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Instituto Serzedello Corra

CONTROLES NA
ADMINISTRAO PBLICA

Aula 1
Prestao de Contas
Copyright 2014, Tribunal de Contas de Unio
<www.tcu.gov.br>

Permite-se a reproduo desta publicao, em parte ou no todo, sem alterao do contedo, desde que citada a
fonte e sem fins comerciais.

RESPONSABILIDADE PELO CONTEDO


Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Diretoria de Diagnstico, Planejamento e Desenvolvimento de Aes Educacionais
Diretoria de Promoo de Aes Educacionais e Relaes Institucionais
Servio de Diagnstico, Planejamento e Desenvolvimento de Aes Educacionais
Servio de Aes Educacionais a Distncia

CONTEUDISTA
Renato Santos Chaves

REVISOR
Antonio Jos Saraiva de Oliveira Junior

TRATAMENTO PEDAGGICO
Flvio Sposto Pompeo
Silvia Helena de C. Martins

REVISO GRAMATICAL
Gabriella Nascimento Cordeiro Pereira
RESPONSABILIDADE EDITORIAL
Tribunal de Contas da Unio
Secretaria Geral da Presidncia
Instituto Serzedello Corra
Centro de Documentao
Editora do TCU
PROJETO GRFICO
Ismael Soares Miguel
Paulo Prudncio Soares Brando Filho
Vivian Campelo Fernandes

DIAGRAMAO
Vanessa Vieira

Ateno!

Este material tem funo didtica. A ltima atualizao ocorreu em novembro de 2014. As afirmaes
e opinies so de responsabilidade exclusiva do autor e podem no expressar a posio oficial do
Tribunal de Contas da Unio.
Aula 1 Prestao de Contas

Quais os princpios que fundamentam o ato de prestar contas?


Quem presta contas a quem?
O que cidadania e o que significa accountability?
Voc j ouviu falar em governana na gesto pblica?

Iniciamos nossos estudos pela prestao de contas. Trata-se de um


tema de suma importncia para toda a sociedade, pois por meio dela
que podemos avaliar se os gestores pblicos aplicaram de forma correta
e eficiente os tributos que recolhemos ao Governo.

Para facilitar o estudo, este tpico est organizado da seguinte


forma:

Aula 1 Prestao de Contas3


1. Prestao de contas4
2. Quem presta contas a quem?9
3. Cidadania 12
4. Accountability 13
5. Governana na gesto pblica 17
Sntese  21
Referncias bibliogrficas  22

Todos prontos?

Ento, vamos comear!

Aula 1: Prestao de Contas [3]


1. Prestao de contas

A noo fundamental de prestao de contas consiste no fato


de que algum, pessoa fsica ou jurdica, justifique o adequado uso de
determinada quantia ou mesmo de determinado objeto, instrumento ou
ato, no se restringindo apenas a valores financeiros.

Recorrendo conceituao Prestao significa o ato ou efeito de prestar, prestamento, que, por
descrita no Dicionrio sua vez, converge para demonstrar, comprovar.
Aurlio, verificamos que
prestao de contas, em Um exemplo de fcil assimilao consiste no pagamento mensal do
sentido financeiro, consiste condomnio, pelos moradores de um prdio de apartamentos. Ao final
na demonstrao dos de um ms, ou outro perodo estipulado nas normas condominiais, o
gastos apresentada por Sndico apresentar as demonstraes dos gastos, com os respectivos
pessoas ou entidades que comprovantes, ou seja, ir prestar contas da utilizao do dinheiro da
recebem adiantadamente coletividade, isto , dos moradores do condomnio.
uma quantia para fim ou fins
determinados. Em regra, as principais despesas so os salrios dos prestadores de
J o Professor A. Lopes de servio como porteiros e faxineiros, conta de gua e energia eltrica, contador,
S (1995), no seu Dicionrio advogado e servios gerais. Cada uma das despesas deve corresponder aos
de Contabilidade, define documentos fiscais apresentados pelo Sndico, a exemplo de Notas Fiscais,
prestao de contas como: Recibos, recolhimento do INSS dos prestadores de servio, dentre outros.
apresentao de
fatos relativos a Dependendo do tamanho do condomnio, as contas so
um acontecimento apresentadas aos representantes dos moradores, geralmente o Conselho
central, comprovando- Fiscal, escolhido em eleio, que analisar e emitir um parecer dizendo
os, historiciando-os e aprovar ou constestar algumas despesas.
preparando-os para
receber as classificaes O exemplo do condomnio narrado nada mais do que o ato
e verificaes de natureza de prestar contas pelo responsvel, no caso, o Sndico. Caso as contas
contbil. no sejam aprovadas, o Sndico dever responder pela irregularidade
Arremata, mencionando cometida.
que a prestao de contas
uma satisfao que os A Declarao dos Direitos do Homem e do Cidado, proclamada
administradores do aos em 1789, composta por dezessete artigos e um prembulo dos ideais
interessados no andamento libertrios e liberais da primeira fase da Revoluo Francesa, previa no
da empresa. art. 15, o seguinte comando: A sociedade tem o direito de pedir contas
a todo agente pblico pela sua administrao.

Encontramos, no Decreto-Lei n 200, de 25 de fevereiro de 1967,


no art. 93, uma das conceituaes mais abrangentes do ato de prestar
contas, o qual define que quem quer que utilize dinheiros pblicos
ter de justificar seu bom e regular emprego na conformidade das leis,
regulamentos e normas emanadas das autoridades administrativas.

[4] CONTROLES NA ADMINISTRAO


O Direito Empresarial tambm fixa responsabilidades ao
administrador de bens privados. A Lei n 6.404/76, que dispe sobre as
Sociedades por Aes, prev, no art. 153, o dever de diligncia, prevendo
que o administrador da companhia deve empregar, no exerccio de suas
funes, o cuidado e diligncia que todo homem ativo e probo costuma
empregar na administrao dos seus prprios negcios.

Das conceituaes e comandos normativos acima expostos, pode-


se concluir que, seja no mbito privado, seja no mbito pblico, todo
aquele que, de alguma forma administra bens e valores, deve prestar
contas da sua boa e regular aplicao a quem de direito, ou seja, aos
scios das empresas ou sociedade em geral.

A Constituio da Repblica Federativa do Brasil de 1988


considera a prestao de contas um princpio constitucional. Assim,
caso este princpio seja desrespeitado, a Carta Magna autoriza, em
medida de exceo, a Unio a intervir nos Estados, e os Estados, por sua
vez, a intervirem nos seus respectivos Municpios, a fim de restabelecer
a normalidade da prestao de contas. Essa interpretao extrada
dos arts. 34 a 36 da Constituio Federal, que tratam do instituto da
interveno.

Ainda a Constituio Federal de 1988, em seu art. 70, pargrafo


nico, prev que prestar contas qualquer pessoa fsica ou jurdica,
pblica ou privada, que utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre
dinheiros, bens, valores pblicos ou pelos quais a Unio responda, ou
que, em nome desta, assuma obrigaes de natureza pecuniria.

Dissecando este comando constitucional, podemos mencionar


alguns exemplos prticos que geram a obrigao de prestao de contas:

a) o Prefeito Municipal que firma convnio com a Unio para a


execuo de objetos de interesses comuns, a exemplo de estradas,
escolas, poos artesianos, barragens, ginsios poliesportivos etc;

b) uma Associao de Produtores Rurais (Pessoa Jurdica de


Direito Privado) que firma convnio ou obtenha recursos a
ttulo de fomento reforma agrria;

c) o Servio Social do Comrcio (SESC) que recebe ou arrecada


tributos parafiscais (contribuies) dos trabalhadores do
comrcio, a fim de aplicar tais recursos em benefcio da classe;

d) a empresa privada que obtm recursos pblicos para


investimentos no seu patrimnio privado.

Aula 1: Prestao de Contas [5]


Portanto, o comando constitucional abrange as mais variadas
formas de utilizao de recursos pblicos que demandam a apresentao
de prestao de contas por parte dos responsveis. Conforme veremos
no assunto inerente ao Tribunal de Contas da Unio, a no-prestao de
contas ou, tecnicamente falando, a omisso no dever de prestar contas,
configura irregularidade grave do responsvel perante a Administrao
Pblica, culminando em sanes cveis, penais e administrativas.

A prestao de contas, princpio constitucional, conforme vimos,


tambm norteada por outros dois princpos especficos da Administrao
Pblica: princpio da supremacia do interesse pblico e princpio da
indisponibilidade.

O interesse pblico deve prevalecer sobre o interesse particular.


Nesse sentido, a prestao de contas de recursos pblicos no ato de
natureza particular, interesse de toda a sociedade tomar conhecimento
da forma e qualidade pelas quais os recursos foram aplicados.
Logicamente, os direitos particulares devem ser respeitados, assim,
num eventual questionamento sobre falhas e/ou irregularidades na
apreciao das contas apresentadas, devem ser concedidos os direitos do
contraditrio e da ampla defesa para que o responsvel apresente suas
justificativas.

De acordo com o princpio da indisponibilidade, os bens, direitos


e interesses pblicos so confiados ao administrador (responsvel)
apenas para sua gesto, nunca para a sua disposio. Desse modo, os atos
administrativos, tais como licitaes, contratos, alienaes, utilizao
e guarda de bens e recursos pblicos, devem sempre ser geridos pelo
responsvel com respeito aos poderes e deveres conferidos por lei e com
a inteno de gesto de tais atos.

[6] CONTROLES NA ADMINISTRAO


Ainda de acordo com o princpio da indisponibilidade, no pode
o administrador, por exemplo, dar causa instaurao de licitao ou
celebrao de contrato fora dos motivos previstos em lei, sob pena de
cometimento de crime. No pode, alm disso, o administrador ficar sem
prestar contas, ou apresent-las de forma incompleta, sendo dever do
administrador respeitar os prazos estipulados para tal.

A sistemtica de prestao de contas bastante compreensvel a


partir do entendimento da Teoria de Agncia, tambm denominada
Teoria do Agente Principal. Conforme definido pelo Instituto Brasileiro
de Governana Corporativa1, essa teoria consiste em uma das principais
teorias de finanas e considerada a principal abordagem formal para Em outras palavras, o
a governana corporativa. Foi formalizada no artigo seminal de Jensen principal um delegante,
e Meckling (1976). Os autores definem o relacionamento de agncia por exemplo, de recursos
como um contrato no qual uma ou mais pessoas o principal pblicos, enquanto o
engajam outra pessoa o agente para desempenhar alguma tarefa agente o delegado,
ao seu favor, envolvendo a delegao de autoridade para a tomada de que recebe e gerencia os
deciso pelo agente. valores, devendo aplicar
tais recursos pblicos na
Dessa forma, fcil perceber que o agente deve prestar contas exata finalidade que foi
ao principal da gesto dos recursos sob sua responsabilidade. Entre o inicialmente proposta.
principal e o agente dever haver uma relao permanente de prestao
de contas, conforme a ilustrao a seguir:

Principal Recursos Agente


(Delegante) (Delegado)
Prestao de Contas

Grfico 1: Teoria de Agncia

Note-se que esta relao poder apresentar conflitos, ou seja,


embora o agente deva tomar decises em benefcio do principal, muitas
vezes, ocorrem situaes em que os interesses dos dois so conflitantes,
dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente.
Um exemplo clssico a situao na qual o agente, ao receber recursos
do principal para a aquisio de determinada mercadoria, adquire
produto de baixa qualidade, com o valor na Nota Fiscal acima do valor
real, ficando com essa diferena de valor entre o declarado na Nota Fiscal
e o efetivamente pago.

1 - IBGC (www.ibgc.org.br)

Aula 1: Prestao de Contas [7]


nesse contexto, que se encontra a origem conceitual da
auditoria, e tambm da moderna governana, como um mecanismo de
monitoramento para reduo dos conflitos de agncia2.

A atividade de auditoria, no presente caso, vai atuar sobre a relao


de prestao de contas, em favor do principal. Voltaremos a falar sobre
a Teoria de Agncia ou Teoria do Agente Principal na abordagem do
tpico accountability.

Auditoria

Principal Recursos Agente


(Delegante) (Delegado)
Prestao de Contas

Grfico 2: Atuao da auditoria na Teoria de Agncia

2 - BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Curso auditoria governamental: mdulo 1 introduo auditoria.
Braslia: TCU, Instituto Serzedello Corra, 2010.

[8] CONTROLES NA ADMINISTRAO


2. Quem presta contas a quem?

Paira uma grande dvida ou, digamos, confuso, no Brasil,


sobre a sistemtica de prestao de contas. Isto porque vivemos numa
federao que, melhor esclarecendo, a unio de dois ou mais Estados
para a formao de um novo, em que as unidades federativas conservam
autonomia poltica, enquanto a soberania transferida para o Estado
Federal. Exemplos: Brasil, Argentina e Mxico.

Do conceito anterior, pode-se, ento, dizer que os Estados de Minas


Gerais, Gois, Piau etc. so unidades federativas e conservam autonomia
poltica e administrativa, elegendo seus governantes e cobrando seus
tributos. O governo federal quem possui a soberania.

Nessa forma de Estado (federalismo), como no poderia deixar


de ser, vigora o federalismo fiscal, isto , cada unidade federativa possui
autonomia para instituir os tributos previstos na Constituio Federal.
Assim, segundo o nosso sistema tributrio nacional, a Unio, os Estados,
o Distrito Federal e os Municpios instituem seus tributos com o objetivo
de obter receitas com vistas a investir no bem comum da sociedade,
mediante aplicao das despesas pblicas.

Sabemos, porm, que a arrecadao dos tributos da Unio bem


superior dos demais entes federativos. Como meio de amenizar essa
disparidade, a Unio repassa aos Estados, Distrito Federal e Municpios,
recursos previstos na Constituio, a exemplo do Fundo de Participao
dos Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM),
segundo as regras de reparticipao das receitas tributrias (Constituio
Federal de 1988, arts. 157 a 162). Os Estados tambm repassam parcela
de seus tributos aos respectivos Municpios.

Os recursos entregues aos Estados, Distrito Federal e Municpios,


transferidos sob o mando constitucional, so considerados recursos
prprios destes, no podendo a Unio interferir no modo e na qualidade
de aplicao de tais recursos. Esta forma de repartio ou entrega de
receitas definida pelo termo transferncias constitucionais.

Contudo, ainda assim, a Unio poder transferir aos Estados,


Distrito Federal e Municpios, recursos financeiros para a execuo de
aes governamentais comuns, de interesse mtuo entre a Unio e o
ente federado, como pontes, estradas, praas, escolas, poos, ginsios
poliesportivos, sistemas de abastecimento de gua etc.

Aula 1: Prestao de Contas [9]


Para receber estes recursos, os Estados, Distrito Federal e Municpios
firmam com a Unio convnios ou contratos de repasse. Essa forma de
repasse financeiro tem a denominao de transferncia voluntria.

Temos, agora, trs situaes para a prestao de contas dos recursos


pblicos geridos pelos entes federativos:

1) se o ente federativo (Estados, Distrito Federal ou Municpios)


utiliza recursos prprios (englobando as transferncias
constitucionais), a prestao de contas dever ser apresentada ao
rgo de controle do respectivo ente, ou seja, Tribunal de Contas
do Estado;

2) se o ente federativo, no caso um determinado Municpio,


recebe e utiliza recursos oriundos de transferncias voluntrias
repassados pelos respectivos Estados, a prestao de contas, em
princpio, dever ser apresentada ao rgo ou entidade estadual
que concedeu os recursos. Em momento posterior, numa segunda
fase, as contas do rgo/entidade repassadora dos recursos sero
julgadas pelo Tribunal de Contas do Estado respectivo;

3) se o ente federativo utiliza recursos oriundos de transferncias


voluntrias da Unio, a prestao de contas, em princpio, dever
ser apresentada ao rgo ou entidade federal que concedeu os
recursos. Num segundo momento, as contas do rgo/entidade
repassadora dos recursos sero julgadas pelo Tribunal de Contas
da Unio.

[ 10 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO
Estado, DF e Municpios Tribunal de Contas do
Recursos Prprios Prestao de Contas Estado

Municpios Recursos de
Transferncias rgos / Entidades
Prestao de Contas
Voluntrias dos Estados Estaduais

Estado, DF e Municpios
Recursos de Transferncias rgos / Entidades
Prestao de Contas
Voluntrias da Unio Federais

Grfico 3: Prestao de Contas

Em concluso, conforme a natureza e origem do recurso pblico


que o ente estiver utilizando, se recurso prprio ou de transferncia
voluntria, os rgos e/ou entidades que recebero a prestao de contas
para anlise e julgamento sero distintos. O regramento para fiscalizao
dos Municpios est previsto no art. 31 da Constituio Federal e, para
fiscalizao da Unio, Estados e Distrito Federal, o regramento, de forma
geral, est previsto do art. 70 ao 75 da Constituio Federal de 1988.

Aula 1: Prestao de Contas [ 11 ]


3. Cidadania

A Repblica Federativa do Brasil tem como fundamentos a


soberania, a cidadania, a dignidade da pessoa humana, os valores sociais
do trabalho e da livre iniciativa e o pluralismo poltico.

Para Silva (2005), a Segundo Moraes (2010), a cidadania representa um status e


cidadania, nos termos apresenta-se simultaneamente como objeto e um direito fundamental das
constitucionais, qualifica pessoas. Isto quer dizer que a cidadania uma situao na qual os cidados
os participantes da vida do podem eleger seus representantes, bem como ser eleitos, participando da
Estado, o reconhecimento democracia do pas. A cidadania tambm confere sociedade os direitos
do indivduo como pessoa fundamentais como o direito vida, liberdade de ir e vir e de expresso, o
integrada na sociedade acesso ao trabalho digno, alimentao, sade, segurana, educao,
estatal. Significa, tambm, dentre outros direitos fundamentais.
que o funcionamento do
Estado estar submetido A cidadania moderna construda a partir de um processo de
vontade popular, com aquisio cumulativa de direitos por parte dos membros da sociedade,
conexo com os conceitos implicando a aquisio desses direitos tanto em limitaes ao Estado
de soberania popular, quanto na incorporao sucessiva de camadas cada vez mais amplas da
de direitos polticos, populao na condio de cidado. Os primeiros direitos de cidadania
de dignidade da pessoa moderna foram os direitos civis, ou seja, liberdades constitucionalmente
humana, como base e garantidas, que correspondiam aos direitos fundamentais do indivduo
meta essencial do regime enquanto membro da sociedade civil, a exemplo de liberdade pessoal,
democrtico. liberdade de imprensa, liberdade religiosa e liberdade econmica.3

Conforme Dallari, a cidadania expressa um conjunto de direitos


que d pessoa a possibilidade de participar ativamente da vida e do
governo de seu povo. Quem no tem cidadania est marginalizado ou
excludo da vida social e da tomada de decises, ficando numa posio
de inferioridade dentro do grupo social.4

A cidadania, portanto, um fundamento que, no aspecto de


controle da Administrao Pblica, confere aos cidados o direito de
acesso s informaes sobre prestao de contas dos governantes,
acesso s demais informaes oramentrias e financeiras, por meio da
transparncia fiscal, culminando com o denominado controle social,
que veremos em tpico especfico frente.

3 - MAGALHES, Jos Antnio Fernandes. Cincia Poltica. Vestcon: Braslia, 2001.


4 - DALLARI, Dalmo. Direitos Humanos e Cidadania. So Paulo: Moderna, 1998. p.14. http://www.dhnet.org.
br/direitos/sos/textos/oque_e_cidadania.html <Acessado em 26/11/2010>

[ 12 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO
4. Accountability

O termo accountability no possui traduo exata para a lngua


portuguesa, porm, remete ideia de obrigao dos integrantes
da administrao de determinada corporao a prestar contas a
instncias superiores. Dito de outra forma, corresponde ao que foi
explanado sobre a Teoria de Agncia, na qual o agente (delegado)
presta contas ao principal (delegante), s que, agora, de forma
permanente.

Valendo-nos dos ensinamentos abordados no curso de auditoria


governamental do TCU5, extramos que essa obrigao constante
de prestao de contas denomina-se accountability e representa o
processo de contnua demonstrao, por parte do agente, de que sua
gesto est alinhada s diretrizes previamente fixadas pelo principal.
Ou seja, o agente deve prestar contas de sua atuao a quem o fez a
delegao e responde integralmente por todos os atos que praticar no
exerccio desse mandato.

O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa conceitua


accountability como o termo que, traduzido para o portugus,
sinnimo de prestao de contas ou responsabilizao pelas decises
tomadas.

A responsabilizao consiste num dever, que obriga o agente


(ou o gestor de recursos), uma vez que este assumiu obrigao,
perante a sociedade, de bem administrar o dinheiro pblico. Por
exemplo, se um gestor pblico no prestar contas de recursos que
recebeu para construir uma escola, ele poder ser responsabilizado
em devolver os recursos recebidos, sofrer multa pela m gesto dos
recursos, ter os direitos polticos suspensos, isto , no poder ser
candidato a cargo eletivo (Vereador, Deputado, Prefeito etc.) por um
determinado perodo, no poder contratar com a Administrao
Pblica etc. O agente responsvel pelos atos dele, respondendo,
perante o principal, pelas falhas cometidas.

5 - BRASIL. Tribunal de Contas da Unio. Curso auditoria governamental: mdulo 1 introduo auditoria. Braslia:
TCU, Instituto Serzedello Corra, 2010 (Antnio Alves de Carvalho Neto Conteudista).

Aula 1: Prestao de Contas [ 13 ]


Auditoria

Principal Agente
Accountability
(Delegante) (Delegado)

Grfico 4: Sistemtica de Accountability

Analisando o grfico 4, podemos considerar, no setor pblico, que


o principal (delegante de recursos) a sociedade, pois a Constituio
Federal de 1988 diz que todo poder emana do povo. Acontece que a
sociedade representada por parlamentares que escolhemos nas
eleies. Assim, tais parlamentares, Senadores, Deputados e Vereadores
so os representantes do principal. Na outra ponta, encontram-se
aqueles que recebem os recursos pblicos para aplicarem em benefcio
de toda a sociedade, que so os delegados ou agentes, representados
pelos Governadores, Prefeitos, Presidente da Repblica e demais agentes
(gestores) que recebem e utilizam recursos pblicos.

A sistemtica de accountability no setor pblico est representada


no grfico 5, apresentado a seguir, o qual representa o seguinte:

a) a sociedade (principal) a dententora dos recursos pblicos,


j que a Constituio Federal de 1988 diz que todo poder
emana do povo;

b) a sociedade representada por Senadores, Deputados e


Vereadores, no daria para ser toda a sociedade;

c) os agentes so os gestores que aplicam os recursos pblicos


como o Presidente da Repblica, os Governadores, prefeitos e
demais gestores com poderes para aplicar recursos;

d) a prestao de contas dos recursos aplicados deve ser apresentada


ao Poder Legislativo, que representa a sociedade;

e) por sua vez, o Poder Legislativo nada mais que a representao


da sociedade.

[ 14 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO
A accountability, portanto, este processo contnuo de prestao de
contas, desde os gestores (agentes/delegados) at a sociedade (principal/
delegante).

Recursos Recursos Presidente,


Sociedade Principal Poder Legislativo Governadores,
(Representante do Principal)
(Delegante) Prefeitos Agente
Prestao de Prestao de
Contas Contas (Delegado)

Accountability

Grfico 5: Sistemtica de Accountability no Setor Pblico

Salienta-se que os agentes devem prestar contas de forma constante,


representando o ato de accountability. A prestao de contas constante
depende do nvel de transparncia pblica do ente governamental. Por
exemplo, voc sabe quanto pago mensalmente, em seu Municpio,
pelo servio de coleta de lixo? E quanto gasto com a sade, educao,
merenda escolar etc.?

Bem, a Constituio Federal de 1988, no art. 31, 3, prev que


as contas dos Municpios ficaro, durante sessenta dias, anualmente,
disposio de qualquer contribuinte, para exame e apreciao, o qual
poder questionar-lhes a legitimidade, nos termos da lei.

J a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar n


101/2000)6, no captulo que trata da transparncia, controle e
fiscalizao, artigos 48 e 49, diz que as contas apresentadas pelo Chefe
do Poder Executivo ficaro disponveis, durante todo o exerccio, no
respectivo Poder Legislativo e no rgo tcnico responsvel pela sua
elaborao, para consulta e apreciao pelos cidados e instituies da
sociedade.

Aula 1: Prestao de Contas [ 15 ]


Com o advento da internet, a rede mundial de computadores, ficou
bem mais fcil verificar as contas apresentadas pelos gestores. Assim
Verifique a disponibilidade, dispe o art. 48 da Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF):
pelo seu municpio, de
documentos como: os So instrumentos de transparncia da gesto fiscal, aos quais ser dada
planos, oramentos e leis ampla divulgao, inclusive em meios eletrnicos de acesso pblico: os
de diretrizes oramentrias; planos, oramentos e leis de diretrizes oramentrias; as prestaes de
as prestaes de contas e o contas e o respectivo parecer prvio; o Relatrio Resumido da Execuo
respectivo parecer prvio; Oramentria e o Relatrio de Gesto Fiscal; e as verses simplificadas
o Relatrio Resumido da destes documentos.
Execuo Oramentria e o
Relatrio de Gesto Fiscal; Verifique a disponibilidade dessas informaes no seu municpio.
e as verses simplificadas Quanto maior for a transparncia pblica, a cobrana dos rgos de
destes documentos. controle e a cobrana da sociedade, mais fortalecido ser o processo de
Estes so documentos de accountability. No tpico sobre controle social, estaro exemplificados
transparncia da gesto alguns links que permitem verificar os recursos repassados e aplicados
fiscal previstos pela LRF. em diversas aes governamentais.

6 - BRASIL. Lei Complementar n 101, de 4 de maio de 2000. Estabelece normas de finanas pblicas voltadas
para a responsabilidade na gesto fiscal e d outras providncias. Disponvel em: http://www.planalto.gov.br/
ccivil_03/Leis/LCP/Lcp101.htm

[ 16 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO
5. Governana na gesto pblica

O Instituto Brasileiro de Governana Corporativa (IBGC) define


governana corporativa como o sistema pelo qual as sociedades so
dirigidas e monitoradas, envolvendo os relacionamentos entre acionistas/
cotistas, conselho de administrao, diretoria, auditoria independente e
conselho fiscal.

A conceituao acima exposta aborda a governana corporativa no


setor privado referente atuao das empresas no mercado. Perceba que a
conceituao destaca o termo sistema pelo qual as sociedades so dirigidas
e monitoradas. Envolve pessoas ou atores da cpula da organizao, como
acionistas, diretores, administradores, fiscais e auditores.

Numa viso sinttica e simplria, pode-se definir que governana


corporativa corresponde a uma espcie de fiscalizao da alta gesto,
verificando se os atores envolvidos esto respeitando as normas e cdigos,
com o objetivo de reduzir ou eliminar os conflitos de interesse. Quais
seriam os conflitos de interesse? Bom, a resposta vasta. Para mencionar
alguns, teramos: ausncia ou pouca transparncia dos atos de gesto,
fiscalizao falha, auditoria superficial, direo ineficaz, dentre outros.

E como a tal governana corporativa na gesto pblica?


semelhante governana no setor privado? Quais so as caractersticas
da governana no setor pblico?

Para responder a estes questionamentos, adotaremos a explanao


constante do estudo sobre critrios gerais de controle interno na
administrao pblica, cujo objetivo subsidiar discusso, no mbito
do Senado Federal, de anteprojeto de proposta legislativa para definio
de critrios gerais de controles internos, gesto de riscos e governana na
administrao pblica brasileira.

O presente estudo foi produzido no mbito da Diretoria de Mtodos


e Procedimentos de Controle do Tribunal de Contas da Unio. O item VI
do documento aborda o tema governana, que reproduzimos a seguir:

(...)

VI. GOVERNANA

Nos ltimos tempos, a governana tornou-se um conceito-chave, que Este estudo est disponvel
todos utilizam sem saber exatamente o que . O que tem a ver governana na biblioteca virtual do
com riscos e controles? J que se cunhou at um acrnimo, GRC, curso.

Aula 1: Prestao de Contas [ 17 ]


para designar e demonstrar a relao Governana, Riscos e Controles.
Expresses como governana corporativa, governana organizacional,
governana institucional e governana pblica esto por toda parte.

O uso amplo da expresso exige que se precise o seu significado


no contexto em que aplicado. Para este trabalho, interessa-nos a
governana das instituies pblicas, portanto, no campo da governana
organizacional, em geral, e da governana institucional, em particular.

Controles internos e governana so assuntos inter-relacionados,


mas no so sinnimos. A estrutura de controles internos, como j
vimos, estabelecida para governar os acontecimentos dentro de uma
organizao que possam impactar na consecuo dos objetivos, isto , os
riscos. Portanto, controle interno a fiscalizao das atividades feita pela
prpria entidade, ou seja, pela prpria administrao e pelo seu corpo
funcional.

No entanto, a fiscalizao da administrao da entidade feita por


quem? Aqui surge o conceito de governana, representado pela adoo
de boas prticas, consubstanciadas nos princpios adiante descritos,
que asseguram equilbrio entre os interesses das diferentes partes que,
no caso do setor pblico, inclui a sociedade e os seus representantes, o
parlamento, as associaes civis, o mercado, os rgos reguladores e de
controle, dentre outros.

A moderna governana surgiu com a necessidade de administrar os


chamados conflitos de agncia, que

aparecem quando o bem-estar de uma parte (denominada principal)


depende das decises tomadas por outra (denominada agente). Embora
o agente deva tomar decises em benefcio do principal, muitas vezes
ocorrem situaes em que os interesses dos dois so conflitantes,
dando margem a um comportamento oportunista por parte do agente
(CARVALHO, 2002, p.19 apud SILVA, 2003).

O conceito no novo, mas s recentemente tomou corpo. Para Peters


(2007, p.27)

ele j existe desde que as empresas passaram a ser administradas por


agentes distintos dos proprietrios [...] h cerca de 100 anos. Por essa
poca, comeou a ser delineado o conflito de agncia, em que o agente
recebe uma delegao de recursos [...] e tem, por dever dessa delegao,
que gerenciar estes recursos mediante estratgias e aes para atingir
objetivos [...], tudo isto mediante uma obrigao constante de
prestao de contas.

[ 18 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO
Alguns dos princpios fundamentais da boa governana, comuns a
diversos autores, so estes:

transparncia (disclosure): representa o processo de contnua


demonstrao, pelo agente, de que sua gesto est alinhada s
diretrizes estratgicas previamente fixadas pelo principal. No
s limitar-se obrigao de informar (accountability), o agente (a
administrao) deve cultivar o desejo de informar;

equidade (fairness): tratamento justo e igualitrio a todas as partes


interessadas, sendo totalmente inaceitveis atitudes ou polticas
discriminatrias, sob qualquer pretexto;

prestao de contas (accountability): os agentes da governana devem


prestar contas de sua atuao a quem os fez delegao e respondem
integralmente por todos os atos que praticarem no exerccio desse
mandato; e

responsabilidade (responsability): definio de uma poltica de


responsabilidade que assegure a mxima sustentabilidade dos
negcios, incorporando consideraes de ordem tica, social e
ambiental em todos os processos e relacionamentos.

A administrao pblica brasileira deve obedincia a todos esses


princpios, espalhados que esto por todo o texto constitucional, e
especificamente aos sintetizados no art. 37 da CF/88, que representam
os requisitos de sua atuao.

Os agentes da governana institucional de rgos, entidades, programas


e fundos pblicos, por subsuno a tais princpios, devem contribuir
para aumentar a confiana sobre a forma como so geridos os recursos
colocados sua disposio, reduzindo a incerteza dos membros da
sociedade sobre o que acontece no interior da administrao pblica. Essa
contribuio ser tanto mais efetiva quanto melhor for a qualidade dos
instrumentos e mecanismos de governana institucional arregimentados
e mantidos pelos agentes responsveis pela coisa pblica.

Boas estruturas de gesto de riscos e controles internos so pr-requisitos


para uma organizao bem administrada, e esses trs elementos so
pr-requisitos para uma boa governana. Desse modo, Governana,
Riscos e Controles devem ser geridos de forma integrada, objetivando
o estabelecimento de um ambiente que respeite no apenas os valores,
interesses e expectativas da instituio e dos agentes que a compem, mas
tambm de todas as partes interessadas, tendo o cidado e a sociedade
como os vetores principais desse processo. (...)

Aula 1: Prestao de Contas [ 19 ]


Ainda sobre o tema, algumas indagaes surgem sobre a exata
diferenciao entre governana e governabilidade. Este assunto
(governana X governabilidade) ganhou destaque quando da divulgao
do Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, em novembro de
1995.

Tal plano, elaborado no mbito do ento Ministrio da


Administrao Federal e Reforma do Estado (Mare), cujo titular
da pasta poca era Luiz Carlos Bresser Pereira, definia objetivos e
estabelecia diretrizes para a reforma da administrao pblica brasileira,
ante o quadro de forte crise fiscal, persistente cenrio inflacionrio e
avassaladora deteriorao dos servios pblicos oferecidos pelo pas.

Na introduo do documento (Plano de Reforma) consta que:

O governo brasileiro no carece de governabilidade, ou seja, de


poder para governar, dada sua legitimidade democrtica e o apoio
com que conta na sociedade civil. Enfrenta, entretanto, um problema
de governana, na medida em que sua capacidade de implementar
as polticas pblicas limitada pela rigidez e ineficincia da mquina
administrativa.

No tarefa fcil definir exatamente a diferenciao entre


governana e governabilidade, dada a variao de conceitos entre
diversos autores. No entanto, a ttulo didtico, podemos dissecar o tema
da seguinte forma:

Governana - Capacidade de implementar de forma eficiente


polticas pblicas / capacidade de governar o Estado / maior
condio de implementar leis e polticas pblicas.

Governabilidade - Poder para governar, dada sua legitimidade


democrtica e o apoio que encontra na sociedade civil / idia
de legitimidade.

queles que desejam aprofundamento no tema, indicamos o


seguinte site na internet: www.bresserpereira.org.br (Professor Luiz
Carlos Bresser Pereira).

O Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado pode ser


consultado, na ntegra, no seguinte link: http://www.bresserpereira.org.
br/Documents/MARE/PlanoDiretor/planodiretor.pdf

[ 20 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO
Sntese

Nesta aula compreendemos o mecanismo de prestao de contas


na Administrao Pblica. Percebemos que a prestao de contas
uma obrigao dos gestores pblicos e que ela est fundamentada em
princpios constitucionais.

Estudamos que o exerccio do direito de acesso s informaes


sobre a prestao de contas dos governantes uma das formas de se
exercer a cidadania.

De forma a consolidar nossos conhecimentos sobre o assunto,


verificamos que o processamento de prestao de contas melhor
entendido a partir das concepes sobre os temas accountability e
governana na gesto pblica.

Aula 1: Prestao de Contas [ 21 ]


Referncias bibliogrficas

BRASIL. Constituio Federal Brasileira. Disponvel em <http://www.


planalto.gov.br/ccivil_03/constituicao/ConstituicaoCompilado.htm>
Acesso em 28 de novembro de 2014.

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Corra, 2010.

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 17 ed. So


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MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 26 ed.


Malheiros Editores. So Paulo, 2001.

MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 24. ed. So Paulo: Atlas,


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S, Antnio Lopes de. Dicionrio de Contabilidade. 9. ed. So Paulo:


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SILVA, Jos Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 25 ed.


So Paulo: Malheiros, 2005.

[ 22 ] CONTROLES NA ADMINISTRAO