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Livro Dialogosdesenvol04 PDF
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A Reinveno
mtica do planejamento desde a Constitui- possvel, as rotas e orientaes; tanto quanto o permitam o conhecimento existente e as in- Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
o de 1988, particularmente frente ao que
formaes coletadas e analisadas pelos especialistas, e cotejadas e validadas pela sociedade. Inscrito como misso institucional
se chama, no captulo 6, de a primazia da
produzir, articular e disseminar conhe-
gesto pblica gerencialista sobre a dimen- Uma finalidade importante do plano de desenvolvimento manter os grandes objetivos cimento para aperfeioar as polticas p-
do Planejamento
so poltica e estratgica do planejamento, nacionais de longo prazo sempre em vista, como guias s mais altas decises e tarefas do blicas e contribuir para o planejamento do
com vistas tanto a se compreender e melhor
Estado, ainda que polticas setoriais, departamentais, regionais ou locais tenham que se desenvolvimento brasileiro , esse mote
qualificar o debate em curso, como para su-
amoldar s mudanas de conjuntura e de administraes. O plano, portanto, um mapa pretende integrar-se ao cotidiano do ins-
gerir caminhos para a reinveno do Estado
tituto pela promoo de iniciativas vrias,
rumo ao desenvolvimento.
Governamental
de rumos para o futuro, que pretende servir de marco de orientao para o pas. , por isso
entre as quais se destaca o projeto do qual
Assim, considerado este livro em con- mesmo, tambm marco de discusso. Uma vez formulado, ser obviamente contestado por este livro faz parte: Perspectivas do Desen-
junto com os volumes anteriores e vindou- alguns segmentos dos formadores de opinio; contudo, quanto mais bem elaborado estiver, volvimento Brasileiro.
ros, conclui-se que esta coleo objetiva mais difcil o desafio tcnico que representa apresentao, pelos crticos, de alguma
constituir entendimento amplo e qualifi- O projeto tem por objetivo servir como
no Brasil
Presidente
Marcio Pochmann
URL: http://www.ipea.gov.br
Ouvidoria: http://www.ipea.gov.br/ouvidoria
Braslia, 2011
Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada Ipea 2011
Organizador
Jos Celso Cardoso Jr.
Inclui bibliografia.
Projeto Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro.
ISBN 978-85-7811-103-8
APRESENTAO .................................................................................................................................7
Introduo....................................................................................................................................9
CAPTULO 5 O
CONFRONTO ENTRE O PLANEJAMENTO GOVERNAMENTAL E O PPA
Eugnio Andrade Vilela dos Santos......................................................................................307
CAPTULO 6 C
RESCIMENTO ECONMICO E PLANEJAMENTO NO BRASIL (2003-2010):
EVIDNCIAS E POSSIBILIDADES DO CICLO RECENTE
Jos Celso Cardoso Jr.
Denis Maracci Gimenez ...................................................................................................337
CAPTULO 8 O
ESTADO BRASILEIRO E O DESENVOLVIMENTO NACIONAL:
NOVOS APONTAMENTOS PARA VELHAS QUESTES
Jos Celso Cardoso Jr. ......................................................................................................487
Marcio Pochmann
Presidente do Ipea
das administraes faz com que os dirigentes do pas se voltem menos para o longo
prazo. A esperana de ficar na histria , sem dvida, tambm um motivo, mas
a avaliao no presente e no ano eleitoral muito mais forte.
H necessidade, portanto, de instituies que estimulem as aes voltadas para
o longo prazo. Uma delas um plano de desenvolvimento, no sentido rigoroso, no
qual se entenda longo prazo por algumas dcadas. Este perodo precisa ser extenso
porque o grande processo de desenvolvimento econmico, poltico e social, no qual
ocorrem importantes transformaes de um pas, desenrola-se ao longo de vrias
dcadas; a rigor, um processo secular. Chamemo-lo, portanto, de plano plurianual
de desenvolvimento ou, alternativamente, poltica plurianual de desenvolvimento,
para contrast-lo com os planos ou programas quadrienais de desenvolvimento.
Naturalmente, o plano cobre poucas dcadas no global, uma vez que certos
investimentos em infraestrutura nacional, energia, tecnologia, cidades, proteo
de meio ambiente, entre outros, requerem especificao de prazo longo at o nvel
de projetos, ao passo que outras polticas admitem compromissos mais vagos
medida que avana o tempo do plano. Ou seja, ele no precisa especificar rumos
para muitos anos em uma boa parte dos projetos ou mesmo das polticas pblicas.
Por exemplo, talvez no se precise indicar quantas escolas de nvel fundamental
sero construdas 30 anos depois (note-se que, de qualquer modo, na maioria dos
casos se mencionariam intervalos, no nmeros precisos). O termo pluridecenal
talvez fosse mais preciso, mas tambm tem conotaes que podem ser evitadas
usando-se plurianual ou o vago e suave, mas batido, longo prazo.
5 O que um plano
Um plano ou poltica de longo prazo diz respeito evoluo, no decurso de extenso
horizonte de tempo, de vrios aspectos centrais da economia e da sociedade.
Visa especificar uma famlia de rotas possveis e desejveis; no escolhe apenas
um rumo. D orientaes gerais para as escolhas e decises quanto s diversas
polticas pblicas, assim como para todos os investimentos e empreendimentos
privados que dependam de qual direo tome o pas no decorrer de vrios anos.
O objetivo tornar menos vagas, tanto quanto possvel, aquelas rotas e orientaes,
conforme o permitam o conhecimento existente e as informaes coletadas e
analisadas pelos especialistas.
Dois eixos de um plano so uma viso abrangente da sociedade e uma
formulao interligada das diversas polticas pblicas e atividades de governo.
Um papel importante do plano conseguir coerncia entre os objetivos e os meios
das polticas pblicas e mais do que coerncia, integrao das vrias aes do
setor pblico, tanto dentro do mbito de cada poltica, como nas conexes entre
elas. No somente entre ministrios e entre rgos, mas tambm entre poderes
independentes e entre esferas de governo. Outro papel diminuir a incerteza com
que lidam os agentes econmicos, na medida em que sua causa o leque, que de
outro modo estaria muito aberto, de possveis aes do Estado.
O plano traa rumos para o pas, interligando projees, projetos e pretenses:
projees de aspectos e fatores que independem da vontade coletiva, projetos de
aes a serem empreendidas pelos diversos atores sociais, e pretenses de resultados
a serem deliberadamente conseguidos. O que previsto como estando fora do
impacto do plano (ou alm de seu alcance por pelo menos algum tempo) forma
as condies sob as quais se tem que implementar o roteiro de aes.
Uma finalidade importante do plano manter os grandes objetivos nacionais
de longo prazo sempre em vista, como guia s mais altas decises e tarefas do
18 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
7 Organizao do livro
Este volume da srie Dilogos para o Desenvolvimento procurou resgatar, histrica
e analiticamente, a trajetria algo particular do planejamento governamental na
Amrica Latina, mas devotando grande nfase ao caso brasileiro. Alm disso, em
especial na parte II, destinada s questes contemporneas, buscou-se tambm situar
a problemtica do planejamento desde a Constituio Federal de 1988 (CF/88)
particularmente frente ao que se chamou, no captulo 6, de a primazia da gesto
pblica gerencialista sobre a dimenso poltica e estratgica do planejamento ,
com vistas tanto a se compreender e melhor qualificar o debate em curso, como
para sugerir caminhos para a reinveno do Estado, rumo ao desenvolvimento.
Assim, ao considerar este livro em conjunto com os volumes anteriores, e
tambm em sintonia com volumes vindouros j programados da mesma srie,
busca-se constituir entendimento amplo e qualificado acerca das temticas da
retomada do desenvolvimento como ideia-fora da nao (volumes 1, 2 e 3 da
srie), do planejamento governamental e da burocracia pblica (este volume 4 e o
volume 5), da gesto e dos mecanismos de controle do Estado e de participao da
sociedade em diferentes estgios das polticas pblicas brasileiras (volumes 6, 7 e 8).
No agregado, portanto, busca-se instaurar, a partir desta nova diretoria do Ipea
destinada s atividades de pesquisa e assessoramento governamental nos campos
de estudo do Estado, das instituies e da democracia (Diest/Ipea), uma dinmica
de investigao mais sistemtica e organizada em torno dos temas apontados
notadamente desenvolvimento, planejamento, gesto, controle e participao ,
com vistas a subsidiar processos concretos de tomada de decises estratgicas no
mbito do Estado, e a mais bem qualificar o trabalho de assessoria tcnica praticada
pelo instituto, principalmente nas temticas supracitadas.
Para tanto, ao longo do livro, especificamente, buscou-se cotejar aspectos
crticos da dimenso histrica e do aprendizado institucional derivado, sobretudo, da
experincia brasileira de planejamento parte I do livro; e aspectos mais diretamente
conectados com a histria recente (dcada de 1990) e a contemporaneidade
(primeira dcada de 2000) desta problemtica parte II do livro.
Uma rpida descrio dos oito captulos d mostras dos esforos realizados.
O eixo da parte I, composta pelos captulos 1 a 4, est constitudo, como j dito,
pelo resgate histrico (passado, presente e futuro) e analtico (auge, declnio e condies
para a reconstruo) acerca do papel do Estado, em especial sobre sua funo de
organizador e impulsionador do desenvolvimento, destacando-se de forma mais
contundente a experincia brasileira.
O captulo 1, Instituies e desenvolvimento no contexto latino-americano:
trajetrias do planejamento governamental na Amrica Latina, escrito e aqui
Introduo 21
em cada poltica pblica. Em outras palavras, um novo modelo dever ser intensivo,
antes de tudo, em conhecimento sobre as polticas pblicas. Enquanto o modelo
em vigor intensivo na formalizao e vulnervel na formulao, o ideal seria
construir um PPA intensivo em formulao, porm simples.
Em sintonia com o captulo anterior, no captulo 6, Crescimento econmico
e planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias e possibilidades do ciclo recente,
escrito por Jos Celso Cardoso Jr., economista e TPP do Ipea, e por Denis Maracci
Gimenez, professor da Faculdades Campinas (FACAMP), pesquisador do Centro
de Estudos Sindicais e do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade
Estadual de Campinas (Cesit/IE/Unicamp) e consultor do convnio Ipea/Cepal
para este estudo, procede-se a um primeiro e indito esforo de organizao, sntese
e avaliao de documentos oficiais do governo brasileiro, representativos de uma fase
de retomada do planejamento no Brasil entre 2003 e 2010. Busca-se averiguar em
que medida os documentos seriam tributrios deste ciclo recente de crescimento,
bem como em que medida eles prprios poderiam induzir, uma vez implementadas
suas diretrizes principais, a sustentao de um ciclo temporalmente ampliado, mais
robusto e orgnico de desenvolvimento.
Para tanto, foram selecionados 30 documentos de alto escalo de governo
federal, os quais, metodologicamente, foram agrupados em funo de dois grandes
recortes analticos. No primeiro, de natureza temtica ou setorial, buscou-se
organiz-los estritamente para fins didticos em algumas reas especficas da
atuao estatal no perodo recente, a saber: i) polticas micro/macroeconmicas;
ii) polticas de desenvolvimento tecnolgico e produtivo, infraestrutura, territrio
e logstica; iii) polticas de defesa nacional, energia e meio ambiente; iv) polticas
de desenvolvimento habitacional; e v) polticas de desenvolvimento social.
No segundo recorte, de natureza temporal ou transversal ao critrio anterior,
procurou-se diferenciar os documentos em funo do momento ou ambiente
mais geral dentro do qual foram produzidos, isto , o ambiente relativo ao Plano
Plurianual (PPA) 2004/2007, e aquele relativo ao PPA 2008/2011.
Como concluses preliminares do estudo, afirma-se que os documentos
produzidos no ambiente do PPA 2004-2007 tm um carter mais genrico,
diagnstico, com um grau de abstrao incompatvel com as necessidades concretas
do planejamento. Neste sentido, o PPA 2004-2007 seria identificado menos como
instrumento amplo de planejamento e mais enquanto uma caracterizao dos
problemas do pas no incio dos anos 2000, incorporando crticas s dcadas de
1980 e de 1990. Em contrapartida, os documentos produzidos no ambiente do
PPA 2008-2011, incluindo o prprio PPA, so visivelmente elaborados com um
grau de concretude maior, um pragmatismo declarado que busca responder, em
geral, a demandas e elaboraes setoriais ou de grandes empresas estatais.
26 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
A anlise dos planos e programas em vrias reas da atuao estatal revela tal
evoluo entre o primeiro e o segundo perodo. Tomando como exemplo o setor
produtivo industrial, o perfil mais genrico da Poltica Industrial, Tecnolgica e
de Comrcio Exterior, de 2003, teria dado lugar ao pragmatismo da Poltica de
Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento,
de 2008; o carter diagnstico do Plano Nacional de Habitao, de 2004, teria
dado lugar s aes diretas do Programa Minha Casa Minha Vida, de 2009, e
assim sucessivamente.
A anlise destes e de outros documentos mostra que, de fato, o planejamento
teria avanado no Brasil nos marcos do PPA 2008-2011, tendo isto acontecido em
dupla chave explicativa: primeiro, em quase todos os casos analisados, percebe-se
uma tentativa das iniciativas setoriais de planejamento de romper com o
incrementalismo inerente lgica de organizao e implementao dos programas
e aes tais quais contidos no PPA; em segundo lugar, tambm na maioria dos
casos, percebe-se uma tentativa do planejamento setorial de romper com a
precedncia e a primazia do oramento (vale dizer: do conceito de poupana
prvia) sobre o investimento e sobre a prpria noo de planejamento em sentido
mais amplo e estratgico.
Neste sentido, a retomada do crescimento, ao abrir espaos polticos e
econmicos, teria propiciado maior envergadura aos esforos de planejamento
a partir de 2007-2008, e no o contrrio. Como se afirma no captulo: no
foi o planejamento que criou condies para a retomada do crescimento, mas
o crescimento que impulsionou o planejamento. Como consequncia, pode-se
dizer que a importncia recente das iniciativas de planejamento sintetizadas neste
captulo, vindo concretamente dos setores e buscando destravar constrangimentos
econmico-financeiros de grande porte, imps a necessidade de o governo avanar
em sua capacidade global de coordenao setorial.
Para tanto, finaliza o captulo, seria especialmente importante contar com
uma poltica econmica favorvel ao invs de hostil ao planejamento do
desenvolvimento, assim como uma coordenao bem mais intensa de todas as
estruturas internas de financiamento disponveis. Talvez isto seja expresso do
que parece premente em termos mais gerais no pas depois do perodo recente de
crescimento: avanar no desenvolvimento das estruturas centrais de planejamento,
por meio de um profundo reaparelhamento do Estado.
Ainda em linha de continuidade com os captulos desta parte do livro, no
captulo 7, Elementos para a montagem de um sistema federal de planejamento
governamental e gesto pblica no Brasil: reflexes preliminares a partir de
entrevistas com dirigentes de alto escalo do governo federal em 2009, escrito por
Jos Celso em coautoria com Franco de Matos, economista, consultor e pesquisador
do Programa de Pesquisa para o Desenvolvimento Nacional (PNPD) no Ipea para
Introduo 27
fins deste trabalho, buscou-se oferecer uma pequena mas indita contribuio ao
debate em curso, sobretudo ao debate que se realiza dentro do prprio governo, em
nvel federal, acerca de algumas disjuntivas postas ao Estado brasileiro em termos
das condies e possibilidades de (re)organizao do seu sistema de planejamento
e gesto de polticas pblicas.
Isto foi feito a partir de um acervo de 21 entrevistas realizadas no segundo
semestre de 2009 junto a dirigentes de alto escalo do governo federal. Apesar de
poucas, as entrevistas refletem opinies e conhecimentos de dirigentes posicionados,
quele momento, em postos elevados e estratgicos da alta administrao
pblica brasileira, todos eles pertencentes a ministrios, secretarias e rgos do
Estado envolvidos com uma ou mais das funes consideradas tpicas do que se
convencionou chamar de ciclo de gesto das polticas pblicas federais brasileiras.
Trata-se, portanto, de relatos bastante representativos dos respectivos rgos,
secretarias e ministrios aos quais estavam at ento vinculados os entrevistados,
notadamente: i) da Presidncia da Repblica: Subchefia de Articulao e
Monitoramento (SAM) da Casa Civil; ii) do MPOG: Secretaria de Planejamento
e Investimentos Estratgicos (SPI), Secretaria de Oramento Federal (SOF),
Secretaria de Gesto (Seges), Secretaria de Recursos Humanos (SRH), Escola
Nacional de Educao Pblica (ENAP) e Secretaria Executiva; iii) do Ministrio da
Fazenda: Secreataria do Tesouro Nacional (STN), Secretaria de Poltica Econmica
(SPE) e Secretaria Executiva; iv) da Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE): SAE
e Ipea; v) da Controladoria Geral da Unio (CGU): CGU e Secretaria Federal
de Controle Interno (SFC); e vi) outros: Conselho Nacional dos Secretrios de
Estado da Administrao (CONSAD), Ministrio da Educao e Cultura (MEC),
Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome (MDS).
Como primeira aproximao ao objeto, o conjunto de entrevistas realizadas foi
organizado em torno de trs grandes agregados temticos, a saber: i) vises dos dirigentes
sobre o significado prtico referente ao ciclo de gesto; ii) vises dos dirigentes sobre a
estrutura organizacional ou a estrutura de governana de um suposto ciclo de gesto;
e iii) vises dos dirigentes sobre as carreiras e as possibilidades de integrao deste
suposto ciclo de gesto.
Por meio de leitura e interpretao conjunta das entrevistas, o captulo afirma
no ser exagero haver certo nvel de consenso, entre os dirigentes, a respeito de duas
ordens gerais de questes, ambas referenciadas a um balano geral das polticas
pblicas de corte federal. No plano dos avanos nacionais, destaquem-se a ampliao
e a complexificao da atuao estatal por meio de seu arco de polticas pblicas
sobre dimenses cruciais da vida social e econmica do pas. Especialmente
interessante constatar a relativa rapidez em termos histrico-comparativos
com que processos de natureza contnua, cumulativa e coletiva de aparelhamento
e sofisticao institucional do Estado tm ocorrido no pas.
28 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
1. Foi este, em sntese, o objetivo maior do livro Estado, Instituies e Democracia: volume 3 Desenvolvimento, coor-
denado e editado por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Pinto e Paulo de Tarso Linhares. Publicado em 2010 pelo Ipea,
no mbito de um grande projeto denominado Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, foi este livro que se buscou
resumir neste captulo 8. A presente verso, no entanto, de inteira responsabilidade de Jos Celso Cardoso Jr., que
agradece a seus colegas pelo direito de uso de partes daquele texto introdutrio, ao mesmo tempo que os isenta de
responsabilidade pelos erros e omisses aqui cometidos.
Introduo 29
Primera Parte
* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe
do Editorial do Ipea.
** Jorge Leiva, ex-ministro da Economia do Chile e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo.
1.CIBOTTI et al., 1972.
2. Las nuevas responsabilidades pblicas fueron consagradas en la Declaracin Universal de los Derechos Humanos
(1948), en la cual los estados miembros de la Organizacin de la Naciones Unidas (ONU) se comprometieron a asegu-
rar el respeto efectivo de los derechos econmicos, sociales y culturales de las personas (art. 22).
34 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
3. El conjunto de pases de Amrica Latina registr dficit en la cuenta corriente de la balanza de pagos en cada uno
de los aos, sin ninguna excepcin, a partir de 1954. Datos de la Divisin de Estadstica de la Comisin Econmica
para Amrica Latina y el Caribe (Cepal).
4. Entre 1950 y 1965 la tasa de crecimiento promedio anual de la poblacin de Amrica Latina alcanz a 2,8%, en los
quinquenios siguientes baj a 2,6% y 2,5%. Entre 1975 y 1980 fue de 2,3% (CELADE, 2007).
5. Entre estos grupos ganaron progresiva importancia los sectores medios urbanos.
6. CEPAL, 2001, p. 3.
36 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
los desafos planteados por los procesos econmico, sociales y polticos que haba
experimentado el pas.
7. Los mecanismos de mercado no operaban en sectores claves para el desarrollo como en el caso de la innovacin tecnolgica.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 37
8. Un buen ejemplo es el informe de la misin del Banco Mundial que trabaj en Colombia en 1949 y 1950, bajo la
direccin de Lauchlin Currie (1952).
9. OEA,1961, p. 622.
10. dem, p. 622.
38 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
14. dem.
40 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
proyecciones y metas del plan. Este elemento fue especialmente fuerte en Vene-
zuela, por la fuerte oscilacin de los precios del petrleo. Pero la inestabilidad de
los precios de los productos primarios, que constituan y an constituyen una
proporcin tan importante de sus exportaciones, afect en mayor o menor medida
a todos los pases latinoamericanos.
A ello se agregaron otros factores. Uno de ellos fue la aleatoriedad de las
corrientes de financiamiento externo. Las condicionalidades de las instituciones
financieras internacionales15 siguieron siendo fuertes y el financiamiento sigui
estando ligado bsicamente a proyectos. Tambin conspiraron contra las proyec-
ciones y metas de los planes las debilidades de las polticas fiscales, la precariedad
de los mercados financieros privados y la inestabilidad de precios.
Un segundo frente de dificultades para la ejecucin de los planes proceda de
las reacciones de los distintos agentes involucrados por los efectos de las medidas
requeridas para implementarlos. Se haca presente la reaccin negativa de aquellos
que se vean afectados por ellas y de aquellos que no vean cumplidas sus expectati-
vas de recibir beneficios por su aplicacin. Estas respuestas negativas se planteaban
en torno a medidas especficas, pero, a menudo, se estructuraban como oposicin a
las orientaciones generales. La ausencia de las complejas dimensiones de economa
poltica que involucra ejecutar un plan o, en general, cualquier medida de poltica
econmica, fue una debilidad que ha dado lugar a una serie de reformulaciones
conceptuales y metodolgicas de la planificacin.16
Un tercer orden de factores que obstaculizaron la implementacin de los pla-
nes surgi de las prcticas administrativas de los gobiernos. Estas se caracterizaron
por la independencia de los ministerios y las instituciones pblicas que defendan
celosamente su autonoma. Las parcelas de poder burocrtico reaccionaban ne-
gativamente ante los intentos de modificar objetivos, racionalidades y prcticas
que pudieran amenazar su capacidad de decidir sobre los asuntos que estaban a su
cargo, particularmente cuando se trataba de los recursos financieros o humanos.
Para contrarrestar este factor, en muchos pases se le otorg la ms alta jerarqua
a la cabeza del sistema de planificacin en el pas. Esta dependa directamente de la
Presidencia de la Repblica. Fue el caso del Departamento Nacional de Planeacin
(DNP) en Colombia, de la Oficina Central de Coordinacin y Planificacin de la
Presidencia de la Repblica (Cordiplan) en Venezuela, de la Oficina de Planificacin
Nacional (Odeplan) en Chile, del Consejo Nacional de Desarrollo (Conade) en
Argentina y de la Oficina de Planificacin Nacional y Poltica Econmica (Ofiplan)
en Costa Rica. Los titulares de estas instituciones eran asesores directos de los jefes
19. Se denomin Frente Nacional el acuerdo entre los dos principales partidos polticos mediante el cual compartieron
el poder durante 16 aos evitando la violencia entre sus partidarios.
20. (GONZLEZ, 1990, p. 61). De acuerdo a las cifras del Celade, la poblacin creci a tasas cercanas al 3% entre 1955
y 1965, bajando a 2,3% entre 1970 y 1980 (CELADE, 2007).
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 43
Al revisar la experiencia de esos aos, Miguel Urrutia (jefe del DNP en 1974
y ministro de Minas y Energa en 1978) plantea la siguiente reflexin:
La experiencia colombiana de planificacin econmica parece indicar que el tipo
de planificacin macroeconmica que recomiendan las comisiones regionales de
Naciones Unidas, no tiene una influencia real en la poltica econmica de los gobier-
nos. Por el contrario, parecera que una entidad planificadora dedicada a formular
una serie consistente de polticas econmicas para el logro de los objetivos polticos
de un gobierno podra mejorar el desempeo de la economa.
Un plan nacional que especifique el manejo de las distintas polticas (monetaria,
cambiaria, fiscal, de gasto pblico, de precios y tarifas) para el logro de una serie de
objetivos para los cuales existe un consenso poltico en el gobierno garantizara un
manejo coherente de la economa, eliminando as la mala asignacin de recursos
y proporcionndole al sector privado directrices claras en cuanto a lo que puede
esperar del gobierno.25
El mismo autor reconoce que el enfoque adoptado por el DNP en esos aos,
centrado en las polticas econmicas y en los proyectos de inversin, tuvo como precio
la ausencia del anlisis de largo plazo. Ninguna entidad pblica se ocup del largo plazo.
El hecho de que los gobiernos duraran cuatro aos y cada gobierno formulara
un nuevo plan hizo ms crtico este hecho. La carencia de una perspectiva ms
larga afect tambin los consensos necesarios en torno a las polticas adoptadas. La
impresin que la poltica del gobierno era muy inestable y cambiante era bastan-
te comn, aunque diversos estudios sealan que hubo bastante continuidad. Las
polticas monetaria, fiscal y de comercio exterior slo cambiaron marginalmente y
principalmente para adaptarlas a circunstancias internacionales. Los cambios de plan
no significaron cambios en las concepciones del desarrollo de los distintos gobiernos.
Sin embargo, tales concepciones tampoco fueron contrastadas con el an-
lisis de los problemas y oportunidades de la economa al largo plazo, ni con los
fenmenos sociales que se fueron registrando y que incidiran tan fuertemente en
dcadas posteriores.
26. Las exportaciones cayeron un 88% entre 1929 y 1932 (desde 2.294 hasta 282 millones de pesos oro). Las importa-
ciones lo hicieron en un 87% (desde 1.620 hasta 214 millones) entre los mismos aos (ORTEGA MARTNEZ, 1989, p. 13).
27. Entre julio de 1931 y diciembre de 1932 se sucedieron siete gobiernos distintos.
28. ORTEGA MARTNEZ, 1989.
48 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
tambin estatutos especiales para ciertas regiones. Este periodo estuvo marcado
por un esfuerzo por regionalizar el desarrollo productivo a nivel sectorial que haba
impulsado Corfo desde las dcadas anteriores.
Estos planes indicativos lograron instalar un debate sobre el desarrollo
nacional y, muy particularmente, sobre el papel que le caba a las regiones en ese
desarrollo. Se cre una institucionalidad regional, integrada al sistema nacional de
planificacin, con Secretaras Regionales de Planificacin y Coordinacin (Serplac)
dependientes del intendente regional.
Consejo Federal de Inversiones (CFI), con la misin de asesorar a las provincias para
la realizacin de proyectos de inversin y preparar planes regionales y sectoriales.
El Consejo Nacional de Desarrollo (Conade), primer organismo pblico na-
cional dedicado formal e ntegramente a la planificacin en Argentina, fue creado
en agosto de 1961, siguiendo las recomendaciones de la Carta de Punta del Este,
el documento fundacional de la Alianza para el Progreso. En el decreto de su crea-
cin se estableca que el Conade dependera directamente de la Presidencia de la
Nacin y se encargara de coordinar los estudios necesarios para la elaboracin de
los programas de desarrollo y brindar asesoramiento para la accin de gobierno.
Su estructura orgnica estableca como presidente el Ministro de Economa y se
completaba con un vicepresidente, un secretario ejecutivo y siete consejeros.
En esos primeros aos, la falta de un horizonte de largo plazo en la poltica
econmica, debida en buena medida a los condicionamientos que los militares
impusieron a Arturo Frondizi y luego de derrocar al presidente electo al go-
bierno provisional de Jos Mara Guido, acot las perspectivas de la planificacin
e hizo que las actividades del Conade se centraran en el asesoramiento en materia
de inversiones pblicas y polticas de corto-mediano plazo.
La situacin cambi desde octubre de 1963, cuando asumi la presidencia
Arturo Illa. El nuevo presidente electo encomend la elaboracin de un Plan Na-
cional de Desarrollo 1965-1969 al equipo de trabajo del Conade. Hasta entonces,
el Conade haba preparado algunos informes y trabajos en el rea de planificacin,
especialmente a nivel sectorial y regional, pero sta era la primera vez que se haca
cargo de preparar un plan de desarrollo a nivel nacional.
En la elaboracin del plan se incorporaron algunos avances metodolgicos
bastante importantes, que fueron posibles gracias a la cooperacin de los organis-
mos de planificacin con otras instituciones y al fortalecimiento de los cuadros
tcnicos y de investigacin.35 Desde sus primeros aos, el Conade tuvo un perfil
tecnocrtico que marcaba un fuerte contraste con la experiencia de planificacin
de los Planes Quinquenales en la etapa peronista. A travs de un convenio del
Conade con la Cepal se form un equipo de estudio sobre distribucin del ingreso
y cuentas nacionales (enfocado en el periodo 1950-1963).36
Los documentos del plan de Conade (1965) tenan como punto de partida
un diagnstico sobre la evolucin de la economa argentina entre 1950 y 1963.
El estudio registraba una rpida expansin del sector industrial, un relativo estan-
38. Otros organismos pblicos, como Consejo Federal de Inversiones (Indec), creado en 1968, la Comisin Nacional de
la Cuenca del Plata, creada en el marco del proceso de integracin regional en 1969, y el Fondo Permanente para Estu-
dio de Preinversin, que se ocupaba de los proyectos de inversin ms importantes, fueron luego integrados al sistema.
Se prevea la realizacin de tres planes diferentes, uno de largo, otro de mediano y un otro de corto plazo. El Plan
General de Desarrollo y Seguridad deba abarcar la dcada 1968-1977 y tendra por finalidad concretar los objetivos
polticos enunciados por el Poder Ejecutivo. El Plan Nacional de Desarrollo y Seguridad comprendera el quinquenio
1968-1972 y tendra como objetivo establecer metas anuales cuantitativas e instrumentos para su ejecucin tanto
a nivel nacional como regional. Por ltimo, el Plan Anual Operativo fijara metas anuales e instrumentos de poltica
de corto plazo, adecundose a las disposiciones de los planes de mediano y largo plazo.
39. CONADE, 1965.
62 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
46. Jos Ber Gelbard fue designado Secretario de Hacienda y Finanzas, Obras Pblicas y Comercio, por expresa indi-
cacin de Pern.
47. Poder Ejecutivo Nacional (1973, tomo I, p. 13).
66 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Los intentos ms relevantes de planificacin del periodo, que estuvieron a cargo del
Secretario Tcnico Alberto Solanet, se referan a proyecciones de corto plazo para
evaluar la consistencia del presupuesto nacional, las proyecciones macroeconmicas,
y en particular, los proyectos de inversin del sector pblico.
Sin embargo, los intentos de planificacin iban a contramano de la orienta-
cin de la poltica econmica. Durante la dictadura militar, que comenz en 1976,
se realizaron reformas liberalizantes y la intervencin del Estado en la economa se
redujo fuertemente. Las reformas tendientes a la apertura comercial y financiera
llevaran a un proceso de desindustrializacin. La planificacin econmica, cuya
necesidad haba surgido cuando se adopt una estrategia de desarrollo industrial,
fue desmantelada rpidamente junto con los resortes principales de la accin estatal
cuando el modelo industrial fue abortado.
Al cabo de 30 aos, de 1950 a 1980, Mxico haba dejado de ser un pas pre-
dominantemente agrario: la poblacin econmicamente activa del sector primario
haba disminuido de un 60,9% a un 37%; en cambio, la del sector secundario
creci de un 16,7% a un 29% en el mismo periodo.
Sin embargo, paulatinamente empezaron a aparecer los problemas que dificulta-
ron la prolongacin de esta estrategia de desarrollo econmico y social. El empleo del
proteccionismo y de la intervencin estatal para apoyar a la industria se haba exagerado;
el tipo de cambio sobrevaluado haba dificultado el crecimiento de las exportaciones y
la competitividad de las manufacturas mexicanas; el bajo precio de los bienes de capital
y los incentivos otorgados a la compra de maquinarias y equipos haban limitado el
crecimiento del empleo. Como las inversiones del gobierno se orientaron prioritaria-
mente a la industria, se produjo un retraso relativo de la agricultura, acentuando la
fuerte migracin del campo a las ciudades. Adems, se produjo un fuerte crecimiento
demogrfico50 y un desarrollo desigual, en las regiones, en los sectores productivos y
entre los diversos estratos de ingreso de la poblacin.
Las exportaciones no crecan al ritmo necesario para financiar la creciente
demanda por importaciones y la diferencia se cubra con endeudamiento externo.
Los desequilibrios en la balanza de pagos comenzaron a acumularse. Paralela-
mente, se registraron tasas anuales de inflacin de dos dgitos, luego de dcadas
de relativa estabilidad de precios.
En 1976 se produjo una devaluacin, que termin con dos dcadas de paridad
fija. Se firm un acuerdo con el FMI y se puso en marcha un paquete de medidas
estabilizadores, que implic restringir el gasto pblico para reducir el dficit fiscal
y la inflacin, limitar el crdito, y devaluar la moneda para estimular las exporta-
ciones y reconstruir las reservas internacionales.
Sin embargo, el descubrimiento de enormes depsitos de petrleo en el sureste
del pas, en un contexto de altos precio, mejor enormemente la disponibilidad de
recursos externos. Los capitales privados comenzaron a retornar. Las inversiones
pblicas y privadas crecieron fuertemente, alcanzando en 1981 un 30% del PIB.
Las importaciones de bienes intermedios y de capital crecieron a una tasa anual
superior al 40%, en promedio, de 1978 a 1981. Pero, como el tipo de cambio
estaba sobrevaluado, los empresarios no tenan incentivos para exportar, lo que
gener un fuerte aumento de la participacin del petrleo en las exportaciones
totales, de un 15% en 1976 a un 66% en 1983.
Ante la riqueza petrolera, que se supuso creciente, Mxico tuvo un amplio acceso
al crdito externo. Pero a partir de 1981 el precio del petrleo se desplom al tiempo
que se produca una brusca alza de las tasas de inters internacionales. El acceso al
50. La poblacin mexicana creci a tasas an mayores que el resto de la Amrica Latina. En la dcada de los aos 1950
llegaron al 3,2 % anual, en la dcada siguiente se mantuvieron esas tasas y slo en los aos 1970 comenzaron a bajar
alcanzando un promedio de 2,65% anual en el quinquenio 1975-1980 (CELADE, 2007).
68 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
54. Segn Cecea (1983, p. 195), esta afirmacin fue infinitamente repetida, pero no cumplida.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 71
Segunda Parte
1.2 La industrializacin
La industrializacin, por su parte, ya en los aos 1950 dej de ser una necesidad
determinada por la cada de la capacidad para importar durante los aos 1930
y por la imposibilidad de obtener abastecimiento adecuado y oportuno desde
las potencias industriales comprometidas en el esfuerzo blico de la II Guerra
Mundial. Por el contrario, durante los aos 1960 y 1970, la industrializacin fue
dirigida por el Estado.57 La industria y su expansin debieron ser protegidas de la
competencia externa que provena de los pases desarrollados. La poltica de pro-
teccin tuvo costos crecientes, a menudo adoleci de inconsistencias e, incluso
agudiz sesgos antiexportadores.
Los intentos de crear una zonas de libre comercio a nivel regional (Asociacin
Latinoamericana de Libre Comercio) o subregional (Comunidades Andina y Centro-
americana) no tuvieron xito, perdindose la oportunidad de proveer a las empresas
un espacio competitivo intermedio donde las principales polticas se generaran en
niveles ms alejados de los intereses locales, ganando en consistencia y continuidad.
La dinmica de la economa y del comercio mundial conspir tambin
contra las polticas proteccionistas. El ritmo de crecimiento de la produccin y
particularmente del comercio durante las tres dcadas que siguieron a la II Guerra
Mundial alcanz niveles sin precedentes en la experiencia histrica.58 El comercio
59. Hacia 1980, los pases en desarrollo exportaban un 9% del total mundial de exportaciones de manufacturas. De
esa corriente de exportaciones de los pases en desarrollo, un 14% provena de los pases miembros de la Asociacin
Latino-Americana de Integracin (Aladi), siendo Brasil el origen de la mitad de ellas (CEPAL, 1987, p. 50, 55 y 57).
60. El crecimiento de los volmenes de exportaciones anuales de metales y minerales superaron el 6% promedio anual
entre 1965 y 1980 (CEPAL, 1987, p. 52).
61. FRENKEL, 2003.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 75
62. Balance financiero: diferencia entre la afluencia neta de capital y el pago de servicios de capital (EYZAGUIRRE;
VALDIVIA, 1989).
63. WILLIAMSON, 1990b.
76 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
64. (EYZAGUIRRE; VALDIVIA, 1989). Los intereses pagados al exterior por los pases latinoamericanos se quintuplica-
ron entre 1977 y 1981 (cifras de la Cepal).
65. Entre 1980 y 1983, el ingreso bruto cay ao tras ao en la regin, acumulando una disminucin de 14%, mien-
tras que el desempleo se duplic y la inflacin se elev de un 56% a un 131% (SCHMIDT-HEBBEL; MONTT, 1989).
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 77
casi todos los tcnicos de las instituciones financieras internacionales con sede en
Washington, los organismos econmicos del gobierno de los EE.UU., el Consejo
de la Reserva Federal y los think tanks, junto a las personalidades polticas del
Congreso y el gobierno federal que intervenan en estas materias.
Las diez reformas eran: i) disciplina fiscal; ii) reorientacin de las priorida-
des del gasto pblico hacia reas con altos retornos econmicos y potencial para
mejorar la distribucin del ingreso, tales como salud bsica, educacin primaria, e
infraestructura; iii) reforma tributaria (para reducir las tasas marginales y ampliar la
base impositiva); iv) liberalizacin de la tasa de inters; v) tasa de cambio compe-
titiva; vi) liberalizacin comercial; vii) liberalizacin de las corrientes de inversin
extranjera directa; viii) privatizacin; ix) desregulacin (para abolir las barreras al
ingreso y la salida); y x) seguridad de los derechos de propiedad.67
Aunque el mismo autor seala que el fundamentalismo de mercado del pri-
mer periodo de Reagan ya haba sido superado, tambin precisa que la lista refleje
tres grandes ideas: disciplina macroeconmica, economa de mercado y apertura
al mundo. Las tres corresponden a la esencia del enfoque neoliberal.
En este enfoque el papel del Estado en la economa es mnimo. Se le descalifica
como mecanismo corrector de la asignacin de recursos que realiza el mercado. Se
le atribuye ineficiencia, corrupcin y clientelismo.
El Estado minimizado no necesita sistemas de planificacin para orientar el
desarrollo econmico y social. Se cerraron instituciones y se eliminaron instrumentos
de poltica hasta hacer desaparecer las polticas de desarrollo productivo sectorial,
incluyendo las polticas agrcolas e industriales que haban tenido tanta importancia
en el pasado. Las polticas sociales se focalizaron en la reduccin de la pobreza.
Las reformas impulsadas por el Consenso de Washington prescindieron del
Estado como agente de desarrollo. En el mbito institucional pblico, se limitaron a
promover la modernizacin de las finanzas pblicas, la eficacia de los instrumentos
fiscales y tributarios y la capacidad de los sistemas de informacin para facilitar las
decisiones financieras. Y an en este sentido, los avances fueron escasos. Se registr
una baja y decreciente inversin pblica en infraestructura. La expansin del rol
de los mercados se realiz en ausencia o insuficiencia de marcos normativos que
promovieran la competencia y protegieran el inters de los consumidores.
68. En los aos 1990, se produjo tambin una generalizacin gradual, en el plano internacional y en muchos pases, de
ideas y valores en torno a los derechos humanos, la democracia poltica y la proteccin del medio ambiente.
69. Brasil y Per que haban tenido tasas negativas en 1888, 1990 y 1992, slo retomaran el crecimiento en 1993.
70. Entre 1990 y 1999, Amrica Latina increment el producto per cpita a una tasa anual promedio inferior a la mitad
de la tasa de incremento registrada entre 1960 y 1979.
80 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
79. dem.
80. Cifras de DNP (DEPARTAMENTO NACIONAL DE PLANEACIN, 1999, p. 69).
84 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Plan de
Objetivos Estrategias Polticas Instrumentos
Desarrollo
Construccin. Sistema de ahorro y
Las Cuatro Crecimiento acelerado.
Exportaciones. prstamo. Fomento
Estrategias Distribucin del Sectores lderes.
Productividad agrcola. a exportaciones.
1970-1974 ingreso.
Distribucin del Ingreso. Seguridad Social.
Para Cerrar la Reduccin de la DRI - Desarrollo rural
Estabilidad macroeconmica. Poltica social rural y
Brecha 1975- desigualdad y de la integrado.Desarrollo
Revolucin verde. urbana.
1978 pobreza. social urbano.
Plan de
Desarrollo de la Plan vial comunicaciones. Financiamiento Contrapartida
Integracin
infraestructura bsica Desarrollo minero- internacional por el Banco Presupuesto
Nacional 1979-
nacional. energtico. Mundial. Nacional.
1982
Autoconstruccin.
Crecimiento con Vivienda popular, generacin
Expansin econmica y Subsidios para vivienda, Asistencia social.
Equidad 1982- empleo.
polticas redistributivas. educacin y salud. Educacin a
1986 Cobertura educativa.
distancia.
Lucha contra la pobreza
absoluta.
Modernizacin de la
Economa social de Programa de reconciliacin Reconciliacin,
Plan de Administracin Pblica.
mercado. y rehabilitacin. Estabilidad normalizacin,
Economa Social. Erradicacin de la pobreza
Eficiencia econmica y macro y creacin de empleo rehabilitacin.
1986-1990 absoluta.
equidad social. Infraestructura vial, minero- Ciudades alternas.
Poltica de fronteras.
energtica y equipamiento
comunitario.
Constitucin del 1991. Flexibilizacin Fi-
Reforma sistema de salud.
La Revolucin Modernizacin del Privatizaciones. nanciera. Reduccin
Seguridad jurdica.
Pacfica 1990- Estado. Proteccin y Seguridad aranceles.
Inversin extranjera.
1994 Apertura econmica. Social. Legislacin bsica
Transferencias regionales.
Descentralizacin. Servicios pblicos.
Sisben.
Poltica Social.
Apertura con rostro Salud, educacin, Red de Solidaridad
Internacionalizacin de la
El Salto Social humano. nutricin, seguridad Social. Vivienda
economa.
1994-1998 Estabilidad. Econmica y asistencia social. de Inters Social.
Poltica macroeconmica y
y equidad social. Desarrollo Energtico. Plan Nacional de
comercial.
Gasoductos.
Cambio para Logro de la paz para Estabilizacin macroe- Creacin nuevo
Contraccin Monetaria
Construir la Paz progreso econmico conmica. Dilogos con sistema de crdito
y fiscal.
1998-2002 y social. Insurgencia. U.V.R.
Fortalecimiento fuerza
Hacia un Estado
pblica. Programa de Reinsercin. Empleo Rural. Familias en Efectivos campesinos.
Comunitario
Participacin comu- Atencin desplazados. accin. Plan guardabosques.
2002 - 2006
nitaria.
Estado
Continuacin del plan
Comunitario:
de seguridad ciudadana Inteligencia militar. Exenciones
Desarrollo para Reinversin utilidades.
y crecimiento Incentivos a la inversin. tributarias.
Todos 2006-
empresarial.
2010
81. El Cuadro ha sido tomado de Florez, Luis Bernardo y Rodrigo Manrique (2008, p. 29).
86 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
89. La administracin de Patricio Aylwin se extendi desde marzo de 1990 hasta marzo 1994 y la de Eduardo Frei
Ruiz-Tagle los seis aos siguientes, hasta marzo de 2000.
90 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
90. La desindustrializacin y el sobreendeudamiento en divisas de los bancos y las empresas privadas provenientes de
estas liberalizaciones habran de agravar la recesin de 1982 y 1983, la ms grande que haba afectado al pas desde
comienzos de los aos 1930. Esto hara reconsiderar algunas de estas medidas a la salida de esa crisis.
91. Tuvieron que volver a ser intervenidos por el gobierno en la crisis de 1982 y luego seran nuevamente reprivatizados
despus que sus deudas fueran asumidas por el Fisco.
92. Las reformas econmicas y laborales fueron sin duda determinantes en la redistribucin regresiva del ingreso na-
cional producida durante la dictadura. La participacin de los salarios en el ingreso nacional disminuy de 58% a 41%
entre 1970 y 1989. Las encuestas de presupuestos familiares muestran que el quintil ms pobre redujo su participacin
en el gasto desde 7,6% en 1969 hasta 5,2% en 1978 y a 4,4% en 1988.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 91
93. Correspondi tambin a Odeplan administrar el sistema de aprobacin de proyectos de inversin pblica. Esta
aprobacin requera la evaluacin de rentabilidad social de cada proyecto y que la tasa de retorno social no fuera
inferior al 12% anual.
92 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
95. Han funcionado tambin, aunque con cierta irregularidad, los Comits de Infraestructura, el Social y el Desarrollo
Productivo.
96. GARCA HURTADO, 2009.
97. Con la colaboracin de Juan Francisco Rojas Penso.
98. El petrleo lleg a cotizarse a un precio cercano a los siete dlares por barril en 1997 y de nuevo en 1998. El
promedio de esos dos aos fue inferior, pero cercano a 10 dlares por barril.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 95
un control del comercio exterior del pas que se hara ms frreo a partir de 1984,
cuando estaba en funciones un nuevo gobierno.99
En razn de la continua disminucin de los ingresos petroleros se produjo
una nueva devaluacin de la moneda nacional y se simplific el sistema de control
cambiario.100 Este nuevo esquema cambiario fue aparejado con la generalizada
aplicacin de medidas no arancelarias que desvirtu el papel que poda desempaar
el arancel de aduanas para incentivar las actividades que sustituan importaciones.
Dado que cada vez ms se hacan visibles los sntomas de desaceleracin
de la economa, se puso en marcha el entonces denominado Plan Trienal. Este
consista en la ejecucin de un conjunto de obras de infraestructura basado en la
inversin pblica y que procuraba estimular la reactivacin del sector industrial
estatal y privado y, por efecto multiplicador, dinamizar el sector de los servicios a
travs del consumo que contribuyese a la generacin de empleos. Una nueva cada
de los precios del crudo hizo inviable este plan y fue definitivamente abandonado
por el gobierno que asumi funciones en febrero de 1989.
Para atender la emergencia econmica que enfrentaba el pas, el nuevo gobier-
no101 hizo pblico el VII Plan de la Nacin y aplic un programa ortodoxo de ajuste
de la economa que inmediatamente despert el descontento popular poniendo en
evidencia la ausencia de respaldo poltico con que contaban las autoridades para
instrumentar las polticas liberalizadoras contempladas en ese tipo de programa.
La espontnea movilizacin popular del 27 de febrero de 1989, carente de
toda orientacin poltica, es el primer producto que cosecha el ajuste en curso.
Superado ese primer trance, los ndices macroeconmicos comenzaron a mostrar
signos alentadores pero, simultneamente, se produjo un progresivo deterioro del
nivel de vida de la mayora de la poblacin. Esta tendencia al deterioro persisti,
incluso cuando en 1991 se gener un transitorio incremento de los precios del
petrleo, como consecuencia de la Guerra del Golfo.
El 4 de febrero de 1992 produce un primer golpe de estado que se repite el
27 de noviembre de ese mismo ao, el cual es encabezado por militares de la ofi-
cialidad intermedia que divulgan un discurso nacionalista que otorga prioridad a la
problemtica social. Poco tiempo despus, se hace pblico un caso de corrupcin
administrativa que desemboca en la destitucin del presidente.
99. La Administracin presidida por Jaime Lusinchi se extendi entre febrero de 1984 y febrero de 1989.
100. Se estableci un tipo de cambio para la importacin de productos considerados indispensables para la satisfacci-
n de las necesidades inmediatas de la poblacin y para mantener los niveles de produccin de los sectores primario y
secundario de la economa. Para el resto de las transacciones en divisas rega un tipo de cambio libre.
101. Carlos Andrs Prez inici su segundo periodo presidencial en febrero de 1989 y fue destituido en mayo de 1993.
96 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
102. El gobierno presidido por Rafael Caldera, en su segundo mandato, se inici en febrero de 1994 y termin en
febrero de 1999.
103. Segn la encuesta de ingresos por hogar del Instituto Nacional de Estadsticas (INE), en 1998 el 49% de la
poblacin viva en condiciones de pobreza y alrededor de un 26,4% en pobreza crtica.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 97
104. La CVG disminuy su influencia a medida que avanzaron los planes de privatizacin. En 1997, se concret la
privatizacin de Sidor (Siderrgica del Orinoco), empresa emblemtica de la actividad minera a nivel nacional.
105. Este es el quinquenio correspondiente a la primera administracin presidida por Carlos Andrs Prez.
98 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
107. Estos incluyeron continuas movilizaciones populares, dos golpes de estado y, finalmente, la destitucin del Presi-
dente de la Repblica por hechos vinculados con la transparencia en la administracin de recursos pblicos.
100 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
110. La inflacin medida por precios al consumidor super los 650% en 1985.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 105
balance comercial slo fue posible en las etapas de recesin, a travs de la contraccin
de las importaciones y el incremento de los saldos exportables. Las variaciones posi-
tivas registradas en las reservas internacionales fueron posibles porque los supervits
en cuenta capital superaron en magnitud a los dficits en cuenta corriente.
Los dficits de cuenta corriente registrados en las etapas de expansin con-
llevaron incrementos en el stock de deuda externa. La financiacin del dficit en
cuenta corriente con deuda, por su parte, gener en los periodos subsiguientes
un incremento de los egresos de divisas registrados en la cuenta rentas. La cuenta
rentas, crecientemente negativa, estuvo dominada en tendencia y magnitud por
la evolucin de los pagos de intereses de deuda. Como el crecimiento de la cuenta
rentas no fue contrapesado por un crecimiento en las exportaciones netas el dficit
en la cuenta corriente persisti. De esa forma, los ingresos de capitales necesarios
para acumular reservas en situacin de dficit en cuenta corriente fueron cada vez
mayores y la deuda externa aument a un ritmo creciente, tanto por la persistencia
del dficit como por los crecientes pagos de intereses.
Los ingresos netos por pagos de rentas de la inversin, crecientemente nega-
tivos, tuvieron una incidencia dominante en las variaciones de la cuenta corriente.
Esto resulta evidente si se toman los saldos acumulados en los principales compo-
nentes de la cuenta corriente entre 1992 y 2001, en que resalta tambin la inci-
dencia de los dficits permanentes a lo largo del periodo en el rubro servicios.
Tabla 1
Saldos anuales y acumulados en el balance de pagos y principales rubros de la
cuenta corriente, 1992-2001
(En millones de dlares)
Cuenta Corriente Balanza Comercial Servicios Rentas
1992 -5.558 -1.396 -2.557 -2.394
111. Durante 1991 y 1992, la economa argentina creci a tasa reales cercanas al 12% por ao, mientras que en los
dos aos siguientes lo hizo a tasas cercanas al 6%. Pero en 1995, el contagio de la crisis mexicana incidi en una
reduccin del PIB de 2,9% (cifras del Banco Mundial).
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 109
Tabla 2
Finanzas del sector pblico
(En % del PIB)
Periodo 1966-1970 1971-1795 1976-1980 1981-1985 1986-1990 1991-1995 1996- 2000
Ingresos
25,5 22,2 27,1 26,6 28,8 26,2 23,9
Totales
Gastos
27,6 28,7 33,3 36,0 35,1 27,5 26,8
Totales
Resultado
-2,1 -6,6 -6,1 -9,3 -6,3 -1,3 -2,8
Financiero
Fuente: Ferreres et al. (2005).
Por una parte, tambin puede notarse en la evolucin de las cuentas pblicas
en los aos 1990 la reduccin de la participacin del Estado en la economa, en
lnea con las reformas neoliberales implementadas por entonces. Por otra parte,
en una visin de largo plazo la persistencia de las crisis fiscales puede verse como
una manifestacin saliente de la frustracin del paradigma de la planificacin eco-
nmica, ya que implicaban una limitacin estructural para la accin del gobierno,
el agente que deba impulsar el proceso de desarrollo.
Por otra parte, luego de la dcada perdida de los 1980, se logr un progreso,
limitado, en el plano econmico y social, que permiti legitimar la estrategia de
desarrollo fundada en la apertura al exterior. El PIB por habitante de Mxico
aument en un 16,5% en el periodo 1989-1998. A fines de los 1990, en 1999, la
tasa de inflacin anual se haba reducido a 12,3%, en lnea con lo que aconteci
en el conjunto de Amrica Latina.
Tambin continuaron su mejora algunos importantes indicadores sociales
de desarrollo: la esperanza de vida al nacer aument de 69,8 a 72,4 aos, entre
los quinquenios 1985-1990 y 1995-2000. En ese mismo periodo, la mortalidad
infantil se redujo de 39,5 por mil nacidos vivos a 31,0 y la tasa de analfabetismo,
para las personas de 15 aos y ms, se redujo de 12,7% a 8,8%.117
Desde la firma del Tratado de Libre Comercio con los Estados Unidos, las
maquiladoras, que existan desde los aos 1960, cobraron un nuevo impulso y se
convirtieron en la principal fuente de impulso econmico en Mxico. El empleo
en dichas fbricas creci en un 11% anual de 1995 a 2001. Los especialistas se-
alan que cada puesto de trabajo en las maquiladoras en Mxico tena un efecto
multiplicador y permita crear empleos para tres mexicanos ms.
De manera que las facilidades establecidas para la instalacin de empresas
maquiladoras, ms que la elaboracin de planes o programas econmicos regio-
nales o sectoriales, cumplieron un rol de estmulo al desarrollo, sobre todo en las
zonas fronterizas.118
Tercera Parte
fue de 2,6% anual (1% por habitante); es decir, la mitad del 5,3% (2,6% por
habitante) correspondiente al periodo de industrializacin dirigida por el Estado,
entre 1950 y 1980.
Entre 1990 y 1997, cuando el nuevo modelo funcion mejor, el ritmo de
crecimiento fue de 3,7% anual significativamente inferior al de la edad de oro
de Amrica Latina, 1950-1980.119 La crisis asitica provocara una nueva media
dcada perdida entre 1998 y 2003, con tasas de crecimiento promedio inferiores
a los de la dcada de los aos 1980. Slo en el quinquenio 2004-2008 se retomara
el dinamismo del crecimiento, 5,3% promedio anual, impulsado por un aumento
de los precios internacionales de los recursos naturales desconocido desde que se
dispone de estadsticas confiables.120
Las tasas de inversin, entre 1990 y 1997, se mantuvieron por debajo de los
niveles logrados durante los aos 1970 y cayeron pronunciadamente despus de la
crisis asitica. La evolucin de la productividad total de factores mostr contrastes
anlogos. El ndice ponderado de las diez economas latinoamericanas de mayor
tamao se elev apenas 0,2% por ao entre 1990 y 2002 (1,1% en el periodo
1990-1997), mientras que en el lapso 1950-1980 lo hizo en 2,1%.121
Las exportaciones de mercancas mostraron una expansin muy importante,
entre 1990 y 2003. Su volumen creci a una tasa promedio anual de 7,8%, no
conocida anteriormente por la regin en su conjunto. Tambin se expandieron
notablemente los flujos de inversin extranjera directa hasta 2001; se quintuplicaron
entre 1990-1994 y 1997-2001. Pero, las externalidades tecnolgicas y los efectos
multiplicadores que estos flujos debieron haber originado, fueron dbiles y no
indujeron un rpido crecimiento del PIB.
Los sectores internacionalizados de alta productividad funcionaron como
enclaves de redes globales de produccin, no se integraron plenamente a las
economas locales, aportaron menos de lo esperado en la generacin de valor
agregado interno y absorbieron en muy escasa medida el trabajo, el capital y la
capacidad tecnolgica de las empresas desplazadas por la restructuracin produc-
tiva. Aument la subutilizacin de estos factores, el subempleo y la desocupacin
abierta, agudizndose la heterogeneidad estructural de las economas de la regin.
En segundo lugar, las reformas neoliberales resultaron en un fuerte incremento
de la sensibilidad de las economas a las fluctuaciones del financiamiento externo
119. El trmino edad de oro para calificar el periodo 1950-1980 lo emplea John Williamson, un decidido partidario
y defensor de las reformas neoliberales promovidas por las instituciones financieras internacionales ( KUCYZNSKI;
WILLIAMSON, 2003, p. 305).
120. Cifras de Cepal (2008) y (2009).
121. OCAMPO, 2005.
118 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
sin dejar de responder tambin a las variaciones del comercio internacional y de los
trminos del intercambio. La liberalizacin financiera y la naturaleza procclica de
los sistemas financieros se han sumado a polticas monetarias y fiscales igualmente
procclicas. La liberalizacin cambiaria ha incidido en una tendencia a la sobrevalua-
cin de los tipos de cambio en los periodos de abundante financiamiento externo.
Bruscas restricciones en la cuenta de capital y otros factores externos interrum-
pieron el crecimiento en cuatro ocasiones en menos de 15 aos: 1995, 1998-1999,
2001-2003 y 2008-2009. Exceptuando el episodio de 1995 que tuvo un efecto
ms focalizado, se pueden distinguir tres periodos durante las ltimas dos dcadas.
El primero es de crecimiento con abundantes flujos de capital entre 1990 y 1997.
Un segundo periodo cubre la media dcada perdida para el crecimiento, desde
1998 hasta 2003, con la restriccin de esos flujos que sigui a la crisis asitica.
El tercero va de 2004 a 2008, cuando los precios de los recursos naturales experi-
mentan un aumento sin precedentes, vuelve la abundancia de los flujos de capital
y el crecimiento retoma un dinamismo. La crisis financiera mundial de septiembre
2008 pone abrupto trmino a este tercer periodo.
En tercer lugar, los resultados de la aplicacin de las reformas desde el punto
de vista social tambin fueron frustrantes, cuando no derechamente adversos.
El crecimiento econmico lento e inestable afect la creacin de empleo, au-
mentando la informalidad y el desempleo. La mayor heterogeneidad estructural
ampli las brechas de ingresos entre trabajadores calificados y no calificados.
Estas tendencias negativas contrarrestaron el incremento del gasto pblico social
y su mayor focalizacin.122 A pesar del aumento del ingreso per cpita durante
los aos 1990, el porcentaje de la poblacin bajo la lnea de la pobreza en el
conjunto de la regin era mayor en 2002 que en 1980. De acuerdo a las cifras
de la Cepal, la mitad de los pases sufrieron un deterioro en la distribucin del
ingreso y slo muy pocos experimentaron una mejora durante esa dcada.
122. El gasto pblico social aument desde el 10,1 % del PIB en 1990-1991 a 13,8% del PIB en 20002001, un
incremento influido por el retorno a la democracia en la regin (OCAMPO, 2005).
123. FORTN, 2009; STIGLTZ, 2008.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 119
124. Joseph Stiglitz, quien ha estado en la vanguardia de la crtica al Consenso de Washington, remonta sus argumen-
tos a sus trabajos de los aos 1960 sobre el funcionamiento de los mercados con informacin imperfecta.
125. OCAMPO, 2005.
120 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
y fallas del mercado inducen a estas empresas actuar sin la perspectiva necesa-
ria para aprovechar plenamente tales oportunidades o superar tales restricciones.
Los gobiernos pueden estimular un pensamiento estratgico y proactivo con vi-
sin de futuro y coordinar las acciones colectivas en el marco del bien pblico.
Ambas partes actuando juntas pueden impulsar programas que permitan identi-
ficar y superar fallas del mercado y de las propias polticas pblicas.
Por una parte, para que estas alianzas pblico-privadas sean eficaces, se requie-
re que el Estado mantenga su autonoma, evitando ser capturado por intereses par-
ticulares. Al mismo tiempo, es indispensable el diseo institucional de un proceso
social de colaboracin pblico-privada que permita obtener toda la informacin
necesaria para identificar oportunidades y restricciones para las nuevas actividades
productivas. Parte de esa informacin se encuentra en manos de otros agentes no
empresariales, como las universidades y los sindicatos. Por otra parte, una estra-
tegia de largo plazo necesita desarrollar consensos o entendimientos polticos que
perduren en diversos sectores de la sociedad. Por ello, la incorporacin al proceso
social institucionalizado de actores ajenos a las empresas comprometidas, directa
o indirectamente, en la internacionalizacin contribuyen a mantener la estrategia
de desarrollo ms all de los ciclos polticos.
La construccin de consensos y compromisos amplios respecto a objetivos de
largo plazo se vuelve un requisito indispensable. Surge as la necesidad de formular,
a partir del diagnstico compartido, una visin estratgica del futuro que refleje
y reconcilie la multiplicidad de intereses de los distintos sectores de la sociedad.
La construccin de la visin compartida es un proceso en que se forjan las con-
fianzas para garantizar que la colaboracin sea el sostn principal para la transfor-
macin del pas. Un proceso que tiene facetas mltiples en que cada actor es capaz
de trascender sus propios intereses, sin dejarlos de lado, con el fin de satisfacer
el inters colectivo necesario para construir la nacin. No se trata de firmar un
documento. Sin el compromiso activo de todos, tal documento no tendr fuerza
transformadora requerida.132
2 La Planificacin en Colombia
El sistema de planificacin en Colombia ha mantenido, durante la presente d-
cada, un alto grado de protagonismo en el diseo de polticas pblicas, un rasgo
que ha marcado su trayectoria desde la dcada de los aos 1960. Se destaca en
Amrica Latina como el sistema que ms gravita en la elaboracin y las decisiones
gubernamentales de polticas econmicas y sociales.
La continuidad de la institucionalidad democrtica de Colombia ha permitido
que se consolidara, hace cuatro dcadas, y se mantuviera una institucionalidad
en que las ms importantes estratgicas de estas polticas se decidan en el Con-
sejo de Poltica Econmica y Social (Compes), la ms alta autoridad nacional de
planeacin. Este Consejo acta bajo la direccin del Presidente de la Repblica
134. Otro ejemplo lo constituye la funcin bsica de coordinacin, la cual, como subrayaba Garnier, tiene bsicamente
una naturaleza poltica (GARNIER, 2000).
128 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
y est integrado por los ministros y las mximas autoridades de las principales
instituciones del rea econmica y social.135
El Compes coordina y orienta a los organismos encargados de la direccin
econmica y social en el gobierno, a travs del estudio y aprobacin de documen-
tos sobre el desarrollo de polticas generales. El DNP desempea las funciones de
Secretara Ejecutiva del Consejo y es la entidad encargada de coordinar y presentar
todos los documentos para discutir en cada sesin.
En calidad de Secretara Tcnica del Compes, el DNP tiene, entre otras, las
funciones de la presentacin de: i) el Plan Nacional de Desarrollo; ii) la programacin
macroeconmica anual; iii) el plan financiero del sector pblico; iv) el plan operativo
anual de inversiones; v) el programa de desembolsos de crdito externo del sector p-
blico; vi) los conceptos relacionados con la celebracin de los contratos de emprstito
de la Nacin o de las entidades pblicas; y vii) en general, las polticas, estrategias,
planes, programas y proyectos del Gobierno Nacional.
Esta institucionalidad difiere de la de la mayora de los otros gobiernos de la
regin en que el Departamento Nacional de Planeacin tiene la responsabilidad de
elaborar la programacin macroeconmica econmica anual y el plan financiero del
sector pblico. Es tambin muy caracterstico de la institucionalidad del DNP su
tuicin sobre la inversin pblica, desde los estudios de factibilidad, el proceso de
evaluacin de los proyectos que se aprueban y el presupuesto para su financiamiento.
Se trata de un sistema de planificacin que no perdi importancia con las
reformas liberalizadoras y ha podido contribuir a la racionalizacin, disciplina y
armonizacin del manejo de la poltica macroeconmica y la asignacin de los
recursos pblicos. Ha tenido tambin un papel importante en transparentar los
objetivos e instrumentos de las polticas pblicas nacionales y mostrar su coheren-
cia, permitiendo a los agentes privados mejores decisiones de inversin, ahorro o
consumo.136 Un equipo profesional altamente calificado le ha permitido cumplir
adecuadamente estas funciones.
El hecho que el DNP est adscrito a la Presidencia de la Repblica parece
haber sido un factor de su capacidad de mantenerse en el centro de las decisiones
de polticas pblicas pues le ha conferido fuerza poltica y jerarqua administrativa.
Sin embargo, su articulacin regional y sectorial le ha permitido tambin estable-
cer vnculos importantes para sus labores como para influir distintos niveles de la
sociedad colombiana.
2.4 Desafos
Visin Colombia, II Bicentenario 2019, es un primer intento de dar una pers-
pectiva de un horizonte ms largo a objetivos y polticas. Un ejercicio necesario
para empezar a otorgar a la planeacin nacional una dimensin de largo plazo tan
necesaria para los desafos que enfrentar el pas.
El sistema de planificacin colombiano es el ms dotado del existente en los
siete pases comprendidos en este estudio para avanzar en esa direccin y abordar
las complejas problemticas que plantea el desarrollo econmico y social para las
prximas dcadas que van desde la aceleracin del progreso tcnico y de la globa-
lizacin, pasan la equidad y cohesin social e incluyen hasta el cambio climtico
y el deterioro del medio ambiente.
Debe reconocerse, sin embargo, que un avance en este sentido significara un
cambio profundo en la tradicin de trabajo del DNP. Una perspectiva de largo plazo
requerira desarrollar una visin estratgica de futuro muy compartida de distintos
sectores de la sociedad que deben contribuir a la construccin de esa visin y de
las decisiones de poltica para llevarla a la prctica. El DNP, en cambio, es y ha
sido una institucin tcnica muy centrada en las decisiones de poltica econmica
y social del gobierno y en la inversin pblica. Ha desarrollado importantes lazos
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 133
3 La Planificacin en Chile
Durante la ltima dcada, el sistema poltico chileno no ha tenido alteracio-
nes mayores. Los dos gobiernos de la Concertacin de Partidos por la Demo-
cracia han podido dar continuidad a sus polticas econmicas y sociales, pero
no han podido realizar los cambios institucionales que carecan del apoyo
de la oposicin de derecha, pues la Constitucin de 1981 requiere qurum
especial para su aprobacin.142
Los roles y las funciones de las instituciones pblicas que tiene que ver con el
desarrollo econmico y social del pas se han mantenido, a pesar que se han pre-
sentado serios problemas que han derivado en verdaderas crisis en varios mbitos.
142. Ricardo Lagos presidi el gobierno en el sexenio 2000-2006 y Michelle lo ha hecho a partir de marzo 2006-2006.
134 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
145. dem.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 137
146. dem.
138 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
La necesidad de la planificacin
La planificacin estratgica ocupa un espacio importante en la operacin de la empre-
sa privada. Sin embargo, la inclinacin hacia las polticas de libre mercado que han
predominado en Chile en las ltimas dcadas, especialmente en el medio empresarial,
fue entendida como contradictoria con el rol planificador del Estado. Existen indicios
que esta concepcin habra cambiado, incluso en medios empresariales.
Por otra parte, es bastante generalizada la opinin de que el pas requiere
contar con una visin compartida de los desafos que plantea el futuro. Sin
embargo, el cmo se genera esa visin es muy importante. Las Comisiones Ase-
soras Presidenciales para temas sectoriales han tenido una positiva experiencia
al gozar de cierto grado de autonoma respecto del gobierno y de pluralidad
en su composicin, de manera que han representado y dado confianza a una
pluralidad de actores. Un institucin con estas caractersticas para construir la
visin podra generar la informacin que le permita a sus participantes elaborar
una visin compartida de los desafos que debe enfrentar el pas, los posibles
escenarios en que estos se desenvolvern, las prioridades que deben ser atendidas
y las implicancias especialmente en materia de recursos y financiamiento que
plantea enfrentar estas prioridades.148
La institucionalidad que ha ido generando el pas en materia de coordinacin,
monitoreo y evaluacin de los programas pblicos, como las prcticas de trans-
parencia en la difusin de esa informacin ya constituyen un importante avance
para el funcionamiento de una institucin responsable de mantener una visin
estratgica de los desafos del pas. Sin embargo, institucionalizar la construccin de
la visin estratgica para el pas requerir un fuerte liderazgo poltico comprometido
con ese propsito, el cual no parece estar disponible por el momento.
147. dem.
148. dem.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 139
Social de la Nacin 2001-2007. Este tiene como antecedentes tres documentos pro-
gramticos, el Programa Econmico de Transicin 1999-2000 de junio de 1999,
el Programa Econmico 2000 de marzo de 2000 y el Programa de Gobierno la
Propuesta de Hugo Chvez para continuar la Revolucin, de mayo de 2000.
No podra catalogarse a esas lneas generales como un plan de desarrollo, sino
ms bien como un programa de transicin para avanzar hacia la estructuracin
de un sistema socialista sui gneris, razn por la cual carecera de sentido intentar
enmarcarlo dentro de una concepcin terica de la planificacin. En virtud de su
carcter transitorio, al igual que en el pasado, su contenido hara explcitas las pautas
que orientaran la accin gubernamental durante su primer sexenio de gestin.
Las lneas generales contemplan el desarrollo de acciones muy puntuales en
cinco grandes reas que convergen hacia la conformacin del nuevo modelo de
desarrollo de la sociedad venezolana, cuyos elementos fundamentales son conce-
bidos con base en los principios contenidos en la Constitucin aprobada en 1999.
El marco de un sistema democrtico y participativo se traduce en la apertura y
ampliacin de los canales de participacin de la sociedad en el diseo, ejecucin,
evaluacin y control de las polticas pblicas.
Las cinco reas son denominadas equilibrios:
Poltico.
Econmico.
Social.
Territorial.
Internacional.
A partir de esa categorizacin se van sealando las polticas a ser instrumenta-
das en un contexto en el cual prima, como se indic, una concepcin transicional,
combinando aspectos estructurales y coyunturales para ir allanando el camino de
un cambio estructural en el pas.
Como pareciera ser tradicin en el pas, al poco tiempo de aprobado el
plan, su desarrollo se vio truncado por la huelga patronal, el golpe de Estado y el
paro petrolero ocurridos entre diciembre de 2001 y marzo de 2003. Estos hechos
obligaron al abandono parcial de las lneas generales del plan y a la adopcin de
polticas para atender la emergencia econmica causada por la parlisis que vivi
el pas a lo largo de casi tres aos de inestabilidad poltica. Superados en buena
medida los efectos econmicos derivados de los acontecimientos polticos, en
diciembre de 2007, la Asamblea Nacional sanciona el plan nacional de desarrollo
titulado Proyecto Nacional Simn Bolvar Primer Plan Socialista PPS, con
vigencia para el lapso 2007-2013.
144 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
que, agotadas las otras fuentes de financiamiento del dficit en cuenta corriente,
el endeudamiento pblico apareciese como nica va para el mantenimiento del
rgimen, al tiempo que se lo atacaba como su principal problema. La deuda externa
se acumulaba a un ritmo creciente y se incrementaba en paralelo la vulnerabilidad
externa de la economa, encareciendo adicionalmente el financiamiento externo.
Los incrementos de la prima de riesgo pas tenan efectos negativos y acumulativos
sobre la dinmica de la deuda externa, la evolucin de las necesidades de financia-
miento del pas y la sostenibilidad.
En definitiva, los dficits de cuenta corriente condujeron a una trayectoria de
creciente endeudamiento, fragilidad externa y vulnerabilidad financiera que culmin
en el colapso del rgimen en 2001 en medio de la crisis ms grave de la historia argen-
tina. El saldo inmediato del derrumbe del rgimen de la convertibilidad fue el default
de la deuda externa pblica, el fin del rgimen cambiario, un riesgo considerable de
colapso del sistema bancario y la aceleracin de la contraccin de la actividad econ-
mica por la ruptura de la cadena de pagos. El ao 2001 se cerr con una cada de la
produccin de casi el 10%, y la crisis continu al ao siguiente, que complet una
secuencia de cuatro aos consecutivos de recesin (1999-2002) que implicaron
una contraccin acumulada cercana al 20%.
Los primeros meses de 2002 estuvieron dominados por la redefinicin del
rgimen cambiario en un contexto de crisis. El abandono de la paridad fija fue
seguido por una depreciacin acelerada de la moneda, acompaada por un proceso
inflacionario de menor magnitud, que contrajo los salarios reales en un marco de
demanda deprimida y desempleo. Tanto la inversin como el consumo mostraban un
retroceso acelerado, y las perspectivas de la actividad continuaron empeorando hasta
que a mediados de ao se logr estabilizar la cotizacin de la moneda nacional, que
fue el paso fundamental para la estabilizacin de los precios y de la economa real.
6 La Planificacin en Mxico155
Por otra parte, tambin se ha sostenido que falta informacin para evaluar el
Plan Nacional de Desarrollo del Ejecutivo con base en las cifras de la cuenta pblica.
Esto, porque no se pueden establecer equivalencias entre las prioridades establecidas
en el Plan de Nacional de Desarrollo y la contabilidad gubernamental. De hecho, en
Mxico el Plan Nacional de Desarrollo est desligado de la programacin presu-
puestaria. Por lo tanto, la evaluacin del gasto se enfoca ms a un control que a una
evaluacin de los resultados obtenidos mediante los recursos que se han utilizado.
En sntesis, ms all de las crisis de los aos 1980 y de los aos 1990, han
sobrevivido o se han creado en Mxico empresas pblicas e instituciones que
realizan de diferentes maneras actividades de planificacin o de programacin.
Se han fortalecido tambin las instituciones regulatorias. Pero la actividad ms im-
portante en esta materia se realiza en torno a la ley de presupuesto y a su relacin con
el Plan Nacional de Desarrollo. Ah se disean las grandes lneas de poltica. Luego,
cuando se ejecutan los gastos, se realizan las actividades necesarias para la coordinacin
entre sectores o entre regiones. Por ltimo, a travs de la interaccin entre los poderes
del Estado, se evala el desempeo y, en cierta medida, el cumplimiento de las metas.
3. Igualdad de oportunidades.
4. Sustentabilidad ambiental.
5. Democracia efectiva y poltica exterior responsable.
Para cada uno de estos ejes se reuni informacin relevante y a partir de ellas
se establecieron los respectivos objetivos y estrategias. Sin embargo, se trata de un
plan integral, en el que los cinco ejes estn estrechamente relacionados, asumiendo
como premisa bsica el Desarrollo Humano Sustentable.
En lo fundamental, se trata de ampliar de manera permanente las capacida-
des y libertades para que todos los mexicanos puedan tener una vida digna, sin
comprometer el patrimonio de las generaciones futuras.
Aunque se trata de un plan sexenal, se inscribe en una perspectiva de largo
plazo, que ha sido establecida en el proyecto Visin Mxico 2030. En este sentido,
la realizacin del plan constituir no slo un punto de llegada, sino tambin un
punto de partida para alcanzar el desarrollo integral de la nacin.
159. Las tasas de contraccin del PIB fueron -8,7%, -11,7% y -5,1% en 1988,1989 y 1990, respectivamente. Durante
esos mismos aos, el IPC aument en 670%, 3.400% y 7480%.
162 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
160. Fujimori huy del pas en esta fecha y en julio de 2001 fue elegido presidente Alejandro Toledo.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 163
plan de mediano plazo. Esta vez, como parte de un proceso integrado con todo el
sistema de planeamiento, de tal manera que el plan nacional y los planes sectoriales
y regionales resulten de un proceso nico e integrado.161
Cabe sealar dos diferencias importantes entre la planificacin realizada por
el INP en el siglo XX y el planeamiento propuesto para Ceplan para el siglo XXI.
En primer lugar, destaca el elemento de participacin y concertacin que se
ha remarcado fuertemente en el decreto de creacin del Ceplan. Los planes en el
antiguo sistema de planificacin eran resultado de un proceso esencialmente tec-
nocrtico y sin mayor participacin de los actores econmicos y sociales; mientras
que en la actualidad existe un mandato muy claro para incorporar procesos de
participacin ciudadana. Como en todo proceso participativo, el variable tiempo
resulta clave y es una dificultad que, en compensacin, le otorga legitimidad y
potencia a los planes.
Una segunda diferencia es el nfasis actual en el planeamiento regional, frente
al nfasis sectorial del planeamiento antiguo. Esto se explica porque actualmente el
Estado peruano se encuentra en un avanzado proceso de descentralizacin poltica,
con gobiernos regionales elegidos directamente por la poblacin cada cuatro aos.
En este contexto, las autoridades sectoriales vienen asumiendo un rol principalmen-
te rector de cada sector, encargndose de la emisin de normas, la coordinacin
y algunos proyectos importantes, mientras que las autoridades regionales asumen
un rol ejecutor que cada vez absorbe una proporcin mayor y determinante de la
ejecucin de la gestin pblica. Por tanto, el planeamiento actual se ha propuesto
recoger esta caracterstica asignndole un mayor nfasis a la coordinacin con los
planes regionales.162
161. Informacin del Seor William Postigo, Director Nacional de Coordinacin y Planeamiento Estratgico en el Centro
Nacional de Planeamiento Estratgico (Ceplan).
162. dem.
164 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
163. La tasa promedio de crecimiento anual del PIB en Costa Rica, entre 1962 y 1979 fue de 6,5%. La misma tasa
entre1965 y 1974 fue de 7,3%.
Instituciones e Instrumentos para el Planeamiento Gubernamental en Amrica Latina 165
164. La tasa de crecimiento del PIB se redujo a 0,8% en 1980. Luego, el PIB se contraera y las tasas de variacin
registrara valores negativos en ambos aos -2,3% en 1981 y -7,3% en 1982. La inflacin sobrepas la barrera de
los dos dgitos en 1980, cuando el IPC se increment en 18,1% pero seguira acelerndose en los dos aos siguiente
esta registrar 90,1% en 1982.
166 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
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captulo 2
Fernando Rezende**
Introduo
O sistema de planejamento implantado no Brasil durante o regime militar bene-
ficiou-se de diversas experincias anteriores, nas quais o Estado brasileiro, ainda
que sem um projeto estruturado de interveno, adotou medidas importantes
para promover a industrializao da economia brasileira como resposta s crises
que expunham sua forte dependncia do exterior.
Sob essa perspectiva, possvel afirmar que as medidas adotadas pelo governo
revolucionrio, liderado por Getlio Vargas, na dcada de 1930, constituem um
marco no processo de interveno do Estado na economia com a finalidade de
promover seu desenvolvimento. Sob o efeito do impacto da crise internacional e
amparado nos poderes que o novo regime conferia ao Executivo federal, a admi-
nistrao Vargas promoveu uma reforma administrativa e adotou medidas prote-
cionistas para promover mudanas na estrutura produtiva at ento dominada
pelo setor agrrio exportador e, com isso, alterar tambm a relao das foras
que controlavam o poder poltico nacional.
A criao do Conselho Federal de Comrcio Exterior, em 1934, que abrigava
a competncia tcnica existente para estudar os problemas e propor solues, tinha
como atribuio principal formular polticas econmicas voltadas para a reduo
da dependncia externa, podendo, portanto, ser considerado como o primeiro
organismo governamental com funes tpicas de um rgo de planejamento. Sua
composio reunia funcionrios pblicos, empresrios e tcnicos que, familiariza-
* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe
do Editorial do Ipea.
** Fernando Rezende, ex-presidente do Ipea, atual professor da Fundao Getulio Vargas (FGV) e consultor do Con-
vnio Ipea/Cepal para este estudo.
178 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
3. Para maiores detalhes sobre a experincia brasileira de planejamento, consultar a sntese apresentada no anexo 1
e as referncias ali contidas.
4. A criao do Banco Central do Brasil (Bacen) e a criao da instituio da correo monetria foram algumas das
medidas adotadas com essa finalidade.
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 181
7. A articulao federativa fica a cargo da Secretaria de Assistncia a Estados e Municpios (Sarem), criada em 1972,
para executar essa atribuio. Sarem competia compatibilizar planos federal e estaduais, prestar assistncia tcnica
a estados e municpios, elaborar normas e instrues para a aplicao dos recursos do Fundo de Participao dos
Estados (FPE) e do Fundo de Participao dos Municpios (FPM); coordenar a aplicao dos recursos desses fundos em
consonncia com as prioridades federais; e desenvolver sistemas de informao.
184 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
2 Desconstruo do planejamento
Na segunda metade da dcada de 1980, a insatisfao com a situao a que havia
chegado o planejamento governamental no Brasil deu origem a alguns seminrios
que buscavam discutir as causas da crise em que o planejamento se encontrava e
explorar sugestes para a sua recuperao.
No mais importante desses seminrios, promovido por ocasio da comemo-
rao dos 25 anos do Ipea, em 1989, o ex-diretor do Instituto de Planejamento
8. Para uma interessante descrio do papel do Ipea no funcionamento do sistema de planejamento, consultar Areal (1990).
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 187
9. O nmero de ministrios foi reduzido a 12, com a extino de 11 cargos dessa natureza, nmero igual ao das
entidades estatais extintas, entre elas holding setoriais que desempenharam importante papel nas dcadas anteriores
na coordenao e na implementao de investimentos na infraestrutura e nas indstrias de base, como a Siderbras,
a Portobras e a EBTU.
190 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
10. O descaso com a proposta do PPA revelou-se no fato de que logo em seguida sua aprovao foi promovida uma
reviso, concluda em meados de 1992.
192 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
11. Uma proposta de reviso do PPA, elaborada nesse perodo, no chegou a ser votada no Congresso (GARCIA,
2000), forando o governo a promover mudanas pontuais para cumprir as formalidades do ciclo oramentrio.
194 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
dente. O sucesso alcanado pelo Plano Real no que toca inflao amplamente
reconhecido, mas a sequncia de eventos que a ele se sucederam deixou claro que
a recuperao do planejamento no dependia apenas da estabilidade da moeda.
A rigor, a sequncia de crises que assolaram os primeiros anos desse mandato
presidencial contribuiu para que o foco das atenes permanecesse dirigido ao curto
prazo, com a centralizao do comando sobre as decises de poltica econmica
no Ministrio da Fazenda, de modo que a fugaz tentativa de implementar o ciclo
oramentrio tal como previsto na Constituio Federal de 1988 foi logo aban-
donada e as reformas estruturais assumiram prioridade na agenda governamental.
Alm da retomada do processo de privatizao das estatais, que ganhou forte
impulso nesse perodo e estendeu-se aos monoplios do Estado nos setores de
energia eltrica e telecomunicaes e venda da Companhia Vale do Rio Doce, e
das aes da Petrobras que excedessem o mnimo necessrio para manter o controle
acionrio da empresa, o governo empenhou-se em promover outras mudanas
sintonizadas com o propsito de reduo do desequilbrio fiscal que, desde os
primeiros momentos de elaborao do Plano Real, havia sido identificado como
o calcanhar de Aquiles do plano. Com todos os diagnsticos apontando para o
crescimento dos gastos previdencirios como uma causa importante de expanso do
gasto pblico, a reforma previdenciria foi elevada ao topo da lista. Todavia, como
o efeito de mudanas nas regras previdencirias no se verifica com a intensidade
desejada a curto prazo e dada a grande rigidez dos principais componentes do gasto,
a reduo do desequilbrio fiscal dependia do crescimento da arrecadao, o que
deixava em plano secundrio a preocupao com a reforma tributria.
Apesar da demora em aprovar uma reforma do regime previdencirio, que
ficou muito aqum da proposta original, uma consequncia indesejvel do longo
e acalorado debate a respeito foi aprofundar o processo deflagrado no incio da
dcada de desmonte da mquina pblica, em face da acelerao de aposentadorias
de funcionrios qualificados e da sua substituio por pessoal terceirizado, cuja con-
tratao ocorria por meio de recursos repassados a organismos internacionais. Esse
processo tambm teria sido estimulado pela rigidez introduzida pelas novas regras
adotadas pela Constituio de 1988 no campo do funcionalismo, que extinguiu a
possibilidade de contratao de servidores pblicos pelo regime da Consolidao
das Leis do Trabalho (CLT) e tornou obrigatria a realizao de concursos pblicos,
o que no apenas dificultou o recrutamento, mas, principalmente, aumentou o
custo do funcionalismo em face de regimes previdencirios mais generosos e de
outras vantagens concedidas pelo estatuto dos servidores pblicos.
Ademais, com a manuteno de uma poltica salarial altamente restritiva, o
recrutamento de pessoal para o segundo, e at mesmo o terceiro escalo da Ad-
ministrao Pblica, apoiava-se em gratificaes que contribuam para uma alta
rotatividade dessas posies. O esforo empreendido pelo ministro Bresser Pereira
196 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
12. A relao dos macro-objetivos do PPA 2000-2003 espelha essa realidade. Eles so em nmero de 23, comeando
com criar um ambiente favorvel ao crescimento sustentvel e terminando com mobilizar o governo e a sociedade
para a reduo da violncia.
198 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
13. Para detalhes sobre a dinmica de crescimento e as reformas e os programas, consultar Mussi (2005).
14. Outra inovao importante introduzida no processo e na elaborao desse plano foi o espao que concedeu parti-
cipao de representantes e organizaes da sociedade, mediante a realizao de 26 reunies, uma em cada estado, que
contaram com a 4.738 pessoas representando 2.170 entidades.
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 199
3 Reconstruo do planejamento
Na reconstruo do planejamento, a agenda proposta por Roberto Cavalcanti
na segunda metade dos anos 1980 continua vlida. Nessa agenda, tem posio
de destaque a necessidade de um novo estilo de planejamento governamental
ter como referncia um projeto de nacional de desenvolvimento, construdo
mediante ampla discusso com a sociedade, no qual o papel do Estado na
execuo desse projeto esteja claramente definido e a cooperao dos entes
federados na sua implementao esteja devidamente contemplada, e que dele
faam parte mudanas que concorram para a eficincia da gesto pblica,
uma convivncia harmnica entre os Poderes da Repblica e uma adequada
representao dos interesses sociais no processo de formulao e execuo.
Do modelo do passado, importante recuperar a necessidade de o planeja-
mento estar apoiado em amplo diagnstico da realidade socioeconmica do pas,
que desse diagnstico derivem as estratgias e as prioridades a serem contempladas
no plano, que o comando sobre a implementao do plano esteja sob as ordens
diretas do primeiro mandatrio do pas e concentrado em um rgo central de
planejamento e oramento dotado de condies efetivas para exerc-lo, e que os
instrumentos necessrios para executar, acompanhar e avaliar o planejamento sejam
devidamente reforados.
15. De acordo com matria publicada no jornal Valor Econmico, de 18 maro de 2009, que cita o Relatrio de Acom-
panhamento do PAC feito pela Advocacia-Geral da Unio (AGU), existem 1.026 contestaes judiciais que emperram
a execuo das obras desse programa. Dessas, pouco mais da metade (52%) questionam licitaes para obras em
rodovias, cerca de 20% tratam de obras de gerao de energia eltrica e aproximadamente 15% de construo de fer-
rovias. A maioria das aes concentra-se na Regio Sul e trata de desapropriaes que foram movidas pelo Ministrio
Pblico sob o argumento de que afetam o meio ambiente e prejudicam comunidades de quilombolas.
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 201
deve ter em conta trs pilares: viso estratgica, capacidade de gesto e sistema
eficiente de coordenao.
3.3 Coordenao
O sistema de coordenao das aes governamentais implementado na dcada de
1970 desempenhava papel de fundamental importncia para tornar efetiva a ativi-
dade de planejamento. Como a administrao pblica organiza-se por setores, mas
os problemas tm dimenso multissetorial, o sucesso do planejamento depende de
uma boa sintonia das iniciativas a cargo dos rgos setoriais, inclusive entidades da
administrao indireta, relacionadas a determinado objetivo do plano, bem como
da sincronia com que tais iniciativas so implementadas. Nesse sentido, a criao
de conselhos interministeriais, com a atribuio de articular as aes relacionadas s
principais reas de concentrao das polticas pblicas, constitui suporte relevante
para o bom funcionamento de um sistema de planejamento.
Com a fragmentao institucional que se seguiu mencionada multiplicao
de ministrios e secretarias com status ministerial, a existncia de colegiados inter-
ministeriais assume ainda maior importncia para a retomada do planejamento na
atualidade. Importa assinalar que essa coordenao no se resume articulao das
decises adotadas em cada ministrio para pr as iniciativas a seu cargo em sintonia
com os objetivos do plano, mas tambm requer que ela se estenda implemen-
tao dos programas tendo em vista assegurar a sincronia j mencionada. Nesse
sentido, destaca-se a necessidade de fortalecer os rgos setoriais de planejamento
e oramento e recriar as condies para que as atividades desses rgos faam
parte de um sistema de coordenao, acompanhamento e avaliao das polticas e
dos programas contidos no planejamento governamental comandado pelo rgo
central de planejamento e oramento.
Outra dimenso da coordenao trata da questo federativa. Com a des-
centralizao da gesto das principais responsabilidades do Estado no campo da
promoo do desenvolvimento, uma gesto pblica eficiente depende tambm de
boa coordenao das aes executadas por governo federal, estados e municpios.
A esse respeito, o esforo recente de introduzir a questo espacial nos trabalhos
de elaborao do PPA 2008-2011 um bom comeo e demanda continuidade.
A construo de instncias de coordenao federativa , todavia, uma tarefa com-
plexa e delicada, pois requer a instituio de mecanismos e instrumentos que
induzam a cooperao dos entes federados na execuo de polticas e programas
relacionados s prioridades estratgicas nacionais.
Em decorrncia do descompasso entre a descentralizao da gesto e a centra-
lizao do financiamento, grande parte dos recursos federais repassada a estados
e municpios, que assumem a responsabilidade pelo seu gerenciamento. Como
inexistem mecanismos eficientes, formais ou informais, que operem no sentido de
promover a cooperao federativa na formulao e na implementao das polticas
pblicas, a gesto de programas importantes para o pas, como os que se inserem
210 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
nas reas urbanas e sociais, fica prejudicada.16 Dada a autonomia de que gozam
os entes federados, a questo federativa afeta em particular a implementao de
mudanas que tenham como propsito implantar normas e procedimentos voltados
introduo de compromissos com resultados e responsabilizao dos gestores,
na ausncia de uma profunda reforma no modelo de federalismo fiscal.
Enquanto uma reforma dessa envergadura no encontra condies de ser
empreendida, uma possibilidade a ser explorada promover algumas mudanas no
regime de transferncias intergovernamentais de recursos para reduzir as grandes
disparidades de capacidade financeira que caracterizam a realidade das finanas
estaduais e municipais e para gerar incentivos cooperao. Mudanas pontuais nos
critrios de rateio dos fundos de participao de estados e municpios na Receita
Federal atenderiam necessidade de reduzir as disparidades apontadas, ao passo
que a adoo de um regime de contrapartidas aplicado s demais transferncias
poderia constituir forte incentivo cooperao no caso de investimentos pbli-
cos e de polticas nacionais de desenvolvimento. Ademais, se essas contrapartidas
contemplassem uma perspectiva espacial elas poderiam contribuir para atenuar as
dificuldades de coordenao das aes setoriais no plano federativo.
Um regime de contrapartidas funciona da seguinte maneira: o gover-
no federal estipula as prioridades que ele adotar no repasse de recursos a es-
tados e municpios e estabelece, por exemplo, que ir aportar X reais para
cada real aplicado por estes nos programas contemplados nessas prioridades.
O tamanho da contrapartida federal pode variar em funo da prioridade de
cada programa e tambm em face da capacidade financeira dos beneficirios, para
evitar que os municpios de menor capacidade financeira sejam prejudicados. A
esse mecanismo associa-se o compromisso dos beneficirios com a gerao de re-
sultados, compromisso esse que objeto de auditagem para melhorar a eficincia
e a eficcia dos recursos aplicados.17
A adoo de um regime de contrapartidas federais diferenciadas em funo das
capacidades financeiras de estados e municpios e associadas a compromissos com
a gerao de resultados contribuiria para atender aos objetivos de eficincia e de
cooperao. Para isso, as contrapartidas federais deveriam observar tambm as prio-
ridades do plano estratgico e serem revistas periodicamente em funo do impacto
da dinmica socioeconmica sobre o processo de ocupao do territrio nacional.
16. Mesmo no caso da sade, em que existe uma experincia antiga de coordenao, notria a dificuldade para
articular as aes a cargo de estados e municpios, em particular nas regies metropolitanas.
17. Para evitar riscos fiscais, o governo federal pode estipular um limite global para as contrapartidas. Para apreciao
das diferentes modalidades de transferncias e suas caractersticas, consultar Rezende (2007).
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 211
RefernciaS
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Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 215
Anexo 1
18. Esta sntese extrada de estudos e anlises sobre a experincia de planejamento governamental no Brasil em
especial os estudos de Jorge Monteiro da Costa (1971) e Otvio Ianni (1979) e os trabalhos contidos nas coletneas
organizadas por Betty Lafer (1973) e Anita Kohn (1999), citados na referncia.
218 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
O Plano Salte
O governo do presidente Dutra, que assumiu o poder em 1946, sob inspira-
o liberal, adotou um rumo diferente na conduo do planejamento, dando
menor nfase interveno direta do Estado na economia e buscando estimu-
lar um maior envolvimento do setor privado na promoo do desenvolvimento.
No seu governo, foi elaborado o chamado Plano Salte que, conforme indica a si-
gla, concentrava suas atenes em quatro setores: sade, alimentao, transportes
e energia. A ordem em que os setores eram relacionados indicava a preocupao
de ampliar o foco das atenes governamentais que, no plano anterior, concentra-
va-se nas questes de natureza econmica.
A mudana de orientao revelava-se tambm na maneira como o processo
foi conduzido. Em vez de um plano concebido exclusivamente nos gabinetes do
Poder Executivo, ele foi objeto de uma proposta submetida apreciao do Le-
gislativo em maio de 1948 que demorou dois anos para ser aprovado, tendo sido
sancionado pelo presidente em maio de 1950 e formalmente institudo pela Lei
no 1.102 do mesmo ms e ano.
Coordenado pelo antigo Departamento Administrativo do Servio Pblico
(Dasp), o Plano Salte reunia um conjunto de sugestes encaminhadas pelos di-
versos ministrios sob a forma de um programa de investimentos pblicos para o
perodo 1949-1953. Para sua execuo, o governo pretendia ressuscitar o esquema
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 219
O Programa de Metas
A experincia anterior e os trabalhos desenvolvidos pelo Grupo Misto Cepal/
BNDE, foram de grande importncia para o processo de elaborao e execuo
do Plano de Metas concebido para o perodo 1956-1961. As 30 metas
contempladas nesse plano estavam reunidas em cinco grupos, segundo os setores
a que pertenciam: energia, transportes, agricultura e alimentao, indstrias de
base e educao. A elaborao do Programa de Metas contou com a participao
do Conselho de Desenvolvimento Econmico criado no incio do governo
Kubitschek e por ele presidido.
Uma diferena importante do Programa de Metas em relao aos planos an-
teriores estava no fato de que o governo federal no assumia a responsabilidade ex-
clusiva pela sua implementao. De acordo com os nmeros compilados por Costa
(1971), o governo era responsvel direto pela execuo de cerca de 60% dos empre-
endimentos previstos (40% com recursos do oramento da Unio e o restante de
responsabilidade da administrao indireta, inclusive sociedades de economia mista).
Trinta porcento (30%) dos projetos seriam de responsabilidade de empresas privadas,
que poderiam se valer do financiamento de entidades pblicas (BNDE e Banco do
Brasil, principalmente, que controlavam 15% das fontes de recursos do programa),
e, detalhe importante, 10% das aplicaes dependiam de recursos dos oramentos
de governos estaduais.
Tambm importante o fato de que da parte do programa cuja execuo cabia
ao governo federal a quase totalidade estava a cargo das sociedades de economia mista
(71%) e das autarquias (20%). Isso significava que a capacidade de execuo do
projeto independia de dificuldades que a burocracia administrativa e oramentria
impunha atuao dos rgos da administrao direta. Alm disso, grupos executivos
especialmente criados para coordenar as relaes do governo com o setor privado,
dos quais o mais notvel foi o Grupo Executivo da Indstria Automobilstica (Geia),
formavam uma estrutura paralela com maior agilidade na tomada de decises. Com
isso, a influncia do Congresso na implementao do Programa de Metas era limitada
a uma parcela pequena dos recursos mobilizados para seu financiamento.
Assim como no plano anterior, o BNDE desempenhou uma funo impor-
tante na implementao do Programa de Metas, no apenas como financiador,
mas tambm como rgo encarregado de exercer a Secretaria-Geral do Conselho
de Desenvolvimento Econmico, que cuidava da coordenao do programa.
Uma diferena importante do Programa de Metas em relao s experincias
anteriores de planejamento foi que ele no se resumiu a projees financeiras, tendo
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 221
isso, o objetivo-sntese de duplicar a renda per capita nacional em dez anos (1969-
1979) dependia de taxas mdias anuais de crescimento econmico na faixa de 8%
a 10%, a serem alcanadas mediante polticas financeiras e tecnolgicas, apoiadas
nas instituies de crdito controladas pelo governo federal (BNDE, Banco do
Brasil e Caixa Econmica Federal) e por incentivos fiscais do Imposto de Renda e
voltadas para aumentar a competitividade do parque produtivo brasileiro.
Reproduzindo as prioridades que j vinham sendo adotadas em planos an-
teriores, o programa de investimentos do I PND, para o perodo 1971-1974,
destacava os setores de educao, energia, transportes e indstria, neste ltimo caso
reforando a atuao do Estado na rea de insumos bsicos, a exemplo da siderurgia
e da petroqumica. A integrao regional e a ocupao das fronteiras internacionais,
que refletiam preocupao com a segurana nacional, tambm faziam parte das
prioridades contempladas neste plano, para o que foram criados dois programas
especficos: o Programa de Integrao Nacional (PIN) e o Programa de Redistri-
buio de Terras e de Estmulo Agroindstria do Norte e do Nordeste (Proterra).
Amparado em forte apoio estatal e beneficiado por uma conjuntura econmi-
ca internacional favorvel, o I PND pode ultrapassar as metas estabelecidas para o
crescimento da economia, que apresentou um crescimento mdio anual de 11,4%
no perodo, aumentando em 60% a renda per capita nacional. No entanto, apesar da
inteno de reduzir o hiato entre os ritmos de expanso da indstria e da agricultura,
o resultado alcanado deveu-se essencialmente expanso da atividade industrial.
Anexo 2
19. Para maiores informaes sobre a atuao desses conselhos, consultar Guimares e Vianna (1987), Diniz e Boschi
(1987), Lima Jr. e Lima (1987) e Monteiro e Cunha (1974).
230 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
se beneficiava de ligaes com o CMN, no caso dos produtos agrcolas, com o CDI,
quando se tratava de produtos industriais, e com outros conselhos existentes poca
que cuidavam de setores especficos, como o Consider, que cuidava da siderurgia.
Institudo inicialmente na esfera do Ministrio da Indstria e Comrcio, con-
tando com a participao dos Ministros da Fazenda, Planejamento e Agricultura,
o CIP foi logo em seguida transferido para a rbita do Ministrio da Fazenda,
assumindo papel central no sistema de controle de preos.
Anexo 3
Anexo 4
Quadro 1
Poder Executivo federal Estrutura bsica
Elaborao do autor.
234 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Quadro 2
Sistema de Planejamento Federal rgos de deciso superior
Elaborao do autor.
Quadro 3
Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica
Elaborao do autor.
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 235
Quadro 4
Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica da Secretaria de Planejamento
Elaborao do autor.
236 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Quadro 5
Sistema de Planejamento Federal Estrutura bsica do Instituto de Planejamento do Ipea
Elaborao do autor.
Planejamento no Brasil: auge, declnio e caminhos para a reconstruo 237
Quadro 6
Sistema Financeiro Nacional Estrutura bsica
Elaborao do autor.
CAPTULO 3
Valdir Melo*
1 INTRODUO
A durao de instituies de Estado, em sua maioria, de vrias vezes um perodo de
tempo administrativo ou legislativo federal (seja quadrinio ou quinqunio), ainda
que, com certa frequncia, modifiquem-se algumas, criem-se ou extingam-se outras.
Como exemplo, cite-se o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico
e Social (BNDES), que existe desde junho de 1952 (ento BNDE, sem e social
no nome), criado em consequncia dos estudos e propostas da Comisso Mista
Brasil-Estados Unidos para o Desenvolvimento Econmico (CMBEU), atuante
entre julho de 1951 e julho de 1953. Outro exemplo o convncio BNDE-Cepal,
firmado em 1953, como resultado do contato de Roberto Campos, em nome do
banco, com Raul Prebisch e Celso Furtado, da Comisso Econmica para a Amrica
Latina (Cepal). Desde ento, a Cepal tem tido estreita ligao com o Brasil, tendo
trabalhado nos ltimos anos tambm em cooperao com o Ipea. Alm destes
exemplos, h as polticas concernentes ao servidor pblico no pas (seleo pblica,
princpio do mrito), que remontam pelo menos ao Conselho Federal do Servio
Pblico Civil de 1936, renomeado, em 1938, de Departamento Administrativo
do Servio Pblico (DASP); o compromisso oficial com a instalao da Capital
Federal no Planalto Central do pas, que data de 1891; e, entre 1892 e 1893, a
Comisso Exploradora do Planalto Central, sob direo do eminente astrnomo
Luiz Cruls (brasileiro de origem belga), que realizou explorao climatolgica,
hidrogrfica, topogrfica e de recursos da regio.
razovel se esperar que, ao passarem os anos, talvez ao longo de dcadas,
haja um feixe de continuidade na atuao das instituies pblicas quer sejam
ministrios, rgos subministeriais ou polticas pblicas , ao lado das mudanas
2 A EXPERINCIA DE PLANEJAMENTO
sugerem suas prprias lies, as quais no devemos, por antecipao, julgar que
no poderiam ser adaptadas ao nosso caso ou que no seriam capazes de inspirar
solues para nossas questes. Tais comparaes poderiam ser feitas, por exemplo,
com a Blgica, a Alemanha, o Japo, a Frana.
Ademais, h muito a aprender com as diversas experincias de nosso pr-
prio pas: os perodos de industrializao, os grandes planos de investimento em
infraestrutura e os planos de desenvolvimento. Sem descartar posterior estudo de
experincias mais recentes, interessam particularmente:1
o perodo da ditadura Getulio Vargas (1930-1945). Em especial, a
experincia de instalao e de atuao modernizadora do Departamento
Administrativo do Servio Pblico (DASP), o Plano Quinquenal de Obras
Pblicas e Reaparelhamento da Defesa Nacional (de 1942), o diagnstico
da Misso Cooke (de 1943) e o Plano de Obras e Equipamentos (de 1943);
o diagnstico da Misso Abbink (de 1948) e o Plano Salte (sade, ali-
mentao, transportes e energia), elaborado em 1946-1947 e proposto em
1948, na administrao constitucional Eurico Gaspar Dutra (1946-1950);
a experincia e as recomendaes da Comisso Mista Brasil-Estados
Unidos para Desenvolvimento Econmico (de 1951-1953), o Plano de
Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional ou Plano Lafer (de
1951) e os trabalhos do Grupo de Estudo Cepal/BNDE (iniciado em
1953), no perodo da presidncia constitucional Vargas, no perodo de
1951-1954;
o Programa de Metas (de 1956) para os anos 1957-1960 e a experincia
da presidncia Juscelino Kubitschek, na segunda metade dos anos 1950;
o Programa Estratgico de Desenvolvimento (PED) para os anos 1968-
1970, bem como o Plano Decenal de Desenvolvimento (1967) para os
anos 1967-1976 e o perodo de alto crescimento (milagre) da ditadura
militar durante as administraes do general Arthur da Costa e Silva
(1967-1969), da Junta Militar (1969) e do general Emlio Garrastazu
Mdici (1970-1973); e
o ambicioso II Plano Nacional de Desenvolvimento (II PND) para os anos
1974-1979, da administrao do general Ernesto Geisel.
Esses so casos de experincias de aes de poltica governamental, inclusive
com grandes investimentos de infraestrutura, quase sempre associadas a impor-
tantes programas ou planos. Do ponto de vista de conhecer e aperfeioar a tcnica
de planejamento, tambm proveitoso analisar certos documentos programticos
dos bancos, companhias de seguros, bolsas de valores, dos contratos, dos ttulos
de propriedade e de crdito e da taxao estabelecida em leis (em vez da taxao
conforme caprichos do soberano).
Em um fenmeno algo curioso, embora no indito na histria intelectual,
a ateno s instituies e s transformaes sociais perdeu espao entre econo-
mistas para, recentemente, em uma reviravolta, aparecer em grande nmero de
livros e artigos. Tudo indica que a perda de espao resultou do nascimento e da
expanso do campo de estudos sobre crescimento econmico paralelamente ao
rpido progresso na construo de teorias dentro da disciplina econmica , e que
a renovao do interesse est associada a dificuldades empricas apresentadas pelas
principais teorias do crescimento desenvolvidas desde os anos 1950.
As teorias do crescimento econmico surgiram depois da revoluo key-
nesiana na disciplina econmica. Naturalmente, no incio, elas diziam respeito
ao fenmeno da acumulao de capital, enfatizando a relao entre poupana e
investimento, bem como entre acumulao de capital e emprego de mo de obra.
Todavia, em princpio dos anos 1950, dificilmente um profissional maduro diria
que estas teorias seriam suficientes para explicar todas as principais facetas do
desenvolvimento econmico.
Ilustrao disso o influente livro The Theory of Economic Growth, de 1955,
assinado por William Arthur Lewis (lanado em portugus, em 1960, sob o ttulo
A teoria do desenvolvimento econmico). Este texto atribui considervel importncia
s instituies e cultura. Outro exemplo a segunda edio, de 1965, do livro
de Charles Kindleberger, Economic Development, que dedica seu segundo captu-
lo a aspectos institucionais e culturais. Provavelmente, os economistas da poca
interessados em desenvolvimento ouviriam de seus mestres que deveriam estudar
tambm histria econmica de diversos pases e, na medida do possvel, envolver-
se com histria das civilizaes e com antropologia econmica.
Entre outros economistas dos anos 1950 e 1960, Everett E. Hagen, Walt W.
Rostow e Irma Adelman procuraram levar em conta o fato de que o desenvolvimento
econmico condicionado por certos aspectos sociais e culturais. A ateno a aspectos
sociais, institucionais e culturais manteve-se como uma caracterstica geral dos livros
sobre desenvolvimento (de Michael Todaro, por exemplo), enquanto, paralelamente,
as teorias do crescimento buscavam explicar a trajetria do crescimento de longo
prazo de um pas em funo de variveis exclusivamente macroeconmicas.
Contudo, natural que o grande progresso terico ocorrido na disciplina
econmica desde os anos 1950 tenha levado os economistas a depositar grandes
esperanas nas teorias em formao, sobretudo devido ao grande aperfeioamento
matemtico e lgico delas.
Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro 263
Entre vrios outros nomes, destacam-se Daron Acemoglu, Simon Johnson, James
A. Robinson, Dani Rodrik, Edward Glaeser, Janine Aron.
O artigo The Colonial Origins of Comparative Development: An Empirical
Investigation, de Acemoglu, Johnson e Robinson (2001), examina pases que foram
colnias europeias, associando diferenas de qualidade institucional a diferentes
formas de colonizao passada. Por isso, eles usam diferenas entre taxas de
mortalidade dos antigos colonos nestes pases como indicadores das diferenas
de formas de colonizao, supondo que os colonos preferiram se estabelecer, investir
e produzir em pases onde as ameaas de doenas eram menores e nelas instalar
as instituies europeias. Nas reas de mortalidade alta, eles no se estabeleciam;
comportando-se de forma predadora, dedicavam-se a pilhar os recursos, explorar
os moradores locais e rapidamente voltar Europa.
No artigo seguinte, Reversal of Fortune: Geography and Institutions in the
Making of the Modern World Income Distribution, Acemoglu, Johnson e Robinson
(2002) constatam o fenmeno da existncia de reas que, antes da colonizao,
eram mais ricas que hoje. Eles mostram correlao negativa entre a renda destas
reas no presente e a densidade da populao e o grau de urbanizao no passado,
tomando densidade da populao e o grau de urbanizao como indicadores de
renda. Concluem que isso forte evidncia emprica contrria explicao geo-
grfica, pois o meio ambiente o mesmo nas duas pocas de comparao destas
reas. Se a explicao geogrfica fosse correta, no entender deles, as reas prsperas
no passado deveriam ser as mesmas de hoje.
Esses autores preferem a seguinte explicao para o que chamam de inverso
da sorte (ACEMOGLU, JOHNSON e ROBINSON, 2002). As reas de maior
concentrao populacional e urbana tinham organizao social complexa, que
facilitava o controle pelos conquistadores; estes aproveitaram-se delas para atua-
o predatria nestas sociedades. Ou seja, a os europeus instalaram instituies
de empobrecimento, cujo impacto perdura at hoje. As reas de baixa densidade
populacional foram usadas para colonizao e instalao de instituies trazidas
da Europa, instituies que incentivavam a produo e o investimento.
Parte do debate sobre a importncia das instituies para o desenvolvimento
econmico aparece na forma de disputa intelectual com uma viso alternativa, a de
que o ambiente fsico ou natural (a geografia) dos pases seria fator determinante
das diferenas de renda entre eles. O mais conhecido proponente da hiptese ge-
ogrfica Jeffrey Sachs. Em texto para discusso publicado em 2003, Institutions
Dont Rule: Direct Effects of Geography on Per Capita Income, Sachs conclui que o
maior impacto sobre o crescimento econmico resulta, sobretudo, do ambiente, em
vez das instituies (SACHS, 2003a). Isto no significa negar que as instituies
tenham tambm impacto, mas apenas negar que sua importncia seja to grande
que exclua o papel da natureza (SACHS, 2003b).
Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro 267
por exemplo, tem questes sobre qualidade da burocracia, regime de lei, corrupo
no governo, risco de expropriao e risco de repdio de contratos com governo.
s vezes so consideradas certas instituies polticas como o Judicirio e
eleies, vistas como restrio sobre o Executivo. No caso do Judicirio, procura-se
medir em que extenso independente e em que extenso supervisiona a interpre-
tao e a aplicao das leis. Em termos prticos, pode ser que se aborde a suprema
corte em vez do Judicirio como um todo. Quanto s eleies, v-se at que ponto
legisladores so eleitos por quais propores da populao.
seriam mais eficazes do que outras, ou teriam melhor qualidade do que outras. No
entanto, estes trabalhos no ajudam a identificar os papis de instituies especficas.
Por isso, para aceitao da tese de que instituies so importantes para o desen-
volvimento econmico, ainda tem peso a avaliao qualitativa da experincia histrica
e o conhecimento emprico informal de como certas instituies atuam na sociedade.
Por exemplo, as sociedades modernas, sobretudo de cultura europeia,
receberam um legado da civilizao romana clssica, as instituies judiciais: existem
leis conhecidas, inteligveis e interpretveis por meio de raciocnios lgicos, e os
cidados se comportam em obedincia ou no a elas; os cidados lesados recorrem
a instncias oficiais de julgamento para obter reparaes ou para que aqueles que
no cumpriram leis sejam punidos, em vez de serem julgados pelas supostas vtimas,
por vizinhos ou por multides surgidas espontaneamente; estas instncias so
funcionalmente distintas de quem controla o Executivo, de quem governa, seja
rei, imperador, presidente da Repblica ou primeiro-ministro; e os julgamentos
so feitos em termos de raciocnios lgicos, tornando-se acessveis a quem faa o
esforo de compreender suas razes.
Em contraste, em sociedades do passado, como em certas tribos indgenas da
era moderna, adotavam-se procedimentos mgicos ou msticos, em que se consul-
tavam entranhas de animais sacrificados para pronunciar sentenas; ou se jogava
em um rio o acusado amarrado a uma pedra pesada, esperando-se que os deuses
o salvassem se fosse inocente. Mesmo na Europa, na poca da Santa Inquisio,
julgava-se uma pessoa culpada quando preferisse confessar culpa a suportar as
torturas a que estava sendo submetida.
plausvel que, onde haja justia racional, as pessoas possam prever melhor
as consequncias de seus atos, e possam se arriscar mais em aes que afetem seu
bem-estar ou sua eficcia no trabalho; consequentemente, a sociedade tem mais
espao para costumes de recompensa por mrito. A justia racional tambm gera
um ambiente oportuno frutificao de direitos. Nas atividades econmicas, h
incentivos para contratos e para a criao de patrimnio com o qual se montam
e se financiam negcios.
Instituies que tm sido tratadas como importantes na histria econmica
so sociedades annimas, bancos, aes, ttulos de crdito, cheques e a lei comer-
cial em geral. So tidas como ilustraes de que certas instituies incorporam ou
restringem oportunidades e riscos e, assim, afetam a capacidade de os mercados
funcionarem melhor ou pior.
Exemplos de instituies de origem bem mais recente, que tambm apoiam o
funcionamento de mercados, so as que coletam e fornecem informaes sobre hbitos
relativos a crdito. Nos EUA, h bastante tempo, elas so mantidas por organizaes
272 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
5 ASPECTOS CULTURAIS
Abstraindo-se de estoques de capital e de mo de obra, de poupana e de in-
vestimento; deixando-se de lado tecnologia, instituies, meio ambiente natural;
o que falta ainda? Outras sugestes de elementos explicativos das diferenas de
desenvolvimento entre pases so raa (ou genes) e cultura.
Do ltimo quartel do sculo XIX, se no de antes, at o primeiro quartel do
sculo XX, diferena racial ou gentica foi considerada seriamente, por autores
de peso, como um dos fatores explicativos das discrepncias de prosperidade
entre povos ou pases. Note-se que parte do atrativo desta explicao advinha da
Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro 275
confuso tpica na poca entre raa e diferena gentica, aliada ao crescente prestgio
cientfico da teoria da evoluo darwiniana e da gentica.
Contudo, traos fsicos raciais esto associados a pouqussimas diferenas
genticas. Ademais, estas no so do tipo que pareceria afetar funcionamento mental
ou personalidade. E, sobretudo, a explicao gentica ou racial de diferenas de
civilizao e prosperidade entre povos contraditada por inmeros casos comparados
de mudanas de posio em termos de nvel de civilizao ou de grau de prosperidade;
com bastante frequncia, elas transcorreram ao longo de perodos que foram muito
curtos para que ocorressem grandes mudanas raciais ou genticas. Descartou-se,
assim, a explicao racial ou gentica por evidente falta de respaldo cientfico.
O renascimento do interesse pela cultura veio junto com aquele por
instituies. Contudo, para distinguir as coisas, o que interessa para a discusso sobre
desenvolvimento uma concepo estreita de cultura, que no abranja as instituies.
Nesse caso, entende-se por cultura certos traos culturais: valores, atitudes, crenas
e prticas comumente aceitos ou adotados em uma sociedade. No basta que seja
valor, preferncia ou crena individual; preciso que seja adotado por um nmero
suficientemente grande de indivduos, de modo a caracterizar pelo menos uma
camada da sociedade. Evita-se a expresso norma social por causa do termo norma,
que ambiguamente pode ser referir a alguma forma de legislao; para indicar trao
cultural, parece melhor empregar costume, prtica social, hbito social.
Isso no quer dizer que seja sempre fcil classificar um elemento como institui-
o ou como trao cultural. Em parte, porque, s vezes, certos elementos culturais
esto ligados a formalizaes. Por exemplo, o cinema norte-americano do sculo
XX era uma instituio ou um elemento cultural daquele pas? A resposta pode ser
que havia uma prtica cultural de ir ao cinema, como forma de diverso individual,
com forma de encontro familiar em lazer comum, como forma de convivncia entre
namorados. E havia vrias instituies relacionadas, como as instituies empresariais
de produo de filmes, as de distribuio e as de exibio (as salas de cinema).
Ao se estudar a histria do surgimento e da expanso das civilizaes, assim
como da experincia das colonizaes europeias e o posterior desenvolvimento
dos pases que foram colnias, difcil entender muito do que aconteceu, a menos
que aspectos culturais tenham tido impacto sobre rumos dos pases. Tabellini
(2006) faz a pergunta bvia, no contexto da literatura que mostra a importncia
das instituies para o desenvolvimento: por que as mesmas instituies tm
impactos diferentes no comportamento das pessoas e no desenvolvimento eco-
nmico de diferentes pases ou regies?
Uma resposta a considerar que, em distintos lugares ou pocas, as pessoas
que operam e fazem funcionar as instituies tm diferentes traos culturais. E, em
princpio, no haveria porque afirmar que somente no passado fatores deste tipo
276 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
tenham tido influncia; plausvel a tese geral segundo a qual eles tambm afetam
os rumos dos pases no presente e certamente os afetaro no futuro.
Por exemplo, a humanidade teve vrias experincias de povos cujas sociedades
eram principalmente dedicadas guerra. Com uma cultura fundamentalmente
girando em torno da prtica de guerrear, estes povos nada constroem; ao atacar
territrios de outros povos, visam realizar atos de bravura, mostrar-se valentes para
si mesmos e melhores lutadores para os vencidos, obter a glria da vitria. Pilham
as reas vencidas, incendeiam e matam sem freios pelo prazer do vandalismo.
Esse foi o caso dos povos ibricos que, no sculo XIV, faziam cruzadas contra
os mouros (CHIROT, 1986, p. 30). Contudo, ocorreu uma mudana cultural no
sculo XV; e, em vez de pilhagem, tais povos comearam a construir um imprio,
isto , a conquistar terras para plantar e vender, ou seja, para transformar estas
terras em colnias. Mudana semelhante havia se dado entre os romanos, quando
passaram a conquistar povos para anex-los ao que se tornou o Imprio Romano.
Em contraste, a China, poderosa e avanada tecnicamente, foi impedida, por sua
prpria burocracia governamental, de criar um imprio (op. cit., 1986, p. 31).
Outro exemplo importante da influncia da mudana cultural o Japo, quan-
do escolheu ser nao forte e aprender com o ocidente; apesar de pobre de recursos e,
alm disso, atrasado tecnicamente, conseguiu rapidamente montar um setor industrial
com capacidade de competir com pases avanados, ganhando penetrao no comr-
cio internacional. Entre 1881 e 1910, modificou sua pauta de exportaes, passando
de bens predominantemente primrios (ch e seda) para produtos manufaturados.
Uma indicao razovel do impacto de diferenas culturais a deteriorao
econmica e social que ocorreu na Rssia, entre 1990 e 1994, como sequncia ao fim
do regime sovitico, e a lentido do crescimento do pas at o final da dcada. Pelo
que se observou, no basta implantar mercados, propriedade privada e fazer outras
mudanas institucionais. Mercados e instituies no so, imediatamente e em si
mesmos, incentivos suficientes para uma vasta mudana de desempenho econmico
e social na proporo do vasto rearranjo institucional que ocorreu em poucos meses.
O diagnstico mais plausvel de que a populao russa no tinha conheci-
mento prtico suficiente de como comerciar, de como operar em mercados, de como
organizar e coordenar equipes de pessoas para vender e para lucrar, de como atuar
em instituies democrticas. Afinal, as geraes jovens no tinham sequer pais que
lhes pudessem falar de pocas em que tivessem convivido com mercados e empresas
privadas. Alis, na Rssia, praticamente no havia sequer descendentes dos antigos
empresrios e comerciantes russos das duas ou trs dcadas iniciais do sculo XX.
Nesse contexto, tambm indicador da importncia das diferenas culturais
o melhor desempenho econmico e social de outros pases ex-soviticos, como a
Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro 277
Hungria e a Polnia. Estes haviam feito reformas que davam mais liberdade de
decises econmicas a suas empresas em relao s comisses centrais de planeja-
mento; haviam preservado considerveis parcelas de setor privado na agricultura
e no comrcio; haviam se integrado mais s economias do ocidente por meio de
comrcio exterior, turismo e movimentos de capitais. Quando veio a transformao
rpida e dramtica de regime e de instituies, tinham j razovel familiaridade
com o novo arranjo institucional.
Fora a literatura histrica que compara civilizaes e sociedades, outra fonte
de ilustraes sobre a importncia da cultura certa literatura sociolgica que
estuda pases especficos. No que se refere ao Brasil, h, entre outros, o livro do
economista e socilogo pernambucano Limeira Tejo (1950), Retrato sincero do
Brasil, e o do jornalista e escritor Vianna Moog (1954), Bandeirantes e pioneiros.
Eles exploram mecanismos culturais que podem ser esclarecidos com o se-
guinte exemplo hipottico: um pequeno fazendeiro do interior no adquirir uma
mquina que lhe ajude nas atividades rurais se teme ser ridicularizado pelos co-
legas como enxerido, metido a besta, como tendo pegado mania da cidade.
Ademais, independentemente de como seja tratado, hesitar em adquiri-la se no
se sente seguro de que saber manej-la, ou se, no entendendo nada do funciona-
mento da mquina, no confia nela. As mesmas restries culturais podem desen-
corajar a adoo de uma nova tcnica de plantio. Por conseguinte, a mentalidade
dos colegas e a falta de formao educacional na comunidade podem dificultar a
assimilao de inovaes no local.
Outro elemento cultural considerado na literatura sociolgica o tipo de
moral posta em prtica na sociedade, ou seja, os costumes morais, em contraste com
o cdigo moral proclamado e almejado. Se, em sua maioria, os empregados no
forem leais firma que os emprega, se os fornecedores e firmas-clientes fraudarem
uns aos outros, o capitalismo no sobrevive. Por outro lado, se os patres no
tratarem seus empregados com respeito, se no cumprirem o que prometerem,
no obtero lealdade destes. E nas sociedades modernas, quanto mais liberdade
de ao e movimentos tm as pessoas, quanto menos alcanveis pela fiscalizao
e controle governamentais, mais necessidade h de confiar em traos morais
de honestidade e lealdade; os costumes precisam levar a srio obrigaes e
deveres, promessas e compromissos, bem como traos pessoais de honestidade,
responsabilidade, lealdade, confiabilidade e verdade.
Tcnicas economtricas tambm tm sido empregadas para buscar apoio em-
prico a teses sobre o impacto de aspectos culturais no desenvolvimento. Um caso
importante o trabalho de Tabellini (2006), que menciona como exemplo o sistema
judicial na Itlia, que tem se mantido basicamente o mesmo por 150 anos, incluin-
do o aparato legal e as carreiras de juzes; contudo, o sistema apresenta diferenas
278 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
importantes de funcionamento entre a regio Norte e a Sul. Uma das diferenas que
os juzes do Sul levam mais tempo para completar as investigaes e dar sentenas do
que os juzes do Norte. Tendo em vista que o tipo de recursos humanos empregados
no sistema o mesmo, uma hiptese bvia para explicar o problema a de que
certos traos culturais so mais favorveis do que outros ao crescimento econmico.
Analisando dados de 69 regies de oito pases europeus, Tabellini conclui que
a cultura uma causa do desenvolvimento econmico. Ele isola um componente
exgeno dos seus dados de cultura e faz uma anlise de correlao controlando
o impacto das variveis educao, taxa de urbanizao e diferena nacional; desta
maneira, mostra que o componente exgeno da cultura tem alta correlao com o
desenvolvimento econmico das regies enfocadas. Para medir a cultura, ele emprega
indicadores de valores e crenas de indivduos, tais como confiana em outras pessoas,
respeito pelos outros e confiana na capacidade da prpria pessoa de determinar seu
futuro. Estes indicadores so agregaes de respostas por indivduos de diversos pases
a pesquisas de opinio realizadas nos anos 1990, as World Value Surveys.
Outros trabalhos recentes visando mostrar o impacto da cultura sobre o desem-
penho econmico adotam procedimentos de investigao mais convencionais. Em seu
livro Divergent Paths, Marc Egnal (1996) compara trs sociedades no sculo XVIII,
o Norte dos EUA (atual Nordeste), o sul do pas e o Canad francs. Como indica-
dores de cultura, Egnal observa religio, alfabetizao, atividade intelectual e esprito
empreendedor. Quanto a instituies, enfatiza a existncia de escravido no Sul dos
EUA e sua ausncia no Norte, havendo no Canad francs um sistema senhorial de
relaes entre donos de terra e inquilinos da terra, sejam moradores ou trabalhadores.
Aquelas sociedades tinham aproximadamente o mesmo padro de vida por
volta de 1750. No Sul dos EUA e no Canad francs predominavam valores
culturais agrrios, isto , que enfatizavam a posse da terra, a vida no campo e a
proximidade com a natureza. Nos cem anos seguintes, enquanto o Sul dos EUA e
o Canad francs cresceram economicamente em ritmo lento, o Norte passou por
crescimento rpido. Egnal descreve o papel da diferena de instituies e cultura
na determinao dos caminhos divergentes por que evoluram estas sociedades. Por
volta de 1850, o padro de vida no Norte tinha ficado bem acima do que se via
nas outras duas sociedades, havia maior urbanizao, e o papel do comrcio e da
manufatura era importante, em vez de continuar sendo regio inteiramente agrcola.
Thomas Sowell publicou dois livros sobre cultura e desempenho econmico.
Em sua concepo de cultura, ele inclui atitudes com relao a trabalho, a tomada
de riscos, a ambies, a educao, a relaes cooperativas ou conflitivas com outras
pessoas, a metas de vida pessoal, mas tambm habilidades e experincia de trabalho.
Sowell faz um vasto levantamento de evidncia acerca de dois processos de difuso
cultural, a conquista e as migraes.
Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro 279
Na obra Migrations and Cultures, Sowell (1996) traa um panorama das expe-
rincias e impactos da migrao de alemes, japoneses, italianos, chineses, judeus
e indianos. Boa parte deste impacto tem sido no desenvolvimento de profisses e
ocupaes, no desenvolvimento de segmentos de indstrias, de segmentos da agri-
cultura, bem como de servios, alm de desenvolvimento de localidades e regies.
No outro livro, Conquests and Cultures, Sowell (1998) estuda as experincias,
como conquistadores ou conquistados, do povo britnico, de povos africanos, es-
lavos e ndios das Amricas. O autor descreve como povos conquistados, ou povos
conquistadores, ou ambos, mudam seus modos de vida, inclusive as ocupaes a
que se dedicam e suas habilidades, em consequncia de conquistas. Frequentemente
tambm se deu o fenmeno de que partes distintas de um mesmo povo foram do-
minadas por diferentes conquistadores, levando a que, tempos depois, estas partes
se diferenciassem em termos de habilidades ocupacionais e sociais.
Finalizando esta seo, cabe realar a necessidade de precaues.
1. Uma dificuldade a de separar as contribuies de fatores que atuam
cooperativamente. Por exemplo, ambiente fsico e cultura interagem em
seus efeitos. Na medida em que o ambiente permite ou dificulta o con-
tato de um povo com outro, ele gera diferentes graus de oportunidade
ao acesso de uma cultura por outra.
2. Cultura algo muito amplo, e para ela no existe um indicador ou medida
agregada. Uma cultura formada de muitos elementos ou traos culturais.
Adicionalmente, complexa, no sentido de que muitos elementos cultu-
rais dependem de outros. Por isso, sempre que se estuda cultura como
causa ou efeito, preciso ter em mente um pequeno nmero de traos
culturais, de preferncia aqueles que dependam pouco ou nada uns dos
outros e estejam fortemente vinculados aos que se considerem elementos
bsicos da cultura em foco. Como se v, a tarefa cheia de dificuldades.
3. Cabe cautela com relao ao papel da hiptese de que o grau e o tipo de
desenvolvimento encontrado em diferentes sociedades sejam atribudos a
diferenas de cultura (presumidamente, alm de diferenas institucionais,
tecnolgicas e de dotaes de fatores de produo). Em primeiro lugar, a
questo no de que certas culturas sejam, como um todo, superiores ou
inferiores a outras, mas de que certos traos culturais favoream em maior
ou menor medida o desenvolvimento. Em segundo lugar, prticas culturais
e outros elementos da cultura no so uma espcie de destino da sociedade
especfica, pois muitos so mutveis no intervalo de tempo de uma
gerao, ainda que no se possa mudar a cultura inteira em pouco tempo.
Quanto a isto, engana-se Tabellini (2006, p. 32) quando, ao concluir que
280 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
2. No original: these findings suggest that the low labor productivity of economically backward regions will not go
away soon.
Planos Nacionais de Desenvolvimento: experincia brasileira e lies para o futuro 281
6 CONSIDERAES FINAIS
A preparao de um plano de desenvolvimento no se realiza em poucos meses.
tarefa longa, ambiciosa, que deve comear com passos modestos. Necessita ser
precedida de estudos tericos e de estudos empricos nas mais diversas disciplinas
aquelas que se ocupam do processo de desenvolvimento de forma ampla, bem
como aquelas que se ocupam das diversas facetas da sociedade que interessam ao de-
senvolvimento, da economia do crescimento sociologia das transformaes sociais.
Entre os estudos empricos relevantes, cabe citar o exame das experincias de
trajetrias de desenvolvimento, quer de pases diferentes, quer de subperodos da his-
tria de um mesmo pas. Comparaes entre pases podem ser feitas sob duas ticas,
a das semelhanas e a das diferenas, cada uma sugerindo seu prprio tipo de lies.
Ademais, h muito a aprender com as diversas experincias de nosso prprio pas.
A seguir, relacionamos alguns pontos que, colhidos a partir das lies expostas
neste trabalho, em nosso entender, devem ser observados na elaborao de um
plano de desenvolvimento eficiente.
Diferentemente dos planos tradicionais, um novo plano no deve con-
sistir em uma trajetria linear de futuro, supondo que h s um melhor
futuro vivel; deve reconhecer que h muitos rumos possveis para o
282 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
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286 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
BIBLIOGRAFIA COMPLEMENTAR
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captulo 4
Alfredo Costa-Filho**
Introduo
A partir dos anos 1930, a natureza do planejamento nacional no Brasil exibe duas
constantes: ser de natureza governamental e, com poucas excees, ser reativa.
Este artigo explora um enfoque que contrasta com essa tradio. Advoga que
sobram razes para que hoje se busque pr em marcha uma racionalizao das po-
lticas pblicas elevada ao Estado-Nao e que ela se estenda em uma perspectiva
de longo prazo. Apontada, voluntariamente, construo de um futuro desejvel.
Na parte inicial, toca-se a evoluo do planejamento governamental, cujos
detalhes so objeto de outros textos, j em publicao por Cepal/Ipea. Destaca-se seu
carter reativo, especialmente at o comeo dos anos 1960. Recapitulam-se certos
atributos-chave do padro atual de desenvolvimento e alguns de seus impactos nas
trs instncias da vida coletiva: econmica, social e poltica. Argumenta-se que as in-
flexes que esse padro produz na histria atual afetam o cerne das tarefas dos rgos
nacionais de planejamento.
A segunda e ltima parte prossegue com o tema da prospectiva, mas concen-
tra-se no da estratgia. Recorda-se que esse conceito, como uma cunha, quebra a
continuidade da teoria e da prtica do planejamento. Resumem-se dificuldades na
formulao das estratgias de desenvolvimento. Sublinha-se uma delas frequen-
temente omitida: a de que a estratgia adotada precisa ter legitimidade social.
Conclui-se com uma pauta parcial e no hierarquizada de desafios atuais,
merecedores de ateno para o desenvolvimento futuro.
* Este artigo, publicado originalmente na srie Texto para Discusso Ipea/Cepal, no foi objeto de reviso pela equipe
do Editorial do Ipea.
** Alfredo Costa-Filho, ex-diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento Econmico e Social
(Ilpes) e consultor do Convnio Ipea/Cepal para este estudo.
288 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
1. Como se sabe, outras modalidades de planejamento comearam antes. Algumas, meio embrionrias, logo aps a
Primeira Guerra, na reconstruo de alguns pases afetados (DROR, 1990). Outras fortemente centralizadas j nos anos
1920, no despontar da rea socialista.
2. Anlises das experincias brasileiras no campo do planejamento esto, entre outras mltiplas fontes, em Mindlin
(1970), Ianni (1971), Costa-Filho (1982) e Kon (1999); sobre o nico plano de longo prazo (Decenal, 1967-1976), veja-
se: Campos (1974). O Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada (Ipea) est lanando anlises amplas e atualizadas da
experincia brasileira (REZENDE, 2010) e da latino-americana (LEIVA, 2010).
Estado-Nao e Construo do Futuro 289
3. Embora tais teorias implicassem apostas arriscadas relativas racionalidade tcnica, o Estado formulava e deveria
pr em prtica tal racionalidade por meio dos planos de desenvolvimento e dos demais recursos afins dos sistemas
nacionais de planejamento. Um dos ex-diretores da Diviso Social da Comisso Econmica para a Amrica Latina e
o Caribe (Cepal) ilustrava claramente este fato: Poder-se-ia dizer que o Estado, no pensamento inicial desta Casa,
era concebido como um diretor de orquestra, que defendia a autonomia e a liberdade dos msicos que a integravam,
porm os induzia a tocarem sempre as partituras que ele prprio havia composto (GURRIERI, 1984, p. 11).
290 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
4. Quando o essencial seria prever mudanas, tendo-se em conta a correlao efetiva de foras do contexto nacional e
as restries advindas do seu entorno. O reconhecido fracasso do VII Plano da Nao, Venezuela; 1985, embora elabo-
rado com enfoque na proposta moderna de planejamento estratgico situacional, explicar-se-ia quase integralmente
por falhas similares s apontadas no texto (IZAGUIRRE, 1986). Contraditoriamente, os planos brasileiros ps-1964
embora normativos alcanaram xitos que se refletiriam no I e II Planos Nacionais de Desenvolvimento (PND)
(respectivamente para os perodos 1972-1974 e 1975-1979). O III PND (1980-1985) j seria mero texto de poltica de
desenvolvimento, antecipando-se ao que um autor j mencionado designou como desconstruo do planejamento
(REZENDE, 2010).
5. Como se sabe, Gastn Berger em 1941 cunhou o termo prospectiva como investigao sistemtica sobre futuros
possveis; sabendo que ele figurara em dicionrio do sculo anterior. Em sete anos mais, a Rand Corporation receberia
mandatos especficos para antecipar tendncias futuras, de imediato interesse militar dos Estados Unidos. Passariam
mais 12 anos at que a iniciativa dos Futuribles fosse posta adiante por Bertrand de Jouvenel, tornando-o um pioneiro
clssico nessa rea. A partir de ento, os estudos sobre o futuro difundem-se e diversificam-se (MASINI, 1992; COSTA-
FILHO, 1997; MOJICA, 2005; MEDINA; ORTEGN, 2006). Embora a prospectiva continue sendo uma cincia em
construo (MOLES, 1995), seno apenas uma indisciplina intelectual (GODET, 2000).
Estado-Nao e Construo do Futuro 291
6. Um especialista clarividente sobre isto: a configurao do futuro j no se resolve apenas nos parlamentos ou nos
partidos polticos e sim nos laboratrios de pesquisa cientfica e tecnolgica ou nos gabinetes executivos das grandes
corporaes (BECK, 1998, p. 278).
292 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
7. Um planejador destaca outra questo correlata: a transferncia de atividades do espao pblico para o privado
outro fenmeno que aumenta a fragmentao do poder. Na Amrica Latina, acrescenta, raramente o Estado alcanou
capacidade gerencial para lidar com essa nova complexidade (VILLAMIL, 1988).
Estado-Nao e Construo do Futuro 293
8. Um dos pontfices da prospectiva, inspirado em Prigogine, pergunta-se sobre este tema: como reconhecer os pontos
de bifurcao? Que inovaes vo ficar sem consequncias e quais so susceptveis de afetar o sistema global e de-
terminar uma evoluo irreversvel? Os parmetros das bifurcaes no sero variveis-chave da anlise prospectiva?
(GODET, 2000). Sem dvida, as descontinuidades so agora indissociveis dos estudos de longo prazo.
9. Em uma sociedade do conhecimento, esse fenmeno crucial na especulao sobre o futuro. Que dizer ento da ca-
pacidade de encolher prazos do supercluster do Projeto Galileu (Petrobras), recm-concludo, com capacidade de 160
teraflops? E esse est longe da fronteira: o lder mundial da categoria, Jaguar (Departamento de Energia dos EUA),
opera com 1,76 petaflops (1,76 quatrilhes de clculos por segundo). Se o conhecimento tcito ou codificado
chave no desenvolvimento contemporneo, seu ritmo de produo insinua saltos que adviro; associados ou no a
inovaes radicais, a bifurcaes. De todo modo, a classificao de medidas em curto, mdio e longo prazos relativiza-
se e perde preciso.
294 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
10. Essa sntese estrutura-se com base no autor mencionado (MATUS, 1984, 1987), que melhor consolidou as vrias
contribuies sobre pensamento estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e, posteriormente, do Ilpes, dois
rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns dos aportes de terceiros, l reunidos,
esto aqui ampliados. Assim, na verso aqui adotada esto refletidos aportes de Roos Ashby (complexidade, 1956),
Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques Lesourne (interdependncia,
1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoiesis, 1984), Fernando Flores (cognio, 1987) e
Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).
Estado-Nao e Construo do Futuro 295
personalidades distintas para operar com uma ou outra dessas modalidades de ra-
cionalidade (ASCHER; OVERHOLT, 1983; LINSTONE, 1984; DROR, 1990).
Portanto, tampouco simples estabelecer regras rgidas e uniformes nessa matria;
talvez o diapaso seja prefervel partitura, sendo o tom mais libertrio que a pauta.11
Com tais restries, podem ser enfileiradas algumas sugestes de atributos
que merecem constar de eventuais tentativas nacionais de planejamento estratgico,
tendo-se como referncia a Amrica Latina e o Caribe como um todo. Sem se olvidar
que, invariavelmente, a consistncia terica do desenvolvimento dever prevalecer
sobre as tcnicas e os procedimentos da elaborao dos prprios planos; ao contrrio
do que tantas vezes ocorreu.12 Um declogo mnimo e no hierarquizado serve
de ponto de partida:
1. Legitimidade: alm de legal, o plano precisa de razovel consenso social.
2. Gestalt: sua totalidade deve ser compreensvel, capaz de mobilizar os
atores sociais.
3. Sntese: privilegiar rumos e aes selecionados; concentrar-se no essencial.
4. Contrato: execuo combinada, tendo em conta uma realidade de poder
compartido.
5. Escala: garantir solues de larga escala e sustentveis, conforme o inte-
resse coletivo.
6. Generosidade: combinar racionalidade competitiva com solidariedade social.
7. Coerncia intertemporal: compatibilizar eventuais rupturas com valores
nacionais.
8. Harmonia: prioriz-la como regra nas relaes externas, sobretudo regionais.
9. Funding: gastos em C&T, RH e base produtiva sem comprometer a
soberania.
10. Nao: a proposta ajuda a constru-la?, deve ser o critrio decisivo
de escolha.
11. Como se sabe, o planejamento de longo prazo no Brasil obedece hoje a um dispositivo legal que cumpre dois anos,
estando sob a rbita decisria do ministro de Estado Extraordinrio de Assuntos Estratgicos (Decreto no 6.217, de 4
de outubro de 2007). Quem, entre outras competncias, tem a de articular com o governo e a sociedade a formulao
da estratgia nacional e das aes de desenvolvimento de longo prazo (art. 2o, item III). O novo ministro est pondo
em marcha o Plano Brasil 2022, abrindo uma perspectiva enriquecedora em relao s experincias anteriores de
planejamento nacional.
12. Recorde-se que conforme a doutrina do Consenso de Washington, o processo do desenvolvimento veio sendo in-
terpretado nos moldes da Teoria Moderna do Crescimento, uma base inadequada ao planejamento de longo prazo. No
dizer de um dos seus crticos, ela se expressa atravs de um algoritmo de equilbrio no qual esse processo se equipara
ao crescimento do produto per capita e pode ser compreendido atravs de modelos formais nos quais esto ausentes
as instituies e a incerteza (KATZ, 2008, p. 7).
296 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
13. Aqui se emprega legalidade como legitimidade de origem (rgos de poder constitudos na norma constitu-
cional); reservam-se legitimao e legitimidade para o que vrios autores designam como legitimidade de exer-
ccio: emprego do poder em aes reconhecidas como compatveis com interesses, aspiraes e valores majoritrios
da comunidade nacional (URZUA, AGERO, 1998).
14. A citao de um dos especialistas convocados pelo Ipea para um debate sobre os Vinte anos de Constituio
Federal e encerra uma de suas crticas ao excesso de propostas de emendas (sic): A partir de 6 de outubro de 1988,
todo governo da repblica esteve empenhado [...] em modific-la. Em modificar a Constituio sua imagem e seme-
lhana, para ser seu plano de governo (BERCOVICI, 2008, p. 34).
15. A menos de alguns projetos setoriais cujos cronogramas fsicos e financeiros estendiam-se por vrios anos. Uma
vez recuperado o Estado de direito, os governos nacionais foram invariavelmente de coalizo e a repartio dos
ministrios entre foras polticas diversas (s vezes, adversas) jamais criou um primeiro escalo homogeneamente
dedicado execuo do prprio plano vigente. Alm disso, com predomnio do curto prazo em toda a regio, a poltica
fiscal rgida reduziu a cooperao entre ministrios e exacerbou-lhes a disputa pelos parcos recursos dos oramentos
pblicos sempre estressados (URZUA; AGERO, 1998). O planejamento nacional saia, assim, duplamente vitimado.
16. A sociedade da informao estaria provocando uma exploso e diversificao de vises do mundo (westans-
chauungen) o qu, sem dvida, problematiza ainda mais a construo de consensos mnimos no seio da sociedade civil
(VATTIMO, 1989), especialmente em quanto a futuros desejveis.
Estado-Nao e Construo do Futuro 297
Uma quarta percepo merece destaque: h fortes indcios de que, nas ltimas
dcadas, os ONPs que mantiveram-se competentes para planejar e conservaram al-
guma autonomia em relao s autoridades fazendrias foram de pases com as duas
seguintes caractersticas polticas. A primeira que, historicamente, se apresentava
com matrizes partidrias relativamente estveis classe na qual o Brasil figuraria
entres as ltimas posies. A segunda, aqueles cujos partidos eram distinguveis
uns dos outros, com base em seus programas e em suas aes polticas; assim,
mantinham-se como intermedirios razoavelmente efetivos entre cada sociedade
civil e seu Estado. Em tais casos, certa legitimao dos planos nacionais seria indi-
reta, pelo fato de partidos hegemnicos sustentarem seus objetivos e instrumentos
sobre a sequncia dos perodos governamentais.17
nessa linha de raciocnio que se preferiu substituir o tradicional planeja-
mento governamental por Estado-Nao, no primeiro termo da dicotomia que
intitula este artigo. Na vontade de influir sobre o futuro e no apenas de reagir a
ele, cabe ao ser jurdico Estado decidir aes de longo prazo em nome de todos
os seus sditos; porm, no apenas como burocracia dominante da esfera pblica
(governo); tambm, como espao institucional em que seus sditos convivem, in-
teragem, solidarizam-se, digladiam-se, constituem-se cidados ou marginalizam-se.
Caso este em que cabe ao prprio Estado-Nao represent-los e defend-los.
Nessa sequncia de argumentao, a concepo axial do planejamento estrat-
gico de longo prazo tarefa para estadista, um recurso humano sempre escasso.
As racionalidades de curto e mdio prazos permanecem sob a gide de governantes
que se revezam nos mandatos do Executivo nacional recurso humano abundante.
No entanto, a qualidade das normas eleitorais e partidrias e a dignidade de todos,
inclusive de legisladores e juristas, vo garantir ou no que a edifcio da Nao, es-
boado no plano de longo prazo, prossiga ou pare.
Desafios imediatos: foi este o ltimo tema previsto ao comeo deste captulo
e ainda no tratado, cabendo agora precis-lo melhor. As experincias de planeja-
mento nacional na Amrica Latina e no Caribe terminavam por identificar linhas
de ao futura, em geral para curto ou mdio prazos. Saam elas de carncias
acumuladas no passado ou de urgncias momentneas, ora referidas ao pas como
um todo, ora identificadas setorialmente e/ou por critrios territoriais, com vista
a algum aspecto do desenvolvimento regional interno. s vezes, decorreram de
acordos entre governos e empresas privadas para iniciativas comuns em parcerias
(DEVLIN; MOGUILLANSKY, 2009). Alguns planos tiveram apoios mais amplos,
17. Esta percepo merece ser pesquisada. Convm rever, a respeito, as trajetrias de ONPs como o DNP/Colm-
bia, Cordiplan/Venezuela, Odeplan/Chile, Ofiplan/Costa Rica e Secretaria da Presidncia/Mxico (LEIVA, 2010), entre
alguns mais que se encaixam no comentrio do texto. Em outra ordem de argumentao, h quem sustente que a
prpria mudana do Estado dificulta tomar o ONP como protagonista maior do planejamento. Seus corpos tcnicos
(onde hajam sobrevivido) junto a outros administradores pblicos, empresrios pblicos, alm de legisladores e juzes,
tornam o prprio Estado um ator plural (YERO, 1991).
298 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
18. Este conceito de entorno merece ser repensado; mais que o lugar geomtrico do qual advm condicionantes
exgenos para o desenvolvimento nacional. No basta t-lo em conta como se fosse outro objeto isolado, apenas
adjacente realidade nacional. H analistas que j o advertem com preciso, como o ilustra o argumento seguinte
sobre problemas do meio ambiente: no so problemas do entorno e sim, em sua origem e conseqncias so
sociais; problemas do ser humano, da sua histria, das suas condies de vida, de suas relaes com o mundo, de seu
ordenamento econmico, cultural e poltico (ipsis literis, BECK, 1998, p. 90).
19. So inegveis o valor e a generosidade desse Informe, porm, ambos os destaques tirados do seu captulo introdu-
trio merecem reparos. O primeiro por obsoleto: quase 60 anos aps Keynes, continuar insistindo nas teclas da oposio
mercado-planejamento. H 30 anos, o Ilpes, com vista s economias de mercado, j insistia em que o antnimo de
planejamento era negligncia ante o futuro; deixar que ele ocorra; omitir-se em constru-lo. O segundo por inquo
e por ingnuo. Um, porque em termos de luta pela dominao global igualar Japo e Europa Ocidental aos Estados
Unidos injustia. Dois, porque se inverte a causalidade: este mpeto de dominao que motiva o desenvolvimento
do enorme potencial cientfico e tecnolgico.
Estado-Nao e Construo do Futuro 299
20. Para o caso do Brasil, grande pas perifrico, a advertncia que encerra um trabalho clssico sobre esse
contexto mais precisa: o sculo XXI ser caracterizado por enorme concentrao de poder de toda ordem, e
esses Estados da periferia sero atingidos pela poltica de fora e de arbtrio, que cobrar deles a obedincia
e a submisso s regras internacionais que aquelas estruturas hegemnicas elaboram e impem ao mundo
(GUIMARES, 1999, p. 158).
300 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
21. Observe-se que tais pesquisas esto no cerne das estratgias atuais de fortalecimento e perpetuao das estrutu-
ras hegemnicas, como as designa um dos autores mencionados (GUIMARES, 1999). Busca-se a convergncia das
Nanotecnologias com as Biotecnologias, as da Informao e as Cognitivas, da a sigla NBIC.
Estado-Nao e Construo do Futuro 301
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304 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
1 Introduo
Neste captulo sero abordados alguns dos aspectos que influenciam o senso
comum relativo ao conceito de planejamento, situaes que contriburam para
afastar o Plano Plurianual (PPA) da misso para a qual foi concebido. Tambm
ser feita uma reflexo comparando a atual estrutura do PPA com o planejamento
real, apontando-se as principais inconsistncias e algumas possibilidades para se
qualificar o plano como instrumento efetivo de planejamento. A comparao
ser feita a partir de uma anlise crtica da tentativa de integrao entre
plano, oramento e gesto, no mbito da reforma oramentria de 2000, e de
consideraes sobre a experincia recente no planejamento federal.
Quanto apropriao do conceito de planejamento, as anlises so ancora-
das nas reflexes de Pierre Bourdieu, particularmente as teorias relacionadas aos
conceitos de habitus, campo e doxa. A investigao tem o objetivo de desvelar as
razes das diversas apropriaes parciais do termo planejamento governamental,
motivos que influenciaram nas atuais caractersticas do PPA. Os comentrios ao
longo do texto tambm fazem referncia a dois dilemas clssicos em polticas
pblicas: as relaes entre poltica e tcnica, e entre formulao e implementao.
As reflexes visam qualificar as crticas ao planejamento de forma a identificar
aspectos pouco tratados na literatura. Ao final do captulo so apresentadas algumas
possibilidades para construo de um PPA dotado de maior capacidade para
* O autor agradece os comentrios e a leitura prvia de Carlos Augusto de Godoy Curro, que compartilhou interpreta-
es indispensveis para a elaborao deste documento, eximindo-o, como de praxe, de quaisquer equvocos contidos
no texto.
** Coordenador-Geral de Qualidade do Plano, vinculado Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
do Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP). As opinies so de exclusiva responsabilidade do autor.
308 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
1. Outro fator que recorrentemente limita a atuao da burocracia a reatividade ao conflito. Em vrias situaes,
verifica-se que mais confortvel evitar o confronto e se proteger de eventuais alteraes futuras na estrutura das
organizaes do que criar o constrangimento necessrio para a mudana.
310 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
2. Sobre a motivao dos atos, ver Bourdieu (1996), particularmente o captulo intitulado possvel um ato desinte-
ressado?.
312 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
3. O trecho a seguir ilustra a relao entre habitus e doxa de acordo com Bourdieu (2007): Ele [habitus] constitui o lu-
gar de solidariedades durveis, de fidelidades incoercveis, pelo fato de estarem fundadas em leis e laos incorporados,
as do espirit de corps (do qual o esprito de famlia um caso particular), adeso visceral de um corpo socializado ao
corpo social que o fez e com o qual ele faz corpo. Por conta disso, ele constitui o fundamento de um conluio implcito
entre todos os agentes que so o produto de condies e condicionamentos semelhantes, bem como de uma experin-
cia prtica da transcendncia do grupo, de suas maneiras de ser e de fazer, cada um encontrando na conduta de todos
os seus pares a ratificao e a legitimao (isso se faz) de sua prpria conduta a qual, por sua vez, ratifica e, se for o
caso, retifica a conduta dos outros. Sendo um acordo imediato quanto s maneiras de julgar e de agir que no supe
a comunicao das conscincias, e menos ainda, uma deciso contratual, esse conluio funda uma intercompreenso
prtica, cujo paradigma poderia ser o que se estabelece entre os parceiros de uma mesma equipe, mas tambm, a
despeito do antagonismo, entre o conjunto de jogadores envolvidos numa partida.
4. Esta seo foi elaborada a partir de fragmentos do artigo O planejamento governamental em temas, elaborado pelo
autor (ver Santos, 2010).
O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA 313
5. A figura do oramento-programa, apesar de expressamente prevista no Decreto-Lei no 200/67, ainda no havia sido
efetivamente implementada no Brasil. A aplicao brasileira a partir de 2000 ressurge fortemente influenciada pela
teoria do PPBS, sigla em ingls para o sistema de oramento-programa desenvolvido no Departamento de Defesa dos
Estados Unidos nos anos 1960 e posteriormente disseminado pelo Banco Mundial e pelo planejamento estratgico
situacional idealizado por Carlos Matus.
314 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
6. Exceo feita a um aspecto relacionado s teorias da nova administrao pblica que influenciou a Reforma Geren-
cial de 1995, particularmente a separao entre formulao e implementao justamente para suprimir a contamina-
o da escolha burocrtica, aspecto que se perdia no mbito de toda a teoria e sua aplicao.
7. Ressalta-se que as influncias no determinam que todos os agentes ou todos os aspectos do modelo estavam
orientados a partir da receita neoliberal. Entretanto, nesse campo de implementao do modelo interagiam habitus
e doxa.
O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA 315
8. A tentativa de vincular o oramento ao plano foi um elemento crucial na reorganizao dos instrumentos em 2000.
A ideia dominante tinha o objetivo de garantir o oramento necessrio para a materializao dos desejos expressos
no plano.
316 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
anual de avaliao do plano ao Congresso Nacional, que tambm deveria ter a funo
de retroalimentar o planejamento.
A consequncia desse arranjo foi que o plano passou a apresentar um
detalhamento praticamente igual ao do oramento, de tal sorte que ele, atualmente,
tem mais natureza de oramento plurianual do que propriamente de plano.
Como a associao entre os instrumentos praticamente no diferenciou os nveis
de agregao entre ambos e tampouco respeitou a natureza dos institutos, o plano
perdeu o sentido e a funo de orientar as aes de governo, assumindo a forma
de um oramento plurianual.9
Esses fatores contribuem para que o PPA no consiga estar alm de um
instrumento formal de planejamento que no capaz de informar adequadamente
as metas estratgicas do governo e tampouco criar as condies para a viabilidade
da ao pblica. Agrava a situao o fato de que todo o processo de monitoramento
e avaliao do plano est concentrado nas unidades do oramento, motivo pelo
qual se advoga que o ciclo de gesto do plano mais adequado ao ciclo de gesto
do oramento. Tais fatos corroboram o argumento de que a aplicao das regras
previstas na Constituio no conseguiram conferir materialidade ao plano,
instrumento que deveria contribuir para resgatar a funo planejamento.
Quanto dimenso estratgica, o plano declarou 28 macro-objetivos10
elaborados a partir do cenrio macroeconmico para o perodo e das orientaes
estratgicas ministeriais. A cada macro-objetivo estava vinculado um determinado
nmero de programas.
Era essa, em sntese, a estrutura do PPA 2000-2003. No tocante lei, o con-
tedo esteve limitado garantia de codificaes comuns e organizao semelhante
entre PPA e LOA; s possibilidades de alterao do plano; obrigatoriedade de
envio do relatrio de avaliao do plano ao Congresso; e instituio do SIGPlan.
Aps dez anos de implementao, factvel defender que a criao do modelo
de planejamento tenha sido uma tentativa de institucionalizar esta atividade
como processo contnuo da ao do Estado (Cardoso JNIOR, 2011).
A opo por tentar implementar o oramento-programa permitiu uma ampliao
do horizonte no olhar da administrao pblica, quer seja relativo preocupao
com a consistncia fiscal de sua atuao, quer seja com relao identificao dos
bens e servios ofertados a partir do gasto pblico.
No tocante incorporao da dimenso da gesto, compreendida estritamente
como a utilizao de ferramentas teis para que o planejamento se materialize,
9. A forma de definio das metas plurianuais, bem como sua (no) utilizao como insumo para o processo
oramentrio anual sugerem, para alguns, que o PPA no cumpre sequer as funes de um oramento plurianual.
10. interessante observar a evoluo dessa construo mais estratgica no PPA 2004-2007. Enquanto declarao de
desejos talvez o Anexo I da lei daquele PPA tenha sido a elaborao mais completa at hoje.
O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA 317
pode-se dizer que o modelo obteve algum xito na medida em que, apesar de
no ter alterado a dinmica da implementao das polticas, ele aproximou esta
dimenso do planejamento.
Nesse sentido, a institucionalizao do acompanhamento do ciclo dos
programas abriu espao para esta agenda com a uniformizao e disseminao
de vrios processos e procedimentos teis para avaliao e aferio de resultados.
Quando se pensa que boa parte das entregas so publicizadas por meio dos
relatrios de avaliao de programas, deve-se creditar parte destes louros induo
da perseguio ao resultado que o modelo produziu. Nesse sentido, a transparncia,
sob essa tica, aumentou. Apesar disso, a funo de publicizao dos resultados j
cumprida por outros instrumentos tais como relatrios de gesto, a mensagem
presidencial que inaugura a sesso legislativa e a prestao de contas do presidente
da Repblica, o antigo balano geral da Unio. No obstante, a avaliao conseguiu
produzir alguma massa crtica sobre o processo de implementao das polticas.
Com relao ao elo entre planejamento e oramento, a adoo de codificaes
comuns permitiu a visualizao de praticamente toda a lei oramentria para o
perodo de quatro anos, apesar de a relao entre ambos ter sido estabelecida nos
itens do oramento.
Portanto, de forma geral, pode-se dizer que os resultados alcanados pelo
modelo guardam relao com os principais objetivos almejados quando se analisa
a conjuntura na qual ele foi concebido e implementado, mostrando-se muito
til para controlar os gastos e uniformizar prticas de melhoria dos processos.
Tudo isso contribuiu, de certa forma, para orientar o Estado a perseguir o resultado,
produziu alguma massa crtica para realimentao do processo de planejamento
e colaborou para aumentar a transparncia das aes do governo. Apesar disso,
o modelo esteve orientado, na prtica, para significar o planejamento enquanto
instrumento de organizao.
A partir daquele PPA a estrutura dos planos do governo federal 11 no
se alterou substancialmente. As pequenas diferenas na dimenso ttico-
operacional foram um corte de valor para apresentao das aes do tipo
atividade e a incluso do conceito de projeto de grande vulto. No tocante
gesto, algumas iniciativas foram empreendidas sem, contudo, alterar-se a
dinmica de implementao das polticas.
11. Destacam-se, contudo, as recentes alteraes na estrutura dos planos de alguns estados. So Paulo e Rio de
Janeiro, por exemplo, informam valores plurianuais agregados por programas, de modo que j prescindiram da
informao financeira anual para as aes. So Paulo, apesar de ainda apresentar um anexo com praticamente todo o
oramento finalstico, j informa meta por ao para todo o perodo do plano e no mais por cada ano do oramento.
As mudanas no conseguiram alar o PPA a um instrumento efetivo capaz de viabilizar a ao governamental, mas
respeitaram minimamente a diferena entre plano e oramento. Alm disso, outros estados evoluram em construes
que esto alm do programa do oramento, a fim de buscarem declarar e comunicar em linguagem mais adequada
que a oramentria.
318 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
12. Schick (1966) discorre sobre as alteraes no modelo do oramento americano a partir das influncias das teorias
Keynesianas. Ou seja, quando o Estado decide ampliar sua atuao so necessrios ajustes no modelo anteriormente
orientado para o controle.
13. O fato de haver essa espcie de maldio associada ao processo e ao mtodo significa que deve haver maior
controle sobre a burocracia, visto que difcil prescindir desta organizao. Esta situao leva os agentes polticos a
se aterem quanto a estas disfunes, de modo a racionalizar os processos e orientar para que os mtodos estejam
a servio dos fins.
O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA 319
14. Destacam-se, ainda, as reflexes de Lindblom (2010) no que se refere crtica ao modelo racional-compreensivo
(ou mtodo da raiz) e propositura do mtodo das sucessivas comparaes limitadas, ou incrementalismo desconexo.
320 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
esforo para estabelecer uma relao com Santo Afonso (MT) ou Belo Horizonte
(MG). Diante disso cabe questionar qual o conceito de transparncia expresso na
atual organizao do planejamento. Esta situao justifica o argumento que afirma
que o oramento-programa oculta mais do que clarifica e que, portanto, no sendo
nem programa nem oramento, a estrutura torna-se inadequada, apesar de tomar
um tempo valioso de diversos atores para sua elaborao (Wildavsky, 1982).
de se destacar tambm a apropriao que a burocracia fez de toda essa racio-
nalidade que tinha a inteno de organizar a ao pblica. Ocorre que, conforme j
mencionado, a racionalidade burocrtica particular e nem sempre as solues pro-
postas tm aderncia realidade poltica ou realidade de implementao das polticas.
So recorrentes, por exemplo, as solues que visam institucionalizar regras,
padres e procedimentos a fim de se tentar criar agendas que racionalizariam a ao
pblica com vistas melhoria dos resultados. Ocorre que a dinmica de formao das
agendas no respeita a institucionalidade criada, at porque esta institucionalidade
idealizada, por vezes, sem considerar a dinmica real do funcionamento de uma
organizao pblica em que os poderes so fragmentados, o grau de disputa elevado,
as agendas so controladas e nem sempre as decises respeitam um fluxo institucional.
Enfim, um ambiente que no tem aderncia absoluta aos modelos ideais. Enquanto
boa parte da burocracia tenta criar canais institucionais para capturar a agenda, a
melhor forma de fazer isto parece ser organizar a informao de modo a constranger
as solues oferecidas e qualificar a interveno do governo. Para isto no necessrio
portaria, decreto ou sistema. O principal requisito o conhecimento sobre as polticas
e o funcionamento do governo, alm de habilidade no tratamento das informaes.
Tais fatores vo revelar possveis inconsistncias e, em decorrncia disto, podero
tambm indicar caminhos alternativos para o desenvolvimento.
A inteno aqui revelar um equvoco do modelo que partiu de pressupos-
tos questionveis. No se trata de invalidar o pressuposto de que o planejamento
incorpora os meios, especialmente o oramento isto vlido para qualquer pla-
nejamento. A questo mediar esta relao a partir do programa que, enquanto
conceito oramentrio, reduziu a anlise de polticas contabilidade governamen-
tal. Programa, produto de ao e localizador de gasto (subttulo) no conseguem,
considerando as atuais formalidades e o modo como so construdos, mediar a
relao entre plano e oramento.
Para agravar a atual situao do planejamento, o modelo foi sendo imple-
mentado a partir do pressuposto de que os programas eram a materializao do
planejamento das polticas. A partir da, todo o modelo de gesto seguia o que
estava espelhado nos programas. Ora, se existe uma relao forada entre anlise
de polticas e oramento, o instrumento utilizado para mediar esta relao tem
vcios. medida que ele passa a ser referncia para incorporao da dimenso da
O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA 327
agregador para conseguir estabelecer uma relao a partir de bases mais reais com
o governo. No mesmo sentido, a Secretaria do Tesouro Nacional (STN) no se
relaciona com os rgos a partir dos programas, da mesma forma que a Secretaria
de Gesto (Seges). Para todas estas organizaes, o programa mais um classificador
do gasto, tudo que ele no poderia ser de acordo com o modelo.
Enriquece o rol de exemplos que revelam o desgaste do modelo a criao,
em 2003, de estruturas de acompanhamento de polticas na Casa Civil, inclusive
com recortes de polticas distintos dos formais (metas presidenciais) e instrumen-
talizados por sistemas de acompanhamento diversos dos estabelecidos. Ou seja,
os fatos revelam que os instrumentos e os subsdios do planejamento formal, do
modo que esto estruturados, so pouco teis ao governo.
No mesmo sentido, a forma como foram criadas as agendas prioritrias do
governo; a elaborao de LDO e LOA sem consulta, de fato, ao plano; a falncia
dos planos gerenciais e de todo o modelo de monitoramento do plano (leia-se
oramento); a tentativa de articulao de um estudo de planejamento territorial
sem correspondncia com os programas do PPA; e a organizao do PAC a partir
de segmentao distinta do PPA, entre outros elementos, so provas cabais de que
a atual estrutura formal no consegue subsidiar adequadamente o governo.
Pior do que isso, alm de no subsidiar, ela criou diversos entraves execuo das
polticas, regras que tiveram de ser flexibilizadas ou reinterpretadas para se maximizar
a implementao das prioridades de governo. Merece comentrio o caso especfico
do tipo de relao que o planejamento estruturado nos atuais moldes estabelece com
o controle. Se a relao com o oramento se d a partir das subcategorias do ora-
mento, o vnculo do plano com o controle est ancorado no operacional, no exame
da legalidade absoluta etc. Enquanto o controle insiste em avaliar uma relao entre
fsico e financeiro dos localizadores das aes, os dilemas reais da implementao das
polticas ficam mais distantes.
Diante dos fatos, conclui-se que a tentativa de integrao entre planejamento,
oramento e gesto teve como resultado a limitao do planejamento ao oramento
disponvel (poupana prvia) e submeteu a agenda de planejamento de gesto
operacional do oramento plurianual (Cardoso JNIOR, 2011). Por isso, a
atividade de planejamento formal dotada de vasto contedo operacional, carente
de informaes capazes de subsidiarem os caminhos para o desenvolvimento das
polticas e, especialmente, carente de contedo poltico.
17. Nos pases de cultura latina, a aplicao do direito administrativo alicerada no legalismo prprio da estruturao
dos seus sistemas estatais, uma viso esttica do Estado e da administrao pblica que privilegia o estudo das estru-
turas organizacionais e das normas que organizam a atividade estatal. De outra parte, se o direito pretende organizar e
orientar a vida social, esta um elemento substantivo na formulao e interpretao da regra jurdica (Saravia, 2006).
18. As normas concernentes aos planos e oramentos tm recebido forte influencia do habitus dos analistas de
planejamento e oramento, que, a despeito das qualidades em diversas reas do conhecimento, geralmente no so
versados em hermenutica legislativa, at porque os exames de seleo no contemplam conhecimentos bsicos de
filosofia do direito, sociologia jurdica, teoria geral do direito e teoria geral do processo. O corolrio desta situao
no poderia ser diferente de aplicaes e interpretaes vinculadas ao positivismo clssico, ao exame da legalidade
estrita, ao foco no controle prvio etc. A associao destes perfis tradio legalista do direito administrativo brasileiro
explica, ao menos em parte, a inefetividade das normas concernentes aos planos e oramentos.
330 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
19. A partir do PPA 2000-2003, a forma de construo do plano passou a ser idntica captao da fase qualitativa
do oramento. Ato contnuo, a territorialidade expressa no PPA tem como origem a captao de todos os localizadores
das aes do oramento.
332 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
6 Consideraes finais
Os esforos dos ltimos anos, tais como o reconhecimento do papel indutor
do Estado, a recuperao da capacidade de planejar e agir, o novo patamar das
polticas sociais e a retomada dos investimentos, reforam o argumento de que
o planejamento governamental federal atingiu um novo patamar. Entretanto,
esta inflexo ocorreu apesar do modelo formal vigente, que se mostrou incapaz
de subsidiar o governo na identificao e acompanhamento das prioridades e
implementao das aes. Dessa forma, as sugestes expostas guardam relao
com este movimento a partir da observao de caractersticas que qualificaram o
planejamento real.
Sugestes parte, preciso considerar outros bices estruturais efetividade
do planejamento e do PPA. Nesse sentido, alguns fatores poderiam criar condies
mais adequadas para a funo planejamento, entre eles: o desejo e a presso da
sociedade no sentido de valorizar a ao planejada com vistas ao desenvolvimento;
a orientao clara de um projeto nacional legtimo capaz de direcionar e imple-
mentar as prioridades; e estratgias, recursos e instrumentos capazes de traduzir
os desejos em bem-estar. Infelizmente, estes elementos no esto todos presentes,
o que limita as condies para o planejamento.
No tocante capacidade do Estado, ressalta-se, tambm, a falncia do sistema
de planejamento formal20 e os equvocos na seleo e formao21 dos servidores
dedicados ao planejamento, tanto o setorial quanto o central. Ressalta-se que o
sistema s ser eficaz se os agentes forem reconhecidos como legtimos para a
funo. Por isso, a discusso se vincula, necessariamente, estruturao de um
corpo que possua legitimidade e instrumentos para gerir o sistema, o que s ter
melhores condies de se materializar, entre outros fatores, caso os agentes possuam
conhecimentos sobre o funcionamento do governo, as polticas pblicas e as razes
do atual estgio de desenvolvimento do pas.
Especificamente no tocante ao PPA, outro fator que dificulta a sua utilizao
como instrumento de gesto do Estado a prpria essncia do plano. Ocorre que,
naturalmente, ele deve apresentar metas e olhares mais amplos, unidades que, via
de regra, escapam do espao de implementao das polticas. Isto torna ainda mais
urgente o uso, no plano, de uma linguagem que consiga aproximar este universo
20. Um sistema de planejamento que praticamente exclui o BNDES, a Petrobras e o Banco Central, e prefere estruturar
um processo de monitoramento a partir das unidades setoriais de planejamento, em vez de priorizar organizaes tais
como IBGE e INEP, dificilmente ter condies mnimas de se constituir em um verdadeiro sistema de planejamento.
21. imprescindvel que as organizaes pblicas selecionem servidores com vocao para a funo que iro
desempenhar e que, uma vez recepcionados, haja um processo de formao continuada que prime pelo incremento
da capacidade do Estado, situao que obriga, necessariamente, o servidor a transitar por diversas organizaes.
O trnsito um poderoso instrumento de formao como tambm uma espcie de antdoto contra a autorreferncia e
o insulamento. fundamental um movimento no mbito dos governos de forma a neutralizar as influncias negativas
dos atuais processos de seleo que privilegiam o candidato que tem como objetivo principal a estabilidade funcional
e financeira. Estes atrativos devem, no mnimo, ser combinados com a vocao.
334 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
do dia a dia do governo de tal forma que o plano engate no cotidiano da poltica
pblica, fato que o qualificaria como instrumento de gesto. Construir isto ao
mesmo tempo que se deseja manter o plano em uma dimenso mais estratgica
no um desafio simples. A insistncia em relacionar o PPA dinmica de imple-
mentao das polticas funda-se no receio de que este distanciamento naturalmente
o afaste de um instrumento de gesto. Neste cenrio, na melhor das hipteses, o
PPA poderia fornecer respostas em um perodo de tempo mais longo, e dotadas
de maior contedo analtico, porm por vezes extemporneo. Enquanto se espera
a avaliao do PPA, os ministrios esto implementando as polticas, inovando,
ampliando os canais de atendimento etc.
por conta tambm da proximidade com a implementao das polticas que
o planejamento setorial tem sido protagonista no planejamento governamental.
Enquanto os rgos de coordenao esto presos a apropriaes ideais relativas ao
planejamento, elaborao de planos etc., o setorial est umbilicalmente relacio-
nado implementao, fato que influencia positivamente na formao dos que
vivenciam este ambiente.
Alm de tudo, fundamental ter claro que os limites e possibilidades relativos
ao desenvolvimento nacional so particularmente graves no Brasil, por conta da
naturalizao da desigualdade social prpria dos pases perifricos de modernizao
recente. Ocorre que o espao pblico em sociedades como a brasileira foi se con-
formando a partir da combinao do atraso, oriundo da colonizao que no criava
sociedades semelhantes s metrpoles, com a modernidade, que, por sua vez, criou
um espao deteriorado regido pela voracidade do capital a partir da diviso inter-
nacional do trabalho e qualificado pelas novas relaes sociais influenciadas pela
globalizao (em especial a financeirizao do mundo). Ou seja, nosso ambiente
produto da interao entre o atraso e a modernidade,22 fato que cria dificuldades
adicionais para interpretar a realidade e, a partir da, construir os arranjos e as
escolhas necessrias para promover o desenvolvimento (SOUZA, 2003).
Em um cenrio sombrio e complexo como esse, o desafio do planejamento
ainda maior. Por isso, pertinente a tentativa de qualificar as leituras sobre os
conceitos e instrumentos, especialmente a dimenso do diagnstico, e a nfase tanto
na essncia poltica do planejamento, que dialoga necessariamente com a ideologia,
quanto na relao fundamental que deve haver entre as cartas de intenes (planos)
e o universo da implementao das polticas pblicas.
22. Por isso Souza (2003) defende que importante uma mudana na leitura sobre os fatores que condicionam as ra-
zes da subcidadania no Brasil. Segundo ele, a atual ausncia crnica de perspectivas de futuro em pases perifricos
como o Brasil tem a ver com a obsolescncia de antigos projetos polticos que se baseavam nas anlises tradicionais.
E continua o argumento afirmando que a tendncia de se crer no poder fetichista do crescimento econmico, de se
estabelecer clivagens regionais entre partes modernas e tradicionais dentro do pas ou ainda as cruzadas populistas
contra a corrupo se legitimam a partir desse mesmo caldo de ideias e servem como mscara ideolgica contra a
articulao terica e poltica dos conflitos especficos de classe na perifieria.
O Confronto entre o Planejamento Governamental e o PPA 335
REFERNCIAS
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336 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
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CAPTULO 6
1 INTRODUO
Depois de mais de duas dcadas de relativa estagnao econmica, o Brasil reto-
mou a capacidade de crescimento de sua economia a partir de 2004. Tal retomada
mostrou-se fundamental para a melhoria de uma srie de indicadores sociais e do
mercado de trabalho no perodo recente. Ao mesmo tempo, explicitou a necessi-
dade da sustentao do crescimento no longo prazo para fazer frente aos desafios
colocados para a construo de um pas menos desigual, que consiga prover de
justia e bem-estar social os seus cidados.
Neste ambiente de retomada do crescimento econmico e explicitao de
dificuldades para a sua sustentao, entre 2003 e 2010, vrios documentos foram
produzidos pelo governo brasileiro, em seus diversos rgos, tratando da questo
do desenvolvimento e do planejamento econmico. O objetivo geral deste captulo
consiste, portanto, em produzir uma sntese e uma avaliao crtica destes docu-
mentos. Busca-se averiguar em que medida eles so tributrios desta nova fase de
crescimento, bem como em que medida eles prprios podem induzir a sustentao
de um ciclo temporalmente ampliado, mais robusto e organizado de crescimento.
Para tanto, foram selecionados 30 documentos produzidos por ministrios
e rgos de alto escalo do governo federal, representativos do planejamento
econmico no Brasil entre 2003 e 2010, os quais se encontram listados no quadro 1.
* Os autores registram agradecimentos especiais ao convnio entre Ipea e Comisso Econmica para a Amrica La-
tina e o Caribe (Cepal), por meio do qual se viabilizou parte dos recursos destinados pesquisa de base que originou
este texto. Como de praxe, os autores isentam ambas as instituies da responsabilidade pelas opinies aqui emitidas.
** Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
*** Professor da Faculdade de Campinas (FACAMP) e pesquisador colaborador do Centro de Estudos Sindicais e de
Economia do Trabalho do Instituto de Economia da Universidade Estadual de Campinas (UNICAMP).
338 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
QUADRO 1
Documentos pesquisados, em ordem cronolgica
1. Plano Plurianual 2004-2007: Plano Brasil de Todos participao e incluso. Braslia: Ministrio
do Planejamento, Oramento e Gesto, 2003.
2. Projeto Brasil 3 Tempos: 2007, 2015 e 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Ncleo de
Estudos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE) e Secretaria de Comunicao de Governo
e Gesto Estratgica (Secom), 2004/2005.
5. Poltica Nacional de Desenvolvimento Urbano (PNDU). Braslia: Ministrio das Cidades, 2003.
10. Plano Plurianual 2008-2011: Desenvolvimento com Incluso Social e Educao de Qualidade.
Braslia: Brasil. Ministrio do Planejamento, Oramento e Gesto (MP), 2007.
14. Plano Nacional de Energia PNE 2030. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e Energia (MME)
e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2007.
(Continua)
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 339
(Continuao)
16. Poltica de Desenvolvimento Produtivo: inovar e investir para sustentar o crescimento. Braslia:
Ministrio do Desenvolvimento, Indstria e Comrcio Exterior (MDIC), 2008.
17. Agenda Social. Braslia: Casa Civil, 2008 (compreende aes e documentos de governo ligados aos
seguintes programas principais: Programa Bolsa Famlia (PBF); Territrios da Cidadania; Programa
Mais Sade; Plano de Desenvolvimento da Educao (PDE); Programa Cultura Viva Pontos de
Cultura; Poltica Nacional de Juventude (ProJovem); Programa Nacional de Segurana Pblica com
Cidadania (Pronasci); e Direitos de Cidadania mulheres, quilombolas, povos indgenas, criana e
adolescente, pessoas com deficincia, documentao civil bsica, povos e comunidades tradicionais).
18. Estratgia Nacional de Defesa: paz e segurana para o Brasil. Braslia: Ministrio da Defesa, 2008.
19. Plano Amaznia Sustentvel: diretrizes para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia bra-
sileira. Braslia: Ministrio do Meio Ambiente (MMA), 2008.
20. Plano Decenal de Expanso de Energia 2008-2017. Rio de Janeiro: Ministrio de Minas e
Energia e Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), 2009.
21. Programa Minha Casa, Minha Vida. Braslia: Ministrio das Cidades, 2009.
22. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2009.
23. Programa de Acelerao do Crescimento (PAC 2). Braslia: Presidncia da Repblica, 2010.
24. A Inflexo do Governo Lula: poltica econmica, crescimento e distribuio de renda. Nelson
Barbosa e Jos A. Pereira de Souza, publicado em Emir Sader e Marco Aurlio Garcia (Orgs.).
Brasil: entre o Passado e o Futuro. So Paulo: Boitempo, 2010.
26. Brasil em Desenvolvimento: Estado, planejamento e polticas pblicas. Braslia: Ipea, 2010.
27. III Programa Nacional de Direitos Humanos PNDH-3. Braslia: Secretaria Especial de
Direitos Humanos, Presidncia da Repblica, 2010.
28. Plano Nacional de Minerao PNM 2030. Braslia: Ministrio de Minas e Energia (MME), 2010.
29. Projeto Perspectivas do Investimento no Brasil (PIB). Rio de Janeiro: BNDES; IE/UFRJ; IE/
Unicamp, 2010.
30. Brasil em 2022. Braslia: Presidncia da Repblica, Secretaria de Assuntos Estratgicos (SAE), 2010.
QUADRO 2
Tipos de planos econmicos e principais caractersticas no Brasil
Tipos de planos Principais caractersticas
Planos setoriais e de metas: Plano Salte, Plano de Metas de
Planejamento burocrtico, discricionrio, vertical e de mdio a
JK e Plano Trienal (previsto na Constituio Federal de 1988
longo prazo.
CF/1988).
Plano de Ao Econmica do Governo (PAEG) e Planos Nacionais Planejamento burocrtico, autoritrio, impositivo, vertical e de
de Desenvolvimento (PNDs) ao longo dos anos 1970. mdio a longo prazo.
1. Ou seja: ainda que um trabalho especificamente destinado a buscar as correlaes entre diretrizes dos planos e seus
resultados concretos seja indispensvel como teste de aderncia e consistncia final das hipteses, este esforo no foi
ainda feito, exigindo recursos (sobretudo tempo) dos quais os autores ainda no dispem.
342 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
QUADRO 3
Periodizao para o estudo conjunto do planejamento governamental
e da gesto pblica no Brasil (1889-2010)
Contexto Dimenses do Contexto
Ciclos Padro de Dimenses da
econmico- planejamento poltico-
econmicos Estado gesto pblica
estrutural governamental institucional
Ausncia de
1889-1930:
Dominncia Economia cafeeira planejamento. Montagem do
Primeira Repblica
liberal-oligr- voltada para o Excees: Convnio aparato estatal- Patrimonialista
desenvolvimento
quica exterior. de Taubat e Crise burocrtico.
para fora
de 1929.
Industrializao
restringida;
1933-1955: Era Planejamento no
Dominncia produo de bens Montagem Patrimonial-
Getlio Vargas sistmico. Excees:
nacional desen- de consumo no do sistema burocrtica
nacional desenvol- primeiras estatais e
volvimentista durveis e depen- corporativista. DASP (1938)
vimentismo Plano Salte.
dncia financeiro-
tecnolgica.
Industrializao
Planejamento
1956-1964: pesada I, produ-
discricionrio.
Era Juscelino Dominncia o de bens de
Cepal: ideologia Acomodao e Patrimonial-
Kubitschek in- estatal-demo- consumo durveis
desenvolvimentista. crise do modelo. burocrtica
ternacionalizao crtica. e montagem do
Plano de Metas de
econmica trip do desenvol-
JK (1956-1961).
vimento.
Planejamento
Industrializao
burocrtico-autori-
1964-1979: pesada II, milagre
Dominncia trio. ESG: ideologia Consolidao Patrimonial-bu-
Regime militar econmico (1968-
estatal-auto- Brasil-potncia. institucional- rocrtica PAEG
estatizao 1973) e endivi-
ritria PAEG (1964-1967) autoritria. (1967)
econmica damento externo
e II PND (1974-
(1974-1989).
1979).
Planos de
estabilizao: Plano
1980-1989: Rede- Estagnao,
Dominncia Cruzado (1986), Redemocratizao Patrimonial-
mocratizao inflao, e endivi-
liberal-demo- Plano Bresser e reconstituciona- burocrtica
crise do desenvol- damento externo
crtica (1987), Plano Vero lizao. CF/88
vimentismo (1974-1989).
(1988) e Plano
Malson (1989).
QUADRO 4
Cronologia bsica do planejamento estatal no Brasil
1890: Rui Barbosa reorganiza as finanas nacionais com a nova legislao financeira.
1920: Bulhes Carvalho realiza o primeiro censo nacional com valor real.
1938: Vargas cria o Conselho Nacional do Petrleo e o Departamento Administrativo do Servio Pblico (DASP).
1947-1948: Eurico Dutra lana o Plano Salte e cria a comisso do Vale do So Francisco.
1952: Vargas cria o Banco Nacional de Desenvolvimento Econmico (BNDE), atual Banco Nacional de Desenvolvimento
Econmico e Social (BNDES).
1956: Juscelino Kubitschek (JK) cria o Conselho de Desenvolvimento e lana o Plano de Metas.
1964: Joo Goulart cria a Associao Nacional de Programao Econmica e Social (Anpes).
1970: Emlio Garrastazu Mdici lana o Programa de Metas e Bases para a Ao de Governo.
1990: Fernando Collor de Mello cria a Secretaria de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (SAE/PR).
1991-2011: PPAs.
2004: Luiz Incio Lula da Silva cria o Ncleo de Assuntos Estratgicos da Presidncia da Repblica (NAE/PR) e o Projeto
Brasil 3 Tempos.
2.1 A
hiptese da primazia alternada entre planejamento e
gesto pblica no Brasil
Em linhas gerais, tem-se que, ao longo do perodo republicano brasileiro, o Estado
que se vai constituindo, sobretudo a partir da dcada de 1930, est fortemente
orientado pela misso de transformar as estruturas econmicas e sociais da Nao
no sentido do desenvolvimento. A industrializao foi a maneira historicamente
preponderante de se fazer isto. Ocorre que, em contexto de desenvolvimento
tardio, vale dizer, quando as bases polticas e materiais do capitalismo j se en-
contram constitudas e dominadas pelos pases ditos centrais ou de capitalismo
originrio , a tarefa do desenvolvimento com industrializao apenas se torna
factvel em pases que enfrentam adequadamente as restries financeiras e tecno-
lgicas que ento dominam o cenrio mundial.2 Isto, por sua vez, apenas se faz
possvel em contextos em que os Estados nacionais conseguem dar materialidade
e sentido poltico ideologia do industrialismo, como forma de organizao so-
cial para a superao do atraso. , portanto, inescapvel a montagem de estru-
turas ou sistemas de planejamento governamental por meio dos quais a misso
desenvolvimentista se possa realizar naquele espao-tempo nacional.
O sentido de urgncia que est associado referida tarefa faz com que o aparato
de planejamento, ainda que precrio e insuficiente, organize-se e avance de modo
mais rpido que a prpria estruturao dos demais aparelhos estratgicos do Estado.
Aqueles destinados gesto pblica propriamente dita com destaque bvio aos
sistemas destinados estruturao e ao gerenciamento da burocracia, bem como s
funes de oramentao, implementao, monitoramento, avaliao e controle
das aes de governo vm apenas a reboque, tardiamente frente ao planejamento.
Em outras palavras, a primazia do planejamento frente gesto, ao longo
praticamente de quase todo o sculo XX, decorreria, em sntese, do contexto his-
trico que obriga o Estado brasileiro a correr contra o tempo, superando etapas
no longo e difcil processo de montagem das bases materiais e polticas necess-
rias misso de transformao das estruturas locais, visando ao desenvolvimento
nacional. Basicamente, fala-se, neste contexto, da montagem dos esquemas de
financiamento e de apropriao tecnolgica isto , de suas bases materiais e
da difuso da ideologia do industrialismo e da obteno de apoio ou adeso social
ampla ao projeto desenvolvimentista ou seja, suas bases polticas.
A estruturao das instituies isto , estruturao das instncias, das or-
ganizaes, dos instrumentos e dos procedimentos necessrias administrao
e gesto pblica cotidiana do Estado, atividades to cruciais quanto as de pla-
nejamento para o desenvolvimento das naes, padeceu, no Brasil, de grande
2. Este enquadramento terico e histrico est bastante bem desenvolvido em Aureliano (1981), Draibe (1985), Olivei-
ra (1985), Mello (1998), entre tantos outros autores.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 345
atavismo, a despeito das iniciativas deflagradas tanto por Getlio Vargas, com
o DASP, como pelos militares, por meio do PAEG, ou, ainda, pelas inovaes
contidas na CF/1988.
apenas durante a dcada de 1990 que a primazia se inverte, em contexto, de
um lado, de esgotamento e desmonte da funo e das instituies de planejamento
governamental, da forma como haviam sido constitudas ao longo das dcadas de 1930
a 1980, e, de outro, de dominncia liberal, tanto ideolgica como econmica e poltica.
Neste perodo, alinhada ao pacote mais geral de recomendaes emanadas pelo Con-
senso de Washington, surge e ganha fora uma agenda de reforma do Estado que tem
na primazia da gesto pblica sobre o planejamento um de seus traos mais evidentes.
No contexto de liberalismo econmico da poca, de fato, o planejamento,
no sentido forte do termo, passa a ser algo no s desnecessrio ideia de Estado
mnimo, mas tambm prejudicial nova compreenso de desenvolvimento que se
instaura. A nova concepo centra-se na ideia de que desenvolvimento algo que
acontece a um pas quando este movido por suas foras sociais e de mercado,
ambas reguladas privadamente.
Em lugar, portanto, de sofisticar e aperfeioar as instituies de planeja-
mento isto , instncias, organizaes, instrumentos e procedimentos , faz-se
justamente o contrrio, em um movimento que busca reduzir tal funo como
se isto fosse possvel a algo meramente tcnico-operacional, destitudo de sentido
estratgico. A funo planejamento passa a ser uma entre tantas outras funes da
administrao e da gesto estatal, algo como cuidar da folha de pagamento dos
funcionrios ou informatizar as reparties pblicas.
Agendas de gesto pblica voltadas basicamente racionalizao de proce-
dimentos relativos ao gerenciamento da burocracia e das funes de oramentao,
implementao, monitoramento, avaliao e controle das aes de governo ,
consideradas relevantes, passam a dominar o debate, a teoria e a prtica da refor-
ma do Estado. Supe-se, assim, que a eficincia fazer mais com menos seja
suficiente para se chegar eficcia e efetividade das polticas pblicas. Por meio
deste expediente, planejar passa a ser compreendido, frequentemente, apenas como
processo por meio do qual so compatibilizadas as aes a serem realizadas com
os limites oramentrios previstos.3
3. Com isto, no se quer dizer que as concepes e as prticas de planejamento experimentadas ao longo, sobretudo,
da segunda metade do sculo XX, no Brasil e alhures, tivessem sido perfeitamente bem-sucedidas. Em trecho retirado
de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6), l-se que: o autor que mais trabalhou neste tema insistiu, desde o
incio, em considerar normativo um antnimo de estratgico (Matus, 1972; 1977). Crticas elaboradas ao longo de
sua extensa obra figuram em sua lista de atributos condenveis do planejamento normativo: i) um nico sujeito
planifica: o Estado; ii) com foco em um nico objeto: a realidade nacional; iii) decidindo unilateralmente qual era o
diagnstico: o seu prprio; iv) facilitado pela crena de que seu objeto obedecia a leis relaes constantes ou al-
tamente provveis entre causas e efeitos; v) assim, seguir-se-ia com fluidez rumo situao desejada; pois vi) o poder
do sujeito (Estado) bastaria para assegurar sua plena execuo; e vii) o plano era autossuficiente: uma vez executado,
seu objetivo seria atingido.
346 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
4. A este respeito, ver Holanda (1994), Bresser-Pereira (2009) e Abrucio, Pedroti e P (2009).
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 347
5. H j uma bibliografia imensa mas no consensual sobre o tema e o perodo, da qual importa registrar os livros
de Lessa (1978) e Castro e Souza (1985), que fornecem duas vises opostas que se tornaram clssicas sobre o mesmo
momento e fenmeno.
348 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
6. Desde que considerados os seguintes aspectos, retirados de Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010, cap. 6, p. 215): i)
h uma multiplicidade de atores que planificam; ii) buscando influir em partes de uma realidade complexa; iii) sujeita a
interpretaes variadas (multirreferncia); iv) cujo processo de evoluo de final aberto (indeterminao que decorre
de uma mescla de relaes causa efeito: regulares, estocsticas, semiestruturadas e no estruturadas, estas ltimas
tendentes a predominar); v) em que o poder governamental confronta resistncias e resilincias no contexto de uma
sociedade multiorganizada; vi) em uma dinmica na qual as crises e inflexes so mais frequentes que as continuida-
des; e vii) a equifinalidade do plano normativo impotente ante uma realidade mutante, sem homeostase, alm de ser
interdependente com o entorno mundial, este mais complexo e ainda menos governvel. (...) Esta sntese se estrutura
com base no autor mencionado (Matus, 1984, 1987), quem melhor consolidou as vrias contribuies sobre pensamento
estratgico e desenvolvimento, inclusive da Cepal e posteriormente do Ilpes [Instituto Latino-Americano e do Caribe de
Planejamento Econmico e Social], dois rgos da Organizao das Naes Unidas (ONU) em que mais atuou. Alguns
dos aportes de terceiros, l reunidos, esto aqui ampliados. Assim, nesta verso adotada esto refletidos aportes de Roos
Ashby (complexidade, 1956), Pierre Mass (controle social, 1965), Jacques Ardoino (multirreferncia, 1966), Jacques
Lesourne (interdependncia, 1985), Yehezkel Dror (governo, 1984), Humberto Maturana (autopoisis, 1984), Fernando
Flores (cognio, 1987) e Samuel Pinheiro Guimares (entorno mundial e governabilidade, 2001).
350 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
7. Apenas para se ter uma ideia, mencione-se que o PPA 2008-2011 apresenta 215 programas finalsticos, 91 progra-
mas de apoio e 5.081 aes (de apoio e finalsticas).
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 351
8. No cabe aqui entrar nos meandros e nas tecnicalidades dos processos e conceitos contbeis e oramentrios que
pautam o arranjo das contas pblicas no Brasil. De todo modo, no demais dizer que tais conceitos quase todos
formulados em funo da natureza e do modus operandi do setor privado nem sempre tm adequao automtica
ou perfeita natureza e forma de funcionamento do setor pblico estatal, qualquer que seja o pas em questo.
No entanto, no se desconsidera aqui o processo pelo qual tais conceitos foram sendo sacramentados pela sabedoria
convencional e difundidos mundo afora como receita a ser seguida e implementada pelos governos em geral, em nome
das boas prticas e da to desejada comparabilidade internacional de procedimentos e estatsticas oficiais. Apesar
disso, no entanto, uma coisa certa: h diferenas profundas entre a existncia e o funcionamento no tempo de
empresas e governos/Estados, motivo que por si s j deveria ser suficiente para exigir ou suscitar a necessidade
de uma contabilidade do setor pblico mais condizente com a natureza e a forma de operao dos Estados nacionais.
9. Para cada uma dessas instncias de governo, h um captulo especfico em Cardoso Jr., Pinto e Linhares (2010), por
meio dos quais se procede: i) a uma recuperao histrica breve acerca dos processos respectivos de institucionaliza-
o das funes de oramentao e de gerenciamento da moeda e da dvida pblica federal; e ii) a uma problemati-
zao geral a respeito das atribuies prprias de cada rgo, com algumas implicaes no desprezveis em termos
de eficcia e integrao das aes e funes respectivas. Em particular, ver captulos 3, 8, 9, 10 e 11 da referida obra.
352 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
10. Este movimento tem suas razes fundamentais derivadas do pensamento neoliberal presente na Escola Austraca
de Hayek (1945), na Escola de Chicago de Friedman (1962) e na Sociedade de Mont Pelerin, que inclua nomes
importantes do pensamento ocidental, como os prprios Hayek e Friedman, alm de Popper e outros. Alm desses,
importante mencionar a influncia de autores como Schumpeter (1942), Drucker (1946), Arrow (1951), Downs (1957),
Buchanan e Tullock (1962) e Peters e Waterman (1982), que ao longo dos anos ajudaram na edificao da teoria da
escolha racional e da escolha pblica, bem como na construo dos movimentos Reinventando o Governo (Osborne e
Gaebler, 1995) e A Terceira Via (Giddens, 1999), ambos aps os experimentos prticos dos governos Thatcher (Inglater-
ra) e Reagan (Estados Unidos), na dcada de 1980. Estes trabalhos ajudaram a difundir em conjunto com as escolas
e as faculdades de administrao de empresas, negcios e master of business administration (MBA), as empresas de
consultoria empresarial e de mercado, os gurus empresariais e a mdia dos negcios tanto a ideologia geral como as
prticas do gerencialismo para os governos, por meio do movimento apelidado de governana progressista, do qual
alguns dos principais expoentes pelo mundo foram: Tony Blair (Inglaterra), Fernando Henrique Cardoso (Brasil), Bill
Clinton (Estados Unidos), Helmut Schroeder (Alemanha), Leonel Jospin (Frana), Antonio Prodi (Itlia) e Carlos Salinas
(Mxico). Para uma reviso crtica e ampla deste assunto, ver Paula (2005) e Bento (2003).
11. Bons argumentos a favor dos princpios gerais da reforma gerencial levada a cabo no Brasil, e mesmo das aes
implementadas sob sua orientao, podem ser vistos em Brasil (2002), Bresser-Pereira (2009), Bresser-Pereira e Spink
(2005), Abrucio (2007) e Abrucio, Pedroti e P (2009).
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 353
12. No sendo este assunto o foco principal deste trabalho, ver Paula (2005) e Bento (2003) para aprofundamentos
mais amplos e adequados sobre muitas das dimenses mais relevantes dos princpios e da prpria reforma gerencial
parcialmente implementada no Brasil.
13. Para detalhamento adicional, ver Paula (2005, p. 137).
354 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
14. Algumas caractersticas do momento histrico atual, consideradas importantes neste estudo para justificar tal crena,
seriam: i) depois de praticamente trs dcadas seguidas de crises econmica e fiscal do Estado, os anos recentes trouxe-
ram tona no s novas possibilidades de crescimento do produto total da economia, da renda e do emprego das famlias
e da arrecadao estatal, mas tambm novas possibilidades de atuao planejada e orientada do Estado ao desenvol-
vimento; e ii) ambas as possibilidades anteriores puderam ser vislumbradas e se fortaleceram sem que a estabilidade
monetria fosse ameaada, e aconteceram em ambiente democrtico, com funcionamento satisfatrio das instituies.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 355
15. O CDES foi criado pela Lei no 10.683, de 28 de maio de 2003, a qual estabelece que ao Conselho de Desen-
volvimento Econmico e Social compete assessorar o presidente da Repblica na formulao de polticas e diretrizes
especficas, e apreciar propostas de polticas pblicas, de reformas estruturais e de desenvolvimento econmico e
social que lhe sejam submetidas pelo presidente da Repblica, com vistas na articulao das relaes de governo com
representantes da sociedade. Ver: <http://www.cdes.gov.br>.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 357
16. Conforme definido no PPA 2008-2011 (segundo volume), programa finalstico aquele cuja implementao ofe-
rece bens e servios diretamente sociedade e gera resultados passveis de aferio por indicadores. Programas de
apoio s polticas pblicas e reas especiais so aqueles voltados para a oferta de servios ao Estado, para a gesto
de polticas e para o apoio administrativo.
360 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
tais e 4,1% dos fundos. Os programas finalsticos absorveriam 81% dos recursos
totais, enquanto os programas de apoio s polticas pblicas e reas especiais, 19%.
Observando-se a destinao dos recursos previstos no PPA 2008-2011 por grandes
setores, destacam-se os recursos para a Previdncia (32,1% do total previsto no
plano), setor produtivo (21,3%), rea social (15,1%), infraestrutura econmica
(9,4%), administrao (8,2%) e infraestrutura social (3,2%). Merece destaque a
concentrao dos recursos em cada um dos grandes setores. Tomando-se como
exemplo os recursos destinados para a infraestrutura econmica, 77,9% seriam
dirigidos para energia; na infraestrutura social, 66,9% dos recursos seriam desti-
nados para habitao urbana e 19,6% para saneamento bsico.
Sendo o PPA um grande esforo de planejamento e, portanto, de projeo do
futuro, h que se ressaltar caractersticas da projeo dos investimentos. Neste caso,
merece destaque uma delas: a importncia do oramento de investimentos das esta-
tais. Se, no total dos recursos do PPA, 65,8% dos recursos seriam provenientes do
oramento Fiscal e da Seguridade Social, e apenas 7,1% dos investimentos das estatais,
no que se refere aos investimentos, a situao bem distinta. Considerando-se apenas
os recursos oramentrios, os investimentos previstos no Plano Plurianual 2008-
2011 seriam da ordem de R$ 434,4 bilhes, dos quais 58% oriundos do oramento
de investimentos das estatais e 42% do Oramento Fiscal e da Seguridade Social.
Mesmo buscando preservar o modelo de participao social do PPA 2004-
2007, no sentido de promover o compartilhamento das decises sobre os rumos
do pas por meio da participao ativa da sociedade na definio do planejamento
pblico, no aperfeioamento das polticas pblicas e no controle social de sua
implementao e resultados, o desenho geral do PPA 2008-2011 indica maior
centralizao do planejamento e da execuo. Embora se busque valorizar os espaos
de gesto participativa das polticas pblicas por meio das contribuies do CDES,
conselhos setoriais, sindicatos, associaes de empresrios e organizaes sociais,
concretamente, a importncia na concepo, desenho e execuo do PPA das
grandes estruturas de Estado empresas estatais, bancos pblicos etc. parece
implicar em maior centralidade do planejamento e das decises no mbito da alta
burocracia do Estado.
17. A coordenao geral do projeto ficou sob responsabilidade dos ministros da Casa Civil e do Planejamento, da
Secretaria-Geral e da Secretaria de Comunicao e Gesto Estratgica da Presidncia da Repblica, bem como do
Conselho de Desenvolvimento Econmico e Social.
362 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
18. O documento possui quatro captulos: O mundo em 2022, Amrica do Sul em 2022, O Brasil em 2022 e Metas
do Centenrio.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 363
que o setor privado pudesse atuar firmemente neste segmento. A este respeito,
o diagnstico do Ministrio da Fazenda claro.
No caso brasileiro, historicamente, os investimentos em infraestrutura foram re-
alizados com recursos pblicos. Contudo, a partir dos anos oitenta, observou-se
uma deteriorao do resultado fiscal do Estado, em parte devido a uma mudana
demogrfica com crescentes gastos sociais, reduzindo a parcela de recursos do Estado
brasileiro disponvel para investimentos em infraestrutura. Nesse perodo, iniciou-se
um processo de reduo do investimento e da poupana pblica, que se agravou ao
longo da dcada de noventa, ao longo da qual inclusive foi registrada significativa
despoupana pblica (BRASIL, 2004a, p. 93).
No ambiente do PPA 2008-2011, no segundo governo Lula, Nelson Barbosa
e Jos Antonio Pereira de Souza, em A inflexo do governo Lula: poltica econmica,
crescimento e distribuio de renda, publicado no primeiro semestre de 2010, fazem
uma sntese da evoluo da poltica econmica entre 2003 e 2010. No se trata de
um documento oficial voltado para o planejamento da poltica econmica, como os
dois trabalhos analisados anteriormente, mas de uma reflexo do secretrio de Poltica
Econmica do Ministrio da Fazenda e de um economista do BNDES na assessoria
desta secretaria, com o objetivo de apresentar um resumo da poltica econmica
que possibilitou ao Brasil, segundo eles, retomar o crescimento com reduo das
desigualdades sociais e maior capacidade de planejamento global das aes de Estado.
Segundo Barbosa e Souza (2010, p. 8), a principal caracterstica da nova
fase de desenvolvimento econmico e social em que ingressou o Brasil a partir de
2003 foi a retomada do papel do Estado no estmulo ao desenvolvimento e no
planejamento de longo prazo. Todavia, estes membros de alto escalo do Minist-
rio da Fazenda afirmam que, nos trs anos iniciais do governo do presidente Lula
(2003-2005), a viso neoliberal foi predominante nas aes de poltica econmica.
Expondo tal viso sobre a conduo da poltica econmica, de forma crtica,
os autores afirmam que, segundo o enfoque neoliberal dominante, o crescimento
da economia independe de fatores de curto prazo e, como tal, no pode ser afetado
de forma permanente pela poltica macroeconmica. Dessa forma, medidas de
estmulo monetrio, fiscal ou cambial seriam incuas ou danosas para a economia.
Nessa viso, afirmam os autores, a acelerao do crescimento deve ser buscada
principalmente por intermdio de reformas estruturais pr-mercado, ou seja,
reformas institucionais e na legislao para mitigar a interferncia do governo em
decises privadas. Assim, o melhor que o Estado poderia fazer seria adotar uma
postura minimalista, seja na regulao, seja na administrao macroeconmica.
Na prtica, para Barbosa e Souza, a viso neoliberal se refletiu em uma posio
conservadora sobre o potencial de crescimento da economia de 2003 a 2005. Sua
consequncia mais imediata foi recomendar uma estratgia de forte conteno
370 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
fiscal para abrir espao ao crescimento do setor privado e queda da taxa de juros.
Os autores afirmam que
a lgica da viso neoliberal simples e intuitiva: o pas tem um potencial de crescimento
limitado, e o mercado sempre mais eficiente do que o governo, de tal modo que a
nica forma de acelerar o desenvolvimento liberalizar a economia, cortar impostos e
conter os gastos pblicos. Uma vez tomado este caminho, o desenvolvimento depois
de um necessrio perodo de ajuste at comearem a se evidenciar os efeitos de longo
prazo seria materializado de forma gradual e equilibrada. Diante da desacelerao do
crescimento e do aumento na taxa real de juros verificados ao final de 2005, a resposta
natural dos defensores da viso neoliberal foi recomendar um aumento na dose do
remdio neoliberal ao governo Lula. Mais especificamente, nessa poca, os neoliberais
recomendavam a adoo de uma contrao fiscal expansionista: o governo deveria
aumentar o seu resultado primrio, desacelerando o crescimento das transferncias de
renda e do gasto com o funcionalismo. Segundo esta proposta, a economia iria respon-
der a tal iniciativa com um corte na taxa real de juros e um aumento do investimento
privado de modo que, ao final do processo, a resposta positiva do setor privado mais
do que compensaria o impacto negativo do ajuste fiscal sobre o nvel de atividade
econmica. Como previsvel neste tipo de argumentao, o resultado positivo da
contrao fiscal viria somente no longo prazo. De forma tautolgica, este longo prazo
era definido como o prazo necessrio para que tal estratgia desse certo (2010, p. 9).
A interpretao de Nelson Barbosa e Jos Antonio Pereira de Souza sobre os
resultados dessa poltica de corte liberal muito clara: o ajuste dos anos de 2003 a
2005 no acelerou substancialmente o crescimento da economia, tampouco incor-
porou o compromisso de melhorar a renda e o emprego. Para eles, estes resultados
promoveram grande desgaste da viso neoliberal nos primeiros trs anos do governo
Lula, e as propostas recorrentes de novos ajustes recessivos acabaram fortalecendo
uma viso de carter desenvolvimentista sobre poltica econmica ao final de 2005.
De acordo com Barbosa e Souza, os chamados desenvolvimentistas adotaram,
a partir de 2006, uma postura mais pragmtica em torno de trs linhas de atuao
do governo federal: a adoo de medidas temporrias de estmulo fiscal e monetrio
para acelerar o crescimento e elevar o potencial produtivo da economia; a acele-
rao do desenvolvimento social por intermdio do aumento nas transferncias
de renda e elevao do salrio mnimo; e o aumento no investimento pblico e a
recuperao do papel do Estado no planejamento de longo prazo.
No que se refere ltima linha de atuao, de interesse central para este trabalho,
os autores afirmam que, para os desenvolvimentistas, a acelerao do crescimento
econmico do Brasil demandaria maior investimento em infraestrutura, sobretudo
nas reas de energia e transporte. Por conta dos investimentos em tais reas se
caracterizarem por indivisibilidades e longa maturao, o governo brasileiro deveria
assumir um papel mais ativo no planejamento de longo prazo. Pragmaticamente, os
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 371
investimentos em infraestrutura poderiam ser feitos tanto pelo Estado quanto pelo
setor privado, mediante concesses ou parcerias. No entanto, em ambos os casos,
o governo desempenharia papel crucial na coordenao dos projetos, na garantia
da demanda, no financiamento de longo prazo, alm de atuar, evidentemente, na
formatao das expectativas (BARBOSA e SOUZA, 2010, p. 12).
A hiptese dos integrantes da Secretaria de Poltica Econmica do Ministrio
da Fazenda que, a partir de 2006, o governo Lula teria optado mais claramente
por uma poltica econmica desenvolvimentista, cujo resultado foi a acelerao do
crescimento econmico do pas. Para eles, isto ficou mais claro com a ecloso da
crise internacional em 2008 e a pronta resposta anticclica do governo brasileiro,
sem precedentes na histria recente do Brasil. Medidas como a ampliao das
transferncias de renda, os sucessivos aumentos do salrio mnimo (inclusive em
meio crise), a sustentao dos investimentos, as desoneraes tributrias e os
reajustes e contrataes de servidores pblicos ao longo de 2009, alm das trans-
ferncias extraordinrias para os governos subnacionais e da expanso da liquidez
e sustentao do crdito por parte do setor pblico, expressam esta nova fase da
poltica econmica na hiptese dos autores.
Para eles, nessa nova fase da poltica econmica, recuperou-se de modo sau-
dvel o papel do Estado na promoo do desenvolvimento econmico e na for-
matao das expectativas de investimentos de longo prazo em conjunto com um
planejamento econmico mais amplo.
A despeito dessa interpretao, a evoluo dos traos gerais da poltica econ-
mica entre 2003 e 2010 no parece ter sido to favorvel ao desenvolvimento do
planejamento em termos mais amplos, como sugerem Nelson Barbosa e Jos Anto-
nio Pereira de Souza. Muito ao contrrio, principalmente se considerada a hiptese
formulada neste trabalho, de que o planejamento avanou, concreta e fundamental-
mente, pelos setores e pelo curso dos investimentos, apesar da poltica econmica.
Por certo, verifica-se um conservadorismo mais acentuado no primeiro mandato
do presidente Lula. A partir de ento, apesar do padro de poltica econmica, obteve-
se o crescimento que minimizou os efeitos deletrios desta poltica sobre a economia.
As taxas de juros praticadas no pas, permanentemente elevadas em termos
reais, e a taxa de cmbio, sempre que possvel, valorizada, utilizadas como instru-
mentos centrais da poltica de metas de inflao pelo Banco Central, mostraram-se
recorrentemente hostis expanso dos investimentos, espao fundamental da
concretizao do planejamento econmico. Levado ao paroxismo o fundamenta-
lismo do Banco Central em relao s metas de inflao, a autoridade monetria
elevou em abril de 2008 a taxa bsica de juros para 11,75% a.a., iniciando um
ciclo absolutamente inoportuno de elevao dos juros at 13,75% s vsperas
do colapso do Lehman Brothers. No caso da poltica fiscal, embora mantidas
as metas de supervits primrios que foram reduzidas apenas no auge da crise
372 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
internacional em 2009 , foi possvel a expanso dos gastos pblicos por conta do
forte crescimento das receitas. Em outras palavras: gastou-se mais, mantendo-se
os pressupostos anteriores quanto ao permanente ajuste fiscal, reduzindo a relao
dvida/PIB mesmo com a poltica de juros atuando na contramo. Mesmo Barbosa
e Souza (2010, p. 26) afirmam que o atraso da poltica monetria em estimular
a recuperao econmica foi compensado pela poltica fiscal.
Por conta das rpidas mudanas no cenrio internacional nos quadros da
crise iniciada em 2008, faz-se necessrio tratar de outra questo: a manuteno
do padro de poltica econmica adotado desde 2003, com juros altos e cmbio
valorizado, num cenrio internacional marcado por desvalorizaes competitivas,
guerra cambial e concorrncia selvagem entre os pases, poder comprometer o
desenvolvimento do pas e a estrutura produtiva nacional, alm de deteriorar as
contas externas. Um padro de poltica econmica que no bloqueie a retomada
do crescimento num cenrio internacional favorvel pode ser agora ainda mais
decisivo para o pas continuar ou no a sua trajetria de desenvolvimento.
19. Com propriedade, no documento, destacada a perda de participao do Brasil no comrcio mundial entre 1984 e
2002. A taxa mdia de crescimento do comrcio mundial no perodo foi de 7,5% a.a., enquanto o comrcio brasileiro
cresceu 4,6% a.a. O resultado foi a queda da participao do pas no comrcio internacional de 1,39% em 1984 para
0,79% em 2002 (Brasil, 2003b, p. 5).
20. Com pesar, o documento indica que apenas 1 mil empresas respondiam por 88% das exportaes, num universo
de mais de 4 milhes de empresas. Assim, uma das funes da poltica seria reduzir tal concentrao.
374 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
21. Para caracterizar o momento em que a PDP foi elaborada, entendendo a preocupao com a sustentao do crescimento,
j no incio do documento, destaca-se que, em dezembro de 2007, o pas havia completado 23 trimestres consecutivos de
expanso industrial, 15 trimestres de expanso do consumo e 13 trimestres seguidos de expanso dos investimentos.
376 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
22. A reduo do spread mdio do BNDES, e particularmente das linhas para comercializao de bens de capital, que
caram de 1,5% a.a. para 0,9%, destacada no documento como muito importante.
378 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
QUADRO 5
Sntese da organizao do Projeto PIB
Agronegcio
Emprego e renda
Insumos bsicos
Produo Bens salrios Qualificao do trabalho
Mecnica
Produtividade, competitividade e inovao
Eletrnica
Economia do Cultura
Poltica industrial
conhecimento Sade
Cincia Mercosul e Amrica Latina
23. Optou-se por incluir este estudo na relao dos documentos selecionados mesmo no sendo um documento
propriamente de governo tendo em vista ter sido realizado sob encomenda do maior banco de desenvolvimento do
Brasil, tratando, de forma ampla, de uma questo crucial para o planejamento: o investimento.
24. Na mesma linha de retomada de diagnsticos amplos da realidade nacional, e com foco no desempenho das
polticas pblicas, sobretudo as dembito federal, est a srie Brasil em desenvolvimento: Estado, planejamento e
polticas pblicas, produzida anualmente pelo Ipea. A respeito, ver Ipea (2009; 2010).
25. Todo o trabalho executado no mbito do Projeto PIB Perspectivas do Investimento no Brasil foi sistematizado
em uma publicao em quatro volumes, a saber: livro 1 Perspectivas do investimento em infraestrutura (Pinto Junior,
2010); livro 2 - Perspectivas do investimento na indstria (Sarti e Hiratuka, 2010); livro 3 - Perspectivas do investimento
na economia do conhecimento (Cassiolato, 2010); e, por fim, livro 4 - Perspectivas do investimento no Brasil: temas
transversais (Kupfer, Laplane e Hiratuka, 2010). Todos os trabalhos, assim como snteses e apresentaes dos semi-
nrios realizados no mbito do projeto esto disponveis no site do projeto (www.projetopib.org/?p=documentos).
380 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
26. O estudo aponta que o IDE tem avanado recentemente no Brasil, predominantemente, na forma de nova ca-
pacidade produtiva e no mais em aquisio e fuso (A&F). Outra novidade em relao aos anos 1990: o IDE vem
avanando no Brasil no perodo recente concentrado nos setores produtivos agrcola, extrativo e industrial em
detrimento do setor de servios.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 383
27. A maior parte dos investimentos (R$ 958,9 bilhes) foi prevista para ocorrer at 2014.
28. Neste caso, a importncia dos investimentos no pr-sal decisiva. O PAC 2 prev a destinao de R$ 125,7 bilhes
para os projetos do pr-sal, dos quais R$ 64,5 bilhes sero investidos at 2014. Os investimentos incluem incio da
produo em Guar e Iara. Ainda na rea de energia, o programa prev a construo e ampliao de unidades de
fertilizantes. Os investimentos na rea somaro R$ 9,1 bilhes at 2014 e R$ 2,1 bilhes no perodo seguinte. Com
isso, o governo espera reduzir a dependncia de insumos importados e o custo da produo agrcola.
29. Em janeiro de 2008, na apresentao do terceiro balano quadrimestral do PAC, o projeto do trem de alta veloci-
dade (TAV) entre Rio, So Paulo e Campinas apareceu pela primeira vez com uma previso de investimentos de US$
11 bilhes para a construo de uma linha de 518 quilmetros interligando os aeroportos do Galeo (Rio de Janeiro),
Guarulhos (So Paulo) e Viracopos (Campinas).
386 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Em suma: a partir dessa rpida exposio dos dois PACs, qual movimento
possvel observar entre um programa e outro, no que se refere ao avano do
planejamento da infraestrutura e logstica no pas? Ambos recolocam a centrali-
dade do Estado para o desenvolvimento e seu planejamento. Isto foi feito, num
primeiro momento, com o PAC 1, no incio do segundo mandato do presidente
Lula, e, num segundo momento, em meio aos efeitos da crise internacional, com
o lanamento do PAC 2 no incio do ltimo ano de governo.
O PAC 2 integra um conjunto de investimentos planejados nas reas sociais
no presentes no primeiro programa. Isto visvel observando-se os seis eixos
de ao, que podem ser chamados de PACs setoriais: PAC Cidade Melhor, PAC
Comunidade Cidad, PAC Minha Casa, Minha Vida, PAC gua e Luz para
Todos, PAC Transportes e PAC Energia. Trata-se de um avano em termos do
enfrentamento de graves problemas relativos questo social.
O PAC 2 refora a centralidade dos investimentos em infraestrutura j pre-
sente no primeiro PAC, com uma importncia ainda maior da Petrobras, tendo
em vista a dimenso dos investimentos no pr-sal. Assim, reafirma-se que o pla-
nejamento geral estabelecido pelos PACs depende sobremaneira da capacidade de
articulao das grandes estruturas pblicas de financiamento da economia brasileira,
passando diretamente pelos caminhos tomados pela Petrobras.
No obstante, as dificuldades de efetivao do gasto pblico e ampliao do
ritmo dos investimentos parecem claras. Cabem algumas observaes. Sem deixar
de lado o conservadorismo ainda presente na poltica econmica, particularmente
no que tange ao do Banco Central, depois de mais de 20 anos sem grandes
investimentos em infraestrutura e logstica, ficou notria a dificuldade de execuo
do planejamento por parte de um setor pblico que sofreu sobremaneira com a
crise econmica na dcada de 1980 e, mais ainda, com as reformas do Estado
nos anos 1990 sob hegemonia liberal.
Vrias questes podem ser colocadas nesse contexto. Em primeiro lugar, parte
importante da burocracia estatal foi desmontada, desorganizada ou simplesmente
desmobilizada pela falta de atividade ao longo dos anos 1980 e 1990. Em segundo
lugar, frente aos efeitos deletrios da crise nos anos 1980, o Estado brasileiro foi
reformado sob hegemonia liberal nos anos 1990, de maneira a criar crescentes
dificuldades para a efetivao do gasto pblico. Em nome da modernizao do
Estado, da maior eficincia do setor pblico, do combate corrupo, ou ainda,
pela simplria oposio entre desenvolvimento e proteo ao meio ambiente, um
novo arcabouo legal foi progressivamente sendo construdo de forma a criar
entraves robustos ao gasto pblico. Exemplos so a Lei de Responsabilidade Fiscal,
a Lei de Licitaes, as dificuldades para o licenciamento ambiental, e o poder
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 387
Territrio
Conforme enunciado no PPA 2004-2007, o tema da reduo das desigualdades
regionais brasileiras transformou-se num Mega-Objetivo do Plano Plurianual
Brasil de Todos. Assim, foi formulada, no mbito do Ministrio da Integrao
Nacional (MI), a Poltica Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), insti-
tuda como poltica de governo por meio do Decreto no 6.047, de 22 de fevereiro
de 2007. Produzida originalmente como documento para discusso no final do
ano de 2003, a PNDR foi formulada para oferecer uma orientao geral para
as propostas de criao das novas agncias regionais de desenvolvimento (Supe-
rintendncia do Desenvolvimento da Amaznia Sudam, Superintendncia do
Desenvolvimento do Nordeste Sudene, e Superintendncia do Desenvolvimen-
to do Centro-Oeste Sudeco), a reorientao dos fundos de desenvolvimento
regional (Fundo de Desenvolvimento da Amaznia FDA e Fundo de Desen-
volvimento do Nordeste FDNE) e aos programas de desenvolvimento regional.
Num contexto de retomada do crescimento, a PNDR procura buscar al-
ternativas guerra fiscal e fragmentao territorial que predominaram no Brasil
desde os anos 1980. Parte-se de uma anlise da realidade regional brasileira atual,
destacando-se os imensos contrastes da distribuio da populao no territrio
concentrao no litoral e em grandes metrpoles e das caractersticas socioeconmicas:
diferenas regionais marcantes e desfavorveis ao Norte/Nordeste e um dinamismo
econmico que indica forte crescimento de reas agrcolas desde os anos 1990 e enor-
mes dificuldades para as reas urbanas industriais, principalmente entre 1990 e 2003.
De forma clara, a PNDR tratada como uma poltica nacional, do governo
federal, que procura englobar uma abordagem das desigualdades regionais em
mltiplas escalas. Os elementos fundamentais da PNDR podem ser sintetizados
nos esforos de definio dos espaos sub-regionais prioritrios para a ao do
Estado e as escalas e instncias de interveno.
Na escala macrorregional, alm das propostas para criao das novas
superintendncias regionais de desenvolvimento (Sudene, Sudam e Sudeco), avanou-
se na elaborao e no apoio implementao e gesto de planos de desenvolvimento
regional. Destaca-se aqui a Regio Norte, com o Plano Amaznia Sustentvel (PAS),
elaborado conjuntamente com o Ministrio do Meio Ambiente, o Plano Estratgico
de Desenvolvimento Sustentvel do Nordeste (PDNE) e o Plano Estratgico de
388 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
30. Muito importantes tambm so os Estudos prospectivos Escolhas estratgicas, no qual foram selecionados 42
setores de forte repercusso na organizao territorial brasileira, como turismo, biocombustveis, energia, logstica e
material de transporte.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 391
mais equilibrada, num processo de identificao e seleo dos polos orientado pelo
objetivo de construir uma rede policntrica de cidades do Brasil.
No referido estudo, enfatizado que a definio desses recortes territoriais foi
realizada com base nos processos histricos da formao nacional, nas identidades
socioculturais, bem como nas conexes e relaes advindas dos sistemas de cidades
e respectiva rede urbana. No caso da regionalizao em escala sub-regional, foram
tambm consideradas as diversas regionalizaes existentes em escala estadual.
Ademais, a proposta do estudo que esta nova regionalizao possa servir de refe-
rncia para uma ampla articulao: pblico-pblico (intra e intergovernamental);
pblico-privado; e pblico-sociedade civil organizada.
No que se refere carteira de investimentos, o EDTP identificou 11 setores
nos quais caminham as principais linhas de ao que apoiam a construo de uma
nova trajetria de organizao territorial do desenvolvimento nacional. So eles:
telecomunicaes;
desenvolvimento urbano;
base produtiva industrial;
sade;
energia;
infraestrutura hdrica;
base produtiva rural;
educao;
transporte;
cincia e tecnologia; e
meio ambiente.
Os investimentos totais previstos em carteira chegam a R$ 5,1 trilhes entre
2008 e 2027, com mdia anual de R$ 269 bilhes no perodo.31 Os segmentos de
energia e sade so aqueles que podero receber mais investimento entre 2008 e
2027, chegando a R$ 1 trilho. Visualizando-se os investimentos por Unidades da
Federao (UFs), observa-se a estratgia de desconcentrao anunciada anterior-
mente. Quando se compara o peso de cada UF na carteira e seu peso no PIB do
pas, apenas os estados de So Paulo, Rio de Janeiro, Santa Catarina, Rio Grande
do Sul, Paran, Minas Gerais e Bahia tm maior peso no PIB que nos investimentos
31. Esse valor representa 15,2% da soma dos PIBs estaduais estimada para 2004.
392 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Defesa nacional
A Defesa nacional uma rea tradicional do planejamento governamental.
O principal documento de planejamento nesta rea entre 2003 e 2010 foi a
Estratgia Nacional de Defesa Paz e Segurana para o Brasil, publicada no final
de 2008 (BRASIL, 2008d). Todavia, por conta do esforo de sntese da evoluo
do planejamento nas diversas reas selecionadas nos perodos dos PPAs 2004-
2007 e 2008-2011, cabe tratar de forma sucinta um importante documento
de planejamento na rea de Defesa nacional elaborado no primeiro perodo: a
Poltica de Defesa Nacional (BRASIL, 2005).
A Poltica de Defesa Nacional (PDN) foi elaborada pelo Ministrio da Defesa
no perodo do PPA 2004-2007, passando a orientar as aes nesta rea a partir
de junho de 2005.32 Partindo de princpios gerais da organizao do Estado, da
segurana e da Defesa nacional, o documento faz um diagnstico sobre o ambiente
internacional, especificamente do ambiente regional e do entorno estratgico.
Em seguida, trata do desenvolvimento da PDN nas condies especficas do
Brasil, delimitando os objetivos da Defesa nacional, as orientaes estratgicas
e as diretrizes gerais. Na segunda e terceira parte do documento, apresentada a
Poltica Nacional da Indstria da Defesa (PNID) e suas diretrizes fundamentais.33
Na apresentao do documento, a PDN simbolizada por um octgono,
no qual cada um dos vrtices representa um aspecto da poltica, expondo seus
princpios gerais:
32. Com a publicao do decreto no 5.484 no Dirio Oficial da Unio de 30 de junho de 2005.
33. A PNID entrou em vigor em 19 de julho de 2005 com a Portaria Normativa no 899/MD, publicada no Dirio Oficial
da Unio de 20 de julho de 2005.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 393
aspiraes nacionais;
anlise da conjuntura internacional;
vulnerabilidades estratgicas;
operaes militares de no guerra;
operaes militares de guerra;
mobilizao nacional;
desenvolvimento tecnlogico; e
inteligncia e contrainteligncia.
No diagnstico do ambiente internacional, duas grandes linhas de interpre-
tao fundamentam o documento. Por um lado, a tese de que o fim da Guerra
Fria reduziu o grau de previsibilidade das relaes internacionais. Por outro, no
se vislumbram ameaas de conflitos generalizados entre os principais pases, mas
o acirramento de conflitos de carter tnico e religioso, a exacerbao de nacio-
nalismos, disputas por reas martimas, pelo domnio aeroespacial, por fontes de
gua doce e de energia, assim como o avano de delitos transnacionais, como o
terrorismo e o trfico internacional de drogas e armas. Tratando da Amrica do
Sul, o diagnstico muito claro: estamos distantes dos principais focos de tenso
no mundo, e, com o aumento progressivo da integrao regional, reduziram-se
sobremaneira as possibilidades de conflitos no entorno estratgico.
Assim, no planejamento geral da Defesa, por conta da riqueza de recursos e
da vulnerabilidade de acesso, merecem destaque especial o controle das fronteiras,
em particular na regio Amaznica, e a proteo do Atlntico Sul.
Espao de destaque na PDN ocupado pela PNID. Nela, estabelece-se o
conceito de base industrial de defesa (BID), formada pelo conjunto das empresas
estatais e privadas e por organizaes civis e militares que participam de uma ou
mais das etapas de pesquisa, desenvolvimento, produo, distribuio e manu-
teno de produtos estratgicos de defesa. Define-se como produtos estratgicos
de defesa os bens e servios que pelas peculiaridades de obteno, produo,
distribuio, armazenagem, manuteno ou emprego possam comprometer, direta
ou indiretamente, a consecuo de objetivos relacionados segurana ou defesa
do Pas.34 Conforme a portaria assinada pelo vice-presidente da Repblica, Jos
Alencar, ento no exerccio do cargo de Ministro de Defesa, o objetivo geral da
PNID fortalecer a BID.
34. A definio dos critrios para a incluso na categoria de produto estratgico de defesa, a elaborao da con-
cernente relao, bem como os demais aspectos afetos matria so de responsabilidade da Secretaria de Logstica,
Mobilizao, Cincia e Tecnologia (Selom) do Ministrio da Defesa, e tratados em documentao especfica. Pargrafo
nico da Portaria Normativa no 899/MD, publicada no Dirio Oficial da Unio de 20 de julho de 2005.
394 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
35. A Associao Brasileira das Indstrias de Material de Defesa (Abimde) declarou que a aprovao desta poltica foi
um passo decisivo para o fortalecimento da BID.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 395
Energia
Aps dcadas de limitados investimentos e desestruturao do planejamento, que
culminou com crise de desabastecimento de energia em 2001, um dos setores em
que o planejamento avanou de forma mais ampla no Brasil entre 2003 e 2010
foi o setor de energia. Com a nalidade de prestar servios na rea de estudos e
pesquisas destinadas a subsidiar o planejamento do setor energtico, tais como
energia eltrica, petrleo e gs natural e seus derivados, carvo mineral, fontes
energticas renovveis e ecincia energtica, entre outras, a criao, em 2004, da
Empresa de Pesquisa Energtica (EPE), empresa pblica, vinculada ao Ministrio
de Minas e Energia (MME), foi um passo decisivo para o avano do planejamento
do setor energtico no pas.36
No final do perodo do PPA 2004-2007, o MME e a EPE divulgaram o Plano
Nacional de Energia PNE 2030 (BRASIL, 2007e). Trata-se de um estudo de
planejamento integrado dos recursos energticos realizado no mbito do governo
brasileiro que originou a elaborao de quase uma centena de notas tcnicas. Apesar
de sua caracterstica complexa e abrangente, a srie de estudos que integram o PNE
2030 foi realizada em pouco mais de um ano. Todas as fontes e formas de energia
foram alcanadas pelo estudo, com destaque para a energia eltrica, o petrleo e
seus derivados, o gs natural e os derivados da cana-de-acar.
Com uma perspectiva de longo prazo, obrigatria no setor, o PNE estima
que, em 2030, mais 55 milhes de pessoas sero acrescidas populao brasileira,
e que a demanda de energia per capita, num cenrio de melhor distribuio da
renda, evoluir de 1,2 tonelada para 2,3 toneladas equivalentes de petrleo entre
2007 e 2030. O documento destaca que, mesmo assim, o consumo per capita de
energia no Brasil ser muito inferior ao padro dos pases desenvolvidos, e ainda
inferior a pases como Bulgria, Grcia, Portugal e frica do Sul.
Nesse quadro, o PNE 2030 aponta que o Brasil conseguir manter um grau
relativamente baixo de dependncia externa de energia (em torno de 10% do consu-
mo total), concentrada na importao de gs natural, carvo (particularmente para
a indstria siderrgica) e energia eltrica (com Itaipu e outros projetos binacionais).
Tambm produzir energia com custos competitivos e com nveis inalterados de
emisses de gases, os quais j esto entre os mais baixos do mundo. Nesse aspecto,
o documento afirma que uma questo fundamental para as prximas dcadas ser
produzir energia de forma sustentvel, segura e competitiva. Com efeito, vislumbra-
se para o Brasil um excelente caminho: em 2030, 45% de toda a energia consumida
no pas ser renovvel, e, por conta de ganhos de eficincia, o contedo energtico
do PIB, em 2030, ser igual ao de 1990, com uma economia quatro vezes maior.
Em todos os cenrios elaborados no PNE 2030, a economia brasileira crescer
acima das projees de crescimento para a economia mundial at 2030 (3% a.a.).
A tendncia de diversificao da matriz energtica, observada desde a dcada de 1970,
ser mantida. Os quatro principais recursos energticos da matriz energtica brasileira
no longo prazo (petrleo, gs natural, cana-de-acar e eletricidade) respondero
por mais de 90% da expanso da oferta interna de energia nos prximos 25 anos.
Em relao aos investimentos necessrios para a expanso da oferta de energia
considerada como referncia no PNE 2030, estima-se algo em torno de US$ 800
bilhes, concentrados nos setores de petrleo e energia eltrica (mais de 80%).
Em termos mdios anuais, o investimento no setor energtico ao longo dos pr-
ximos 25 anos ser de US$ 32 bilhes e representar algo como 2,2% do PIB.
Num desdobramento dos esforos de planejamento da EPE e do MME no PNE,
foi elaborado o Plano Decenal de Expanso de Energia (PDEE) 2008-2017 (BRASIL,
2009a). Trata-se de um trabalho com um nvel de detalhamento muito grande,
frente do PNE 2030, numa demonstrao importante dos esforos progressivos de
planejamento em uma rea extremamente importante para o desenvolvimento do pas.
Concebido para um horizonte que ultrapassa os limites de dois governos
(2008 a 2017), abrangendo a viso de curto, mdio e longo prazo, no mesmo
sentido do PNE 2030, o PDEE contm uma viso integrada da expanso da de-
manda e da oferta de diversos energticos. Por fora das diretrizes bsicas do Modelo
Institucional do Setor Energtico relativas segurana energtica e modicidade
tarifria, o PDEE orienta as aes e decises relacionadas ao equacionamento do
equilbrio entre as projees de crescimento econmico do pas, seus reflexos para
a questo energtica e necessria expanso da oferta, em bases tcnica, econmi-
ca e ambientalmente sustentveis, estabelecendo os empreendimentos, as metas
fsicas, os investimentos, os consumos energticos e as anlises das condies de
suprimento ao mercado de energia.
400 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
37. Prev-se tambm que a importao de gs boliviano permanecer estvel nos nveis atuais.
402 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
38. Dispe sobre a introduo do biodiesel na matriz energtica brasileira, sendo fixada em 5%, em volume, a por-
centagem mnima obrigatria de adio de biodiesel ao leo diesel comercializado ao consumidor final, em qualquer
parte do territrio nacional.
39. Petrleo Brasileiro S.A. Petrobras. Fato Relevante. Plano de Negcios 2010-2014. Rio de Janeiro: Petrobras, 21
jun. 2010. Disponvel em: <www.cvm.gov.br>. Acesso em: maio 2011.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 403
Meio ambiente
Um exemplo da evoluo recente do planejamento na rea do meio ambiente no
Brasil, com dimenses socioeconmicas e regionais, foi a elaborao do Plano
Amaznia Sustentvel (PAS). Lanado em maio de 2008, o PAS foi construdo
a partir de um Termo de Cooperao firmado em 2003 entre o presidente da
Repblica e os governadores dos estados da regio. Com um diagnstico abran-
gente, a partir de consultas pblicas com mais de 5 mil representantes, ele detalha
as diretrizes estratgicas para o cumprimento de compromissos com o desenvol-
vimento sustentado da regio.40
O Plano foi estruturado em cinco partes: i) diagnstico; ii) objetivos;
iii) diretrizes estratgicas para o desenvolvimento sustentvel da Amaznia brasi-
leira; iv) estratgias de implementao; e v) gesto do plano.
Parte-se de um diagnstico dos aspectos fsicos, demogrficos e sociais da
regio, de sua infraestrutura, de sua economia e especificidades setoriais para chegar
40. Lanado em 8 de maio de 2008, o PAS foi assinado pelo ento presidente da Repblica, Luiz Incio Lula da Silva,
e mais nove governadores dos seguintes estados: Acre, Amap, Amazonas, Maranho, Mato Grosso, Par, Rondnia,
Roraima e Tocantins.
404 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
41. Conforme exposto no diagnstico feito no PAS, at 1980, o desmatamento na regio alcanava cerca de 300 mil
km, o equivalente a 6% da rea total. Nos ltimos 27 anos, nada menos que 432 mil km foram incorporados ao
estoque desmatado, montante que ameaa seriamente um processo de desenvolvimento sustentvel para a regio.
Em outras palavras: nos ltimos 27 anos, desmatou-se mais do que nos cinco sculos anteriores.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 405
baixa renda casa prpria e a gerao de emprego e renda pelo aumento dos in-
vestimentos em construo civil e infraestrutura.
Subsidiado com recursos da Unio e do Fundo de Garantia por Tempo de
Servio (FGTS), o MCMV tem como pblico-alvo famlias com renda de at dez
SMs, garantindo subsdio integral com iseno do seguro para aquelas famlias
com renda de at trs SMs e subsdio parcial com reduo dos custos do seguro e
acesso ao Fundo Garantidor42 para famlias com renda entre trs e seis SMs mni-
mos e para aquelas com renda entre seis e dez SMs. Neste sentido, o MCMV foi
estruturado com o objetivo de compatibilizar a prestao da casa prpria com a
capacidade de pagamento das famlias num cenrio de crescimento do emprego e da
renda. Por isso, o pagamento da primeira parcela do financiamento previsto para
ocorrer apenas na entrega do imvel. A entrada opcional, e o comprometimento
da renda no pode superar os 20%, alm da desonerao fiscal, das garantias do
Fundo Garantidor e do barateamento do seguro.
O grande brao operacional do programa a Caixa Econmica Federal (CEF),
com larga tradio na rea habitacional e grande capilaridade nas diversas regies
do pas. Estados e municpios podem aderir ao programa, mediante termo de
adeso firmado com a CEF. A relao entre as trs esferas de governo pea-chave
do programa, na medida em que o seu andamento depende sobremaneira dos
governos subnacionais, particularmente das prefeituras.
Apesar da fragilidade do Ministrio das Cidades na estrutura de governo, a
elaborao da Poltica Nacional de Habitao um importante marco da retoma-
da do planejamento no pas na questo habitacional. Desde o colapso da poltica
habitacional do regime militar nos anos 1980, viu-se um hiato de duas dcadas
nesta rea no Brasil. A Poltica Nacional de Habitao no somente trouxe de
volta o tema, mas tambm, partindo de um diagnstico amplo, recolocou questes
centrais como os subsdios de moradias para famlias de baixa renda e o combate
especulao imobiliria. um documento de planejamento com um excelente
diagnstico, que exalta princpios norteadores da poltica habitacional. A fragilidade
da concretizao do plano fica evidente no prprio cronograma de implementao,
mais direcionado aos marcos legais que a objetivos concretos.
A poltica habitacional, entre 2003 e 2007, pareceu pouco efetiva no que se
refere ao enfrentamento de um problema de tal magnitude diagnosticado na prpria
Poltica Nacional de Habitao. Entre outras questes, dados do Ministrio das
Cidades indicam que o dficit habitacional no Brasil aumentou de 7,2 milhes
42. O Fundo Garantidor, formado com recursos da Unio da ordem de R$ 1 bilho e com a contribuio 0,5% de
cada financiamento, um instrumento de garantia de refinanciamento das prestaes ao longo do contrato, a partir
do pagamento da sexta parcela, em caso de perda da renda. Sempre com a comprovao de perda de renda, para
famlias com renda entre trs e cinco SMs, garantem-se 36 prestaes; para famlias com renda entre seis e oito SMs,
24 prestaes; e para famlias com renda entre nove e dez SMs, 12 prestaes.
408 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
para 7,9 milhes de moradias entre 2000 e 2005. Um dos principais desafios para
a implementao da poltica era a focalizao na populao favelada, especialmente
nas reas metropolitanas, que abrigam 89% desta populao.
Ento, qual foi a grande mudana, a partir de 2007, no planejamento e nas
aes da poltica habitacional? Procurou-se avanar de forma mais pragmtica.
Em meio ao processo de retomada do crescimento econmico e da implementao do
PAC, a questo habitacional foi sendo incorporada em seu ponto nevrlgico: viabilizar
moradias para a populao de baixa renda destinando grande volume de recursos.
Dos R$ 503,9 bilhes previstos no PAC, R$ 170,8 bilhes foram destinados
para a infraestrutura social e urbana, sendo R$ 106,3 para habitao. A distri-
buio dos recursos previstos para o Programa Prioritrio de Investimento (PPI)
foi definida de forma conjunta com representantes dos governos dos 26 estados,
do Distrito Federal e de 184 municpios, em reunies realizadas com objetivo de
definir as prioridades de atendimento. Foram eleitas para atendimento 12 regies
metropolitanas, as capitais e os municpios com mais de 150 mil habitantes, que
concentram grande parte da populao de baixa renda sem moradia. Nesse sentido,
a urbanizao de favelas tornou-se o eixo fundamental de ao.
O maior pragmatismo pode ser visto nas diretrizes gerais para seleo dos
projetos do PAC para urbanizao de favelas. As diretrizes se voltam para projetos
de grande porte com impacto na articulao e integrao do territrio; recuperao
ambiental; eliminao de gargalos da infraestrutura logstica (ocupaes em reas
de aeroportos, portos e ferrovias); preveno e mitigao do impacto de grandes
instalaes de infraestrutura nacional; complementao de obras j iniciadas.
Aps dois meses de reunies, foram selecionadas 192 propostas, beneficiando 157
municpios, num total de investimento, para os prximos anos, em urbanizao
de favelas da ordem de R$ 8,3 bilhes em recursos no onerosos e R$ 2,8 bilhes
para financiamento, num total de R$ 11,1 bilhes. Alm disso, foram garantidos
R$ 4 bilhes para o Fundo Nacional de Habitao de Interesse Social (FNHIS)
at 2010. A partir de 2008, foi previsto o repasse de recursos do fundo a entidades
privadas sem fins lucrativos, como associaes e cooperativas.43
Com o lanamento do PAC 2, no incio de 2010, a centralidade da questo
habitacional no planejamento governamental parece ter sido consolidada. O PAC 2
foi concebido com o objetivo de impulsionar os investimentos no pas. Com in-
vestimentos divididos entre 2011 e 2014 e ps-2014,44 somando R$ 1,59 trilho,
tambm fundamentalmente voltados para a infraestrutura, os projetos do PAC 2
foram divididos em seis grandes eixos, dos quais quatro esto diretamente ligados
43. Para estas e outras informaes, consultar o site do Ministrio das Cidades (www.cidades.gov.br).
44. A maior parte dos investimentos (R$ 958,9 bilhes) foi previsto para ocorrer at 2014.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 409
45. Alm desses, o PAC 2 conta com o PAC Transporte e o PAC Energia.
410 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
46. Ressalte-se que uma das linhas do Pronasci o financiamento de habitaes para os policiais, integrando-o ao
programa Minha Casa, Minha Vida.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 413
porque tal rigidez foi promovida, em larga medida, pela Constituio de 1988, em
prol do enfrentamento da questo social no Brasil. Sem entrar no cerne do debate,
concretamente, desde os anos 1980, as possibilidades da execuo discricionria dos
gastos por parte do Executivo foram efetivamente reduzidas. Em 2004, mesmo com
as Desvinculaes de Receitas da Unio, mais de 80% das receitas oramentrias
estavam vinculadas a rubricas de gastos obrigatrios, enquanto em meados da
dcada de 1970, em meio ao II PND, as receitas disponveis no vinculadas
ultrapassavam os 70%. Mesmo considerando as condies polticas, econmicas
e sociais que levaram ao estabelecimento das vinculaes constitucionais para a
rea social nos anos 1980 e como o gasto social foi penalizado nos anos 1990,
no se pode enaltecer as virtudes de um oramento to marcado por vinculaes
como hoje se tem no Brasil. Na verdade, o engessamento do oramento pblico
no algo a ser enaltecido, mas um grave problema para a definio dos pilares
do planejamento para o desenvolvimento.
Se, num quadro de baixo crescimento e conduo ortodoxa da poltica econ-
mica, tal tema no foi debatido, parece adequado debat-lo num cenrio de cresci-
mento econmico e politicamente mais favorvel expanso do papel do Estado na
promoo do desenvolvimento e do bem-estar. Tal cenrio econmico e poltico, ao
mesmo tempo em que aumenta as possibilidades de expanso do gasto social, exige
o avano do planejamento estratgico por parte do Estado para garantir a expanso
continuada da economia, entre outros objetivos do desenvolvimento nacional.
As dificuldades relativas desorganizao da burocracia estatal, ao avano de
um arcabouo legal contra o gasto pblico e s polticas de Estado, assim como
em relao s dificuldades de gesto do oramento para o planejamento, parecem
se manifestar com intensidade nos PACs e em outros importantes programas do
governo federal aqui analisados. No obstante, nesse novo cenrio poltico e eco-
nmico, o crescimento acelerado da economia com uma carga tributria elevada
paradoxalmente promovida pela ortodoxia liberal nos anos 1990 abriu novas
possibilidades para a reconstruo das estruturas estatais, para a efetiva moderni-
zao do Estado brasileiro e para o avano do planejamento governamental.
Em sntese, pode-se afirmar que o planejamento foi retomado no Brasil entre
2003 e 2010, com as peculiaridades e dificuldades apontadas. Fundamentalmente,
foi retomado em torno de questes e desafios concretos, como se pode tambm
dizer em relao a outros momentos da histria do pas, como no Plano de Metas
de JK ou no II PND no governo Geisel. Pode-se dizer tambm que o avano do
planejamento conviveu, em maior ou menor grau, com uma limitada convergncia
e grande assimetria entre as diferentes reas, com a fragilidade das estruturas de
financiamento e da burocracia estatal, assim como com a manuteno de um pa-
dro de poltica econmica que impe srias dificuldades para o desenvolvimento.
Crescimento Econmico e Planejamento no Brasil (2003-2010): evidncias ... 423
REFERNCIAS
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diagnsticos setoriais, compndios de diretrizes e metas para leque amplo de polticas pblicas em vrias reas de
atuao do Estado.
424 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
1 INTRODUO
Ao longo deste livro, buscou-se resgatar histrica e analiticamente a trajetria algo
particular do planejamento governamental na Amrica Latina, enfatizando-se o caso
brasileiro. Alm disso, em especial na Parte II, destinada s questes contempor-
neas, buscou-se tambm situar a problemtica do planejamento desde a CF/88,
particularmente frente ao que se chamou, no captulo anterior, de a primazia da
gesto pblica gerencialista, fenmeno que persiste no pas, ao menos desde 1995.
nesse contexto, portanto, que se insere aqui a discusso que visa contribuir
para o movimento de atualizao e ressignificao do debate sobre planejamento
e gesto no Brasil, tendo por base um acervo de 21 entrevistas, realizadas no
segundo semestre de 2009, junto a dirigentes do alto escalo do governo federal.
Este percurso foi adotado porque nos deparamos com dificuldades graves em
relao obteno de material bibliogrfico atualizado e suficientemente crtico
que pudesse ser utilizado para ancorar os argumentos perfilados neste estudo.
Em face dessa dificuldade, e tambm ante a constatao de que o momento e
o assunto exigem um entendimento mais aprofundado do funcionamento das
instncias de governo diretamente responsveis pelas aes que movem o plane-
jamento e a gesto pblica no pas, optou-se pela realizao das tais entrevistas
como alternativa metodolgica.
1. Como procedimento de campo, os entrevistados receberam uma carta personalizada, que apresentava o projeto
e solicitava reserva de horrio e agendamento preferencial para setembro de 2009. Na prtica, as entrevistas foram
realizadas entre setembro e novembro de 2009 e contaram, sempre, com a presena de um tcnico ou de uma dupla
de tcnicos do Ipea, e durao mdia de 60 minutos cada uma. Os depoimentos foram gravados e todo o conte-
do transcrito constituiu-se na documentao-base deste texto.Aproveitamos a oportunidade para, nesse momento,
expressar nossos agradecimentos a todas as organizaes visitadas e pessoas entrevistadas durante a pesquisa de
campo, as quais se dispuseram cordialmente a receber os tcnicos e fornecer, com toda a transparncia e sinceridade,
informaes e opinies da maior importncia para a composio dos relatos que, sumarizados neste trabalho, procu-
ram ser a base para a argumentao que se segue. Tambm preciso dizer que, embora as entrevistas tenham exercido
influncia crucial na elaborao deste texto, as pessoas entrevistadas no tm responsabilidade pelos erros e pelas
omisses cometidas pelo estudo, com o que as isentamos por eventuais desdobramentos dele decorrentes. A relao
dos entrevistados selecionados, bem como os respectivos cargos e rgos encontram-se no apndice B deste captulo.
2. At porque, desde o incio, tratamos de colher relatos de carter pessoal, os quais no buscavam espelhar, necessa-
riamente, a viso considerada oficial ou institucional de cada organizao visitada.
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 431
3. Cada fala vem aqui introduzida pela letra E (de Entrevistado) seguida por um nmero. Tal identificao no pre-
tende coincidir com nomes dos entrevistados ou com a ordem das entrevistas, tendo apenas a finalidade de facilitar a
leitura, indicando, para cada tema, onde termina a fala de um entrevistado e comea a de outro.
432 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Carreiras que, at alguns anos antes, constituam, junto a outras, uma espcie de
elite em termos remuneratrios do servio pblico.
Em determinado momento, o Ministrio da Fazenda encaminhou ao presidente
da Repblica, sem discutir previamente com a Secretaria da Administrao Fede-
ral, um projeto de lei que propunha uma melhoria remuneratria apenas para os
servidores da Secretaria do Tesouro Nacional. Ao deixar de fora todos os outros
setores envolvidos, essa iniciativa gerou um movimento de descontentamento por
parte das demais entidades.
Naquela poca, os dirigentes das instituies conseguiram impedir que esse mo-
vimento ocorresse. Na sequncia desse movimento, o ento secretrio executivo
da Secretaria da Administrao Federal encaminhou um expediente Casa Civil
defendendo a equiparao de todas as carreiras do chamado ciclo de gesto.
Na exposio de motivos que foi encaminhada Casa Civil, ele qualificava o que
era o ciclo de gesto, defendendo precisamente a ideia de que as aes que envol-
vem desde a elaborao da poltica pblica, passando pelo processo de oramenta-
o, sua implementao posterior e, finalmente, a avaliao da sua regularidade em
termos de controle interno, a liberao financeira dos recursos etc., compunham
um ciclo, que foi ali intitulado ciclo de gesto.
A partir da o conceito de ciclo de gesto foi absorvido pelas entidades represen-
tativas das carreiras como uma bandeira que permitia identific-las como parte de
um todo. Portanto, eram carreiras que se completavam em um ciclo. Essa ao foi
bem-sucedida e foi complementada pelo encaminhamento ao Congresso Nacional
de uma medida provisria, reeditada dezenas de vezes, mas finalmente aprovada,
que reformulou o sistema de planejamento e oramento e o sistema federal de
controle interno, alm do sistema de contabilidade pblica.4
Essa Lei propiciou um arcabouo institucional melhor para as atividades realizadas
pelas secretarias envolvidas no ciclo de gesto, no mbito dos seus respectivos sistemas
de oramento, do tesouro, de controle interno etc. Logo em seguida, tambm foi
encaminhada ao Congresso uma medida provisria que promoveu a criao de uma
gratificao especfica para essas carreiras. Esta gratificao de desempenho e produ-
tividade foi posteriormente substituda pela gratificao de desempenho do ciclo de
gesto, a GCG. Ento, a partir da criao da GCG foi que se consolidou legalmente
a expresso ciclo de gesto. Assim, o que se identifica como ciclo de gesto, no
nada mais nada menos que o antigo conceito de ciclo de polticas pblicas.
E3: O ciclo de gesto envolve aes de planejar, orar, avaliar, monitorar, executar,
controlar que se materializariam de alguma maneira no prprio macroprocesso
oramentrio. Trata-se de um processo bastante complexo e difcil, porque h
diferentes nveis de compreenso sobre o ciclo de gesto, e h diferentes maneiras
de interao. A projeo da poltica pblica no oramento j est condicionada de
alguma forma pelo PPA. Da mesma forma que o PPA, por sua vez, j est condi-
cionado pelo programa do governo que foi eleito. Assim, o planejar j estaria, de
alguma maneira, condicionado pelo plano de governo. Pode-se afirmar at que
a deciso mais estratgica da poltica pblica quanto aplicao de recursos e
definio das grandes diretrizes estratgicas j foi tomada no momento da eleio.
Muitas vezes, restringe-se a discusso do ciclo de gesto como se ele fosse autc-
tone, como se ele resolvesse todas as questes. Mas existe um carter primevo que
da poltica. O ciclo de gesto tem que considerar que h uma poltica, que h
um programa de governo e que o papel inteiro do ciclo, considerado de maneira
restrita, trabalhar para melhor aplicar os recursos pblicos, visando cumprir
aquele programa que foi definido da maneira mais democrtica possvel. E, se foi
decidido nas eleies, no cabe ao gestor escolher qual a estratgia poltica, mas,
sim, quais so as estratgias de execuo.
O ciclo de gesto deve estar baseado em dois grandes marcos: o poltico, em
que so definidas as prioridades que o governo tem para determinado perodo;
e a gesto, sendo que as aes devem ser executadas com eficincia, eficcia e
efetividade. Pensando o ciclo de gesto de maneira expandida, entende-se
que ele no um fim em si mesmo, mas um pedao do sistema. Ele parte
relevante, que exige tecnicalidade, conhecimento, instrumentos, tecnologia
de informao, pessoas etc.
Diante do exposto, paira alguma divergncia de entendimento, entre os dirigen-
tes entrevistados, a respeito de quais seriam ou deveriam ser exatamente as funes,
as instituies, os processos, os instrumentos; enfim, o arsenal jurdico-institucional
a compor esse circuito/ciclo de gesto. Decorre desta divergncia de entendimentos
a variabilidade de expresses que se fizeram registrar, durante as entrevistas, para ca-
racterizar supostamente o mesmo fenmeno. Ciclo de gesto das polticas pblicas,
ou ciclo das polticas pblicas, ou ciclo do gasto pblico, ou, at mesmo, ciclo
do controle. Pois foram todas expresses utilizadas para referenciar o conjunto de
macroprocessos da administrao pblica federal relacionados s etapas da formulao
de agendas, de estratgias e polticas pblicas, de oramentao, implementao, de
gesto e monitoramento destas, de avaliao de processos, impactos e resultados,
bem como s funes de controle interno e externo dos programas governamentais.
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 435
QUADRO 1
Posio de entendimento comum acerca da expresso
ciclo de gesto das polticas pblicas federais
Ciclo de gesto: segundo relato de um dos entrevistados, a origem da expresso teria se dado, no Brasil, em 1993,
por ocasio de movimento salarial reivindicatrio de servidores pertencentes justamente aos rgos considerados
hoje como integrantes deste ciclo, ainda que tal arranjo jamais tenha sido formalizado jurdica ou burocratica-
mente. Mas houve, ao longo dos anos, algumas tentativas de se fazer meno a esta expresso, supostamente
definidora do que poderia ser considerado o ncleo estratgico do Estado para fins das funes de planejamento,
formulao, oramentao, implementao, gesto, monitoramento, avaliao e controle das aes governamen-
tais expressas nos planos plurianuais (PPAs). Assim, embora o governo federal jamais tenha conseguido formular
uma proposta consensual de institucionalizao do ciclo de gesto das polticas pblicas, a expresso j apareceu,
por exemplo, na Lei no 10.180, de fevereiro de 2001, que tratava de carreiras do servio pblico federal.
No rol de funes tpicas de Estado organizadas em torno da ideia de um ciclo de funes destinadas a planejar,
formular, orar, implementar, gerir, monitorar, avaliar e controlar aes de governo inscritas no PPA, a atividade de
planejamento compreenderia principalmente aquela de mdio prazo consubstanciada no plano. Esse documento,
previsto no Art. 165, inciso I, da Constituio Federal, no foi ainda objeto de lei complementar que definisse sua
vigncia, elaborao e organizao, tal como determina o 9o, inciso I, deste artigo. Ento, a abrangncia do PPA e os
critrios de sua organizao vm variando conforme as prticas dos sucessivos governos.
A atividade de oramentao, de todas essas, a que estaria mais bem definida. H uma lei geral de finanas
pblicas, a Lei no 4.320/1964, que foi recepcionada pela atual ordem constitucional como lei complementar, e a
Lei Complementar no 101/2000, que normatiza a atividade de oramentao at o momento. Vale mencionar, no
entanto, que est em curso um movimento pela implementao de uma nova lei das finanas pblicas, em debate
ainda restrito ao governo federal.
O monitoramento seria a atividade que diz respeito ao acompanhamento pelo prprio rgo executor da poltica
pblica e tambm pelos rgos de controle da execuo da poltica, principalmente de controle interno. Durante
essa ao, possvel verificar se a poltica vem tendo um percurso adequado e se, de fato, com ela, pode-se atingir
o interesse pblico inicialmente almejado. O monitoramento dependeria, ento, de um processo contnuo de coleta
e anlise de informaes tal que possibilite comparar o quanto uma atividade, um projeto, um programa ou uma
poltica esto sendo implementados em face de seus objetivos.
A avaliao, por sua vez, encontrar-se-ia intrinsecamente relacionada com o monitoramento e constituir-se-ia na ati-
vidade pela qual os rgos executores e de controle realizam o acompanhamento da execuo das polticas pblicas
tendo em vista seus resultados, de modo a determinar a relevncia, a eficincia, a efetividade, o impacto e a sustenta-
bilidade de determinada ao. Esta atividade a que encontra sua realizao de forma mais distribuda pelos rgos
pblicos o que no significa dizer que se encontre mais organizada , sendo efetuada pelos ministrios executores
e pelos rgos de planejamento, de controle e de pesquisa, como o caso do Ipea.
Por fim, o controle, aqui abordado apenas em sua dimenso interna ao Poder Executivo com a consolidao da
democracia brasileira e a crescente necessidade de transparncia e acompanhamento dos gestores pblicos pela
sociedade , vem ganhando fora. O alcance dessa atividade tem sido objeto de debates intensos na administrao
pblica, os quais tm ganhado espao na mdia e vm sendo acompanhados pela opinio pblica.
Fontes: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto (MP), Ministrio da Fazenda (MF) e dados das entrevistas.
Elaborao dos autores.
FIGURA 1
Etapas do planejamento governamental, na lgica do PPA
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ...
437
sido olhar a economia como um todo, mais do que olhar para o planejamento das
finanas pblicas, do oramento, da alocao dos recursos nas diferentes polticas
pblicas. Alm disso, tem se procurado trabalhar as variveis macroeconmicas da
poltica fiscal e da poltica monetria. O papel do Ministrio com relao s finanas
pblicas tem sido no sentido de definir o tamanho do recurso existente em funo
das nossas projees de receita, da necessidade de manter os gastos sob controle, e
de manter o padro da dvida pblica tambm sob controle.
E2: O Tesouro foi criado em 1986, o Siafi, em 1987, e depois houve uma segregao
de atividades no mbito da administrao pblica federal. O Tesouro cuidava,
at 1994, de finanas e controle. Em 1994, o controle passa a ser atribuio da
SOF, enquanto o Tesouro se especializa em finanas. E, em 2000, criada a Lei
de Responsabilidade Fiscal, alm de outros mecanismos que foram consolidando
o papel do Tesouro Nacional na gesto da dvida pblica.
Essa instituio iniciou formalmente um programa de modernizao em 1996,
quando houve uma consolidao mais estrutural das principais macrofunes,
que definiram uma nova forma de operar. Este processo de modernizao do
rgo se deu de forma estruturante, desenvolvendo um sistema de avaliao de
desempenho que permitiu a insero institucional do Tesouro de forma mais forte
na administrao pblica federal.
O Tesouro teria sete grandes macrofunes: gerenciamento da dvida pblica,
programao financeira da Conta nica do Tesouro Nacional, as operaes oficiais
de crdito, os haveres e responsabilidades da Unio, contabilidade federal, a rea
federativa, e a rea federativa ES-1995, que foi criada com a ajuda do Ipea, no
mbito do Programa de Ajuste Fiscal. Estas ltimas funes permitiram constituir
uma viso mais consolidada das contas pblicas, ao incorporar os entes federativos.
Alm disso, foi criada uma estrutura de modernizao da gesto do rgo capaz
de lastrear a efetividade da execuo nas reas finalsticas. Tratou-se, sobretudo, de
implantar um sistema de planejamento baseado em metas, investimento em recursos
humanos e investimentos na rea de tecnologia de informao. Neste perodo, houve
assuno por parte do Tesouro de todo o gerenciamento da dvida pblica interna
e externa, que antes era responsabilidade do Banco Central. Houve, portanto, um
grande perodo de amadurecimento do rgo, que levou aproximadamente dez anos,
em que o Tesouro gradativamente foi assumindo mais responsabilidades.
E3: A SOF foi criada, em setembro de 1971, como uma subsecretaria especial de
finanas e, em 1972, transformou-se na Secretaria de Oramento e Finanas. Foi
assim denominada at o inicio da dcada de 1990, quando o governo Collor, ao
assumir, transformou a SOF em Departamento de Oramentos da Unio. Em
1992, com a mudana de governo, assumindo o presidente Itamar Franco, a SOF
volta a ser Secretria de Oramento, no mais de finanas.
444 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
fiscais, inclusive dos impactos no que diz respeito s demandas por crditos suple-
mentares, para saber se h espao para incorpor-los durante a reviso dos relatrios.
Avaliao
E1: As funes de avaliao de polticas tm que ser mais bem definidas. Essa uma
funo que poderia ser dada ao Ipea. A avaliao tem que ser um ato dos pr-
prios gestores, mas no pode se dar de forma isolada. A avaliao participativa
muito importante, porque checa a percepo que o gestor tem da sua prpria
performance e a das suas equipes. O ideal seria haver tambm uma meta-avaliao,
porque, nem sempre, o gestor consegue perceber obstculos que um rgo que
pensa estrategicamente pode identificar.
Deveria haver tambm avaliao externa, a qual teria que ser, de alguma forma,
internalizada. Neste caso, a equipe geralmente aprende menos, a equipe se sente
auditada e reage negativamente. Quando o Ministrio do Desenvolvimento Social
criou uma secretaria de avaliao, foi algo muito positivo, porque se comeou
a trabalhar com avaliao prxima de impacto, para alm da gerencial e de
desempenho. No passado, quando as tcnicas de avaliao eram mais simples, e
quando a avaliao ou as demandas de avaliao eram tambm mais raras, poderia
ser considerado satisfatrio o monitoramento a partir de indicadores que vinham
do IBGE e de bases documentais provenientes dos ministrios. No entanto, a
avaliao de programas e avaliao de polticas exigem tcnicas mais complexas,
que demandam mais tempo. Nestes casos, o gestor necessitar de apoio externo.
Uma coisa seria a avaliao anual de desempenho. Neste caso, no se procura
mudar a poltica pblica daquele programa, as variveis que foram escolhidas
como variveis causais daquele problema e as aes, que so a verso positivada
do problema, no se alteram em uma avaliao de desempenho. Interessa, neste
caso, o procedimento, as questes gerenciais e de operao. De tempos em tempos,
seria necessrio fazer a avaliao de impacto. Outra coisa a avaliao da poltica,
avaliao do modelo causal, do modelo lgico, da dinmica de um determinado
problema. A avaliao de desempenho deveria ser uma autoavaliao, com avaliao
dos beneficirios, porque o beneficirio o principal interlocutor para se identificar
o que est funcionando ou no est funcionando. A avaliao da poltica que trata
dos resultados, portanto do impacto e transformao na sociedade, poderia ser
desempenhada por instituies como o Ipea, que tem tradio e quadros para isso.
O papel da SPI, em conjunto com o Ipea, seria de formulao dos marcos lgicos
junto aos ministrios. Poucos so os programas que tm qualidade, portanto
poucos so os programas passveis de avaliao, porque no foram feitos a partir
de um marco lgico. A SPI poderia ter a funo de pensar o programa do Plano
Plurianual e a sua estrutura de metas objetivo, indicadores e metas junto ao
Ipea e junto ao ministrio setorial na formulao de bons programas. A avaliao de
446 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Gesto e controle
E1: Falta uma cultura de planejamento nos rgos governamentais, e, ainda que se
atinjam muitos resultados, nem sempre so os melhores para a sociedade. O PAC
mostrou que os rgos alegavam falta de recursos, mas, ao se disponibilizar os
recursos, descobriu-se que o problema era, na verdade, falta de pessoal, de proje-
tos. Ou seja, problemas de gesto. Para se resolver o problema do planejamento,
necessrio tratar questes como: ter projetos bem estruturados, buscar-se outra
cultura de planejamento, organizar melhor as aes, garantir pessoal qualificado nas
unidades. Muitas vezes, os rgos usam o contingenciamento como escudo para
explicar sua ineficincia. No raro, isso se d por deficincias como falta de pessoal,
infraestrutura, sistemas ou projetos bem estruturados.
H muitas crticas sobre o aumento de gasto corrente do governo e de contratao
de pessoal, mas para a prestao de um bom servio pblico, necessrio ter pro-
fissionais: mdicos, enfermeiras, professores. No adianta construir hospitais com
equipamentos de ltima gerao se no houver bons profissionais para o atendi-
mento. O gasto corrente um gasto essencial para que o Estado preste seu servio.
E2: Os gestores deveriam ser encorajados a fazer e no a no fazer. O controle, no
Brasil, sempre foi muito mal interpretado e, somente nos ltimos anos, ganhou
uma dimenso mais adequada e o status de Ministrio, sendo que, antes, estava
vinculado a um ministrio setorial, o Ministrio da Fazenda, o que no permitia
tratar adequadamente de assuntos transversais.
necessrio aprofundar o processo de interao com o gestor, de compreenso
de suas dificuldades, para ajud-lo a enfrent-las. So notrias as dificuldades
dos gestores em gerir. A legislao deve buscar um controle mais moderno, com
desburocratizao dos processos, garantindo maior transparncia para a sociedade.
Uma das linhas de trabalho da CGU o acompanhamento de programas de
governo, o que diferencia este rgo do TCU. Este ltimo executa auditorias
operacionais e demonstra resultados, mas no tem como atribuio se compro-
meter com a soluo dos problemas detectados. O processo de trabalho da CGU
realizar um diagnstico, identificando os pontos que no deveriam ocorrer na
execuo de um determinado programa.
A partir da Lei de Diretrizes Oramentrias e das sinalizaes do governo na sua
mensagem ao Congresso, a CGU identifica um conjunto de aes que se entendem
prioritrias para o governo e que demandaro um acompanhamento sistemtico.
Nesse processo de acompanhamento, tenta-se fazer um mapa da trajetria da
execuo, destacando-se pontos que podem ser problemticos. Faz-se tambm um
acompanhamento oramentrio-financeiro e fsico por amostragem dos programas,
inclusive grandes obras.
448 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
E3: A CGU , talvez, uma experincia institucional nica no mundo, pois agrega uma
combinao de funes que, na maioria dos pases, esto divididas ou dispersas em
rgos diferentes. Primeiramente, o controle interno era um sistema encabeado
pela Secretaria Federal de Controle Interno, vinculado ao Ministrio da Fazenda, e,
depois, foi transposta para a Casa Civil. Quando, no governo Fernando Henrique,
criou-se a Corregedoria-Geral da Unio, fez-se uma justaposio de duas estruturas
que no se comunicavam entre si: o rgo de controle interno e a nova Corregedoria
Geral da Unio. Sempre houve um distanciamento grande entre o rgo de controle
interno e os rgos de planejamento. O rgo de controle interno nasceu no Minis-
trio da Fazenda; o Ministrio do Planejamento tem outro ambiente. A comunicao
entre um e outro no trivial. Alm do mais, o enfoque que era dado ao controle
interno era predominantemente outro, no o de acompanhar e avaliar resultados
da execuo de programas. Ainda hoje, no se consegue cumprir plenamente esta
misso, pois h pletora de objetivos e de finalidades, de preocupaes e de presses.
Por outro lado, a Corregedoria Geral da Unio, que foi o embrio da futura
Controladoria, foi criada com um vis punitivo. No momento em que o governo
Lula assume o poder, at pelos compromissos histricos do governo Lula com a
tica pblica, com o combate corrupo, com o incremento da transparncia,
toda a sinalizao, a nfase, era que a CGU se tornasse uma agncia anticorrup-
o, muito mais que um rgo integrante do ciclo de gesto, ou seja, um rgo
de avaliao da execuo de programas. Esperava-se dela um carter muito mais
de rgo de fiscalizao, de auditoria, para detectar irregularidades, e, portanto,
combater a corrupo.
Contudo, superou-se esta viso de Corregedoria, porque, ainda na poca da tran-
sio, decidiu-se incorporar a ela outros objetivos institucionais. A ideia de uma
controladoria ento surge, combinando-se as vrias funes atualmente exercidas.
um desenho peculiar, pois agrega as funes: i) correcional, que a funo de punio
na esfera administrativa, para aqueles que cometem irregularidades, por meio de
atividades de sindicncia e processo administrativo; ii) de controle interno, contem-
plando desde a avaliao de programas at a responsabilidade pela identificao e co-
municao de todas as irregularidades ao Tribunal de Contas, e, portanto, num leque
bastante amplo de auditoria patrimonial, financeira, contbil, apurao de denncias;
e iii) de incremento da transparncia pblica, como uma grande inovao que resulta
do entendimento de que a preveno da corrupo mais importante do que sua
punio, e de que o melhor caminho para prevenir a transparncia. Alm disso,
h uma quarta funo, um pouco mais desgarrada da finalidade da CGU propria-
mente dita, que a de Ouvidoria-Geral da Unio. Essa Ouvidoria , de fato, uma
Coordenao das centenas de ouvidorias especializadas que operam na administrao
federal, no exatamente um canal para denncias.
Essas funes competem entre si permanentemente. Porm, as vantagens so
inmeras, incluindo a vantagem de economia de recursos e de atividades. Este
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 449
verdade, uma funo do TCU, mas a Constituio prev que o controle interno
deva apoiar o controle externo. O apoio ao controle externo se d basicamente
por esse trabalho de certificao das contas.
Atualmente, a atividade de auditoria vem tomando um rumo mais adequado, au-
xiliando o gestor a gerir. A CGU atualmente o rgo central de controle interno,
assim como existe o rgo central do sistema de planejamento, de oramento, de
administrao. Todos esses rgos centrais assumem papel de articulao com os
rgos setoriais, que executam as respectivas polticas. So esses: SOF, SPI, Ipea,
SFC (dentro da CGU), STN e outros. A questo de fundo, na forma de uma
hiptese, seria saber se existe ou no a necessidade de uma coordenao mais ampla
e formal desses rgos. E, por trs disso, est o conceito do governo em rede, e,
na rede, preciso que haja um consenso.
Portanto, relativamente ao segundo aspecto considerado anteriormente, as
entrevistas foram capazes de registrar vises divergentes dos dirigentes sobre a es-
trutura organizacional ou a estrutura de governana mais geral de um suposto ciclo
de gesto. H diferentes posies sobre quais funes deveriam estar presentes em
que rgos, bem como sobre o estado atual de sobreposies de funes e rgos,
algumas defendendo a juno de pastas e/ou secretarias, outras simplesmente con-
formadas com a situao atual. bvio que tais divergncias seriam mesmo de se
esperar, pois se trata de situao que deriva da constatao anterior, de ausncia de
compreenso comum ou consensual sobre o significado prtico da expresso ciclo
de gesto. No havendo anteparo institucional-legal prprio nem entendimento
intragovernamental comum acerca do tema, resta, de fato, divergncia grande entre
os gestores no que concerne a uma suposta ou necessria arquitetura de governana
sobre as etapas, as funes, as instituies, os processos e os instrumentos desse
complexo circuito de atribuies governamentais que envolve, entre outras, as fun-
es de planejamento, oramentao, gesto, avaliao e controle da coisa pblica.
Como visto, uns falam em restringir e focar as energias esparsas do governo
federal apenas em torno do processo oramentrio stricto sensu. Nesse caso, de-
rivaria como estrutura a ser privilegiada uma que favorecesse, prioritariamente,
as organizaes diretamente encarregadas da arrecadao tributria federal, bem
como aquelas encarregadas da alocao oramentria final aos rgos setoriais, sem
descuidar, por sua vez, das instncias responsveis pelo gerenciamento mais direto
da moeda e da dvida pblica federal.
Em outro desenho institucional possvel, fala-se da necessidade de um grande
movimento, a ser capitaneado pela Presidncia da Repblica, com vistas a instituir
juridicamente um entendimento comum em relao s ditas funes, buscando,
com isso, eliminar sobreposies de funes entre rgos e otimizar ou racionalizar
a implementao e a gesto propriamente dita de cada uma das etapas componentes
do ciclo, entendido agora em perspectiva mais ampla.
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 453
5. A esse respeito, ver figura 1. Outra meno importante deve ser feita ao Frum de Integrao do Ciclo de Gesto, tal
qual foi denominada a experincia informal recente no mbito do governo federal, reunindo servidores do MPOG, do
MF, do Ipea e da CGU, com vista a aproximar especialistas em polticas pblicas e gestores governamentais, segundo
o entendimento de que a melhoria das aes de governo, em termos da clssica trade efetividade-eficcia-eficincia,
passa necessariamente por aprimoramentos tcnicos ligados ao circuito que vai da formulao e do planejamento de
polticas e programas, da oramentao, da implementao e do monitoramento, gesto e controle destes, at sua
avaliao e seu redesenho quando pertinentes.
No mbito desse frum, chegou-se constatao da necessidade de uma aproximao entre os rgos que compem
aquele circuito, como estratgia conjunta e condio de melhoria das aes e iniciativas governamentais. Por meio de
tal movimento de aproximao ou articulao institucional, as entidades buscariam desenvolver atividades conjuntas
com os seguintes objetivos especficos:
1) estabelecer sistemtica de relacionamentos tcnicos e institucionais para dar concretude ao objetivo de se cami-
nhar rumo melhoria das polticas pblicas, em todas suas dimenses;
2) estabelecer condies institucionais e tcnicas para o compartilhamento cruzado de bases de dados, acervo
de informaes j processadas, metodologias de acompanhamento e avaliao de polticas, programas e aes
governamentais;
3) estabelecer critrios e condies institucionais para a produo de documentos conjuntos sob a forma de
pareceres e notas tcnicas, ou outros que se julgarem necessrios e pertinentes , visando contribuir, no mbito
intragovernamental, com avaliaes tcnicas e propostas de redesenho e/ou reorientao estratgica de polticas,
programas e aes de governo.
Em parte, pretendia-se alcanar tais objetivos por meio do desenvolvimento de metodologias especficas de integrao
das equipes tcnicas de todas as entidades componentes do ciclo, integrao esta que se faria, concretamente, por meio
de projetos-pilotos. Outra parte dos objetivos ligados mais diretamente a um amadurecimento conceitual e operativo
do que deveriam ser o ciclo de planejamento e gesto das polticas pblicas federais no Brasil e sua forma de funcio-
namento de fato integrado realizar-se-ia por meio de eventos peridicos conjuntos, com as seguintes caractersticas:
1) Discusses internas: seminrios trimestrais internos para discusses pautadas nas agendas de trabalho das enti-
dades. Exemplos: viso integrada do ciclo de planejamento e gesto, apresentao dos processos de trabalho de
cada entidade etc.;
2) Discusses do governo com a sociedade: realizar-se-iam a cada dois anos, por meio de congressos nacionais,
tais que tratassem de monitoramento e avaliao das polticas pblicas federais, reunindo entidades integrantes
do ciclo, demais instncias de governo e ministrios setoriais, a academia e os outros setores interessados da
sociedade civil, entre outros;
3) Trabalhos de avaliao conjunta: eleger-se-iam programas e aes do governo como objeto de avaliao conjunta
do ciclo, na crena de que avaliaes conjuntas de processos e resultados tambm ajudariam a induzir a integra-
o entre as entidades envolvidas;
4) Capacitao: promover-se-iam palestras e cursos de capacitao para servidores pblicos, em perspectiva de
formao continuada.
Por sintomtico, cumpre registrar que tal agenda de iniciativas conjuntas, at o momento em que se encerrou este
texto, no havia prosperado de modo satisfatrio.
454 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
reas das polticas pblicas, por isso, a gesto de pessoas tem de estar harmonizada
com essa orientao.
As carreiras do ciclo de gesto foram organizadas para dar qualidade ao servio
pblico. Mas esse foi o esforo de um perodo em que essa medida se mostrou
absolutamente insuficiente. No momento, vem sendo realizado um programa de
valorizao dessas carreiras, mas continua sendo insuficiente, pois preciso dotar
o Estado de capacidade de gesto, e isso no passa apenas por essas carreiras.
As demais carreiras, as chamadas carreiras secundrias, que foram vistas como
secundrias at agora, no devem continuar sendo vistas dessa forma. As carreiras
de apoio aos ministrios devem ser valorizadas, assim como as chamadas carreiras
transversais precisam ser estruturadas. Por exemplo, a carreira de especialista e
analista em polticas sociais; ser feito concurso para profissionais que atuem
na rea de polticas sociais, de tal forma que elas sejam valorizadas tanto quanto
as chamadas carreiras vinculadas s atividades exclusivas: fisco, justia e polcia.
Isso foi feito tambm na rea da infraestrutura, em razo do PAC, que, embora
seja um programa temporal, exige que os cargos que atuam na infraestrutura
sejam permanentes.
Deve-se reconhecer a importncia do ciclo de gesto, mas tambm que preciso ir
alm. No podemos ficar achando que as carreiras do ciclo de gesto daro conta
de dotar o Estado de capacidade de gesto pblica. Tem sido desenvolvido um
processo de valorizao das carreiras do ciclo de gesto. Essas carreiras esto sendo
organizadas de forma a poderem desempenhar melhor e com maior qualidade
seu papel. H, ainda, desafios, por exemplo, aperfeioar o processo de formao
desses profissionais, rediscutir sua produtividade, alm de realizar as avaliaes
permanentes na medida em que se adota a remunerao por subsdio, deixa de
existir a parte varivel da remunerao vinculada avaliao de desempenho. Em
sntese: o ciclo at possui um grau de articulao razovel, ainda que haja espao
para avanos, mas preciso perceber como ele se articula com o conjunto de outras
carreiras para que se busque um grau de qualidade de atuao, levando ao Estado
maior capacidade de gesto.
Integrao de funes
E1: O primeiro passo para se fazer a integrao sistmica do ciclo de gesto seria partir
da viso estratgica dos rgos. necessrio promover encontros, nos quais se
estabeleam no somente grandes agendas na rea finalstica, mas tambm agendas
das reas de gesto. preciso promover o encontro de planejamentos estratgicos.
Assim, o Tesouro, ao trabalhar seu planejamento estratgico, teria que dialogar
com o Ipea e os outros rgos, como o SOF e CGU.
Integrar via planejamento estratgico seria um caminho vivel mesmo que se
construsse ao menos uma agenda mnima em atividades finalsticas e atividades
464 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
6. Duas iniciativas recentes so sintomticas da primazia da agenda da gesto sobre a do planejamento: i) fruto de um
grande esforo de articulao institucional do governo federal com as secretarias estaduais de administrao pblica,
vivenciou-se, em 2009, o Ano Nacional da Gesto Pblica; e ii) por essa poca, a SAE/PR mobilizou atores relevantes
do prprio governo e da sociedade civil, tendo conseguido sistematizar um leque imenso de demandas difusas em
torno de um documento chamado Agenda Nacional de Gesto Pblica. Ver, a respeito, Brasil (2002, 2009a, 2009b,
2009c, 2010).
470 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
QUADRO 2
Iniciativas legais em estudo e inovaes administrativas em implementao pelo MP
O MP elegeu 2009 como o Ano Nacional da Gesto Pblica no Brasil e publicou em conjunto com o Conselho
Nacional dos Secretrios Estaduais de Administrao (CONSAD) a Carta de Braslia, que firma entendimentos en-
tre o ministrio e os gestores estaduais, bem como pontua uma srie de propostas e objetivos estratgicos visando
melhoria da gesto pblica nacional.
Algumas iniciativas oriundas do MP visando ao aperfeioamento da gesto pblica no mbito do governo federal
seriam:
C
riao do Portal de Convnios (SICONV), por meio do Decreto no 6.170/2007: trata-se de um sistema que des-
burocratiza e d mais transparncia aos repasses de recursos pblicos da Unio para estados, municpios e ONGs
Criao, em 2008, de novas carreiras voltadas para as reas de infraestrutura, de polticas sociais e tecnologia da
informao, como forma de profissionalizar a gesto pblica do Poder Executivo federal.
Ata de registro de preos.
Apresentao do Projeto de Lei Complementar no 32/2007, que altera a Lei no 8.666/1993 e confere mais efici-
ncia, efetividade e transparncia aos procedimentos de contratao pelos rgos pblicos.
Elaborao do PLC no 92/2007, que cria as fundaes pblicas de direito privado, mais conhecidas como funda-
es estatais: trata-se de um novo modelo institucional, dotado de autonomia gerencial, oramentria e financeira
para desempenho de atividade estatal no exclusiva do Estado.
Apresentao do Projeto de Lei no 3.429/2008, que cria as funes comissionadas do Poder Executivo, com o
objetivo de destinar parte dos cargos de livre provimento a servidores pblicos efetivos, com definio de critrios
meritocrticos para a ocupao.
Apresentao da proposta de Lei Orgnica da Administrao Pblica Federal: est sendo discutido o anteprojeto
de lei que estabelece normas gerais de atualizao do marco legal de organizao e funcionamento da adminis-
trao pblica federal.
Apresentao de proposta para atualizar e aperfeioar a Lei no 4.320/1964, visando constituir uma nova lei geral
para as finanas pblicas no pas.
A SAE/PR desenvolveu, ao longo de 2008 e 2009, um grande esforo de articulao e consulta junto a entidades e
especialistas em gesto pblica, visando organizar pontos de comum entendimento para uma Agenda Nacional de
Gesto Pblica no Brasil, cujos temas centrais propostos para atuao imediata do governo federal seriam:
burocracia profissional e meritocrtica;
qualidade das polticas pblicas;
pluralismo institucional;
repactuao federativa nas polticas pblicas;
papel dos rgos de controle; e
governana.
Fontes: MP e SAE/PR (vrios documentos).
Elaborao dos autores.
7. Tal qual no caso da categoria desenvolvimento, tambm aqui preciso um esforo terico e poltico de grande flego
para ressignificar e requalificar o sentido de inteligibilidade comum ao termo/conceito de planejamento. E tal qual no
caso da categoria desenvolvimento, no se pode fazer isso sem um trabalho cotidiano de pesquisa, investigao e
experimentao; portanto, sem as perspectivas de continuidade e cumulatividade, por meio das quais, ao longo do
tempo, consiga-se atribuir novo sentido terico e poltico a ambos os conceitos. A propsito desta dupla tentativa,
ver Brasil (2009d).
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 473
4 CONSIDERAES FINAIS
Ao longo de todo este livro, procurou-se lanar luz sobre a necessidade de se
conectarem analtica e politicamente as dimenses do planejamento governa-
mental e da gesto pblica, para fins tanto de se compreender e melhor qualificar
o debate em curso, como para sugerir caminhos para a reinveno do Estado
rumo ao desenvolvimento.
Colocados alguns dos principais problemas da arquitetura atual do planeja-
mento governamental na Parte I deste livro, na Parte II, partiu-se para discusso
acerca das contradies entre o tipo de planejamento de cunho operacional pra-
ticado desde a CF/88, sob a gide dos PPAs, e a dominncia da agenda gerencia-
lista de reforma do Estado, cuja implicao mais grave revelou-se sob a forma do
esvaziamento da funo planejamento como algo vital formulao de diretrizes
estratgicas de desenvolvimento para o pas.
Hoje, passada a avalanche neoliberal das dcadas de 1980 e 1990 e suas cren-
as ingnuas em torno de uma concepo minimalista de Estado, torna-se crucial
voltar a discutir o tema da natureza, alcances e limites do Estado, do planejamento
e da gesto das polticas pblicas no capitalismo brasileiro contemporneo.
Diante do malogro do projeto macroeconmico neoliberal evidenciado
pela crise internacional de 2008 e pelas baixas e instveis taxas de crescimento
observadas ao longo de todo o perodo de dominncia financeira desse projeto e
de suas consequncias negativas nos planos social e poltico tais como aumento
das desigualdades e da pobreza e questionamento em relao efetividade e
eficcia dos sistemas democrticos de representao , evidencia-se, j na primeira
dcada do sculo XXI, certa mudana de opinio a respeito das novas atribuies
dos Estados nacionais.
O contexto atual, de crescente insegurana internacional terrorismos, fun-
damentalismos, guerras preventivas etc. e de grande incerteza econmica, no
sentido agudo do termo, permite que se veja, nos crculos conservadores da mdia
e da intelectualidade dominante, bem como nas agncias supranacionais,8 um
discurso menos hostil s aes dos Estados nacionais nos seus respectivos espaos
8. Tais como o Fundo Monetrio Internacional (FMI), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o Banco
Mundial (BIRD), a Organizao Mundial do Comrcio (OMC) etc.
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 475
9. Fala-se aqui de um sentido de desenvolvimento que compreende, basicamente, as seguintes dimenses ou qualifica-
tivos intrnsecos: i) insero internacional soberana; ii) macroeconomia para o desenvolvimento: crescimento, estabili-
dade e emprego; iii) infraestrutura econmica, social e urbana; iv) estrutura tecnoprodutiva avanada e regionalmente
articulada; v) sustentabilidade ambiental; vi) proteo social, garantia de direitos e gerao de oportunidades; e vii)
fortalecimento do Estado, das instituies e da democracia. Embora no esgotem o conjunto de atributos desejveis
de um ideal amplo de desenvolvimento para o pas, estas dimenses certamente cobrem uma parte bastante grande
do que seria necessrio para garantir nveis simultneos e satisfatrios de soberania externa; incluso social pelo
trabalho qualificado e qualificante; produtividade sistmica elevada e regionalmente bem distribuda; sustentabilidade
ambiental e humana; equidade social e democracia civil; alm de poltica ampla e qualificada. A respeito, ver Brasil
(2009d) e Cardoso Jr. (2009).
476 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
No por outra razo, portanto, que, neste livro, buscou-se revisitar a dis-
cusso sobre planejamento e gesto no Brasil, com o objetivo de refletir sobre as
possibilidades atuais de reconciliao entre tais funes do Estado na promoo
do desenvolvimento nacional. A partir do resgate histrico quanto atuao do
Estado brasileiro ao longo do perodo republicano, confirmou-se a percepo de
dissociao e primazia historicamente alternada entre planejamento e gesto no pas.
Como visto, durante grande parte do sculo XX, teriam predominado o pla-
nejamento sem gesto mal compensado pelo recurso histrico chamada admi-
nistrao paralela e a busca de objetivos estratgicos sem a devida constituio de
aparato administrativo para tal. Por outro lado, a partir da dcada de 1990, ganharam
primazia a gesto e a construo de suas instituies, desprovidas, porm, de sentido
ou contedo estratgico, isto , com nfase na racionalizao de procedimentos e
submisso do planejamento lgica fsico-financeira da gesto oramentria.
Assim, com vistas atualizao e compreenso mais aprofundada do tema, a
pesquisa emprica que embasa este captulo lanou mo da sistematizao de entre-
vistas junto a dirigentes de alto escalo do governo federal sobre como se colocam
hoje as possibilidades para uma articulao sinrgica entre o aprimoramento da
administrao pblica e a construo de viso estratgica para capacitar o Estado
na promoo do desenvolvimento. Embora tais entrevistas tenham deixado clara
a necessidade de se avanar na compreenso destes temas, elas sugerem que as
dimenses do planejamento e da gesto das polticas pblicas para o desenvol-
vimento esto de volta ao centro do debate nacional e dos circuitos de decises
governamentais, indicando confiana no fato de que o acmulo institucional que
se possui hoje no seio dos aparelhos de Estado brasileiros constitui ponto de partida
fundamental para a organizao de um possvel Sistema Federal de Planejamento
Governamental e Gesto Pblica no Brasil.
REFERNCIAS
ABRUCIO, L. F. Trajetria recente da gesto pblica brasileira: um balano crti-
co e a renovao da agenda de reformas. Revista de Administrao Pblica, Rio
de Janeiro, 2007. Edio especial comemorativa (1967-2007).
ABRUCIO, F.; PEDROTI, P.; P, M. A formao da burocracia brasileira: a
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ARAJO, V. C. A conceituao de governabilidade e governana: da sua rela-
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ENAP, 2002.
ARROW, K. Social Choice and Individual Values. New Haven: Yale University
Press, 1951.
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 477
LISTA DE SIGLAS
BID: Banco Interamericano de Desenvolvimento
CGU: Controladoria Geral da Unio
CONSAD: Consrcio Nacional de Segurana Alimentar e Desenvolvimento Local
ENAP: Escola Nacional de Administrao Pblica
GCG: Gratificao de Desempenho do Ciclo de Gesto
GDP: Gratificao de Desempenho e Produtividade
Ipea: Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada
MDS: Ministrio do Desenvolvimento Social e Combate Fome
MEC: Ministrio da Educao
MF: Ministrio da Fazenda
MP: Ministrio do Planejamento Oramento e Gesto
PND: Plano Nacional de Desenvolvimento
PPA: Plano Plurianual
PR: Presidncia da Repblica
SAE: Subsecretaria de Aes Estratgicas
SAM: Subchefia de Articulao e Monitoramento
SEGES: Secretaria de Gesto
SFC: Secretaria Federal de Controle Interno
Siafi: Sistema Integrado de Administrao Financeira do Governo Federal
SICONV: Sistema de Gesto de Convnios e Contrato de Repasses/Portal de
Convnios
Sidor: Sistema Integrado de Dados Oramentrios
SISET: Secretaria de Controle Interno
SOF: Secretaria de Oramento Federal
SPE: Secretaria de Poltica Econmica
SPI: Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratgicos
SRH: Secretaria de Recursos Humanos
STN: Secretaria do Tesouro Nacional
Elementos para a Organizao de um Sistema Federal de Planejamento ... 483
Ronald da Silva Balbe Diretor de Planejamento e Coordenao das Aes de Controle SFC/CGU
Obs. 1: As entrevistas foram realizadas entre os meses de setembro e dezembro de 2009, exceo do encontro com o
ministro Jorge Hage Sobrinho, em maro de 2010.
Obs. 2: As equipes de entrevistadores foram compostas pelos seguintes tcnicos e colaboradores do Ipea: Alexandre dos
Santos Cunha, Flix Garcia Lopez Jr., Jos Carlos dos Santos, Jos Celso Pereira Cardoso Jr., Luseni Maria Cordeiro de
Aquino, Maria Aparecida Azevedo Abreu e Paulo de Tarso Frazo S. Linhares.
Captulo 8
1 INTRODUO
A primeira dcada do sculo XXI deixou evidentes as fraquezas do modelo de
desenvolvimento liberal em proporcionar prosperidade econmica e equalizao
social no Brasil e na Amrica Latina. Na verdade, o que se materializou, ao
longo da dcada de 1990, foram problemas como vulnerabilidade nas contas
externas e endividamento pblico em praticamente todos os pases da regio, bem
como baixo crescimento econmico, deteriorao dos principais indicadores do
mercado de trabalho e degradao ambiental. Com isto, este modelo foi perdendo
legitimidade, o que contribuiu, sobretudo a partir de 2002, para vitrias eleitorais
de muitos governantes latino-americanos que adotaram, em maior ou menor grau,
proposies de polticas do tipo nacional-popular ou neodesenvolvimentistas que
haviam sido menosprezadas ao longo de praticamente 30 anos. Acrescido a isto,
mais recentemente, a prpria crise internacional de 2008, originada nos Estados
Unidos, suscitou questionamentos ao tipo de governana global em curso, j que
esse pas era o benchmark, por assim dizer, tanto da poltica econmica como de
instituies e regras do jogo do modelo liberal.
Por esses e outros motivos, extremamente oportuna a retomada da discusso
a respeito do papel do Estado, do planejamento e do desenvolvimento no Brasil
e no mundo. Discusso esta que traz tona a questo das capacidades e dos
instrumentos que o Estado brasileiro tem, ou precisa construir, para planejar e
coordenar seu desenvolvimento em sentido multifacetado e complexo. Foi este,
* Este captulo representa uma verso revista e modificada da Introduo do livro Estado, Instituies e Democracia:
desenvolvimento (volume 3), do projeto do Ipea Perspectivas do Desenvolvimento Brasileiro, a qual foi escrita, na
ocasio, por Jos Celso Cardoso Jr., Eduardo Costa Pinto e Paulo de Tarso Linhares, todos tcnicos de planejamento e
pesquisa do Ipea. A presente verso, no entanto, de inteira responsabilidade de Jos Celso Cardoso Jr., que agradece
seus colegas pelo direito de uso, ao mesmo tempo em que os isenta pelos erros e pelas omisses cometidas no texto.
** Economista, Tcnico de Planejamento e Pesquisa do Ipea.
488 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
QUADRO 1
Funes inerentes constituio dos Estados modernos
Fundamentos histricos dos Estados nacionais Fundamentos histricos das economias capitalistas
Monoplio de formulao e implementao das leis Confiana na validade e no cumprimento dos contratos
Monoplio de implementao e gesto da moeda Estabilidade do valor real e do poder de compra da moeda
Elaborao do autor.
1. De outro modo, Estado e capitalismo seriam divergentes sempre que, por exemplo, uma administrao estatal
no conseguisse impor, como norma de comportamento geral sociedade, a totalidade das leis e a exclusividade
do uso da fora, casos em que ele estaria, a um s tempo, pondo em dvida a garantia de proteo propriedade
privada e a confiana no cumprimento dos contratos, dois dos mais importantes fundamentos de uma economia
capitalista. Outro exemplo seria o de um Estado que no conseguisse garantir a estabilidade do valor real da moeda,
tampouco assegurar os parmetros bsicos de clculo para o valor esperado da rentabilidade empresarial, dois
outros fundamentos definidores desta economia. Ambos os exemplos poderiam, feitas as devidas consideraes s
especificidades nacionais, ser aplicados a praticamente todos os pases latino-americanos, inclusive o Brasil. Em tais
exemplos, evidencia-se, ento, que o Estado no poderia infringir aqueles fundamentos bsicos de existncia do
capitalismo, sob pena de, assim agindo, atingir seus elementos definidores. Em suma, aquilo que aparece em muitas
anlises como dependncia total do Estado ao capital, poderia ser tratado, segundo as sugestes anteriores, como
movimentos de autodefesa do Estado, no sentido de estar tentando, a cada momento, garantir a existncia dos
parmetros que explicam e justificam sua razo de ser: o monoplio do uso da violncia, o monoplio de formulao
e imposio das leis, o monoplio de criao e gesto da moeda e o monoplio da tributao. No fundo, a confuso
aparece porque mesmo difcil pensar em um Estado moderno que no seja capitalista, posto terem nascido, seno
como irmos siameses, ao menos no bojo do mesmo processo de desagregao da ordem feudal/senhorial, em que
gradativamente se tornava imperativo assegurar: proteo propriedade privada, confiana na ordem legal e na
validade dos contratos, estabilidade do valor real da moeda e previsibilidade no clculo da rentabilidade empresarial.
2. Em especial, ver Evans (2004) e Diniz e Leopoldi (2010).
492 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
3. preciso destacar que os centros de poder do sistema estatal podem se modificar ao longo do tempo isto ,
determinado centro de poder no passado pode deixar de s-lo hoje , pois seu poder no emana do fato de possuir
uma fora prpria distinta do poder de determinado grupo social ao estilo weberiano , mas, sim, da sua relao no
mbito das lutas polticas intrnsecas pelo controle dos centros de poder do Estado.
O Estado Brasileiro e o Desenvolvimento Nacional 493
4. O clssico debate de 1945 entre Simonsen, defensor do planejamento e da industrializao, e Gudin, crtico da
interveno estatal, a expresso mxima dessa disjuntiva configurada poca no pas. Para saber mais sobre esta
controvrsia, ver Ipea (2010b).
494 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
5. A monocultura institucional baseia-se tanto na premissa geral de que a eficincia institucional no depende
da adaptao ao ambiente sociocultural domstico, como premissa mais especfica de que verses idealizadas
de instituies anglo-americanas so instrumentos de desenvolvimento ideais, independentemente do nvel de
desenvolvimento ou posio na economia global. Formas institucionais correspondentes a uma verso idealizada
de supostas instituies anglo-americanas so impostas naqueles domnios organizacionais mais sujeitos presso
externa (como organizaes formais do setor pblico). Outras arenas menos acessveis (como redes de poder informais)
so ignoradas, assim como o so as questes de combinao entre as necessidades das instituies modificadas e
as capacidades das organizaes que as circundam. Na maioria das arenas da vida pblica, especialmente aquelas
ocupadas com a presso de servios pblicos, a monocultura institucional oferece a proposta estril de que a melhor
resposta ao mau governo menos governo. Seus defensores ficam, ento, surpresos quando seus esforos resultam na
persistncia de uma governana ineficiente, atomizao inaceitvel entre os cidados e a paralisia poltica (EVANS,
2004, p. 28-29).
O Estado Brasileiro e o Desenvolvimento Nacional 495
os quais enfatiza-se aqui poderiam ser mais bem articulados para serem operados
de forma ativa como indutores do desenvolvimento na atual quadra histrica do pas.
A importncia desses instrumentos para a atuao do Estado brasileiro
ficou evidente no enfrentamento da crise internacional recente, j que as polticas
anticclicas implementadas foram fundamentais para reverter as expectativas dos
agentes econmicos que quela altura estavam condicionadas pelo colapso do
estado de confiana e pela paralisia real da economia mundial.6
Nesse sentido, no binio 2009-2010, por exemplo, o Estado brasileiro utilizou
raios de manobra de que dispunha em suas polticas monetria e fiscal, alm de
instumentos de interveno direta provenientes, sobretudo, das empresas estatais
e dos bancos pblicos, para corrigir falhas do sistema econmico, obtendo desta
forma considervel sucesso. Isto mostra a necessidade de reforar as capacidades
estatais e os instrumentos disponveis para planejar e coordenar o desenvolvimento
nacional, considerando-se a independncia poltica do Estado e o interesse pblico
em relao aos particulares, bem como a preponderncia de instituies e princpios
da repblica e da democracia sobre valores de mercado.
6. No auge da crise, o governo brasileiro engendrou um amplo conjunto de medidas anticclicas: desoneraes fiscais
para vrios segmentos produtivos, manuteno do gasto pblico, reduo do compulsrio, expanso do crdito por
meio dos bancos estatais e reduo da taxa de juros. A esse respeito, ver Ipea (2009, 2010a).
496 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
8. Especificamente sobre a experincia do CDES sob o governo Lula, ver Cardoso Jnior, Santos e Alencar (2010).
O Estado Brasileiro e o Desenvolvimento Nacional 499
como objetivo facilitar o acesso das camadas populares mormente de regies menos
favorecidas a servios financeiros de vrios tipos, como contas bancrias, poupana
e crdito pessoal, seguros etc.
Ao lado, por sua vez, das estatais e dos bancos pblicos, os fundos de penso e
pblicos so considerados, neste trabalho, instrumentos governamentais disposio
potencial do Estado para fins de planejamento. No caso dos fundos pblicos do
governo federal, ressalte-se a discusso a respeito dos instrumentos que o Estado
brasileiro dispe para realizar determinadas polticas pblicas. Mais especificamente,
fala-se do Fundo de Garantia por Tempo de Servio (FGTS), do Fundo de Amparo
ao Trabalhador (FAT), do Fundo Constitucional de Financiamento do Norte
(FNO), do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste (FNE), do Fundo
Constitucional de Financiamento do Centro-Oeste (FCO), dos fundos setoriais
atrelados s reas de cincia e tecnologia e dos respectivos instrumentos de poltica
pblica que podem ser por estes mobilizados.
Salienta-se, nesse caso, a necessidade de aprofundamento das anlises e dos
estudos a respeito do papel que tais fundos desempenham no sistema econmico
e dos impactos das polticas pblicas viabilizados por eles. Tarefa esta que se
mostra no trivial, haja vista os diferentes setores econmicos e sociais que so
ou poderiam ser beneficiados por este tipo de poltica, tanto de forma direta
quanto indireta. Em especial, o montante e o perfil dos recursos financeiros
mobilizveis pelos fundos pblicos mostram-se instrumentos de polticas pblicas
no desprezveis, no mbito estatal brasileiro, para a montagem de arquiteturas de
gesto e financiamento direto do desenvolvimento, talvez mais atuantes e adequadas
do que aquelas atualmente vigentes, ainda mais quando se leva em conta as ainda
perversas condies de vida de grande parte da populao brasileira.
Praticamente, o mesmo pode ser dito dos fundos de penso no Brasil,
sobretudo em funo da importncia de instrumentos de financiamento de longo
prazo (funding) para o investimento setorial e para as prprias estratgias nacionais
de desenvolvimento econmico e social. Em linhas gerais, argumenta-se dispor
o Estado brasileiro de instrumentos potenciais para direcionar os recursos dos
fundos de penso alocados atualmente de forma conservadora, grande parte em
ttulos da dvida pblica em prol do investimento produtivo e, possivelmente,
do desenvolvimento nacional.
Em primeiro lugar, importante salientar que mudanas institucionais e
regulatrias recentes por meio das Leis Complementares (LCs) nos 108/2001
e 109/2001 definiram novos padres na composio das instncias normativas,
fiscalizadoras e executivas dos fundos de penso, ampliando a participao dos
trabalhadores, bem como gerando significativos efeitos na gesto dos recursos dos
respectivos fundos. Esta mudana na gesto, no entanto, ainda no se traduziu
em grandes transformaes na opo conservadora de alocao de recursos dos
O Estado Brasileiro e o Desenvolvimento Nacional 507
9. Nos pontos de transio ou de bifurcao, o sistema se depara com a indeterminao. Isto, associado
irreversibilidade do tempo histrico, gera elevado grau de instabilidade e de pouca ou nenhuma direcionalidade aos
sistemas. nessa fase que os atores sociais podem criar opes capazes de modificar conscientemente seu ambiente,
dadas a disponibilidade de informaes e suas estratgias de ao (Prigogine, 1996).
O Estado Brasileiro e o Desenvolvimento Nacional 509
10. A respeito deste debate, ver Cardoso Jnior, Santos e Alencar (2010).
512 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
REFERNCIAS
AGAMBEN, G. Homo sacer: o poder soberano e a vida nua. Belo Horizonte:
Universidade Federal de Minas Gerais (UFMG), v. 1, 2004a.
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BRAUDEL, F. Civilizao material, economia e capitalismo, sculos
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CANFORA, L. Crtica da retrica democrtica. So Paulo: Estao Liberdade,
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CARDOSO JNIOR, J. C. Autonomia versus interesses: consideraes sobre
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dantes de ps-graduao do Instituto de Economia da Unicamp, Campinas-SP,
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O Estado Brasileiro e o Desenvolvimento Nacional 513
Alfredo Costa-Filho
Formado em cincias econmicas pela Faculdade de Cincias Econmicas e Ad-
ministrativas da Universidade de So Paulo (USP), em sociologia do desenvolvi-
mento pela Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras da USP, e em planejamento e
estratgia pela Escola Superior de Guerra (ESG). At 1970, lecionou desenvolvi-
mento econmico na Faculdade de Filosofia, Cincias e Letras de Rio Claro e di-
rigiu projetos na iniciativa privada. Foi experto da Organizao das Naes Uni-
das (ONU) em planejamento Chile e Mxico e do Ipea. Entre 1982 e 1992,
foi diretor-geral do Instituto Latino-Americano e do Caribe de Planejamento
Econmico e Social (Ilpes), que congrega 40 pases. consultor internacional
e autor de 86 publicaes sobre prospectiva e planejamento. Foi membro do
Captulo Espanhol do Clube de Roma. Correio eletrnico: acostaf@terra.com.br.
Fernando Rezende
Presidente do Ipea entre 1996 e 1998. professor titular da Escola Brasileira de
Administrao Pblica e de Empresas (Ebape) na Fundao Getulio Vargas do Rio
de Janeiro (FGV/RJ). Mestre em economia pela Vanderbilt University (1968).
Ps-graduado em anlise econmica pelo Conselho Nacional de Economia (1964).
516 A Reinveno do Planejamento Governamental no Brasil
Franco de Matos
Economista pela Faculdade de Economia e Administrao da USP, mestre e dou-
torando do Programa de Integrao da Amrica Latina da USP. Foi coordenador
geral de Emprego e Renda do Ministrio do Trabalho e Emprego, e consultor do
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), Organizao Internacional
do Trabalho (OIT) e Confederao Nacional da Indstria (CNI), entre outras
instituies. Correio eletrnico: francomt@uol.com.br.
Valdir Melo
Formado em economia pela Universidade Federal da Paraba, com doutorado pela
Escola de Ps-Graduao em Economia da Fundao Getulio Vargas. Foi bolsista
do Conselho Nacional de Desenvolvimento Cientfico e Tecnolgico (CNPq) em
programa de ps-doutorado e pesquisador associado, durante trs anos, no Center
Notas Biogrficas 517
EDITORIAL
Coordenao
Cludio Passos de Oliveira
Superviso
Marco Aurlio Dias Pires
Everson da Silva Moura
Reviso
Laeticia Jensen Eble
Luciana Dias Jabbour
Mariana Carvalho
Olavo Mesquita de Carvalho
Reginaldo da Silva Domingos
Andressa Vieira Bueno (estagiria)
Celma Tavares de Oliveira (estagiria)
Patrcia Firmina de Oliveira Figueiredo (estagiria)
Editorao
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Cludia Mattosinhos Cordeiro
Jeovah Herculano Szervinsk Jnior
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Capa
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Este volume da srie Dilogos para o Desen- Um plano ou poltica de longo prazo diz respeito ao progresso, ao longo de extenso A temtica do desenvolvimento brasileiro
volvimento procura resgatar, histrica e ana- horizonte de tempo, de vrios aspectos centrais da economia e da sociedade. Visa especi- em algumas de suas mais importantes
liticamente, a trajetria algo particular do dimenses de anlise e condies de re-
ficar uma gama de rotas possveis e desejveis; no se limita definio de um nico rumo.
planejamento governamental na Amrica alizao foi eleita, por meio de um pro-
Latina, com nfase ao caso brasileiro. Alm Oferece orientaes gerais para as escolhas e decises das diversas polticas pblicas, bem cesso de planejamento estratgico interno,
disso, a Parte II do livro, destinada s ques- como para todos os investimentos e empreendimentos privados que dependam do rumo de natureza contnua e participativa, como
tes contemporneas, busca situar a proble- tomado pelo pas ao longo de vrios anos. O objetivo tornar menos vagas, tanto quanto principal mote das atividades e projetos do
A Reinveno
mtica do planejamento desde a Constitui- possvel, as rotas e orientaes; tanto quanto o permitam o conhecimento existente e as in- Ipea ao longo do trinio 2008-2010.
o de 1988, particularmente frente ao que
formaes coletadas e analisadas pelos especialistas, e cotejadas e validadas pela sociedade. Inscrito como misso institucional
se chama, no captulo 6, de a primazia da
produzir, articular e disseminar conhe-
gesto pblica gerencialista sobre a dimen- Uma finalidade importante do plano de desenvolvimento manter os grandes objetivos cimento para aperfeioar as polticas p-
do Planejamento
so poltica e estratgica do planejamento, nacionais de longo prazo sempre em vista, como guias s mais altas decises e tarefas do blicas e contribuir para o planejamento do
com vistas tanto a se compreender e melhor
Estado, ainda que polticas setoriais, departamentais, regionais ou locais tenham que se desenvolvimento brasileiro , esse mote
qualificar o debate em curso, como para su-
amoldar s mudanas de conjuntura e de administraes. O plano, portanto, um mapa pretende integrar-se ao cotidiano do ins-
gerir caminhos para a reinveno do Estado
tituto pela promoo de iniciativas vrias,
rumo ao desenvolvimento.
Governamental
de rumos para o futuro, que pretende servir de marco de orientao para o pas. , por isso
entre as quais se destaca o projeto do qual
Assim, considerado este livro em con- mesmo, tambm marco de discusso. Uma vez formulado, ser obviamente contestado por este livro faz parte: Perspectivas do Desen-
junto com os volumes anteriores e vindou- alguns segmentos dos formadores de opinio; contudo, quanto mais bem elaborado estiver, volvimento Brasileiro.
ros, conclui-se que esta coleo objetiva mais difcil o desafio tcnico que representa apresentao, pelos crticos, de alguma
constituir entendimento amplo e qualifi- O projeto tem por objetivo servir como
no Brasil