Escolar Documentos
Profissional Documentos
Cultura Documentos
Capacidades Estatais e Democracia PDF
Capacidades Estatais e Democracia PDF
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Este livro tem o objetivo de aprofundar o debate sobre o Estado e desenvolvimento no limiar do sculo XXI
por meio da anlise das capacidades estatais de implementao de polticas pblicas no Brasil democrtico.
O momento histrico atual marca um encontro entre uma postura ativa do Estado brasileiro e
a vigncia de instituies democrticas estabelecidas pela Constituio Federal de 1988. Este encontro
suscita um conjunto de questes, entre elas a capacidade do Poder Executivo de implementar suas
polticas envolvendo mltiplos atores e interesses, sem violar os direitos e as instituies garantidas por
um regime democrtico e pluralista.
Isso demanda novas capacidades do Estado, que vo alm das necessidades de uma burocracia
profissional e autnoma, que possa traar estratgias com os atores privados sem ser capturada. Ou
seja, mais que as capacidades tcnicas e administrativas exigidas de uma burocracia weberiana clssica.
Este livro apresenta a tese de que, no contexto democrtico atual, caracterizado pela existncia e o
funcionamento de instituies representativas, participativas e de controles burocrticos, so necessrias
tambm capacidades polticas dos agentes do Estado para a produo de polticas pblicas.
No debate da literatura sobre o tema, encontram-se desde posies que advogam pela siner-
gia existente entre democracia e polticas de carter desenvolvimentista, ressaltando a qualidade e
legitimidade de decises compartilhadas, at argumentos que enfatizam os conflitos e obstculos aos
processos de desenvolvimento acelerado decorrentes da incorporao de amplo conjunto de interesses
nos processos decisrios, com a multiplicao dos pontos de veto. As instituies democrticas impem
restries implementao de polticas pblicas, gerando ineficincias e impasses? Como conciliar
as distintas dimenses do desenvolvimento econmica, social, poltica, ambiental , respeitando-se os
mltiplos interesses dos atores que compem a sociedade?
Para responder a tais questes, o Ipea realizou, por meio da colaborao entre pesquisadores
do instituto e docentes de universidades brasileiras e estrangeiras, projeto de pesquisa que deu origem a
este livro. A pesquisa teve como objetivo analisar em profundidade os arranjos institucionais de polticas
pblicas representativas dos atuais esforos do governo em promover o desenvolvimento. Por arranjos
institucionais, definiu-se o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular
como se coordenam atores e interesses na implementao de cada poltica.
Espera-se que este material possa contribuir para a rea de conhecimento sobre polticas pblicas,
fornecendo elementos no s para um programa de pesquisa sobre capacidades estatais e democracia,
mas tambm para ao pblica de qualidade neste Brasil de limiar de sculo.
Capacidades Estatais
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Governo Federal
Presidente
Marcelo Crtes Neri
Diretor de Desenvolvimento Institucional
Luiz Cezar Loureiro de Azeredo
Diretor de Estudos e Relaes Econmicas
e Polticas Internacionais
Renato Coelho Baumann das Neves
Diretor de Estudos e Polticas do Estado,
das Instituies e da Democracia
Daniel Ricardo de Castro Cerqueira
Diretor de Estudos e Polticas
Macroeconmicas
Cludio Hamilton Matos dos Santos
Diretor de Estudos e Polticas Regionais,
Urbanas e Ambientais
Rogrio Boueri Miranda
Diretora de Estudos e Polticas Setoriais
de Inovao, Regulao e Infraestrutura
Fernanda De Negri
Diretor de Estudos e Polticas Sociais
Rafael Guerreiro Osorio
Chefe de Gabinete
Sergei Suarez Dillon Soares
Assessor-chefe de Imprensa
e Comunicao
Joo Cludio Garcia Rodrigues Lima
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
URL: http://www.ipea.gov.br
Capacidades Estatais
e Democracia
Arranjos Institucionais de Polticas Pblicas
Editores
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
Braslia, 2014
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada ipea 2014
Inclui Bibliografia.
ISBN 978-85-7811-199-1
permitida a reproduo deste texto e dos dados nele contidos, desde que citada a fonte.
Reprodues para fins comerciais so proibidas.
A obra retratada na capa deste livro A puxada da rede, do pintor Candido Portinari, datada de 1959.
SUMRIO
APRESENTAO........................................................................................... 9
AGRADECIMENTOS.................................................................................... 11
PARTE I
INTRODUO
CAPTULO 1
CAPACIDADES ESTATAIS E DEMOCRACIA: A ABORDAGEM DOS ARRANJOS
INSTITUCIONAIS PARA ANLISE DE POLTICAS PBLICAS......................................15
Alexandre de vila Gomide
Roberto Rocha C. Pires
PARTE II
DESENVOLVIMENTISMO E DEMOCRACIA: REFLEXES TERICO-CONCEITUAIS
CAPTULO 2
O ESTADO DESENVOLVIMENTISTA NO BRASIL: PERSPECTIVAS HISTRICAS
E COMPARADAS.....................................................................................................31
Ben Ross Schneider
CAPTULO 3
ARRANJOS INSTITUCIONAIS E DESENVOLVIMENTO: O PAPEL DA
COORDENAO EM ESTRUTURAS HBRIDAS..........................................................57
Ronaldo Fiani
CAPTULO 4
A CONSTRUO DE UM ESTADO DEMOCRTICO PARA O
DESENVOLVIMENTO NO SCULO XXI......................................................................83
Ronaldo Herrlein Jr.
PARTE III
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO:
ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
DEMOCRACIA, ARENAS DECISRIAS E POLTICAS PBLICAS:
O PROGRAMA MINHA CASA MINHA VIDA...........................................................113
Maria Rita Loureiro
Vinicius Macrio
Pedro Henrique Guerra
CAPTULO 6
CONFLITOS E ARTICULAO DE INTERESSES NO PROJETO DE
INTEGRAO DO RIO SO FRANCISCO................................................................137
Maria Rita Loureiro
Marco Antonio C. Teixeira
Alberto Ferreira
CAPTULO 7
DESENVOLVIMENTISMO, CONFLITO E CONCILIAO DE INTERESSES NA
POLTICA DE CONSTRUO DE HIDRELTRICAS NA AMAZNIA BRASILEIRA.......161
Ana Karine Pereira
CAPTULO 8
A REVITALIZAO DA INDSTRIA NAVAL NO BRASIL DEMOCRTICO..................187
Roberto Rocha C. Pires
Alexandre de vila Gomide
Lucas Alves Amaral
CAPTULO 9
DESENVOLVIMENTO E INCLUSO SOCIAL: O CASO DO ARRANJO
POLTICO-INSTITUCIONAL DO PROGRAMA NACIONAL DE PRODUO
E USO DO BIODIESEL............................................................................................213
Paula Maciel Pedroti
CAPTULO 10
ATIVISMO ESTATAL E INDUSTRIALISMO DEFENSIVO: INSTRUMENTOS
E CAPACIDADES NA POLTICA INDUSTRIAL BRASILEIRA.......................................239
Mario G. Schapiro
CAPTULO 11
ENTRE EFICINCIA E LEGITIMIDADE: O BOLSA FAMLIA NO DESAFIO DE
CONSOLIDAO DO SUAS....................................................................................267
Diogo R. Coutinho
CAPTULO 12
PRONATEC: MLTIPLOS ARRANJOS E AES PARA AMPLIAR O ACESSO
EDUCAO PROFISSIONAL...............................................................................295
Maria Martha M. C. Cassiolato
Ronaldo Coutinho Garcia
CAPTULO 13
POLTICA INDUSTRIAL E EMPRESAS ESTATAIS NO BRASIL:
BNDES E PETROBRAS............................................................................................323
Mansueto Almeida
Renato Lima-de-Oliveira
Ben Ross Schneider
PARTE IV
CONCLUSES
CAPTULO 14
ANLISE COMPARATIVA: ARRANJOS DE IMPLEMENTAO E RESULTADOS
DE POLTICAS PBLICAS.......................................................................................351
Roberto Rocha C. Pires
Alexandre de vila Gomide
1 INTRODUO
Atualmente, muito se tem debatido sobre a possibilidade de o Brasil estar retomando,
embora em novas formas, polticas de carter desenvolvimentista (Boschi e Gaitn,
2009; Novy, 2009; Fonseca, Cunha e Bichara, 2012; Diniz, 2012; Herrlein, 2011).1
Aliceraria tal argumento, entre outros acontecimentos, a retomada do uso de polticas
industriais explcitas (a Poltica Industrial, Tecnolgica e de Comrcio Exterior, de
2004; a Poltica de Desenvolvimento Produtivo, de 2008; e o Plano Brasil Maior,
de 2011) e a adoo de programas de investimentos com o objetivo de induzir o
crescimento econmico (caso dos Programas de Acelerao do Crescimento 1 e 2),
somadas atuao de empresas estatais (como do Banco Nacional de Desenvolvi-
mento Econmico e Social BNDES) no financiamento de fuses para a formao
de grandes grupos nacionais e no controle majoritrio de uma srie de empresas
(Lazzarini, 2011). Tal movimento, argumenta-se, estaria inserido em um contexto
internacional mais amplo, de perda da legitimidade poltica da agenda do Consenso
de Washington na Amrica Latina, da restruturao da economia global a partir da
emergncia de novos atores (como a China), e da crise financeira nos pases centrais.
A adoo de tais polticas a partir dos anos 2000 tem suscitado a percepo
da retomada de um ativismo estatal, sem estatismo (Arbix e Martin, 2010).
Embora recoloque um papel central para o Estado no processo de desenvolvi-
mento, tal noo sugere que este passa a atuar a partir de novas ferramentas e
mecanismos econmicos indutores do mercado, no lugar de comandos diretivos
e autoritrios. Ademais, o perodo atual se caracterizaria pela intensificao
das polticas sociais e de distribuio de renda (o Programa Bolsa Famlia e o
Plano Brasil Sem Misria, por exemplo), aspectos negligenciados pelo nacional-
-desenvolvimentismo do perodo histrico anterior.
1. Esse fenmeno tem suscitado debates conceituais em torno das noes de novo estado desenvolvimentista
(Fiani, 2012) ou novo-desenvolvimentismo (Sics, Paula e Michel, 2005; Bresser-Pereira e Theuer, 2012; Cepda,
2012), ou ainda de estado de bem-estar social desenvolvimentista (Draibe e Riesco, 2011).
16 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
2. O conceito de desenvolvimentismo disputado pela literatura para uma reviso do conceito, ver Fonseca (2013).
Para efeitos deste trabalho, considerar-se-o polticas desenvolvimentistas ou de carter desenvolvimentista aquelas
caracterizadas por objetivos ambiciosos e expectativas de transformao do status quo em curto prazo.
3. Sobre esta questo, ver Palermo (2000) e Limongi (2006).
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 17
4. Por exemplo, pesquisa emprica sobre a ampliao da participao da sociedade civil nos programas do departamento
de transportes nos Estados Unidos concluiu que A incluso dos cidados no apenas contribui para um aumento do
conhecimento e compreenso por parte desses mesmos cidados sobre os assuntos governamentais, como tambm
tem um valor social maior em relao performance dos programas pblicos. Os nossos resultados implicam que as
agncias pblicas podem se tornar mais eficientes e eficazes por meio da abertura dos seus processos decisrios ao
pblico, tirando vantagem do conhecimento contextual e dos conselhos prticos que essa abertura tem a oferecer
(Neshkova e Guo, 2011, p. 285, traduo nossa).
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 19
3 ARRANJOS INSTITUCIONAIS
Para abordar as interaes entre instituies democrticas e polticas de desenvol-
vimento, faz-se necessrio examinar o processo concreto de implementao destas
polticas. Isto permite compreender como ocorre a relao entre a atuao das
burocracias do Poder Executivo e os mecanismos de controle e participao poltica.
Desta maneira, o enfoque analtico a ser adotado ser centrado na abordagem dos
arranjos institucionais de implementao das polticas pblicas.5
Primeiramente, importante distinguir arranjos de ambientes institucionais
(conforme enfatiza Fiani, neste volume). Se o ambiente institucional diz respeito
s regras gerais que estabelecem o fundamento para o funcionamento dos sistemas
poltico, econmico e social, os arranjos institucionais, por seu turno, compre-
endem as regras especficas que os agentes estabelecem para si nas suas transaes
econmicas ou nas suas relaes polticas e sociais particulares. Assim, o ambiente
institucional fornece o conjunto de parmetros sobre os quais operam os arranjos
de polticas pblicas. Estes, por sua vez, definem a forma particular de coordenao
de processos em campos especficos, delimitando quem est habilitado a participar
de um determinado processo, o objeto e os objetivos deste, bem como as formas
de relaes entre os atores. Por isto, entende-se que a relao entre as instituies
e desenvolvimento no devem se ater ao ambiente institucional, mas, sobretudo,
aos arranjos de polticas especficas.
No atual contexto poltico-institucional brasileiro, so vrios os atores e inte-
resses a serem coordenados e processados na execuo de uma poltica: burocracias
de diferentes poderes e nveis de governo, parlamentares de diversos partidos e
organizaes da sociedade civil (sindicatos de trabalhadores, associaes empresariais,
movimentos sociais). Em torno de cada poltica se arranjam organizaes (com seus
mandatos, recursos, competncias e instrumentos legais), mecanismos de coordenao,
espaos de negociao e deciso entre atores (do governo, do sistema poltico e da
sociedade), alm das obrigaes de transparncia, prestao de contas e controle.
Portanto, compreender o processo das polticas pblicas requer aprofundar
o olhar nos arranjos institucionais que do sustentao implementao destas.
Assim, para efeitos deste livro, o conceito de arranjo institucional entendido como
o conjunto de regras, mecanismos e processos que definem a forma particular como se
5. Por processo de implementao compreende-se todo o conjunto de decises e aes desempenhadas entre o
lanamento de uma poltica governamental e a percepo dos seus resultados, envolvendo, simultaneamente, atividades
de execuo, (re)formulaes e tomada de deciso sobre as aes necessrias. Por possuir este carter, os processos de
implementao constituem justamente o momento no qual, a partir de decises e aes das burocracias governamentais,
as interaes com instituies democrticas repercutem em impasses e obstculos ou aprendizados e inovaes.
20 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
6. Pode-se conceber, do mesmo modo, que as capacidades estatais disponveis influenciem a montagem dos prprios
arranjos institucionais. No entanto, o presente esforo analtico se centra nos efeitos capacitadores dos arranjos
institucionais, isto , naquilo que os arranjos disponibilizam em termos de capacidades para implementao de polticas
pblicas. Para um aprofundamento acerca do conceito de capacidade estatal, ver Cingolani (2013).
7. Por especificar e buscar operacionalizar os componentes polticos e tcnico-administrativos, os quais remetem s
tenses e interaes entre burocracia e democracia, a abordagem aqui proposta se diferencia de outras conceituaes
de capacidades estatais presentes na literatura (Mann, 1986; Tilly, 1990; Skocpol, 1979; Evans, Rueschemeyer e Skocpol,
1985; Fukuyama, 2013).
8. Como lembram Loureiro, Macrio e Guerra neste volume, por envolver relaes de sinergia entre Estado e sociedade,
as capacidades polticas poderiam estar associadas ao conceito de autonomia inserida cunhado por Evans (1995).
Porm, ressalte-se, o conceito de Evans se restringiu s conexes entre a burocracia estatal e as elites econmicas para
a transformao industrial em pases marcados por regimes autoritrios. No conceito de capacidade poltica, diferen-
temente, esta caracterizada, sobretudo, pelas relaes existentes entre a burocracia do Executivo com os sistemas
representativo, participativo e de controles em um regime democrtico.
Capacidades Estatais e Democracia: a abordagem dos arranjos institucionais para
anlise de polticas pblicas 21
FIGURA 1
Modelo analtico adotado
Representao
Participao Controles
Capacidade
tcnica
Arranjo
Objetivos institucional Resultados
Capacidade
poltica
Burocracia
QUADRO 1
Casos estudados e suas respectivas reas de poltica pblica
Caso rea
Programa Minha Casa, Minha Vida (PMCMV) Infraestrutura social
Programa de Integrao da Bacia do Rio So Francisco (PISF) Infraestrutura hdrica
Projeto da Usina Hidreltrica de Belo Monte (UHBM) Infraestrutura energtica
Programa de Revitalizao da Indstria Naval (RIN) Industrial
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB) Energia/industrial
Plano Brasil Maior (PBM) Industrial
Programa Bolsa Famlia (PBF) Social
Programa Nacional de Acesso ao Ensino Tcnico e Emprego (Pronatec) Social/Educao
REFERNCIAS
ALMEIDA, A. O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na
produo de polticas e no controle do executivo. In: CUNHA, M.; MEDEIROS,
B.; AQUINO, L. (Org.). Estado, instituies e democracia: repblica. Braslia:
Ipea, 2010. p. 97-130.
ARANTES, R. et al. Controles democrticos sobre a administrao pblica no
Brasil: Legislativo, Tribunais de Contas, Judicirio e Ministrio Pblico. In:
LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F.; PACHECO, R. Burocracia e poltica no Brasil.
Desafios para o Estado democrtico no sculo XXI. Rio de Janeiro: FGV, 2010.
26 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1 INTRODUO
Ao final da dcada de 1990, o senso comum tinha enterrado, sem cerimnia e
nostalgia, o Estado desenvolvimentista no Brasil. No entanto, na maioria dos
julgamentos, a verso brasileira do Estado desenvolvimentista do sculo XX nunca
teve o seu dia no tribunal, e poucos tm tido interesse na oportunidade de avaliar,
com o pleno benefcio da viso retrospectiva, os sucessos e fracassos significativos
de suas quase seis dcadas de operao, de 1930 a 1990. O argumento desen-
volvido neste trabalho que o Estado desenvolvimentista marcou mais gols em
setores e regies do que era evidente na poca das primeiras anlises post-mortem.
Alguns grandes fracassos setoriais ainda pertencem coluna negativa, incluindo
informtica, caf, energia nuclear e alguns projetos equivocados em transporte
(como a Rodovia Transamaznica). No entanto, outras polticas industriais, que
foram regularmente vilipendiadas no passado, posteriormente se transformaram
em alavancas de vantagem e crescimento de alta tecnologia, como o ao, o etanol,
o petrleo, os automveis, a minerao na Amaznia, e a fabricao de aeronaves.
Ao mesmo tempo, e em comparao com os mais destacados Estados desenvolvi-
mentistas da sia Oriental, a verso brasileira do Estado desenvolvimentista no
promoveu uma vasta reorientao da economia em direo alta tecnologia e ao
alto valor agregado indstria de transformao. Na verdade, pela dcada de 2000,
a bonana de recursos naturais empurrou a economia brasileira de volta a nveis
anteriores de dependncia das exportaes de matrias-primas, embora com uma
cesta mais diversificada de recursos naturais e de exportaes agrcolas.
Uma abordagem desagregada por setor para avaliar os resultados do Estado
desenvolvimentista brasileiro tem vantagens em relao a uma avaliao mais
abrangente. As taxas de crescimento, da indstria de transformao, das melhorias
tecnolgicas e da expanso das exportaes do Brasil ficam atrs dos lderes em pases
em desenvolvimento, inicialmente Coreia e Taiwan, e mais recentemente China
e ndia.1 As taxas de poupana e de investimento no Brasil nunca ficaram acima
1. Os indicadores macroeconmicos eram ainda mais impressionantes antes da crise da dvida; de 1940 a 1980, a
economia brasileira cresceu a uma taxa mdia de 7,1% (Weyland, 1998, p. 51).
32 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
4. A coordenao centralizada no caracteriza o planejamento brasileiro, mas este no foi um grande problema para os
setores aqui analisados. Entretanto, a ampliao demasiada e uma falta de seletividade so vistas como problemticas
em algumas interpretaes. Na caracterizao nada lisonjeira de Weyland (1998, p. 53), comeando como um Leviat
poderoso na dcada de 1940 [...], o estado desenvolvimentista do Brasil terminou como um obeso e descoordenado
Gulliver, incapaz de transformar o seu peso em fora e amarrado a inumerveis laos por grupos de interesse restritos
e redes clientelistas.
O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas 35
5. Da forma como Rodrik coloca em uma ampla avaliao, no verdade que h uma falta de evidncias sobre os benefcios
da poltica industrial. Ao contrrio, como j ilustrado antes em referncia Amrica Latina, difcil chegar a verdadeiros
vencedores no mundo em desenvolvimento que no so produtos de algum tipo de poltica industrial (Rodrik, 2007, p. 151).
38 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.1 Embraer
A Embraer um dos campees nacionais do Brasil (Goldstein, 2002). Por volta de
2009, a empresa tinha 17 mil empregados, contra 7 mil em 1998, e exportava mais
de US$ 4 bilhes. Ela concorre em p de igualdade com as empresas do primeiro
mundo (Bombardier), exporta 95% da sua produo, lidera em exportaes de
manufaturados no Brasil e encabea o ranking do mercado mundial de vendas
de unidade de avies regionais (Goldstein, 2008, p. 58). No entanto, na dcada de
1990, quase ningum teria previsto que o ento patinho feio iria se transformar
neste campeo. Na verdade, na primeira vez que a empresa foi colocada venda
em um leilo de privatizao no incio de 1990, ela teve sua oferta retirada, porque
no havia compradores. O que salvou a Embraer, em meados de 1990, e a
catapultou para uma trajetria de crescimento de longo prazo, foi a coincidncia do
surgimento de um crescente mercado de jatos regionais (de setenta a cem lugares)
nos Estados Unidos.6 Desde 1996, a Embraer entregou mais de mil aeronaves para
vinte pases (Goldstein, 2008, p. 58).
Entretanto, para poder se posicionar de forma a preencher este nicho crescente
de mercado, foram necessrias vrias dcadas de desenvolvimento institucional
anterior fundao da empresa em 1969. Dois fatores foram cruciais durante essas
dcadas antecedentes. Primeiro, a empresa foi criada pela Fora Area, durante
o regime militar, com uma clara conexo com objetivos militares para a defesa
nacional, de modo que a Embraer tinha apoiadores fortes e claros objetivos no
comerciais. Durante a maior parte do tempo em que foi estatal, a Embraer foi
subordinada ao Ministrio da Aeronutica (Maer) em vez do Ministrio da
Indstria e Comrcio (MDIC) ou do Ministrio de Minas e Energia (MME), como
acontece com a maioria das empresas estatais , o que lhe protegeu da interveno
de polticos ou de outros ministrios civis.
Segundo, a Embraer pde recorrer ao pessoal especializado a partir do vizinho
Instituto Tecnolgico da Aeronutica (ITA) e do Centro Tcnico da Aeronutica
(CTA).7 Na verdade, a formao de engenheiros aeronuticos pelo ITA precedeu
a criao da Embraer, e a Embraer tambm pde contar posteriormente com o
ITA para a colaborao em pesquisa e desenvolvimento (Goldstein, 2008, p. 59).
Esta proteo e assistncia significavam que a Embraer poderia sobreviver por muitos
6. Embora a Embraer tivesse uma presena anterior bem estabelecida em pequenos avies turbo-hlice. Na dcada
de 1970, a sua aeronave Bandeirantes, de dezenove assentos, capturou quase metade do mercado norte-americano.
A Braslia, de trinta assentos, tinha um quarto do mercado mundial na dcada de 1980 (Avrichir e Caldas, 2005, p. 48).
7. O ITA e o ento CTA foram iniciativas da Fora Area, logo aps a Segunda Guerra Mundial, projetadas explicitamente
para promover a transferncia e absoro de tecnologia no Brasil. Ambos os programas se beneficiaram bastante e
desenvolveram relaes estreitas com o programa de engenharia aeronutica do Massachusetts Institute Technology
(MIT) (Avrichir e Caldas, 2005, p. 49).
O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas 39
anos com subsdios contnuos.8 Nos anos 1980, os crticos chegavam mesmo a
acusar a Embraer de subtrair em vez de agregar valor aos avies que construa,
pois os custos das matrias-primas eram mais altos que o preo do produto final.
No entanto, os subsdios e as oportunidades de aprendizagem por tentativa e erro
permitiram que a Embraer desenvolvesse seus prprios modelos de jatos regionais
de porte mdio e que acabaram, na dcada de 1990, por ser altamente competitivos
nos mercados mundiais. E o apoio do governo continuou aps a privatizao.9
Uma das principais razes para a Embraer emergir como uma campe nacional
foi que o governo manteve uma pequena participao acionria (inicialmente 7%),
e uma golden share, que lhe concedeu o poder de veto sobre grandes mudanas
proprietrias. Alm disto, o governo estipulou, no momento da privatizao, em
1994, que a propriedade estrangeira no poderia exceder 40%. Sem estas protees,
no difcil imaginar que a Bombardier ou outro grande produtor estrangeiro
comprasse o controle da Embraer.
Em termos dos quatro fatores de eficcia, a Embraer se beneficiou de uma
equipe profissional, altamente treinada e de um forte e contnuo apoio poltico da
Fora Area e dos militares em geral. Durante sua encarnao como uma estatal, as
questes de insero e reciprocidade eram naturalmente internalizadas, uma vez que
os gestores da Embraer trabalhavam estreitamente com outras partes do governo
(desde P&D a agncias de fomento) e estavam sujeitos a sanes governamentais
em caso de desempenho baixo (este processo de internalizao ser abordado em
detalhe mais adiante). Aps a privatizao, a Embraer manteve relaes estreitas
com os mesmos rgos governamentais (CTA, FINEP, BNDES e outros), no que
poderia ser considerado uma forma estreita de autonomia inserida, no entanto, h
pouca evidncia de reciprocidade. Os quatro fatores de eficcia foram semelhantes,
com algumas variaes, nos demais setores e nas empresas consideradas nesta seo
que igualmente comearam como empresas estatais e foram privatizadas na dcada
de 1990, embora apenas parcialmente no caso da Petrobras.
3.2 Vale
A Vale, anteriormente conhecida como Companhia Vale do Rio Doce (CVRD),
criada na dcada de 1940, tambm teve alguns momentos tortuosos em suas
primeiras dcadas, mas, na dcada de 1980, era uma enorme empresa de minerao
bem administrada, e no houve falta de compradores quando o governo a colocou
8. Entre outras medidas, o governo, por intermdio do BNDES, concedeu crdito subsidiado para os compradores, tributou
importaes concorrentes e ofereceu pagamento antecipado em contratos governamentais (Avrichir e Caldas, 2005, p. 49).
9. A Embraer continuou a receber financiamentos do BNDES, bem como da Financiadora de Estudos e Projetos (FINEP)
e do Programa de Desenvolvimento Tecnolgico Industrial (PDTI) para pesquisa e desenvolvimento (P&D). O total de
subsdios Embraer totalizou R$ 142 milhes de 1993 a 2000 quando o real estava prximo da paridade com o
dlar americano (Goldstein, 2008, p. 59).
40 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
a venda no incio de 1990. Ela cresceu em torno das minas de minrio de ferro
no estado de Minas Gerais, estabelecendo eficientes redes de transporte. A CVRD
reproduziu muito desta experincia em uma srie de novos projetos de minerao,
tanto em minrio de ferro quanto em outros minerais na Amaznia, ao mesmo
tempo que entrou em joint ventures em ao e alumnio (Schneider, 1991).
Ao contrrio da Embraer, faltou CVRD o forte apoio militar. A produo
de minrio de ferro estava ligada a um objetivo mais antigo de segurana nacional, de
produo de ao no mercado interno, mas, na dcada de 1960, este objetivo estava
em curso, e a produo de ao no era mais uma questo de segurana imediata.
As outras chaves para o sucesso da CVRD eram mais idiossincrticas: a empresa
teve, desde seu incio, a proteo poltica do governo do estado de Minas Gerais
e, mais tarde, beneficiou-se do longo tempo de servio de vrios administradores
eficazes. Alm disso, no foi to desafiador ser competitivo nos mercados mun-
diais, dadas a tecnologia de produo relativamente baixa e a alta qualidade dos
depsitos de minrio do Brasil. Como na Embraer, o governo brasileiro manteve
uma golden share na Vale.
3.3 Ao
A indstria de ao do Brasil tambm comeou na dcada de 1940, com a CSN,
uma usina siderrgica de propriedade estatal. Ao longo das dcadas seguintes, mais
siderrgicas estatais foram criadas (as maiores, Usiminas e Aominas, no estado
de Minas Gerais) e, finalmente, combinadas em uma holding estatal chamada
Siderbras. Ao longo desta expanso, especialmente nas dcadas de 1950 e 1960, o
BNDES foi crucial tanto no financiamento quanto no planejamento, tanto que,
para alguns, veio a ser conhecido informalmente como o Banco do Ao. Embora
a produo de ao tenha se expandido de forma constante, somente aps a recesso
de 1980 e a privatizao da dcada de 1990 as empresas siderrgicas tornaram-se
altamente produtivas e competitivas internacionalmente. As estatais siderrgicas
se beneficiaram do apoio poltico, inicialmente dos militares nos anos 1940 e
1950 (especialmente a CSN), mas, aps a dcada de 1960, as empresas estatais de
ao tornaram-se mais politizadas e menos profissionalizadas que outras principais
empresas estatais de alto desempenho (Schneider, 1991).
Quando o governo Collor anunciou, em 1990, um ambicioso programa de
privatizao, as grandes estatais de ao estavam no topo da lista e, ironicamente, o
BNDES, que tanto tinha financiado a expanso destas empresas, foi encarregado de
arrum-las e administrar sua venda. Entre 1991 e 1993, o governo vendeu suas oito
principais empresas siderrgicas, todas para compradores brasileiros. Em meados
dos anos 1990, as empresas privatizadas eram rentveis, muito mais produtivas e
exportavam grande parte da sua produo (Montero, 1998). Uma empresa privada
de ao, a Gerdau, aproveitou sua experincia e as oportunidades para a compra de
O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas 41
3.4 Petrobras
A Petrobras foi fundada em 1953 em uma ao poltica popular que simbolizava muito
da onda nacionalista e desenvolvimentista da dcada de 1950. O ltimo governo
Vargas criou a empresa e nacionalizou o setor, a fim de garantir o abastecimento que as
multinacionais supostamente no estavam desenvolvendo de forma suficientemente
rpida. De fato, a Petrobras produziu pouco petrleo em suas primeiras dcadas
e serviu, principalmente, para importar e distribuir petrleo.
Na dcada de 1970, a Petrobras havia descoberto grandes reservas off-shore,
sobretudo, em guas mais profundas do que as tecnologias existentes ento podiam
explorar. Ao longo dos anos 1980 e, principalmente, 1990, a Petrobras desenvolveu
novos poos em guas cada vez mais profundas. Em 2006, dois teros dos poos de
petrleo da Petrobras eram em profundidades acima de 400 metros, a profundidade
mxima em que os mergulhadores podem trabalhar, de forma que a perfurao tinha
que ser feita com a ajuda de robs submarinos de guas profundas (Guandalini e
Silva, 2006, p. 91). Dois investimentos anteriores facilitaram este desenvolvimen-
to. Primeiro, a Petrobras investiu fortemente na formao de engenheiros, tanto
atravs do apoio a programas universitrios quanto em programas de treinamento
contnuo, uma vez que tinham entrado na Petrobras. Segundo, a Petrobras estabe-
leceu uma poltica, a partir da dcada de 1950, de aquisio de bens de capital de
fornecedores nacionais e ajudou a fundar a Associao Brasileira da Infraestrutura
e Indstrias de Base (ABDIB) de forma a coordenar os investimentos com o setor
privado. Na dcada de 2000, a Petrobras registrava mais patentes que qualquer
outra instituio brasileira (op. cit., p. 97).
10. O Mxico passou por um esforo tardio, em ltima anlise decepcionante, de promoo da produo domstica de
TI. Seu apelidado Vale do Silcio em Guadalajara cresceu na dcada de 1990, na esteira do Tratado Norte-Americano
de Livre Comrcio North American Free Trade Agreement (Nafta) e do boom ponto.com nos Estados Unidos, mas
perdeu no estouro da bolha aps os anos 2000 e com a crescente concorrncia da sia (Gallagher e Zarsky, 2007).
O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas 45
4.3 Caf
Ironicamente, a poltica governamental no maior exportador do mundo fez pouco
para promover o setor. Particularmente, a poltica de governo no favoreceu a
produo de maior qualidade e, pelos anos 1980, o consumo de caf at mesmo
no Brasil comeou a cair (Saes e Farina, 1999). De forma geral, ao setor faltavam
todas as condies prvias: especialmente uma burocracia profissional com forte
apoio poltico e laos estreitos com os produtores.11 O contraste com o sucesso
principalmente agrcola em etanol marcante e ilumina principalmente a nfase
em substituir importaes em vez de promover as exportaes. A facilidade com
que as associaes privadas de caf promoveram a produo de qualidade assim
que o governo fechou a agncia governamental reguladora, o Instituto Brasileiro
de Caf (IBC), sugere que esta promoo no era exigente em termos de recursos
e de pessoal.
12. H uma srie de crticas s atividades de emprstimos do BNDES, incluindo que o banco duplica (com desnecessrio subsdio
pblico) e afasta emprstimos privados, empresta muito para as multinacionais que tm acesso a muitas fontes alternativas de
financiamento, e que no faz muito financiamento para os setores intensivos em tecnologia (Castelar, 2007; Almeida 2011).
50 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
7 CONCLUSES
A maior parte das anlises sobre o Estado desenvolvimentista tem se concentrado
em um nmero muito pequeno de casos de sucesso do Leste Asitico. No entanto,
com o avano da investigao destes casos, identificou-se um nmero crescente
de condies contextuais e configuraes institucionais: i) burocracia weberiana
(Johnson, 1982; Evans, 1995); ii) reciprocidade (Amsden, 1989); iii) excluso
do capital estrangeiro (Amsden, 2001; 2009); iv) Estado colonial japons (Kohli,
2004); v) reforma agrria e prvia igualdade socioeconmica (Campos e Raiz,
1996); vi) homogeneidade tnica, cultura confucionista, conflito distributivo
potencialmente explosivo (Doner, Ritchie e Slater, 2005); e vii) graves ameaas
segurana nacional (Woo-Cumings, 1999). A lista no se esgota por aqui, mas,
mesmo de forma abreviada, fica claro que poucos pases tm alguma destas condies
ou configuraes, e ainda menos o conjunto completo, bem como a capacidade
no curto prazo de criar arranjos como reciprocidade ou conselhos de deliberao.
Portanto, os ensinamentos prticos que podem ser tirados destes casos extremos
para outros pases so claramente limitados.
O mesmo pode ser dito para casos mais recentes de sucesso de desenvolvi-
mento fora da sia, como Botsuana, Irlanda e Costa Rica (Riain, 2000; Paus,
2005). O que limita a relevncia destas experincias para a maioria dos pases no
so apenas os arranjos institucionais, tais como a integrao com a Unio Europeia
(UE) e pactos sociais na Irlanda, mas tambm o tamanho muito pequeno destes
pases, que tm populaes menores que 5 milhes. Em economias pequenas,
como a da Costa Rica, um grande investimento por uma empresa como a Intel
pode mudar o crescimento, as exportaes, o emprego e a orientao geral da
economia (World Bank, 2006). Investimentos semelhantes teriam muito menos
impacto em economias maiores.
O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas 51
REFERNCIAS
ALMEIDA, Mansueto. O papel do BNDES no financiamento do desenvolvimento:
novos e velhos desafios. In: BONELLI, Regis (Org.). A agenda de competitividade
do Brasil. Rio de Janeiro: IBRE-FGV, 2011.
AMSDEN, Alice. Asias next giant: South Korea and late industrialization. Nova
York: Oxford University Press, 1989. Disponvel em: <http://goo.gl/nHzkLL>.
______. The rise of the rest: challenges to the west from late-industrializing
economies. Oxford: Oxford University Press, 2001.
______. Nationality of ownership in developing countries: who should crowd out
whom in imperfect markets? In: CIMOLI, Mario; DOSI, Giovanni; STIGLITZ,
13. Rodrik apresenta um argumento mais geral, o governo no pode escolher os vencedores, mas a poltica indus-
trial eficaz se baseia menos na capacidade de escolher vencedores do que na capacidade de cortar rapidamente
as perdas uma vez que erros so detectados. Na verdade, cometer erros (escolher as indstrias erradas) parte
integrante de uma boa poltica industrial quando a descoberta de custos est em questo (Rodrik, 2007, p. 150).
52 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
GOMES, Raquel. Upgrading without exclusion: lessons from SMEs in fresh fruit
producing clusters in Brazil. In: PIETROBELLI, Carlo; RABELLOTTI, Roberta
(Ed.). Upgrading to compete. Washington: Interamerican Development Bank,
2006. Disponvel em: <http://goo.gl/tegjyQ>.
GUANDALINI, Giuliano; SILVA, Chrystiane. A dupla conquista. Veja, n. 1.941,
1o fev. 2006. Disponvel em: <http://veja.abril.com.br/010206/p_090.html>.
HAGGARD, Stephan. Pathways from the periphery. Ithaca: Cornell University
Press, 1990.
HAGOPIAN, Frances. Traditional politics and regime change in Brazil.
New York: Cambridge University Press, 1996.
JOHNSON, Chalmers. MITI and the Japanese miracle: the growth of industrial
policy, 1925-1975. Stanford: Stanford University Press, 1982.
______. Political institutions and economic performance: the government-business
relationship in Japan, South Korea, and Taiwan. In: DEYO, Frederic (Ed.). The political
economy of the new Asian industrialism. Ithaca: Cornell University Press, 1987.
KOHLI, Atul. State-directed development: political power and industrialization
in the global periphery. Nova York: Cambridge University Press, 2004. Disponvel
em: <http://goo.gl/jTqyeG>.
LEOPOLDI, Maria Antonieta. Poltica e interesses na industrializao brasileira.
So Paulo: Paz e Terra, 2000.
LYRA, Flvio Tavares; PINHEIRO, Vinicius; SARMENTO, Viviane. Os incentivos
fiscais indstria da zona franca de Manaus: uma avaliao. Rio de Janeiro:
Ipea, 1995. (Texto para Discusso, n. 371). Disponvel em: <http://goo.gl/Ttc4lz>.
MAXFIELD, Sylvia; SCHNEIDER, Ben Ross Business and the State in deve-
loping countries. Ithaca: Cornell University Press, 1997.
MONTERO, Alfred. State interests and the new industrial policy in Brazil:
the privatization of steel, 1990-1994. Journal of interamerican studies and world
affairs, v. 40, n. 3, p. 27-62, 1998. Disponvel em: <http://goo.gl/RW8Yp7>.
______. Making and remaking good government in Brazil: subnational industrial
policy in Minas Gerais. Latin American politics and society, v. 43, n. 2, p. 49-80,
2001. Disponvel em: <http://goo.gl/1UCMqc>.
______. Shifting states in global markets: subnational industrial policy in
contemporary Brazil and Spain. University Park: Pennsylvania State University
Press, 2002.
O Estado Desenvolvimentista no Brasil: perspectivas histricas e comparadas 55
1 INTRODUO
Neste captulo, argumenta-se que os arranjos institucionais apresentam grande
importncia para a formulao de polticas de desenvolvimento, em especial para
as polticas que demandam cooperao por parte de agentes privados. Assim, a
segunda seo aborda a natureza dos arranjos institucionais e seus diferentes tipos
a partir da teoria dos custos de transao, destacando os arranjos hbridos como
um tipo de arranjo institucional peculiar pela combinao singular de incentivos
e controles que incorpora. A terceira seo trata do papel dos arranjos hbridos nas
polticas de desenvolvimento, discutindo a base terica para a atuao do Estado
neste tipo de arranjo. A quarta seo apresenta algumas evidncias empricas neste
sentido. Uma concluso sucinta encerra este captulo.
1. No original: the institutional matrix within which transactions are negotiated and executed.
58 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
2. Objetivamente, Williamson (1991, p. 287) afirma que se deve tratar o ambiente institucional como um conjunto de
parmetros, cujas mudanas produzem mudanas nos custos comparativos de governana. No original: to treat the
institutional environment as a set of parameters, changes in which elicit shifts in the comparative costs of governance.
Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas 59
3. Para uma discusso mais aprofundada da teoria dos custos de transao, ver Fiani (2011).
60 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
4.A discusso que se segue acerca de ativos especficos e das estruturas de governana que lhes so adequadas uma
verso muito resumida de Fiani (2011), a que se remete o leitor para uma abordagem mais detalhada dessa teoria.
5. Em uma definio mais tcnica, um ativo especfico aquele que gera elevados custos irrecuperveis em virtude de
seu reduzido custo de oportunidade.
Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas 61
QUADRO 1
Atributos dos arranjos institucionais na economia
Arranjos institucionais
Atributos
Mercado Hbridos Hierarquias
Incentivos Fortes Moderados Ausentes
Controles administrativos Ausentes Moderados Fortes
Adaptao autnoma Forte Moderada Ausente
Adaptao coordenada Ausente Moderada Forte
Desse modo, a teoria dos custos de transao e seu conceito de ativos espe-
cficos e arranjos institucionais ajuda a compreender o fato de que o mercado no
o nico arranjo adequado para organizar o sistema econmico. Pelo contrrio,
uma vez que o processo de desenvolvimento envolva elevados investimentos em
ativos especficos, algum tipo de ao do Estado provavelmente se far necessrio.
Esse fato possui consequncias muito importantes para a anlise do papel das
instituies no desenvolvimento. Uma vez que o mercado no o nico tipo de
arranjo institucional que pode promover o desenvolvimento, duas opes alterna-
tivas se colocam para polticas pblicas visando ao desenvolvimento econmico: o
emprego de hierarquias o modelo tradicional de rgos da administrao direta,
ministrios ou empresas estatais controladas politicamente ou a utilizao de
hbridos, o que no caso significa reunir organizaes pblicas e privadas em um
mesmo arranjo institucional com vistas consecuo de determinados objetivos
econmicos. Este trabalho se concentra no segundo tipo, uma vez que ele tem sido
amplamente utilizado como instrumento de desenvolvimento a partir das reformas
internacionais nos ltimos vinte anos do sculo XX.
FIGURA 1
1.A Mercado
Centro estratgico
(ausente)
1.B Hbrido
Centro estratgico
(ativos compartilhados,
direitos compartilhados,
recompensas coletivas)
1.C Hierarquia
Centro estratgico
(ativos prprios, direitos decisrios
prprios, recompensa individual)
Diviso A Diviso B
o caso, muito mais que ajustar nas margens (adjusting the margins) (Williamson,
1996, p. 7). Neste sentido, as passagens se multiplicam ao longo da obra de Williamson,
afirmando que os arranjos institucionais no so meras variaes na margem uns em
relao aos outros, mas, sim, diferentes combinaes de atributos.
Todavia, se o conceito de centro estratgico nos arranjos hbridos de Mnard
(figura 1) for combinado com os atributos desse tipo de arranjo conforme o quadro
1, percebe-se, claramente, que cabe ao centro estratgico manipular os incentivos e
controles administrativos de intensidade moderada que caracterizam os hbridos, de
forma a preservar a relao entre os agentes, evitando-se, assim, a depreciao dos ativos
especficos na forma de recursos compartilhados. Isto coloca diretamente a questo
acerca de como estes incentivos e controles devem ser combinados em cada estru-
tura hbrida particular.
Infelizmente, contudo, esse tipo de abordagem do problema dos hbridos,
enfatizando o papel dos atributos identificados por Williamson, no tem sido
desenvolvido at o momento. No entanto, Amsden (2007, p. 251-252) oferece
uma pista interessante da aplicao destes atributos em arranjos institucionais
com agentes privados para implementar polticas pblicas. Para tanto, o autor
distingue entre controles tcnicos (relacionados forma de gesto dos recursos) e
controles polticos (relacionados ao atingimento de metas de poltica). Isto levanta
duas questes. A primeira a de que os controles no devem se limitar apenas ao
tipo de controle realizado pelos rgos pblicos, como o Tribunal de Contas da
Unio (TCU), mas tambm devem abranger metas de poltica, como exportaes,
fomento de pesquisa e desenvolvimento (P&D) e etc. (controle poltico).
A segunda questo a ser enfrentada ao se analisar mecanismos de controle, tanto
tcnicos como polticos, diz respeito adequao e consistncia destes mecanismos:
1) Os incentivos empregados atuam na intensidade necessria para promover
a cooperao coordenada entre os agentes no arranjo?
2) Os controles disposio do centro estratgico so suficientes?
3) A estrutura de monitoramento e fiscalizao do centro estratgico
adequada para a eficincia dos controles e dos incentivos?
4) Os incentivos e controles adotados so consistentes entre si?
Essas perguntas apenas so uma amostra do que deve ser investigado ao se
estudar a viabilidade de um hbrido na consecuo de um objeto comum.
O fato de os hbridos demandarem um centro estratgico no significa,
todavia, que o Estado seja um candidato natural a desempenhar este papel. Mnard
(2010) cita vrios casos em que o centro estratgico exercido por agentes privados:
franqueador no caso de franquias, a empresa compradora lder em uma rede
68 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Faz-se necessrio um agente que assuma comando do processo acima dos interesses
privados, os quais, por estarem presos lgica do interesse individual e enfrentarem
o risco dos investimentos em ativos especficos, no podem conduzir sozinhos um
processo complexo e incerto como o processo de desenvolvimento.
Muitas vezes, o Estado o nico agente em condies de desempenhar as
funes necessrias para que o processo seja bem-sucedido.8 A primeira funo que
o Estado deve desempenhar a de coordenar os investimentos privados em ativos
especficos rumo a um equilbrio superior, corrigindo, assim, falhas de coordenao.
Uma falha de coordenao ocorre quando os agentes tm de realizar investimentos
em ativos especficos de forma coordenada para que os ganhos mais elevados se
realizem, mas a incapacidade dos agentes para coordenar suas aes resulta em
um equilbrio ineficiente. Trata-se do problema do grande empurro (big push)
inicialmente apontado por Rosenstein-Rodan (1943) e posteriormente retomado
por Murphy, Shleifer e Vishny (1989). Ento, faz-se indispensvel que um agente
atue garantindo o movimento coordenado de todos os agentes envolvidos.
Por exemplo, faz-se necessrio um agente que garanta que todos os investimentos
em ativos especficos sero feitos ao longo de uma dada cadeia produtiva coorde-
nadamente, de modo a viabilizar o produto final. O mesmo se aplica para mo
de obra especializada: no h por que investir na especializao se no houver
demanda por parte das empresas para os profissionais especializados. Contudo,
no h por que investir em atividades que demandem mo de obra especializada
se no houver profissionais disponveis. Corre-se o risco, assim, de ficar preso a
um equilbrio inferior: os investimentos no acontecem simplesmente porque no
h como coordenar as decises de vrios agentes distintos.
Obviamente, em um grande nmero de situaes, nenhum agente individu-
almente pode garantir isso, uma vez que ele simultaneamente parte interessada e
dependente de seus prprios investimentos especficos. necessrio um agente com
a capacidade de se superpor aos interesses individuais imediatos. Este agente, em
princpio, o Estado, pela sua prpria autoridade poltica. Utilizando o conceito
elaborado por Mnard, o Estado em geral se situa em uma posio privilegiada para
exercer o papel de centro estratgico em arranjos institucionais hbridos. Em vrios
casos histricos, por sinal, a necessidade de coordenao levou o prprio Estado a
assumir algumas funes de agentes privados, para garantir que os investimentos
especficos fossem realizados nas atividades excessivamente arriscadas nas sociedades
em questo, pelo elevado grau de complexidade e incerteza destas atividades.
Esse um ponto importante e merece ser aprofundado. preciso indagar
por que o mercado no consegue coordenar satisfatoriamente as atividades que
envolvem investimentos em ativos especficos em mltiplas atividades, de forma
8. Para uma discusso sobre o assunto, ver Chang (1996) e a sntese apresentada em Fiani (2011).
70 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
a atingir o equilbrio superior. A razo disto, como explica Chang (1996), que a
coordenao pelo mercado por meio do mecanismo de preos pode ser importante
fonte de desperdcio de recursos econmicos quando h investimentos especficos
com participao elevada no valor total dos investimentos. O motivo deste possvel
desperdcio o fato de que o mercado realiza uma coordenao ex post das atividades
econmicas; ou seja, o mecanismo de preos somente coordena as atividades
econmicas depois de o investimento ter sido concretizado. No mercado, somente
aps o produto de um determinado investimento alcanar o mercado e realizar
um preo de acordo com sua demanda, que se poder saber se o investimento
ser remunerado adequadamente.
Se esses investimentos forem essencialmente em ativos sem qualquer especifi-
cidade, um preo de mercado que no remunere adequadamente os investimentos
no causa maiores problemas. A consequncia seria apenas a transferncia dos
ativos do setor em que o investimento se mostrou malsucedido para outro setor
em que sua remunerao seja mais interessante. Porm, no caso de investimentos
expressivos em ativos especficos, esta transferncia provoca redues significativas
no valor dos investimentos originais, ou mesmo a perda total de seu valor. Da se
segue que uma deciso equivocada de investimentos especficos resulta em desper-
dcio econmico (Chang, 1996, p. 65).
O risco de decises equivocadas de investimentos em ativos especficos
potencializado pela complexidade e incerteza inerentes ao processo de desenvol-
vimento econmico. Da a necessidade da atuao do Estado nestes processos por
meio de arranjos institucionais que permitam uma coordenao ex ante (Chang,
1996, p. 65); ou seja, uma coordenao antes que a deciso de investimento se
concretize. Na prxima seo, ser visto que h significativas evidncias desta
atuao, mesmo em pases que so tidos como possuindo uma trajetria histrica
de pouca interveno do Estado na economia.
Mas o Estado no atua nos arranjos institucionais apenas visando deslocar
a economia de um equilbrio de Nash inferior para um equilbrio de Nash
superior. Como indica Chang (2003) e discute Fiani (2011, p. 216-221), a
posio do Estado lhe faculta a capacidade de atuar de forma empreendedora,
isto , fornecendo uma viso de futuro que v alm dos equilbrios superiores
que eventualmente existam e formule novas possibilidades de transformao do
sistema econmico. Isto porque o desenvolvimento vai alm de transformar
a estrutura econmica vigente, pois, como explica Fiani (2011, p. 220), o
desenvolvimento mesmo cria novos elementos nessa estrutura, com novas
possibilidades que nem sempre podem ser antecipadas. O desafio se torna,
ento, antecipar quais so estas novas possibilidades, como explica Chang
(2003, p. 53, traduo nossa):
Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas 71
() mudana estrutural, como definida aqui, requer muito mais do que escolher
de um conjunto de escolhas preexistente. Ela requer formular o prprio conjunto de
escolhas, especificamente, fornecer uma viso do futuro. E o Estado, como agente
central, pode desempenhar um papel importante fornecendo tal viso. Ao fornecer
tal viso no incio do processo de mudana, o Estado pode dirigir os agentes do
setor privado em uma ao combinada sem obrig-los a gastar recursos recolhendo
e processando informao, barganhando etc. Ao projetar uma mudana estrutural, o
Estado est fornecendo uma viso, mais do que apenas coordenando um movimento
rumo a um equilbrio mais elevado; isso significa que h um importante elemento
empreendedor neste exerccio.9
Alm da tarefa de empreendedor, o Estado possui um terceiro papel a
desempenhar em processos de desenvolvimento: administrar conflitos. Isto porque
os agentes que investiram no passado em ativos especficos enfrentam a ameaa
de perda de demanda ou de obsolescncia com o desenvolvimento e podem,
portanto, criar resistncias severas ao processo de desenvolvimento, cabendo ao
Estado arbitrar este conflito (Fiani, 2011, p. 216-219). Como explicam Chang e
Rowthorn (1995, p. 41, traduo nossa):
Entretanto, quando a mobilidade de certos ativos limitada por razes tais como
a maleabilidade do capital fsico ou humano, os proprietrios podem sofrer cortes
substanciais nas suas rendas, caso aceitem os imperativos do mercado e se mudem
para a prxima melhor opo. Quando esta reduo traz as rendas (e outros
benefcios econmicos) para um nvel inferior ao considerado justo, os proprietrios
destes ativos podem no aceitar os imperativos do mercado e podem adotar aes
polticas para corrigir a situao (por exemplo, peties, greves, suborno, negociatas),
provocando assim contrarreaes de outros na sociedade. Isto faz o processo de
desenvolvimento inerentemente conflituoso.10
No trecho reproduzido, h um ponto importante a ser destacado. Uma vez
que ativos especficos so uma parte importante do investimento total de uma
economia moderna, e uma vez que o processo de desenvolvimento provoca mudanas
significativas na estrutura da economia (o que tem como efeito afetar o valor deste
tipo de ativo, que conta com possibilidades reduzidas e pouco interessantes de
9. No original: (...) structural change, as defined here, requires much more than choosing from a pre-existing choice
set. It requires formulating the choice set itself, namely, providing a vision for the future. And the state, as the central
agent, can play an important role in providing such a vision. By providing such a vision at the early stage of the change,
the state can drive private sector agents into a concerted action without making them spend resources on information
gathering and processing, bargaining and so on. In engineering a structural change the state is providing a vision
rather than merely coordinating a move to a higher equilibrium; this means that there is an important entrepreneurial
element in the exercise.
10. However, when the mobility of certain assets is limited for reasons such as limited malleability of physical or
human capital, the owners may suffer substantial cuts in their incomes if they accept the imperatives of the market
and move to the next best option. When this reduction brings incomes (and other economic benefits) below a certain
level considered fair, the owners of these assets may not accept the imperatives of the market and may take political
action to redress the situation (e.g. petition, strikes, bribing, horse-trading), thereby provoking counteraction from others
in society. This makes the process of economic development inherently conflictual.
72 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
11. Onde os resultados no foram to positivos como no caso da Coreia do Sul (ver, por exemplo, Schneider, 1999;
Evans, 2004).
Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas 73
Chang (op. cit., p. 22), controles administrativos especficos foram criados para a
produo no setor txtil: (...) introduziu-se regulao para controlar a qualidade
dos produtos manufaturados, especialmente dos produtos txteis, de forma que
manufatureiros inescrupulosos no pudessem prejudicar a reputao dos produtos
britnicos nos mercados externos.12
No caso da Alemanha (e da Prssia antes da unificao), a proteo aduaneira
desempenhou um papel bem menos significativo que a atuao do Estado nos
arranjos institucionais de setores selecionados (Chang, 2002, p. 30). No sculo
XVIII, direitos de monoplio eram concedidos pela monarquia prussiana nos setores
a serem privilegiados, afetando significativamente a estrutura institucional destes
setores. Estes controles tinham como efeito os riscos associados aos investimentos
em ativos especficos, ao reduzir a competio. Ao mesmo tempo, empresas de
propriedade do Estado prussiano hierarquias tambm administravam os riscos
associados a investimentos em ativos especficos, atuando de forma pioneira em
novas tecnologias tais como refino de acar, cutelaria, metais e munio e
fornecendo informaes e assistncia a empresrios privados (op. cit., p. 33).
A este respeito Chang (2002) observa que estas fbricas-modelo dificilmente
sobreviveriam se tivessem sido expostas competio no mercado; porm, estas
hierarquias favoreciam o setor privado, pois introduziam de forma pioneira
novas tecnologias e serviam de efeito demonstrao. Isto para no mencionar
tambm o recrutamento de trabalhadores especializados no exterior, como no
caso britnico.
Da mesma forma que na Gr-Bretanha, tambm no caso alemo funcionrios
de Estado, como Friedrich Wilhelm von Reden, na passagem do sculo XVIII para o
sculo XIX, atuaram atraindo mo de obra especializada para a Prssia no caso de
Reden, visando ao desenvolvimento industrial da Silsia. Peter Beuth, que chefiou o
departamento de indstria e comrcio do Ministrio das Finanas prussiano, criou
instituies responsveis pelo treinamento de mo de obra especializada e apoiava
novas empresas, especialmente nas indstrias a vapor e de locomotivas (Chang,
2002, p. 34). Novamente, tem-se a ao do Estado coordenando empreendimentos
privados ao incentivar o investimento em ativos humanos especficos.
Contudo, talvez a interveno do Estado em um arranjo institucional visando
ao desenvolvimento mais sui generis, empregada pela Alemanha aps a unificao,
tenha sido o apoio estatal aos cartis privados. Este apoio teria evoludo de um
favorecimento informal, no final do sculo XIX, para um apoio explcito e
formal, a partir do reconhecimento de sua legalidade, no incio do sculo XX.
12. No original: (...) regulation was introduced to control the quality of manufactured products, especially textile
products, so that unscrupulous manufacturers could not damage the reputation of British products in foreign markets.
Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas 75
13. No original: the German state initially strongly supported cartels, and enforced their agreements during the early
period of their existence (the late nineteenth and early twentieth centuries). The high point of this was a ruling in 1897
by the highest court in the country that cartels were legal. From the First World War onward, cartelization became
widespread, and the means by which the government planned economic activities.
76 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
14. No original: But, even then, not all governments divested immediately. Pennsylvania retained ownership of the
Philadelphia and Columbia Railroad until 1857, while Georgias Western and Atlantic Railroad remained a state-owned
railroad throughout the nineteenth century. Virginia and Tennessee, meanwhile, moved against the trend, first assuming
the role of railroad entrepreneur in the 1850s. The depression of the late 1830s and early 1840s dealt a blow to the
American tradition of state enterprise but did not obliterate it altogether.
Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas 77
5 CONCLUSO
Este captulo discutiu o papel dos arranjos institucionais em polticas de desenvol-
vimento. Entre os arranjos institucionais, destaca-se o papel dos arranjos hbridos,
pois englobam, entre outros, os arranjos em que o Estado assumindo o papel de
centro estratgico atua em parceria com o setor privado. Estes arranjos envolvem
dificuldades peculiares pela combinao complexa entre incentivos e controles
(tcnicos e polticos) que exigem. Todavia, trata-se de um tipo de arranjo necessrio
quando se deseja transformar a economia com a participao de agentes privados.
Com efeito, a importncia dos arranjos institucionais (ou estruturas de
governana) hbridas para a formulao de polticas de desenvolvimento advm
exatamente do fato de este tipo de arranjo combinar incentivos e controles
administrativos, sob o comando de um centro estratgico, ao mesmo tempo que
os agentes envolvidos mantm sua autonomia. Trata-se, portanto, do arranjo
institucional caracterstico da opo por implementar polticas de transformao
econmica sob a superviso do Estado, evitando tanto o extremo de deixar aos
agentes privados toda a responsabilidade pela promoo do desenvolvimento
(o que implicaria escolher o mercado como estrutura de governana), como o
extremo de o Estado assumir toda a responsabilidade pela transformao econmica
(o que implicaria escolher a hierarquia na forma de empresas estatais). Ao assumir o
papel de centro estratgico em um arranjo hbrido para implementar uma poltica
de transformao econmica, o Estado pode agir como agente de coordenao,
como empreendedor, oferecendo uma viso da nova estrutura econmica que ser
alcanada, ou como solucionador de conflitos. Mas seja qual for o papel, o Estado
poder dispor de uma estrutura para estimular a cooperao dos agentes privados.
Arranjos Institucionais e Desenvolvimento: o papel da coordenao em estruturas hbridas 79
REFERNCIAS
ALCHIAN, A.; DEMSETZ, H. Production, information costs and economic
organizations. American economic review, v. 62, n. 51, p. 777-795, 1972.
Disponvel em: <http://goo.gl/7vpHaC>.
AMSDEN, A. H. A ascenso do resto: os desafios ao ocidente de economias
com industrializao tardia. So Paulo: UNESP, 2007.
BLOCK, F. Swimming against the current: the rise of a hidden developmental state
in the United States. Politics & society, v. 36, n. 2, p. 169-206, 2008. Disponvel
em: <http://goo.gl/6KlyPu>.
BORYS, B.; JEMISON, D. B. Hybrid arrangements as strategic alliances: theoretical
issues in organization combinations. Academy of management review, v. 14,
n. 2, p. 234-249, 1989.
CHANG, H-J. The political economy of industrial policy. New York: Palgrave
Macmillan, 1996.
______. Kicking away the ladder: development strategy in historical perspective.
London: Anthem Press, 2002.
______. Globalisation, economic development and the role of the state.
London: Zed Books, 2003.
CHANG, H-J.; ROWTHORN, R. Role of the state in economic change:
entrepreneurship and conflict management. In: CHANG, H-J.; ROWTHORN,
R. The role of the state in economic change. Oxford: Clarendon Press, 1995.
DAVIS, L. E.; NORTH, D. C. Institutional change and American economic
growth. Cambridge: Cambridge University Press, 1971.
DUNLAVY, C. A. Politics and industrialization: early railroads in the United
States and Prussia. Princeton: Princeton University Press, 1994.
EVANS, P. Autonomia e parceria: estados e transformao industrial. Rio de
Janeiro: UFRJ, 2004.
FAMA, E. Agency problems and the theory of the firm. Journal of political
economy, v. 88, n. 1, p. 288-307, 1980.
FIANI, R. Cooperao e conflito: instituies e desenvolvimento econmico.
Rio de Janeiro: Elsevier, 2011.
JOHNSON, C. A. Miti and the Japanese miracle. Standford: Stanford University
Press, 1982.
80 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
______. Economic organization: firms, markets and policy control. New York:
New York University Press, 1986.
______. Comparative economic organization: the analysis of discrete structural
alternatives. Administrative science quarterly, v. 36, n. 2, p. 269-296, 1991.
Disponvel em: <http://goo.gl/0pp1C3>.
______. The mechanisms of governance. New York: Oxford University Press, 1996.
CAPTULO 4
1 INTRODUO
Este captulo trata da formao de um Estado Desenvolvimentista (ED) de
novo tipo, pois democrtico e com fundamentos sociais e ideolgicos distintos
dos que marcaram o ED no sculo XX. Mais que indicar a possibilidade
desta construo institucional, argumenta-se aqui que este tipo de Estado
historicamente necessrio, em especial para as naes que almejam expandir
o bem-estar material de suas populaes. Para a grande maioria dos pases
perifricos, os caminhos do desenvolvimento capitalista redundam nas mal-
formaes geradas pela difuso da civilizao industrial, estudadas pela teoria
do subdesenvolvimento (Furtado, 1979; 1984).
As experincias histricas de trs pases do Leste Asitico (Japo, Coreia do
Sul e Taiwan), em que o Estado notabilizou-se por seu papel desenvolvimentista,
distinguem-se por no apresentarem as formas tpicas do subdesenvolvimento.
No final do sculo XX, o ED no Leste Asitico tornou-se uma referncia para
uma abordagem heterodoxa contra-hegemnica acerca das relaes entre Estado
e economia, bem como para as discusses sobre as estratgias nacionais de desen-
volvimento. Neste padro histrico, o Estado assumiu como prioridade maior de
suas aes o desenvolvimento econmico (crescimento, produtividade e competi-
tividade), dirigindo o mercado no mbito de um compromisso com a propriedade
privada, de modo a promover a acumulao intensiva de capital com tecnologia de
ponta em setores estratgicos ou dinmicos. O Estado guiou o mercado por meio
de polticas industriais e de comrcio exterior, formuladas por uma burocracia
econmica de elite, valendo-se de instituies de consulta e coordenao com
os capitais privados. Isto permitiu aos agentes pblicos atuar com autonomia
enraizada (Evans, 1993) junto a uma elite industrial que, em larga medida, foi
ela mesma forjada pelas estratgias de industrializao.1
1. Essa descrio resumida tem por base os trabalhos clssicos de Johnson (1982), Wade (1999 [1990]), Amsden (1985;
1989), Evans (1993) e Chang (1994; 1999), bem como os estudos de Kohli (1999), Leftwich (1995), Deyo (1989)
e Kim (2010).
84 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
4. Conforme Furtado (1964, cap. 5). Para conferir duas narrativas anlogas sobre a social-democratizao do capitalismo
europeu, ver Przeworski (1989, caps. 1, 4 e 5) e Myrdal (1962, primeira parte).
A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI 87
pblica e escrutnio crtico. Ademais, Sen (2000) insiste que no se pode em geral
tomar as preferncias como dadas independentemente da discusso pblica e de
um entendimento adequado sobre o que so as necessidades econmicas ou
materiais, algo que requer discusso e intercmbio de opinies deliberao.
As escolhas sobre a alocao dos recursos e as estratgias de crescimento tm
de ser democrticas, no sentido forte de um envolvimento da cidadania no
estabelecimento das prioridades econmicas, pois no possvel avaliar metas ou
resultados econmicos sem tal discusso, e o intercmbio generalizado de ideias
em sociedade (Evans, 2002, p. 55). Pensar em termos de capacidades humanas e
expanso da liberdade, mais que em termos de bem-estar, conduz perspectiva
de eliminao das privaes materiais e das formas sociais de opresso e coloca
a ateno no fato de que as capacidades humanas so tanto fins em si mesmas
quanto meios bsicos para o alcance de outras metas, tais como gerar a produti-
vidade ampliada que o fundamento do crescimento econmico ou construir as
instituies democrticas que ajudem a definir e levar o tipo de vida que se deve
valorizar (Evans e Heller, 2013, p. 5, n. 1).
O desenvolvimento como liberdade requer progresso material e pode estar
em linha com as legtimas aspiraes populares de superao da misria e de pleno
desenvolvimento humano, mas no algo que se possa alcanar individualmente.
[P]ara os menos privilegiados alcanarem o desenvolvimento como liberdade
requer-se ao coletiva. Coletividades organizadas sindicatos, partidos polticos,
conselhos de bairro, grupos de mulheres etc. so fundamentais para a capacidade
das pessoas para escolher as vidas que elas tem razo para valorizar (Evans, 2002,
p. 56, traduo nossa). Ademais, so necessrias estratgias nacionais de desenvolvi-
mento e polticas realizadas pelos Estados nacionais para alcanar a endogeneidade
(Furtado, 1984, p. 123-124).
Existe uma correspondncia entre o desenvolvimento como liberdade e o
desenvolvimento endgeno, embora o primeiro conceito coloque a nfase no
indivduo social e moral, enquanto o segundo, na coletividade histrica. Ambos
os conceitos (pres)supem deliberao. Enquanto Furtado (1984) enfatiza a
criatividade e a inveno no desenvolvimento, atributos que se fundamentam
nas capacidades culturais dos indivduos que compem o povo ou as elites, Sen
(2000) enfatiza a liberdade individual e a construo democrtica da medida
social do desenvolvimento, o que recai na noo de endogeneidade. Em ambos
os autores, o desenvolvimento conduz ao alargamento dos poderes humanos
individuais e coletivos, para aliviar o fardo da pobreza, do trabalho penoso e da
doena (Unger, 2008).
O desenvolvimento endgeno corresponde a uma possibilidade histrica e
a uma escolha social historicamente plausvel. Unger (2008) sugere um caminho
A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI 89
5. Pode-se perceber que existe um contraste fundamental entre o ED clssico do sculo XX e a construo de um EDD no
sculo XXI, pois, no primeiro, a burocracia pblica detm uma posio proeminente sobre uma sociedade civil relativa-
mente fraca e subordinada (Leftwich, 1995, p. 415-416). Ao contrrio, um Estado capaz de promover o desenvolvimento
endgeno um Estado democrtico que pressupe uma sociedade civil forte ou, pelo menos, a possibilidade de seu
fortalecimento progressivo pela via democrtica. A sociedade civil deve ser compreendida aqui como o amplo leque
de associaes voluntrias e movimentos que operam fora do mercado, do Estado e dos laos primrios de parentesco
e que especificamente se orientam para moldar a esfera pblica, incluindo movimentos sociais, sindicatos, grupos de
interesse, ONGs autnomas e organizaes comunitrias (Evans e Heller, 2013).
92 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
6. Nesse sentido, a funo de coordenao reconsiderada inclui o que Peter Evans denomina de promoo das capa-
cidades coletivas de expandir as capacidades humanas (Evans, 2005).
94 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
8. Formas densas de articulao entre democracia representativa e democracia participativa baseiam-se na sua com-
plementaridade e favorecem a expresso e a defesa de interesses e identidades socialmente subalternas. [A]rranjos
participativos permitem a articulao entre argumentao e justia distributiva e a transferncia de prerrogativas do nvel
nacional para o nvel local e da sociedade poltica para os prprios arranjos participativos (Santos e Avritzer, 2002, p. 76).
A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI 97
9. Os dois primeiros nveis compreendem funes econmicas ordinrias do Estado, de carter alocativo e regulatrio
(em funo da existncia de bens pblicos, externalidades) ou distributivo. No nvel i) situa-se tambm a realizao
das polticas produtivas (poltica industrial, tecnolgica, de comrcio exterior, de capacitao e incluso produtiva).
98 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
10. Uma economia de mercado no pode criar suas prprias pressuposies, incluindo suas pressuposies institucionais
(Chang, 2002; Unger, 2008, p. 143). inteiramente arbitrrio onde e como traar a linha entre as associaes aceitveis
ou no entre Estado e empresas privadas. O mercado uma construo poltica, estabelecida socialmente na forma
de uma especfica estrutura de direitos e obrigaes, que define quem participa, em que condies e o que pode ou
no ser transacionado (Chang, 2002).
A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI 99
11. Como prope Fajnzylber (1983; 1990), concebvel um caminho de desenvolvimento produtivo assentado na
criatividade e na inovao, tendo como eixo a expanso da produo industrial e agrcola para atender um mercado
de massas, que reversamente abriga as bases sociais mais amplas do desenvolvimento endgeno.
A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI 103
12. A rigor, presume-se que tal mobilizao deve se configurar tambm a partir das conquistas intelectuais da esquerda
no sculo XX. Contudo, no nada bvio quais so as lies e o aprendizado que a esquerda deveria extrair das
experincias de revoluo e reforma do sculo XX. Para uma abordagem ps-marxista inspiradora acerca do tema, ver
Fausto (2007, cap. 14).
13. A perspectiva liberal clssica parte da liberdade criadora do homem e de uma certa viso de natureza humana
que condena a alienao do trabalho, sendo herdeira da perspectiva iluminista e anterior explicitao de todas as
consequncias da transformao social do trabalho em mercadoria. Por isto, preocupa-se em limitar o poder do Estado
para assegurar a liberdade do indivduo, mas no se preocupa em limitar o poder privado que igualmente pode tolher
esta liberdade do indivduo (Chomsky, 2007). Muito distinta a perspectiva do neoliberalismo que, avessa s ideias
de desenvolvimento humano e liberdades substantivas, faz o elogio da desigualdade social e defende a liberdade de
mercado como anterior e mais fundamental que todas as outras liberdades.
14. A paisagem institucional muito mais malevel do que se cr e a esquerda no [deveria] aceitar nenhuma
instituio estabelecida como imutvel (Anderson, 1995, p. 198-199). O pensador brasileiro-norte-americano, Roberto
Mangabeira Unger, desde a esquerda, teorizou este trao histrico mais sistematicamente que qualquer pensador da
direita, dando-lhe uma fundamentao histrica e filosfica de grande envergadura (Anderson, 1995, p. 199; Anderson,
2002). A sociedade no dada, mas feita; as estruturas da sociedade e da cultura so uma espcie de luta congelada,
que resulta da conteno e interrupo do combate prtico ou espiritual (Unger, 2008, p. 22).
A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI 105
5 CONCLUSO
As possibilidades de construo de um EDD radicam nas condies histricas de
cada nao. Tal construo coetnea transformao da sociedade capitalista
subdesenvolvida em busca da endogeneidade no processo de desenvolvimento,
vislumbrada aqui enquanto progresso democrtica nacional. A meta do desen-
volvimento endgeno resgata o sentido original das propostas de superao do
subdesenvolvimento: a mobilizao de foras produtivas latentes e recursos pre-
sentes na cultura nacional, no seio da massa popular, que passa a se mover como
povo que luta pelo seu prprio desenvolvimento, como sociedade civil engajada
na mudana que melhora a vida de todos.
A dimenso oculta do desenvolvimento a criao de valores espirituais subs-
tantivos. Somente uma cultura nacional que expresse a identidade real de um povo
capaz de indicar as finalidades da vida e fundamentar as prticas sociais em valores
humanos compartilhados. A cultura nacional inclui as capacidades tcnicas e produtivas,
mas tambm o fundo simblico comum para a disputa de valores e perspectivas,
que pode colocar os fins do desenvolvimento. A primazia da tcnica e a centralidade
da produo na dominao social capitalista ocultam a importncia da cultura no
produtiva. Por isto, a criao de valores substantivos a dimenso oculta do
processo de desenvolvimento, e as possibilidades de desenvolvimento endgeno de
um povo residem na sua identidade cultural, sem a qual estar reduzido condio
de consumidor de bens culturais concebidos por outros povos (Furtado, 1984, p. 32).
O programa do desenvolvimento endgeno e a transformao do Estado pela
democracia consistem numa perspectiva construtiva e processual, que oferece respostas
prticas e possibilidades concretas de ao. Tanto quanto um outro mundo possvel,
h chance histrica para a construo do EDD, num processo histrico progressivo e
no linear. A proposio de um EDD corresponde construo de um programa de
ao capaz de conectar as aes individuais e coletivas e suas reivindicaes de sentido
anticapitalista com as aes e polticas de governos populares em Estados democrticos,
fomentando novas relaes sociais, margem das relaes estabelecidas e em combate
a estas. Para tanto, ser preciso imaginao institucional capaz de inspirar grupos e
indivduos a estabelecer novas prticas sociais, no mercado e no Estado.
REFERNCIAS
ACCURSO, Cludio F. Questes econmicas de Estado. Porto Alegre: Editora
da UFRGS, 2007.
______. Desenvolvimento, Estado e democracia. In: SEMINRIO NACIONAL
DESENVOLVIMENTO ECONMICO E DEMOCRACIA NO BRASIL, 1.,
26-28 abr. 2010. Anais Porto Alegre: Ipea/FCE, 2010. Mimeografado.
106 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
AMSDEN, Alice. The State and Taiwans economic development. In: EVANS,
Peter; RUESCHMEYER, Dietrich; SKOCPOL, Theda (Eds.). Bringing the State
back in. Cambridge: Cambridge University Press, 1985.
______. Asias next giant: South Korea and late industrialization. Oxford: Oxford
University Press, 1989. Disponvel em: <http://goo.gl/fktvhl>.
______. A ascenso do resto: os desafios ao Ocidente de economias com
industrializao tardia. So Paulo: Editora da UNESP, 2009.
ANDERSON, Perry. Ps-neoliberalismo. In: SADER, Emir; GENTILI, Pablo
(Orgs.). Ps-neoliberalismo: as polticas sociais e o Estado democrtico. Rio de
Janeiro: Paz e Terra, 1995.
______. Roberto Mangabeira Unger: a poltica do engrandecimento. In: _______.
Afinidades eletivas. So Paulo: Boitempo, 2002.
BRAGA, Jos C. de Souza. A financeirizao da riqueza: a macroestrutura financeira
e a nova dinmica dos capitalismos centrais. Economia e sociedade, Campinas,
v. 2, p. 25-58, 1993.
BRESSER-PEREIRA, Luiz Carlos. Estratgia nacional e desenvolvimento. Revista
de economia poltica, v. 26, n. 2, p. 203-230, abr./jun. 2006. Disponvel em:
<http://goo.gl/S8VoHo>.
CHANG, Ha-Joon. The political economy of industrial policy. London:
MacMillan Press, 1994.
______. The economic theory of the developmental state. In: WOO-CUMINGS,
Meredith (Org.). The Developmental State. Nova Iorque: Cornell University
Press, 1999.
______. Rompendo o modelo: uma economia poltica institucionalista alternativa
teoria neoliberal do mercado e do Estado. In: ARBIX, Glauco et al. (Orgs.). Brasil,
Mxico, frica do Sul, ndia e China: dilogo entre os que chegaram depois.
So Paulo: UNESP; EDUSP, 2002.
______. Institutional foundations for effective design and implementation of
selective trade and industrial policies in the least developed countries: theory and
evidence. In: ______. Globalisation, economic development and the role of
the State. London: Zed Books, 2004.
CHANG, Ha-Joon; EVANS, Peter. The role of institutions in economic change.
Oslo, Aug. 2000. Disponvel em: <http://goo.gl/9KIkn3>.
CHESNAIS, Franois (Coord.). A mundializao financeira: gnese, custos e
riscos. So Paulo: Xam, 1998.
A Construo de um Estado Democrtico para o Desenvolvimento no Sculo XXI 107
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
EDIGHEJI, Omano. (Ed.). Constructing a democratic developmental state
in South Africa: potentials and challenges. Cidade do Cabo: HSRC Press, 2010.
Disponvel em: <http://goo.gl/ibvBv8>.
FURTADO, Celso. O mito do desenvolvimento econmico. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1996.
ROBINSON, Mark; WHITE, Gordon. The democratic Developmental State:
political and institutional design. Oxford: Oxford University Press, 1998.
SEN, Amartya. Desenvolvimento como expanso de capacitaes. In: PNUD
PROGRAMA DAS NAES UNIDAS PARA O DESENVOLVIMENTO.
Desenvolvimento humano: leituras selecionadas. Belo Horizonte: IDHS-PUC;
PNUD, 2008.
WOO-CUMINGS, Meredith (Ed.). The developmental state. New York: Cornell
University Press, 1999.
Parte III
ARRANJOS INSTITUCIONAIS DE
POLTICAS DE DESENVOLVIMENTO:
ESTUDOS DE CASO
CAPTULO 5
1 INTRODUO
O programa habitacional Minha Casa Minha Vida (MCMV), lanado no Brasil
nos ltimos anos dentro do Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) para
dinamizar a economia e gerar empregos, mediante produo de moradias popu-
lares subsidiadas pelo governo, representou uma mudana significativa no padro
decisrio vigorante nas polticas desenvolvimentistas do passado e, em especial,
na poltica habitacional contida no chamado modelo BNH.1
Cabe relembrar, ainda que brevemente, que o BNH foi criado em 1964, logo
no incio do regime militar, com o objetivo de financiar a aquisio da casa prpria
para as populaes de baixa renda. Com esta poltica o governo pretendia responder
e controlar as presses populares por moradia, pois o deficit habitacional naquele
perodo j era grande e crescia com o processo de urbanizao acelerado. Sendo
o primeiro rgo de alcance nacional a instituir uma poltica habitacional para
todo o pas, o BNH tinha como base o Sistema Financeiro Habitacional (SFH).
Este sistema captava recursos advindos de duas fontes principais: i) do Fundo
de Garantia do Tempo de Servio (FGTS), um tipo de poupana compulsria
constituda por depsitos correspondentes a 8% dos salrios dos trabalhadores
formalizados para financiar moradias destinadas populao de baixa renda; e
ii) do Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE), fundo de poupana
voluntria, para financiar o setor de classes mdia e alta (Arretche, 1990; Azevedo
e Andrade, 1982).
Como a literatura j apontou fartamente, esse programa fracassou em
seus objetivos sociais de promover moradia para a populao de baixa renda,
na medida em que acabou sendo atrelado orientao econmica de ativar o
mercado interno por meio da construo civil e lgica empresarial voltada para
o financiamento aos segmentos de mdia e alta renda, mais compatveis com a
gerao de lucros para seus empreendedores.2 Assim, em 1975, dez anos depois
de seu lanamento, o BNH s destinava 3% dos seus recursos para famlias com
rendimentos abaixo de cinco salrios mnimos (SMs), enquanto os muturios
com rendimentos superiores a vinte salrios foram os grandes beneficiados.3
Do ponto de vista dos arranjos institucionais de deciso, o modelo BNH,
forjado no contexto autoritrio, foi marcado por arenas decisrias extremamente
centralizadas, como ocorreu especialmente no governo Geisel, quando apenas dois
colegiados o Conselho de Desenvolvimento Econmico e o Conselho de Desen-
volvimento Social (CDS), comandados de forma discricionria pelo prprio presi-
dente da Repblica definiam todas as prioridades das polticas governamentais,
procurando, assim, controlar e racionalizar a ao da burocracia (Codato, 1997).
Mesmo no perodo anterior, de maior fragmentao do processo decisrio, quando
Delfim Netto comandou o Ministrio da Fazenda, transformando o Conselho
Monetrio Nacional (CMN) no mais importante ncleo decisrio do governo,
em cmara corporativa de acomodao das demandas dos diferentes grupos
(Vianna, 1987, p. 127), apenas certos segmentos empresariais a participavam e
influenciavam as polticas pblicas.
Tomando para confronto esse padro decisrio vigorante no perodo
autoritrio, este captulo focaliza os arranjos institucionais do novo programa
habitacional do pas, examinando-os tanto do ponto de vista democrtico quanto
de sua efetividade para alcanar os objetivos propostos. Ou seja, indaga se tais
arranjos incentivam ou no a participao mais ampla de uma pluralidade de atores
nela envolvidos e se eles favorecem ou no a coordenao de sua implantao e o
alcance das metas propostas.
Do ponto de vista terico, ancora-se aqui nas formulaes da teoria demo-
crtica contempornea relativas aos impactos dos desenhos institucionais sobre
os resultados das polticas pblicas. Assim, pode-se mencionar o confronto que
Lijphart (1999) realiza, com base em estudo emprico, entre o desempenho das
democracias de tipo majoritria, mais concentradoras do poder no Executivo, com
os arranjos institucionais de democracias que ele denomina consociativas, nas quais
o poder de deciso est mais fragmentado. Contrariando a viso convencional,
o autor indica que no h comprovao de que a democracia majoritria seja de
2. Como foi comentado, o Sistema Financeiro Habitacional, desde o prprio nome, representa um perigoso equvoco.
A questo da habitao no financeira, mas social (Magalhes, 1985, p. 213).
3. Entre as inmeras crticas apontadas ao modelo BNH/SFH, a poltica de subsdios tambm foi alvo de questionamento,
pois seu sentido social foi invertido com os descontos nas prestaes e no Imposto de Renda (IR), situao esta em que
as populaes de rendas mdias e altas acabavam por ser as mais beneficiadas. Como estes subsdios foram aplicados
indiscriminadamente a todos os financiamentos habitacionais, independentemente de seu montante, isto implicava que
quanto maior o montante do financiamento, maior o volume do subsdio (Arretche, 1990). Outros comentrios vo para
mesma direo: O financiamento concedido pelo Sistema Brasileiro de Poupana e Emprstimo (SBPE) foi um privilgio
para aqueles que conseguiram adquirir um imvel em condies facilitadas por juros praticamente negativos, graas
combinao de uma correo monetria inferior real com os outros incentivos fiscais adicionais (Bolaffi, 1979, p. 178).
Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida 115
4. No original: Policies supported by a broad consensus, furthermore, are more likely to be carried out successfully and
to remain on course than policies imposed by a decisive government against the wishes of important sectors of society.
116 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
5. O PAC nasceu como desdobramento do Plano Piloto de Investimentos (PPI), uma proposta negociada com o Fundo
Monetrio Internacional (FMI), durante o primeiro governo Lula, para que os gastos em investimentos em infraestrutura
fossem debitados do clculo do superavit primrio.
118 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
6. Extinguiu-se o antigo modelo de poltica habitacional e foi criado um novo, centrado no financiamento ao muturio
final e voltado para a aquisio de imveis usados (Arretche, 1990). Dois programas se destacam nesse perodo:
o Programa de Arrendamento Habitacional (PAR) operado pela Caixa Econmica Federal (Caixa), e o Programa de
Subsdio Habitacional (PSH) para municpios menores que, orientado por viso liberal, procurava eliminar intermedirios,
oferecendo o subsdio diretamente para o subsidirio, por meio de leilo com instituies de financiamento de menor
porte. Como um entrevistado para esta pesquisa apontou, o PSH era muito atrativo politicamente, porque opera na
base dos prefeitos.
7. expressivo dessa orientao o texto apresentado na internet na pgina que divulga a IV Conferncia das Cidades:
Combater as desigualdades sociais, transformando as cidades em espaos mais humanizados, ampliando o acesso da
populao moradia, ao saneamento e ao transporte. Esta a misso do Ministrio das Cidades, criado pelo presidente
Luiz Incio Lula da Silva em 1o de janeiro de 2003, contemplando uma antiga reivindicao dos movimentos sociais
de luta pela reforma urbana.
Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida 119
8. Como alguns estudos j apontaram, a mobilizao de grupos e movimentos sociais por meio de conferncias para
debate e formulao de polticas pblicas em vrias reas de atuao trao importante do governo Lula, com impactos
significativos para a institucionalizao de novas prticas democrticas no pas (Pogrebinschi e Santos, 2011). No caso
do Conselho das Cidades, seu site na internet afirma que ele possibilita viabilizar o debate em torno da poltica urbana
de forma continuada e respeitando a autonomia e as especificidades dos segmentos que o compem, tais como o
setor produtivo, as organizaes sociais, as entidades profissionais, acadmicas e de pesquisa, as entidades sindicais
e rgos governamentais.
120 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
9. O FNHIS previa que, a partir da adeso voluntria dos municpios e respeitando alguns princpios mnimos como a
criao de um fundo de habitao municipal, um conselho gestor participativo e a elaborao de um plano , os recursos
seriam transferidos diretamente a estes entes federativos, cabendo ao CMN a gesto do fundo.
Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida 121
12. Essa mesma entrevistada afirma ainda: foi fundamental termos apostado na institucionalizao da politica, do
sistema, do fundo, porque no momento em que o governo vai tomar uma deciso, ele olha para a politica de urbanizao
de favela como um dos pontos fortes para a retomada dos investimentos, para enfrentamento dos gargalos logsticos
de infraestrutura do Brasil. Porque o PAC vai ser tanto da habitao como do saneamento, que um dos gargalos
que permanece at hoje. Isto um ponto fundamental, porque vamos entender o MCMV na sequncia (apndice A).
Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida 123
13. O limite de renda mensal foi estabelecido em at R$ 4.650,00. A partir de em 2012, passou para R$ 5 mil.
14. Para as famlias com renda at trs SMs so utilizados os recursos do FAR, mas h tambm outras opes para este
pblico: i) PMCMV entidades: financiamento s famlias organizadas por entidades sem fins lucrativos (cooperativas,
associaes etc.), por meio de recursos do Fundo de Desenvolvimento Social (FDS), sendo que as construes podem
ser feitas por administrao direta, empreitada global, mutiro assistido ou autoconstruo; ii) Programa Nacional de
Habitao Rural (PNHR)/grupo 1: financiamento a agricultores e trabalhadores rurais organizados em entidades sem
fins lucrativos; e iii) PMCMV para municpios com populao de at cinquenta mil habitantes, por meio do qual o
financiamento operado por agentes financeiros privados, por meio da oferta pblica de recursos.
15. Essas famlias so financiadas pelo FGTS, que s podem comprometer a prestao em at 20% de suas rendas. Recebem
carta de crdito da Caixa, com reduo dos custos do seguro e acesso ao fundo garantidor, procurando diretamente o
empreendimento, que, por sua vez, foi financiado pela Caixa, ainda que sem exigncias de padres arquitetnicos mnimos.
124 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
TABELA 1
Unidades habitacionais contratadas no PMCMV (at 31 dez. 2010)
Porcentagem alcanada
Faixa (SMs) Unidades contratadas Meta Valor financiado (R$ mil)
sobre a meta (%)
TABELA 2
Nmero de financiamentos habitacionais concedidos pelo SFH/BNH (julho/1964-1986)
Categorias atendidas Programas No de financiamentos (%)
Programas tradicionais (COHAB) 1.234.409 27
Populao de baixa renda Programas alternativos 264.397 5,9
Total de unidades 1.499.806 33,6
Cooperativas 488.659 10,9
Mercado econmico Outros programas 299.471 6,7
Total de unidades 788.130 17,6
SBPE 1.898.975 42
Mercado mdio Outros programas 280.418 6,3
Total de unidades 2.179.393 48,8
Total SFH 4.467.329 100
17. Recentemente, o governo federal editou a Portaria no 24/2013, que refora as regras para aplicao da marca
do programa, proibindo sua associao a outros planos e programas, e evitando, assim, que governos estaduais e
municipais peguem carona no programa.
Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida 127
FIGURA 1
Fundo de Arrendamento Residencial
Construtoras apresentam Aps anlise, a Caixa
projetos para a Caixa em contrata a operao,
parceria com poder acompanha a execuo
pblico, movimentos da obra, libera recursos
Unio aloca recursos por sociais ou independentes conforme cronograma Assinatura do contrato
rea do territrio ocorre na entrega do
nacional e solicita empreendimento
Municpios fazem
apresentao de projetos O selecionado
cadastramento da
convocado para
demanda e indicam
apresentao da
famlias, utilizando
documentao pessoal
informaes do
contedo
FIGURA 2
Fluxo do Programa Nacional de Habitao Urbana (PNHU)
O beneficirio
Ou procura as agncias da
Ou procura a Caixa para obter carta de
construtora para crdito para aquisio do
aquisio do imvel imvel novo
Comea a obra
Entrega do imvel ao
beneficirio
QUADRO 1
Atores, interesses e grau de influncia no desenho e execuo do PMCMV
Estado: polticos e burocratas Sociedade civil organizada
1) Presidncia da Repblica (Casa Civil) e Ministrio da 1) Empresariado da construo civil e do setor imobilirio: re-
Fazenda, tendo como principal preocupao ativar demanda cuperar investimentos prvios e dinamizar mercado imobilirio
em contexto de crise econmica (forte influncia).
(ncleo decisrio). 2) CRECISP (sem influncia, com a tentativa frustrada de incor-
2) Ministrio das Cidades (equipe tcnica do SNH, orientada porar ao programa a recuperao de moradias j existentes).
pelo iderio da reforma urbana): preocupao social de redu- 3) Representantes de organizaes sociais no Conselho Na-
o do deficit habitacional, especialmente para a populao de cional das Cidades e no Conselho Gestor do FNHIS (influncia
baixa renda (participante do ncleo decisrio, com influncia pontual, reforando polticas mais amplas do desenvolvimento
importante por meio da incorporao de segmentos de baixa urbano, como saneamento, transportes etc.).
renda entre beneficirios do programa).
4) Movimentos sociais pr-moradia (sem influncia, com a
3) Representantes estatais no Conselho das Cidades e no Con- tentativa frustrada de incorporar ao programa a recuperao
selho Gestor do FNHIS (influncia pontual, reforando polticas de moradias j existentes).
mais amplas do desenvolvimento urbano, como saneamento,
transportes etc.). 5) Entidades municipalistas (influncia pontual, com a incorpo-
rao de pequenos municpios ao programa).
4) MP (monitoramento do programa junto com Casa Civil e SNH).
6) Grupos financeiros ligados ao Programa de Subsdio
5) Congresso Nacional, PMDB (influncia pontual, com a Habitao (PSH) (influncia pontual, com a incorporao de
incorporao de pequenos municpios ao programa). pequenos municpios ao programa).
6) Caixa, rgo executor das operaes financeiras (influncia 7) Entidades profissionais de arquitetos e engenheiros e espe-
importante na definio de critrios tcnicos e avaliao cialistas em reas habitacionais e questes urbanas crticas
de projetos). que levaram redefinio do desenho do programa
7) Prefeituras, coparticipantes em aes complementares na (influncia pontual).
rea de infraestrutura urbana.
8) rgos de controle: TCU e CGU (influncia pontual).
9) CGPAC, GEPAC e salas de situao (influncia importante na
gesto e monitoramento).
4 CONSIDERAES FINAIS
Esse trabalho procurou analisar os arranjos poltico-institucionais de deciso
do novo programa habitacional brasileiro (PMCMV), examinando-os tanto do
ponto de vista democrtico quanto de sua efetividade para alcanar os objetivos
propostos. Ou seja, indaga se tais arranjos incentivam ou no a participao mais
ampliada de uma pluralidade de atores envolvidos e se eles favorecem ou no a
coordenao de sua implementao e o alcance das metas propostas. A hiptese
geral que orientou a pesquisa considerava ser o PMCMV uma poltica pblica com
arranjo institucional de deciso de tipo arranjos legimitadores e capacitadores,
isto , politicamente legitimador e burocraticamente capacitador, favorecendo o
alcance dos objetivos propostos.
Os dados selecionados para a anlise, entretanto, apontaram que essa hiptese
no foi completamente confirmada. Mesmo tendo alcanado as metas estabelecidas,
com arranjos de gesto e monitoramento orientados para elevar a eficincia da
poltica, o arranjo institucional no se mostrou politicamente legitimador, na
medida em que atores sociais importantes na rea, como os movimentos popu-
lares pr-moradia e grupos organizados de especialistas em temas urbanos e suas
respectivas demandas, no tm sido contemplados nas arenas decisrias.
Uma melhor avaliao do PMCMV pode ser feita por meio de um confronto
com a poltica habitacional do BNH. Ambas tiveram em comum a participao
importante do empresariado da construo civil e dupla orientao, visando no
s ao objetivo social de superar o deficit de moradia para segmentos de baixa renda,
mas igualmente ao objetivo econmico de ativar a economia. Os dois programas,
tambm, no conseguiram inserir a poltica habitacional em um quadro mais
amplo de uma reforma urbana com mudanas mais estruturais e de longo prazo.
Todavia, existem diferenas importantes: o peso considervel do empre-
sariado e o predomnio da lgica econmica sobre a social na poltica do BNH
certamente tm a ver com o contexto autoritrio e repressivo do perodo e com
arranjos institucionais em que as decises eram tomadas em crculos restritos de
atores que gozavam de posio privilegiada junto ao presidente da Repblica ou a
algum ministro mais poderoso. Por sua vez, a incorporao de segmentos de baixa
renda, a preocupao em atender restries de ordem legal e ambiental, alm de
reivindicaes de melhorias tcnicas e urbansticas, e ainda a orientao sistemtica
de capacitao da burocracia, especialmente dos governos municipais encarregados
da infraestrutura urbana, esto diretamente relacionados ao quadro democrtico
estabelecido no pas, possibilitando o maior comprometimento dos governos Lula
e Dilma com demandas sociais e com a criao de novos aparatos institucionais
formados por colegiados de representao plural. Em outras palavras, a criao
do Ministrio das Cidades que mantm uma secretaria orientada para a produo
Democracia, Arenas Decisrias e Polticas Pblicas: o Programa Minha Casa Minha Vida 133
REFERNCIAS
ARRETCHE, M. Interveno do Estado e setor privado: o modelo brasileiro de
poltica habitacional. Espao e debates, v. 31, p. 21-36, 1990.
AZEVEDO, S. Vinte e dois anos de poltica de habitao popular (1964-86):
criao, trajetria e extino do BNH. Revista de administrao pblica, Rio
de Janeiro, v. 22, n. 4, p. 107-119, out.-dez. 1988. Disponvel em: <http://goo.
gl/UVoScf>.
AZEVEDO, S.; ANDRADE, L. A. G. Habitao e poder: da fundao da casa
popular ao Banco Nacional de Habitao. Rio de Janeiro: Zahar, 1982. p. 55-135.
Disponvel em: <http://goo.gl/jWHsDD>.
BOLAFFI, G. Habitao e urbanismo: o problema e o falso problema. In:
MARICATO, E. (Org.). A produo capitalista da casa (e da cidade) no Brasil
industrial. So Paulo: Alfa-Omega, 1979.
BRASIL. Ministrio das Cidades MCI; Secretaria Nacional de Habitao
SNH. Plano Nacional de Habitao. Braslia: MCI/SNH, maio 2010.
_______. Tribunal de Contas da Unio TCU. Relatrio e parecer tcnico do
governo da Repblica. Braslia: 2011.
CODATO, A. (Org.). Sistema estatal e poltica econmica no Brasil
ps-64. So Paulo: Hucitec, 1997.
134 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ARRETCHE, M. Polticas sociais no Brasil: descentralizao em um Estado fede-
rativo. Revista brasileira de cincias sociais, So Paulo, v. 14, n. 40, jun. 1999.
Disponvel em: <http://goo.gl/hVAFgX>.
______. Relaes federativas nas polticas sociais. Educao e sociedade, Cam-
pinas, v. 23, n. 80, p. 25-48, set. 2002.
AZEVEDO, S. Desafios da habitao popular no Brasil: polticas recentes e
tendncias. In: CARDOSO, A. L. (Coord.). Habitao social nas metrpoles
brasileiras: uma avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte,
Porto Alegre, Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre:
Ippur, Observatrio das Metrpoles, 2007. (Coleo Habitare). Disponvel em:
<http://goo.gl/YjFxAF>.
BONDUKI, N. Poltica habitacional e incluso social no Brasil: reviso histrica e
novas perspectivas no governo Lula. Arq.urb., n. 1, 2008. Disponvel em: <http://
goo.gl/WLu8dj>. Acesso em: abr. 2012.
CARDOSO, A. L. (Coord.). Habitao social nas metrpoles brasileiras: uma
avaliao das polticas habitacionais em Belm, Belo Horizonte, Porto Alegre,
Recife, Rio de Janeiro e So Paulo no final do sculo XX. Porto Alegre: Ippur,
Observatrio das Metrpoles, 2007. (Coleo Habitare). Disponvel em: <http://
goo.gl/h8xjEc>.
CASTRO, A. Reflexos do programa de acelerao do crescimento no Ministrio da
Integrao Nacional. In: CONGRESO INTERNACIONAL DEL CLAD SOBRE
LA REFORMA DEL ESTADO Y DE LA ADMINISTRACIN PBLICA, 13.,
2008, Buenos Aires, Argentina. Anais... Buenos Aires: CLAD, 2008.
LOWI, T. American business, public policy, case studies and political theory.
World politics review, v. 16, n. 4, p. 677-715, jul. 1964. Disponvel em: <http://
goo.gl/Us8LyS>.
ROLNIK, R. A construo de uma poltica fundiria e de planejamento urbano
para o pas: avanos e desafios. Polticas sociais: acompanhamento e anlise,
Braslia, n. 12, fev. 2006. Disponvel em: <http://goo.gl/z8zcf7>.
SOUZA, M. C. Estado e partidos polticos no Brasil. So Paulo: Alfa-Omega, 1976.
136 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1 INTRODUO
Este captulo tem como objetivo examinar os arranjos institucionais que organizam
as arenas de formulao e implementao de polticas de desenvolvimento no
Brasil, procurando responder seguinte indagao: tais polticas esto configurando
processos decisrios mais democrticos, incluindo mais pluralidade de atores e ao
mesmo tempo ampliando novas capacidades estatais, isto , tornando as burocracias
mais aptas a levar a cabo os objetivos propostos?
Dois marcos tericos servem de base para este estudo. O primeiro refere-se
s discusses da teoria democrtica contempornea, relativas aos impactos dos
arranjos institucionais de deciso de tipo majoritrio ou consociativo em que
h mais fragmentao do poder sobre os resultados das polticas pblicas.1
O segundo retoma referncias consolidadas pela literatura a respeito das relaes
entre burocracia e demais atores polticos nas democracias contemporneas.
Assim, de um lado, e contrapondo-se viso wilsoniana que supe separao
clara entre as funes polticas e administrativas,2 a pesquisa parte da constatao
de que no mundo contemporneo h um processo simultneo de burocratizao
da poltica e de politizao da burocracia. Ou seja, os burocratas tm participado
ativamente tambm dos processos de formulao das polticas pblicas, ao mesmo
tempo em que os polticos eleitos procuram cada vez mais se enfronhar sobre temas
tcnicos (Aberbach, Putnan e Rockman, 1981). De outro lado, considera-se que
muitas decises de poltica pblica so tomadas alm do momento da formulao,
no processo de implementao, no ocorrendo na prtica uma separao estanque
entre estas etapas (Lindblom e Woodhouse, 1993).
No Brasil, os estudos sobre as relaes entre esses dois atores apontam que
historicamente a burocracia tem desempenhado papel de destaque nas polticas
pblicas, como decorrncia da preponderncia do Estado e do Executivo frente
aos partidos, processo este que tem origem no Estado Novo, mas se prolonga at
o presente. Em estudo seminal sobre o tema, Souza (1976) indicou que, como os
partidos no Brasil no consolidaram sua funo governativa de elaborao e defesa
de projetos de governo, a burocracia que desempenha este papel, o que acaba
fragilizando as instituies democrticas.3
A discusso a respeito das relaes entre burocracia e poltica remete-se
questo do clientelismo e das gramticas polticas do Brasil que Nunes (1997) to
bem caracterizou, mostrando que o insulamento burocrtico como alternativa
para o clientelismo ou o corporativo e a soluo para gerar eficincia da ao estatal
tambm implica comprometimento da ordem democrtica. Concebido como
processo de proteo do ncleo tcnico do Estado contra a interferncia oriunda
do pblico ou de outras organizaes intermedirias, o insulamento reduz o raio de
atuao da arena decisria para a qual interesses e demandas populares se dirigem.
Tal reduo s possvel porque organizaes burocrticas so retiradas do espao
de atuao do Congresso e dos partidos polticos. Alm disso, para ficarem insuladas
contra as tradicionais demandas redistributivas, as agncias devem desfrutar do
apoio de atores selecionados, seja o presidente da Repblica, um ministro forte ou
mesmo grupos poderosos na sociedade. Em suma, Nunes (1997, p. 35) conclui:
Ao contrrio da retrica de seus patrocinadores, o insulamento burocrtico no
de forma nenhuma um processo tcnico e apoltico.
Nessa mesma linha de reflexo, e referindo-se especialmente s decises sobre
polticas macroeconmicas e a planos de estabilidade monetria, Diniz (1997)
aponta para outro aspecto bastante relevante: o insulamento no gera apenas um
dficit democrtico por alijar o Congresso e os partidos das principais decises
de governo , mas tambm um problema de eficcia governamental na medida
em que a capacidade do governo de tomar decises unilateralmente no corres-
ponde a uma capacidade de articulao e negociao sobre os custos e os ganhos
das polticas adotadas. Aponta o problema das capacidades estatais na conduo
de polticas pblicas, tema fundamental, especialmente em contextos histricos
e nacionais em que os estados so desafiados a promover o desenvolvimento
econmico sustentvel e a melhoria das condies de vida da populao, como
indicaram vrios autores, referindo-se s experincias histricas no Leste Asitico
e na Amrica Latina (Evans, 1993; Sen, 2008).
3. Como a autora afirma com lucidez, o desenvolvimento de uma democracia depende da institucionalizao de um
sistema partidrio capaz de assegurar tanto a estabilidade e efetividade da funo de governar quanto o vigor e a
autenticidade da funo de representar interesses diversos (Souza, 1976, p. 50) .
Conflitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco 139
4. Trata-se de pesquisa coordenada e financiada pelo Ipea, em 2012, sob o ttulo Estado, democracia e desenvolvimento
no Brasil contemporneo: a atuao do Estado em arranjos institucionais de reas crticas para o desenvolvimento
(Gomide e Pires, 2012).
140 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
5. O Programa de Acelerao do Crescimento (PAC) nasceu como desdobramento do Plano Piloto de Investimentos
(PPI), uma proposta negociada com o Fundo Monetrio Internacional (FMI), durante o primeiro governo Lula, para que
os gastos com investimentos em infraestrutura fossem debitados do clculo do superavit primrio.
6. Para o aprofundamento da discusso sobre insulamento burocrtico no Brasil, ver o trabalho de Nunes (1997). Com
relao a articulao entre tipos de arranjos institucionais de deciso e seus impactos sobre polticas pblicas, ver o
importante trabalho de Lijphart (2003).
Conflitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco 141
7. Entre as mudanas introduzidas pelo Regime Diferenciado de Contrataes de Obras Pblicas (RDC) Lei no 8.666,
cabe destacar os seguintes itens: i) o projeto bsico e executivo de atribuio da empresa contratada e no da admi-
nistrao pblica. A esta cabe elaborar anteprojeto de engenharia apto a caracterizar a obra e servir de parmetro para
a avaliao das propostas e tambm estimar o valor da contratao, que poder ser mantido em sigilo; ii) a RDC veda
a realizao de aditivos; iii) as certides exigidas so apresentadas ao final do processo, havendo a chamadainverso
de fases, ou seja, apenas a empresa contratada tem sua documentao avaliada, enquanto na Lei no 8.666, todas so
avaliadas, podendo ocorrer recurso justia, em caso, de reprovao e atraso no processo.
8. Para esse estudo de caso, o material emprico constituiu-se de entrevistas com vrias pessoas envolvidas na formulao
e implementao do projeto, de documentos e atas de comisses ou debates do Congresso e trabalhos acadmicos
sobre o tema.
142 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
cogitou a transposio como a melhor alternativa hdrica para a reduo dos efeitos
gerados pelos fenmenos das longas estiagens sobre a regio.
De forma resumida, possvel distinguir dois momentos principais nos quais
a transposio esteve presente na agenda governamental, ao longo das ltimas trs
dcadas. O primeiro se estende de 1984 a 2002. Em 1984, no decorrer de uma
grande seca na regio, o governo do general Figueiredo ordenou aos tcnicos do
Departamento Nacional de Obras Contra a Seca (DNOCS) a elaborao de um
projeto a ser financiado pelo Banco Mundial, visando transposio das guas do
So Francisco para a regio afetada pela estiagem. Todavia, encerrado o perodo
de seca, a iniciativa foi abandonada. Dez anos depois, no governo Itamar Franco,
signatrios da Carta de Fortaleza,9 aproveitou uma janela de oportunidades aberta
com a ascenso do deputado Aluizio Alves, favorvel transposio, ao cargo de
ministro da Integrao Regional, para pression-lo a retomar o debate em torno da
viabilizao desse projeto, tendo como base o documento que havia sido produzido
em 1984. No final de 1994, foi concludo o termo de referncia para a contratao
dos estudos ambientais. Contudo, no governo Fernando Henrique Cardoso (FHC),
apesar do anncio da inteno de realizar a obra de transposio, o projeto foi
novamente abandonado na medida em que cresceu o poder de influncia de uma
coalizo contrria sua materializao.
Os grupos envolvidos podem ser diferenciados em duas coalizes. A coali-
zo contrria reunia representantes de estados que se consideravam prejudicados
com a perda de gua decorrente da transposio: governadores e parlamentares de
Minas Gerais, Bahia, Sergipe, Alagoas e uma parcela de polticos de Pernambuco.
Tambm se juntava aos contrrios representantes de segmentos de organizaes
ambientalistas e parlamentares, organizaes de direitos humanos, alm do Comit
da Bacia Hidrogrfica do So Francisco (CBHSF).10 A coalizo favorvel aglutinava
9. A Carta de Fortaleza foi elaborada aps reunio no Conselho de Engenharia do Cear, que envolveu polticos,
empresrios, tcnicos, trabalhadores, estudantes e lderes comunitrios, interessados no projeto de transposio. Sua
elaborao foi coordenada pelo Instituto Tancredo Neves, ligado ao ento Partido da Frente Liberal (PFL), hoje Partido dos
Democratas (DEM). O dado curioso era que estados governados pelo antigo PFL como Sergipe e Bahia eram contrrios
ao projeto. O interesse local determinava a agenda partidria.
10. Criado em 2001, por decreto presidencial, com base na Lei Nacional de Recursos Hdricos de 1997, o objetivo do
CBHSF de implementar a poltica de recursos hdricos em toda a bacia, estabelecer regras de conduta locais, gerenciar
os conflitos e os interesses locais. Suas principais competncias so promover o debate das questes relacionadas a
recursos hdricos e articular a atuao das entidades intervenientes; arbitrar, em primeira instncia administrativa, os
conflitos relacionados aos recursos hdricos; aprovar o plano de recursos hdricos da bacia; acompanhar a execuo do
plano e sugerir providncias para o cumprimento de suas metas; propor ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos
(CNRH) e aos conselhos estaduais de recursos hdricos as acumulaes, derivaes, captaes e lanamentos de pouca
expresso, para efeito de iseno da obrigatoriedade de outorga de direitos de uso de recursos hdricos, de acordo
com os domnios destes; estabelecer os mecanismos de cobrana pelo uso de recursos hdricos e sugerir os valores a
serem cobrados; estabelecer critrios e promover o rateio de custo das obras de uso mltiplo, de interesse comum ou
coletivo. Do ponto de vista poltico, o CBHSF exprime em sua composio tripartite com 62 membros titulares , os
interesses dos principais atores envolvidos na gesto dos recursos hdricos da bacia: os usurios representam 38,7%,
o poder pblico (federal, estadual e municipal) 32,2%, a sociedade civil detm 25,8% e as comunidades tradicionais
3,3%. Disponvel em: <www.cbhsf.org.br>.
Conflitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco 143
11. Dois eixos compem o projeto de transposio, o norte e o leste. O eixo norte, previsto originalmente no projeto,
destina-se ao abastecimento do semirido dos estados do Cear e Rio Grande do Norte, enquanto o eixo leste, que foi
incorporado posteriormente, beneficiar os estados de Pernambuco e Paraba (Mello, 2008).
144 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
12. Em funo da repercusso internacional da greve de fome contra o projeto de transposio, o bispo Cappio ganhou
dois prmios internacionais um concedido pela Pax Christi e outro pela Fundao Kant. Para mais informaes, ver
<http://www.estadao.com.br/noticias/impresso,um-ano-depois-d-cappio-diz-que-verdade-vai-aparecer,297118,0.
htm>. Acesso em: 13 jan. 2013.
146 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
QUADRO 1
Coalizo favorvel: polticos dos estados beneficiados e tcnicos governamentais
Argumentos em defesa da transposio Resultado na verso final do PISF
Projetos de irrigao na bacia no sero prejudicados, visto que
a obra utilizar apenas vazo aps a identificao de projetos Esse argumento prevaleceu no projeto e fez grupos ligados
existentes e expanso de grandes projetos como Jaba, Salitre coalizo contrria mudarem de posio
e Baixio de Irec
H dficit hdrico no semirido. Obra em conjunto com outras Tambm prevaleceu e ajudou o governo a enfrentar o argu-
solues permite superar este problema mento do deficit muito forte na coalizo contrria
O rio est degradado, mas ainda h possibilidade de vazo.
A revitalizao ganhou fora e diminuiu o mpeto da coalizo
possvel realizar a obra da transposio junto com a revitali-
contrria
zao do So Francisco
QUADRO 2
Coalizo contrria: polticos dos estados doadores de gua e bancada ambientalista no
Congresso Nacional, movimentos ambientalistas, acadmicos e sociedade civil organizada
Principais crticas transposio Respostas governamentais na verso final do PISF
Destinao de recursos para projetos de desenvolvimento e a
A opo deve ser o desenvolvimento da bacia. A obra tornar
priorizao da gua para os consumos humano e animal. Fez
indisponvel a gua para os projetos de integrao na bacia
uma parcela da corrente contrria mudar de lado.
O debate com tcnicos do governo fez prevalecer a necessi-
No h deficit hdrico no Semirido. necessrio priorizar
dade da transposio. Aes judiciais, com este argumento,
aes para uso mais eficiente e melhor distribuio
pedindo a suspenso do PISF no prosperaram.
A revitalizao e a destinao de recursos para investimentos
O rio j se encontra muito degradado, sem condies de
em polticas de desenvolvimento nas reas da bacia em que se
fornecer gua para novos projetos
localizam os estados doadores fragilizaram este argumento.
De todo esse processo, de toda essa polmica, o saldo serviu para suscitar a conscin-
cia sobre a complexidade dos conflitos de gua que tendero a crescer, sobretudo na
bacia do So Francisco. Alm disso, foi importante para forar o reconhecimento dos
comits no como instncias apenas de fachada e homologatrias de uma falsa demo-
cracia das guas, mas sim como uma nova forma de praticar a democracia no Brasil
em sua dimenso participativa conforme pensado no ltimo processo constituinte.
Os acordos pactuados foram capazes de incorporar demandas no contem-
pladas no projeto inicial. Estas se expressam na prpria mudana na denominao
do projeto, que passou de transposio para projeto de integrao que inclui a
transposio e a revitalizao.13 A figura a seguir sistematiza os principais marcos
ou referncias polticas do projeto, evidenciando seus principais momentos crticos.
FIGURA 1
Principais momentos crticos do Projeto So Francisco
2002 Relatrio final da Cmara dos Deputados
QUADRO 3
Principais referncias do PISF nos governos Lula e Dilma
Ns crticos do perodo 2004-2006 licenciamento ambiental e uso das guas da transposio
2003-2004 2005 2006
Diversas liminares judiciais so interpos- STF avoca para si o julgamento das
Lula declara inteno de realizar a
tas por membros da coalizo contrria liminares contra a licena ambiental,
transposio
realizao da obra derrubando-as no final de 2006
(Continua)
13. A proposta de revitalizao ganhou fora no incio dos anos 2000, no bojo de outras iniciativas voltadas para a
proteo do rio So Francisco, quando foi estabelecido o Projeto de Revitalizao junto com o Comit da Bacia Hidro-
grfica do So Francisco, por meio do Decreto de 5 de junho de 2001.
148 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
(Continuao)
Ns crticos do perodo 2004-2006 licenciamento ambiental e uso das guas da transposio
2003-2004 2005 2006
Conselho Nacional de Recursos Hdricos,
CBHSF limita uso da gua da transposi- composto por maioria governista,
MIN encaminha pedido de licenciamento
o apenas para os consumos humano inverte deciso do CBHSF, permitindo
ambiental para Ibama
e animal uso da gua da transposio para outras
finalidades
Ns crticos do perodo 2007-2012 interveno do TCU
2007 2009 2012
Expedida a licena de instalao da obra TCU e CGU passam a acompanhar o
TCU encontra irregularidades nos editais
e a transposio, assim como a revitali- Ministrio da Integrao Nacional na
de licitao para construo dos canais
zao do rio So Francisco, so includos publicao de novos editais de licitao
da transposio
no PAC, do governo federal para os lotes da obra
14. O SGIB foi institudo pelo Decreto no 5.995/2006, com os seguintes objetivos: i) promover a sustentabilidade da
operao referente infraestrutura hdrica; ii) garantir a gesto integrada, descentralizada e sustentvel dos recursos
hdricos disponibilizados, direta e indiretamente, pelo PISF; iii) viabilizar a melhoria das condies de abastecimento de
gua na rea de influncia do PISF, visando atenuar os impactos advindos de situaes climticas adversas; iv) induzir o
uso eficiente dos recursos hdricos disponibilizados pelo PISF pelos setores usurios; e v) coordenar a execuo do PISF.
Por sua vez, o conselho gestor composto por representantes do MIN, do MME, do MMA, da Casa Civil, dos estados
do Cear, do Rio Grande do Norte, da Paraba e de Pernambuco, sem a participao da sociedade civil.
15. Indagado sobre essa situao, o presidente do CBHSF afirmou ser um absurdo ignorar a principal representao
dos interesses da bacia doadora, o Comit. Para ele, o CBHSF deveria participar no somente do Conselho Gestor da
Revitalizao como do Conselho Gestor da Transposio. Ele indica ainda que o prprio TCU recomendou ao governo
federal que o Comit de Bacia deveria fazer parte do Conselho Gestor da Revitalizao, o que depende apenas de um
decreto da presidncia da Repblica.
152 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
16. A terceirizao das obras est sendo realizada nas seguintes fases: i) gerenciamento de todo o projeto; ii) acompa-
nhamento dos servios realizados e cumprimento do cronograma antes de se efetuar pagamento; e iii) execuo da obra.
17. Um entrevistado mencionou como exemplo a realizao de um seminrio com tcnicos do projeto no qual foram
apresentadas recomendaes de procedimentos mnimos de acompanhamento e superviso. E tambm sugestes de
aprimoramento da superviso do MIN, com notas tcnicas de recomendao e modelos de acompanhamento.
Conflitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco 153
Com relao ao TCU, sua atuao frente ao PISF ocorreu de duas formas
principais: a partir do convite do MIN para a realizao de auditorias junto aos
editais de licitao e por meio de iniciativa do prprio TCU que selecionou este
projeto para fiscalizar devido ao grande vulto de recursos a previstos (Brasil, 2005d;
2006; 2007; 2008b; 2009; 2010b; 2011b; 2012c). De fato, o TCU responsvel
pela identificao de diversas irregularidades constatadas nas obras dos lotes da
transposio, especialmente aquelas relativas a preos exorbitantes e precariedade
dos projetos bsicos. Sua atuao, ao apontar problemas nos editais de licitao, fez
com que o MIN reelaborasse os procedimentos de concorrncia para alguns dos lotes
das obras, o que contribuiu para a prorrogao dos prazos de concluso do projeto.
Se as aes do TCU visam, sobretudo, aos aspectos legais dos editais, procu-
rando sanar falhas e irregularidades, com particular ateno aos preos das obras,
elas no deixam de avaliar o desempenho. Embora as auditorias no incluam
especificamente a avaliao da capacidade dos gestores, esta questo tem emergido
como um dos pontos de estrangulamento do PISF, tanto quanto aos problemas
relacionados a preos. Os entrevistados afirmam que as recomendaes do TCU
tm sido incorporadas pelo MIN, o que mostra sua disponibilidade para atender s
determinaes da fiscalizao, permitindo minimizar, em vrios casos, desperdcios
ou ineficincias. O TCU tem tambm estabelecido interao bastante frutfera
com a ANA, o MMA e com a prpria CGU, trocando experincias recprocas
e evitando superposio de trabalho. A realizao de reunies, por iniciativa do
TCU, para discutir aspectos tcnicos e jurdicos do PISF, com a participao de
governadores, ministros e membros de outros rgos de controle exemplo signi-
ficativo de um novo padro de atuao da burocracia federal no Brasil hoje, tanto
a gestora quanto a da rea de controle: ela procura se capacitar na articulao de
demandas e construo de consensos, compartilhando com outros atores polticos
e com a sociedade civil organizada a busca de solues para a melhoria da gesto
das polticas pblicas.
Na verdade, em todo o processo de negociao, o governo considerou os atores
na sociedade civil, buscando ampliar a legitimidade do PISF e tambm minimizar
possveis vetos vindos destes grupos. Como indicado, concesses voltadas para a
revitalizao do rio So Francisco diminuram a resistncia dos estados doadores de
gua e fortaleceram o CBHSF como representante das organizaes da sociedade
civil nesta pauta. O prprio presidente do comit indicou em entrevista que a
revitalizao foi uma contrapartida na negociao em torno do PISF.
Por mais que o CBHSF faa crticas maneira com que as decises foram
tomadas, seu presidente reconhece que todas as disputas em torno da transposio
demonstram no ser mais possvel no pas a implantao de empreendimentos que
desconsiderem os danos ambientais e os direitos das populaes afetadas, como
ocorrera na construo das usinas hidreltricas de Sobradinho e Itaipu. Do mesmo
154 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
modo, tambm cada vez menor o espao para que tomadas de decises em
polticas pblicas de grande vulto sejam feitas sem analisar todas as suas implicaes
sociais e ambientais. Por exemplo, no caso de Sobradinho, parte significativa de suas
guas utilizada de forma constante para projetos de irrigao na citricultura de
exportao. No PISF, o uso da gua est definido prioritariamente para o consumo
humano e animal, algo que foi, como indicado, primeiramente objeto de deciso
tcnica do prprio CBHSF e, depois reafirmado pelo CNRH, permitindo o uso
comercial da gua apenas em situao de cheia. importante relembrar que o PISF
afetou diretamente a desapropriao de terras em que estavam assentados pequenos
produtores e populaes indgenas. A ao do Ministrio Pblico, bem como os
trabalhos desenvolvidos pelo Ibama, Incra, Funai e Funasa foram fundamentais
para minimizar os danos que estes grupos sociais poderiam sofrer.
A burocracia gestora do PISF estabeleceu relaes com a sociedade civil
tambm por meio das audincias pblicas. Conforme Resoluo Conama no 9/1987,
elas tm como objetivos levar informaes para a populao e recolher subsdios
para o projeto, de forma a trazer questes ou fatos no previstos inicialmente.
No caso do PISF, dois aspectos merecem destaques. De um lado, as audincias
pblicas responderam mais a dvidas que a questionamentos e, de outro, assumiram um
papel altamente politizado, na medida em que foram usadas por certos opositores
como arma poltica para tentar inviabilizar a efetivao do projeto. Na medida
em que a realizao da audincia pblica era condio para a aprovao da licena
prvia do PISF, estes opositores boicotaram a realizao de muitas delas para, em
seguida, ingressar com ao no STF, solicitando a cassao da licena prvia do
projeto, com base no argumento de que as audincias no foram realizadas. Esta
estratgia, entretanto, fracassou, pois os recursos ao STF foram negados.
A atuao compartilhada da burocracia gestora do PISF ocorreu tambm
nos novos espaos institucionais criados para a gesto do PAC, tais como os
grupos executivos e salas de situao. Em decreto de 2007, foram institudos o
Comit Gestor do PAC (CGPAC) composto pela Casa Civil, MF e Ministrio do
Planejamento, Oramento e Gesto (MP), e o Grupo Executivo (GEPAC),
composto por secretarias daqueles ministrios, com o objetivo de consolidar as
aes, estabelecer metas e acompanhar os resultados de sua implementao e execuo.
Tambm foram criadas as chamadas salas de situao, responsveis pela gesto e
pelo tratamento das informaes que subsidiam as decises tomadas no mbito do
GEPAC e CGPAC. Coordenadas pelo MP e compostas por grupo de servidores
designados para acompanhar as aes de um determinado setor, por representantes
dos trs ministrios do CGPAC, alm do ministrio setorial, as chamadas salas de
situao so organizadas por tema rodovias, aeroportos, saneamento, habitao
etc. Elas realizam o acompanhamento dos cronogramas fsico e financeiro para
Conflitos e Articulao de Interesses no Projeto de Integrao do Rio So Francisco 155
6 CONSIDERAES FINAIS
O caso do PISF permite fazer algumas inferncias relativas ao desenvolvimento de
capacidades estatais na gesto de polticas pblicas no Brasil contemporneo que
podero servir de subsdios a futuras pesquisas.
Diferentemente do que ocorreu na construo de grandes obras nos governos
militares, o PISF, tal como ele vem se desenrolando a partir de seu lanamento
em 2003 e do incio das obras em 2007, caracteriza-se por arenas decisrias de
formulao e implementao bastante inclusivas de uma pluralidade de atores
estatais e societrios. Presidente e vice-presidente da Repblica, ministros de
Estado, governadores, parlamentares de vrios estados da Federao favorveis
ou contrrios ao projeto, membros da burocracia gestora nos ministrios e nos
rgos de controle e ainda grupos mais ou menos organizados na sociedade civil
tm sido participantes do empreendimento. Embora envolvendo grande nmero
de atores, o encaminhamento do projeto exigiu um rgo de coordenao
central: este se encontra na Casa Civil da Presidncia da Repblica que tem o papel
de conduzi-lo tanto do ponto de vista administrativo, de coordenao das aes,
mas, sobretudo, poltico, de negociao e construo de consensos entre grupos
e interesses divergentes.
Dessa forma, os dados empricos demonstrados neste estudo reafirmam as
constataes trazidas pelas literaturas nacional e estrangeira relativas ao papel de
destaque desempenhado hoje pelas burocracias estatais nas polticas pblicas. Estes
dados mostram igualmente que grande parte do desenho destas polticas se faz na
implementao, que no apenas um processo de execuo meramente gerencial
ou administrativo. Ao contrrio, descrevem a implementao como um espao
politizado de luta e negociao poltica em que grupos estatais e societrios
REFERNCIAS
ABERBACH, J.; PUTNAM, R.; ROCKMAN, B. Bureaucrats and politicians
in western democracy. Cambridge: Harvard University Press, 1981.
BRASIL. Cmara dos Deputados. Comisso especial para acompanhar e
avaliar o Projeto de Conservao e Revitalizao da Bacia Hidrogrfica do
Rio So Francisco e a instalao do respectivo comit de bacia: relatrio final.
Braslia, 2002.
______. Cmara dos Deputados. Decreto de 21 de dezembro de 2004. Renova
a concesso outorgada TV Vale do Paraba Ltda., para executar servio de
radiodifuso de sons e imagens, no Municpio de So Jos dos Campos, Estado
de So Paulo, pelo prazo de quinze anos. Braslia: Presidncia da Repblica, 2004.
______. Cmara dos Deputados. Comisso de meio ambiente e desenvolvimento
sustentvel 2004-2011: relatrio de atividades. Braslia, 2012a.
______. Senado Federal. Comisso temporria para tratar do Projeto de Inte-
grao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Seten-
trional. Braslia, 2008a.
______. Senado Federal. Comisses temporrias do Senado Federal. Braslia,
[s. d.]. Disponvel em: <http://goo.gl/3GuOm4>.
______. Ministrio da Integrao Nacional. Projeto de Integrao do Rio So
Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional: consolidao
dos estudos ambientais. Braslia, 2004.
______. Ministrio da Integrao Nacional. Projeto de Integrao do Rio So
Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional. Braslia, 2005a.
Palestra proferida no Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
______. Ministrio da Integrao Nacional. Projeto de Integrao do Rio So
Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste Setentrional. Audincia pblica
da Comisso de Fiscalizao Financeira e Controle. Braslia, 2012b.
______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Agncia Nacional de guas
(ANA). Anlise da disponibilidade hdrica para o projeto de integrao do
rio So Francisco com bacias hidrogrficas do nordeste setentrional. Braslia,
2005b. (Palestra proferida no Conselho Nacional de Recursos Hdricos).
______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Ata da 15a Reunio Extraordi-
nria Do Conselho Nacional De Recursos Hdricos. Braslia: CNRH, 2005c.
______. Tribunal de Contas da Unio. Atas das reunies do plenrio: 2010a.
Disponvel em: <http://www.tcu.gov.br/>. Acesso em: abr. 2012.
158 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ASFORA, M. C. Disponibilidades e demandas para usos internos e externos
bacia hidrogrfica do rio So Francisco. Braslia, 2005. Palestra proferida no
Conselho Nacional de Recursos Hdricos.
AZEVEDO, M. R. S. A representao popular na Cmara dos Deputados e o
pacto federativo no Brasil: estudo de caso da transposio do Rio So Francisco.
Braslia: Cmara dos Deputados, 2008.
BAHIA. Ministrio Pblico do Estado da Bahia. Recomendaes para o Projeto
de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias Hidrogrficas do Nordeste
Setentrional. Braslia, 2005. Palestra proferida no Conselho Nacional de Recur-
sos Hdricos.
BONFIM, J. D. Movimentos sociais de trabalhadores no rio So Francisco. Scripta
nova revista electrnica de geografa y ciencias sociales, Barcelona, v. 45, n. 30,
1 de agosto de 1999.
CODATO, A. N. Sistema estatal e poltica econmica no Brasil ps-64. So
Paulo: Hucitec; ANPOCS, 1997.
IBAMA INSTITUTO BRASILEIRO DO MEIO AMBIENTE E DOS RE-
CURSOS NATURAIS RENOVVEIS. Parecer no 031/2005. Dispe sobre a
anlise do EIA-Rima do Projeto de Integrao do Rio So Francisco com as Bacias
Hidrogrficas do Nordeste Setentrional. Braslia, 2005.
MARTINS, L. Estado capitalista e burocracia no Brasil ps-64. Rio de Janeiro:
Paz e Terra, 1985.
PEREIRA JNIOR, J. S. Limitaes de uso do solo na bacia hidrogrfica do
rio So Francisco. Cmara dos Deputados, Braslia, 2008. Disponvel em: <http://
goo.gl/grqcii>.
_______. Projeto de transposio de gua do rio So Francisco. Cmara dos
Deputados, Braslia, 2005. Disponvel em: <http://goo.gl/7LVfV1>.
ROBINSON, M.; WHITE, G. The democratic developmental state: political
and institutional design. Oxford: Oxford University Press, 1998.
SAID, M. Transposio do Rio So Francisco: a outra margem da histria.
Fortaleza: Expresso Grfica, 2009.
TEIXEIRA, M. L.; VIANNA, W. A administrao do milagre: o conselho mo-
netrio nacional (1964-1974). Petrpolis: Vozes, 1987.
CAPTULO 7
1 INTRODUO
Nos ltimos anos, tem-se observado, no Brasil, a retomada de diversos projetos
ligados infraestrutura como a construo de rodovias e hidreltricas ,
com o objetivo de estimular o desenvolvimento econmico. A retomada destes
projetos acompanhada da emergncia de uma postura estatal de forte indutor
do desenvolvimento econmico (Pires e Gomide, 2012a). Este padro de atuao
estatal no indito na histria brasileira, uma vez que essa postura foi adotada no
passado, principalmente durante a Ditadura Militar. Entretanto, este novo ativismo
estatal tem ocorrido em um novo contexto poltico de consolidao da democracia
brasileira. Dessa forma, paralelamente adoo de projetos desenvolvimentistas, o
compromisso com o aprofundamento democrtico ganhou um espao privilegiado
na agenda poltica dos ltimos anos.
O objetivo geral deste estudo contribuir para a discusso sobre a atuao
contempornea do Estado brasileiro, a partir da anlise de um estudo de caso.
Esta discusso pautada na anlise das implicaes do encontro entre ativismo
estatal e democracia. Por um lado, os projetos desenvolvimentistas abordam reas
e interesses variados crescimento econmico, questes sociais e sustentabilidade
ambiental; por outro, a insero destes projetos em um ambiente democrtico
complexifica o processo decisrio e de implementao destes empreendimentos,
uma vez que atores diversos so empoderados. Assim, este encontro exige que o
Estado tenha no apenas capacidade tcnico-administrativa, mas tambm capacidade
poltica de expandir os canais de interlocuo com a sociedade civil e de conciliar
interesses divergentes (Pires e Gomide, 2012b).
No momento em que o Estado assumiu a tarefa de estimular o desenvolvi-
mento econmico, a oferta de energia ganhou um status de extrema importncia
na agenda poltica. Para manter as taxas de crescimento econmico, necessrio
162 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1. Por questes comparativas, a capacidade instalada da matriz de energia eltrica do Brasil alcanou, em agosto de
2011, 115 mil MW. Disponvel em: <http://www.brasil.gov.br/sobre/economia/energia/setor-eletrico/sistema-interligado-
nacional/print>.
2. De acordo com dados do Plano Nacional de Energia Eltrica (PNEE) 2030, em 2006, 77,1% da energia eltrica do
pas era proveniente de hidreltricas.
3. Alm de Belo Monte, podem-se citar as hidreltricas Jirau e Santo Antnio, no rio Madeira.
4. De acordo com dados do PNEE 2030, 91% do potencial hidreltrico da regio Norte ainda no foram aproveitados.
5. Esse termo tem sido usado pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE) para se referir ao projeto de Belo Monte.
Desenvolvimentismo, Conflito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira 163
6. De acordo com o PNEE 2010, uma usina de mdio porte produz at 300 MW de energia.
Desenvolvimentismo, Conflito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira 165
FLUXOGRAMA 1
O arranjo poltico-institucional do processo decisrio e de implementao da hidreltrica
de Tucuru I
1960-1970 1972 1973
Eneram: estudos para Eeletrobras: levantamento Eeletronorte: estudo de
suprimento de energia sistemtico dos recursos inventrio da bacia dos rios
aos povos de hidroenergticos da bacia Tocantins e Araguaia
desenvolvimento da do rio Tocantins
regio Amaznica
1973
1974 Ministro de Minas e Energia,
1974 Eletronorte apresenta ao Dias Leite, envia a Exposio de
Aprovao do projeto DNAEE os estudos de Motivos no 632, pleiteando ao
de Tucuru pelo viabilidade da usina de Tucuru presidente da Repblica
presidente Geisel e requisita o pedido de recursos destinados ao
concesso para explorao do desenvolvimento dos projetos
potencial energtico do rio de engenharia do
Tocantins no ponto de Tucuru aproveitamento hidreltrico no
rio Tocantins
1977-1980
15 de maro de 1974 Elaborao de estudos 1984
Incio das obras ambientais encomendados Inaugurao de Tucuru I
pela Eletronorte
Fonte: La Rovere e Mendes (2000).
10. De acordo com o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDE) 2019, esse aumento deve ocorrer em um perodo
de dez anos.
11. Tanto o clculo da capacidade instalada total quanto o da capacidade mdia de produo de energia se referem
produo energtica no perodo de um ano.
168 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
km, dos quais 228 km (44%) constituem o prprio rio; no haver inundao de
terras indgenas, ao contrrio do que se previa na dcada de 1980, visto que parte
das terras indgenas Paquiamba e Arara da Volta Grande do Xingu seria atingida.12
A retomada do projeto de Belo Monte se insere em um contexto poltico
radicalmente diferente do momento em que o projeto surgiu, na dcada de 1970.
Houve uma brusca alterao na legislao brasileira, cuja consequncia foi o
empoderamento de mltiplos atores com poder de veto no processo decisrio de
grandes usinas hidreltricas. As duas prximas subsees analisam, primeiramente,
os aspectos formais desta reforma na legislao ambiental e, em seguida, estudam
as consequncias prticas da nova legislao no processo de Belo Monte.
12. Entretanto, ativistas sociais e pesquisadores ambientais entrevistados afirmam que, mesmo assim, haver impacto
direto nas terras indgenas que se localizam na Volta Grande do Xingu, visto que o desvio do rio provocar secas.
Desenvolvimentismo, Conflito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira 169
13. Entretanto, como ser detalhado mais adiante, tal conveno ainda no foi regulamentada.
170 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
FLUXOGRAMA 2
O arranjo poltico-institucional do processo decisrio e de implementao das
hidreltricas do perodo ps-redemocratizao
Congresso Nacional: aprovao
do projeto da usina a partir da
oitiva das comunidades indgenas
Registro, anlise e
aprovao
Inventrio hidreltrico Sociedade civil
da bacia hidrogrfica (audincias pblicas)
Viabilidade do
empreendimento Aneel
hidreltrico Ministrio Pblico
(fiscalizao da legalidade
Aprovao das do processo)
licenas ambientais
Pedido de abertura do
Funai
processo de
(componente indgena)
licenciamento ambiental Ibama
Elaborao de EIA/Rima
IPHAN
Emisso da declarao
de reserva de
Requisio da disponibilidade hdrica Incra
declarao de reserva
de disponibilidade
hdrica Outros
ANA
Proponente/investidor
Declarao de empreendimento apto para
licitao e/ou definio do tipo de leilo
MME
Aneel
Elaborao da autora.
definir o tipo de leilo pelo qual sero negociadas a concesso e a venda de energia.
O leilo realizado pela Aneel, e, em seguida, deve ser entregue um cronograma
de atividades para execuo das obras, cuja fiscalizao tambm compete agncia.
No caso de Belo Monte, o vencedor do leilo, ocorrido em 2010, foi a Norte
Energia grupo formado por empresas estatais e privadas do setor eltrico; entre
elas, a Eletrobras.15
Paralelamente a essas fases mais tcnicas, a atuao de um rgo se destaca
na articulao poltica no mbito do governo: o Conselho Nacional de Poltica
Energtica (CNPE), rgo de assessoramento do presidente da Repblica com a
funo de propor polticas nacionais na rea energtica. O conselho tem aprovado
resolues importantes referentes usina. Entre elas, destaca-se a Resoluo no 6,
de junho de 2008, que elege Belo Monte como empreendimento prioritrio para
a implantao e a licitao, visto que a usina considerada de interesse estratgico
para a produo energtica do pas. Este argumento tem sido utilizado por diversas
agncias estatais para garantir a continuidade do processo de implementao da usina
de Belo Monte. Por exemplo, segundo o procurador do Ministrio Pblico Federal
(MPF) de Belm, o julgamento de diversas aes civis pblicas pelo Judicirio usa
esta ideia de interesse estratgico para permitir que a construo da usina continue.
Diante do exposto, pode-se considerar que o setor eltrico possui grande
capacidade decisria: ele que realiza e aprova os estudos que definem as principais
caractersticas da usina; alm disso, dita quais projetos devem ser considerados
como prioritrios na pauta governamental, impactando diretamente as decises de
outras agncias do governo que passam a ter sua autonomia decisria limitada
pelas prioridades do setor eltrico. Dessa forma, apesar de a legislao brasileira
prever um modelo de arranjo poltico-institucional em que a deciso de construir
grandes hidreltricas deve ser compartilhada entre diferentes setores do governo e
da sociedade, no caso concreto, a deciso se concentra no setor eltrico.
Esse setor conhecido tradicionalmente por suas decises insuladas, com
baixa participao da sociedade. A nica previso de participao da sociedade civil
no planejamento energtico nacional ocorre por meio de consulta pblica virtual no
momento de elaborao dos planos nacionais de energia. Estas audincias so
consideradas por representantes do Instituto Socioambiental (ISA) como de baixa
efetividade, uma vez que no h nenhum tipo de devolutiva e sistematizao das
propostas por parte do setor eltrico. A participao da sociedade civil no CNPE
limitada a dois representantes com conhecimentos tcnicos.
16. Aldeia Paquiamba; Terra Indgena Juruna do km 17; Aldeia Bacaj; Aldeia Apyterewa; Aldeia Ipixuna Arawet; Aldeia
Pakaj; Aldeia Jurnati Arawet; Aldeia Koatinemo Asurini; Aldeia Karara dos Kaip-Karara; Aldeia Arara do Laranjal;
Aldeia Cachoeira Seca; e Terra Indgena Arara da Volta Grande do Xingu.
Desenvolvimentismo, Conflito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira 175
rea indgena. Este vcio se refere previso do 6o do Artigo 231, que determina
que a explorao de rios existentes em reas indgenas s pode ocorrer em caso de
relevante interesse pblico da Unio, definido em LC. Como tal lei ainda no foi
aprovada, qualquer obra ou estudo que tenha por objeto a explorao de recursos
hdricos em reas indgenas fica inviabilizado.
17. O termo brao jurdico foi usado pelo procurador do Ministrio Pblico Federal (MPF) de Belm, entrevistado
em 22 de novembro de 2012.
18. Um dos argumentos do Ministrio Pblico (MP) que, quando o bem a ser tutelado no caso potenciais de energia
hidrulica de gerncia da Unio, cabe ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renovveis
(Ibama) realizar o licenciamento ambiental.
Desenvolvimentismo, Conflito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira 177
da usina. Nos anos seguintes, diversas outras aes civis pblicas foram movidas
pelo MP, principalmente para questionar vcios diversos no processo de licencia-
mento ambiental.
Alm dessas aes, o rgo tentou anular a LP, o leilo e a licena de instalao
(LI), alm de ter pedido, em 2011, a suspenso das obras para evitar a remoo dos
povos indgenas Arara e Juruna. Esta ltima ao teve deciso inicial favorvel ao
MP, o que causou a paralisao temporria da construo da usina, em agosto de
2012. Entretanto, a deciso foi revertida pela Advocacia-Geral da Unio (AGU).
O MP teve uma atuao bastante intensa no processo decisrio de Belo
Monte, cumprindo seu papel de guarda da legalidade e protetor de interesses
difusos e das comunidades indgenas. Entretanto, a atuao do rgo foi preju-
dicada por trs fatores. A ao do MP teve incio em momento tardio: a primeira
ao data de 2001, e a atuao constante comeou a partir de 2006. Ou seja,
o rgo s agiu durante a fase de licenciamento ambiental, o que um fator
limitante para sua atuao, dada a importncia da fase referente elaborao
do projeto pelo setor eltrico. O seguinte trecho de um procurador do MPF de
Belm expressa este problema:
Uma das reflexes que a gente faz depois de mais de dez anos de processo de Belo
Monte que, com todas essas aes judiciais, ns j chegamos tarde. Porque ns
chegamos quando comea o licenciamento ambiental. A reflexo que a gente tem
hoje, a culpa que a gente faz, que a gente tinha que chegar antes disso (22 de
novembro de 2012).
A atuao do MP tem sido marcada por um padro: inicialmente, a
deciso do Judicirio sobre as aes favorvel ao MP, mas, logo em seguida, a
AGU recorre, conseguindo dar continuidade obra. Segundo o representante
entrevistado do MPF de Belm, o instrumento utilizado pelo Judicirio, nestes
casos, do tempo da ditadura: a suspenso de segurana. Com este mecanismo,
quando a AGU recorre das decises favorveis ao MP, o Judicirio no precisa
analisar o mrito da deciso. Dessa forma, o Judicirio tem utilizado o argumento
do CNPE de que o processo de Belo Monte deve continuar por ser um projeto de
interesse estratgico.
O terceiro fator a lentido do julgamento das aes propostas pelo MP,
visto que at o momento apenas as duas primeiras aes foram julgadas at a
ltima instncia.19 Como a maioria das aes pede o cancelamento de decises que
permitem a construo da usina, e diante do fato de que a construo de Belo
Monte foi iniciada, mesmo se no futuro ocorrer uma deciso favorvel ao MP,
ela no ter efeito porque a obra foi iniciada. O MPF tem pedido urgncia no
19. Nesses casos, o Supremo Tribunal Federal (STF) que toma a ltima deciso, visto que se refere a questes cons-
titucionais.
178 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
julgamento destes processos, o que fez com que o Conselho Nacional de Justia
(CNJ) selecionasse algumas das aes relacionadas a Belo Monte como prioritrias
para serem julgadas.
Outro instrumento de explicitao de interesses previsto pela legislao
ambiental so as audincias pblicas. Em novembro de 2009, ocorreram quatro
audincias pblicas, presididas pelo Ibama, nos municpios de Brasil Novo, Vitria
do Xingu, Altamira e Belm. Estas audincias ocorreram no mbito do processo
de licenciamento ambiental, tendo o objetivo de apresentar e discutir o estudo de
impacto ambiental/relatrio de impacto ambiental (EIA/Rima)20 do projeto
de Belo Monte, como previsto pelo Conama (1987). A realizao destas audincias
apresentou diversas falhas que limitaram a efetividade deste instrumento parti-
cipativo como mecanismo de soluo de conflito, de aumento da legitimidade
de projetos do governo e de conciliao de interesses.
O primeiro fator limitante da efetividade das audincias se refere ao momento da
participao. Apesar de ter respeitado a Resoluo no 9/1987 (Conama, 1987), que
prev a realizao de audincias pblicas para discutir o EIA/Rima, a realizao
de audincias apenas neste momento acabou fazendo com que a populao
procurasse a via judicial para explicitar suas demandas. Alm disso, tcnicos
do Ibama entrevistados reconhecem que o momento previsto pela legislao
para a ocorrncia de audincias prejudica a efetividade destes eventos, uma
vez que, antes da aprovao da LP, muitas informaes sobre a obra ainda
no esto disponveis. O segundo fator limitante o escopo e a amplitude do
debate das audincias, que foi apenas informativo e no qual no houve abertura
para discutir a viabilidade e as alteraes no projeto. A representatividade dos
participantes foi comprometida pela localizao de alguns dos atores que sero
impactados pela usina. Como resultado, o MPF elaborou a Recomendao
no 5/2009 (Brasil, 2009) ao Ibama, para que audincias em outras localidades
fossem realizadas. Por fim, outro problema se refere falta de sistematizao de
propostas das audincias e inexistncia de uma devolutiva para a sociedade.
Aps a emisso da LP, ocorrida em 2010, tem o incio da fase de implemen-
tao da usina. Esta fase foi marcada pela implementao de diversos mecanismos
de interao entre Estado e sociedade. Em 2011, foi criada a Casa de Governo em
Altamira, formada por representantes da Casa Civil da Presidncia da Repblica,
20. A Resoluo no 1/1986 estabelece que depender de elaborao de estudo de impacto ambiental e respectivo
relatrio de impacto ambiental Rima, a serem submetidos aprovao do rgo estadual competente, e do Ibama
em carter supletivo, o licenciamento de atividades modificadoras do meio ambiente. Entre estas atividades, esto
as (...) obras hidrulicas para explorao de recursos hdricos, tais como: barragem para fins hidreltricos, acima de
10MW, de saneamento ou de irrigao, abertura de canais para navegao, drenagem e irrigao, retificao de cursos
dgua, abertura de barras e embocaduras, transposio de bacias, diques. Alm disso, depender de elaborao
de estudo de impacto ambiental e respectivo Rima, a serem submetidos aprovao do Ibama, o licenciamento de
atividades que, por lei, seja de competncia federal (Conama, 1986).
Desenvolvimentismo, Conflito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira 179
4 CONSIDERAES FINAIS
A comparao do processo decisrio de Tucuru com o de Belo Monte revela
que ocorreu um aperfeioamento democrtico, fator que influencia a qualidade
dos projetos de usinas hidreltricas. No caso de Tucuru, como visto, as decises
se concentravam no setor eltrico e no Executivo federal. Dessa forma, poucos
interesses foram considerados, havendo uma grande preocupao apenas com os
aspectos tcnicos e com a necessidade de aumentar a oferta de energia eltrica.
Como consequncia, as questes ambientais e sociais foram tratadas com pouco
cuidado, o que comprometeu a qualidade do projeto da usina e gerou uma srie
de consequncias negativas (La Rovere e Mendes, 2000).
A partir da consolidao da legislao ambiental e da reforma do setor eltrico,
surgiu um novo modelo de arranjo poltico institucional que organiza o processo
decisrio e o de implementao de hidreltricas no pas. Este novo arranjo criou
mecanismos de explicitao de interesses diversos: audincias pblicas; ampla
atuao do MP; compartilhamento de competncias entre agncias estatais no
licenciamento ambiental; e envolvimento do CN. Este arranjo tornou o processo
decisrio e de implantao de hidreltricas mais democrtico, o que explica a
superioridade tcnica do projeto de Belo Monte: a hidreltrica produzir grande
quantidade de energia e alagar uma rea considerada pequena, visto que a usina
180 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
fio dgua. De acordo com Pimentel (2012, p. 75), Belo Monte representa uma
mudana na concepo dos projetos de usinas hidreltricas, por meio da adoo da
tecnologia fio dgua, que, por no possurem reservatrio de acumulao, geram
menores impactos sociais e ambientais.
Alm disso, houve um cuidado muito maior com as questes sociais e
ambientais. O processo decisrio da usina seguiu a previso legal de licenciamento
de trs fases. Na LP, foram estabelecidas mais de quarenta21 condicionantes,
envolvendo compensaes sociais e ambientais. Outra evoluo22 em relao aos
projetos anteriores que a construo de Belo Monte vai ocorrer de forma paralela
implantao de um plano de desenvolvimento regional sustentvel, cujo objetivo
maximizar os benefcios gerados pelo empreendimento da usina e mitigar seus
impactos socioambientais (Pimentel, 2012).
A evoluo do projeto de Belo Monte consequncia, em parte, da insero
de atores diversos no processo decisrio e no de implementao da usina. A socie-
dade civil e o MP tm realizado um forte controle social nas aes do governo e
da Norte Energia. Alm disso, a sociedade produziu anlises tcnicas variadas a
exemplo do trabalho realizado pelo painel de especialistas no momento anterior
emisso da LP. A incluso de atores diversos fez com que interesses variados fos-
sem defendidos e discutidos: a necessidade de o pas aumentar a oferta de energia
eltrica; os direitos de povos indgenas e tradicionais; as preocupaes ambientais;
e os modelos de desenvolvimento para a Amaznia brasileira.
Entretanto, como o novo arranjo caracterizado pela insero de mltiplos
pontos de veto no processo, conflitos entre grupos com interesses divergentes so
explicitados. Nesse sentido, a capacidade do arranjo de processar estes conflitos a
partir da conciliao de interesses de extrema importncia. O caso de Belo Monte
mostra que esta capacidade ainda limitada.
Essa limitao revelada quando o novo arranjo desmembrado em trs fases:
a do setor eltrico, a do Legislativo e a do setor ambiental. A comparao entre
elas mostra que o Estado no age de forma homognea, visto que suas diferentes
agncias possuem capacidades decisrias desiguais e abertura poltica diferente.
O setor eltrico deve ser considerado como o ramo do Estado que possui mais
poder na deciso de construir grandes hidreltricas, por estar envolvido desde a
elaborao dos planos iniciais das usinas at a fiscalizao do cronograma de obras.
21. Entretanto, importante ressaltar que muitas dessas condicionantes no foram cumpridas.
22. No entanto, esses avanos devem ser analisados com cuidado. Principalmente no que diz respeito s comunidades
indgenas afetadas, h diversas crticas de que o Estado brasileiro tem sido omisso; a Fundao Nacional do ndio (Funai)
no possui capacidade para coordenar as negociaes que envolvem indgenas; a Norte Energia tem privilegiado a
negociao direta com lideranas indgenas o que d margem para a cooptao destas lideranas , em detrimento
da implementao de projetos que foquem em comunidades indgenas. Para mais detalhes, ver Vieira (2013).
Desenvolvimentismo, Conflito e Conciliao de Interesses na Poltica de Construo de
Hidreltricas na Amaznia Brasileira 181
REFERNCIAS
BARROW, C. The impact of hydroelectric development on the Amazonian
environment: with particular reference to the Tucurui project. Journal of
biogeography, v. 15, n. 1, p. 67-78, Jan. 1988.
BECKER, B. K. Geopoltica da Amaznia: a nova fronteira de recursos. Rio de
Janeiro: Zahar, 1982.
BRASIL. Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia: Congresso
Nacional, 1988.
______. Congresso Nacional. Decreto Legislativo no 788, de 2005. Autoriza o
Poder Executivo a implantar o Aproveitamento Hidroeltrico Belo Monte, locali-
zado em trecho do Rio Xingu, no Estado do Par, a ser desenvolvido aps estudos
de viabilidade pela Centrais Eltricas Brasileiras S.A. Eletrobrs. Braslia: Senado
Federal, 2005.
182 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ANEEL AGNCIA NACIONAL DE ENERGIA ELTRICA. Disponvel em:
<http://www.aneel.gov.br/>. Acesso em: 12 dez. 2012.
BRASIL. Congresso Nacional. Lei Federal no 3.782, de 22 de julho de 1960. Cria
os Ministrios da Indstria e do Comrcio e das Minas e Energia, e d outras
providncias. Braslia, 1960.
______. ______. Lei Federal no 6.938, de 31 de agosto de 1981. Dispe sobre
a Poltica Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e
aplicao, e d outras providncias. Braslia, 1981.
______. ______. Lei Federal no 7.347, de 24 de julho de 1985. Disciplina a ao
civil pblica de responsabilidade por danos causados ao meio-ambiente, ao consu-
midor, a bens e direitos de valor artstico, esttico, histrico, turstico e paisagstico
(Vetado) e d outras providncias. Braslia, 1985.
______. Ministrio de Minas e Energia. Plano Nacional de Energia Eltrica
1987-2010. Rio de Janeiro: MME, 1987.
______. Congresso Nacional. Lei Federal no 7.804, de 18 de julho de 1989. Altera
a Lei n 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispe sobre a Poltica Nacional do
Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulao e aplicao, a Lei n 7.735,
de 22 de fevereiro de 1989, a Lei n 6.803, de 2 de julho de 1980, e d outras
providncias. Braslia, 1989.
184 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1 INTRODUO
Em 7 de maio de 2010, ocorreu a solenidade de lanamento ao mar do navio
petroleiro Joo Cndido, 23 anos aps a ltima encomenda da Petrobras a um
estaleiro do Brasil para a construo de um navio daquele porte. Durante este
perodo, observou-se a quase extino da indstria naval brasileira. O Joo Cndido
um entre dezenas de navios petroleiros, plataformas, sondas e outras embarcaes
que foram encomendadas para estaleiros brasileiros desde o incio da adoo pela
Petrobras de polticas de contedo local em suas encomendas e do incio dos programas
de Modernizao e Expanso da Frota (PROMEFs) da Petrobras Transporte S.A.
(Transpetro), empresa subsidiria da Petrobras.
Trata-se da revitalizao da indstria naval brasileira que, com o crescimento
das atividades petrolferas offshore (ao longo da costa), experimenta um movimento
de soerguimento que se reflete na retomada de investimentos e na expanso da
capacidade produtiva, com o consequente aumento da produo de embarca-
es. Tais fatos seriam inimaginveis no fosse a adoo de polticas explcitas de
desenvolvimento da indstria nacional adotada pelo Estado brasileiro, sobretudo na
ltima dcada. O ativismo estatal, neste caso, revela-se na atribuio de prioridade
ao setor e utilizao de instrumentos de incentivo em moldes que se assemelham s
polticas desenvolvimentistas do passado.1 A indstria naval intensiva em capital
e fora de trabalho. Alm de geradora de empregos, o desenvolvimento deste setor
traz externalidades positivas para toda sua cadeia fornecedora, nomeadamente
indstria de navipeas, incentivando a gerao de novas tecnologias e reduzindo
a remessa de divisas por fretes.
Este estudo de caso objetiva compreender como se d a implementao de
uma poltica desenvolvimentista em contexto democrtico, ou seja, na vigncia de
instituies reestabelecidas e inauguradas aps o advento da Constituio Federal
1. A adoo de polticas governamentais de desenvolvimento do setor naval nacional no foi apenas praticada no Brasil
como estratgia de industrializao, mas tambm por pases como a Coreia do Sul e o Japo, na dcada de 1970,
seguidos pela China (Kubota, 2013).
188 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
2. Nesta anlise, os resultados so entendidos como os produtos das aes governamentais em termos de metas fsicas
(outputs) e no os impactos destes produtos sobre as condies ambientais mais gerais do setor (outcomes).
A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico 189
3. Empresrio cearense filiado ao Partido da Social Democracia Brasileira (PSDB) desde 1991, Srgio Machado foi lder
do partido no Senado durante o governo Fernando Henrique Cardoso at 2001, quando migrou para o PMDB. Em 2002,
concorreu e no foi eleito na disputa pelo governo do Cear. Com a retomada de investimentos no setor de petrleo e
gs, a Transpetro ganhou fora e recursos e passou a ser uma joia da coroa para os partidos. Na poltica, a presidncia
e as diretorias da empresa so disputadssimas. O ex-senador teve o apoio de Jos Sarney e Renan Calheiros (PMDB)
para ocupar e se manter na vaga at os dias de hoje.
192 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
6. O CDFMM composto por dezesseis conselheiros, sendo sete representes governamentais (43%) envolvendo o
Ministrio dos Transportes, a Casa Civil, o MP, Ministrio da Fazenda, MDIC, Marinha do Brasil, e a Secretaria Especial
de Portos , quatro representantes de empresas estatais (25%) Petrobras, BNDES, CEF e Banco do Brasil , trs
representantes de sindicatos de empresas de armao e da indstria de construo naval (19%) Sindicato Nacional
das Empresas de Navegao Martima (Syndarma), Sindicato das Empresas de Navegao Fluvial no Estado do Amazonas
(Sindarma) e Sinaval , e dois representantes de sindicatos de trabalhadores do setor (13%) Confederao Nacional
dos Metalrgicos (CNM) e Confederao Nacional dos Trabalhadores em Transporte Aquavirio e Areo na Pesca e nos
Portos (CONTTMAF) de acordo com o Decreto no 8.036, de 28 de junho de 2013.
7. Os recursos dos FMM, tradicionalmente, no se destinavam construo de plataformas de explorao de petrleo
e navios-sonda. Nestes casos, normalmente, outros instrumentos de financiamento mobilizados, como as Sociedades
de Propsito Especfico (SPEs) e uma linha especial de crdito do BNDES. No entanto, este entendimento foi alterado
na ltima reunio do CDFMM, ocorrida em 2 de agosto de 2013. Conforme deciso do conselho, 21 sondas esto
sendo financiadas por uma linha de crdito especial do BNDES e oito sero financiadas por meio dos recursos do FMM.
194 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.3 Monitoramento
Uma vez concebidos, os projetos seguem para a fase de execuo pelas empresas
e so submetidos a diferentes formas de monitoramento. Ao longo dos ltimos
anos, o monitoramento dos projetos vem se tornando cada vez mais complexo,
envolvendo mltiplos atores e adquirindo novas exigncias e formas de verificao.
A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico 195
QUADRO 1
Etapas, atores e processos do arranjo institucional da poltica de revitalizao da
indstria naval
Etapas Atores e processos centrais Atores e processos perifricos
Mercado (demanda espontnea), porm com predo- Senado Federal autoriza ampliao do limite de
Planejamento
minncia das encomendas das Transpetro (PROMEF) endividamento da Transpetro
CDFMM
Deciso
Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova) TCU e CGU auditam a aplicao de recursos do
FMM + agentes financeiros (BNDES, CEF, BB, Basa FMM
Financiamento
e BNB)
Ibama (ou rgos estaduais) conduz processo de
Execuo Estaleiros e armadores privados + Transpetro licenciamento ambiental para construo de novos
estaleiros
Monitoramento DMM, agentes financeiros e Transpetro PAC
8. Alguns analistas afirmavam que o Brasil era o segundo maior construtor naval depois do Japo. Embora o pas tenha
ocupado este lugar, no se considerou que muitas das encomendas realizadas no foram executadas (Barat, Campos
Neto e Paula, 2013).
A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico 199
QUADRO 2
O arranjo do perodo burocrtico-autoritrio versus o arranjo atual
Etapas Arranjo burocrtico-autoritrio Arranjo atual
Governo Sunamam: incorporou o GEIN e Mercado demanda espontnea +
Planejamento Senado
elabora os PCNs predominncia da Transpetro (PROMEF)
CDFMM
Deciso Sunamam
Empresas DMM CDFMM (prioriza/aprova)
TCU e CGU
FMM + agentes financeiros (BNDES, CEF, BB,
Financiamento FMM + Sunamam
Basa e BNB)
Execuo Estaleiros e armadores privados Estaleiros e armadores privados + Transpetro Ibama
Monitoramento Sunamam DMM, agentes financeiros e Transpetro PAC
que, por sua vez, possui um poderoso instrumento estimulador e organizador das
demandas de mercado: seu poder de compra.
A recepo e a avaliao desses pedidos de financiamento, por sua vez, tm
sido objeto de preocupao, dada a carncia de recursos humanos no DMM.
No entanto, percebe-se que, nos ltimos anos, esforos tm sido feitos no sentido
de expanso da equipe tcnica, por meio de concurso pblico competitivo para
carreira de analista de infraestrutura, e aperfeioamento e adoo de novas tcnicas
para avaliao dos projetos.
Provavelmente, as duas mudanas que tm tido mais efeito no sentido de
proteger os recursos pblicos de desvios e predao so aquelas relativas trans-
ferncia do risco das operaes para os agentes financeiros e aos esforos voltados
para o fortalecimento do monitoramento da execuo dos projetos. Com relao
s primeiras, enquanto, no passado, o risco dos financiamentos era absorvido pelo
prprio FMM, hoje ele absorvido, em sua totalidade, pelos agentes financeiros.
Ademais, no caso das encomendas da Transpetro, clusulas contratuais garantem
companhia a possibilidade de assumir obras e transferi-las para outros estaleiros,
em caso de falncia ou no entrega pelos estaleiros contratados. Estes mecanismos
reduzem significativamente o risco de inadimplncia para a Unio/FMM, pois de
uma forma ou de outra as encomendas sero realizadas, criando condies para a
ampliao dos investimentos.
Em relao ao monitoramento, registros da CPI que investigou escndalos na
Sunamam indicam que a autarquia dedicava pouca ateno ao acompanhamento
da execuo dos projetos.9 Pesquisadores chegam a afirmar que os subsdios e
as facilidades governamentais foram desperdiados por armadores e estaleiros,
com a complacncia da superintendncia (Barat, Campos Neto e Paula, 2013).
A autarquia aprovava emprstimos a estaleiros quebrados que no construram
navios nem pagaram as dvidas (Leal, 2010, p. 1). Alm disso, no houve uma
efetiva imposio de contrapartidas s empresas financiadas, de forma que estas
pudessem ter se tornado mais competitivas e menos dependentes da proteo
oficial, capazes de sobreviver no mercado internacional.
No quadro atual, tal como descrito na seo anterior, o monitoramento
da aplicao dos recursos e da execuo dos projetos envolve um conjunto
de atores: tcnicos do DMM e dos agentes financeiros realizando inspees
e levantamento de dados in loco, funcionrios da Transpetro verificando o
cumprimento de cronogramas e oferecendo assessoramento para a melhoria
dos processos produtivos, e tcnicos do MP acompanhando e auxiliando
9. De acordo com a CPI Sunamam (Brasil, 1986), em 1980, a autarquia contava com apenas um engenheiro naval,
mesmo sendo uma instituio que operava US$ 1 bilho ou mais por ano. Todos os depoimentos da CPI indicam uma
ausncia de mtodos racionais e de controle, alm de pessoal destinado para este exerccio.
202 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
nos trmites burocrticos para implementao das aes, por meio das salas
de situao do PAC. Alm destes, identificou-se, ainda, a atuao dos rgos
de controle, como a CGU e o TCU, na auditoria da aplicao dos recursos do
FMM. Dessa forma, o arranjo atual apresenta instrumentos e processos que so
potencialmente mais eficazes na proteo dos recursos pblicos e na garantia
de seu emprego para as finalidades elegidas.
10. O Acordo no 2.471/2009 do TCU, resultante da auditoria, indicou uma srie de pontos que requeriam providncias,
como: i) o reduzido quadro de tcnicos responsveis pela anlise de projetos; ii) a precariedade dos pareceres tcnicos
elaborados para subsidiar as deliberaes do CDFMM, prejudicando o julgamento de prioridades pelos conselheiros;
iii) ausncia de um banco de dados estruturado ou sistema de informaes sobre as concesses de financiamento, capazes
de gerar relatrios gerenciais; e iv) necessidade de mais interao e troca de informaes entre agentes financeiros e
o DMM para o acompanhamento das concesses.
A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico 205
4.2.3 CDFMM
A partir de 2004, o arranjo que viabiliza a implementao das aes de revitaliza-
o da indstria naval passou a contar com a participao de representantes dos
interesses de empresrios e trabalhadores do setor nas decises sobre os projetos a
serem financiados com recursos do FMM. Assim, o CDFMM se tornou o principal
frum de interao e debate entre os atores diretamente interessados. Tal como
mencionado por um entrevistado que acompanha o conselho desde antes da intro-
duo dos atores no governamentais, quando o Conselho era s governo, a viso
era s governo. Hoje temos uma viso mais completa, diversificada, envolvendo
indstria, armadores e trabalhadores. Ele no tem um desejo nico, mas, sim,
uma viso multifacetada, envolvendo o governo e o mercado.11 Assim, o conselho
tem a capacidade potencial de aumentar a transparncia e o compartilhamento
de informaes, a um conjunto variado de atores, qualificando os projetos e as
decises tomadas sobre financiamento.
Em 2009, a auditoria do TCU constatou que, entre 2007 e 2009, o conselho
concedeu prioridades de financiamento a todos os projetos que, aps analisados
pelo DMM, foram encaminhados (TCU, 2009, p. 7, grifo nosso). No entanto,
por meio das entrevistas realizadas para esta pesquisa, pde-se identificar que a
plena aprovao dos pedidos no CDFMM se deve, em grande parte, ao fato de que
estes so discutidos, revistos e aprimorados antes de serem submetidos ao colegiado.
Segundo relatou um representante dos armadores, o projeto entra no DMM um
ano antes de ser discutido na reunio do CDFMM. A equipe do DMM analisa,
pede revises, chama para reunies. Assim, quando chega ao conselho, o projeto
est maduro, pois se o projeto for rejeitado, no obtm a priorizao e fica mais
difcil conseguir o emprstimo sem isto.12
Alm disso, a anlise do contedo das atas das reunies do CDFMM realizadas
entre 2007 e 2012 permitiu verificar que os pedidos de vistas ou de esclarecimentos
sobre os pedidos de financiamento so frequentes, sobretudo nos anos recentes.
Isto indica que o conselho tem criado oportunidades para os diferentes atores
questionarem os projetos a partir de suas distintas perspectivas. Assim, verifica-se
que o CDFMM tem permitido que atores estratgicos do setor (trabalhadores,
empresrios e burocratas de diferentes reas) tenham acesso a informaes crticas
e possam participar das decises sobre a aplicao dos recursos.
11. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 15 de outubro de 2012.
12. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 30 de outubro de 2012.
206 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
13. Informao oral obtida por meio de entrevista realizada em 6 de novembro de 2012.
A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico 207
REFERNCIAS
AMORIM, Mara. Indstria naval se recupera no Brasil. O globo, Economia,
16 set. 2012 Disponvel em: <http://goo.gl/j5N6fF>.
BARAT, Josef. Viso histrica da implantao da indstria naval no Brasil.
Braslia: Ipea, 2013. No prelo.
BORGES, Jos. C.; SILVA, Carlos. R. L. Indstria da construo naval: a crise e
recuperao. Conjuntura setorial, p. 47-50, jul. 2003.
BRASIL. Senado Federal. CPI Sunamam. Relatrio final. Relator: Marcelo
Miranda. Braslia: Senado Federal, 1986.
______. Ministrio do Meio Ambiente (MMA). Portaria Interministerial no
419, de 26 de outubro de 2011. Regulamenta a atuao dos rgos e entidades da
Administrao Pblica Federal envolvidos no licenciamento ambiental, de que trata
o art. 14 da Lei no 11.516, de 28 de agosto de 2007. Braslia, 2011. Disponvel
em: <http://goo.gl/vUdC3L>.
CMN CONSELHO MONETRIO NACIONAL. Resoluo CMN no 3.828,
de 17 de dezembro de 2009. Dispe sobre a aplicao dos recursos do Fundo da
Marinha Mercante (FMM). Braslia, 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/adEfbB>.
DIEESE DEPARTAMENTO INTERSINDICAL DE ESTATSTICA E
ESTUDOS SOCIOECONMICOS. Diagnsticos complementares, com
base no dilogo social, das demandas com atores para as polticas pblicas de
emprego, trabalho e renda, em especial a da qualificao profissional: setores
naval e siderrgico do estado do Rio de Janeiro. (Relatrio da oficina com o
conjunto dos atores sociais do setor naval). Braslia: DIEESE, 2012. Disponvel
em: <http://goo.gl/OoMrCO>.
DORES, Priscila Branquinho; LAGE, Elisa Salomo; PROCESSI, Lucas Duarte.
A retomada da indstria naval brasileira. In: SOUSA, Filipe Lage de (Org.).
BNDES 60 anos Perspectivas setoriais. Braslia: BNDES, 2012. v. 1. Disponvel
em: <http://goo.gl/RkdOF5>.
210 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
FAVARIN, Julio Vicente Rinaldi et al. Balano entre oferta e demanda na cons-
truo naval brasileira. In: CONGRESSO NACIONAL DE TRANSPORTE
AQUAVIRIO, CONSTRUO NAVAL E OFFSHORE, 23., 2010, Rio de Janeiro.
Anais... Rio de Janeiro: Sobena, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/PYsC0k>.
GOMIDE, Alexandre. A poltica das reformas institucionais no Brasil: a
reestruturao do setor de transportes. Tese (Doutorado em Administrao
Pblica e Governo) Fundao Getulio Vargas, So Paulo, 2011. Disponvel
em: <http://goo.gl/qXsnjF>.
GOMIDE, Alexandre; PIRES, Roberto. Capacidades estatais para o desenvol-
vimento nacional no sculo XXI. Boletim de anlise poltico-institucional,
Braslia, v. 2, 2012.
KUBOTA, Luis Claudio. Indstria naval: um cenrio dos principais players
mundiais. Braslia: Ipea, jan. 2013. (Nota Tcnica, n. 7). Disponvel em:
<http://goo.gl/exx5RF>.
LACERDA, Sander Magalhes. Oportunidades e desafios da construo naval.
Revista do BNDES, Rio de Janeiro, v. 10, n. 20, p. 41-78, dez. 2003. Disponvel
em: <http://goo.gl/WLQYQD>.
LEAL, Edson Pereira Bueno. Indstria naval brasileira. Administradores.com.
[S.l.], 19 jun. 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/vPzkFZ>.
LEFTWICH, Adrian. Forms of the democratic developmental state: democratic
practices and development capacity. In: ROBINSON, Mark; WHITE, Gordon
(Orgs.). The democratic developmental state: politics and institutional design.
Oxford: Oxford University Press, 1998. p. 52-83.
LIMA NETO, Oswaldo (Coord.). Transportes no Brasil: histria e reflexes.
Recife: Editora Universitria da UFPE, 2001. 512 p.
LOUREIRO, Maria Rita; OLIVIERI, Ceclia; MARTES, Ana Cristina Braga.
Burocratas, partidos e grupos de interesse: o debate sobre poltica e burocracia no
Brasil. In: LOUREIRO, Maria Rita; ABRUCIO, Fernando Luiz; PACHECO,
Regina. Burocracia e poltica: desafios para o Estado democrtico no sculo XXI.
Rio de Janeiro: FGV, 2010.
MOTTA, Andrea Limani Boisson. A regulao do transporte aquavirio de
mercadorias. Dissertao (Mestrado) Universidade Candido Mendes, Rio de
Janeiro, 2006.
RODRIGUES, Fernando H. Lemos; RUAS, Jos Augusto. Perspectivas do
investimento no Brasil. Projeto perspectivas do investimento no Brasil. Bloco:
A Revitalizao da Indstria Naval no Brasil Democrtico 211
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ANTUNES, Paulo de Bessa. Direito ambiental. 12. ed. Rio de Janeiro: Lmen
Juris, 2010.
BRASIL. Resoluo Conama no 9, de 3 de dezembro de 1987. Dispe sobre a
realizao de Audincias Pblicas no processo de licenciamento ambiental. Braslia,
1987. Disponvel em: <http://goo.gl/msJ4eK>.
BRASIL. Senado Federal. Parecer no 1.005, de 2006, da Comisso de Assuntos
Econmicos. Relator: Sen. Romeu Tuma. Braslia, 2006a. Disponvel em: <http://
goo.gl/aKoEtb>.
______. Parecer no 1.332, de 2006, da Comisso de Servios de Infraestrutura.
Relator: Sen. Efraim Morais. Braslia, 2006b. Disponvel em: <http://goo.gl/
KOeLub>.
CGU CONTROLADORIA-GERAL DA UNIO. Relatrio de auditoria de
gesto de contas. Braslia, 2008.
______. Relatrio de auditoria de gesto de contas. Braslia, 2009.
CDFMM CONSELHO DIRETOR DO FUNDO DA MARINHA
MERCANTE. Atas das reunies (2007-2012). Braslia, vrios anos.
FONSECA, Igor Ferraz et al. Potencial de efetividade das audincias pblicas
do governo federal. Braslia: Ipea, 2013. (Relatrio de pesquisa). Disponvel em:
<http://goo.gl/6VjDs1>.
212 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1 INTRODUO
O Estado brasileiro passou por profundas transformaes institucionais nas ltimas
dcadas. De um lado, a Constituio Federal de 1988 (CF/1988), ao consagrar a
celebrao do Estado democrtico de direito, introduziu mecanismos institucionais
de participao social, controle e transparncias nas decises pblicas. Por outro,
observa-se, desde a dcada de 2000, a emergncia de um ativismo estatal voltado
para a estruturao de polticas pblicas em reas consideradas crticas para o
desenvolvimento.
Diante desse contexto, o objetivo deste estudo compreender o arranjo
poltico-institucional de uma poltica pblica de fomento ao desenvolvimento
produtivo, considerando sua atuao frente s demandas das instituies demo-
crticas brasileiras, que passaram por um processo de fortalecimento e amadure-
cimento nas ltimas dcadas. Trata-se do Programa Nacional de Produo e Uso
do Biodiesel (PNPB), poltica pblica federal lanada em dezembro de 2004 que visa
implementar a produo e o uso do biodiesel no territrio nacional, promovendo,
simultaneamente, o desenvolvimento regional e a gerao de emprego e renda no
campo. Para tal, alm de fomentar a produo e o uso do biodiesel por meio da
mistura obrigatria e gradativa deste combustvel ao diesel mineral, o programa
cria incentivos de mercado para que a indstria adquira da agricultura familiar a
matria-prima necessria para a produo do biodiesel.
A anlise ser conduzida com base no instrumental analtico-conceitual proposto
por Pires e Gomide (2012a), que pretende analisar as capacidades estatais tanto
polticas como tcnico-administrativas na formulao e na implementao das
polticas pblicas pr-desenvolvimento. Tomando como base tal abordagem, este
estudo prope verificar se o arranjo do PNPB capaz de conjugar os requisitos de
participao, controle e transparncia prprios de um contexto democrtico
com os elementos do aparato tcnico-administrativo necessrios para conduzir
com eficincia esta poltica pblica. Ademais, entre os mltiplos propsitos deste,
214 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
examina-se de que maneira o seu arranjo contribui para o alcance de dois objetivos
especficos: formao do mercado do biodiesel e incluso da agricultura familiar
na cadeia de produo. Elegeu-se para anlise os propsitos que refletem as carac-
tersticas do ativismo estatal recentemente verificado no Brasil, por contemplarem
a varivel do desenvolvimento industrial com as pretenses de incluso social e
reduo das desigualdades regionais.
1. Uma das principais medidas para promover a produo e o consumo do biodiesel foi a introduo de uma escala
gradativa de mistura deste combustvel ao leo diesel.
2. Convencionou-se que, para se referir proporo de mistura do biodiesel ao diesel, se indica o nmero da porcentagem
de mistura ao lado da letra B. Por exemplo, B5 refere-se a 5% de mistura de biodiesel ao diesel.
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel 215
4. A tabela com a diferenciao tributria aplicada atualmente por matria-prima e regio, considerando ainda se o
produtor certificado ou no, est disponvel em Pedroti (2013).
218 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
DIAGRAMA 1
O selo social e os atores sociais e governamentais da cadeia do biodiesel
Embrapa:
P&D oleaginosas
Aquisio de MDA:
Aquisio de matria-prima Assistncia
Contrato Concesso do selo,
matria-prima Portaria do MDA tcnica
monitoramento
MF:
tributao
Indstria Biodiesel diferenciada
Sem selo Com selo
BNDES:
linhas de
financiamento
ANP:
coordenao do leilo e Leilo de venda
ANP: reserva de
controle de qualidade de biodiesel
80% do volume
do biodiesel
comercializado
nos leiles
Petrobras
Elaborao da autora.
5. Detalhes sobre as medidas contempladas pelas instrues normativas (INs) e pela portaria esto disponveis em
Pedroti (2013).
6. Conforme informaes obtidas em entrevista realizada com Rodrigo Rodrigues, coordenador da Comisso Executiva
Interministerial do PNPB (CEIB), e Jos Accarini, assessor da Casa Civil, no dia 5 de junho de 2012, em Braslia.
No momento da redao deste artigo, a proposta passava por uma avaliao poltica do Executivo.
7. So eles: oferta de matria-prima e capacidade industrial de produo; comprovada ampliao da insero da agricultura
familiar; reduo da dependncia em relao soja; participao mais equitativa das regies; proteo dos interesses
do consumidor; aval da indstria automobilstica com garantia dos motores para as propores mais altas de mistura
de biodiesel ao diesel; e comprovao da reduo das emisses de gases poluentes na atmosfera. Convm mencionar a
prerrogativa do governo de reduzir as porcentagens de mistura, caso esta medida seja considerada necessria. A reduo
fica restrita ao limite de 5% e ser monitorada e regulamentada pelo Conselho Nacional de Poltica Energtica (CNPE).
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel 221
consulta pblica. Neste perodo, a sociedade civil poder opinar sobre as mudanas
sugeridas. Aps esta etapa, a proposta ser encaminhada por meio de projeto de
lei (PL) para apreciao do Congresso Nacional.
8. Conforme relato de Rodrigo Rodrigues, coordenador da CEIB, em entrevista concedida autora em 22 de abril de 2010.
222 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
9. Segundo informaes obtidas na pgina eletrnica da Cmara dos Deputados, disponvel em: <www.camara.gov.
br>; e do Senado, disponvel em: <www.senado.gov.br>. Buscou-se o assunto biodiesel nos campos referentes a
projetos de lei (PLs) e matrias legislativas. Acesso em: 31 jul. 2012.
10. Atualmente, a Frente Parlamentar do Biodiesel composta por 203 deputados e 8 senadores, totalizando 211
membros. Fonte: <http://www.camara.gov.br/internet/deputado/Frente_Parlamentar/468.asp>.
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel 223
11. Para uma anlise da dinmica de formulao do Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel (PNPB), ver
Pedroti (2011).
12. Para mais detalhes, ver Pedroti (2013).
13. So elas: o Conselho de Competitividade Setorial de Energias Renovveis: Biodiesel; a Cmara Setorial da Cadeia
Produtiva de Oleaginosas e Biodiesel; e a Cmara Setorial da Palma de leo.
224 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
e no controle do selo social, pois eles atuam como um canal formal de articulao
deste ministrio com os agricultores familiares e os produtores de biodiesel.
No arranjo do PNPB, alm de os canais institucionais procurarem incorporar
a participao formal dos representantes dos diversos interesses relacionados ao
biodiesel, observa-se tambm a presena de mecanismos informais de participao,
como a prtica de lobbies promovida por diferentes grupos de interesse.
14. Segundo dados publicados pelo Ipea, o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES)
desembolsou, entre 2005 e 2009, R$ 9,156 bilhoes em programas e aes relacionados ao biodiesel, contemplando
as diferentes fases de produo, sendo o nmero de pedidos de instalao de usinas de biodiesel e a disponibilizao
de investimentos superiores s expectativas iniciais (Ipea, 2010, p. 32-34).
226 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
15. Segue participao das matrias-primas na produo do biodiesel em dezembro de 2011: 71,1% leo de soja;
18,7% gordura bovina; 5,5% outros materiais graxos; e 4,7% leo de algodo (Brasil, 2012g).
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel 227
16. O Centro-Oeste participou com 3,4%; o Sudeste, com 2,4%; e o Norte, com 0,05% (Brasil, 2012c).
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel 229
4 CONSIDERAES FINAIS
O PNPB um programa interministerial que, alm de promover a formao do
mercado nacional do biodiesel, se destaca por ter como foco o desenvolvimento
regional e a incluso social, por meio da incluso da agricultura familiar na cadeia
produtiva do combustvel. Trata-se, portanto, de uma poltica agroenergtica com
carter social, algo indito no ambiente da agroenergia, e inovador, do ponto de vista
17. Em julho de 2012, a Petrobras Biocombustveis (PBio) firmou parceria com dezessete instituies de ensino e
pesquisa de todo o Brasil, por meio do Centro de Pesquisas Leopoldo Amrico Miguez de Mello (CENPES), a unidade
da Petrobras responsvel pelas atividades de pesquisa e desenvolvimento P&D (PBio, 2012a).
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel 233
REFERNCIAS
ABIOVE ASSOCIAO BRASILEIRA DE INDSTRIAS DE LEOS
VEGETAIS Estatstica mensal do complexo soja. So Paulo: Abiove, ago. 2012.
ANP AGENCIA NACIONAL DO PETROLEO, GAS NATURAL E
BIOCOMBUSTIVEIS. Anuario estatistico brasileiro do petroleo, gas
natural e biocombustiveis. Rio de Janeiro: ANP, 2012a. Disponvel em:
<http://goo.gl/Mbdlzd>.
______. Boletim mensal do biodiesel, Rio de Janeiro, ago. 2012b.
______. Boletim mensal do biodiesel, Rio de Janeiro, jan. 2012c.
BNDES BANCO NACIONAL DE DESENVOLVIMENTO ECONMICO
E SOCIAL. Resoluo no 1.135, de 3 de dezembro de 2004. Estabelece o Programa
de Apoio Financeiro a Investimentos em Biodiesel no mbito do PNPB; outras
portarias e resolues da ANP abrangem transporte, registro de movimentao,
controle de qualidade, armazenagem, especificaes, autorizao de operao,
leiles, distribuio, venda, mistura, importao e exportao. Braslia: BNDES,
2004. Disponvel em: <http://goo.gl/4a9DG3>.
Desenvolvimento e Incluso Social: o Caso do Arranjo Poltico-Institucional do
Programa Nacional de Produo e Uso do Biodiesel 235
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ANP AGENCIA NACIONAL DO PETROLEO, GAS NATURAL E
BIOCOMBUSTIVEIS. Anuario estatistico brasileiro do petroleo, gas
natural e biocombustiveis. Rio de Janeiro: ANP, 2006. Disponvel em:
<http://goo.gl/wB8HhS>.
______. Anuario estatistico brasileiro do petroleo, gas natural e biocombustiveis.
Rio de Janeiro: ANP, 2007. Disponvel em: <http://goo.gl/dE3Lrn>.
______. Anuario estatistico brasileiro do petroleo, gas natural e biocombustiveis.
Rio de Janeiro: ANP, 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/x9ylwV>.
______. Anuario estatistico brasileiro do petroleo, gas natural e biocombustiveis.
Rio de Janeiro: ANP, 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/9NEIm4>.
______. Anuario estatistico brasileiro do petroleo, gas natural e biocombustiveis.
Rio de Janeiro: ANP, 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/VTNsMF>.
______. Boletim mensal do biodiesel, Rio de Janeiro, jan. 2010.
238 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1 INTRODUO
A literatura de direito e desenvolvimento e de economia poltica tm chamado a
ateno para um novo tipo de atuao do Estado na economia. Os trabalhos tm
apontado e prescrito uma retomada do papel do Estado, seja na coordenao das
estratgias de desenvolvimento, seja na recuperao econmica dos pases afetados
pela crise financeira internacional (Trubek e Santos, 2006, p. 9-18; Kennedy, 2006,
p. 158-166; Rodrik, 2007, p. 99-152; Arbix e Martin, 2009; Sherman, 2009;
Schapiro, 2010; Rodrik, 2011; Trubek, Coutinho e Schapiro, 2011).
Este trabalho parte dessas anlises transversais sobre a atuao do Estado na
economia, para avaliar qualitativa e verticalmente como tem ocorrido a regulao
do setor industrial no Brasil, notadamente a poltica industrial em curso o Plano
Brasil Maior (PBM). Se de fato h um novo tipo de ativismo estatal, a pergunta
deste trabalho se este protagonismo tem proporcionado uma interveno po-
tencialmente transformadora da estrutura industrial existente. Em outros termos,
a questo se este protagonismo tem proporcionado uma interveno eficaz para
a construo de uma trajetria de desenvolvimento consistente, no s no curto,
mas tambm no longo prazo.
Para tanto, parte-se de trs premissas. A primeira tem em conta um argumento
de Peres e Primi (2009, p. 16), segundo o qual, polticas industriais voltadas
transformao da especializao industrial (perseguidoras de uma eficincia
schumpeteriana) so mais complexas e difceis de serem concebidas e implantadas
que polticas corretivas das falhas de mercado e de governo. A segunda premissa,
tambm baseada em Peres e Primi (2009, p. 16), diz respeito ao reconhecimento
de uma relao entre o tipo de poltica industrial e a capacidade institucional do
Estado: quanto menor for esta capacidade, mais as polticas industriais tendem a
ser horizontais, detendo, portanto, um menor potencial transformador. Reversa-
mente, quanto maior vier a ser esta capacidade institucional, maior espao tender
a haver para polticas seletivas e voltadas para a criao de vantagens comparativas
240 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1. Os termos instrumento e medidas so usados como sinnimos neste texto ambos se referem s 69 aes que
compunham o PBM em outubro de 2012.
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 241
2. Trata-se de um campo bastante difundido nas cincias humanas, que permite um amplo dilogo interdisciplinar e
abarca tradies tericas de diferentes matizes das concepes mais prximas aos agentes e vinculadas, portanto, ao
individualismo metodolgico, quelas mais vizinhas das anlises de estrutura e, portanto, associadas a um vis holstico
(Rutherford, 1994, p. 27-50). Para uma descrio dos diferentes tipos de institucionalismo, ver Hall e Taylor (2003).
Sobre individualismo e holismo institucional, Malcolm Rutherford afirma: o individualismo metodolgico costuma estar
associado pretenso reducionista de que todas as teorias das cincias sociais so redutveis teoria da ao individual
(). O holismo, por outro lado, lida com as influncias sociais que se apoiam sobre as aes individuais. O indivduo
visto como socializado, como tendo internalizado as normas e valores da sociedade qual pertence (Rutherford, 1999,
p. 27-28, traduo nossa).
3. Em seus termos: Tambm, a distino entre instituies e organizaes estipulada por North idiossincrtica,
na medida em que muitas das suas formas de organizao como entes polticos (partidos polticos, o senado, um
conselho municipal, uma agncia reguladora) so tipicamente concebidas pelos juristas como instituies encarregadas
da criao, administrao e efetivao das leis. Por fim, ao incluir restries informais (convenes culturais, normas de
comportamento e cdigos de conduta autoimpostos) na sua definio de instituio, a concepo de North de instituio
torna-se to abrangente que passa a incluir praticamente todos os fatores que podem influenciar o comportamento
humano e, portanto, periga de perder qualquer contedo operacional. Para os nossos propsitos, a ttulo de estipulao,
ns entendemos instituio como as organizaes (formais ou informais) que tm o objetivo atribudo pela sociedade
de criar, administrar e efetivar ou aplicar suas leis e polticas (Trebilcock e Prado, 2011, p. 27-28, traduo nossa).
242 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
4. Para Anthony Ogus, regulao denota o direito que implanta um sistema coletivista, isto , um sistema que impe
restries e condicionalidades a um arranjo individualista de mercado, com vistas a ganhos pblicos: o Estado procura
dirigir ou encorajar comportamentos que (supostamente) no ocorreriam sem esta interveno. O objetivo , portanto,
corrigir determinadas deficincias no sistema de mercado quanto ao alcance de objetivos de interesse pblico ou
coletivo (Ogus, 2004, p. 1-2, traduo nossa). Sobre a natureza regulatria dos incentivos industriais, assinala Webb:
incentivos financeiros, assim como disposies regulatrias e regimes de licenciamento so estabelecidos para induzir,
apoiar, encorajar ou desencorajar determinados comportamentos. Na realidade, em geral os dois instrumentos podem
ser usados de forma intercambivel (Webb, 1993, p. 10, traduo nossa).
5. Vale, portanto, para a poltica industrial o que David Trubek havia salientado para as relaes entre direito e poltica,
em um trabalho sobre planejamento econmico: ns no podemos interpretar as leis e regulamentos sem compreender
as polticas pblicas, para cuja implantao eles foram desenhados, bem como as teorias que levaram a estas polticas.
Mas, por outro lado, no h como dizer como uma poltica sem estudar as leis (Trubek, 1971, p. 9, traduo nossa).
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 243
6. A esse respeito assinalam Peres e Primi: portanto, a razo para a interveno estatal no baseada nas falhas de
mercado, e sim nas caractersticas do prprio sistema econmico, e no reconhecimento da ausncia de mecanismos
automticos de ajuste. A racionalidade da interveno estatal deriva da inviabilidade, daquilo que Karl Polanyi chama
de disembedded economy, ou seja, uma economia em que o autointeresse e o mercado autorregulado so, respectiva-
mente, o nico motivo e o nico mecanismo. O desenvolvimento das capacidades produtivas e tecnolgicas dependem
da interao entre mecanismos de mercado e mecanismos extramercado, por meio de um processo de tentativa e erro
com um feedback contnuo. O desenvolvimento o resultado da diversidade, complementaridade e sinergia entre
diferentes agentes e atividades econmicas (Peres e Primi, 2009, p. 23, traduo nossa).
7. Nos termos de Schumpeter, comparar a concorrncia dinmica por inovaes concorrncia esttica por preos
como comparar um bombardeio ao arrombamento de uma porta (Schumpeter, 1984, p. 114).
8. Por essa razo, assinalam Dosi, Pavitt e Soete: o uso das vantagens comparativas como fundamentos ltimos das
prescries normativas um luxo que apenas os pases na fronteira tecnolgica podem sustentar (1990, traduo nossa).
244 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
inovadora, isto com o propsito de criar uma intencional assimetria econmica entre
os diferentes segmentos9 (Peres e Primi, 2009, p. 19-23; Coutinho et al., 2012).
Como ser assinalado neste trabalho, a poltica industrial parece mais voltada
a corrigir falhas de mercado e a perseguir uma eficincia ricardiana, que a induzir a
transformao estrutural e perseguir uma eficincia schumpeteriana.
9. A ideia de assimetria econmica justamente a de tornar mais rentveis, via medidas de polticas pblicas, aqueles
setores entendidos como mais promissores. Isto pode ser feito por meio de incentivos tributrios, desembolsos subsidiados
de agncias de Estado, pela concesso de avais para a obteno de recursos no mercado financeiro privado, entre outros.
10. Foi adotado como corte o conjunto de instrumentos apresentados no balano de outubro de 2012, ver Brasil (2012b).
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 245
11. De acordo com o Regimento Interno dos Comits Executivos e dos Conselhos de Competitividade Setorial do Plano
Brasil Maior (PBM): Art.1o Os Comits Executivos so instncias governamentais e deliberativas e tm como atribuies:
I formular e implementar Agendas Setoriais, para o desdobramento da orientao estratgica e dos objetivos do PBM
nos seus respectivos sistemas produtivos; II monitorar e avaliar o alcance das metas do PBM, no mbito dos sistemas
produtivos correspondentes; III consolidar propostas de polticas pblicas e acompanhar a contribuio dos demais
atores envolvidos com as agendas de trabalho setoriais na consecuo dos compromissos acordados.Art. 2o As Agendas
Setoriais so documentos ordenadores dos temas mais relevantes para os sistemas produtivos e da sua relao com o
PBM, contendo um diagnstico, objetivos e metas a curto e mdio prazos capazes de serem relacionadas s metas do
Plano e devem especificar as atividades, produtos e resultados a serem alcanados a partir de um marco zero definido,
bem como indicadores, estimativas de custos e distribuio de responsabilidades entre todos os atores envolvidos,
conforme metodologia de planejamento, monitoramento e avaliao a ser aprovada pelo Grupo Executivo (GEPBM).
246 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
DIAGRAMA 1
Arranjo poltico-institucional do PBM
CNDI Nvel de aconselhamento
superior
Comit gestor:
Casa Civil, MDIC,MF, MCTI, MP
Coordenao: MDIC
Nvel de gerenciamento
e deliberao
Grupo executivo
coordenao: MDIC
Comrcio exterior
Investimento
Coordenaes sistmicas
Inovao
Conselhos de
Comits
executivos competitividade Formao e qualificao
Nvel de
setorial
Produo sustentvel articulao e
formulao
Competitividade de
pequenos negcios
Aes especiais em
desenvolvimento regional
Bem-estar do
consumidor
Condies e relaes
de trabalho
TABELA 1
Classificao e distribuio das medidas do PBM
Fiscais e tarifrias Financeiras Institucionais Total1 Total (%)
Tradicional 3 2 1 6 8
Commodities 3 4 1 8 10
Durveis 9 3 1 13 16
Difusores de progresso
4 7 1 12 15
tecnolgico
Horizontais (sem
8 12 21 41 51
destinao especfica)
Total 27 28 25 80 100
Fonte: Brasil (2012a).
Nota: 1 Entre as 69 medidas do PBM, h algumas que beneficiam mais de um setor. Nesta tabela, as medidas so contabilizadas
pelos setores que atendem e, por esta razo, o nmero total de medidas contabilizadas de oitenta, e no de 69.
As porcentagens so calculadas com referncia a oitenta medidas.
12. De acordo com Kupfer (1998): i) o setor tradicional composto pelas indstrias de produtos manufaturados de
menor contedo tecnolgico, destinados geralmente ao consumo final () como, por exemplo, as indstrias de alimen-
tos, txtil e vesturio, mveis, etc.; ii) o setor commodities rene as indstrias de processo contnuo que elaboram
produtos homogneos em grande tonelagem, geralmente intensivos em recursos naturais e energticos (), tais como:
insumos metlicos, qumica bsica, celulose e papel; iii) o setor durveis inclui as indstrias de montagem em larga
escala, sendo formado pelos setores do complexo automobilstico e os eletroeletrnicos de consumo; e iv) o setor
difusores de progresso tcnico rene os setores fornecedores de tecnologia para o restante da indstria. formado
pelas indstrias de bens de capital eletromecnicos e microeletrnicos.
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 249
13. A exceo relevante a esse perfil de poltica o regime automotivo, que rene duas caractersticas diferenciadas:
i) associado introduo de inovao na fabricao de motores; e ii) associa incentivos tributrios a contrapartidas
diretas. Pelas suas regras, as montadoras que introduzirem inovaes, entre 2013 e 2017, e que, em razo disto,
obtiverem uma diminuio dos patamares de emisso de poluentes sero beneficiadas com a reduo do imposto
sobre produtos industrializados (IPI). O objetivo atingir em 2017 um nvel de eficincia enrgica projetado para ser
alcanado, na Unio Europeia, em 2015. Para tanto, de acordo com o Decreto no 7.819/2012, as empresas beneficiadas
devem realizar gastos crescentes em pesquisa e desenvolvimento (P&D) (de 0,15%, em 2013, a 0,50%, da receita
bruta de venda, em 2017), alm de investimentos em engenharia e tecnologia industrial bsica (de 0,5%, em 2013, a
1% da receita bruta de venda, em 2017) e adeso progressiva ao programa de etiquetagem veicular. Os benefcios so
concedidos anualmente e renovados para o perodo subsequente se a meta estabelecida foi efetivamente atendida.
O regime beneficia as montadoras instaladas no pas, aquelas que pretendem se instalar e as empresas importadoras
que apenas comercializam carros que atendam a estas caractersticas. Trata-se de uma medida com vis transformador
para o segmento brasileiro, na medida em que tem o propsito de alterar o patamar corrente da produo automotiva.
este perfil de poltica, entretanto, que, minoritrio no conjunto do PBM.
14. De acordo com esse regulamento, as coordenaes setoriais teriam reunies trimestrais e as coordenaes
sistmicas, mensais.
15. Informaes disponveis no stio do PBM: < http://www.brasilmaior.mdic.gov.br/conteudo/168>, acesso em: 31 mar. 2013.
250 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
16. O prprio documento de balano reconhece a limitao de seu escopo: Mesmo que restrito descrio e anlise
da atuao das instncias de governana e da situao das medidas lanadas, e no ainda dos seus resultados e
impactos, este documento cumpre a funo de organizar as informaes e divulgar o conjunto de esforos empreendidos
pelo governo federal ao longo do perodo. O tempo de maturao das iniciativas implementadas impe um prazo mais
longo para uma efetiva anlise de impacto, que utilize tcnicas estatsticas robustas. Ainda assim, algumas concluses
podem ser antecipadas. Sem sombra de dvidas, o conjunto de medidas que compe o Plano Brasil Maior permite
caracteriz-lo como uma poltica articulada e abrangente (Brasil, 2012b, p. 33-34).
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 251
17. Essa expresso utilizada por Diogo Coutinho para designar um dos papis do direito nas polticas pblicas, no
caso, a atribuio de competncia. (Coutinho, 2012).
252 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
QUADRO 1
Participao dos ministrios e rgos no PBM
Ministrios/rgos Medidas de que participa
Ministrio da Fazenda 33
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio 28
BNDES 20
Ministrio da Educao 20
Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto 18
Ministrio da Sade 11
Ministrio da Cincia, Tecnologia e Inovao 9
Cmara de Comrcio Exterior (Camex) 8
Ministrio das Relaes Exteriores 8
Advocacia-Geral da Unio (AGU) 7
Ministrio das Comunicaes 7
Ministrio da Justia 6
Ministrio da Previdncia Social 6
Secretaria Nacional dos Portos 6
Banco Central do Brasil 4
Ministrio da Integrao Nacional 4
Ministrio de Minas e Energia 3
FINEP 2
Ministrio da Defesa 2
Total 69
Fonte: Brasil (2012a).
18. Essa situao foi ainda incrementada com o veto imposto pelo prprio Poder Executivo ao pargrafo 2o, do Artigo 1o, de
sua lei de criao (Lei no 11.080/2004). Pelo mencionado pargrafo, que resultou de emenda parlamentar, a ABDI poderia,
entre outros, coordenar e promover a execuo das polticas de desenvolvimento industrial.As razes do veto foram as
seguintes: Em outras palavras, a participao do Estado na criao da entidade se d simplesmente para incentivar a
iniciativa privada, mediante garantia de subveno. A entidade no pode realizar, portanto, atividades que so incum-
bidas ao Estado, como ao de planejar e coordenar a poltica de desenvolvimento industrial do pas subentendidas
nas competncias estabelecidas pelo j citado 2o que se pretende vetar. Pelo contrrio, as aes da ABDI devem se
restringir a atividades privadas de interesse pblico, finalidade esta plenamente assegurada pelo que dispe o caput do
Art. 1o, ao estabelecer genericamente que a finalidade da ABDI promover a execuo de polticas de desenvolvimento
industrial. Ressalte-se a diferena entre promover (atuar em promoo, apoio, incentivo) com a prpria execuo das
polticas, esta ao de exclusiva competncia do Ministrio da Indstria, do Desenvolvimento e do Comrcio Exterior,
rgo integrante da Administrao direta da Unio. Estas, senhor presidente, as razes que me levaram a vetar o dispo-
sitivo acima mencionado do projeto em causa, as quais ora submeto elevada apreciao dos senhores membros do
Congresso Nacional (Brasil, 2004).
254 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
19. A esse respeito, assinala Johnson: de qualquer forma, preciso salientar que a operao efetiva do Estado
desenvolvimentista requer que a burocracia que dirige o desenvolvimento econmico esteja protegida de todos os
grupos de interesse e dos mais poderosos a fim de que ela possa definir e alcanar prioridades industriais de longo
prazo. Um sistema no qual os grupos de interesse existentes em uma sociedade moderna e aberta exercem uma ampla
presso sobre o governo certamente no alcanar o desenvolvimento econmico, ao menos sob a gide do governo,
independente dos demais valores que este possa concretizar. O sucesso de uma burocracia econmica em preservar
mais ou menos intacta a sua influncia preexistente foi, portanto, pr-requisito para o sucesso das polticas industriais
dos anos 50 (Johnson, 1982, p. 44, traduo nossa).
20. A seguinte passagem de Evans sintetiza seu argumento: enquanto capacidade burocrtica do Estado continua sendo
essencial, as questes de embeddedness e das relaes Estado-sociedade vm tona no Estado desenvolvimentista do
sculo XXI. Os desafios de organizao interna que precisam ser resolvidos em uma agenda do sculo XXI so complexos,
mas construir uma embeddedness abrangente o suficiente , sem dvida, o principal problema. Levando-se em conta
que as estruturas administrativas mais eficientes dependem, em ltima instncia, de novas formas de embeddedness,
os laos Estado-sociedade constituem o cerne do problema na construo de um Estado desenvolvimentista no sculo
XXI (Evans, 2011, p. 10, traduo nossa).
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 255
21. Esse padro de relao foi intensificado a partir do regime militar, como observa Schneider: em suma, havia
mltiplos canais de comunicao entre a indstria e os governos militares, mas os dirigentes do governo evitavam,
em sua maioria, as associaes corporativas, principalmente as federaes e confederaes mais abrangentes, reduzindo,
com isso, os incentivos para os industriais investirem tempo e recursos nelas (Schneider, 2004, p. 111-112,
traduo nossa).
22. De acordo com Schneider: A representao empresarial no CDES certamente abrangente, mas o que realmente
revelador desde a perspectiva de uma ao coletiva institucionalizada que apenas 15 dos 41 empresrios
(ou seja, um pouco mais de um tero) representavam as associaes existentes. Entre estes quinze representantes
empresariais estavam includos os presidentes das quatro federaes da indstria do Rio de Janeiro, So Paulo, Minas
Gerais e Paran, estados que representam a maior parte da produo industrial, bem como representantes das associaes
no corporativas, de finanas, automveis, bens de capital e outros setores importantes. Manifestamente ausente
esteve a Confederao Nacional da Indstria (CNI). A lista de representantes refletia a viso do presidente Lula sobre a
representao empresarial: ela favorecia indivduos e lideranas empresariais informais, em relao aos presidentes de
associaes e, entre as associaes, ela favorecia expressamente associaes voluntrias, em relao s corporativas e,
claro, exclua formalmente a maior associao de todas, a CNI (Schneider, 2004, traduo nossa).
256 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
TABELA 2
Composio dos conselhos de competitividade
Confederao/federao/ Associaes Sebrae/
Setor Governo Empresas Trabalhadores
sindicato patronal empresariais ONGs
Petrleo, gs e naval 3 3 10 7 5 1
2
Qumica 1 5 7 5 -
Complexo da sade 9 3 10 - 5 1
Energias renovveis 12 2 12 13 5 -
5
Mveis 1 6 4 5 2
10
Automotivo 6 8 1 5 -
10
Minerao 3 6 5 5 -
Construo civil 9 1 8 6 6 1
Defesa, aeronutica
19 1 4 9 5 -
e espacial
2
Agroindstria 2 14 8 5 -
Bens de capital 12 3 5 4 4 1
7
Metalurgia 2 7 9 5 -
Servios logsticos 2 3 14 - 4 -
Complexo eletrnico 10 1 4 7 4 1
Higiene pessoal,
9
perfumaria e cosm- - 4 3 5 1
ticos (HPPC)
18
Servios 7 13 - 4 1
13
Comrcio 2 14 - 4 1
Calados, txtil,
9 - 8 11 7 1
confeces e joias
Celulose e papel 7 - 3 9 6 -
23. Embora crtico dessa leitura, Mancuso faz uma boa sntese da tese da debilidade poltica, resumindo-a da seguinte
forma: para os expoentes da tese da debilidade da indstria, a causa fundamental da debilidade a configurao do
sistema de representao de interesses do setor, caracterizado simultaneamente pela fragmentao excessiva e pela
falta de representatividade das associaes de maior abrangncia (Mancuso, 2004, p. 511).
258 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
5 CONCLUSO
Partindo das premissas de que: i) as polticas industriais voltadas transformao
da especializao industrial so mais complexas e difceis de serem concebidas;
ii) h uma relao entre o tipo de poltica industrial e a capacidade institucional
do Estado; e iii) os arranjos institucionais mais capacitados institucionalmente
so aqueles em que h uma virtuosa combinao entre as dimenses tcnico-
administrativa (efetividade) e poltica (legitimidade e controle), este trabalho
procurou mapear as medidas do PBM e as capacidades institucionais do Estado,
associadas sua concepo.
Este estudo tendeu a confirmar a hiptese de trabalho, sugerindo que, a
despeito da existncia de medidas voltadas transformao industrial, a maior parte
das aes do Estado so ainda voltadas a corrigir problemas sistmicos do setor
industrial. As medidas so, em sua maioria, horizontais e institucionais. Este perfil
de poltica industrial est associado a debilidades institucionais verificados tanto na
dimenso tcnico-administrativa, como na dimenso poltica. H, ainda, um fator
externo a ser considerado: os gargalos para a realizao de reformas institucionais,
como a reforma tributria, que acabam por transferir para a poltica industrial
temas que no seriam de sua alada imediata.
No primeiro desses campos (dimenso tcnico-administrativa), a poltica
industrial ainda padece de uma cacofonia decisria, proporcionada por um arranjo
institucional oco, com representantes de diversos ministrios, mas sem centralidade
24. Sobre as dificuldades em se realizar reformas institucionais, dados fatores como path dependence e os desafios de
conciliao dos interesses, ver Trebilcock e Prado (2011).
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 259
REFERNCIAS
ARBIX, Glauco; MARTIN, Scott. Beyond developmentalism and market
fundamentalism in Brazil: inclusionary state activism without statism.
In: WORKSHOP ON STATES, DEVELOPMENT, AND GLOBAL
GOVERNANCE. Madison: University of Wisconsin-Madison, Mar. 2010.
Disponvel em: <http://goo.gl/XGvr8I>.
BRASIL. Presidncia da Repblica. Mensagem no 1.008, de 30 de dezembro de
2004. Braslia: Casa Civil, 2004. Disponvel em: <http://goo.gl/c1tIUL>.
______. Poltica de Desenvolvimento Produtivo. Modelo de Coordenao e
Gesto. Braslia, 2008.
______. Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior. Poltica
de Desenvolvimento Produtivo Balano de Atividades 2008-2010. Braslia:
MDIC, 2011a. Disponvel em: <http://goo.gl/DqPECF>.
260 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ALMEIDA, Mansueto. A CF/88 e as polticas de incentivo CT&I brasileiras.
In: CARDOSO JNIOR, Jos Celso. A Constituio Brasileira de 1988 revisitada:
recuperao histrica e desafios atuais das polticas pblicas nas reas econmica
e social. Braslia: Ipea, 2009a. v. 1. cap. 6. p. 213-250.
______. Desafios da real poltica industrial brasileira do sculo XXI. Braslia:
Ipea, 2009b. (Texto para Discusso, n. 1.452). Disponvel em: <http://goo.gl/VBEz3x>.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Reforma do Estado dos anos 90: lgica e
mecanismos de controle. Lua nova, So Paulo, n. 45, 1998. Disponvel em:
<http://goo.gl/KvJOUG>.
BRITO, Agnaldo. Participao da indstria no PIB recua aos anos JK. Folha de S.
Paulo, So Paulo, 9 mar. 2012. Poder. Disponvel em: <http://goo.gl/qAHlLK>.
CANO, Wilson; SILVA, Ana Lucia Gonalves. Poltica industrial do governo Lula.
(Texto para Discusso, n. 181). Campinas: IE/UNICAMP, jul. 2010. Disponvel
em: <http://goo.gl/PP3acr>.
CIMOLI, Mario et al. Institutions and policies shaping industrial development:
an introductory note. In: CIMOLI, Mario; DOSI, Giovanni; STIGLITZ, Joseph.
(Eds.). Industrial policy and development: the political economy of capabilities
accumulation. New York: Oxford Press, 2009.
COASE, Ronald. The nature of the firm. Economica, v. 4, n. 16, p. 386-405,
Nov. 1937. (New Series). Disponvel em: <http://goo.gl/rUyjdU>.
COUTINHO, Luciano. Papel dos bancos de desenvolvimento. In: BRDD 50
ANOS ECONOMIA E DESENVOLVIMENTO, 2011, Florianpolis, Santa
Catarina. Florianpolis: BRDE, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/wgpmwK>.
DINIZ, Eli. Possvel um novo modelo de estado desenvolvimentista no Brasil?
Boletim de anlise poltico-institucional, Braslia, v. 2, 2012. Disponvel em:
<http://goo.gl/ulYg9a>.
DOSI, Giovanni. The nature of innovative process. In: DOSI, Giovanni et al.
(Eds.). Technical change and economic theory. London: Pinter Publishers, 1988.
KUNTZ, Rolf. O pas de deux da economia. O Estado de S. Paulo, So Paulo,
1o agosto 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/kVt0M1>.
LAZZARINI, Sergio et al. What do development banks do? Evidence from
Brazil, 2002-2009. (Working Paper, n. 12-047). Disponvel em: <http://goo.gl/
gddo0C>. Acesso em: 4 fev. 2013.
Ativismo Estatal e Industrialismo Defensivo: instrumentos e capacidades na poltica
industrial brasileira 265
Diogo R. Coutinho
1 INTRODUO
Em um processo lento, marcado por perodos autoritrios, efeitos regressivos e
insulamento burocrtico, bem como por arranjos institucionais centralizadores
e por prticas polticas clientelistas, o Brasil vem, desde a dcada de 1930, cons-
truindo seu Estado de bem-estar social. Na esteira das lutas e dos embates polticos
pela garantia de direitos e pela redemocratizao, a Constituio Federal de 1988
(CF/1988) marcou, nesse percurso, uma importante inflexo ao enunciar direitos
econmicos e sociais e ao estruturar, em linhas gerais, um novo arcabouo jurdico-
-institucional para a poltica social. Entre outras coisas, a nova carta criou e definiu
as linhas mestras do campo da assistncia social no pas.
A partir da dcada de 1990, aes de poltica pblica previstas na CF/1988
como obrigaes positivas isto , obrigaes de fazer ou de prestar do Estado
comearam a tomar corpo em vrios campos, o que permitiu que certos direitos
passassem a adquirir, de forma paulatina, maior grau de eficcia ou efetividade
social como resultado da adoo de medidas de implementao. Novas instituies,
rgos e instncias de poltica social passaram a conviver com organizaes, regras
e hbitos polticos antigos e, nesse percurso e em paralelo construo do arca-
bouo da assistncia social, estruturou-se e consolidou-se, em 2003, o Programa
Bolsa Famlia (PBF).
A despeito da desigualdade, da pobreza e da misria ainda saltarem aos
olhos no pas, no se pode dizer, em sntese, que no tenha havido certos avanos
qualitativos em termos de capacidades estatais para forjar polticas-chave para o
desenvolvimento. Assim, em uma empreitada de longo prazo, uma nova institu-
cionalidade se constri no welfare State brasileiro, que se torna, pouco a pouco
* O autor agradece a Alexandre Gomide, Roberto Pires, Ronaldo Coutinho Garcia, Renata Bichir, Mario Schapiro e Flvia
Annenberg, bem como aos gestores do Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS), que gentil e
prontamente concederam entrevistas em julho de 2012: Letcia Bartholo, Bruno Cmara, Denise Ratmann Arruda Colin,
Celso Corra, Cludia Regina Baddini Curralero, Paulo Jannuzzi, Luis Henrique Paiva e Daniel Ximenes.
268 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
1. Para uma descrio dos marcos jurdico-institucionais da poltica social na histria do welfare State brasileiro, ver
Draibe (2002) e Kerstenetzky (2012).
2. Ver Draibe e Riesco (2011) e Boschi (2010).
3. Ver Draibe (2003), Fagnani (2005) e Silva, Jaccoud e Beghin (2005).
4. Sobre a ideia de targeting within universalism focalizao como forma de agregar efetividade a polticas sociais
universais , ver Skocpol (1991).
5. O conceito de arranjo poltico-institucional de Gomide e Pires (2012).
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 269
6. Nas palavras de Jaccoud, Hadjab e Chaibub (2009, p. 186), a Constituio Federal de 1988 (CF/1988) trouxe () uma
nova concepo para a assistncia social brasileira em contexto de refundao da interveno do Estado no campo social.
270 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
7. A Lei Orgnica da Assistncia Social (Loas), mais tarde, foi alterada pela Lei no 12.435/2011, para refletir o processo
de consolidao jurdico e institucional do Sistema nico da Assistncia Social (Suas).
8. A PNAS tambm surgiu, em 2004, a partir deliberaes da IV Conferncia Nacional de Assistncia Social.
9. A CIB e a CIT so mbitos de articulao e expresso das demandas dos gestores federais, estaduais e municipais.
Como se ver, houve, ao longo da implementao do PBF, intensa pactuao entre os gestores do PBF e os gestores da
assistncia social. Nas entrevistas realizadas, foram citados os seguintes exemplos de inovaes do PBF, que teriam sido
pactuadas nas comisses bi e tripartite: a adeso dos municpios, a implementao do ndice de Gesto Descentralizada
(IGD) e esforos de capacitao.
10. Segundo dados oficiais, o Benefcio de Prestao Continuada (BPC) foi pago a 3,6 milhes de pessoas em 2012.
Disponvel em: <http://www.mds.gov.br/assistenciasocial/beneficiosassistenciais/bpc>.
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 271
2.1 O PBF
Uma dcada depois da edio da Loas, pouco antes da criao do MDS e do Suas,
em 2003, o PBF, tambm resultado da reestruturao de programas de transferncia
de renda preexistentes, foi anunciado e, a despeito de ser concebido como parte
integrante do universo mais amplo da assistncia social e, portanto, do Suas ,
em grande medida, vem sendo implementado, especialmente no plano federal,
por meio de um arranjo jurdico-institucional distinto do arranjo da assistncia
social.11 J no plano municipal, como mencionado, o PBF e a assistncia social se
integram de forma mais orgnica em sua dinmica de implementao.
Os objetivos do PBF so combater a fome e incentivar a segurana alimentar e
nutricional, promover o acesso das famlias mais pobres rede de servios pblicos
em particular os de sade, educao e assistncia social , apoiar o desenvolvimento
das famlias que vivem em situao de pobreza e extrema pobreza, combater a
pobreza e a desigualdade e incentivar que os diferentes rgos do poder pblico
trabalhem conjuntamente em polticas sociais que ajudem as famlias a superar a
pobreza.12 Praticamente falando, o PBF consiste em uma poltica de transferncia
de renda condicionada, conditional cash transfer (CCT), voltada a famlias pobres
11. Para uma discusso sobre a introduo de programas de transferncia de renda na poltica social brasileira, ver
Silva, Yazbek e Giovanni (2012, p. 54 e seguintes).
12. Conforme o Guia de atuao das instncias de controle social (Brasil, 2008). Disponvel em: <http://goo.gl/kOyINL>.
272 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
com renda mensal entre R$ 70,00 e R$ 140,00 por pessoa. Para receber essas
transferncias, os beneficirios devem cumprir condicionalidades. Em menos de
dez anos o PBF tornou-se o maior programa do gnero existente, com 45 milhes
de beneficirios (mais de 13 milhes de famlias).
A operao do PBF tambm descentralizada e compartilhada. Tanto em
termos federativos ou verticais isto , entre governos federal, estaduais e
municipais , quanto em termos federais ou horizontais entre diferentes rgos
do nvel federal, como ministrios, Caixa Econmica Federal (CEF) e rgos de
superviso e controle; a estrutura do programa se d de forma transversal. Nesse
desenho, como resultado de um processo de dinmica interao intersetorial, o
Ministrio da Educao (MEC) e o Ministrio da Sade (MS) so responsveis pelo
acompanhamento e pela fiscalizao do cumprimento de suas condicionalidades,
assim como os municpios e estados, no bojo de um mecanismo de coordenao
de tarefas e fluxo informacional no qual o MDS desempenha o papel de hub, isto
, de ponto de conexo.13
Assim como no caso dos servios e benefcios da assistncia social, a parti-
cipao e o controle tambm so descritos como pilares do PBF. A norma federal
que o instituiu (Lei no 10.836/2004) determina que a execuo e a gesto do
programa devem observar a participao comunitria e o controle social que, nos
municpios, se capilarizam por meio de conselhos ou centros de assistncia social.
Em razo disso, a adeso dos municpios ao PBF est condicionada criao das
chamadas instncias de controle social (ICS).14 No PBF, ainda de forma similar
ao que ocorre no campo dos conselhos de assistncia social, a composio das
ICS deve ser intersetorial formada por profissionais de diferentes reas, como
sade, educao, assistncia social, segurana alimentar e criana e adolescente e
paritria o nmero de assentos dos representantes do governo deve ser igual ao
nmero de representantes da sociedade. Importante mencionar, todavia, que a
criao de ICS no obrigatria se o municpio j possuir outros conselhos, em
especial no campo da assistncia. Nesses casos, as funes das ICS do PBF podero
ser desempenhadas, alternativamente, por esses rgos.
13. Sobre a coordenao intergovernamental federativa e a intersetorialidade subjacentes ao PBF, ver Licio, Mesquita
e Curralero (2011).
14. O exerccio do controle social do Bolsa Famlia se d pela participao da sociedade no planejamento, acompanhamento,
fiscalizao e avaliao da gesto do Programa, visando potencializar seus resultados e o atendimento da populao em
situao de vulnerabilidade social. Essa funo exercida nas ICS, que so espaos destinados ao dilogo e participao
de cidados na gesto do PBF, explica o MDS em: <http://goo.gl/NoAzAq>.
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 273
QUADRO 1
Principais diferenas e elementos em comuns entre a assistncia social e o PBF
Assistncia social PBF
Universalizao/focalizao Universalizao Focalizao
Previso constitucional Artigos 203 e 204 da CF/88 No tem
Loas (Lei n 8.742/1993) e Norma
o
Lei no 10.836/2004 e Decreto no
Principais normas infraconstitucionais
Operacional Bsica (NOB/Suas) 5.209/2004
(Continua)
17. O PBF poderia ser descrito como um caso de by pass institucional, pelo qual, em vez de se procurar reformar ou
alterar uma instituio considerada disfuncional ou eivada de certos vcios e que no se quer reproduzir, opta-se por
erigir outra instituio a ela paralela, mas efetiva e eficiente. Sobre o by pass institucional, ver Prado (2011).
18. Resoluo CIT no 7/2009.
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 275
(Continuao)
Elaborao do autor.
3.1.2 Condicionalidades
Para se beneficiarem das transferncias de renda, os favorecidos devem cumprir
condicionalidades nas reas de sade e educao. A utilizao de condicionalidades
nestes campos tambm pode ser considerada elemento componente do leque
de capacidades tcnico-administrativas do PBF. A adoo de uma racionalidade
indutora e premial de comportamento no campo da poltica social brasileira
marca uma inovao de gesto no Estado de bem-estar brasileiro, alm de ser
peculiar tambm no campo das transferncias condicionadas de renda. No caso do
PBF, conforme aponta Bastagli (2009), o descumprimento das condicionalidades
pelo beneficirio no suspende seu benefcio de imediato. Ao contrrio, um
sinal de que, possivelmente, ele est enfrentando dificuldades para cumpri-las.
25. O ndice de gesto descentralizada (IGD) do municpio calculado com base em quatro variveis: taxa de cobertura
de cadastros, taxa de atualizao de cadastros, taxa de crianas com informaes de frequncia escolar e taxa de famlias
com acompanhamento das condicionalidades de sade.
26. Os municpios podem utilizar o recurso do IGD para apoio gesto do PBF e para o desenvolvimento de atividades
com as famlias beneficirias entre elas a gesto de condicionalidades e de benefcios, o acompanhamento das famlias
beneficirias, o cadastramento de novas famlias, a atualizao e reviso de dados, a implementao de programas
complementares nas reas de alfabetizao e educao de jovens e adultos (EJA), capacitao profissional, gerao de
trabalho e renda, desenvolvimento territorial e fortalecimento do controle social do PBF.
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 279
sozinhos das obrigaes que a adeso lhes traz, o IGD, simultaneamente, serve ao
propsito de ajudar a cobrir os custos de implementao do programa no nvel
local, mas tambm introduz mecanismos de incentivo e recompensa baseados em
performance. Esses mecanismos, por sua vez, so descritos pela literatura como uma
forma de solucionar problemas do tipo agente-principal na implementao de um
programa de larga escala em um contexto de descentralizao.27 O IGD, assim como
as condicionalidades, no caso dos beneficirios, um mecanismo novo de induo
comportamental das cidades brasileiras.28 Vale mencionar que, alm de ser utilizado
pelas instncias locais do PBF, seus recursos tambm tm servido aos conselhos
municipais de assistncia social, bem como aos Centros de Referncia da Assistncia
Social (Cras).29
3.3 Capacidades em ao
Nesta parte, procura-se compreender como, do ponto de vista concreto in action,
para usar a conhecida expresso do realismo jurdico norte-americano 34 se
estruturam e se relacionam capacidades tcnicas e capacidades polticas no PBF.
Ao faz-lo, parte-se do pressuposto de que, mesmo que sejam consideradas
complementares, efetividade e legitimidade ou, mais especificamente, capacidades
tcnicas e capacidades polticas no so, nas experincias reais, construdas ou
fomentadas simultaneamente e na mesma intensidade.
Um leitura possvel a de que, na primeira dcada de implementao do
PBF, capacidades tcnicas tiveram precedncia em relao a capacidades polticas.
Ao longo das entrevistas realizadas, alguns dos gestores se referiram ao fato de que o
PBF precisava, sobretudo nos seus primeiros anos, ser posto em marcha com alguma
rapidez. Como afirmaram, era preciso poder contar com uma agilidade que s a
centralizao de deciso capaz de fornecer,35 para usar as palavras de um deles.
32. Conforme as orientaes contidas no manual intitulado: Capacitao para o controle social nos municpios:
assistncia social e Programa Bolsa Famlia (Brasil, 2010).
33. Por isso, as instncias de controle social (ICS) podem ser consideradas, simultaneamente, interfaces de contribuio
pelas quais a sociedade informa o Estado , de transparncia pelas quais o Estado informa a sociedade civil e
comunicativas e pelas quais a sociedade e o Estado se informam mutuamente. Esta distino est em Hevia e Vera
(apud Souza e Pires, 2010).
34. Para o jurista realista norte-americano Roscoe Pound, o law in the books se distingue do law in action. O primeiro
se refere s normas que pretendem governar as relaes entre os homens, ao passo que o segundo diz respeito quelas
normas que efetivamente as governam, explica Pound (1910, p.15).
35. Informao oral.
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 281
36. Ver, sobre crticas ao Fome Zero, Yazbek (2004) e Hall (2006, p. 696). O autor agradece a Renata Bichir tambm por
esta observao a respeito do modo como o PBF, pretendendo se distanciar de experincias mal-sucedidas no caso de
transferncias de renda marcadas por erros de incluso e erros de excluso , pode ter privilegiado capacidades tcnicas.
37. Nas palavras de Licio (2012, p. 327): diversos fatores indicam ter influenciado a adoo inicial de um modelo de
gesto centralizado pelo PBF. A CF de 1988 colocou o enfrentamento da pobreza como um dos objetivos da Repblica,
de competncia comum a todos os entes federativos, prevendo recursos financeiros especficos, sem contudo precisar
como se daria a cooperao entre os nveis de governo para tanto. Alm disso, o desenvolvimento das polticas de
enfrentamento da pobreza anteriores ao PBF e, de forma mais especfica, os programas de transferncia de renda por ele
unificados, tradicionalmente caracterizaram-se pela centralizao e fragmentao. Outro fator consiste na constatao
da frgil capacidade financeira, em geral, e baixa capacidade institucional da rea de assistncia social nos governos
municipais, a quem foi atribuda a tarefa de gesto do programa.
38. Sobre certos atributos que traduzem capacidade tcnica do PBF: inovao institucional, orquestrao, coordenao
e flexibilidade, ver Lindert et al. (2007), Soares, Ribas e Osrio (2007), Soares (2011), Bichir (2011) e Coutinho (2013).
39. Informao oral.
282 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
40. A questo levantada dialoga com a abordagem proposta por Gomide e Pires (2012), nos seguintes termos: [a]
o se inquirirem as capacidades estatais contemporaneamente necessrias produo de polticas bem-sucedidas
de desenvolvimento, a questo central passa a ser como e por meio de quais arranjos institucionais as possveis
complementaridades entre democracia e ao do Estado podem ser equacionadas, seja pela neutralizao e equilbrio
de tenses, ou por sua transformao em sinergias.
41. O conceito de interface diz respeito a espaos constitudos por sujeitos que travam relaes assimtricas com outros
sujeitos, delimitando, com isso, um espao de conflito, de negociao e de disputa. Quando os encontros se do entre
sujeitos sociais, se fala de interfaces sociais; quando eles se do entre atores do tecido do Estado se fala de interfaces
estatais e, da mesma forma, quando as relaes se do entre atores sociais e estatais falo de interfaces scio-estatais
(Vera, 2008, p. 6). Ver, ainda, para o caso brasileiro, Pires e Vaz (2012).
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 283
Segundo dados apresentados pelo MDS, obtidos com bases nos termos de adeso
dos municpios ao PBF, as ICS esto presentes na quase totalidade das cidades do
pas da seguinte forma: as ICS especificamente criadas para o PBF correspondem a
39% das instituies de controle social existentes, enquanto as instncias designadas
correspondem a 61%. Entre as designadas, os conselhos municipais de assistncia
social funcionam, em 92% dos casos, como ICS do PBF.42
revelador o fato de que cerca de dois teros das unidades de controle social do
PBF utilizam as estruturas da assistncia social para operar localmente o programa,
buscando ainda realizar seu controle social. Este fato indica, entre outras coisas, que
o PBF e a assistncia esto amalgamados na ponta de seus respectivos arranjos
poltico-institucionais, onde se unem por meio do guarda-chuva institucional
do Suas. Por isso, parece ser importante saber qual o perfil dos conselhos de
assistncia social no pas, pois so eles que, na prtica, tm servido majoritariamente
como sedes das instituies participativas para o PBF.43 Por seu intermdio, de
forma particularmente importante em municpios pequenos e pobres, o PBF se
capilariza e pode tentar promover algum potencial deliberativo.
O Censo Suas 2010, voltado a colher dados da assistncia social, mostra que
a quase totalidade dos municpios do pas possui secretarias de assistncia social e
que, em 72,6% dos casos, h rgos exclusivos para esse campo.44 O documento
tambm revela que o grau de institucionalidade da assistncia social no nvel
local , para padres brasileiros, significativo, utilizando para isso, como proxy, a
existncia de subdiviso administrativa em reas, o que seria revelador de algum
grau de complexidade administrativa. O Censo Suas mostra que, nas subdivises
administrativas existentes nos conselhos municipais da assistncia, aquelas cuja
rubrica corresponde a gesto do PBF so as mais frequentes, representando 74%
dos casos.45
Consistente com isso, o referido censo mostra tambm que, quanto s ativi-
dades e s aes realizadas pelos conselhos de assistncia social, nos municpios de
42. Ver apresentao de Camile Mesquita, assessora tcnica da coordenao geral do PBF. Os slides da apresentao
esto disponveis em: <http://goo.gl/qmGVpP>.
43. No foi possvel encontrar estudos ou avaliaes especficas a respeito da implementao das ICS do PBF. Diferentemente
do caso da assistncia social, no qual se pode contar com o Censo Suas como fonte de informaes, quando se trata do PBF,
pouco material foi produzido ou est disponvel. Uma exceo o relatrio Estudos de caso sobre controle social do Programa
Bolsa Famlia (Brasil, 2009). Esse estudo aponta o fato de que as debilidades identificadas no controle social do Programa
Bolsa Famlia no apresentaram especificidades, uma vez que seguem as mesmas tendncias de problemas encontrados
nos conselhos gestores de diversas outras polticas sociais (). A saber: a existncia de uma tradio centralizadora e
autoritria dos governos; os problemas de difuso e acesso de informao por parte de conselheiro e beneficirios, um
conjunto de valores polticos que prima pela hierarquia e personalismo (Brasil, 2009).
44. J em 2005, afirma Bichir (2011, p. 148), havia conselhos municipais de assistncia social em 98,8% dos
municpios brasileiros, sendo que 94,8% destes tinham carter deliberativo, isto , podiam decidir sobre a implantao
de polticas e a administrao de recursos relativos sua rea de atuao, sendo que este percentual era maior nos
municpios mais populosos.
45. O Censo Suas revela, ainda, que mais da metade das situaes atendidas pelos Cras dizem respeito a famlias em
descumprimento de condicionalidades do PBF.
284 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
46. Uma definio de policy community est em Cunha (2009, p. 118). Para essa autora, conselhos municipais da
assistncia social possuem a forte presena de uma policy community, formada por atores sociais e polticos, que
transita nos trs nveis de governo (Cunha, 2009, p. 308).
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 285
4 CONCLUSES
Neste captulo, depois de breve resumo dos elementos da nova institucionalidade
de poltica social brasileira, procurou-se mostrar como o PBF e a assistncia social,
com seus respectivos arranjos poltico-institucionais, estruturaram-se como polticas
pblicas unidas na ponta e separadas administrativamente no topo, a despeito de
comporem o Suas. Argumentou-se, tambm, que o PBF, reconhecido por suas
inovaes no campo das capacidades tcnico-administrativas associadas dimenso
de efetividade, nos primeiros anos de sua implementao, pode ter preterido a
dimenso de legitimidade, tendo mobilizado meios para implementar decises de
forma centralizada e coordenada no nvel de gesto federal.49 Ilustrativo disso o
fato de seus gestores terem negociado uma srie de medidas importantes como os
termos de adeso dos municpios ao PBF, ao IGD e a programas de capacitao
nas CIBs e CITs, compostas por tcnicos que, uma vez tendo sacramentado pactos
nesses mbitos, no podem renegoci-los com toda liberdade com representantes
da sociedade civil posteriormente. Interessante notar que se, de um lado, isto
tornou o PBF de certo modo deficitrio em termos de capacidades polticas, de
outro lado, o aproximou do campo da assistncia social, estimulando consensos e
interlocues entre duas polticas de cultura de gesto diferentes.
Diante do desafio, que parece indispensvel enfrentar, de pensar em meios pelos
quais o PBF e a assistncia social possam se beneficiar reciprocamente das sinergias
que tm na misso mais ampla e sistmica de consolidar o Suas, foram discutidos
dois exemplos potencialmente ricos: a utilizao dos conselhos da assistncia social
pelo PBF em um nmero significativo de municpios brasileiros e o potencial de
participao deliberativa do qual o PBF pode se valer se as conferncias nacionais
da assistncia social se predispuserem a tematiz-lo mais frequente e diretamente.
Retornando abordagem segundo a qual as polticas pblicas podem ser,
com ganhos analticos, enxergadas de acordo com suas capacidades tcnicas e
49. Para Licio (2012, p.180), a articulao entre uma iniciativa centralizada (PBF) e outra descentralizada (Suas) foi a
opo do governo federal para dar conta da nacionalizao do programa com boa cobertura e focalizao, viabilizada
pelo reconhecimento da dependncia do poder de implementao dos municpios, a partir da emergncia de diversos
problemas de coordenao do governo federal quanto aos procedimentos realizados no nvel local, que ocorria sob um
padro de relaes intergovernamentais hierarquizado.
288 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
polticas, o que parece estar em curso no caso do PBF um caso no qual, mais que
tenses e rivalidade, o que se enxerga uma dinmica pela qual o impulso inicial
de insulamento para a construo mediada por pactuao intraburocrtica de
suas capacidades tcnicas tem sido, em momentos posteriores de implementao,
utilizado, ainda que no de forma intencional, para contribuir com a construo
e a institucionalizao de capacidades polticas por meio da utilizao de estru-
turas da assistncia social. Vale notar que tambm ganha com isso a assistncia
social, medida que, com o entrelaamento na ponta, suas estruturas passam a
ser alimentadas com recursos do PBF. Que este processo, enfim, se torne objeto
de maior ateno, se aprofunde e suba para o topo, nas esferas deliberativas das
conferncias nacionais da assistncia social. Isto seria, pode-se dizer, um desejvel
ganho qualitativo em direo ideia de focalizao no universalismo (targeting
within universalim).
REFERNCIAS
AVRITZER, Leonardo et al. Democracia, desigualdade e polticas pblicas no
Brasil. Relatrio de pesquisa do Projeto Democracia Participativa. Belo Horizonte:
FINEP, 2009. v. 2.
______. Conferncias nacionais: ampliando e redefinindo os padres de parti-
cipao social no Brasil. Braslia: Ipea, 2012. (Texto para Discusso, n. 1.739).
BASTAGLI, Francesca. From social safety net to social policy? The role of
conditional cash transfers in welfare state development in Latin America. [s.l.]:
International Center for Inclusive Growth (IPC), 2009. (Working Paper, n. 60).
BICHIR, Renata Mirandola. Mecanismos federais de coordenao de polticas
sociais e capacidades institucionais locais. 2011. Tese (Doutorado) Universidade
Federal do Rio de Janeiro, Rio de Janeiro, 2011.
BOSCHI, Renato. Estado desenvolvimentista no Brasil: continuidades e incerti-
dumbres. Ponto de vista, Santa Catarina, n. 2, 2010.
BRASIL. Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome. Guia de
atuao das instncias de controle social. Braslia: MDS, 2008. Disponvel em:
<http://goo.gl/kOyINL>.
______. Estudos de caso sobre controle social do Programa Bolsa Famlia.
Braslia: FEC/DataUFF, abr. 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/4ryDH9>.
______. Capacitao para controle social nos municpios: assistncia social e
Programa Bolsa Famlia. Braslia: Sagi; SNAS, 2010.
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 289
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
CARDOSO JNIOR, Jos Celso; JACCOUD, Luciana. Polticas sociais no Brasil:
organizao, abrangncia e tenses da ao estatal. In: JACCOUD, Luciana (Org.).
Questo social e polticas sociais no Brasil contemporneo. Braslia: Ipea, 2005.
CORTES, Soraya Vargas. As diferentes instituies participativas existentes nos
municpios brasileiros. In: PIRES, Roberto Rocha Coelho (Org). Efetividade das
instituies participativas no Brasil: estratgias de avaliao. Braslia: Ipea, 2011.
COUTINHO, Diogo R. O direito nas polticas sociais brasileiras: um estudo do
Programa Bolsa Famlia. In: SCHAPIRO, Mario G.; TRUBEK, David. (Org.).
Direito e desenvolvimento: um dilogo entre os BRICS. So Paulo: Saraiva, 2011.
DRAIBE, Sonia Miriam. Uma nova institucionalidade das polticas pblicas?
reflexes a propsito da experincia latino-americana recente de reformas dos
programas sociais. So Paulo em perspectiva, v. 11, n. 4, out./dez. 1997.
______. Brasil: Bolsa Escola y Bolsa Famlia. In: COHEN, E.; FRANCO, R.
(Coord.). Tranferencias con corresponsabilidad. Una mirada latino-americana.
Mxico: Flacso, 2006.
DULCI, Otvio S. Bolsa Famlia e BPC: a formao de uma agenda governamental
de avaliao. In: CONGRESSO INTERNACIONAL DA REDE MUNDIAL
DE RENDA BSICA, 13., 2010, So Paulo, So Paulo. Anais So Paulo:
BIEN, 2010.
FAGNANI, Eduardo. Poltica social no governo Lula (2003-2010): perspectiva
histrica. Campinas: UNICAMP, 2011 (Texto para Discusso, n. 192).
FARIA, Claudia Feres; RIBEIRO, Uriella Coelho. Desenho institucional: variveis
relevantes e seus efeitos sobre o processo participativo. In: PIRES, Roberto Rocha
Coelho (Org.). Efetividade das instituies participativas no Brasil: estratgias
de avaliao. Braslia: Ipea, 2011.
Entre Eficincia e Legitimidade: o Bolsa Famlia no desafio de consolidao do Suas 293
1 INTRODUO
Todos os pases hoje considerados desenvolvidos, em algum momento de suas
trajetrias rumo a esta condio, concederam prioridade formao de uma fora
de trabalho competente para enfrentar os desafios impostos pela concorrncia e pelo
progresso tcnico. Alguns comearam a faz-lo no final do sculo XVIII, mas foi na
centria seguinte que o fenmeno se generalizou. quando se espalham as escolas de
artes e ofcios, os colgios agrcolas, as escolas profissionais, os institutos politcnicos.
Cada qual com seu sistema, Frana, Blgica, Holanda, Sua, Prssia (depois
toda a Alemanha), Estados Unidos, Rssia, Japo, conseguiram preparar a mo de
obra nacional (em quantidade e qualidade) necessria aos seus respectivos processos
de industrializao e, posteriormente, para o provimento dos servios de suporte
e para as atividades burocrticas governamentais e as requeridas pelas grandes
empresas privadas em clere crescimento.
Muitas naes que se industrializaram tardiamente fizeram o mesmo durante
o sculo XX. o caso dos pases do centro-leste europeu e, principalmente, do
Japo (de novo, no ps-Segunda Guerra Mundial), da Coreia do Sul e Taiwan, a
partir da dcada de 1950. Em todos os casos, a formao tcnica foi precedida de
intenso esforo em educao convencional, habilitadora da absoro facilitada
de conhecimentos tcnicos e de novas tecnologias.
Reitere-se que todos esses pases investiram tambm na educao universitria,
mas sem deixar de estabelecer diretrizes para que o saber prtico to prprio do
ensino tcnico fosse capaz de operar os avanos cientficos e as exigncias de um
setor produtivo que recorreria cada vez mais a processos sofisticados, dependentes
de competncias que vo alm da capacidade de executar tarefas em rotina.
O Brasil no conheceu um projeto semelhante caminhando junto com a
sua industrializao substitutiva de importaes. Mesmo que a primeira escola
tcnica federal date de 1909, o crescimento da rede de ensino tcnico-profissional
296 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
FIGURA 1
Expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica
BOX 1
Lei no 11.892/2008 dos objetivos dos institutos federais
Artigo 7o Observadas as finalidades e caractersticas definidas no Artigo 6o desta Lei, so objetivos dos Institutos
Federais:
I ministrar educao profissional tcnica de nvel mdio, prioritariamente na forma de cursos integrados, para os
concluintes do ensino fundamental e para o pblico da educao de jovens e adultos;
II ministrar cursos de formao inicial e continuada de trabalhadores, objetivando a capacitao, o aperfei-
oamento, a especializao e a atualizao de profissionais, em todos os nveis de escolaridade, nas reas da
educao profissional e tecnolgica;
III realizar pesquisas aplicadas, estimulando o desenvolvimento de solues tcnicas e tecnolgicas, estendendo
seus benefcios comunidade;
IV desenvolver atividades de extenso de acordo com os princpios e finalidades da educao profissional e
tecnolgica, em articulao com o mundo do trabalho e os segmentos sociais, e com nfase na produo, desen-
volvimento e difuso de conhecimentos cientficos e tecnolgicos;
V estimular e apoiar processos educativos que levem gerao de trabalho e renda e emancipao do cida-
do na perspectiva do desenvolvimento socioeconmico local e regional; e
VI ministrar em nvel de educao superior:
a) cursos superiores de tecnologia visando formao de profissionais para os diferentes setores da economia;
b) cursos de licenciatura, bem como programas especiais de formao pedaggica, com vistas na formao de
professores para a educao bsica, sobretudo nas reas de cincias e matemtica, e para a educao profissional;
c) cursos de bacharelado e engenharia, visando formao de profissionais para os diferentes setores da economia
e reas do conhecimento;
d) cursos de ps-graduao lato sensu de aperfeioamento e especializao, visando formao de especialistas
nas diferentes reas do conhecimento; e
e) cursos de ps-graduao stricto sensu de mestrado e doutorado, que contribuam para promover o estabe-
lecimento de bases slidas em educao, cincia e tecnologia, com vistas no processo de gerao e inovao
tecnolgica.
Fonte: Silva et al. (2009).
BOX 2
Critrios para localizao de campus Expanso fase III
Insero no Programa Territrio da Cidadania, de modo que haja pelo menos uma unidade da rede federal
em cada um destes territrios.
Municpios populosos e com baixa receita pblica per capita, priorizando os municpios que compem o
grupo de cidades com mais de 80 mil habitantes e possui receita per capita inferior a R$ 1 mil, o chamado
G100; municpios em microrregies no atendidas por escolas federais, preferencialmente, os que tenham
mais de 50 mil habitantes.
Universalizao do atendimento s mesorregies brasileiras, considerando que em todas elas haja uma ou
mais unidades da rede federal.
Localidades que receberam investimentos vultosos do PAC.
Municpios com arranjos produtivos locais identificados; entorno de grandes investimentos.
Municpios com elevado porcentagem de extrema pobreza.
Fonte: Brasil (2012).
BOX 3
Lei no 12.513/2011 - Pargrafo nico
So objetivos do PRONATEC
I expandir, interiorizar e democratizar a oferta de cursos de educao profissional tcnica de nvel mdio presencial
e distncia e de cursos e programas de formao inicial e continuada ou qualificao profissional;
II fomentar e apoiar a expanso da rede fsica de atendimento da educao profissional e tecnolgica;
III contribuir para a melhoria da qualidade do ensino mdio pblico, por meio da articulao com a educao
profissional;
IV ampliar as oportunidades educacionais dos trabalhadores, por meio do incremento da formao e qualificao
profissional;
V estimular a difuso de recursos pedaggicos para apoiar a oferta de cursos de educao profissional e tecnolgica.
(Continua)
PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao profissional 307
(Continuao)
Artigo 2o
O PRONATEC atender prioritariamente
I estudantes do ensino mdio da rede pblica, inclusive da educao de jovens e adultos;
II trabalhadores;
III beneficirios dos programas federais de transferncia de renda; e
IV estudante que tenha cursado o ensino mdio completo em escola da rede pblica ou em instituies priva-
das na condio de bolsista integral, nos termos do regulamento.
Artigo 4o
O PRONATEC ser desenvolvido por meio das seguintes aes
I ampliao de vagas e expanso da rede federal de educao profissional e tecnolgica;
II fomento ampliao de vagas e expanso das redes estaduais de educao profissional;
III incentivo ampliao de vagas e expanso da rede fsica de atendimento dos servios nacionais de
aprendizagem;
IV oferta de Bolsa-Formao, nas modalidades:
a) Bolsa-Formao Estudante; e
b) Bolsa-Formao Trabalhador;
V financiamento da educao profissional e tecnolgica;
VI fomento expanso da oferta de educao profissional tcnica de nvel mdio na modalidade de educao
distncia;
VII apoio tcnico voltado execuo das aes desenvolvidas no mbito do Programa;
VIII estmulo expanso de oferta de vagas para as pessoas com deficincia, inclusive com a articulao dos
Institutos Pblicos Federais, Estaduais e Municipais de Educao; e
IX articulao com o Sistema Nacional de Emprego.
FIGURA 2
Aes integrantes do PRONATEC
Novas Antigas
aes aes
Fortalecimento e
Bolsa-Formao expanso da rede
(Cursos FIC e tcnicos) federal 2003
2011
Fies tcnico e
empresa 2011 Rede E-Tec Brasil 2007
Brasil
Profisionalizado
2007
Acordo Gratuidade
Sistema S 2008
1. Informaes segundo banco de dados do Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal (Siafi),
do Ministrio da Fazenda (MF). Disponvel em: <www.tesouro.fazenda.gov.br/siafi>.
PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao profissional 309
BOX 4
Eixos do guia PRONATEC de cursos FIC
1. Ambiente e sade (38 cursos)
2. Controle e processos industriais (102 cursos)
3. Desenvolvimento educacional e social (29 cursos)
4. Gesto e negcios (24 cursos)
5. Turismo, hospitalidade e lazer (28 cursos)
6. Informao e comunicao (19 cursos)
7. Infraestrutura (78 cursos)
8. Militar (0)
9. Produo alimentcia (31 cursos)
10. Produo cultural e design (53 cursos)
11. Produo industrial (63 cursos)
12. Recursos naturais (51 cursos)
13. Segurana (2 cursos)
FIGURA 3
Instituies e atores envolvidos na execuo do PRONATEC
SETEC/MEC
Instituies
privadas de ensino
Redes estaduais de superior e de
educao (ensino ensino tcnico
mdio) habilitadas no
SISTEC
Ministrios
demandantes
(MDS, MTE, MTur,
MDA , SDH, MC, MJ,
MPS, MinC etc.)
FIGURA 4
Instncias participativas envolvidas no arranjo do PRONATEC
Conselhos nacionais
(CONIF, CONDETUF etc.)
PRONATEC SETEC/MEC
O que de incio havia sido taxado como uma ousadia, a fixao da meta de 8
milhes de matrculas at 2014, vem se mostrando factvel com a evoluo obtida
pela execuo do programa.
Em que pese os resultados alcanados pela ampliao das matrculas, a rede
federal vem apresentando ainda ociosidade de vagas, o que tem sido justificado pelas
dificuldades operacionais dos parceiros demandantes em realizar de forma efetiva
a captao dos alunos para os cursos ofertados. Esta dificuldade de captao, que
maior com o pblico do Bolsa Formao, tambm decorre de problemas para
articular as instituies ofertantes na programao de cursos de interesse para pessoas
excludas do mercado formal de trabalho e em situao de vulnerabilidade social.
O fato que no conseguimos tratar as especificidades dos alunos e isso em educao
um problema. Todos entram com um pouco mais de facilidade aqui e dificuldade
ali. No decorrer do curso, os alunos de famlias mais abastadas tm o que outros no
tm: apoio em casa. Alm disso, so alunos que no precisam trabalhar. Os outros,
mesmo que a lei no permita, sabe-se que trabalham, quando menos ajudando em
casa. E aqui que est o problema: entrar na escola j foi superado, mas ficar na escola
ainda o maior desafio.
Outro grande problema so os professores selecionados por concurso, muitos recm-
-formados, mestres ou doutores que nunca trabalharam e que chegam ao instituto
com uma viso acadmica da universidade e se revoltam porque no feita seleo
de alunos por vestibular (o que ocorre somente nos institutos originrios de antigos
CEFETs), porque eles querem fazer derivada e integral e os alunos no esto preparados
para isso. No instituto que dirige o pblico outro e tem forado a situao para
os campi comearem com cursos de qualificao e com a oferta de cursos tcnicos
subsequentes, para quem j tem o nvel mdio, mas est fora da escola h muito
tempo ( o caso de alunos com 40, 60 e at um aluno com 70 anos de idade). No
fcil trabalhar com esse pblico, mas por outro lado esse pblico traz experincia
de vida e experincia profissional e isso causa um impacto brutal para o professor.
Infelizmente, muitos professores desistem (entrevista reitor do IFET Braslia) (Cas-
siolato, Garcia e Santos, 2013).
Entre aes para solucionar os problemas na execuo do PRONATEC,
dirigentes da SETEC ressaltam que um arranjo institucional para adequar a oferta
de cursos demanda vem se materializando com a realizao de fruns estaduais,
com mesas compostas por todos os interlocutores que tenham a ver com educao
profissional: governo, rede ofertante e sociedade civil (representantes dos traba-
lhadores e estudantes).
Dirigentes da SETEC esto definindo com o MTE estratgias de intermediao
para viabilizar o encaminhamento dos alunos oriundos dos cursos de educao
profissional, com vistas a sua insero profissional.
PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao profissional 319
2. Contudo, isso no pode ser considerado positivo, pois os evadidos tero baixa probabilidade de permanncia nos
postos de trabalho, quase sempre com baixa remunerao e ascenso vertical.
320 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3. Recorde-se que metade da evaso atribuda ao Programa Via Rpida Emprego do governo do estado de So Paulo
referente ao fato de os estudantes conseguirem emprego.
PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para ampliar o acesso educao profissional 321
REFERNCIAS
BRASIL. Casa Civil. Secretaria de Comunicao Social da Presidncia da Repblica
(Secom). Em questo, Braslia, n. 1.706, 31 jan. 2013. Disponvel em: <http://
goo.gl/9ZXKMF>.
______. Ministrio da Educao. Educao profissional tcnica de nvel mdio
integrada ao ensino mdio. Braslia: SETEC, dez. 2007. (Documento-Base).
Disponvel em: <http://goo.gl/6MhHOQ>.
______. Prestao de contas ordinria anual: relatrio de gesto do exerccio de
2010. Braslia: Sesu, jan. 2011.
______. Prestao de contas ordinria anual: relatrio de gesto do exerccio de
2011. Braslia: Sesu, jan. 2012.
CASSIOLATO, M. M. M. C.; GARCIA, R. C.; SANTOS, A. Relato de
entrevistas com dirigentes do PRONATEC. Braslia: Ipea, 2013. (Documento
de circulao restrita).
FRIGOTTO, G. Educao e a crise do capitalismo real. So Paulo: Cortez, 1999.
GARCIA, R. C. Subsdios para organizar avaliaes da ao governamental.
Braslia: Ipea, 2001 (Texto para Discusso, n. 776). Disponvel em: <http://goo.
gl/IERHQF>.
PIRES, R.; GOMIDE, A. Arranjos institucionais de polticas desenvolvimentistas
em um estado democrtico: uma proposta metodolgica. Braslia: Ipea, jan. 2012.
IBGE INSTITUTO BRASILEIRO DE GEOGRAFIA E ESTATSTICA.
Pesquisa Nacional por Amostra de Domiclios PNAD, 2011. Rio de Janeiro:
IBGE, 2011. Disponvel em: <http://goo.gl/Eo1s8z>.
KUENZER, A. Z. Ensino mdio e profissional: as polticas do estado neoliberal.
So Paulo: Cortez, 1997. (Coleo Questes da Nossa poca).
______. A reforma do ensino tcnico no Brasil e suas consequncias. Ensaio:
avaliao e polticas em educao, v. 6, n. 20. Rio de Janeiro: jul./set. 1998.
Disponvel em: <http://goo.gl/SK6Bvh>.
OLIVEIRA, M. A. PRONATEC Programa Nacional de Acesso ao Ensino
tcnico e emprego. In: SEMINRIO INCLUSO PRODUTIVA URBANA:
EXPERINCIAS, RESULTADOS E DESAFIOS, 2013, slide 15, Campinas, So
Paulo. Campinas: MDS/UNICAMP/Banco Mundial, maio 2013. Disponvel em:
<http://goo.gl/pjs5aX>.
PUGA, F.; BOA JNIOR, G. Perspectivas de investimentos na indstria 2011-
2014. Viso do desenvolvimento, Rio de Janeiro, BNDES, n. 91, fev. 2011a.
322 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
COLOMBO, I. Educao para um novo tempo: o Instituto Federal. Braslia:
SETEC, 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/d5OJlZ>.
GIULIANI, A. C.; PEREIRA, M. Z. C. Os (des)caminhos da educao profissional
no Brasil. Ensaio: avaliao e polticas pblicas em educao, v. 6, n. 20, p. 405-
419. Rio de Janeiro: jul./set. 1998.
GOMIDE, A.; PIRES, R. Arranjos institucionais de polticas crticas ao
desenvolvimento. Boletim de anlise poltico-institucional, n. 3, p. 71-75.
Braslia: Ipea, 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/dHYFVA>.
PACHECO, E. MEC e Sistema S, vitria do consenso. Braslia: SETEC, 2008.
Disponvel em: <http://goo.gl/4ZZTr0>.
PATRO, C. N.; FERES, M. M. (Coord.). Pesquisa nacional de egressos
dos cursos tcnicos da rede federal de educao profissional e tecnolgica
(2003-2007). Braslia: SETEC, 2008. Disponvel em: <http://goo.gl/4upsmM>.
CAPTULO 13
1 INTRODUO
O retorno do Estado desenvolvimentista no Brasil suscita revelaes histricas
e contrastes comparativos. A principal diferena contempornea que o desen-
volvimentismo e a poltica industrial esto sendo definidos e implementados em
um contexto poltico muito mais aberto e participativo que foi o caso no Brasil
do ps-guerra ou nos casos do Leste Asitico. Da mesma forma, tais polticas
esto sendo adotadas em um contexto de mais abertura comercial e mais fluxo
de capital. Adicionalmente, o desenvolvimentismo no Brasil fragmentado e
levado a distintas direes, em uma disputa feita por diferentes grupos polticos
e burocrticos. Esta fragmentao , em parte, devido arena poltica cada vez
mais aberta e continuao de um padro que era evidente no Estado desenvol-
vimentista do sculo XX.
Em termos mais abstratos, o Estado desenvolvimentista no Brasil no sculo
XXI est evoluindo em um ambiente complexo e institucionalmente fluido,
caracterizado por vrios atores (agentes principais) e numerosas partes interessadas
(stakeholders), bem como novos e ampliados pontos de veto, tanto formais como
informais, no processo de deciso poltica.1 Logicamente, este novo ambiente
institucional inclui o Congresso Nacional, o Judicirio, as instituies de fiscalizao
e uma srie de conselhos, alm de uma imprensa mais ativa e profissionalizada,
novos grupos da sociedade civil e vrios acordos internacionais e agncias internacionais
(Organizao Mundial do Comrcio OMC) que regulamentam as regras do
comrcio internacional. Algumas das partes interessadas externas ao Estado so
bem conhecidas associaes industriais, grandes grupos empresariais, polticos
1. Um Estado desenvolvimentista aqui definido simplesmente como uma instncia que se utiliza de recursos significativos
em termos materiais, pessoais e econmicos a fim de promover o desenvolvimento econmico projetado com fins de crescer
no ranking internacional de pases em termos de produto interno bruto (PIB) e PIB per capita. Estados desenvolvimentistas
usam poltica industrial, o que compreende uma srie de intervenes destinadas a promover algumas atividades
econmicas sobre outras.
324 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
mais vibrante, que inclui mais controle legislativo e administrativo, bem como
presses de empresas, ONGs e da imprensa. Alm disso, os governos do Partido
dos Trabalhadores (PT) intervieram fortemente, s vezes com novas legislaes,
para redirecionar a poltica de investimento das duas estatais. No entanto, ambas as
empresas mantiveram nveis relativamente elevados de autonomia e implementaram
novas polticas industriais, de acordo com procedimentos existentes.
Adicionalmente, nenhuma dessas estatais foi usada (com algumas excees)
para o complexo e controverso processo de construo de coalizes em que os
presidentes oferecem nomeaes para ministrios e agncias do governo em troca de
apoio no Congresso Nacional e as nomeaes polticas que afetam a maior parte
do resto do Poder Executivo. Comparados com outras entidades governamentais,
Petrobras e BNDES permaneceram no espectro menos politizado e mais autnomo,
junto com o Banco Central (BC) e algumas agncias reguladoras. No entanto, a
combinao de autonomia e interveno evoluiu de forma complexa, com avanos
e retrocessos, que este trabalho passa agora a abordar.
2. O Banco Nacional do Desenvolvimento Econmico e Social (BNDES) tem, entre os rgos pblicos brasileiros, uma
forte reputao de burocracia eficiente desde a dcada de 1950. Em um conjunto de entrevistas com ex-presidentes e
diretores do banco, muitos deles ressaltaram a qualidade do seu quadro de pessoal para realizar os princpios orientadores
decididos pelo conselho de administrao (BNDES, 2002).
328 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
e celulose etc.). Portanto, estes novos emprstimos so mais seguros que aqueles
da dcada de 1970 para novas empresas e novos setores.
Ademais, a inclinao do BNDES para emprestar a empresas grandes e
estabelecidas pode ser resultado de um conjunto de controles legais que este
precisa obedecer. Isto diferente dos anos 1970, quando tinha mais liberdade de
escolha e poderia apostar em novas empresas e setores, como seria de se esperar
de uma poltica industrial mais ambiciosa. Hoje, no contexto de mais accountability
mencionado anteriormente, a inadimplncia de empresas privadas com o BNDES
poderia resultar em aes judiciais, no s contra a empresa, mas contra a prpria
instituio financeira.
Segundo, os incentivos para desempenho no banco atuam de uma forma que
refora o vis da equipe da instituio para emprestar a grandes empresas estabele-
cidas que poderiam, alternativamente, acessar os mercados de capitais privados para
obter recursos para novos investimentos (uma vez que a maioria destas empresas
so competitivas). Os funcionrios do BNDES so parcialmente recompensados
pelo desembolso total deste, e no por promoverem a diversificao e inovao.
Portanto, a estrutura de incentivos do banco refora o vis de minimizao de riscos
ao emprestar a grandes empresas em setores tradicionais.3 E, por fim, o BNDES
opera hoje, assim como muitas outras empresas estatais, estritamente de acordo
com as regras legais, o que significa menos espao para a discrio. Na verdade,
desde 2008, o BNDES comeou a tornar pblico os seus maiores emprstimos
feitos a grandes empresas e setores. Esta publicao foi a primeira realizada por um
banco estatal no Brasil e surgiu em resposta s demandas de grupos da sociedade
civil por mais transparncia e prestao de contas.
O BNDES formalmente tem menos liberdade de manobra hoje que em
1970, mas menos discricionariedade no significa a sua ausncia total. Na verdade,
o banco tem uma subsidiria, chamada BNDES Participaes (BNDESPar), que
um fundo de investimento dentro do prprio BNDES e que detm todos os
investimentos que o banco mantm em participao acionria. O BNDESPar s
existe para diferenciar os emprstimos do BNDES dos investimentos que o banco
realiza no mercado de capitais: aes, patrimnio e capital de risco.
Para entender melhor a complexa relao entre o BNDES e o governo, grupos
empresariais privados e outras partes interessadas, focar-se- em alguns casos recentes
e controversos em que o BNDES foi um ator importante por trs do crescimento
de grandes empresas. Um bom exemplo a relao entre o BNDES e a Petrobras
(Almeida, 2011), que ser analisada na prxima seo. Esta seo estuda o papel do
BNDES como financiador e investidor em frigorficos, uma atuao que aparece no
uma vez que 8 mil produtores no Brasil tinham de negociar com um nmero cada
vez menor de frigorficos. A associao tambm pediu ao Conselho Administrativo
de Defesa Econmica (Cade) que abrisse uma investigao sobre a concentrao
da indstria de frigorficos. O inqurito foi aberto em junho de 2012; entretanto,
em 2013, no havia sido ainda concludo.
Em segundo lugar, o crescente envolvimento do BNDES no setor frigorfico
sem qualquer exigncia de contrapartida aos emprstimos levou a um resultado
inesperado: o BNDES tornou-se indiretamente envolvido com acusaes de
desmatamento na Amaznia. Em 2009, o Greenpeace e o MPU do Par agiram
para coibir o desmatamento ilegal ligado a fazendas de gado na regio amaznica.
O BNDES tomou medidas para atender s preocupaes das partes interessadas
com o desmatamento nesta, mas no foi o banco que desencadeou este processo
(Leito, 2009; 2013). Esta ao foi fruto do trabalho do ministrio no estado
do Par, que investigou matadouros e outros clientes de pecuaristas em reas de
desmatamento, incluindo grandes supermercados e frigorficos. No mesmo perodo, o
Greenpeace lanou um estudo com base em todos os outros estados da Amaznia,
denunciando grandes frigorficos como os impulsionadores do desmatamento
(Slaughtering..., 2009).
Na sequncia da publicao do Greenpeace, os supermercados suspenderam a
compra de carne de frigorficos que se abasteciam a partir dessas reas, ocasionando
que empresas, BNDES, supermercados e o MPU assinassem um termo de ajusta-
mento de conduta (TAC), que concedeu s empresas um prazo para o cumprimento
da lei. Este caso interessante por mostrar a importncia das ONGs e do ministrio
no apoio de uma agenda mais ampla, a luta contra o desmatamento, no direta-
mente ligada poltica industrial, mas indiretamente afetada pelas aes da poltica
industrial. importante destacar que, como o principal instrumento da poltica
industrial brasileira a concesso de crdito subsidiado por meio do BNDES, o
banco poderia, desde o princpio, ter incorporado nas exigncias de concesso de
crdito a agenda de responsabilidade ambiental e social. Isto possivelmente no
aconteceu porque, da mesma forma que na dcada de 1970, a participao de
um maior nmero de atores da sociedade civil na definio das aes de poltica
industrial ainda limitada. No presente, assim como no passado, o debate sobre
poltica industrial ainda parece restrito aos clientes tradicionais destas polticas,
ou seja, os empresrios e suas associaes.
Apesar disso, como destacado, devido ao crescente papel do sistema U, a
poltica industrial neste sculo tem menos discricionariedade que aquela dos anos
1970. Mas no caso do BNDES, o controle sobre o banco baseado nos requisitos
de capital da Basileia e em regras bancrias. No h controle para quais firmas e
setores o BNDES empresta ou investe e, uma vez que a poltica industrial no Brasil
Poltica Industrial e Empresas Estatais no Brasil: BNDES e Petrobras 333
que investiria at US$ 2,5 bilhes em uma proposta de fuso entre a Companhia
Brasileira de Distribuio (CBD), o maior varejista brasileiro, e o Carrefour.
Em um comunicado imprensa, o BNDES afirmou que ajudaria a construir
uma rede de supermercados global de propriedade nacional, o que aumentaria as
exportaes brasileiras. No entanto, a proposta de fuso entre a CBD e o Carrefour,
com o apoio do BNDES, provocou um grande debate no Brasil, com repercusses
negativas para o banco e o governo, e, no final, o banco decidiu no mais participar
da possvel fuso que no aconteceu.
Esse episdio particular e o clamor pblico suscitaram preocupaes do
MPU, que anunciou que iria iniciar um inqurito para avaliar se o investimento
do BNDES na fuso de duas grandes redes de varejo estava em conformidade
com o papel do banco. Em 2012, o MPU decidiu adotar uma abordagem ainda
mais radical e entrou na justia com uma ao para aumentar a transparncia do
banco e adequ-lo Lei de Acesso Informao (Lei Federal no 12.527/2011).
A ao do MPU requer que o BNDES torne pblico todos os seus emprstimos
nos ltimos dez anos para empresas privadas e pblicas, a fonte de financiamento
do banco para cada grande emprstimo, os critrios que o banco seguiu para decidir
quais as empresas seriam apoiadas, as taxas de juros cobradas, as garantias exigidas
e os riscos de cada emprstimo individualmente.
A batalha judicial ainda estava se desenrolando em junho de 2013, mas
um bom exemplo de que, apesar de uma legislao bancria rgida e do esforo
do BNDES e dos formuladores da poltica industrial em escrever um trabalho
conceitual sobre esta poltica e definir algumas macrometas para que o pblico
pudesse acompanhar os efeitos da nova poltica industrial, no Brasil, ainda no
est claro para o pblico porque o BNDES aposta em algumas empresas e no em
outras, e quais so os benefcios sociais envolvidos no apoio do BNDES a empresas
privadas em setores nos quais o Brasil tem vantagem comparativa e que poderiam
captar recursos no mercado privado de crdito e capitais.
Em certa medida, a forma abrangente como o governo definiu a poltica
industrial aps 2008 deu ao BNDES mais liberdade para decidir como imple-
mentar tal poltica. De 2008 a 2012, o Tesouro Nacional emprestou mais de
R$ 300 bilhes ao BNDES para que o banco pudesse perseguir um papel mais
agressivo no fornecimento de crdito de longo prazo para a indstria, a infraes-
trutura e o financiamento de aes da poltica industrial (aposta em empresas e
setores). Uma vez que a poltica industrial no Brasil totalmente aberta, no
clara a forma como as partes interessadas podem avaliar se o banco age ou no
de acordo com tal poltica.5
Por essa razo, o BNDES passou a enfrentar mais presses por transparncia
advindas de grupos da sociedade civil (ONGs e algumas associaes empresariais
locais), da imprensa e, recentemente, do MPU. Ainda cedo para prever como
o clamor por mais transparncia nos emprstimos do BNDES vai evoluir e se o
banco vai ou no tornar mais explcitos os critrios para investir e emprestar para
algumas empresas em detrimento de outras. Mas, independentemente do resultado
judicial, a diferena do ponto de vista da atuao do BNDES no sculo XXI versus
o BNDES da dcada de 1970 no est na concepo da poltica industrial, mas sim
em mais cobrana dos rgos de controle (sistema U), da imprensa e da sociedade
civil. So influncias novas e cruciais, mas ainda so pontuais e reativas, que no
se somam a um debate abrangente sobre os rumos gerais da poltica industrial e
da atuao do BNDES.
3P
ETROBRAS: POLTICA INDUSTRIAL POR MEIO DE REQUISITOS
DE CONTEDO NACIONAL
A partir de 2003, quando o PT chegou ao poder, as sucessivas administraes
passaram a usar a Petrobras novamente como um instrumento de poltica indus-
trial. Nesse ano, o governo deixou claro que no esperava que a Petrobras operasse
como uma empresa que busca puramente o lucro, mas que compatibilizasse as
necessidades operacionais com metas de desenvolvimento regional e social. Dois
acontecimentos ajudam a entender as mudanas: i) o crescimento da produo e
a perspectiva do Brasil em se tornar um pas abundante em petrleo, com capaci-
dade de produo suficiente para exportar; e ii) a posio de monoplio de fato,
que permite a empresa seguir prioridades no comerciais e ainda manter elevados
nveis de investimento com a ajuda adicional de bancos estatais. De fato, os
bancos estatais, especialmente o BNDES, fornecem Petrobras um relaxamento
de restrio oramentria (soft-budget constraint), permitindo que a empresa pros-
siga o seu ambicioso programa de investimentos sem as mesmas limitaes que
existiriam se tivesse de financi-lo apenas com recursos prprios ou captados no
mercado privado.
O uso da Petrobras como instrumento de poltica industrial fazia parte da
campanha eleitoral de Lula em 2002.6 Apoiado por sindicatos de trabalhadores,
Lula reclamava durante a campanha que a Petrobras estava comprando plataformas
de petrleo com base no menor preo, independentemente se feita no Brasil ou
no exterior. Assim, a ideia de usar a Petrobras para poltica industrial anterior
descoberta do pr-sal. De fato, tambm em 2003 criado o Programa de Mobilizao
6. Polticas de contedo local fazem parte de uma estratgia que a Petrobras adota desde a dcada de 1980 (Gall, 2011;
Dantas e Bell, 2011) e tm o potencial de gerar benefcios futuros, como ganhos tecnolgicos e mais concorrncia entre
fornecedores. No entanto, um ex-presidente da empresa, Joel Renn, reconheceu em entrevista aos autores, em 16 de
agosto de 2012, que o contedo local nunca foi to central como tem sido no perodo recente.
336 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
3.1 N
ovas partes interessadas e mecanismos de transparncia
e responsabilizao
Mas o controle centralizado da Petrobras tem limites, em grande parte impostos
pela redemocratizao do pas e pelo desenvolvimento de mecanismos horizontais
de accountability. Como analisado por ODonnell (1998), estes so mecanismos de
controle de poder exercidos na estrutura do Estado, que se somam ao accountability
eleitoral. Alguns destes mecanismos atuam como pontos de veto a exemplo de
rgos ambientais que emitem licenas de instalao e operao e outros rgos que
exercem fiscalizao sobre os procedimentos de licitao e oramento. Outra fonte
de controle vem da sociedade civil como a imprensa e as ONGs. Por fim, h as
restries na prpria Petrobras. No geral, estes controles e as mudanas polticas abriram
a Petrobras para a influncia de um conjunto mais amplo de partes interessadas.
O aumento da importncia da Petrobras foi seguido por mais fiscalizao
e exigncias de transparncia. A Lei do Petrleo, de 1997, tambm criou uma
agncia reguladora (ANP), com poder de autorizar investimentos, definir normas
de procedimento e aplicar multas. Embora a diretoria da agncia tambm seja
indicada pelo governo federal e sujeita aprovao do Congresso Nacional, h
casos significativos de divergncia entre a ANP e a Petrobras, incluindo multas
que chegaram aos milhes de reais.16
A Petrobras tambm se tornou mais transparente e sujeita ao escrutnio
pblico porque tem aes listadas na Bolsa de Nova Iorque e uma das aes
favoritas de pequenos investidores brasileiros na Bolsa de Valores de So Paulo
(Bovespa). Como empresa pblica, seus investimentos tambm so auditados pelo
TCU, que frequentemente denuncia prticas de superfaturamento. A imprensa
outra fonte de controle das atividades da Petrobras. Avanos tecnolgicos so
celebrados como as descobertas do pr-sal e denncias de corrupo e erros
15. Conforme Paulo Alonso, entrevistado em 17 de agosto de 2012, e Maurcio Cando Pinheiro, entrevistado em 14
de agosto de 2012.
16. Conforme entrevista com Florival Rodrigues de Carvalho, diretor da ANP, em 14 de agosto de 2012.
Poltica Industrial e Empresas Estatais no Brasil: BNDES e Petrobras 341
TABELA 1
Emprstimos da Petrobras em bancos pblicos (2006-2012)
(R$ bilhes)
Ano BNDES BB CEF Total
17. Durante o pico de cobertura negativa que levou investigao no Congresso Nacional, a Petrobras desafiou um
procedimento padro na relao entre jornalistas e fontes, o que foi criticado pela Associao Nacional de Jornais (ANJ).
342 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
A partir de 2012, este passou a ser composto por sete membros, que representam
o acionista principal, dois representantes dos acionistas minoritrios e um repre-
sentante dos empregados.
Durante os anos 2000, os cargos de diretoria na Petrobras foram mais
politizados que no BNDES. A escolha de Maria das Graas Foster, no incio de
2012, quebrou uma sequncia de presidentes com fortes ligaes polticas com
o PT. Jos Eduardo Dutra (2003-2005) e Jos Srgio Gabrielli (2005-2012)
so ambos antigos filiados ao PT. Dutra gelogo por formao, mas construiu
carreira como lder sindical e como senador pelo partido. Por sua vez, Dutra
escolheu Gabrielli economista e fundador do PT na Bahia como diretor
financeiro da Petrobras.
Maria das Graas engenheira por formao, com mais de trinta anos de
carreira na Petrobras. Embora ela tenha tambm trabalhado no governo federal
com Dilma Rousseff (com quem mantm relaes prximas), a sua escolha no
foi uma indicao partidria. Pouco tempo depois de ter sido nomeada como
presidente da Petrobras, Maria das Graas reclamou em entrevistas do atraso
dos estaleiros nacionais no cumprimento dos contratos com a empresa, mas
manifestou apoio total poltica de contedo local. Maria das Graas criticou
seu antecessor e anunciou que o Plano de Negcios da Petrobras para 2012-2016
foi criado para reverter a queda de produtividade, melhorar os padres internos
de autorizao de investimento e de gesto da poltica de contedo local.
As mudanas em cargos importantes na empresa incluindo a diretoria e a
gerncia executiva e as crticas pblicas que acompanharam a apresentao do
plano de negcios para analistas financeiros foram recebidas pela imprensa como
um movimento em direo despolitizao da empresa e ao restabelecimento do
profissionalismo, um ponto tambm confirmado nas entrevistas.18
Nesta seo, ser abordada a evoluo da poltica de contedo local para
o setor de petrleo, que tem a Petrobras como ncora, mas tambm envolve
requisitos que abrangem operadoras privadas. Evidenciou-se como a Petrobras
tanto perseguiu uma poltica industrial de iniciativa prpria e alinhada
com objetivos tambm polticos como o PROMEF quanto trabalhou no
desenvolvimento de fornecedores para cumprir exigncias regulatrias da ANP.
Dessa forma, a poltica de contedo local na indstria de petrleo exercida
preponderantemente pela estatal de petrleo, mas faz parte de uma institucio-
nalidade que vai alm da empresa.
18. Ver, por exemplo, Ming (2012), Kuntz (2012) e Aqui... (2012).
Poltica Industrial e Empresas Estatais no Brasil: BNDES e Petrobras 343
4 COMPARAES E CONCLUSES
Este texto procurou analisar como duas empresas estatais, uma financeira (BNDES)
e outra no financeira (Petrobras), so influenciadas e ao mesmo tempo influenciam
a poltica industrial do governo brasileiro no perodo recente, no qual o Estado
brasileiro passou a ser novamente ativo na promoo da indstria nacional.
O objetivo deste trabalho no era avaliar a poltica industrial, mas sim entender de
que forma atores pblicos e privados, em um ambiente democrtico, se relacionam
no desenho, na execuo e no controle da poltica industrial.
As comparaes entre o BNDES e a Petrobras so reveladoras em vrios as-
pectos. Ambas estatais tm mantido a reputao de competncia e profissionalismo,
apesar de no raras tentativas de politizar algumas indicaes ou atividades durante
a dcada de 2000. Em termos de independncia em relao ao governo central e
influncia de cada estatal, o BNDES pareceu manter mais independncia e ter
mais influncia na direo geral da poltica industrial, primeiramente de forma
ineficaz, com Lessa, e, em seguida, de forma muito eficaz, com Coutinho.
No entanto, apesar dessa maior independncia do BNDES na definio da
poltica industrial, com a PDP, em 2008, e depois com o Plano Brasil Maior, em
2011, ela no significou mais participao de amplos segmentos da sociedade
brasileira na definio da poltica industrial. Na verdade, possvel identificar a
forte influncia de um trabalho sobre a indstria brasileira do incio da dcada de
1990, coordenado, respectivamente, pelo presidente e vice-presidente do BNDES,
no desenho da poltica industrial brasileira. Neste aspecto, a definio da poltica
industrial decorreu muito mais de um estudo tcnico com um amplo diagnstico
dos fatores que limitavam o crescimento da indstria brasileira que de um projeto
nacional discutido com a sociedade.
Em comparao, a Petrobras tem sofrido mais ingerncia dos membros do
governo, especialmente os presidentes, e tem sido ordenada a perseguir vrios
objetivos de poltica industrial por meio de polticas complementares, como a
construo de refinarias e a elaborao de polticas de aquisio de bens e servios.
No entanto, com base no PROMINP, uma poltica industrial global para o setor
de petrleo vem sendo desenvolvida na empresa, com consequncias que vo alm
das exigncias impostas Petrobras. Em um modelo que se assemelha ao de auto-
nomia inserida, as informaes so trocadas entre a indstria privada e o governo,
facilitando a coordenao e resultando em novas polticas e decises regulatrias
que visam maximizar a utilizao de contedo local no setor de petrleo.
A alterao de comando na Petrobras tambm foi importante a mudana
das gestes de Dutra e Gabrielli para Maria das Graas Foster denotou uma reduo
da influncia partidria do PT nos escales superiores da empresa. No obstante,
a nova gesto no representa um passo atrs na poltica de priorizar o contedo
344 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
local, muito pelo contrrio; a Petrobras adotou uma poltica oficial corporativa de
contedo local independentemente das exigncias regulatrias. Em certo sentido,
o papel da Petrobras na definio da poltica industrial foi indireto, pois mediado
pelo PROMINP e pelo fato de que a empresa tem de enfrentar um conjunto de
partes interessadas (como a ANP) e a mo pesada do seu acionista principal, o
governo brasileiro. A entidade ainda o principal agente executivo da poltica
industrial no setor de petrleo, mas sua atuao definida em conjunto com o
governo e as partes interessadas no
setor de fornecimento de bens e servios, com a
predominncia de interesses polticos em alguns momentos e de um planejamento
mais tcnico em outros. Estas mudanas no parecem estar ligadas a uma maior ou
menor participao da sociedade na definio da poltica para o setor de petrleo e
gs, mas sim vontade do governo federal, que tem ampla liberdade na definio
da poltica de investimento da empresa e na nomeao de sua diretoria.
Em relao ao BNDES e Petrobras, o que se destaca a existncia de um pla-
nejamento e uma racionalidade tpicos de uma burocracia weberiana, que influencia
o desenho da poltica industrial e, simultaneamente, um conjunto de aes impostas
as duas instituies pelo governo, que faz uso poltico das duas instituies para fazer
poltica regional e aumentar a taxa de investimento no curto prazo independentemente
dos objetivos da poltica industrial. Em alguns momentos, ambas as instituies se
destacam por sua eficincia, em outros, pelo seu uso poltico.
Normalmente, se espera que haja mais conflito entre polticas distributivas e
industriais em uma democracia multipartidria com elevada desigualdade de renda
e com a participao de amplos segmentos da sociedade no debate poltico. Neste
caso, o papel mais ativo do Estado na promoo da indstria exigiria mais debate
com a sociedade para conciliar os dilemas envolvidos na expanso do gasto social
com polticas ativas de promoo de setores econmicos e empresas industriais.
O governo brasileiro conseguiu, no perodo recente, evitar este dilema porque a
poltica social, financiada por recursos oramentrios (impostos e contribuies),
no competiu com a poltica industrial financiada pela expanso da dvida pblica.
Como comentado ao longo do texto, o governo brasileiro, de 2007 a 2012,
aumentou o seu endividamento para fortalecer o BNDES, e, simultaneamente,
os bancos pblicos, inclusive o BNDES, passaram a financiar de forma mais
agressiva projetos da Petrobras no mbito da poltica industrial, como o PROMEF
e a construo de refinarias.
Assim, a existncia de um banco pblico cujo funding aumentou em decorrncia
de mais endividamento do Tesouro Nacional, permitiu que o governo brasileiro
voltasse a ter um papel mais ativo na promoo de setores industriais e de estatais
sem que para isto houvesse a necessidade de discutir um projeto nacional, como
pressupe alguns autores que defendem a tese de que governos democrticos tm
mais restries na promoo de setores industriais e empresas devido presso por
Poltica Industrial e Empresas Estatais no Brasil: BNDES e Petrobras 345
REFERNCIAS
AFBNDES ASSOCIAO DOS FUNCIONRIOS DO BNDES. Acordo de
participao nos resultados de 2012. Negociao, n. 18, 14 dez. 2012. Disponvel
em: <http://goo.gl/74fxnK>.
346 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
LEITO, M. Carne com crime. O globo, Rio de Janeiro, 23 jul. 2009. Disponvel
em: <http://goo.gl/QdQFp7>.
______. Carne sem culpa. O globo, Rio de Janeiro, 26 mar. 2013. Disponvel
em: <http://goo.gl/OYV0fW>.
LULA prope uma Consolidao das Leis Sociais. Entrevista realizada por Claudia
Safatle, Maria Cristina Fernandes, Cristiano Romero e Raymundo Costa. Valor
econmico, 17 set. 2009.
MING, C. Realismo na Petrobras. O estado de S.Paulo, So Paulo, 27 jun. 2012.
Disponvel em: <http://goo.gl/7gLzPu>.
ODONNELL, G. A. Horizontal accountability in new democracies. Journal of
democracy, v. 9, n. 3, p. 112-126, 1998. Disponvel em: <http://goo.gl/5FfGs4>.
PADUAN, R.; FILGUEIRAS, M. L. Como destruir a Petrobras. Exame,
So Paulo, n. 1.035, 20 fev. 2013. Disponvel em: <http://goo.gl/rsNchg>.
PETROBRAS. Pr-sal e o desenvolvimento sustentvel. So Paulo: Instituto
Ethos, 11 maio 2010. Power Point. Disponvel em: <http://goo.gl/8lTbnt>.
ROMERO, C. Coutinho sugere consolidao do setor siderrgico. Valor econmico,
So Paulo, 22 set. 2009. Disponvel em: <http://goo.gl/gIK3PR>.
SCHAPIRO, M. G. Making the developmental state work: how does a mandate
matter for the Brazilian Development Bank? So Paulo: Editora FGV, 2011.
Disponvel em: <http://goo.gl/rVXGbK>.
AQUI desconforto 365 dias por ano. Valor econmico, So Paulo, 26 jun.
2012. Disponvel em:
SLAUGHTERING the Amazon. Greenpeace, Amsterdam, 2009. Disponvel em:
<http://goo.gl/Uzhjqq>.
TRUBEK, D. M. Developmental states and the legal order: towards a new
political economy of development and law. Madison: University of Wisconsin,
2008. (Research Paper, n. 1.075). Disponvel em: <http://goo.gl/92j2NU>.
XAVIER, C. Contedo local nas rodadas de licitao da ANP e o papel da
Petrobras: evidncias recentes. Radar, Braslia, n. 8, 2010. Disponvel em:
<http://goo.gl/htTxC4>.
Parte IV
CONCLUSES
CAPTULO 14
1 INTRODUO
Este livro teve um duplo objetivo: aprofundar o debate sobre o Estado e desenvolvi-
mento no sculo XXI e analisar a implementao de polticas pblicas emblemticas
do ativismo estatal no Brasil no perodo recente.
O captulo 1 apresentou as motivaes do trabalho, as perguntas de pesquisa,
e o modelo analtico desenvolvido, que reside na abordagem dos arranjos poltico-
-institucionais para avaliar as capacidades do Estado para implementar polticas
de carter desenvolvimentista em um contexto democrtico.1
Na segunda parte do livro, foram discutidos os casos de sucesso e fracasso
do Estado desenvolvimentista brasileiro do sculo XX (captulo 2); a importncia
dos arranjos institucionais para a implementao de polticas de desenvolvimento
(captulo 3); e as possibilidades histricas para a construo de um Estado desen-
volvimentista no sculo XXI, a partir da democracia (captulo 4).
Por sua vez, a terceira parte do livro reuniu os oito estudos de caso desenvolvi-
dos pela pesquisa (captulos 5 a 12), mais uma discusso sobre a atuao de empresas
estatais nacionais nas polticas atuais de desenvolvimento industrial (captulo 13).
Este captulo visa analisar como se d empiricamente a implementao de
polticas de desenvolvimento e suas interaes com as instituies democrticas
vigentes, identificando como os arranjos de cada programa ou projeto conseguem
dotar o Estado das capacidades necessrias para a execuo de seus objetivos.
Para tal, utiliza-se do mtodo comparativo orientado por estudos de casos para
extrair inferncias lgicas ou causais. Portanto, no se busca conhecimento gene-
ralizvel e/ou capacidade preditiva, mas oferecimento de novas conceituaes e o
entendimento de mecanismos explicativos para serem aplicados em uma agenda
de pesquisa sobre arranjos institucionais, capacidades estatais e implementao
de polticas pblicas.
1. Para efeitos deste trabalho, consideram-se polticas desenvolvimentistas ou de carter desenvolvimentista aquelas
caracterizadas por objetivos ambiciosos e expectativas de transformao do status quo em curto prazo.
352 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
2 ANLISE COMPARATIVA
A anlise comparativa prosseguir em etapas. Primeiramente, os objetivos e
resultados observados de cada caso sero recapitulados (subseo 2.1), para
depois serem decompostas e avaliadas as capacidades tcnico-administrativas
e polticas dos arranjos institucionais de cada poltica estudada, identificando
quais condies esto presentes para os diferentes resultados observados dos
programas (subsees 2.2 e 2.3).
Construiu-se a anlise comparativa entre os estudos de caso em trs momentos,
conforme a seguir.
1) Objetivos: a explicitao dos objetivos e escopo de cada poltica, isto ,
aquilo que os programas desejam perseguir, as metas a serem alcanadas
e os produtos que pretendem entregar a sociedade.
2) Arranjos: anlise dos arranjos poltico-institucionais que do sustentao
implementao de cada poltica ou programa estudado. Isto fornece a
base para a avaliao das capacidades que cada arranjo capaz de pro-
mover. Tal como proposto no captulo 1, as capacidades estatais podem
ser subdivididas em duas dimenses: tcnico-administrativa e a poltica.
A primeira ser operacionalizada por trs critrios ou condies: i) a pre-
sena de organizaes com recursos humanos, financeiros e tecnolgicos
adequados e disponveis para a conduo das aes; ii) a existncia e
operao de mecanismos de coordenao (intra e intergovernamentais);
e iii) estratgias de monitoramento (produo de informaes, acompa-
nhamento e exigncias de desempenho). A decomposio das capacidades
polticas ser orientada pela: i) existncia e formas de interaes das bu-
rocracias do Executivo com os agentes do sistema poltico-representativo
(o Congresso Nacional, seus parlamentares, dirigentes dos governos
subnacionais governadores e prefeitos e seus partidos polticos); ii) na
existncia e operao efetiva de formas de participao social (conselhos,
conferncias, ouvidorias, audincias e consultas pblicas, entre outras); e
iii) na atuao dos rgos de controle (sejam eles internos ou externos).
3) Resultados: a descrio dos resultados compreender duas dimenses.
A primeira se refere ao grau de execuo das metas propostas, a qual pode
ser observada pelo alcance de metas fsicas e a realizao de produtos
previstos em um perodo de tempo especfico (ou seja, os outputs do
Anlise Comparativa: arranjos de implementao e resultados de polticas pblicas 353
2. Os resultados de uma poltica pblica podem ser subdivididos em produtos (outputs) e impactos (outcomes). O primeiro
est relacionado ao que foi diretamente produzido pela ao governamental (por exemplo, o nmero de quilmetros de
rodovias construdos); os ltimos, ao impacto deste produto no ambiente mais geral (por exemplo, reduo do tempo
de viagem). Esta anlise se refere aos produtos ou outputs.
3. Muitas vezes, os arranjos formais parecem sofisticados e elaborados, mas sua operacionalizao prtica revela uma
srie de limitaes; em outros casos, os arranjos como descritos formalmente podem ser considerados deficientes ou
mesmo inexistentes, mas sua operao prtica mostra mecanismos por meio dos quais tais limitaes so compensadas.
354 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
QUADRO 1
Resultados observados em relao aos objetivos de cada poltica
Casos Execuo Inovao
Mdia Alta
Alta no que diz respeito ao parque industrial; mdia Introduo e aperfeioamento do Selo Combustvel
PNPB no que diz respeito incluso da agricultura fami- Social (certificao). Antecipao da vigncia
liar; e baixa quanto diversificao de matrias- da mistura obrigatria.
-primas e reduo de desigualdades regionais.
Alta Baixa
PMCMV Alcance de nveis satisfatrios em relao s Algumas adaptaes, mas reproduo da disso-
metas propostas. ciao entre poltica habitacional e desenvolvi-
mento urbano do passado.
Alta Alta
Alcance de nveis satisfatrios em relao s Incorporao e aperfeioamento de instrumentos
PBF metas propostas. (Cadastro nico Cadnico e ndice de Gesto
Descentralizada IGD), reviso de objetivos e
aproximao contnua com outras polticas sociais.
(Continua)
358 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
(Continuao)
Baixa Alta
PISF Menos de 40% das obras esto concludas. Reviso do escopo do programa e incorporao
do vetor de revitalizao; alterao das regras
para transferncias voluntrias aos municpios.
Baixa Baixa
UHBM Interrupes, paralizaes e atrasos sucessivos Aps reviso do projeto nos anos 1990 (fio
prejudicam execuo da obra. dgua), foram poucas alteraes significativas
no projeto.
Alta Mdia
Alcance de nveis satisfatrios em relao s metas Aprimoramento dos processos de avaliao, mo-
RIN propostas de investimento e emprego no setor. nitoramento e gesto de riscos. Mas ainda h
limitaes quanto mensurao das exigncias
de contedo local.
Baixa Baixa
PBM H defasagem entre as diretrizes originais da Poucas revises e reproduo de prticas que es-
poltica e as medidas colocadas em execuo. tavam consolidadas em polticas industriais anteriores.
Alta Alta
PRONATEC Alcance de nveis satisfatrios em relao s Introduo de medida para ampliao do acesso,
metas propostas em termos de oferta de cursos alm de apoio tcnico e financeiro para municpios.
e matrculas.
Elaborao dos autores
4. Ainda que o lanamento do PMCMV tenha atropelado o projeto de poltica de habitao de interesse social, desen-
volvido pelo MCidades, os trabalhos e acmulos anteriores da SNH foram decisivos na introduo do componente social
ao PMCMV, ausente nas formulaes iniciais negociadas com os empresrios (Loureiro, Macrio e Guerra, captulo 5).
5. O ndice de Gesto Descentralizada (IGD) um nmero indicador que varia de 0 a 1 e mostra a qualidade da gesto
do PBF. Com base neste indicador, o MDS repassa recursos aos municpios para que faam a gesto do programa. Quanto
maior o valor do IGD, maior ser o valor do recurso transferido ao municpio. Por meio do IGD, espera-se incentivar o
aprimoramento da gesto do PBF em mbito local.
6. Ministrio dos Transportes, empresas e agentes financeiros estatais Petrobras, Transpetro, BNDES, Banco do Brasil
(BB), CEF, Banco da Amaznica (Basa), Banco do Nordeste do Brasil (BNB) e atores privados estaleiros e armadores.
360 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
das operaes, uma vez que assumem os riscos financeiros e previnem prejuzos ao
errio. O conselho diretor do Fundo da Marinha Mercante (FMM) e o Departa-
mento de Marinha Mercante (DMM), vinculados ao Ministrio dos Transportes,
atuam como entes de coordenao e monitoramento da execuo dos projetos.
Uma vez que faz parte do PAC, o RIN conta tambm com status prioritrio e com
os instrumentos de acompanhamento e subsdio implementao.
O arranjo do PRONATEC, por sua vez, se beneficia de uma base legal apro-
priada e de vultosas dotaes oramentrias. O arranjo dispe de mecanismos de
coordenao e monitoramento que tem se mostrado eficazes, segundo o estudo de
Cassiolato e Garcia (captulo 12). Na dimenso intragovernamental, a orientao
presidencial tem sido clara no sentido de garantir ao PRONATEC centralidade
na organizao da demanda dos diversos ministrios por aes de qualificao e
no estmulo inovao e melhoria nas instituies que integram a rede federal.
No plano intergovernamental, o arranjo atual prev modalidades geis de assis-
tncia tcnica e financeira, alm de outras para pactuao intergovernamental.
Nas interaes com o setor privado, preveem-se tanto interaes para identificao
mais precisa das demandas como incentivos para a adoo das medidas (como as
bolsas e outros financiamentos). Finalmente, a Secretaria de Educao Profissional e
Tecnolgica (SETEC) dispe de ferramentas para o acompanhamento da execuo
das aes, por meio do Sistema Nacional de Informao de Educao Profissional
e Tecnolgica (SISTEC).
Passando para os arranjos dos quais as capacidades tcnico-administrativas
foram avaliadas como relativamente baixas ou medianas, Schapiro (captulo 10)
indica deficincias no arranjo do PBM. O plano no centralizado em uma nica
agncia de Estado, revelando uma estrutura institucional oca, nas palavras do
autor. Embora a Agncia Brasileira de Desenvolvimento Industrial (ABDI) tenha
sido criada como uma resposta a este problema, a agncia enfrenta limitaes po-
lticas e jurdicas, dado o seu carter de organizao do servio social autnomo.
Ainda que os grupos, comits e coordenaes criados possam, em tese, promover
a coordenao entre os atores, eles no tm funcionamento regular. Igualmente,
so ausentes processos intensivos de monitoramento das aes da poltica.
No caso da UHBM, se possvel dizer que as burocracias do setor eltrico
(rgos federais e empresas estatais) dispem de capacidades tcnicas suficientes,
observam-se problemas na coordenao do conjunto de rgos governamentais
envolvidos na execuo do projeto. Ainda que a Casa Civil atue neste caso, fazendo
a articulao poltica no governo, a histria recente de Belo Monte tem sido
marcada por conflitos intragovernamentais, sobretudo entre as burocracias do
setor eltrico e a do setor ambiental, prejudicando a implementao das decises
e o cumprimento dos cronogramas estabelecidos. Com a incluso da UHBM no
Anlise Comparativa: arranjos de implementao e resultados de polticas pblicas 361
QUADRO 2
Avaliao comparativa das capacidades tcnico-administrativas
Casos Organizaes Coordenao Monitoramento Classificao
(Continuao)
(Continuao)
Ainda que parlamentares tenham aprovado ipsis literis a proposta enviada pelo
Executivo, o processo de aprovao suscitou audincias, pedidos de esclarecimento
e levantou atenes sobre a necessidade de controle externo do programa. Quanto
participao de atores sociais, o CDFMM foi reformulado para incorporar a
participao de empresrios e trabalhadores dos setores de marinha mercante e de
construo e reparao naval. Com isso, as decises sobre investimentos no setor
passaram a caber a um rgo colegiado, no qual a avaliao de projetos feita
conjuntamente por representantes do governo e da sociedade civil (empresrios e
trabalhadores). Finalmente, destaca-se a atuao intensiva dos rgos de controle
(tanto o TCU quanto a CGU), na fiscalizao dos procedimentos e das aplicaes
dos recursos (Pires, Gomide e Amaral, captulo 8).
Para Loureiro, Teixeira e Ferreira (captulo 6), o processo de formulao e
implementao do PISF foi marcado por arenas decisrias inclusivas de uma plura-
lidade de atores estatais e societrios. No Congresso, o projeto foi alvo de intensas
negociaes entre governadores e parlamentares de estados a favor (receptores das
guas) e contra (doadores de guas) o projeto. Na fase de licenciamento ambiental,
o PISF foi submetido a audincias pblicas, permitindo manifestaes da socie-
dade civil das reas afetadas. Cabe destacar o papel desempenhado pelo Comit de
Bacia Hidrogrfica do Rio So Francisco (CBHSF), instncia de participao social
vinculada ao Conselho Nacional dos Recursos Hdricos (CNRH). Finalmente,
rgos de controle como TCU, CGU e o Ministrio Pblico vem tendo atuao
intensiva, fiscalizando e avaliando estudos originais e apresentando alternativas
para induzir aperfeioamento dos instrumentos de gesto do programa.
Com relao ao PMCMV, o programa sofreu interferncias pontuais prove-
nientes dos representantes polticos do Poder Legislativo e, tambm, dos rgos
de controle. Mas na incluso de atores sociais que se observa mais deficit de
capacidade poltica. Se o empresariado da construo civil teve suas demandas
atendidas no desenho e na implementao do programa, o mesmo no ocorreu
com outros segmentos sociais. Logo aps o lanamento do PMCMV, representan-
tes dos movimentos sociais no Conselho das Cidades reclamaram da ausncia de
discusso sobre as medidas anunciadas. O Conselho Gestor do Fundo Nacional de
Habitao de Interesse Social se manifestou na mesma direo, afirmando no ter
sido ouvido no processo de formulao. Em vrios fruns, os movimentos sociais
demonstraram preocupao com problemas contidos no desenho do programa,
declarando que a construo das unidades precisava estar associada a uma poltica
urbana que garantisse o acesso a servios pblicos, como transporte pblico, uma
vez que eles receavam que fosse repetida a experincia dos conjuntos habitacionais
do BNH (Loureiro, Macrio e Guerra, captulo 5)
Da mesma forma, a anlise de Pereira (captulo 7) aponta que, apesar de
o arranjo formal prever a necessidade de aprovao do empreendimento pelo
Anlise Comparativa: arranjos de implementao e resultados de polticas pblicas 365
QUADRO 3
Avaliao comparativa das capacidades polticas
Casos Agentes polticos Participao social Controles Classificao
Relativamente blindado
contra influncia de par- Programa frequen-
Baixo grau de institucionalizao
lamentares e partidos pol- temente submetido
das instncias de controle social
ticos. Mas possui mecanis- ao escrutnio dos
no nvel local, mas com tendn-
mos ativos de pactuao rgos de controle
cia de fortalecimento com mais
PBF e negociao com outros (TCU e CGU), alm Mdia
aproximao das estruturas par-
agentes polticos, como de ser alvo de polti-
ticipativas do Suas. Inexistncia
dirigentes de governos cas de transparncia
de mecanismos de participao
subnacionais (comisses (Portal da Transpa-
no nvel federal.
intergestores bipartite e rncia).
tripartite).
(Continuao)
No foi identificada
Crticas e contestaes em
Audincias pblicas conduzidas atuao expressiva
relao s oitivas reali-
ao longo do processo de licen- dos rgos de con-
zadas pelo Congresso
UHBM ciamento apresentaram falhas e trole (CGU e TCU), a Baixa
Nacional para aprovao
efetividade limitada, deslocadas no ser pela atuao
do empreendimento (tr-
do ncleo decisrio. do Ministrio Pblico
mite de extrema urgncia).
junto ao Judicirio.
Atuao intensiva
Endividamento da Trans-
dos rgos de con-
petro e sua atuao no CDFMM incorpora participao de
trole (tanto o TCU
arranjo foram submetidos empresrios e trabalhadores do
quanto a CGU),
RIN autorizao do Senado setor, os quais tm direito a voz Alta
na fiscalizao dos
Federal, envolvendo pedi- e voto nas decises sobre finan-
procedimentos e
dos de esclarecimentos e ciamentos.
das aplicaes dos
audincias pblicas.
recursos.
Quando submetido ao
Congresso, projeto foi sub- Existem mecanismos para consulta
metido a audincias pbli- e dilogo com atores sociais, como
cas em seis capitais e rece- os fruns estaduais, compostos
CGU e TCU acom-
beu diversas propostas de por atores governamentais, rede
panham a execuo
PRONATEC emendas. Posteriormente, ofertante e sociedade civil, alm Alta
dos componentes
novas leis aprovadas pelo de articulaes com os conselhos
do programa.
Congresso voltaram a de dirigentes das escolas tcnicas
introduzir alteraes no e audincias pblicas para cons-
programa (ampliao do truo de currculos.
acesso).
Elaborao dos autores
GRFICO 1
Avaliao relativa das capacidades estatais
Capacidade tcnico-administrativa
Alta
PNPB PRONATEC
PMCMV
PBF RIN
Capacidade
UHBM PISF poltica
Baixa Alta
PBM
Baixa
GRFICO 2
Avaliao relativa dos resultados
Execuo
Alta
PNPB Inovao
Baixa Alta
PBM PISF
UHBM
Baixa
7. Tal como aponta Edigheji (2010), a atuao de rgos superiores e com capacidade hierrquica (superministrios)
foi uma marca das experincias dos estados desenvolvimentistas do Leste Asitico.
Anlise Comparativa: arranjos de implementao e resultados de polticas pblicas 371
4 CONSIDERAES FINAIS
No decorrer deste livro, foram desenvolvidos conceitos e modelos analticos,
bem como extradas inferncias para uma agenda de pesquisa sobre arranjos
institucionais, capacidades estatais e implementao de polticas pblicas em
contexto democrtico.
O conceito de capacidade estatal, associado habilidade de o Estado de
definir sua agenda e executar seus objetivos, foi operacionalizado em suas dimenses
tcnica-administrativas e polticas. Se a primeira dimenso sempre esteve presente
nos estudos sobre Estados desenvolvimentistas, a segunda se mostrou necessria
374 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
REFERNCIA
COUTINHO, D. Capacidades Estatais no Programa Bolsa Famlia: o desafio
de consolidao do Sistema nico de Assistncia Social. Rio de Janeiro: Ipea,
2013. (Texto para Discusso, n. 1.852). Disponvel em: <http://goo.gl/VHp0xk>.
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
ALMEIDA, A. O Congresso Nacional no ps-1988: capacidade e atuao na
produo de polticas e no controle do executivo. In: CUNHA, M.; MEDEIROS,
B.; AQUINO, L. (Orgs.). Estado, instituies e democracia: repblica. Braslia:
Ipea, 2010. L. 9, v. 1, p. 97-130. Disponvel em: <http://goo.gl/SKh8GB>.
ARANTES, R.; LOUREIRO, M. R.; COUTO, C.; TEIXEIRA, M. A. Controles
democrticos sobre a administrao pblica no Brasil: Legislativo, tribunais de
contas, Judicirio e Ministrio Pblico. In: LOUREIRO, M. R.; ABRUCIO, F.;
PACHECO, R. Burocracia e poltica no Brasil: desafios para o Estado demo-
crtico no sculo XXI. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2010.
ARBIX, G.; MARTIN, S. Beyond developmentalism and market fundamentalism in
Brazil: inclusionary state activism without statism. In: WORKSHOP ON STATES,
DEVELOPMENT, AND GLOBAL GOVERNANCE, 2010. Madison: University
of Wisconsin-Madison, Mar. 2010. Disponvel em: <http://goo.gl/cg8wCc>.
BOSCHI, R.; GAITN, F. Intervencionismo estatal e polticas de desenvolvimento
na Amrica Latina. Caderno CRH, Salvador, v. 21, n. 53, p. 303-319, 2008b.
Disponvel em: <http://goo.gl/ExGo7b>. Acesso em: 7 jun. 2011.
BRESSER-PEREIRA, L. C.; THEUER, D. Um Estado novo-desenvolvimentista
na Amrica Latina? Economia e sociedade, Campinas, v. 21, nmero especial,
p. 811-829, dez. 2012. Disponvel em: <http://goo.gl/9jYcPh>.
CASSIOLATO, M.; GARCIA, R. PRONATEC: mltiplos arranjos e aes para
ampliar acesso educao profissional. Rio de Janeiro: Ipea, jan. 2014. (Texto para
Discusso, n. 1.919). Disponvel em: <http://goo.gl/BXYJLf>.
376 Capacidades Estatais e Democracia: arranjos institucionais de polticas pblicas
Mansueto Almeida
Mestre em economia pela USP e graduado em economia pela Universidade
Federal do Cear (UFC), cursou doutorado em polticas pblicas no MIT, mas
no defendeu a tese. Integra a carreira de planejamento e pesquisa do Ipea desde
1997. Foi coordenador-geral de Poltica Monetria e Financeira na Secretaria de
Poltica Econmica no Ministrio da Fazenda (MF), assessor da Comisso de
Desenvolvimento Regional e de Turismo do Senado Federal, e assessor econmico
do senador Tasso Jereissati (PSDB/CE). Atualmente trabalha na Diretoria de
Estudos e Polticas Setoriais de Inovao, Regulao e Infraestrutura (Diset) do
Ipea, em Braslia.
Mario Schapiro
Atualmente professor em regime de tempo integral na Escola de Direito da FGV,
graduado em direito pela Faculdade de Direito da USP, pela qual tambm possui
mestrado e doutorado em direito econmico. Foi bolsista do programa de jovens
lderes do Fundo Sasakawa e pesquisador visitante na Columbia Law School e
no Brazil Institute do Kings College. Sua agenda de pesquisa voltada para as
reas de direito e desenvolvimento, direito administrativo e economia poltica do
desenvolvimento, com foco em alternativas institucionais e desenhos de poltica
pblica no campo econmico.
Renato Lima-de-Oliveira
Mestre em estudos latino-americanos pela University of Illinois, em Urbana-Champaign,
bacharel em jornalismo pela Universidade Federal de Pernambuco (UFPE).
Sua tese de mestrado explorou o crescimento da indstria de petrleo no Brasil. Suas
reas de pesquisas so desenvolvimento e polticas energticas.
Ronaldo Fiani
Doutor em economia pela Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ),
atualmente professor associado do Instituto de Economia desta.
Foi assessor do MF (1994-1995), da Agncia Nacional do Petrleo, Gs
Natural e Biocombustveis ANP (2001), pesquisador visitante no Centro
de Estudos Brasileiros da Universidade de Oxford (2003) e no Ipea/Braslia
(2011-2012). o autor de Teoria dos jogos: com aplicaes em economia,
administrao e cincias sociais, e Cooperao e conflito: instituies e desen-
volvimento econmico.
Notas Biogrficas 385
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Everson da Silva Moura
Reginaldo da Silva Domingos
Reviso
Clcia Silveira Rodrigues
Idalina Barbara de Castro
Laeticia Jensen Eble
Leonardo Moreira de Souza
Marcelo Araujo de Sales Aguiar
Marco Aurlio Dias Pires
Olavo Mesquita de Carvalho
Regina Marta de Aguiar
Karen Aparecida Rosa (estagiria)
Luana Signorelli Faria da Costa (estagiria)
Taunara Monteiro Ribeiro da Silva (estagiria)
Wanessa Ros Vasconcelos (estagiria)
Editorao
Bernar Jos Vieira
Cristiano Ferreira de Arajo
Daniella Silva Nogueira
Danilo Leite de Macedo Tavares
Diego Andr Souza Santos
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Leonardo Hideki Higa
Capa
Jeovah Herculano Szervinsk Junior
Livraria
SBS Quadra 1 Bloco J Ed. BNDES, Trreo
70076-900 Braslia DF
Tel.: (61) 3315 5336
Correio eletrnico: livraria@ipea.gov.br
Composto em adobe garamond pro 11/13,2 (texto)
Frutiger 67 bold condensed (ttulos, grficos e tabelas)
Impresso em Plen Soft 80 g/m2 (miolo)
Carto supremo 250g/m2 (capa)
Braslia-DF
Misso do Ipea
Produzir, articular e disseminar conhecimento para
aperfeioar as polticas pblicas e contribuir para o
planejamento do desenvolvimento brasileiro.
I SBN 857811199 - 0
9 788578 111991