados em
no ser monitorados nem, eventualmente, sancionados pelos governantes ou podem ainda
estabelecer um pacto de mtua proteo com a classe poltica em prejuzo dos cidados.
Diante de tais assimetrias, os controles horizontais clssicos (parlamentar, administrativo-
financeiro e judicial) limitam o controle dos cidados sobre a ao do Estado, tornando-o
indireto, via polticos ou burocratas. E a populao s consegue avaliar novamente seus
representantes nas prximas eleies. Neste cenrio, os instrumentos de controle social

10
estabelecem um mecanismo fundamental para tornar mais efetiva e estender no tempo a
responsabilizao do sistema poltico.
Seguramente, a responsabilizao por meio do controle social est longe de garantir a
existncia de uma accountability prxima da ideal. Porm, como foi evidenciado pelo
trabalho de McCubbins e Schwartz (1984), o controle administrativo-procedimental por eles
denominado de controle burocrtico ou Patrulha de Polcia tende a ser menos eficaz para
o principal do que a fiscalizao via participao social, denominada pelos autores de
Alarme de Incndio.
Um outro predicado da responsabilizao via participao social que vale ser posto em relevo
refere-se democratizao das relaes entre Estado e sociedade. Segundo o relatrio do
Banco Mundial: O Estado num mundo em transformao (1997), a aproximao dos
cidados e usurios com os governantes e burocratas responsveis pelos programas e polticas
pblicas pode fortalecer as polticas de modernizao da gesto pblica. A partir desse
postulado bastante verossmil, contudo, o informe do Banco argumenta que o antigo modelo
hierarquizado e burocrtico nos termos do informe no teria sido bem-sucedido em
estabelecer o feedback com os usurios dos servios pblicos e, por conseguinte, teriam sido
adotados modelos de gesto extremamente auto-referenciados. Para o Brasil, em particular, a
anlise de muitos autores parece sugerir, contrariamente, que o distanciamento entre Estado e
sociedade deve-se singularidade da formao da cidadania no Brasil e ao modelo de Estado
que aqui se desenvolveu e no sua excessiva burocratizao.
Muitos trabalhos realizados sobre as polticas estatais examinaram a questo sobre o ponto de
vista da expanso da cidadania. Uma contribuio importante e decisiva nessa rea foi a
publicao de Cidadania e Justia, de Wanderley Guilherme dos Santos, em 1979.
Profundamente original no seu tratamento das questes de justia distributiva, esse livro
introduz a noo de cidadania regulada. O autor argumenta que a expanso da cidadania
social foi guiada pelos processos de reconhecimento, pelo Estado, de demandas cujas bases de
organizao eram de natureza fundamentalmente ocupacional (cf. Melo, 2002). A
regulamentao das profisses, a carteira profissional e o sindicato pblico definem assim, os
trs parmetros no interior dos quais passa a definir-se a cidadania (Santos, 1979: 76).
Enfim, Santos conclui que a poltica social no Brasil legitima desigualdades entre grupos
ocupacionais e reproduz a estratificao no corpo da sociedade.
A instigante anlise de Santos sugere que o Estado no Brasil no (ou, ao menos, no era)
homogeneamente impermevel s demandas da sociedade devido excessiva burocratizao
ou hierarquizao como argumenta o informe do Banco Mundial. Ao contrrio, a
singularidade da seqncia brasileira de expanso dos direitos sociais e, principalmente, a
regulao estatal dessa expanso acabaram por criar um Estado que apresenta diferentes graus
de reconhecimento s demandas dos vrios grupos da sociedade.
Embora o diagnstico das causas da dissociao entre Estado e sociedade no caso do Brasil
no seja correto, o excessivo auto-referenciamento do modelo de gesto das polticas sociais
no Brasil uma realidade evidente. Assim, convm no descartar a priori as sugestes do
Banco Mundial, embora se deva admitir que o informe tenha um carter fundamentalmente
normativo. Feitas essas ressalvas, cabe salientar, segundo o informe do Banco Mundial, que o
aumento das oportunidades de participao tem como efeito o aprimoramento da capacidade
estatal de elaborar polticas por trs razes:
1. Quando o cidado pode expressar suas preferncias publicamente, o Estado ganha parte
da credibilidade de que necessita para governar bem.

11
2. Como para a maioria dos bens e servios pblicos no h mecanismos de mercado, a
voz popular pode reduzir os problemas de informao e diminuir os custos de transao.
3. As autoridades estatais, por maior que seja sua dedicao e seu esprito pblico, no
podem prever todos os bens e servios pblicos que os cidados desejam (Banco
Mundial, 1997: 121)
Michael Barzelay (1992) num estudo anterior ao informe do Banco Mundial tambm
argumenta na mesma direo. Mediante o controle social ps-burocrtico, nas palavras do
autor, os cidados podem tornar-se protagonistas das polticas pblicas na medida em que o
xito das mesmas passar a depender de um ajuste mtuo e contnuo da relao entre os
usurios e a burocracia. Dessa luta por novos direitos que fortalece tambm novos deveres
pblicos, resulta que os servidores pblicos so forados a se incorporar sociedade (e por ela
serem incorporados), ao invs de se perceberem e agirem como um grupo externo a ela. Isto ,
o autor tambm parece ver uma aproximao recproca entre cidados e burocracia como um
dos frutos da adoo de mecanismos de controle por meio da participao social.
Enfim, tanto o informe do Banco Mundial como Barzelay parecem identificar dois produtos
do controle social sobre a administrao pblica. Em primeiro lugar, uma democratizao do
Estado ou uma reconciliao entre burocracia e cidados, nas palavras de Barzelay. E, em
segundo lugar, um aprimoramento da capacidade estatal de produo e gesto de polticas.
Como j foi mencionado, o sucesso da responsabilizao por meio da participao social
depende basicamente das mesmas condies observadas para o xito da implementao de
outras formas de accountability durante mandato. A primeira, como aponta com preciso o
CLAD (2000: 52), a articulao com as instituies da democracia representativa; preciso
estabelecer arranjos institucionais que favoream o fortalecimento mtuo das instncias de
participao e representao e que no dem meio oposio entre ambas.
importante salientar esse ponto, pois algumas formas de democracia semi-direta quando
postas em prtica sem que se tenha, anteriormente, realizado profundas reformas nas
instituies democrticas no sentido de se fortalecerem as instncias de representao,
resultam com freqncia no incremento da fora e da influncia de grupos mais organizados
ou com maior poder econmico e poltico. neste sentido que Giovanni Sartori (1984) e
Nuria Cunill Grau (1997: 114) tm chamado a ateno para o perigo da democracia
participativa se converter num jogo de soma zero, no qual as conquistas de um determinado
grupo da sociedade do-se em detrimento de outro.
A segunda diz respeito ao fortalecimento das capacidades institucionais do Estado. A adoo
de mecanismos de controle social s pode ter algum efeito positivo sobre a qualidade das
polticas pblicas se o aparato estatal for dotado de funcionrios pblicos capacitados,
motivados e treinados para assegurarem a eqidade na distribuio de recursos. Do contrrio,
a participao social pode apenas reforar o poder dos grupos mais organizados da sociedade
em detrimento dos mais pobres ou apticos (cf. Abrucio e Loureiro, 2005).
A terceira condio se refere ao desenho organizacional do Estado. Faz-se necessrio criar ou
fortalecer canais e arenas que dem espao para a participao e a vocalizao das
preferncias dos cidados e as incentivem. Ou seja, preciso buscar um desenho que
aproxime a administrao pblica dos cidados13, pois no se pode perder de vista que o
compromisso entre membros de uma comunidade poltica no se d de maneira natural, mas,
ao contrrio, intrinsecamente um processo conflituoso e rduo.
Finalmente, a visibilidade das aes do Poder Pblico uma condio sine qua non para o
xito do controle social. Como j foi dito anteriormente, se os cidados no tiverem acesso s

12
informaes ou tiverem acesso s informaes incompletas acerca das polticas e
programas governamentais, eles tero dificuldades para controlar seus governantes14.
importante ainda destacar que, embora muitos mecanismos e agentes de controle social, tais
como organizaes da sociedade civil, associaes de cidados e usurios de servios
pblicos e a mdia, no disponham de capacidade institucional de imputar sanes
diretamente a polticos, servidores pblicos ou agncias governamentais, nem por isso deixam
de representar mecanismos efetivos de controle. Essa incapacidade formal de sano direta
no implica na ausncia da possibilidade de sano. Esses mecanismos de controle social
apiam-se, primeiramente, na capacidade de imputar sanes simblicas; secundariamente, no
seu poder de acionar mecanismos institucionais de controle como o Ministrio Pblico ou
outras formas de controle judicial como agentes de sano.

Consideraes Finais
O primeiro ponto a ser destacado, com base nos argumentos e evidncias aqui revisados,
que fica claro como alias j foi destacado por Eduardo Marques em sua traduo do trabalho
de David Stark e Laszlo Bruszt (1998) que a accountability um atributo do sistema
poltico, e no dos agentes pblicos. Isto , diz respeito no apenas responsabilidade dos
burocratas e governantes, mas imposio, pelo sistema, de visibilidade e transparncia nos
atos do governo, assim como responsabilizao dos governantes (e burocratas) pelos
governados, inclusive com a possibilidade de sanes. E, portanto, accountability se refere ao
arcabouo institucional e ao sistema poltico de um determinado pas e no a sua cultura
poltica.
Essa observao necessria, pois desde o importante trabalho de Anna Maria Campos
(1990) muito tem sido discutido a respeito da impossibilidade de traduo do termo
accountability para a lngua portuguesa. Segundo Campos, falta aos brasileiros no
precisamente a palavra, o que nos falta o prprio conceito, razo pela qual no dispomos da
palavra em nosso vocabulrio. (1990: 31). Ou seja, o dficit de accountability do sistema
poltico e da administrao pblica brasileiros explicado pela autora como uma decorrncia
do estgio de desenvolvimento poltico e, consequentemente, da ausncia de uma cidadania
organizada no pas. Numa palavra, como uma decorrncia da cultura poltica brasileira.
Conforme se procurou demonstrar ao longo do trabalho essa argumentao parece estar
equivocada. A accountability no um predicado dos sujeitos, mas, ao contrrio um atributo
do sistema poltico que se impe aos agentes pblicos, sejam estes governantes ou burocratas.
O segundo ponto que merece ser salientado refere-se escassez de trabalhos de orientao
emprica na literatura brasileira a respeito do tema. Nota-se, mais especificamente, uma
necessidade de mapeamento cognitivo a respeito do funcionamento dos mecanismos
institucionais, formais e informais, condicionadores da participao democrtica, dos limites e
possibilidades da ampliao e aperfeioamento dos mecanismos de controle sobre recursos,
sobre as polticas pblicas e, mais amplamente, sobre a administrao pblica. O diagnstico
formulado por ODonnell (1998), de um dficit de accountability na democracia brasileira,
seguramente est correto. Mas, com certeza, est longe de ser uniforme.

Notas:
1
Embora ainda no haja uma traduo consensual do termo para a lngua portuguesa, opta-se nesse trabalho pelo
emprego do termo responsabilizao. Nesse sentido os termos accountability e responsabilizao so utilizados
aqui, por questes meramente estilsticas, como equivalentes.
2
Para alguns autores a idia foi primeiramente formulada por C. J. Friedrich na Constituio de Bonn de 1949.
Para outros, como Jon Elster, o conceito tem origem com Michel de Montaigne em fins do sculo XVI. certo,

13
porm, que o termo utilizado no sentido de responsabilizao poltica dos governantes perante os eleitores por
Madison e Hamilton em O Federalista nos. 55 e 70. Uma discusso bastante erudita a respeito das origens do
conceito pode ser encontrada em Jon Elster Accountability in Athenian Politics (1999).
3
Essa formulao , na verdade, bastante prxima da definio de accountability horizontal para ODonnell
The existence of state agencies that are legally enabled and empowered, and factually willing and able, to take
actions that span from routine oversight to criminal sanctions or impeachment in relation to actions or
omissions by other agents or agencies of the state that may be qualified as unlawful (1999: 38). Contudo, cabe
ressaltar que para ODonnell os mecanismos de accountability vertical no se limitam ao processo eleitoral, mas
compreendem tambm a atuao de organizaes da sociedade civil e da mdia. A esse respeito ver a seo
seguinte: Tipologias e Modelos de Accountability.
4
Adota-se, dessa forma, uma concepo de accounatbility bastante prxima daquela formulada por Catalina
Smulovitz e Enrique Perozzotti (2000: 08): Societal accountability is a non-electoral, yet vertical, mechanism
of control of political authorities that rests on the actions of a multiple array of citizens associations and
movements and on the media, action that aim at exposing governmental wrongdoing, bringing new issues to the
public agenda, or activating the operation of horizontal agencies. It employs both institutional and non-
institutional tools.
5
Mais precisamente, Abrucio e Loureiro incorporam uma terceira dimenso, pouco citada na literatura, a seu
modelo de accountability: Regras Estatais Intertemporais, Tal dimenso refere-se criao de regras
intertemporais que protejam os direitos bsicos dos indivduos e da coletividade. Normas que limitem o poder do
governante de ocasio garantindo direitos bsicos e inalienveis.
6
Moreno et al. (2003) limitam sua compreenso de accountability a esse caso especfico das relaes principal
agente institucionalizadas.
7
Kenney (2003) e ODonnell (1998 e1999) incluem tanto as relaes do tipo principal-agente, como o Sistema
Judicirio e tambm outros agentes de sano na sua definio de accountability horizontal.
8
A principal divergncia com relao ao modelo proposto por Abrucio e Loureiro (2005) refere-se no
incluso no modelo aqui apresentado do terceiro componente includo pelos autores em seu modelo: regras
estatais intertemporais. Sem querer menosprezar a importncia de tais regras para o regime democrtico, apenas
entende-se que essas regras, por no terem um agente de controle claramente definido, no deveriam fazer parte
de um modelo que se baseia justamente no agente de controle como elemento de distino e conceituao das
diferentes formas de accountability.
9
No modelo inicialmente proposto pelo CLAD essa forma de controle denominada controles procedimentais
clssicos (CLAD, 2000: 21).
10
A esse respeito ver, entre outros, CLAD (2000), Caiden e Caiden (1998) e Mokate (2002).
11
O uso aqui da expresso controle social, como tambm em todos esses autores comentados, difere da acepo
clssica em sociologia ou cincia poltica tal como formulado por mile Durkein onde controle social remete
s formas de garantir a conformidade com a norma vigente. Segundo o Dicionrio de Poltica (BOBBIO ET AL.,
1998: 283), por controle social se entende o conjunto de meios de interveno, quer positivos quer negativos,
acionados por cada sociedade ou grupo social, a fim de induzir os prprios membros a se conformarem s
normas que a caracterizam de impedir e desestimular os comportamentos contrrios s mencionadas normas,
de restabelecer condies de conformao, tambm em relao a uma mudana no sistema normativo.
12
No h consenso na literatura a respeito da classificao das formas de controle social com base na tipologia
espacial proposta por ODonnell. Para ODonnell, como mencionado anteriormente, os controles exercidos
diretamente pelos cidados sobre os governantes so considerados como mecanismo de accountability vertical.
No caso dos conselhos de usurios, por tratarem-se de rgos institucionalizados, pode-se considerar que fazem
parte dos mecanismos intra-estatais, e, portanto, horizontais, de accountability. Aqui se opta por seguir a
classificao de ODonnell, embora se admita que ela tenha lacunas.
13
O Relatrio do Banco Mundial (1997) argumenta nesse sentido, especialmente no seu captulo 7.
14
Este ponto salientado por grande parte da literatura que versa sobre accountability. Ver, entre outros,
Przeworski (1998), Abrucio e Loureiro (2005) e CLAD (2000).

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