UFRJ - UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO DE JANEIRO

IPPUR - INSTITUTO DE PESQUISA E PLANEJAMENTO URBANO E REGIONAL

DEMOCRACIA E GOVERNO LOCAL:

Dilemas da reforma municipal no Brasil

Orlando Alves dos Santos Junior

Tese de Doutorado em Planejamento Urbano e Regional

apresentada ao Programa de Ps-Graduao em Planejamento
Urbano e Regional do Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano
e Regional da Universidade Federal do Rio de Janeiro. Orientador:
Professor Titular Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro

Rio de Janeiro, dezembro de 2000

UFRJ/IPPUR
Orlando Alves dos Santos Junior
Democracia e Governo Local: dilemas da reforma municipal no Brasil

IPPUR Instituto de Pesquisa e Planejamento Urbano e Regional

UFRJ Universidade Federal do Rio de Janeiro.
Tese de Doutorado em Planejamento Urbano e Regional

Aprovado pela banca examinadora:

___________________________________
Prof. Dr.Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
(orientador)

___________________________________
Prof Dr Maria Alice Rezende de Carvalho

___________________________________
Prof Dr Maria da Glria Gohn

___________________________________
Prof. Dr. Rainer Randolph

___________________________________
Prof. Dr. Srgio de Azevedo
Santos Junior, Orlando Alves dos. Democracia e Governo Local: dilemas da reforma
municipal no Brasil. Rio de Janeiro: UFRJ/IPPUR, 2000

S245e Santos Junior, Orlando Alves dos.

Democracia e Governo Local: dilemas da reforma municipal no
Brasil / Orlando Alves dos Santos Junior. --. Rio de Janeiro:
UFRJ/IPPUR, 2000.
251 p.; 30 cm

Tese (doutorado) - UFRJ/IPPUR, 2000

Orientador: Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro
Bibliografia: p. 242-251

1. Administrao municipal. 2. Poder local. 3. Participao poltica.

4. Democracia - Brasil. 5. Participao social. 6. Administrao
municipal Participao do cidado Rio de Janeiro, Regio
Metropolitana do (RJ). I. Ribeiro, Luiz Cesar de Queiroz, orient. II.
Ttulo.

CDD 323.042
Dizem que uma cidade, mais do que sua
paisagem, sua gente. Eu tambm
acredito nisso. Por isso, dedico esta tese a
So Joo de Meriti, onde, a cada dia, junto
com outros tantos companheiros e
companheiras, aprendo a importncia da
palavra cidadania.
Agradecimentos

A gente tanta gente, onde quer que a gente v (Luis Gonzaga Junior).

Ao amigo e orientador Luiz Csar de Queiroz Ribeiro, por acreditar e

apostar neste trabalho, pela parceria, pela amizade e pela fora.

Aos professores da banca examinadora Srgio Azevedo, Maria da Glria

Gohn, Maria Alice de Carvalho e Rainer Randolph, pela sua ateno e
disponibilidade.

Ao meu amigo e irmo Mauro, pela leitura, pelos valiosos comentrios e,

sobretudo, pelo seu companheirismo.

A Claudio Santoro, pela sua disponibilidade e pela cuidadosa reviso do

texto final.

A todos os amigos e companheiros da FASE. Mais do que um projeto de

trabalho, compartilhamos valores e sonhos. Valeu Jorge Eduardo, Maria
Emlia e Cunca pela fora e incentivos sempre presentes.

equipe de trabalho e amigos do Observatrio: Rosa, Cynthia, Peterson,

Cleber e todos os bolsistas, pela discusso, pelos dados e pela amizade.

Aos amigos do IPPUR. So muitos anos de aprendizagem e crescimento em

que todos foram muito importantes.

Fundao Ford, a FAPERJ e ao CNPq, que por meio do financiamento

aos projetos do Observatrio viabilizaram as pesquisas realizadas no mbito
dessa tese.

Aos meus pais, Orlando e Maria Lcia, pelo amor e pelo carinho que
sempre me deram.

Aos muitos amigos que me aturaram nessa longa jornada, apesar da minha
permanente ausncia em razo da tese. Sem essa energia seria impossvel
chegar ao fim. Valeu Helinho, Mauro, Tatiana, Delmar, Alba, Carlinhos,
Sebastian, Freddy, Jorge Florncio, Anglica, Mnica, Valria, Luciana
Santos, Ana Lcia, Luciana Lago, Adauto, Sven, Andr, Marlana, Gabriel,
Glria, Sheila, Maurlio e tantos outros que, s vezes com um simples
sorriso, s vezes com debates calorosos, contriburam nessa travessia. Valeu
demais a energia, o carinho, o amor, os sonhos....
SUMRIO

Resumo ----------------------------------------------------------------------------------------------------- 6

Introduo -------------------------------------------------------------------------------------------------- 8

Parte I Democracia, Ao Coletiva e Poder Local: abordagens e dilemas tericos ------------ 26

1. Descentralizao e Governana Democrtica ---------------------------------------------------- 27

1.1. Competitividade ou Ingovernabilidade: os dilemas do poder local na
perspectiva neoliberal -------------------------------------------------------------------------- 32
1.2. Projetos e Atores Sociais ---------------------------------------------------------------------- 38
1.3. Descentralizao e Autonomia do Poder Pblico Local ---------------------------------- 45
1.4. Globalizao e Governabilidade das Cidades ---------------------------------------------- 53
1.5. Governana e a Nova Institucionalidade das Cidades-------------------------------------- 61

2. Democracia e Governo Local ----------------------------------------------------------------------- 71

2.1. Poliarquia e os Problemas Atuais dos Direitos e Liberdades Democrticas ------------ 71
2.2. Poliarquia e Governana Local --------------------------------------------------------------- 90
2.3. Governana Democrtica, Inclusividade e Desigualdades Sociais ----------------------- 102
2.4. Governana Democrtica, Participao Social e Polticas Pblicas --------------------- 112

Parte II - Gesto Municipal e Democracia: o caso da RM do Rio de Janeiro --------------------- 128

3. Incluso e Desigualdades Sociais: a Metrpole Fluminense e o contexto nacional --------- 129

3.1. Brasil: um pas marcado pelas desigualdades ----------------------------------------------- 130
3.2. Desigualdades Sociais na Metrpole Fluminense------------------------------------------- 138
3.3. Habilitao e Excluso da Cidadania no Rio de Janeiro ----------------------------------- 148

4. Associativismo e Participao Sociopoltica: o Rio de Janeiro no Contexto das

Grandes Cidades Brasileiras ------------------------------------------------------------------------- 153
4.1. O Perfil do Associativismo no Rio de Janeiro ---------------------------------------------- 154
4.2. A participao Poltico-Social e a Cultura Cvica ----------------------------------------- 170
4.3. Participao Cvica e Governana Democrtica ------------------------------------------- 176

5. Governana Democrtica nos Municpios Fluminenses:

entre as novas e as velhas prticas de gesto ----------------------------------------------------- 183
5.1. Poder Executivo: desigualdades institucionais e fragilidades polticas ----------------- 184
5.2. Poder Legislativo: fragmentao partidria e baixa representatividade------------------ 195
5.3. Os Conselhos Municipais no Contexto da Democratizao das Cidades---------------- 206

Concluses: dilemas da reforma municipal no Brasil ------------------------------------------------ 230

Bibliografia ------------------------------------------------------------------------------------------------- 242

 RESUMO

O presente trabalho tem por objeto as transformaes nas instituies de governo

local no Brasil, tendo em vista o processo de descentralizao administrativa e
municipalizao das polticas sociais, impulsionado a partir da nova Constituio
Brasileira de 1988 por leis e programas de mbitos federal e estadual. O objetivo
discutir em que medida a emergncia de um novo regime de ao pblica, decorrente
tanto do fortalecimento da esfera municipal de governo quanto da maior presena dos
atores sociais na cena pblica, aprofunda nossa democracia e possibilita a instituio de
modelos de gesto municipal baseados na governana democrtica. Assim, partindo do
contexto social da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, o estudo procura identificar
se esse processo est gerando oportunidades e condies para o exerccio dos direitos e
liberdades polticas (maior incluso social) e se esto sendo criados novos canais e
mecanismos que propiciem maior participao dos cidados e aumentem a transparncia
e a responsabilidade pblica dos governos locais (maior participao cvica).
 ABSTRACT

This thesis has as object the changes in Brazilian local government's institutions,
focusing the administrative decentralization and the social policies "municipalization"
processes, which have started to occur since the new Brazilian Constitution of 1988
through federal and estate laws and programs. The objective is to discuss how the
emergence of a new regime of public action, caused by the greater strength of
government's municipal sphere and by the social actors' largest presence in the public
scene, it strengthens our democracy and it facilitates the creation of local administration
models based on democratic governance. Thus, in the light of the Rio de Janeiro
metropolitan social context, the study tries to identify if that process is generating
opportunities and conditions for the exercise of political rights and freedoms (larger
social inclusion) and if it has been created new channels and mechanisms that propitiate
the citizens' larger participation and increase the transparency and the local governments'
public responsibility (larger civic participation).
 8

Introduo

O presente trabalho tem por objeto as transformaes nas instituies de governo

local no Brasil1. Sero discutidos, a partir do recorte da Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro, os dilemas e os desafios da reforma institucional brasileira no sistema de
decises no plano municipal na perspectiva da democracia. Entendemos por
transformaes nas instituies de governo local as mudanas nas arenas decisrias e dos
atores nelas envolvidos, materializadas nos seguintes processos: (i) as progressivas
municipalizao e descentralizao das polticas pblicas; (ii) a institucionalizao de
mecanismos que combinam os princpios da democracia representativa com a democracia
direta; e (iii) a instituio de um sistema poltico redistributivo de renda, servios e bens
pblicos, conformando uma espcie de welfare municipal.

Nosso estudo parte da constatao de que se desenvolve uma reforma institucional

no pas, caracterizada pela descentralizao das polticas pblicas, amplamente
disseminada pelos municpios brasileiros. Essa disseminao est promovendo um
processo de profundas mudanas nas instituies de governo local, bem como no debate
sobre o papel e a gesto das cidades, materializadas em novas formas de organizao do
poder local, em um contexto de crescentes municipalizao das polticas sociais e
descentralizao administrativa..

Na verdade, esse processo parte de um contexto internacional, no qual se

destacam as transformaes no Continente. Assim, desde os anos 80 assistimos a trs
fenmenos conexos, mais ou menos gerais nos pases da Amrica Latina. O primeiro diz
respeito ao processo de democratizao dos Estados nacionais com o fim dos regimes
militares que vigoraram durante anos e com a assuno das instituies tpicas dos
regimes democrticos eleies diretas para o poder executivo e legislativo, parlamento,

1
Esta tese foi desenvolvida no mbito do Projeto Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal
(IPPUR/UFRJ-FASE) e se inseriu na pesquisa intitulada Impactos Metropolitanos da Estabilizao e do
Ajuste, coordenada pelo Prof. Luiz Cesar de Queiroz Ribeiro, com apoio da FINEP. Atualmente este
trabalho est sendo desenvolvido no quadro do PRONEX sob o ttulo Desigualdades Socioespaciais e
Governana Urbana, envolvendo a comparao entre as Regies Metropolitanas do Rio de Janeiro, de So
Paulo e de Belo Horizonte.
 9

partidos polticos, etc. O segundo est relacionado insero das economias nacionais no
movimento da globalizao, que absorvem o novo padro produtivo baseado na
flexibilidade do trabalho, e implementao de polticas de ajuste econmico, de ntida
orientao liberal-conservadora. O terceiro, por fim, refere-se revalorizao da esfera
local, considerada a esfera capaz tanto de promover melhor desenvolvimento social, em
razo da sua proximidade com os cidados, como de operar as mudanas sociais
necessrias maior eficincia e maior competitividade econmicas requeridas pela
insero das cidades na dinmica da globalizao.

Diferentes concepes polticas tm procurado responder aos novos desafios

apresentados gesto das cidades, em um processo crescente de municipalizao das
polticas sociais e de descentralizao administrativa. Nos Estados Unidos, Osborne e
Gaebler (1994) estudam as inovaes no modo de funcionamento das esferas federal,
estadual e local do governo americano e constatam que o esprito empreendedor est
transformando o setor pblico, o que, para eles indica que est em andamento uma
reinveno do governo, ou seja, uma nova maneira de governar. Tambm os estudos de
Castells e Borja (1996) denotam a necessidade de redefinir as competncias dos
municpios de forma diferenciada, segundo cada realidade e seguindo critrios tais como
a proximidade na relao com a populao, a capacidade na gesto de recursos polticos,
sociais, econmicos e tcnicos, a associao com outros nveis da administrao pblica e
com agentes privados, e o atendimento das demandas sociais requeridas pela populao.

Os organismos multilaterais, em particular os ligados Organizao das Naes

Unidas ONU e que atuam na questo urbana, tm tido papel central na difuso de novas
abordagens e so responsveis ainda pelo financiamento de diversos projetos de impacto
sobre as cidades nos pases em desenvolvimento. particularmente significativo que o
Centro das Naes Unidas para Assentamentos Humanos - Habitat, o Banco Mundial e o
Programa das Naes Unidas para o Desenvolvimento PNUD, tenham agendas urbanas
especficas para a dcada de 90. Percebe-se que h uma clara mudana nas polticas de
desenvolvimento urbano promovidas por essas agncias, que passam da nfase na
implantao de projetos especficos para uma compreenso mais integrada dos processos
 10

urbanos, das polticas de ajuste estrutural e da capacitao tcnica de quadros locais

(Werna, 1996).

nessa conjuntura internacional, marcada pela mudana dos referenciais de

planejamento e gesto das cidades, que se introduz o debate sobre a eficincia e a eficcia
da ao governamental, e, conseqentemente, sobre o desempenho da gesto
governamental. Com efeito, torna-se cada vez mais importante a construo de
indicadores capazes de legitimar e certificar o desempenho governamental, logo, de
possibilitar a avaliao das boas prticas de gesto municipal.

No Brasil, esse debate se desenvolve no contexto da reforma institucional

impulsionada pela Nova Constituio Federal de 1988. Sua promulgao, ainda que com
limites principalmente quanto ao financiamento das polticas sociais nela consagradas,
definiu uma agenda reformista, que se caracteriza por uma concepo universalista
quanto aos direitos sociais, redistributiva quanto renda e democrtica quanto gesto
pblica. Tal agenda, construda em torno do movimento pela Constituinte, foi sustentada
pela mobilizao de amplos setores da sociedade organizada, congregando movimentos
sociais e sindicais, organizaes no-governamentais, entidades de pesquisa e setores
tcnicos. No seu bojo, constituiu-se a agenda da reforma urbana, que j defendia a
necessidade da descentralizao poltica e da democratizao das cidades, cujo centro
tinha por base uma nova concepo de planejamento urbano, fundado, por um lado, em
princpios polticos ligados democracia e justia social e, por outro, na compreenso
da dinmica urbana como reprodutora das desigualdades sociais constitutivas da
dinmica do nosso modelo de desenvolvimento econmico (Santos Junior, 1995).

No obstante a incorporao generalizada da agenda da reforma urbana no plano

jurdico institucional, sua implementao e gesto encontram inmeras dificuldades de
efetivao pelos municpios. A partir do governo Collor de Melo (1990-92), vemos uma
nova conjuntura poltico-ideolgica afirmar-se no pas, por meio do avano de outra
agenda, ligada s reformas de ajuste estrutural, posteriormente aprofundada pelo governo
Fernando Henrique Cardoso (1994-98 / 1999-2002). O conjunto de mudanas assinaladas
 11

ocorre em um contexto aparentemente muito adverso para a implementao do iderio

reformista democrtico. Com efeito, assistimos ao agravamento da crise urbana, da crise
econmica e da crise poltica. Essa nova conjuntura marcada por um crescente consenso
em torno da agenda neoliberal, cujo centro prope uma poltica minimalista de
interveno do poder pblico, tornando duvidosa a ampliao das polticas de carter
universalista; no plano econmico, aprofundam-se as crises fiscal e financeira do Estado,
impondo limites poltica redistributiva; no plano social, entram em crise os movimentos
sociais que marcaram a cena poltica brasileira na dcada de 80, fragilizando os canais de
participao e de ampliao da democracia. Portanto, a forma de insero do pas no
movimento da globalizao apresenta novas questes e aprofunda os desafios para a
instituio de um modelo democrtico de gesto das cidades.

Apesar disso, desde o incio dos anos 90, assiste-se a um crescente processo de
descentralizao e municipalizao das polticas pblicas, intensificado no somente pela
elaborao das Constituies Estaduais e das Leis Orgnicas Municipais estas
elaboradas pela primeira vez de forma autnoma pelos municpios , mas tambm por
um conjunto de leis e polticas, federais e estaduais, de incentivo e de transferncia de
competncias para o mbito municipal. No restam dvidas, os municpios ganharam
poder.

Identificamos, nesse processo, um interesse cada vez maior de diversas

instituies pelo debate sobre desempenho institucional e prticas exemplares, as
denominadas best practices.2 Pode-se observar, com efeito, que tem havido mudana de
enfoque nos referenciais tericos, em que se passa de uma problemtica poltica para
outras mais tcnico-administrativas: como construir bons governos, como produzir boas
prticas, como tornar os governos eficazes e eficientes. Nesse contexto, ganham fora as
propostas de planejamento estratgico e de desenvolvimento local. Apesar da enorme

2
O debate sobre indicadores de avaliao vem envolvendo grande nmero de organizaes. Entre os
trabalhos publicados destacam-se: Rahy et al., 1996; Souto et al., 1995; Almeida, 1997; e Nahas et al.,
1997. Em geral, as metodologias utilizadas no tm tomado como referncia as vrias dimenses que
compem a gesto municipal organizao e funcionamento institucional; desenvolvimento de polticas
pblicas; promoo da qualidade de vida , mas tm se centrado nesta ltima dimenso.
 12

impreciso dessas categorias, importante registrar que as propostas correntes parecem

autonomizar as cidades, concebendo-as como ator com supostos interesses prprios.
Dessa forma, os atores e conflitos sociais, privilegiados no diagnstico que fundamentava
o iderio da reforma urbana, permanecem agora subsumidos busca de um suposto
consenso, imanente ao interesse de desenvolvimento econmico e social da cidade.

Em contraposio s concepes tericas reificadoras do espao, em que so

enfatizados na dinmica poltica os projetos e os arranjos institucionais, entendemos que
necessrio compreender o espao das cidades como espao social, resultado de lutas
pela apropriao de bens e servios, e como expresso da luta pelo poder. Desde
Bourdieu (1997:163), sabemos que o espao um dos lugares onde o poder se afirma e
se exerce. Como decorrncia dessa luta pelo poder, o espao adquire uma dimenso
sociocultural decisiva nos processos de desenvolvimento, e cria um ambiente que pode
tanto favorec-lo quanto bloque-lo. Entre os diversos elementos desse ambiente insere-
se o grau de associativismo, que inclui na agenda poltica a questo da constituio dos
sujeitos coletivos.

O fato que esse debate tem provocado diversas mudanas nas instituies de
governo municipal no Brasil, na medida em que legitima e deslegitima determinadas
prticas e concepes dos atores polticos no plano local. E nesse contexto que se
desenvolve o processo de descentralizao municipal, e que se redefinem, portanto,
atribuies e competncias em torno das polticas sociais. Sejam quais forem as razes
determinantes desse processo, hoje podemos afirmar que vigora no Brasil um novo
formato institucional, em grande parte marcado pela descentralizao da gesto das
polticas sociais do mbito federal para as esferas estadual e municipal de governo
(Arretche, 2000)3. nesse ambiente de redefinio dos termos polticos e das prticas

3
Estudando os determinantes estruturais do processo de descentralizao do Sistema Brasileiro de Proteo
Social, Arretche conclui que estratgias de induo eficientemente desenhadas e implementadas so
decisivas para o sucesso de processos de transferncia de atribuies. (2000:244) Nesse sentido, a
existncia de programas federais e estaduais foi decisiva tanto no escopo como na abrangncia dos
programas de descentralizao de polticas sociais especficas implementadas no Brasil. A autora estudou a
descentralizao das polticas de desenvolvimento urbano, habitao, educao fundamental, assistncia
social e sade, nos Estados de So Paulo, do Rio Grande do Sul, do Paran, do Cear, de Pernambuco e da
Bahia.
 13

institucionais dos municpios brasileiros que apresentamos as duas questes que

nortearo o desenvolvimento do nosso estudo, assim resumidas:

1. Em primeiro lugar, em que medida diferenas no contexto social podem

determinar culturas cvicas diversificadas entre os municpios e estabelecer diferentes
padres de interao entre a sociedade e as instituies governamentais democrticas.

2. Em segundo lugar, se e em que medida podemos afirmar que a descentralizao

e a municipalizao das polticas pblicas no Brasil caminham na direo do
aprofundamento da democratizao da esfera local de governo e na instituio do
modelo de governana democrtica. Em outros termos, procuramos identificar se esse
processo est gerando oportunidades e condies para o exerccio dos direitos e
liberdades polticas e se esto sendo criados novos canais e mecanismos que propiciem
maior participao dos cidados e aumentem a transparncia e a responsabilidade pblica
dos governo locais.

Em sntese, o objetivo do nosso trabalho , portanto, discutir as transformaes

recentes nas instituies de governo local no Brasil, impulsionadas pelo governo federal e
pelos governos estaduais aps a Constituio federal de 1988. Para tanto, procuramos
identificar alguns dos aspectos relacionados ao contexto social, poltico e institucional dos
municpios, e discutir seus impactos nas possibilidades de instaurao de novos padres de
interao entre governo e sociedade, na perspectiva da democracia local, tomando as cidades
da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro como ponto de referncia da nossa pesquisa
emprica.

Nossa escolha quanto ao recorte geogrfico do nosso estudo tem sua razo de ser. A
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro foi contemplada por trs motivos bsicos: (i)
constitui um caso exemplar da problemtica metropolitana no contexto brasileiro; sua
territorialidade composta por fortes desigualdades entre o ncleo urbano e a periferia, e
nestas, entre as reas centrais e o entorno; (ii) as condies institucionais do seu
municpio sede, o Rio de Janeiro, e as dos demais municpios so bastante diferenciadas,
 14

o que possibilita avaliar as circunstncias de irradiao de novos modelos de gesto para

as cidades mdias e pequenas, que so quantitativamente mais expressivas no pas; e (iii)
a possibilidade de desenvolver pesquisas de campo e de ter acesso a indicadores
produzidos pelo IBGE, bem como o acompanhamento pessoal de diversos processos
polticos na regio, permitiram uma melhor aproximao terica com essa realidade.
Dadas as diversidades regional e social do Brasil, temos conscincia das limitaes
decorrentes da nossa escolha, e chamamos a ateno para a necessidade de relativizao das
avaliaes e concluses resultantes da nossa base emprica, quando forem generalizadas
para o contexto nacional.

Os Municpios e o Marco Legal Brasileiro

Partimos do princpio de que a Constituio Federal de 1988 representou um

marco no processo de descentralizao poltica no Brasil, ao reconhecer os municpios
como entes federativos e ao atribuir-lhes maiores competncias no que diz respeito s
polticas sociais. De incio, interessante destacar algumas das principais caractersticas
da organizao poltica e administrativa dos municpios, de forma a identificar as
determinaes legais do regime nacional com impacto sobre a institucionalidade
municipal e, por conseguinte, as implicaes para a dinmica democrtica local,
principalmente quanto maior ou menor autonomia dos municpios na gesto das
polticas sociais, logo se estes so mais ou menos responsivos em relao aos direitos
polticos e sociais dos cidados. Vejamos, ento, algumas dessas determinaes do
sistema legal brasileiro.

Como todos sabemos, a organizao poltico-administrativa do Brasil compreende

a Unio, os estados, o Distrito Federal e os municpios, todos autnomos. A estrutura
nacional do Poder Executivo e do Poder Legislativo se reproduz no plano dos estados, do
Distrito Federal e dos municpios. interessante registrar que somente a partir de 1988 os
municpios foram definidos como entes federados com autonomia para elaborar e ser
regidos por sua prpria lei orgnica, obviamente desde que atendidos os princpios,
preceitos e competncias estabelecidos pela Constituio Federal e pelas Constituies
 15

dos respectivos estados, de que fazem parte. Na sua esfera de competncias incluem-se,
por exemplo, a autonomia para determinar sua organizao administrativa, na forma de
secretarias, rgos de governo e empresas municipais, alm da responsabilidade sobre
todas as polticas de interesse local, na forma de organizadores e prestadores de servios
pblicos e de legisladores de tais polticas. No entanto, a Constituio Federal - CF traz
algumas definies que incidem diretamente sobre as atribuies dos municpios. Entre
elas, podemos destacar: as cidades com mais de 20.000 habitantes so obrigadas a
elaborar o Plano Diretor como instrumento bsico da poltica de desenvolvimento urbano
(CF, art. 182); na poltica de educao, o municpio deve atuar prioritariamente no ensino
pr-escolar e fundamental e aplicar, no mnimo, 25% da sua receita na manuteno e no
desenvolvimento do ensino (CF, art. 211 e 212).

Nos municpios o Poder Executivo exercido pelos prefeitos e vice-prefeitos,

todos eleitos por voto direto na mesma chapa. Em relao ao Poder Legislativo, nos
municpios exercido pelas Cmaras Municipais, compostas por vereadores. Todos os
representantes do Poder Legislativo so eleitos pelo sistema proporcional, e o tamanho
das Cmaras Municipais varivel segundo a populao de cada cidade. Todos os
mandatos, tanto do Poder Executivo como do Poder Legislativo, so de quatro anos;
enquanto os prefeitos s podem ser reeleitos uma nica vez seguida, os vereadores no
tm restries quanto ao nmero de reeleies, seguidas ou no.

Em termos polticos, o Brasil se define como um Estado democrtico de direito

(CF, art. 1). A soberania popular afirmada e exercida por meio de representantes
eleitos por sufrgio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para todos, ou
diretamente, mediante trs institutos aprovados: o plebiscito, o referendo e a iniciativa
popular de lei. Alm disso, prevista a participao da populao na gesto das polticas
sociais, por parte de organizaes representativas da sociedade civil, conforme a
definio de leis federais especficas que regulamentam cada poltica setorial. Em outros
termos, podemos dizer que a Constituio Brasileira institui o princpio da democracia
semidireta, ou seja, a combinao da representao pela eleio direta de representantes
com formas de democracia direta, atravs da participao da populao nos processos de
 16

tomadas de decises (Benevides, 1991). Aps a promulgao da Constituio de 1988,

leis federais especficas de regulamentao das polticas sociais estabeleceram formas de
participao da sociedade por meio de rgos denominados Conselhos, com carter
deliberativo e com a participao de representantes do governo e das organizaes da
sociedade civil. Nesses casos, so previstas, em todos os mbitos de governo federal,
estadual e municipal , a criao e a implantao de Conselhos. Em outros casos, foram
leis estaduais e municipais que criaram Conselhos, em reas no previstas no plano
federal, mas certamente impulsionadas pelas diretrizes federais.

A Constituio tambm estabelece a liberdade de criao de partidos polticos,

desde que tenham carter nacional, assegurando-lhes autonomia para definir sua estrutura
interna, organizao e funcionamento. Para disputar as eleies e ocupar as principais
posies de governo so necessrios a filiao a um partido poltico e o domiclio
eleitoral em determinado espao territorial, onde o partido deve estar organizado. Em
relao ao direito de voto, este obrigatrio para os maiores de 18 anos e facultativo para
os analfabetos, para os de mais de setenta anos e para os maiores de dezesseis e menores
de dezoito anos (CF, art. 14 e 17).

No caso dos direitos de cidadania fixados na Constituio Federal Brasileira,

destacam-se um conjunto de direitos relacionados igualdade de todos os brasileiros e
estrangeiros perante a lei; a inviolabilidade do direito vida, liberdade, igualdade,
segurana e propriedade (CF, art. 5); definies clssicas referentes aos direitos civis
(proteo ao indivduo, famlia e propriedade); e um leque de direitos ligados
liberdade de expresso, de associao, de informao e de livre movimento (CF, Captulo
I). Depois, so definidos como direitos sociais a educao, a sade, o trabalho, o lazer, a
segurana, a previdncia social, a proteo maternidade e infncia, a assistncia aos
desamparados, a liberdade de associao sindical e o direito de greve (CF, arts. 6, 7 e 8,
Captulo II). E aos direitos polticos esto vinculados os aspectos associados ao exerccio
da soberania popular (direito de votar e ser votado e os instrumentos de participao
semidireta), liberdade de criao e ao funcionamento dos partidos polticos (CF,
Captulos IV e V). Pela prpria definio da Constituio Federal, percebemos como
 17

esto articulados e como so inseparveis os direitos e liberdades civis, sociais e

polticos, considerados fundamentais pela teoria democrtica (Dahl, 1997; ODonnell,
1999).

Quanto ao marco institucional do Estado do Rio de Janeiro, a Constituio

Estadual de 1989 tambm trata da organizao dos municpios (Ttulo IX), ao
reconhecer-lhes as autonomias poltica, administrativa e financeira (Art. 340). Mas no
h inovaes quando suas definies so comparadas com as j estabelecidas na
Constituio Federal. Quanto s atribuies, a Constituio Estadual atribui aos
municpios a competncia de legislar sobre assuntos de interesse local; instituir e
arrecadar tributos; criar, organizar e suprimir distritos; organizar e prestar servios de
interesse local; manter programas de educao pr-escolar e de ensino fundamental;
prestar servios de atendimento sade da populao; elaborar e executar a poltica de
desenvolvimento urbano; e promover a proteo do patrimnio histrico-cultural (Art.
355). As poucas possibilidades de interveno do estado nos municpios esto sempre
relacionadas ou questo oramentria (calote na dvida, no-prestao de contas e no-
aplicao do mnimo exigido na educao) ou ao no-cumprimento da Constituio,
sempre por determinao do Tribunal de Justia (Art. 352).

Dessa forma, segundo a organizao do Estado brasileiro, percebe-se inicialmente

que algumas das principais caractersticas da institucionalidade democrtica no plano
local esto determinadas pelo regime nacional. Entre elas podemos ressaltar as regras que
determinam o acesso s principais posies de governo por meio de eleies competitivas
e institucionalizadas, o direito universal de votar e ser votado, e parte significativa das
garantias legais efetivas ligadas s liberdades simultneas, relacionadas aos direitos
polticos, civis e sociais. No entanto, como vimos, os municpios como entes federados
tm grande autonomia no que se refere gesto das polticas pblicas.

Mas a reforma institucional implementada no Brasil no se limita s

determinaes legais das novas constituies (federal e estadual), mas teve e tem
prosseguimento atravs de um conjunto de leis e polticas, federais e estaduais, que
 18

promoveram e promovem a descentralizao municipal das polticas sociais. Assim, ao

longo dos anos 90 assistimos crescente transferncia de atribuies de gesto das
polticas sociais do mbito federal para os mbitos estadual e municipal de governo.
Como demonstra Arretche (2000), observa-se que muito varivel o alcance dessa
reforma quanto s polticas setoriais descentralizadas e ao grau de descentralizao
conseguido entre os diferentes estados e municpios brasileiros. Apesar disso, pode-se
afirmar que uma reforma que atinge, em geral, o amplo leque de polticas sociais e
todos os nveis de governo. Assim, com base no ano de 1997, a autora mostra que os
estados e municpios j eram inteiramente responsveis pela gesto da oferta de merenda
escolar; que pelo menos 33% dos municpios estavam credenciados a gerir os recursos
federais destinados oferta de servios assistenciais; que 69% das consultas mdicas
foram realizadas por prestadores estaduais ou municipais, das quais 54%, pelos
municpios. Alm disso, os recursos federais do FGTS destinados a saneamento e
habitao eram totalmente alocados por rgos estaduais e municipais (Arretche,
2000:15).

Portanto, no obstante todas as definies do sistema legal de natureza nacional,

percebemos que a dinmica poltica das cidades brasileiras tem vrias determinaes de
carter local, que possibilitam a discusso sobre as condies para a instituio de
modelos de governana democrtica. Nossa opinio que, apesar de a reforma
institucional em curso apontar para um novo modelo de gesto, existem condies
sociais, polticas e institucionais adversas na perspectiva de instituio do modelo de
governana democrtica das cidades no Brasil.

A Organizao da Tese

Para atingir nosso objetivo, este estudo est organizado em duas partes, que
descreveremos sinteticamente a seguir.

A primeira, composta de dois captulos, tem como centro o debate terico sobre a
democracia e o poder local, a nosso ver fundamental para discutir os rumos das
 19

transformaes nas instituies de governo local no Brasil. A questo central constitui a

identificao das caractersticas e dos pressupostos do que denominamos de governana
democrtica na esfera municipal.

No Captulo 1, mapeamos o debate sobre a chamada crise de governabilidade das

cidades no novo ambiente de mudanas macro-econmicas. Trata-se de uma discusso
impregnada de um forte vis poltico-ideolgico sobre o processo de globalizao e o
novo papel do Estado nesse contexto. A nosso ver, as posies nele presentes procuram,
na verdade, impor uma agenda identificada com o iderio neoliberal, cuja implementao
indica fortes riscos de perda da autonomia do poder pblico, captura do fundo pblico
pelos interesses privados, aprofundamento da crise social e crise de legitimidade das
instituies representativas de governo. No entanto, constatando o inegvel processo de
revalorizao e transformao da esfera de governo local, com a emergncia de um novo
regime de ao pblica decorrente tanto do fortalecimento da esfera municipal de
governo quanto da maior presena dos atores sociais na cena pblica, entendemos que se
justifica a discusso sobre os novos padres de interao entre governo e sociedade,
identificados pela noo de governana democrtica. Buscamos, pois, no prprio debate
terico sobre o regime democrtico, os elementos constitutivos das particularidades da
dinmica democrtica local.

No Captulo 2, conseqentemente, discute-se a governana democrtica local, e

para isso, utilizam-se o conceito de poliarquia e o modelo de anlise construdo por
Robert Dahl (1997). Considerando poliarquia um governo fortemente inclusivo e
amplamente aberto contestao poltica (Dahl, 1997:31), encontramos em ODonnell
(1999) os elementos crticos para aprofundar a discusso sobre as caractersticas dos
regimes democrticos, observado o contexto das novas democracias, em que nos interessa
a situao poltica institucional do Brasil em particular. Entre os principais pontos
levantados, argumentamos que a efetividade do sistema legal uma questo que nos
parece pertinente para pensar as prprias caractersticas da democracia local. Para
desenvolver nosso ponto de vista, recuperamos duas dimenses da nossa concepo de
regime democrtico ou polirquico: primeiro, um regime representativo de governo, no
 20

qual a nica via de acesso s principais posies de governo so eleies competitivas,

resultado de uma aposta institucionalizada, universalista e includente, que implica nos
direitos de votar e de ser votado, garantido a todos os indivduos. Segundo, um regime
no qual o sistema legal assegura algumas liberdades e direitos fundamentais que definem
a cidadania poltica, fundada na constituio do que ODonnell denomina de agency
(sujeito moral dotado de razo e autonomia) e que parte constitutiva das cidadanias civil
e social atribudas pelo mesmo sistema legal. Baseados na abordagem de Habermas,
postulamos a idia de que a atribuio das liberdades polticas gera a possibilidade da
formao de esferas pblicas que interagem com o poder constitudo, estabelecendo a
legitimidade para o exerccio da autoridade e do poder na democracia. Assim, as esferas
pblicas so entendidas como espao social de interao entre os diferentes grupos e
interesses sociais, que se fundamentam nas associaes e organizaes autnomas da
sociedade civil, mediadoras entre cidados dotados de direitos (agency) e o poder
pblico.

Levando em conta a relativa autonomia da esfera local de governo, entendemos,

ento, que o exerccio efetivo da dinmica democrtica no plano municipal, na forma da
competio institucionalizada pelo poder (eleies para ocupao dos cargos de governo)
e da garantia dos direitos de cidadania e da extensa participao poltica (liberdades
associadas), depende do entrelaamento do sistema legal com o municpio em pelo menos
dois aspectos: nas condies concretas de exerccio efetivo dos direitos de cidadania e nas
caractersticas do contexto social geral, em que se destacam duas questes em especial, a
cultura cvica e a conformao de esferas pblicas.

Apoiados nessa concepo, argumentamos que a governana democrtica local

um regime de ao pblica caracterizado por diferentes padres de interao entre
governo e sociedade, constitudo com base em duas dimenses fundamentais da
democracia local: primeiro, a incluso social em termos do exerccio dos direitos de
cidadania; segundo, a ampla participao social expressa na existncia de uma sociedade
civil autnoma e de esferas pblicas mobilizadas. Sem pretenso de construir uma
tipologia de modelos de governana democrtica, acreditamos que quaisquer que sejam
 21

esses padres de interao entre governo e sociedade, eles tm que estar materializados
concretamente em diferentes mecanismos, instrumentos e canais institucionalizados ou
no que dem forma e existncia dinmica da governana democrtica, pois, caso
contrrio, estaramos diante do regime democrtico representativo como classicamente
concebido na acepo liberal, ou seja, votar e eleger os principais governantes. No Brasil,
so os canais institucionais de participao da sociedade que melhor exprimem a
emergncia desse regime de ao pblica alicerado na governana democrtica, em que
destacamos, sobretudo, os Conselhos Municipais de Gesto, amplamente institudos e
disseminados em todos os municpios em torno das polticas sociais.

Para discutir as condies institucionais que favorecem ou bloqueiam a

emergncia da governana democrtica municipal, procuramos aprofundar cada uma das
dimenses que caracterizam a dinmica da democracia local.

Na dimenso relacionada incluso social, retomamos o debate entre

desigualdades e democracia, recuperando a literatura recente sobre o tema,
principalmente centrado na questo da excluso social. Duas questes nos interessam de
forma particular. A discusso acerca das condies para a habilitao dos cidados
participao na dinmica democrtica das cidades e a existncia de condies poltico-
institucionais que podem propiciar a superao dos problemas gerados pelas
desigualdades sociais e desenvolver condies para o exerccio dos direitos e liberdades
associadas.

Na relacionada ampla participao social, nosso interesse centraliza-se nas

condies para a constituio de atores sociais e a participao sociopoltica na gesto das
cidades. A questo crucial discutir a possibilidade da constituio de um sistema de
participao cidad como base de um governo democrtico. Encontramos na literatura
sobre a ao coletiva os elementos essenciais para essa discusso, que ser desenvolvida
no dilogo crtico com autores de diversas correntes tericas, que se diferenciam segundo
a maneira como formulam a relao entre atores e seus condicionantes histrico-culturais
na explicao da ao coletiva. Iniciamos pela abordagem do individualismo
 22

metodolgico, caracterizada por acentuar a importncia do comportamento e das escolhas

individuais na determinao da ao coletiva. Seus autores tm desenvolvido estudos em
que procuram entender como os indivduos podem cooperar entre si sem serem
constrangidos a faz-lo, ao mesmo tempo que cobram das abordagens macrossociais
explicaes no mbito do comportamento individual.

Outras abordagens so discutidas por permitirem ampliar a discusso na

perspectiva do nosso interesse. Da corrente neomarxista destacamos a importncia da
influncia das estruturas econmico-sociais no comportamento das classes sociais e dos
indivduos nelas situados. Em Bourdieu (1996), que parte dos conceitos de campo e de
habitus estruturando a ao social, discutimos a ao dos agentes como resultado no de
uma intencionalidade como quer o individualismo metodolgico, mas de disposies
comuns e do compartilhamento de categorias de percepo e avaliao. E, segundo a
abordagem histrico-culturalista de Robert Putnam (1996), procuramos explicar o
associativismo civil e a participao cvica, a partir do contexto social e do legado
histrico, que determinam certo nvel de capital social, entendido como confiana,
cooperao, normas e sistemas de participao. O autor introduz o conceito de capital
social na tentativa de compreender as condies que estabelecem dinmicas sociais e
desempenhos governamentais to diferentes em contextos institucionais to semelhantes.

Com base nos pressupostos tericos identificados, procuramos na segunda parte

desenvolver a discusso sobre as transformaes nas instituies de governo local no
Brasil, tomando como estudo de caso a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. Nosso
objetivo analisar as condies sociais, polticas e institucionais dos municpios dessa
Regio Metropolitana, em que tentamos identificar os principais condicionantes para a
emergncia de modelos de governana democrtica na esfera local. Apesar das limitaes
quanto aos indicadores disponveis, procedemos a essa anlise levando em considerao
as duas dimenses conjeturadas no nosso modelo de democracia local o acesso efetivo
aos direitos de cidadania e a existncia de uma cultura de ampla participao social e a
dinmica dos canais de participao institucional que caracterizam o novo regime de ao
 23

pblica baseado na maior interao entre governo e sociedade. Assim, organizamos os

prximos quatro captulos da forma que se segue.

Em relao ao quadro de desigualdades sociais, buscamos, no Captulo 3,

identificar as particularidades da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro no contexto
nacional, caracterizando o padro dessas desigualdades presentes em nossas metrpoles.
Posteriormente, traamos um quadro das desigualdades intrametropolitanas em termos de
renda, educao e acesso a equipamentos pblicos. Aqui, nosso objetivo no tanto fazer
uma anlise da situao social dos municpios, mas permitir uma comparao
intramunicipal no contexto social fluminense, tentando verificar seus possveis impactos
sobre a habilitao dos cidados, em relao s condies para o exerccio da sua
cidadania e para a sua participao social e poltica. Para isso, optamos por utilizar
indicadores sintticos construdos com base nos indicadores sociais do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica - IBGE e tabulaes especiais desagregadas para a Regio
Metropolitana, produzidas no mbito do Programa Observatrio de Polticas Urbanas e
Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ-FASE). Dessa forma, intencionamos chegar a alguns
condicionantes no que se refere dimenso da incluso social do nosso modelo de
governana democrtica.

No Captulo 4, traamos um quadro nacional do associativismo e da participao

sociopoltica nas regies metropolitanas brasileiras, em que, como no caso das
desigualdades, procuramos situar a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro no contexto
nacional. Essa anlise foi realizada com apoio do Suplemento da Pesquisa Mensal de
Empregos - PME, realizada pelo IBGE em abril de 1964. Entrevistando pessoas de 18
anos ou mais de idade das Regies Metropolitanas de So Paulo, do Rio de Janeiro, de
Belo Horizonte, de Salvador, do Recife e de Porto Alegre, a pesquisa do IBGE visou
contemplar trs tipos de associativismo: sindical (sindicatos de empregados e
empregadores), de classe (rgos de classe ligados a categorias profissionais ou
econmicas) e comunitrio (associaes de bairro, associaes religiosas, recreativas,

4
Cf. IBGE, Associativismo, Representao de Interesses e Intermediao Poltica. Rio de Janeiro: IBGE,
1997.
 24

filantrpicas e outras no especificadas). Para atender aos fins do nosso estudo,

procedemos anlise da desagregao dos dados por reas das regies analisadas5, de
forma a identificar possveis diferenas intrametropolitanas no perfil associativo e na
cultura cvica, para, assim, discutir o contexto social fluminense na perspectiva da
autonomia da sociedade civil e da constituio de esferas pblicas, com seus possveis
impactos sobre a dinmica de participao institucional requerida pelo modelo de
governana democrtica.

Em seqncia, no Captulo 5, enfim examinamos as condies polticas e

institucionais dos municpios fluminenses na perspectiva da emergncia desse novo
regime de ao pblica baseado na governana democrtica. Para tanto, tomamos trs
dimenses da poltica local: o poder executivo, no que se refere aos instrumentos e
condies de gesto das polticas sociais; o poder legislativo, nas suas dinmica de
funcionamento e capacidade de representao de interesses; e os Conselhos Municipais,
como canais de interao entre governo e sociedade.

O Poder Executivo e o Poder Legislativo compem as clssicas instituies

representativas de governo em um regime democrtico, protagonistas fundamentais,
portanto, na interao com a sociedade. J os Conselhos Municipais so considerados por
constiturem um dos principais canais de participao das entidades associativas na
gesto municipal, institudas no processo de reforma institucional ps-Constituio
Federal. Assim, pretendemos com essa anlise avaliar os potenciais e limites dessa arena
decisria no plano local, como expresso da emergncia de um novo regime de ao
pblica, caracterstico da governana democrtica.

Por fim, conclumos nosso estudo com um balano da nossa anlise em torno das
condies institucionais e polticas das instituies de governo local no Brasil.
Constatamos a ambigidade da situao em que se encontram os municpios: de um lado,
contextos sociais marcados por baixa incluso social e baixa participao cvica; de outro,

5
Infelizmente, a base de dados no permite sua desagregao por municpios, o que seria ideal. Dessa
forma, realizamos uma desagregao por trs reas da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: Capital,
Baixada Fluminense, e outros municpios metropolitanos.
 25

o estabelecimento de canais institucionais de participao da sociedade na gesto das

polticas locais. De um lado, velhas prticas polticas produzidas e reproduzidas pelo
poder executivo e pelo poder legislativo; de outro, a promessa de novas prticas nas
arenas abertas em torno dos Conselhos Municipais, na tica da construo de interesses
mais coletivos. Veremos as novas prticas se imporem a ponto de impulsionar mudanas
no contexto social das cidades? Ou vigoraro as velhas prticas, levando ao crescente
esvaziamento dos canais de participao abertos no processo de descentralizao
municipal? Ou ainda, ser que estaremos diante de mais um captulo da nossa velha
histria marcada por hbridos institucionais (Santos, 1993), onde convivem cidadanias
diferentes, poliarquia para poucos e hobesianismo social para muitos? Entre a viso
pessimista e a otimista, terminamos tentando indicar alguns dos desafios na perspectiva
da efetividade da nossa governana democrtica, acreditando que essa dinmica pode ser
a esperana de um dia termos cidades com mais justia social e democracia.
 26

Parte I

Democracia, Ao Coletiva e Poder Local:

abordagens e dilemas tericos
 27

1. Descentralizao e Governana Democrtica

Nos ltimos quinze anos, o Estado brasileiro passou por profundas mudanas
polticas e institucionais. O pas se redemocratizou, uma nova Constituio foi
promulgada em 1988 e uma agenda de reformas econmicas estruturais foi
implementada, com a adoo de polticas de liberalizao econmica e a privatizao de
empresas estatais. Ao mesmo tempo, assistimos crescente transferncia de
responsabilidades e de competncias do governo nacional para os governos locais,
impulsionando profundas transformaes nas instituies de governo local do pas, que
alteram o sistema de decises municipais e as prticas dos atores polticos.

Desde ento, verifica-se um crescente e generalizado processo de fortalecimento

da esfera local de governo, centrado na descentralizao e na municipalizao das
polticas pblicas. Tal processo tem ensejado mudanas na organizao e no
funcionamento dos governos locais, que tm sido incorporadas de forma diferenciada
segundo as diretrizes adotadas e o grau de instituio tanto de canais de gesto
democrtica como de instrumentos redistributivos da renda e da riqueza produzidas nas
cidades.

No obstante as particularidades da reforma institucional empreendida no Brasil,

preciso reconhecer que as transformaes recentes nas instituies de governo local e sua
revalorizao poltica integram um movimento que est em curso em grande parte dos
pases em desenvolvimento, no quadro das transformaes associadas globalizao e
implementao das reformas macroestruturais.

Nesse sentido, torna-se necessrio discutir inicialmente o prprio ambiente no

qual essas mudanas ocorrem, isto , o cenrio das transformaes econmicas
vinculadas globalizao da economia e das mudanas nas representaes sobre o papel
das cidades, e identificar seus possveis impactos sobre os governos locais. Com base
nesse pano de fundo, procuramos examinar os problemas e desafios da decorrentes, na
 28

perspectiva da instituio de governos democrticos no plano municipal, tendo em vista

sobretudo o contexto socioeconmico dos pases em desenvolvimento, no qual se situa o
Brasil.

No cenrio das transformaes econmicas no plano global, aceleram-se as

mudanas tecnolgicas e a incorporao pelas empresas de um novo padro produtivo,
baseado na flexibilizao do trabalho. Buscando a insero competitiva das economias
nacionais no movimento da globalizao, os governos nacionais vm implantando
reformas liberalizantes e desregulamentando os mercados. Novos problemas surgem
desse processo, com destaque para a reduo do papel do governo, tanto nas atividades
econmicas como no financiamento e na promoo de polticas sociais, e para a crise
social derivada do agravamento do desemprego. A diminuio do papel do governo est
associada transferncia do comando das empresas estatais e das infra-estruturas
nacionais para o setor privado, com o argumento da necessidade de aumentar a eficincia
e a competitividade, o que s seria garantido pela introduo da lgica de mercado no seu
funcionamento. Nesse caso, abre-se o debate sobre o novo papel do Estado na regulao e
no controle dos servios de carter pblico. A crise social resultante da reduo das
polticas sociais do welfare state e do agravamento do desemprego traz consigo o
aprofundamento da excluso social e o aumento da sensao de insegurana, e demanda
do Estado polticas pblicas eficazes na rea social, principalmente voltadas para os
setores populacionais mais vulnerveis s transformaes econmicas.

Paradoxalmente, as correntes que tm acentuado a importncia inexorvel de

redefinio e de diminuio do papel do Estado Nacional vm revalorizando o papel do
governo local como aquele capaz de dar respostas a esse novo cenrio econmico e
social. Para tanto, seria necessrio operar algumas mudanas na gesto das cidades,
essenciais sua maior eficincia e competitividade econmicas, de forma a atrair
investimentos e inseri-las na dinmica da globalizao. nesse contexto que se assiste ao
surgimento de novas representaes tericas sobre a gesto das cidades, entre as quais
evidenciam-se as ancoradas na idia de cidades estratgicas e na reinveno do governo,
que tentam dar respostas ao diagnstico elaborado por essas correntes, de crise de
 29

governabilidade e de legitimidade do Estado, em razo de suas bases de sustentao

estarem fortemente comprometidas pelas transformaes econmicas e sociais em
andamento.

Desse modo, assistimos introduo de reformas institucionais que visam ao

fortalecimento da autonomia dos municpios e ao estabelecimento de novos formatos de
organizao do poder local, notadamente vinculados criao de parcerias entre o poder
pblico e setores da sociedade civil, que se efetivam em um processo crescente de
municipalizao das polticas sociais e de descentralizao administrativa. De fato, novas
prticas de gesto do governo local vm sendo experimentadas, redefinindo no apenas
reas de competncia da administrao, mas tambm instrumentos e procedimentos, na
forma do que vem sendo chamado de esprito empreendedor ou empresariamento
(Harvey, 1996). Ao mesmo tempo, o paradigma que orientava parte significativa da
produo terica sobre a gesto das cidades perde fora e progressivamente contraposto
a essa abordagem. Assim, concepo da gesto como resultante do papel contraditrio
do Estado Capitalista e do conflito de classes e de interesses econmicos e sociais em
disputa, alguns autores contrapem a idia da gesto como arte do empreendimento e da
construo de espaos de negociao e consensos (Fischer, 1996); Em lugar da
concepo do governo de bem-estar social, encarnando um projeto nacional-
desenvolvimentista com padres universalistas e de justia social, outros tm defendido a
idia de bom governo, na qual o desempenho de um governo poderia ser avaliado
segundo sua capacidade de integrar-se aos mercados globais e de competir com maior
eficincia econmica e social (Banco Mundial, 1991).

Como efeito desse novo cenrio, o discurso em torno das virtudes do

municipalismo tornou-se quase inquestionvel. No entanto, considerando a realidade
brasileira, restam ainda muitas dvidas sobre a capacidade de a reforma aqui
empreendida gerar transformaes nas esferas de governo local, de modo a que este
constitua um governo democrtico e um instrumento de promoo da justia social e da
cidadania.
 30

Tomando como referncia a histria do municipalismo brasileiro (Dria, 1992;

Brasileiro, 1973), crescem nossas razes para questionar as virtudes da descentralizao
como caminho suficiente para garantir a democratizao da gesto das cidades. Apesar de
encontrarmos em vrios momentos da histria poltica do Brasil perodos em que a
autonomia municipal foi um trao relativamente forte da nossa organizao institucional,
disso no resultou maior democratizao da vida poltica nacional, devido principalmente
ao fato de os processos eleitorais terem continuado dominados pelas oligarquias
latifundirias. Nos vinte anos de vigncia da Constituio de 1946, reconhecida pelo seu
carter municipalista, os Congressos federais, as Assemblias estaduais e as Cmaras
municipais foram bastante conservadores no que se refere tanto aos segmentos sociais
representados nas esferas de representao poltica quanto s proposies legislativas
aprovadas (Brasileiro, 1973).

Da mesma forma, levando em conta o quadro brasileiro de enormes desigualdades

sociais, que se expressam no s regionalmente como nas periferias metropolitanas, deve-
se questionar pelo menos em que medida a descentralizao no constitui um mecanismo
perverso de aprofundamento das disparidades regionais e municipais quanto ao acesso
eqitativo a padres mnimos de qualidade de vida. Com efeito, a questo da guerra
fiscal, como se convencionou denominar a disputa dos estados e municpios em torno da
instalao de empresas privadas e de isenes fiscais, j faz parte da agenda poltica
brasileira. Sem mecanismos nacionais redistributivos que incidam sobre os investimentos
pblicos e a renda da populao, improvvel que possam ocorrer a reverso dessas
desigualdades e o desenvolvimento mais eqitativo entre regies e municpios.

Temos, portanto, elementos bastantes para argumentar que a descentralizao

municipal no um mecanismo suficiente para garantir nem a gesto democrtica nem
maior justia social no plano local, tendo em vista que a identidade entre
descentralizao, democracia e eqidade no inequvoca. Assim, necessrio
identificar as questes tericas e os desafios apresentados pelo processo atual de
descentralizao, no ambiente das transformaes macroeconmicas em curso.
 31

A noo de descentralizao municipal tem sido utilizada com freqncia na

literatura para designar os processos de municipalizao poltica e de descentralizao
administrativa, isto , maior atribuio nas competncias e recursos disposio dos
municpios. De um lado, numa clara oposio aos processos de centralizao, a noo se
identifica com a cultura democrtica contempornea, em que descentralizar
democratizar. De outro, ela est fortemente relacionada noo de autonomia municipal,
entendida como a proteo legal capacidade de auto-organizao, s competncias
exclusivas e especficas, ao direito de agir em todos os campos de interesse geral da
cidadania e disponibilidade de recursos prprios no condicionados (Castells e Borja,
1996:158). O argumento central legitimador da descentralizao municipal e da
autonomia local a proximidade entre o governo e os cidados, que torna possvel
estabelecer uma relao direta e imediata da organizao representativa com o territrio
e a populao (ibid.), ao mesmo tempo que a esfera local est muito mais sujeita ao
controle pblico do que a federal e a estadual (Mello, 1986).

Em geral, no encontramos nenhuma voz que se oponha descentralizao, o que

compreensvel se concordarmos que a noo, em si mesma, bastante aberta para
abranger diversas acepes. O sentido da descentralizao dado pelo lugar que ocupa
nas novas concepes sobre a gesto das cidades. Aqui, o debate atual tem acentuado o
papel ativo dos municpios no processo de desenvolvimento local, no mais circunscrito
eficaz gesto dos bens e servios pblicos, o que no implica dizer, no entanto, que no
existam diferenas nas diversas abordagens tericas. E, para discuti-las, nos parece
pertinente partir das elaboraes originadas nos organismos multilaterais, tendo em vista
a crescente hegemonia das formulaes de tais organismos nos meios polticos e
acadmicos. Para tanto, iniciaremos a prxima seo com a identificao do diagnstico
dessa concepo sobre as transformaes na ordem internacional e o novo papel atribudo
s cidades, que a nosso ver pode ser sintetizado como a capacidade de competitividade,
isto , a governabilidade das cidades estaria relacionada sua capacidade de insero no
contexto global de forma competitiva, a fim de adquirirem as condies de enfrentamento
de seus problemas urbanos. Nas sees seguintes, aprofundaremos o debate crtico com
relao a essa abordagem, no que respeita ao papel do poder local, as virtudes da
 32

descentralizao, aos impactos da globalizao sobre a gesto das cidades e as formas de

interao do poder pblico e os atores sociais, em especial o setor privado. Finalizaremos
discutindo a categoria da governana democrtica, que em nossa opinio pode ser til no
exame das transformaes institucionais no contexto brasileiro, por evidenciar a anlise
dos arranjos institucionais que configuram novas arenas de intermediao entre governo e
sociedade, bem como os novos mecanismos decisrios implantados no plano local, o que,
no fundo, remete discusso das prprias caractersticas do regime democrtico de
governo, em que se destacam os aspectos singulares de uma democracia local ou
municipal.

1.1. Competitividade ou ingovernabilidade: os dilemas do poder local na perspectiva

neoliberal

Pelo lado dos organismos multilaterais, o documento Poltica Urbana y

Desarrollo Economico: un programa para el decenio de 1990, publicado pelo Banco
Mundial (1991), , para ns, bastante ilustrativo da concepo neoliberal6, que privilegia
a produtividade econmica e a insero competitiva das cidades nos circuitos
globalizados. Partindo do reconhecimento da relao entre a economia urbana e o
desempenho macroeconmico, o Banco Mundial traa o seguinte diagnstico: (i) os
problemas urbanos no podem ser mais compreendidos como decorrentes apenas dos
conflitos por proviso habitacional e por acesso infra-estrutura urbana, mas devem ser
articulados com as questes relacionadas produtividade da economia urbana e aos
obstculos para alcanar a dita produtividade; (ii) problema da pobreza urbana no foi
solucionado, e para isso necessrio aumentar a produtividade das camadas mais pobres
das cidades por meio do acrscimo da demanda por mo-de-obra, e de melhor acesso
infra-estrutura e aos servios sociais bsicos; (iii) o problema da deteriorao do
ambiente urbano no tem recebido a devida ateno, o que contribui para o agravamento

6
Utilizamos o conceito neoliberal tal qual formulado por Fiori, para identificar as teses do chamado
Consenso de Washington, no qual redefinido o papel do poder pblico, tendo por base a estratgia de
livre mercado. O programa neoliberal, a ser aplicado nos pases em desenvolvimento, estaria assentado em
trs fases: (i) consagrada estabilizao macroeconmica; (ii) dedicada s reformas estruturais, com a
desregulao dos mercados e a privatizao das empresas estatais; e (iii) destinada retomada do
crescimento econmico (Fiori, 1995a)
 33

dos problemas ambientais mundiais; e (iv) h grandes lacunas na produo intelectual

sobre a questo urbana, h reduo do nmero de pesquisas, e poucos pases possuem
base analtica slida para desenvolver uma poltica urbana.

Seria necessrio, pois, enfrentar esses obstculos a fim de aumentar a

produtividade urbana e, conseqentemente, contribuir para um melhor desempenho
macroeconmico. O documento prope quatro eixos para estabelecer novos objetivos
para a poltica urbana: (i) o enfrentamento dos obstculos relacionados diretamente
infra-estrutura urbana; (ii) a incorporao dos pobres aos circuitos econmicos e o alvio
do crescente aumento da pobreza urbana; (iii) o enfrentamento dos efeitos negativos da
degradao ambiental; e (iv) o aumento da capacidade de pesquisa e conhecimento sobre
o desenvolvimento urbano (Banco Mundial, 1991: 65 e 66).

As proposies presentes no documento do Banco Mundial expressam a

progressiva hegemonia das formulaes neoliberais, que se tornam referncia em grande
parte da produo terica e poltica sobre as cidades. No seu ncleo, h um deslocamento
conceitual na abordagem da questo urbana, anteriormente centrada na problemtica da
produo e gesto do solo urbano, e dos conflitos redistributivos entre os diferentes
agentes produtores e usurios da cidade. Nesse paradigma, cabia ao Estado no s a
proviso de bens e servios urbanos, como tambm a gesto dos instrumentos de
planejamento urbano. Foi essa viso que deu origem chamada agenda da reforma
urbana, que se caracterizava por uma concepo universalista em relao aos direitos
sociais, redistributiva em relao renda e riqueza produzidas na cidade e democrtica
em relao gesto pblica7 (Santos Junior, 1995). No novo modelo, o eixo de anlise se
desloca para a produtividade urbana, e a identificao dos obstculos, para a insero
competitiva das cidades nos circuitos globais. As funes do poder pblico tambm se
deslocam: as da gesto e do planejamento da cidade, para a garantia de um meio

7
Denominamos de Agenda da Reforma Urbana as concepes e as propostas do chamado Movimento
Nacional pela Reforma Urbana, como ficou conhecida a articulao intelectual e poltica de vrias
entidades representativas dos movimentos sociais urbanos, de organizaes no-governamentais, de
entidades de pesquisa e de tcnicos ligados rea do urbanismo primeiramente em torno da elaborao da
emenda popular ao projeto constitucional de 1988, e, posteriormente, em torno da participao na
elaborao das Constituies Estaduais, das Leis Orgnica e dos Planos Diretores. Cf. Santos Junior, 1995)
 34

ambiente favorvel aos negcios e ao desenvolvimento econmico; as da proviso

universal de bens e servios urbanos, para o desenvolvimento de polticas focalizadas que
visem reduzir os nveis crescentes de pobreza, percebida como um dos principais
obstculos a serem enfrentados pelas cidades. Nessa perspectiva, a finalidade poltica da
descentralizao seria fortalecer a capacidade institucional dos municpios para aumentar
o desempenho macroeconmico. O quadro de referncia a insero do local no contexto
global.

A nosso ver, bastante ilustrativo dessa concepo o Programa Parcerias para

Reduo da Pobreza, lanado em 1996 pelo Instituto de Desenvolvimento Econmico
(EDI) do Banco Mundial, pelo Programa de Desenvolvimento das Naes Unidas
(PNUD) e pela InterAmerican Foundation (IAF). Desenvolvido em seis pases da
Amrica Latina e no Caribe8, em 1997, o programa tinha por objetivo gerar
conhecimentos sobre estratgias inovadoras de reduo da pobreza baseadas na parceria
entre os setores pblico e privado, a fim de difundir e reproduzir concepes similares
para outros contextos e realidades. Para tanto, foram selecionadas experincias exitosas e
best practices e realizados estudos de casos. Os resultados do primeiro ano do programa
foram sintetizados por Ariel Fiszbein e Pamela Lowden (1999) em uma publicao do
Banco Mundial, que, apesar de ter como questo central as parcerias entre governo,
sociedade e setor privado, possibilita elucidar um pouco mais as concepes acerca da
descentralizao no interior dessa abordagem. Os principais argumentos dos autores
poderiam ser resumidos da seguinte forma:

(i) Os nveis de pobreza da Amrica Latina e do Caribe so inaceitavelmente

altos. O paradigma anterior de desenvolvimento centrado no Estado no foi capaz de
responder ao desafio de garantir nveis aceitveis de bem-estar social. As reformas pr-

8
Em 1997, o programa foi desenvolvido nos seguintes pases: Argentina, Bolvia, Colmbia, El Salvador,
Jamaica e Venezuela. Em cada pas foram selecionadas de 6 a 10 experincias e realizados estudos de
casos. Em 1999, o programa foi iniciado no Brasil, coordenado pela Fundao Getlio Vargas - FGV, de
que resultaram duas publicaes em torno de cinco experincias de solues locais na construo de
relaes scio-econmicas e de outras cinco de solues locais na implementao de polticas pblicas
(Camarotti e Spink, 2000).
 35

mercado, em curso na regio, apesar de terem trazido muitos benefcios relacionados

estabilidade e ao crescimento, ainda so muito desiguais em termos sociais.

(ii) As parcerias entre os setores pblico e privado possibilitam responder, pelo

menos em parte, aos desafios para mudanas efetivas na reduo da pobreza. Em
primeiro lugar, pelo fato de trazerem novos recursos para a reduo da pobreza e
potencializarem os resultados quantitativos e qualitativos das aes empreendidas, ou
seja, as parcerias aumentariam a produtividade dos recursos disponveis. Em segundo,
pelo fato de gerarem, por meio das mudanas organizacionais e da nova base normativa
requerida, potencial para produzir mudanas materiais no bem-estar social.

(iii) As parcerias so entendidas no sentido mais amplo, como iniciativas

conjuntas do setor pblico com o setor privado, tanto as com fins lucrativos como as sem
fins lucrativos, ou seja, envolvem o setor governamental, empresarial e a sociedade civil.
As parcerias abrangeriam a contribuio dos atores atravs de recursos e de sua
participao no processo de tomada de decises.9

(iv) As parcerias emergem como uma nova alternativa de desenvolvimento, no

contexto das transformaes polticas e institucionais nos pases da regio, nos ltimos
quinze anos. Essas transformaes, caracterizadas pelos processos de democratizao,
descentralizao e reformas para a liberalizao da economia de mercado, tanto exigiram
como facilitaram a construo de parcerias como caminho para viabilizar as mudanas
em curso e torn-las efetivas e sustentveis.

(v) Em relao descentralizao, os autores fazem duas referncias importantes:

a primeira, ligada participao social. no plano local que se encontram as maiores
oportunidades de escolhas em termos de polticas pblicas e que se apresentam as
maiores vantagens para a participao dos atores locais. A segunda, ligada s capacidades

9
Nas palavras dos autores: Partnerships, as the term is used in this report, means at its most basic joint
initiatives of the public sector in conjunction with the private, for-profit and not-for-profit sector, also
referred to as the government, business, and civic sectors. Within these partnerships, each of the actors
 36

e aos recursos disponveis. Os governos municipais tm recursos financeiros,

institucionais e humanos mais limitados que o governo nacional, o que gera o incentivo
e a necessidade de encontrar parceiros e compartilhar responsabilidades em torno dos
projetos locais.

(vi) Em relao s mudanas econmicas, as polticas de liberalizao e

privatizao tenderam a produzir mudanas no relacionamento estado-empresariado, que
no modelo anterior de desenvolvimento estado-centrista estava baseada no paternalismo,
no protecionismo e na excluso de amplos setores empresariais. Agora, emerge um novo
modelo de relao estado-empresariado, menos antagnico, fundado no
compartilhamento de responsabilidades sociais. As razes dessa mudana podem ser
explicadas pelo novo ambiente gerado pelo crescimento do peso do setor privado nos
negcios nacionais, em proporo diretamente inversa sada do setor pblico do
controle direto de reas da economia. Nessa nova circunstncia, emerge um setor privado
autnomo do Estado, que constitui um novo ator social, protagonista-chave no
desenvolvimento nacional. Do ponto de vista do setor pblico, a legitimidade do Estado
cada vez mais dependente do trabalho com outros atores para a elevao dos seus
limitados recursos e capacidades. Em muitos casos, a constituio de parcerias o nico
caminho para superao das limitaes e dos obstculos enfrentados pelo Estado: as
parcerias seriam uma questo de vida ou morte10. Em relao ao setor privado, o novo
consenso quanto primazia do mercado como fora dirigente do desenvolvimento
econmico gera um crescente reconhecimento do papel dos empresrios, principalmente
quanto reduo da pobreza, para alm da criao direta de empregos atravs dos seus
prprios negcios. Para o empresariado, as parcerias, se no tm o carter de urgncia

contributes resources (financial; human; technical; and intangibles, such as information or political support)
and participates in the decisionmaking process (Fiszbein and Lowden, 1999:4)
10
Para os autores, a situao de dependncia das parcerias vivida de forma similar pelo Estado e pelas
ONGs: In these new circumstances characterized far-reaching political and economic transformations
there is an emerging pattern of living the onus of responsibility for poverty reduction in the public sphere,
while its capacity to rise to the challenge is increasingly dependent on leveraging its limited resources,
capacities, and legitimacy by working together with other actor. For the state, at least in many instances, it
is either partner or perish. Nongovermental organizations (NGOs) face a similar situation. For many years
they have been in the front lines and carried a significant burden of poverty reduction at the grassroots
level. But as states become more democratic and as international sources of funding are replaced by local
funds, they have recognized that they cannot work alone (Ibid., p.9)
 37

como no caso do Estado, permanecem como estratgia interessante para aumentar seu
envolvimento social e, portanto, sua legitimidade como ator dirigente no modelo de
desenvolvimento nacional.

Em sntese, parte-se da viso de que as reformas de liberalizao do mercado e as

polticas de privatizao so positivas por produzirem a estabilizao e o crescimento dos
pases da Amrica Latina, sem conseguirem, no entanto, resolver os graves problemas
sociais do Continente, em especial o do alto nvel de pobreza, que exigem mudanas
institucionais no mbito dos governos nacionais e locais. Os Estados nacionais perdem
capacidade de interveno macroeconmica em detrimento do setor privado, que se
fortalece como ator protagonista do desenvolvimento nacional. Em contrapartida, os
governos locais emergem como atores com responsabilidade de garantir (i) a infra-
estrutura urbana necessria s atividades econmicas, o que obriga os governos locais a
assumirem a perspectiva da competitividade e da insero das suas economias locais no
movimento da globalizao; (ii) o desenvolvimento sustentvel do meio ambiente, cada
vez mais exigido pela comunidade internacional como componente do desenvolvimento
econmico; e (iii) o bem-estar social da populao, o que requer o combate pobreza,
que marca as sociedades latino-americanas.

A legitimidade poltica do governo local depende do atendimento s suas novas

funes, o que demanda a criao das condies para a governabilidade na nova ordem
econmica e social. No entanto, os governos municipais no detm os recursos
(financeiros e tcnicos) e instrumentos de interveno necessrios para tanto
anteriormente disposio dos estados nacionais e tornam-se dependentes estruturais
do ator que detm essas condies: o setor privado. Ou seja, as condies de
governabilidade local s podem ser criadas com a constituio de parcerias entre os
setores pblico e privado. As parcerias surgem, assim, como um novo modelo de
desenvolvimento porque so a nica forma de garantir a competitividade e a insero das
economias locais nos circuitos globalizados. Reformas, descentralizao, dependncia,
parceria entre o setor pblico e privado, governabilidade e competitividade: esses so os
elementos do crculo dos dilemas da gesto local, na perspectiva neoliberal.
 38

Apesar de nessa abordagem das agncias multilaterais as polticas de

desenvolvimento urbano e de gesto da cidade serem compreendidas a partir de uma
viso mais integrada, relacionada s polticas de ajuste estrutural e ao quadro institucional
local,11 o diagnstico e as propostas apresentados so marcados, a nosso ver, por uma
viso limitada em relao aos seguintes aspectos: (i) os programas de reformas e de
interveno social-econmica esto desvinculados dos aspectos histricos e das
especificidades da dinmica poltica no plano nacional ou local, fundados em uma leitura
que no reconhece os atores e os conflitos sociais que estruturam o espao das cidades;
(ii) a concepo da descentralizao aparece ancorada na perspectiva da competitividade
e no modelo de parceria entre os setores pblico e privado, apresentando srios riscos
autonomia do poder pblico diante dos interesses dos grupos particulares; e (iii) uma
leitura que pouco crtica em relao s contradies relativas ao movimento de
globalizao da economia e aos seus efeitos sobre a governabilidade das cidades, que
acarretam a possibilidade de constantes crises de legitimidade das instituies
democrticas de governo local. A seguir, retomamos cada um dos aspectos assinalados.

1.2. Projetos e Atores Sociais

Os autores e as instituies de orientao neoliberal defendem a adoo das

reformas de liberalizao do mercado e as polticas de privatizao pelos pases em
desenvolvimento como caminho para a estabilizao e o crescimento econmico. No
entanto, esses mesmos autores, que vm avaliando os governos desses pases, concluem
que estes so incapazes de levar avante essa agenda. Segundo esse diagnstico, so
governos marcados pelo clientelismo, pelo fisiologismo, pela ausncia de sentido pblico,
pela incompetncia dos seus funcionrios, por programas e projetos maldimensionados,

11
Analisando as polticas urbanas para pases em desenvolvimento promovidas por agncias da ONU,
Werna (1996) conclui que estas polticas vm se alterando desde a dcada de 60. Em meados dos anos 80, a
nfase dos projetos implementados se alterou, passando de uma abordagem baseada em projetos na
perspectiva da modernizao fordista para uma abordagem baseada em processos, com nfase em
capacitao tcnica e fortalecimento de instituies para gerenciar o desenvolvimento urbano. (p. 18).
Segundo o autor, alm de essa abordagem apresentar uma viso mais integrada das polticas urbanas, os
benefcios dos projetos implementados estariam relacionados menor dependncia das instituies locais
aos organismos internacionais.
 39

que geram freqentemente servios pblicos de baixa qualidade, prticas de corrupo e

de suborno, gastos excessivos, entre outras condutas condenadas. Esse quadro sugere que
o xito das prprias reformas macroeconmicas depende da implementao de mudanas
institucionais no mbito dos governos, de forma a possibilitar sua adequao aos novos
papis requeridos pelas transformaes em curso, entre as quais destaca-se o
estabelecimento de parcerias entre o setor pblico e o setor privado, este alado a ator-
protagonista do desenvolvimento econmico nos planos nacional e local. Torna-se
necessrio, portanto, desenvolver um programa de reformas institucionais com esse
objetivo.

Esse diagnstico, presente em grande parte das produes acadmicas e polticas

contemporneas, tem impulsionado as recomendaes dos governos do Primeiro Mundo
e dos organismos multilaterais e produzido o deslocamento da agenda poltica dos
governos dos pases em desenvolvimento. Segundo Tendler (1998:14), parte significativa
das recomendaes pode ser sintetizada em trs proposies: (i) diminuio do tamanho
do governo, atravs da demisso de funcionrios desnecessrios e/ou despreparados, da
terceirizao de funes e privatizao de empresas pblicas, e das polticas de
descentralizao; (ii) eliminao dos programas e polticas sujeitos ao controle
clientelista e ao poder de influncia das burocracias, que possam oferecer condies para
a prtica de corrupo; (iii) submisso dos rgos pblicos e de seus dirigentes e
funcionrios lgica do mercado, de forma a aumentar seu desempenho, por meio de
presses e incentivos da livre competio, e o controle exercido pelos consumidores.
evidente que as proposies no so contraditrias entre si, podendo as recomendaes
enfatizar um ou alguns dos aspectos mencionados.

A autora se refere a essa produo como a corrente hegemnica do pensamento

sobre o desenvolvimento e aos responsveis pelas recomendaes como a comunidade
de financiadores, formada pelos governos da Amrica do Norte e da Europa Ocidental,
por bancos de desenvolvimento bilaterais e multinacionais, fundos internacionais,
instituies de pesquisa e organizaes no-governamentais que do assistncia
 40

financeira.12 Entre os equvocos dessas recomendaes, nos parece suficiente destacar

quatro aspectos assinalados por Tendler:

Em primeiro lugar, as recomendaes sobre reforma do setor pblico tomam por

base a produo acadmica que evidenciou principalmente o desempenho ruim desse
setor. A conseqncia que os pases e os especialistas que os aconselham (aos
governos dos pases em desenvolvimento) tm poucos modelos de bom governo baseados
nas experincias desses prprios pases. Em segundo lugar, as recomendaes tomam
centralmente como referncia as experincias, idias e mtodos dos pases desenvolvidos
ou de alguns pases recm-industrializados, sobretudo do Sudeste Asitico, que seguem,
todos, o modelo neoliberal de poltica macroeconmica. Essa viso, bastante parcial,
freqentemente leva a interpretaes incorretas de por que os governos dos pases em
desenvolvimento s vezes tm um bom desempenho, ou mesmo total omisso de
casos de bom desempenho que no se enquadram no modelo. Em terceiro lugar, essa
literatura trabalha com o conceito de bom ou mau governo, ao referir-se aos pases na sua
totalidade, ignorando e, portanto, no explicando, as experincias boas e ruins dentro do
mesmo pas. Por fim, destacamos o fato de as recomendaes tomarem os sindicatos e
associaes profissionais do setor pblico como inimigos naturais das mudanas e
reformas, desconhecendo as pesquisas sobre desempenho industrial e transformao do
local de trabalho (DITLT), que tm acentuado a importncia de se alterarem as relaes
de trabalho-gerncia, de modo a torn-las mais cooperativas e informais, o que supe
compreender o papel que esses atores podem ter na mediao dos conflitos (ibid. p. 15-
22).

12
A autora evita a expresso neoliberal porque, segundo ela, os enfoques hegemnicos, ou pelo menos uma
parte deles, so sustentados por um conjunto maior e mais dspar de observadores e profissionais do que o
subentendido por elas. Por exemplo, tanto os neoliberais quanto seus crticos acerbos gostam de ONGs,
acham que o governo em pases em desenvolvimento prepotentemente poderoso e que muitas das funes
seriam mais bem exercidas ou controladas por entidades privadas, inclusive por ONGs. Novamente, tanto
as defesas quanto as crticas interveno do Estado enfatizam a importncia dos incentivos, das presses e
de uma voz mais vigorosa do consumidor para melhorar o desempenho do governo. E um bom nmero de
especialistas em desenvolvimento que se sentem perfeitamente vontade usando a linguagem e os
conceitos da viso dominante ou corrente hegemnica no est consciente dos textos que fizeram surgir
essas vises e, se perguntados sobre isso, discordariam deles. (Tendler, 1998:14). A nosso ver, os
argumentos da autora apenas evidenciam a capacidade hegemnica da corrente de pensamento neoliberal,
que mesmo sem ser reconhecida como tal, capaz de difundir seus valores, diretrizes e propostas para
 41

Com efeito, as recomendaes e os programas de reformas institucionais,

propostos pelos governos do Primeiro Mundo e pelos organismos multilaterais para os
pases em desenvolvimento, mostram-se desvinculados dos aspectos histricos e das
especificidades das dinmicas polticas no plano nacional ou local13, alm de aparecerem
marcados ideologicamente pela abordagem neoliberal, que na essncia procura
naturalizar-se esvaziando a gesto de seu sentido poltico e enfatizando seu carter
tcnico.

Contra essa naturalizao da gesto, Castells e Borja (1996:161) defendem que

no mais possvel ter uma definio universal sobre o papel dos governos locais, sendo
necessrio o estabelecimento das competncias e funes municipais segundo alguns
critrios, tais como a proximidade na relao com a populao; a capacidade na gesto de
recursos polticos, sociais, econmicos e tcnicos; a associao com outros nveis da
administrao pblica e com agentes privados; e o atendimento das demandas sociais
requeridas pela populao. A concluso pela diversidade: as cidades so e devem ser
diferentes nas suas competncias.

Os autores destacam que os trs elementos nos quais se baseia o governo local
populao, territrio e organizao no mais estruturam funcionalmente as grandes
cidades. Estas se definem pela sua centralidade na estruturao funcional de um espao
regional descontnuo e assimtrico, e o governo local deve estabelecer funes para uma
populao e um territrio que vo alm do que lhe corresponde histrica e legalmente
(ibid., p.159).

Nessa leitura, parte-se do reconhecimento de que as cidades esto adquirindo cada

vez mais um forte protagonismo tanto na vida poltica como na vida econmica, social,
cultural e nos meios de comunicao. As cidades so concebidas como atores sociais.

vastos segmentos acadmicos, intelectuais, polticos e, principalmente, os vinculados a comunicao de

massas.
 42

A expresso da cidade como ator social estaria diretamente relacionada com a capacidade
de realizao de uma articulao entre administraes pblicas, agentes econmicos
polticos e privados, organizaes sociais e cvicas, setores intelectuais e profissionais e
meios de comunicao social. Ou seja, entre instituies polticas e sociedade civil. A
proposta dos autores a elaborao de um plano estratgico, um projeto de cidade, que
deve responder a cinco tipos de objetivos: nova base econmica, infra-estrutura urbana,
qualidade de vida, integrao social e governabilidade. (ibid., p.152-155)

Apesar de nessa ltima abordagem serem significativos a recusa de um modelo

institucional de gesto universal e o reconhecimento dos aspectos socioculturais presentes
na cidade, a nosso ver a argumentao dos dois autores, mesmo se diferenciando, no
apresenta uma ruptura com o ncleo central da concepo neoliberal, que defende a
adoo das reformas estruturais e as parcerias entre os setores pblico e privado como
modelo de insero competitiva das cidades. O planejamento estratgico seria visto, nesse
contexto, como o processo pelo qual as cidades poderiam desenvolver sua capacidade
empresarial competitiva no contexto da globalizao, sem questionar, portanto, os
prprios pressupostos dessa nova ordem poltico-econmica em transformao. Essa
parece ser a viso defendida por Vainer (1999:1), que argumenta que o planejamento
estratgico expressa um projeto de cidade que implica a direta e imediata apropriao da
cidade por interesses empresariais globalizados, e depende, em grande medida, do
banimento da poltica e da eliminao do conflito e das condies de exerccio da
cidadania.

s concepes de administrao urbana centradas em formas de empresariamento

como mecanismo de captao de investimentos e resposta situao de crise fiscal do
poder pblico, Harvey (1996:49) denomina empresariamento urbano: particularmente no
ltimos anos, parece ter surgido um consenso geral em todo o mundo capitalista
avanado de que benefcios positivos tm que ser obtidos por cidades que assumem um
comportamento empresarial em relao ao seu desenvolvimento econmico. No entanto,

13
O texto de Jacques Fisete (1990) discute os aspectos metodolgicos para o desenvolvimento de pesquisas
aplicadas anlise de experincias de descentralizao em pases em desenvolvimento, mostrando a
importncia dos aspectos histricos e das especificidades da dinmica poltica no nvel nacional.
 43

o autor assinala que essa concepo tem srios problemas conceituais, na medida em que
a cidade aparece reificada como ator ativo e, portanto, como agente. Harvey (ibid. p. 50-
51) percebe, posio com a qual concordamos, que a reificao (a coisificao) da
cidade, quando combinada com uma linguagem que v o processo urbano mais como um
aspecto ativo do que passivo do desenvolvimento poltico-econmico, coloca srios
problemas. D a impresso que a cidade pode ser agente ativo quando no passa de
mera coisa. O autor quer expressar, preciso deixar claro, que a cidade resultado de
um processo social, no qual intervm atores sociais com diferentes interesses.

As correntes tericas que consideram a cidade como ator poltico correm o risco
de tirar da cena de anlise os atores e os conflitos sociais que estruturam a dinmica
urbana. Em contraposio s concepes tericas reificadoras do espao, em que so
enfatizados na dinmica poltica os projetos e os arranjos institucionais, entendemos ser
necessrio perceber o espao das cidades como espao social, resultado de lutas pela
apropriao de bens e servios, e expresso da luta pelo poder econmico, poltico e
simblico. Desde Bourdieu (1997:163), sabemos que o espao um dos lugares onde o
poder se afirma e se exerce, poder entendido aqui no sentido weberiano do conceito
como a oportunidade de um indivduo de fazer triunfar no seio de uma relao social sua
prpria vontade contra resistncias (Freund, 1980:161). Como expresso concreta do
poder, a dominao um dos elementos mais importantes da ao comunitria, um
estado de coisas pela qual uma vontade manifesta (mando) do dominador ou dos
dominadores influi sobre os atos de outros (do dominado ou dos dominados), de tal
sorte que em um grau socialmente relevante estes atos tm lugar como se os dominados
tivessem adotado por si mesmos e como mxima de sua ao o contedo do mando
(obedincia) (Weber, 1984:699). Assim, recorremos mais uma vez a Weber para afirmar
que a estrutura de dominao e seu desenvolvimento o que constitui a ao
comunitria e que determina univocamente sua direo a um fim (ibid., p. 1944:695),
que no necessariamente um bem econmico (poder econmico), mas que
freqentemente e s vezes deliberadamente , uma conseqncia do poder.
 44

Portanto, falar do espao enquanto expresso da luta pelo poder significa levar em
considerao as relaes de poder e dominao entre os grupos socialmente constitudos.
Como resultado da luta pelo poder, o espao adquire uma dimenso sociocultural decisiva
nos processos de desenvolvimento da ao e dos conflitos sociais, criando um ambiente
que pode tanto favorecer como bloquear tais processos. Entre os diversos elementos desse
ambiente se inserem, portanto, o estabelecimento de identidades coletivas e o grau de
associativismo, o que inclui na agenda poltica a questo da constituio dos sujeitos
coletivos.

Identificados com Harvey (1996:51), entendemos que a urbanizao deveria ser

considerada como um processo social que ocorre no espao, no qual uma ampla gama de
diferentes atores com objetivos e agendas bastante diversos interagem atravs de uma
configurao especfica de prticas espaciais interligadas. Resgatando a matriz marxista
de leitura da questo urbana, o autor completa afirmando que em uma sociedade de
classes tal como a capitalista, tais prticas espaciais adquirem um contedo de classe
definido, o que no quer dizer que todas as prticas espaciais devam ser interpretadas
como tal. (ibid., p.51)

A esse impulso ligado ao esprito empreendedor das cidades, Harvey identifica

como caracterstica central a noo de parceria pblico-privada, cujo objetivo primordial
est relacionado busca de novas fontes de financiamento das polticas pblicas. No
entanto, pela prpria dinmica desse novo empresariamento urbano, o autor afirma que
sua caracterstica principal mais o investimento e o desenvolvimento econmico
atravs de empreendimentos imobilirios pontuais e especulativos do que a melhoria das
condies em um mbito especfico (ibid. p. 53). Mas, apesar das crticas, Harvey
percebe a possibilidade de, a partir de uma perspectiva crtica do empresariamento
urbano, constituir bases de poder, em que se alterem as relaes de foras no plano local,
capazes de construir conexes espaciais e de enfrentar a dinmica hegemnica da
acumulao capitalista (ibid., p. 63).
 45

O interessante nessa perspectiva a revalorizao da dinmica poltica, submetida

lgica empresarial no programa de reformas institucionais proposto pela agenda
neoliberal. A partir de uma perspectiva crtica, um governo democrtico e progressista
no pode ser concebido como mera instncia mediadora da negociao (Ribeiro, L. C.,
1994:8). A distribuio desigual do acesso a bens e servios na cidade pe em discusso a
natureza e a qualidade do conflito social, que est relacionado diretamente capacidade
dos grupos sociais em se constiturem como sujeitos sociais, capazes, portanto, de
traduzir suas necessidades em demandas e de ver legitimadas e reconhecidas suas
demandas pelo governo local, gerando polticas pblicas. No entanto, a base para a
constituio de sujeitos coletivos reside em condies efetivas (direitos polticos,
habilidades, recursos e oportunidades) para a formao de movimentos associativos.
Portanto, esse deve ser um dos elementos centrais a serem incorporados na nossa
discusso sobre a gesto democrtica das cidades.

Antes de avanar nessa direo, porm, cabe prosseguir na anlise sobre os

limites da concepo neoliberal de gesto da cidade, e discutir o segundo aspecto
anteriormente mencionado, ligado descentralizao municipal e constituio de
parcerias entre o setor pblico e o setor privado.

1.3. Descentralizao e Autonomia do Poder Pblico Local

A viso neoliberal sobre a descentralizao municipal est ancorada nas reformas

necessrias insero competitiva das cidades, para o que se prope a adoo do modelo
de parceria entre os setores pblico e privado.

Primeiramente, argumentamos que no h elementos suficientes para supor que as

parcerias constitudas no plano local entre o setor pblico e o setor privado sejam sempre
benficas para o municpio. Nesse sentido, chama a ateno o fato de as concluses da
pesquisa realizada no Programa Parcerias para Reduo da Pobreza terem sido baseadas
em estudos de casos exitosos e best practices. possvel presumir que, em muitos
municpios, a descentralizao e as parcerias venham pr em risco a autonomia do poder
 46

pblico local em face dos interesses particulares, ou que se estabeleam relaes

paternalistas entre os setores governamental e empresarial, ou ainda que se produzam
mecanismos de apropriao privada dos fundos pblicos, em um contexto agravado pela
dependncia estrutural dos governos locais em relao ao setor privado, no que se refere a
recursos e capacidade de gesto das polticas pblicas.

Contrariando o consenso dominante nos crculos intelectuais, alguns autores vm

desenvolvendo abordagens que questionam as virtudes da descentralizao14. A
proximidade do governo local com os cidados no seria elemento suficiente para
garantir nem maior democracia e participao nem tampouco maior eficincia e eficcia
administrativas.

No plano conceitual, o argumento mais importante diz respeito ao fato de que a

descentralizao poderia pr em risco a capacidade do Estado de coordenar as polticas
pblicas a partir de objetivos mais inclusivos e de diagnsticos mais gerais, na medida em
que atores privados inseridos no mercado teriam mais fora para se apropriar de partes do
aparelho estatal no mbito municipal e impor seus interesses particulares. A razo para
este risco a existncia desse risco estaria vinculada possibilidade de enfraquecimento
dos elementos que garantem a autonomia do Estado em relao aos grupos de interesse:

14
Abu-El-Haj resgata o debate em torno da descentralizao na sua resenha sobre capital social. Ver Abu-
El-Haj, Jawdat. O Debate em Torno do Capital Social: uma reviso crtica. BIB, Rio de Janeiro, n. 47,
1999, pp. 65-79. Convm ressaltar que o aparente consenso quanto s virtudes da descentralizao tambm
tem sido questionado no plano dos estudos empricos. Nos estudos que enfatizam as virtudes, so
ressaltadas as inovaes, os novos protagonistas da cena poltica local, o esprito empreendedor das
lideranas municipais e os novos paradigmas estes normalmente relacionados parceria entre o setor
pblico, a sociedade civil e o setor privado. Os trabalhos que destacam as virtuosidades da descentralizao
normalmente so estudos de casos sobre pases e/ou cidades selecionados e trazem ttulos, em si mesmos,
muito sugestivos da sua viso otimista. Ver entre outros: Fachin e Chanlat (Org.), 1998; Reilly, (Org.),
1994; Fiszbein e Lowden, 1999. H que registrar, por questo de justia, que mesmo nesses estudos a
descentralizao no vista como panacia, mas so destacados limites e desafios instituio de governos
municipais democrticos. Na linha dos trabalhos que enfatizam os dilemas da descentralizao, Abu-El-Haj
cita duas pesquisas interessantes. A primeira, sobre os servios de sade, tem autoria de Charles Collins e
Andrew Green. Os autores acusam o Banco Mundial de defender a superioridade do setor privado, apesar
de a experincia de privatizao dos servios de sade no comprovar a hiptese de melhor qualidade e
maior eficincia no seu desempenho. Seguindo a mesma direo, o segundo estudo, tambm relativo rea
da descentralizao dos servios de sade, foi realizado por Campos-Outcalt, Kewa e Thomason, na Papua-
Nova Guin. Os autores concluem que, na ausncia de condies tcnicas, humanas e gerenciais, a simples
transferncia de atribuies para o nvel local pode levar ao colapso do sistema, alm de produzir custos
excessivos desnecessrios (Abu-El-Haj:1999:66).
 47

Abu-El-Haj identifica entre esses elementos dois fatores que considera fundamentais: a
existncia de uma burocracia coesa, coerente, disciplinada e tecnicamente preparada e o
enraizamento de um esprit de corps. (Abu-El-Haj, 1999:65)

Segundo o autor, o primeiro fator

condicionado por caractersticas clssicas da burocracia weberiana:

fronteiras das instituies claramente delimitadas (misso, objetivos,
normas, etc.); centro transparente de tomada de decises polticas; e
mecanismos internos que encorajam o aperfeioamento tcnico. (ibid., p.
65)

Em relao ao segundo fator, o esprit de corps, o autor assinala que este

um mecanismo informal necessrio para garantir a disciplina do servio

pblico. A conscincia coletiva primordial da misso cvica das
instituies pblicas na promoo do bem-estar universal um fator
essencial na impermeabilizao tico-administrativa do Estado em relao
s investidas de interesses privados. (ibid.)

Abu-El-Haj sistematiza os argumentos de Peter Evans e Diterich Ruerschemeyer,

para discutir os riscos embutidos na descentralizao: (i) a crescente descentralizao
estaria relacionada complexificao social, com sua diversificao de interesses, o que
exigiria, por suposto, o crescimento institucional da mquina do Estado para atender s
novas funes e demandas; (ii) a complexificao social e o crescimento institucional
gerariam, por outro lado, maior distanciamento entre os subnveis governamentais e a
cultura organizacional do setor pblico, dificultando tanto sua coeso interna quanto o
esprit de corps necessrio conscincia da sua misso institucional; (iii) as
incompatibilidades criadas pelas antigas e novas estruturas do setor pblico poderiam
comprometer a coordenao administrativa e o carter universalista e integrador das
polticas pblicas. Tais problemas poderiam ainda ser agravados no contexto dos pases
perifricos, em razo da carncia de quadros tcnicos capacitados para o exerccio das
novas funes requeridas pelo Estado (ibid.).
 48

Alm dos fatores sistematizados por Abu-El-Haj, identificamos outro elemento

fundamental autonomia do Estado, relativo ao padro de financiamento pblico da
economia capitalista, associado ao welfare state e hoje em risco de desestruturao
devido descentralizao nos marcos do neoliberalismo. Segundo Francisco de Oliveira,
esse padro

pode ser sintetizado na sistematizao de uma esfera pblica onde, a partir

de regras universais e pactadas, o fundo pblico, em suas diversas formas,
passou a ser o pressuposto da acumulao de capital, de um lado, e, de
outro, do financiamento da reproduo da fora de trabalho, atingindo
globalmente toda a populao por meio dos gastos sociais. (Oliveira,
1998:19-20)

Este padro de financiamento do Estado de Bem-Estar Social foi construdo com

por base na territorialidade nacional e nos ganhos fiscais correspondentes ao investimento
e renda articulados pelo fundo pblico. Alm disso tornou-se abrangente e estvel
atravs de regras pactadas e assentidas pelos diversos grupos sociais, que dotaram o
Estado nacional de capacidade para impor tributos impessoais, obrigatrios e utilizveis
independentemente das fontes em que eram captados. Assim, a relativa autonomia do
Estado diante dos diversos grupos de interesse passou a estar fundada, entre outros
elementos, na capacidade tributria e redistributiva do Estado.

Ainda segundo Francisco de Oliveira, a constituio da esfera pblica articulada

com o fundo pblico, mesmo nos marcos da sociedade capitalista, nega a qualquer classe
ou segmento social o controle exclusivo sobre o aparelho estatal. Essa esfera pblica se
configuraria em arenas, institucionalmente reguladas por meio de normas e regras, em
que grupos sociais e polticos negociam, tendo como pressupostos as diversas
necessidades da reproduo social em todos os sentidos. A estruturao da esfera
pblica representaria a negao dos automatismos do mercado e de sua perversa
tendncia a concentrao e excluso, j que, associada democracia moderna,
reconhece a existncia dos sujeitos polticos e a prevalncia de seus interesses sobre a
pura lgica do mercado e do capital. (ibid., p.39-40, grifos no original).
 49

As recentes reformas liberais atingem em cheio o padro de financiamento do

fundo pblico e os gastos sociais do Estado. Com a desestruturao do fundo pblico, o
Estado nacional deixa de ter instrumentos e mecanismos redistributivos que
possibilitavam a integrao nacional e o enfrentamento das desigualdades regionais.
Diante da crise fiscal, proposta uma nova modalidade de financiamento do poder
pblico, fundada em recursos financeiros captados atravs da ao do Estado enquanto
ator no mercado, em parcerias com o setor privado. Nesse caso, o financiamento do setor
pblico deixa de estar fundado na captao de recursos fiscais impessoais e abrangentes e
passa a estar vinculado aos recursos financeiros, captados na lgica de funcionamento do
mercado, de difcil controle social. Ao mesmo tempo, essas mesmas reformas levam ao
enfraquecimento da regulao e das arenas de conflito e negociao que esto no cerne da
constituio do prprio fundo pblico. Do lado da reproduo do capital, a
desestruturao dessa esfera pblica significa a eliminao dos mecanismos reguladores
dos conflitos entre os capitais, possibilitando aos setores econmicos com maior fora e
capacidade de impor seus interesses a apropriao da maior parte dos fundos pblicos em
seu benefcio privado. Do lado da reproduo social, a ausncia de arenas reguladoras de
conflito e negociao tornaria o atual Estado Social no velho Estado da filantropia e da
caridade.

Em sntese, medida que o fundo pblico deixasse de atender s necessidades de

reproduo da fora de trabalho e de toda a populao, passaria a ter seu papel
aprofundado como pressuposto do capital e, em especial, de certos capitais. Por essa
razo, Oliveira sublinha a dramaticidade da proposio neoliberal do Estado mnimo. O
Estado reduzido, ou mnimo, mas apenas no que diz respeito s suas funes sociais;
permanece, no entanto, responsvel pela reproduo do capital, que exige que o fundo
pblico, da mesma forma, passe a constituir seu pressuposto exclusivo. O que leva o
autor a afirmar que Estado mnimo no a reduo do Estado em todas as arenas, mas
apenas naquelas em que so regulados os interesses particulares do capital.

Quais so os riscos da descentralizao municipal decorrentes da desestruturao

do fundo pblico? Para discutir essa questo, preciso considerar inicialmente que o
 50

padro de financiamento do Estado de Bem-Estar est fundado no investimento e na

renda articulados pelo fundo pblico nacional, em que uma parcela est sob
responsabilidade dos governos municipais, atravs das esferas pblicas que lhes
correspondem, que tm por funo assumir determinadas necessidades de reproduo
social, da populao local e do capital. Ao mesmo tempo, esse padro dota o Estado
nacional de capacidade de investimentos redistributivos, que possibilitam combater
possveis desigualdades no mbito regional e local. Considerando os elementos expostos
nesta seo, argumentamos que:

(i) a desestruturao do fundo pblico nacional pe em risco o financiamento do

poder pblico local, haja vista a impossibilidade de constituio de um fundo pblico
municipal autnomo, uma vez que a prpria estrutura fiscal do Estado nacional, ou seja,
o fundo pblico exige regulaes e esferas pblicas de carter nacional, sem os quais no
seria possvel garantir um mnimo de universalidade no atendimento s necessidades da
reproduo social. Assim, o desenvolvimento de um modelo de financiamento das
polticas locais intrinsecamente relacionado s parcerias com os setores privados
contraditrio com a prpria idia do fundo pblico, baseado na capacidade de ao
abrangente e autnoma do poder pblico no campo tributrio e regulado por arenas
pblicas. Nesse quadro, os riscos esto vinculados possibilidade de reproduo das
desigualdades regionais e intra-regionais, na medida em que os governos locais passariam
a depender de suas prprias capacidades para o financiamento das polticas sociais, ao
mesmo tempo que seriam impulsionados a se lanar na disputa pelos capitais privados,
legitimando a denominada guerra fiscal, em razo do enfraquecimento das arenas
nacionais de mediao de conflitos distributivos.

(ii) a dependncia dos governos municipais com os investimentos e recursos do

setor privado, alado como principal agente do desenvolvimento, podem tornar as
parcerias um perigoso mecanismo de apropriao dos fundos pblicos pelo setores
econmicos locais, enquanto so esvaziadas e enfraquecidas as arenas pblicas de
negociao e conflito no plano local. Nessa situao, a descentralizao pode criar o
paradoxo, caracterizado pela maior responsabilizao dos governos municipais pela
 51

reproduo social, sem as mnimas condies de estabelecimento de esferas pblicas

autnomas em relao aos interesses particulares, tanto pelas limitaes de ordem fiscal
quanto pelas dificuldades de constituir sujeitos sociais com legitimidade e capacidade de
negociao. Sem condies para garantir o bem-estar da populao, s restaria aos
governos municipais contar com a boa vontade dos setores privados para, em parceria,
atender aos "pobres necessitados", sem insero no mercado. Nesse cenrio, so
evidentes os riscos de dessolidarizao entre os diversos grupos sociais, que pressionam o
poder pblico para adotar polticas de carter focalizado, voltadas para os grupos
vulnerveis, em lugar das polticas universalizadas, vinculadas aos direitos sociais cada
vez mais negligenciados.

(iii) a desestruturao do fundo pblico pode levar ao enfraquecimento dos

mecanismos institucionais e polticos nos planos nacional e local, em torno dos quais se
estruturam a burocracia tcnica coesa, no sentido weberiano, e o esprit de corps
necessrio ao sentido pblico da ao do Estado, elementos que, como vimos, so
fundamentais na garantia da autonomia do poder pblico em relao aos grupos de
interesse. Esse risco est relacionado desestruturao das arenas pblicas,
institucionalmente reguladas por normas e regras, em que grupos sociais e polticos
negociam, coordenados pelo Estado, que exerce um papel de rbitro, legitimado e
capacitado para formatar polticas e atender as necessidades sociais. Nesse sentido, os
riscos de perda de autonomia do poder pblico no estariam ligados descentralizao
em si mesma, mas desestruturao dos mecanismos e instrumentos que garantem a
capacidade tcnica, a coordenao administrativa e o carter uiniversalista e integrador
das polticas pblicas, fundamentais para a legitimao do papel exercido pelo Estado, de
atendimento das necessidades sociais e de rbitro dos conflitos surgidos na esfera pblica.

Na nossa leitura da concepo neoliberal, o processo de descentralizao aparece

intrinsecamente conexo defesa das reformas estruturais do Estado e insero
competitiva das cidades como forma de aumentar a produtividade urbana. J tratamos dos
problemas relacionados subordinao da gesto urbana lgica competitiva do
mercado, na crtica s concepes de empresariamento urbano. Mas aqui vale a pena
 52

sublinhar como esta refora as ameaas que assinalamos autonomia do poder pblico. A
lgica competitiva exige que o poder pblico se transforme em agente econmico com a
mesma racionalidade que os atores privados, pondo em risco a fundamental separao,
operada pela regulao keynesiana, entre o Estado e a sociedade e, portanto, entre o
Estado e a economia. Da mesma forma, o reconhecimento dos sujeitos sociais passaria
tambm a ser condicionado pelo lugar ocupado por cada agente em particular na esfera
econmica. Como afirma Francisco de Oliveira, na perspectiva da regulao keynesiana,
a lgica da ao do Estado no pode seguir a mesma racionalidade dos agentes privados,
uma vez que aquela ao tem que superar os espaos privados, metamorfoseando-os em
espaos pblicos. Assim, o Estado tem por funo assegurar os interesses privados, mas
para faz-lo preciso transform-los em interesses pblicos, de toda a sociedade, o que
s possvel se for garantida sua autonomia em relao aos diferentes grupos de
interesses particulares. No h, portanto, ao contrrio do que afirma a denncia liberal e
neoliberal, interesse do Estado seno na medida em que este aparece como uma instncia
necessria da publicizao. (ibid., p. 51)

Nessa perspectiva, os governos municipais, ao assumirem a lgica da

competitividade, inerente racionalidade dos agentes privados e do capital, pem em
risco um dos ncleos centrais de legitimidade do poder pblico: a construo de esferas
pblicas autnomas em relao aos interesses dos grupos particulares e a publicizao
dos interesses locais, ou, dito de outra forma, a constituio de um interesse pblico. Sem
recursos suficientes para responder a todas as atribuies transferidas no processo de
descentralizao, estados e municpios se lanam na competio por investimentos
privados, reforando os riscos, j assinalados, de apropriao privada dos fundos pblicos
e da guerra fiscal. No preciso avanar mais para concluir que, no fim das contas, essa
competio atende aos interesses particulares do capital, principalmente de certos capitais
que se beneficiam de vantagens e isenes fiscais oferecidas pelos nveis subnacionais de
governo.

Nossa anlise apontou para os riscos da descentralizao ancorada nas reformas

neoliberais, associada defesa da insero competitiva das cidades e adoo do modelo
 53

de parceria entre os setores pblico e privado. Nossa crtica a esse modelo de

descentralizao, no entanto, no significa que defendemos um modelo centralizado de
gesto. Muito pelo contrrio. Argumentamos, porm, que a descentralizao, em si
mesma, pode no expressar maior democracia. E um dos elementos fundamentais para a
afianar a democracia no plano local a garantia da autonomia relativa do poder pblico
em relao aos interesses dos grupos particulares. Para isso, nos parece fundamental
assegurar a recomposio do fundo pblico e a constituio de arenas democrticas,
institucionalizadas e no-institucionalizadas, para a regulao dos conflitos e a
redefinio dos gastos pblicos.

Segundo a concepo neoliberal, no entanto, as reformas estruturais e a adoo da

lgica da competitividade na gesto da cidade, mais do que uma necessidade, so uma
exigncia de governabilidade no contexto global de profundas transformaes
econmicas. Resta, portanto, discutir esse argumento.

1.4. Globalizao e Governabilidade das Cidades

Na abordagem neoliberal reside uma viso pouco crtica das contradies

relativas ao movimento de globalizao da economia. As recentes transformaes na
ordem internacional, no sentido da maior liberalizao da economia de livre mercado, da
flexibilizao das relaes trabalhistas, da diminuio da regulao estatal e da
privatizao de servios pblicos, so consideradas uma resposta crise do modelo do
welfare state e ao avano tecnolgico da terceira revoluo industrial. As reformas
estruturais econmicas e poltico-institucionais adotadas pelos mais diversos pases so
vistas como positivas e necessrias no contexto global em rpida mutao. No obstante
tratar-se de um movimento de definies ainda pouco preciso e de concluses plenas de
ambigidades (Preteceille, 1994; Fiori, 1997), diversos estudos destacam que os
processos de reestruturao econmica e de inovao tecnolgica tm aprofundado a
dissociao entre produtividade e eqidade, trazendo como conseqncia a forte
segmentao da estrutura social. Em muitos casos, o processo de globalizao tem
induzido adoo de polticas marcadas pela competio predatria exercida por capitais,
 54

cujo resultado tem sido a destruio das condies locais que sustentam a reproduo
social em cada cidade, levando dualizao das economias urbanas (Ribeiro, L. C.,
1994:12). Temos, com efeito, partes das cidades, cidades inteiras e regies divididas nas
reas integradas e excludas dos circuitos internacionais de capital e, conseqentemente,
da possibilidade de cidadania e de uma vida digna para suas populaes. Com o objetivo
de discutir os efeitos dessas transformaes na governabilidade das cidades, se impe, em
primeiro lugar, a discusso do prprio sentido da categoria governabilidade.

Resgatando a origem do termo, Melo (1995) o associa com o diagnstico

conservador, nos anos 60 e 70, sobre a crise fiscal e os impasses dos regimes polticos
capitalistas do Welfare State. Tendo como referncia as formulaes de Samuel Huntington,
o autor assinala que a questo da governabilidade surge como instrumental analtico para o
descompasso entre uma suposta sobrecarga de demandas, motivada tanto pelo ativismo dos
movimentos sociais e polticos quanto pela ampliao da cultura poltica em torno de novos
direitos sociais, e a crescente incapacidade dos governos democrticos em atender a tais
demandas, expressa principalmente pela crise de financiamento dos regimes de Welfare
State. Agravada nos pases em desenvolvimento, a crise de governabilidade seria
caracterizada pela instabilidade gerada pelo desequilbrio entre o rpido alargamento da
participao poltica e social e o lento processo de consolidao das instituies polticas em
contextos de redemocratizao.

Em suma, segundo as formulaes de Huntington, as condies timas de

governabilidade implicariam o equilbrio entre as demandas sobre o governo e sua
capacidade de administr-las e atend-las, ou seja, no equilbrio entre as instituies de
input, responsveis pela agregao de interesses, e as instituies governamentais de output,
responsveis pela formulao e implementao de polticas. (Diniz, 1997: 25)

Formulada inicialmente como um problema terico, ligada s condies de

legitimao de um governo democrtico, a governabilidade rompeu os muros da agenda
acadmica e passou a constituir um problema da agenda poltica contempornea, em que
ganha seu contedo normativo estratgico: como manter a legitimidade de governos que
 55

adotam medidas impopulares vinculadas s reformas liberais conservadoras? Nessa

perspectiva, as proposies para a superao das situaes de instabilidade e de crise de
governabilidade passariam pela reduo das demandas sociais e fortalecimento da
autoridade do Estado, principalmente no que diz respeito gesto da poltica
macroeconmica, de forma a enfrentar os desequilbrios fiscais, o que, de resto, resultaria
em reduzir as arenas polticas que conformavam os pactos redistributivos associados aos
regimes do Welfare State. Dito de outra forma, seria necessrio reduzir a dinmica
democrtica para conter os excessos de demandas sociais.

Desde ento, verdade que a categoria governabilidade vem mudando de sentido,

mas, pelo menos nas principais formulaes dos organismos internacionais, ela tem sido
associada invariavelmente ao diagnstico conservador da crise democrtica. Para Fiori, que
concorda com a origem conservadora da noo, governabilidade no um conceito,
exatamente em razo da sua indeterminao do ponto de vista terico, j que sua utilizao
tem variado no tempo e no contexto histrico, ora apontando para condies sistmicas de
exerccio eficiente do poder, to gerais quanto infinitas, ora significando a boa maneira
de gerir os recursos pblicos, to detalhada que fica impossvel de assegurar sua validade
universal. (Fiori, 1995b:161) A conseqncia, para o autor, que governabilidade constitui,
de fato, uma categoria estratgica, de contedo normativo, associada agenda poltico-
econmica liberal conservadora.15

Nos anos 90, os problemas conexos implementao das reformas neoliberais

fazem com que as agncias multilaterais incorporem nas suas formulaes estratgicas a
discusso sobre as condies de eficincia do Estado e de exerccio de um bom governo,
introduzindo na agenda poltica contempornea o debate sobre a governance ou good

15
Para Fiori (1995b:161), o conceito de governabilidade, como categoria estratgica, num primeiro
momento, nos anos 60, apontou normativamente para a necessidade de restringir as demandas
democrticas excessivas; num segundo momento, nos anos 80, recomendou que se reduzisse o papel do
Estado e se desregulamentassem os mercados; enquanto, finalmente, nos anos 90 est associado a um
programa destinado a assegurar a homogeneizao internacional das polticas econmicas de corte liberal-
conservador. Para uma anlise da ingovernabilidade como teoria conservadora da crise, ver tambm Offe,
1984.
 56

governace16. De forma inversa categoria de governabilidade, desenvolvida originalmente

nos debates acadmicos para tornar-se posteriormente preocupao poltica, a discusso
sobre governana nasce de problemas ligados agenda poltica e a partir dela vem sendo
progressivamente tematizada como questo terica. A agenda associada discusso da
governana inclui tanto a normatizao institucional requerida pelas reformas
macroeconmicas quanto a coordenao dos atores polticos, que envolvem a questo das
parcerias entre Estado, mercado e o chamado terceiro setor (Melo, 1995). Nessa perspectiva,
uma das principais tarefas do bom governo seria garantir um meio ambiente econmico
favorvel, o que significaria a reduo das incertezas e a estabilizao das regras e
instituies econmicas definidas na forma que as entendem os que controlam os capitais
de investimento, a tecnologia e o acesso aos mercados internacionais. (Fiori, 1995b:169)

Apesar da origem conservadora desse debate, tanto Melo quanto Diniz acreditam na
possibilidade de reconceituao das categorias governabilidade e governana, e de sua
utilidade para a discusso da crise poltica brasileira. Resgatando a discusso contempornea
sobre o Estado, centrada nas condies institucionais e polticas para sua eficincia, Melo
(op. cit., p. 30) sintetiza o uso do conceito de governabilidade como aquele que descreve
as condies sistmicas de exerccio do poder em um sistema poltico, ou seja, o conceito
se refere s condies de exerccio da autoridade poltica. Diniz (op. cit., p. 38-39),
compartilhando da mesma definio, cita, entre essas condies, a forma de governo, as
caractersticas dos sistemas partidrio e eleitoral.

Enquanto o conceito de governabilidade est referido s condies sistmicas mais

gerais do exerccio da autoridade poltica, o conceito de governana qualifica o modo e uso
dessa autoridade (Melo, op. cit., p. 30), o que, nas palavras de Diniz (op. cit., p. 39),
pertinente para analisar questes ligadas capacidade de ao do Estado, na
implementao das polticas pblicas e na consecuo das metas coletivas.

16
Melo (1995) e Diniz (1997) enfatizam que essa formulao aparece inicialmente no documento do Banco
Mundial, Governance and Development, 1992.
 57

Com base nessa distino conceitual, os dois autores vo discutir a crise poltica
brasileira e a reforma do Estado. Nessa anlise, Melo (op. cit., p. 43) identifica um conjunto
de indicadores do que denomina de fadiga poltica brasileira: paralisia decisria na
formulao de polticas, colapso fiscal do Estado, perda da capacidade do governo de fazer
valer suas decises, hobbesianismo social, generalizao do comportamento oportunista,
etc. Diniz (op. cit., p. 39) sublinha que so indissociveis as crises de governabilidade e do
Estado brasileiro, que tem como um dos aspectos fundamentais a hiperatividade decisria
associada impotncia executiva e inoperncia estatal. A autora afirma a necessidade de
uma reforma do Estado que maximize as condies de governana, referida a trs dimenses
fundamentais: a capacidade de comando e de direo do Estado; a capacidade de
coordenao do Estado entre as distintas polticas e os diferentes interesses em jogo; e a
capacidade de implementao. Os dois autores rejeitam as explicaes conservadoras sobre
a crise de governabilidade brasileira, fundadas no excesso de demandas sociais sobre o
Estado, ao mesmo tempo que afirmam que o problema est relacionado centralmente na
paralisia ou incapacidade decisria do governo.

Tendo em vista a distino conceitual entre governabilidade e governana, proposta

por ambos os autores, entendemos ser pertinente considerar cada uma das categorias
separadamente, para avaliar o seu alcance analtico no mbito do nosso trabalho. Iniciamos
pela categoria governabilidade. No obstante o distanciamento terico dos dois autores
citados em relao s anlises conservadoras, o movimento de reconceituao mantm duas
caractersticas vinculadas origem do termo: em primeiro lugar, tal como nas primeiras
formulaes, o conceito utilizado na perspectiva da discusso de uma situao reconhecida
como crise, no caso especfico, a crise poltica brasileira; em segundo lugar, e em
decorrncia da proposio anterior, a anlise se desenvolve presa a uma situao polarizada
entre as situaes de governabilidade e ingovernabilidade.

Em relao ao primeiro ponto, apesar de todos os paradoxos do sistema poltico

brasileiro, no vemos evidncias que justifiquem a opinio de uma situao de crise
sistmica, j que, como afirma Offe (1984:254), os sistemas sociais no so governveis,
quando, atravs das regras seguidas por seus membros, leis de funcionamento forem
 58

transgredidas, ou quando os sistemas so incapazes de agir de forma a que possam ao

mesmo tempo funcionar, o que no parece caracterizar a situao do sistema poltico
brasileiro. No segundo ponto, achamos sensato considerar que as duas situaes,
governabilidade e ingovernabilidade, so insuficientes para a anlise dos sistemas polticos e
tendem a ideologizar o debate em torno de propostas apresentadas como necessrias ao
funcionamento objetivo do sistema. Nesse sentido, apesar das contribuies analticas dos
autores, compreendemos que ainda no suficientemente clara a fundamentao sobre a
utilidade da categoria governabilidade na discusso sobre o Estado, nem a delimitao dos
aspectos que estariam relacionados s condies sistmicas do exerccio do poder em um
sistema poltico. Na nossa opinio, portanto, a categoria governabilidade no consegue
delimitar com exatido o carter das questes em discusso.

Mas, alm dos argumentos aqui expostos, preciso considerar que a questo do
exerccio do poder tem uma longa tradio na literatura das cincias sociais que no aparece
incorporada nessa discusso, em que, a ttulo de exemplo, podemos destacar Offe (1984),
com o debate sobre o problema da legitimidade e da seletividade das instituies polticas e
o carter contraditrio do Estado Capitalista; Gramsci, com o debate sobre a hegemonia e a
coero no mbito da teoria ampliada do Estado (Coutinho, 1989); e a corrente
regulacionista (Lipietz, 1991), com a teoria do modo de regulao estado-sociedade, em
torno do qual se desenvolvem as instituies contemporneas da democracia representativa.
Todas essas correntes trouxeram contribuies fundamentais para a discusso das condies
sistmicas do exerccio do poder nos sistemas polticos sob o regime capitalista, que no
vemos incorporadas satisfatoriamente nos debates que se desenvolvem em torno do conceito
de governabilidade.

Apesar dessas observaes, reconhecemos a importncia do debate acerca do

sistema poltico brasileiro, em que se incorporam temas tais como a forma de governo; a
relao entre os poderes executivo, legislativo e judicirio; o sistema partidrio; o sistema
eleitoral; a organizao poltico-administrativa do Estado; as formas de organizao e
representao de interesses; e as modalidades de interao governo-sociedade, fundamentais
na estruturao de um sistema poltico. Entretanto, temos srias dvidas se so questes de
 59

governabilidade as apresentadas por esse debate at o momento. Ao mesmo tempo, nosso

enfoque tampouco est centrado na discusso das condies sistmicas de exerccio do
poder no sistema poltico brasileiro, razo pela qual no propomos avanar nesse debate.

Nossa posio, tendo em vista nosso objetivo de discutir a argumentao neoliberal,

est de acordo com a argumentao defendida por Fiori, que assim pode ser sintetizada:
desde a perspectiva neoliberal, a governabilidade estaria associada adoo, pelas
economias nacionais dos pases em desenvolvimento, das reformas macroeconmicas, entre
as quais sobressaem a desregulamentao dos mercados e as polticas de privatizao e de
descentralizao. Parte-se do diagnstico de que os Estados nacionais perderam sua
capacidade de investimento em razo da sua situao de endividamento. Dada sua
necessidade de novos capitais para financiar novos ciclos de crescimento, os Estados
perifricos s teriam governabilidade se conseguissem atrair novos investimentos privados,
mas para isso dependeriam das decises dos grandes investidores. Estes, por outro lado,
condicionam a aplicao dos seus investimentos adoo do programa de reformas
neoliberal. O paradoxo que, na busca da governabilidade, os governos nacionais se
encontrariam, segundo a concepo neoliberal, em recorrentes situaes de crise de
legitimidade, dada a sua incapacidade de financiar e atender s polticas sociais, ao mesmo
tempo que so crescentemente dependentes dos decisores externos:

O grande problema desta estratgia liberal, entretanto, est no fato de que os

Estados perifricos endividados e prisioneiros dos equilbrios macroeconmicos
perdem tambm a capacidade de financiar as demais polticas setoriais e, em
particular, as polticas de natureza social, num momento em que o crescimento j
no assegura por si mesmo o pleno emprego, o que s leva a agravar-se a herana
de desigualdade arrastada por estes Estados. Fenmeno que deve rebater de forma
cada vez mais aguda sobre o plano poltico, onde o que se vem observando que,
como conseqncia direta desta nova forma de insero econmica, social e
poltica da periferia latino-americana, os governos locais esto perdendo de fato
capacidade de governar ou pelo menos esto ficando impedidos ou dispensados
de governar suas economias. O que poder provocar, a mdio prazo, uma nova e
aguda crise de legitimidade dos governos diante de suas populaes,
completamente ofuscada, hoje, pela preocupao inversa, com o chamado
problema da governabilidade, tal como ele visto e definido pelos mercados ou
pelos grandes investidores (Fiori, op. cit., p. 166-167).
 60

Se no plano nacional a busca da governabilidade paradoxalmente poria em risco a

legitimidade dos governos nacionais, do ponto de vista dos governos locais essa situao se
tornaria ainda mais dramtica e contraditria. Conforme j vimos, a dependncia estrutural
dos governos locais com os investimentos privados pode acirrar a competio predatria e a
guerra fiscal entre os municpios, provocando uma descentralizao perversa em razo dos
riscos de aumento das desigualdades territoriais no plano regional e intra-regional, segundo
o grau de integrao econmica dos territrios no plano nacional e internacional. Ao
mesmo tempo, a iniciativa poltica e econmica dos municpios ficaria debilitada e
dependente das decises tomadas pelos atores econmicos, fora das arenas decisrias
reconhecidas institucionalmente, seja nos espaos de representao legislativa, seja em
outros espaos pblicos de negociao dos diversos interesses sociais. Com efeito, j no se
poderia falar de autonomia municipal, no sentido da representao de um interesse pblico
geral da cidadania. As arenas pblicas de construo desse interesse geral seriam esvaziadas
em detrimento do fortalecimento de canais e mecanismos de relao direta entre o poder
pblico e o setor privado, agora parceiros estratgicos do desenvolvimento local.

Nesse quadro, como os governos municipais no detm, sozinhos, os recursos

financeiros e tcnicos necessrios para o atendimento das demandas sociais, em um
cenrio global de aumento do desemprego, da pobreza e das desigualdades sociais,
possvel a ocorrncia de constantes crises de legitimidade das instituies democrticas
de governo local, traduzidas na apatia da populao nos processos eleitorais, na
impopularidade dos parlamentos, na falta de representatividade das instituies sociais e
na perda de dinamismo do movimento associativo.
 61

1.5. Governana e a Nova Institucionalidade das Cidades

Em relao ao conceito de governana, percebe-se a mudana de enfoque na

abordagem originada nas agncias multilaterais17, quando esse debate passa a fazer parte da
agenda acadmica e a ser tematizado teoricamente, principalmente no mbito dos estudos
urbanos. Assim, o eixo de anlise se desloca da discusso sobre a eficincia e as condies
de exerccio do bom governo e passa a incorporar outras questes, vinculadas s
transformaes nas instituies de governo local, de modo a captar a emergncia de novas
formas de governo que articulam diversos processos polticos e administrativos. Desde uma
perspectiva baseada na dinmica de funcionamento de regimes democrticos, a pertinncia
terica para a utilizao da noo de governana estaria relacionada necessidade de
incorporar na anlise da gesto das cidades as mudanas no contexto socioeconmico
vinculadas a trs processos articulados: (i) o declnio das instituies polticas de
representao de interesses tradicionais; (ii) a emergncia de uma nova cultura poltica
ligada multiplicidade de atores sociais com presena na cena poltica; e (iii) a emergncia
de um novo regime de ao pblica, decorrente do novo papel exercido pelo poder pblico e
pelos atores sociais, que exigisse a reconfigurao dos mecanismos e dos processos de
tomada de decises (Hamel, 1999). De forma esquemtica, as novas anlises podem ser
sintetizadas a partir de dois sentidos atribudos governana18, que examinaremos a seguir.

No primeiro, a governana entendida como a capacidade de ser governo, haja vista

as dimenses relacionadas pluralidade e participao das sociedades no atual cenrio de
transformaes polticas e econmicas. Em geral, as anlises com essa abordagem tm como
foco as responsabilidades e os mecanismos de transparncia e de controle do Estado. Aqui, a
ttulo de ilustrao, situamos a anlise de Diniz (op. cit., p. 39), que, como vimos, define

17
Na formulao do Banco Mundial, governana is defined as the manner in which power is exercised in
the management of a countrys economic and social resources for development. (apud Melo, 1995:30)
18
MacCarney (1996:4) identifica duas formas usuais do termo: First, governance is simply equated too
often with government, and second, governance often focuses on the state of the picture, concentrating on
accountability, transparency and management, and ignoring the role of the groups in civil society in the
governing relationship. (Grifos no original) A primeira definio nos pareceu muito abstrata e sem nitidez
analtica, enquanto a segunda, apesar de pertinente, aparece um tanto quanto exagerada, tendo em vista que
a grande maioria dos estudos sobre governana leva em considerao a pluralidade de atores e o papel da
sociedade nas formas atuais de governo. Dessa forma, achamos pertinente redefinir os sentidos atualmente
atribudos governana, j incorporando o prprio estudo da autora.
 62

governana como a capacidade de ao do Estado. O problema desse tipo de definio,

como argumenta MacCarney (1996), que, ao no enfatizar a relao entre governo e
sociedade, ele no permite distinguir os estudos de governana de outros estudos sobre o
Estado e o governo, o que torna precria sua utilidade analtica.

No segundo sentido, mais freqente nos textos que examinamos, a governana

entendida como a interao entre governo e sociedade, com anlises centradas na questo
dos arranjos institucionais que coordenam e regulam a relao entre o governo e os atores
sociais dentro de um sistema poltico. Entre os diversos trabalhos com essa abordagem,
podemos citar o estudo de MacCarney (1996:4), em que a governana definida como a
relao entre sociedade civil e estado, entre governantes e governados.19 Nessa
perspectiva, o eixo de anlise se desloca da capacidade governativa de gesto, centrada no
modo de operao das polticas pblicas e na relao entre input e output da ao
governamental, para a relao de cooperao e conflito entre diversas categorias de atores,
tendo em vista a gesto da cidade. Dessa forma, Melo (op. cit., p.30-31) destaca que os
estudos recentes indicam os limites da concepo neoliberal de governana, fundada no
mercado, e incorporam na anlise, alm do prprio mercado, as redes sociais e as
associaes, ao mesmo tempo que consideram as redes informais como varivel
fundamental na explicao do desempenho econmico. Em suma, como afirma Hamel
(1999), a noo de governana sugere que a capacidade de governar no est unicamente
ligada ao aparato institucional formal, mas supe a construo de coalizes entre atores
sociais, construdas em funo de diversos fatores, tais como a interao entre as diversas
categorias de atores, as orientaes ideolgicas e os recursos disponveis20. Entre os estudos
recentes que propem tipologias, Hamel destaca o trabalho de Jon Pierre, que identifica
quatro modelos de governana acerca das dinmicas democrticas no mbito local: (i) de
tipo gestionrio, orientada sobretudo para a gesto de conflitos, com a incorporao da
participao da sociedade nos negcios urbanos; (ii) de tipo corporativista, em que a

19
Conforme MacCarney (1996:4), Mohamed Halfani, Patricia MacCarney e Alfredo Rodriguez defined
governance as referring to the relationship between civil society and the state, between rulers and ruled,
the government and governed. Para outros trabalhos nessa abordagem, ver Hamel (op. cit.)
20
Para Hamel (1999:9), de fato, a noo de regime urbano que tem sido mais utilizada para definir as
formas especficas da governana: En ce sens, le regime urbain dpend des arrangements particuliers ou
 63

dinmica democrtica municipal integra, fundamentalmente, os grupos de interesses mais

organizados; (iii) de tipo desenvolvimentista, cujo objetivo central promover a economia
local; e (iv) de tipo bem-estar, ou welfare governance, com o objetivo central de promover a
integrao social, atravs de um sistema de welfare municipal21.

A definio de governana como interao entre governo e sociedade, no contexto

das transformaes sociais e econmicas das sociedades democrticas, nos parece
pertinente para analisar aspectos importantes das mudanas em curso nas instituies do
poder local no Brasil. No entanto, torna-se necessrio demarcar alguns limites
relacionados prpria categoria, para o que recorremos mais uma vez a Hamel (op. cit.),
sintetizando a seguir seus principais argumentos.

Em relao tipologia proposta, preciso considerar os quatro modelos como

tipos-ideais, que envolvem distintos valores, diretrizes, normas, organizaes e
prticas, que se materializam na instituio de polticas urbanas especficas. Em uma
localidade, dificilmente se encontra um dos modelos exatamente conforme tipificados; o
mais provvel que se encontrem imbricados aspectos referentes a cada um deles, sendo
difcil prever que modelo em particular ir prevalecer. Alm do mais, deve-se levar em
conta que em uma mesma localidade pode haver polticas setoriais especficas, em que
podem coexistir concomitantemente, em cada uma, modelos diferentes. A relao de
foras entre os atores sociais parece ser mais significativa do que o contexto institucional
propriamente dito para explicar a predominncia de um modelo particular de governana.
Ou, dito de outra forma, so os conflitos de interesse em relao aos valores
fundamentais e aos objetivos que a administrao deve adotar que parecem determinar as
escolhas realizadas pelos dirigentes municipais em matria de governana.

des compromis qulaborent ensemble, dun ct, les acteurs publics dtenteurs de la puissance publique
et, de lautre, les acteurs privs qui dtiennent des ressources.
21
As denominaes utilizadas foram adaptadas dos termos originais, em francs e ingls, utilizadas no
trabalho de Hamel (1999:9): Le premier modle est de type gestionnaire (managerial); le deuxime
modle est de type corporatiste (corporatist); le troisime modle met laccent sur la croissance
(progrowth); le dernier modle se dfinit par rapport au bien-tre (welfare governance).
 64

Uma outra questo diz respeito abordagem da cooperao e do conflito na

problemtica da governana. Na maioria dos trabalhos sobre o tema, a cooperao e o
conflito so pensados como decorrentes do mesmo processo e ancorados em dois
pressupostos: (i) o primeiro supe que todos os conflitos devem necessariamente resultar
em um acordo, sem considerar que nem todos eles possuem a mesma natureza e que
alguns podem ser no-negociveis, como se observa no caso dos conflitos em torno de
valores fundamentais. Aqui se situam alguns movimentos sociais, como, por exemplo, os
movimentos feminista, negro e ambientalista, que se definem, pelo menos com respeito a
alguns temas, contraditoriamente na relao com seus oponentes, excluindo qualquer
possibilidade de compromisso que implique abrir mo dos seus valores fundamentais; (ii)
o segundo supe que todos os atores sociais possuem recursos termo entendido aqui no
sentido amplo , seno equivalentes, pelo menos suficientes, para entrar nos processos de
negociao. No entanto, evidente que essa assertiva no encontra base emprica. Na
realidade concreta, encontramos atores tanto em situao de desvantagem, no que se
refere ao acesso a recursos financeiros e aos centros de poder, quanto em situao de
excluso dos processos de negociao. Da mesma forma, muito difcil afirmar
categoricamente que os resultados de um processo de cooperao venham a beneficiar
igualmente todos os atores envolvidos, o que, por exemplo, deveria ser mais bem
avaliado nas experincias de parceria entre o setor pblico e o privado. A concluso de
Hamel, com a qual estamos de acordo, que, de fato, as vantagens polticas para a
comunidade que decorrem de projetos elaborados por meio de parcerias provm menos
da parceria como modelo institucional de cooperao e mais do fato de os atores
conseguirem inscrever suas exigncias em funo de suas prioridades, de seus objetivos e
de seus valores. Em resumo, o que conta menos a parceria como modelo institucional
particular e mais a natureza das relaes sociais e polticas, incluindo a as relaes de
foras entre os atores sociais22.

22
Nas palavras de Hamel (1999:13), De ce fait, les avantages positifs, pour la communaut, qui dcoulent
des projets labors laide du partenariat proviennent moins du partenariat comme modle de coopration
ou a titre dinnovation institutionnelle mais plutt du fait que les acteurs parviennent y inscrire leurs
exigences en fonction de leurs priorits, de leurs objectifs et de leurs valeurs... En dautres termes, ce qui
compte cest moins le partenariat titre de modle institutionnel particulier que la nature des rapports
sociaux et politiques y prenant place, incluant les rapports de forces entre les acteurs. O autor ainda chama
a ateno para outra dimenso, relacionada aprendizagem. Sob esse aspecto, a noo de governana
 65

Por fim, a noo de governana est marcada por uma dimenso normativa
conservadora que impede uma compreenso crtica das relaes de poder na perspectiva
da transformao das relaes sociais. A nosso ver, essa dimenso se expressa fortemente
na formulao de bom governo ou good governance relacionada capacidade
governativa e s condies de eficincia do Estado, no contexto de implementao das
reformas neoliberais. O rompimento com essa dimenso ideolgica requer a recusa de
modelos construdos a partir da dicotomia do bom e do mau governo. E essa vem sendo a
tentativa de diversos estudos que buscam caracterizar, a partir de novas bases, o que seria
um bom governo. E aqui, destacamos os trabalhos de Judith Tendler (1998) e Robert
Putnam (1996), que tomaremos como referncias para nossa discusso.

Tendler (1998) busca discutir experincias exitosas de bom governo no Brasil, a

partir do estudo de bom desempenho de quatro programas em diferentes setores
programa de sade no meio rural, programa de trabalho e renda, extenso rural,
assistncia a pequenas empresas desenvolvidos por trs administraes no governo
estadual do Cear, no perodo de 1987 a 199523. Constatando o xito desses programas, a
autora conclui que os casos estudados revelaram um conjunto de interaes que levaram
boa sociedade e ao bom governo local, cuja explicao no pode ser atribuda a uma
relao causal unidirecional entre bom governo e sociedade civil, e nem ao menos pode
ser limitada esfera local de governo, mas deve incorporar o papel dinmico exercido
pelo governo central, no caso, o estadual: se for possvel identificar algo como crculo
virtuoso entre governo local e os cidados locais, ele foi posto em movimento e mantido
por uma dinmica de trs direes entre o governo local, a sociedade civil e o governo
central. (Tendler, 1998: 213) Com essa anlise, a autora busca mostrar que, partindo do
contexto da realidade local, o governo em questo foi capaz de mobilizar os recursos
necessrios ao xito dos programas empreendidos, sem precisar importar os modelos
recomendados pela corrente hegemnica do pensamento sobre o desenvolvimento, que

tenderia a ver a aprendizagem sob um ngulo linear, ignorando as dimenses da subjetividade referentes
aos conflitos e aos jogos de poder.
23
O perodo estudado pela autora se refere aos governos Tasso Jereissati (1987-1990), Ciro Gomes (1991-
1994) e Jereissati, segundo mandato (1995-1998). A eleio e a administrao de Ciro Gomes foram
apoiadas por Jereisssati, o que criou condies para a continuidade dos programas e projetos de sua
administrao.
 66

tem como base o diagnstico de mau desempenho dos governos latino-americanos e a

recomendao de reformas baseadas nas experincias dos pases desenvolvidos.

O outro trabalho o conhecido estudo de Robert Putnam sobre a descentralizao

regional do governo italiano. Com o objetivo de discutir o desempenho institucional de
governos democrticos, Putnam parte do seguinte modelo de governana: demandas
sociais interao poltica governo opo de poltica implementao
(Putnam: 1996:24). Nesse modelo, o bom desempenho estaria relacionado capacidade
de uma instituio democrtica em assumir as demandas sociais geradas pelo meio social
ao qual est ligada e em atender de forma eficaz a essas demandas, com os limitados
recursos de que dispe: um bom governo democrtico no s considera as demandas de
seus cidados (ou seja, sensvel), mas tambm age com eficincia em relao a tais
demandas (ou seja, eficaz). (ibid., p. 77). Para o autor, o bom desempenho de uma
instituio democrtica dependeria do que denomina capital social, expresso nos sistemas
horizontais de participao cvica de uma coletividade. Assim, quanto mais cvica a
regio, mais eficaz o seu governo. (ibid., p. 112). O capital social, por seu lado, estaria
condicionado pelo contexto social e pela histria, que em ltima anlise seriam
determinantes na explicao das diferenas de civismo entre as diferentes regies.

Sem entrar no mrito das explicaes sobre as razes do bom desempenho

institucional dos governos, diferentes para Tendler e Putnam, o que nos interessa ressaltar
aqui que ambos os autores discutem o desempenho institucional reconhecendo formas
especficas de interao entre governo e sociedade, no interior, portanto, de um
determinado modelo de governana democrtico.

Atualmente, tm-se multiplicado os estudos de caso sobre inovaes nas polticas

pblicas e nas formas de participao social nos governos brasileiros24. No entanto, esses
estudos ainda no permitem a caracterizao das diferentes formas de governo, no que se
refere, por exemplo, ao padro de financiamento das polticas pblicas, s diretrizes e

24
A lista de exemplos muito grande, o que nos leva a indicar como referncias os anais dos encontros da
Associao Nacional de Ps-Graduao em Cincia Sociais - ANPOCS e os da Associao Nacional de
Ps-Graduao em Urbanismo - ANPUR.
 67

opes polticas adotadas pelos governos, ao grau de incorporao de mecanismos de

participao da sociedade, aos mecanismos de coordenao da pluralidade de interesses e
de produo das decises, e aos instrumentos de implementao das diferentes polticas
setoriais, que possam configurar as diferentes formas de exercer o governo, ou os
diferentes modos de governo. Ns tampouco temos a pretenso de construir uma
tipologia dos modos de governar os municpios brasileiros, o que exigiria um estudo
comparativo muito mais aprofundado, de forma a identificar como aqueles aspectos so
articulados e se representam de fato padres diferenciados.25 Nessa discusso, h duas
questes que nos so particularmente importantes, conforme enunciadas a seguir.

Em primeiro lugar, necessrio reconhecer que a reforma institucional brasileira

decorre do declnio das instituies polticas tradicionais de representao, oriundas do
perodo autoritrio, no mais capazes de dar respostas ao momento econmico, social e
poltico no qual se insere nosso pas, e cujas caractersticas principais eram a
centralizao das decises nas esferas do governo central e a coordenao do padro
desenvolvimentista de crescimento econmico. Do ponto de vista econmico, assistimos
ao esgotamento do padro desenvolvimentista de crescimento econmico, decorrente da
insero da nossa economia no movimento da globalizao; da incorporao, pela nossa
economia, de um novo modelo de produtividade baseado na flexibilidade do trabalho; e

25
Uma ilustrao interessante nessa perspectiva foi a iniciativa do Partido dos Trabalhadores - PT de
desenvolver o modo petista de governar, buscando se diferenciar de seus oponentes na forma de ser
governo. Alm de diversas de suas administraes figurarem entre os principais estudos de casos que
indicam inovaes nos governos municipais, o partido formulou as diretrizes do que seria o modo petista
de governar, que em sntese pode ser caracterizado como: (i) a ampliao da participao popular,
sustentando uma articulao entre democracia representativa e as formas diretas de representao da
sociedade civil; (ii) inverso de prioridades de governo, direcionando os principais investimentos para as
reas mais carentes, recuperando a qualidade do servio pblico e garantindo a igualdade de acesso
aos servios urbanos bsicos; (iii) desprivatizao do Estado, democratizando-o e transformando o estatal
em pblico; (iv) articulao entre os nveis subnacionais de governo em torno de um projeto nacional, que
apresente alternativas privatizao do estado e se oponha forma clientelista e de favorecimentos
polticos na distribuio dos recursos pblicos; e (v) a efetivao de uma poltica de alianas que garanta
a sustentao poltica e social para a realizao do programa de governo, envolvendo tambm a Cmara de
Vereadores. Em sntese, o projeto de governo petista estaria baseado na defesa do municpio atravs da
recomposio do fundo pblico e redefinio de seu gasto, criao de canais democrticos formais e
informais que permitam o controle do Estado pela sociedade e uma profunda reforma do estado, que traga
embutida a reforma da administrao pblica. (Bittar: 1992:22-23) A nosso ver, o modo petista de
governar um exemplo da possibilidade de se desenvolverem modalidades diferenciadas de governana
democrtica.
 68

da transformao do papel regulador do Estado constitutivo desse padro26. Do ponto de

vista poltico, assistimos ao processo de fortalecimento das organizaes populares e da
mobilizao poltica e social em torno da inscrio dos direitos sociais na esfera do
Estado, ao de presso pela democratizao da sociedade brasileira, e ao de revalorizao
do jogo eleitoral que geram, embora precariamente, um embrio de esfera pblica.

Em segundo lugar, parece-nos possvel afirmar que, nesse contexto, emerge no

Brasil uma nova cultura vinculada tanto dimenso dos direitos sociais inscritos na
Constituio de 1988, quanto pluralidade de atores sociais com presena na cena
pblica. O novo papel exercido pelo poder pblico e pelos atores sociais exige a
reconfigurao dos mecanismos e dos processos de tomada de decises, que faz emergir
um novo regime de ao pblica no qual so criadas novas formas de interao entre
governo e sociedade, atravs de canais de participao da sociedade na gesto pblica,
principalmente em torno dos Conselhos Municipais de gesto de polticas setoriais, tanto
no plano nacional como nas esferas subnacionais, em que se destacam os governos
municipais.

So essas novas formas de interao entre governo e sociedade que permitiriam o

surgimento nos municpios brasileiros de novos padres de governo, baseados nos
princpios do modelo de governana democrtica. Ao falar em governana democrtica,
estamos falando, portanto, em formas especficas de interao entre governo e sociedade,
caractersticas do funcionamento dos sistemas poltico-institucionais do regime
democrtico de governo. Como Touraine (1995:45), entendemos por sistema poltico ou
sistema institucional os mecanismos de formao de decises legtimas em uma unidade
poltica27. Ou seja, a governana democrtica se refere a mecanismos de interao entre
governo e sociedade que compem o sistema de formao da legitimidade necessria
tomada de decises em um regime democrtico enquanto sistema representativo de
governo.

26
Sobre o esgotamento do padro desenvolvimentista de crescimento econmico brasileiro, ver, entre
outros, Furtado, 1992, e Oliveira, 1998.
27
Para Touraine (1995:48), o sistema poltico um sistema que transforma a ao histrica, e os conflitos
sociais que a se desenvolvem, em um corpo de decises e de leis, sem deixar de possuir uma certa
autonomia, baseada na defasagem entre um campo de historicidade e uma coletividade poltica e seus
problemas internos de integrao e de adaptao, dessa coletividade. O autor utiliza os termos institucional
 69

Enfim, neste captulo buscamos identificar o debate acerca das novas

representaes tericas e polticas sobre o papel e a gesto das cidades, que tm
influenciado transformaes nas instituies locais de governo. Argumentamos que a
concepo hegemnica dos organismos multilaterais, fundamentadas em conceitos e
abordagem neoliberais, apresenta diagnsticos e anlises com grandes lacunas sob o
ponto de vista terico no que se refere (i) aos aspectos histricos e s especificidades da
dinmica poltica ao nvel nacional ou local, fundados em uma leitura que no reconhece
os atores e os conflitos que estruturam o espao das cidades; (ii) concepo de
descentralizao, baseada na perspectiva da competitividade e no modelo de parceria
entre os setores pblico e privado, que impe srios riscos autonomia do poder pblico
em face dos interesses dos grupos privados e particulares; e (iii) leitura pouco crtica
das contradies relativas ao movimento de globalizao da economia e aos seus efeitos
sobre a governabilidade das cidades, que acarretam a possibilidade de constantes crises
de legitimidade das instituies democrticas de governo local. Nessa anlise,
concordamos com as avaliaes segundo as quais a noo de governabilidade, originada
no diagnstico conservador da crise, mostra, na verdade, como uma categoria estratgica
de contedo normativo est associada agenda poltico-econmica neoliberal. A noo
de governana democrtica, por seu lado, apesar de ter sua origem nas formulaes
estratgicas das agncias multilaterais quanto discusso sobre as condies de eficincia
do Estado e de exerccio de um bom governo, nos pareceu pertinente para a identificao
de algumas das transformaes recentes nas instituies de governo local, desde que
dissociada do carter normativo ideolgico associado origem desse conceito.

Para tanto, propomos o deslocamento da discusso sobre a eficincia e as

condies de exerccio do bom governo, para incorporar outras questes, vinculadas s
transformaes nas instituies de governo local, de forma a captar a emergncia de novas
formas de governo que articulam diversos processos polticos e administrativos no mbito
da dinmica dos regimes democrticos contemporneos.

e/ou poltico para indicar que o papel do sistema institucional consiste em combinar a unidade de gesto
poltica e a representao de interesses sociais divergentes ou conflitivos.
 70

Assim, mesmo reconhecendo suas limitaes analticas, utilizamos a categoria de

governana democrtica enquanto interao entre governo e sociedade, de modo a
identificar os novos arranjos institucionais que coordenam e regulam a relao entre o
governo e os atores sociais no interior da reforma institucional do sistema poltico
democrtico brasileiro.

Com o processo de democratizao da sociedade brasileira, iniciado nos anos 80,

comeou um crescente e generalizado processo de descentralizao administrativa e
municipalizao das polticas pblicas, impulsionado sobretudo aps a promulgao da
Constituio Federal de 1988, que levou transformao e ao fortalecimento das
instituies de governo local. Tal processo j faz parte da realidade das cidades
brasileiras, marcadas por contextos de forte excluso social e por baixos nveis de
participao poltica. Nesse cenrio, resta saber se, na verdade, os novos arranjos
institucionais estabelecidos nos municpios brasileiros possibilitam o aprofundamento da
nossa dinmica democrtica e podem ser associados ao modelo de governana
democrtica. Dito de outra forma, necessrio saber se as novas arenas de intermediao
de conflitos e os novos mecanismos decisrios implantados detm maior capacidade de
incorporao da pluralidade de atores e interesses, propiciando a instaurao de um novo
padro de interao entre governo e sociedade no plano local.

A discusso sobre o modelo de governana democrtica nos remete, portanto,

prpria discusso sobre a democracia, na qual nos interessa, em particular, identificar os
aspectos que podem caracterizar um sistema de governo democrtico no plano
local/municipal, de forma a discutir os avanos, bloqueios e desafios da reforma
institucional empreendida no contexto brasileiro, quando tomaremos por base os
municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. esta tarefa a que nos
dedicaremos no prximo captulo do nosso trabalho.
 71

2. Democracia e Governo Local

Retomamos neste captulo a discusso sobre os problemas da institucionalidade

democrtica das cidades, iniciando pelas caractersticas dos regimes polticos
democrticos. Com esse objetivo, introduzimos e utilizamos como referncia o modelo de
anlise de Robert Dahl (1997) sobre a democracia nas sociedades complexas,
incorporando tambm as contribuies de Guillermo ODonnell (1999), que discute as
definies atuais de democracia no contexto da emergncia das novas democracias, e de
Wanderley Guilherme dos Santos (1993), tendo em vista sua reflexo sobre a aplicao
do modelo dahlsiano no debate sobre os regimes democrticos na perspectiva da
formao histrica latino-americana e, em particular, do Brasil. Mas, na medida em que
nossa investigao est voltada para a gesto no nvel subnacional, construmos uma
referncia de anlise que ao mesmo tempo que guarda diversas relaes com o modelo
dahlsiano, dele se diferencia de forma a permitir a discusso da dinmica institucional no
plano municipal, j que toda observao de Dahl refere-se a regimes nacionais e s
condies de transformao de um regime sem liberdade de oposio e de organizao
poltica partidria num regime em que essas condies sejam possveis.

2.1. Poliarquia e os Problemas Atuais dos Direitos e Liberdades Democrticas

Dahl (1997:25) parte do pressuposto de que uma caracterstica-chave da

democracia a contnua responsividade do governo s preferncias dos seus cidados,
considerados como politicamente iguais. Para isso, devem ser garantidos a todos os
cidados, segundo o autor, oportunidades plenas:

1. De formular suas preferncias.

2. De expressar suas preferncias a seus concidados e ao governo atravs da
ao individual e da coletiva.
3. De ter suas preferncias igualmente consideradas na conduta do governo, ou
seja, consideradas sem discriminao decorrente do contedo ou da fonte da
preferncia. (Ibid., p. 26)
 72

Ele estima que existam, pelo menos, oito condies para garantir as trs
oportunidades fundamentais democracia: (i) liberdade de formar e aderir a
organizaes; (ii) liberdade de expresso; (iii) direito de voto; (iv) elegibilidade para
cargos pblicos; (v) direito de lderes polticos disputarem apoio e votos; (vi) fontes
alternativas de informao; (vii) eleies livres e idneas; (viii) instituies para tornar as
polticas governamentais dependentes de eleies e de outras manifestaes de
preferncia (ibid., p. 27).

Dahl constata, no entanto, que tanto ao longo da histria como na atualidade, os

regimes diferem muito na amplitude com que as condies institucionais necessrias para
garantia dessas oportunidades so disponibilizadas, publicamente utilizadas e plenamente
asseguradas, pelo menos para a parte dos cidados do sistema poltico que desejarem
contestar a conduta do governo, o que diferenciaria os regimes segundo a amplitude da
oposio, da contestao pblica ou da competio poltica permissveis. Da mesma
forma, os regimes tambm variam na proporo da populao habilitada a participar no
controle e na oposio s aes do governo, o que, nesse ponto, os diferenciaria segundo
a amplitude do direito de participao na contestao pblica. (Ibid., p. 27-28)

Partindo dessas premissas, Dahl (ibid., p. 28) utiliza, ento, duas dimenses
tericas da democratizao para analisar os diferentes sistemas polticos. A primeira,
identificada com liberalizao, deve ser capaz de avaliar a amplitude da oposio, da
contestao pblica e da competio poltica. A segunda, identificada com a
inclusividade, deve refletir a amplitude do direito de participao na contestao
pblica. Como afirma Santos, W. (1993:27),

o eixo liberalizao refere-se ao grau de institucionalizao j alcanado pelas

regras de competio poltica e o acatamento de seus resultados, isto , refere-se
medida que todos os participantes da disputa poltica se reconhecem
mutuamente os direitos de criar organizaes, de expresso, de voto, de competir
por cargos pblicos, enfim, de todos os direitos caractersticos de uma ordem
liberal. O eixo participao refere-se proporo da populao a que tais direitos
e liberdades so garantidos. (Grifos no original)
 73

O modelo de Dahl pode ser mais bem visualizado no esquema abaixo:

Oligarquia Poliarquia
Competitiva
Liberalizao
(contestao
pblica)

Hegemonia Hegemonia
Fechada Inclusiva

Inclusividade (Direito de participar em eleies e cargos

pblicos)

Para Dahl (op. cit., p. 31), a democracia identificada com os regimes localizados
no canto superior direito. Reconhecendo que ela pode envolver outras dimenses alm
das destacadas no grfico e que nenhum grande sistema atual plenamente uma
democracia, o autor prope chamar os sistemas polticos reais existentes no mundo por
poliarquias. Poliarquia , portanto, o conceito utilizado para definir um regime
fortemente inclusivo e amplamente aberto contestao poltica.

Regimes com alto grau de competio poltica e contestao pblica, mas baixo
grau de participao poltica da populao, so denominados de oligarquias competitivas.
Pelo contrrio, regimes com alto grau de participao, mas baixo grau de
institucionalizao que garanta a competio e a contestao pblica, so considerados
hegemonias inclusivas. Por fim, regimes sem nenhuma das duas caractersticas
concebidas, contestao pblica e participao, so hegemonias fechadas.

A definio de Dahl entra no rol de definies que ODonnell (1999:586-591)

considera realistas, denominadas assim por trazerem com razovel preciso critrios e
caractersticas que podem ser verificados empiricamente. ODonnell destaca que todas as
definies realistas trazem dois tipos de componentes: o primeiro consiste na exigncia
de eleies limpas para a maioria dos cargos de alto nvel no governo e de postulados
 74

sobre o que exigido para se considerar uma eleio suficientemente competitiva e o

segundo, na exigncia de algumas condies simultneas, como as liberdades ou
garantias consideradas necessrias e/ou suficientes para a existncia desse tipo de
sufrgio, em que regime de governo so os padres formais e informais, explcitos ou
implcitos, que determinam os canais de acesso s principais posies de governo, as
caractersticas dos atores admitidos ou excludos dessas posies e os recursos e
estratgias que eles podem usar para alcan-las.28

Assim, a de Dahl seguiria a mesma estrutura das demais definies consideradas

realistas, em que as oito condies estabelecidas para a existncia de um regime
democrtico podem ser entendidas ou como critrios relacionados realizao de
eleies (mais associadas ao eixo liberalizao) ou como critrios relacionados a certas
liberdades e condies necessrias para que as eleies sejam efetivamente realizadas
conforme o estipulado (mais associadas ao eixo inclusividade).

Partindo da anlise das teorias democrticas, ODonnell (op. cit., p. 597) prope
uma definio que denomina realista e restritiva, na qual

o regime democrtico consiste de eleies competitivas e institucionalizadas,

acompanhadas de algumas liberdades polticas. (Grifo nosso)

Nessa definio, cabe registrar, o autor deixa explcito que no basta a realizao
de eleies, elas devem ser regulares, institucionalizadas e competitivas29. Ao mesmo
tempo, a definio tem o mrito de afirmar a necessidade de um conjunto de liberdades
para garantir a realizao de eleies livres, competitivas e isentas. O autor reconhece que
essas liberdades apresentam diversos problemas para a teoria democrtica, na medida em
que elas seriam derivadas por induo, resultado de uma fundamentada avaliao
emprica sobre o impacto de diversas liberdades na probabilidade de as eleies serem
competitivas. (ODonnell, op. cit., p. 592) Ou seja, a determinao de quais so as

28
Em relao ao conceito de regime de governo, ODonnel (1999, p. 591, nota 36) esclarece que essa
definio limitada por se restringir aos padres de acesso s posies superiores de governo e por no
abordar as modalidades do exerccio do poder.
 75

liberdades realmente necessrias no encontraria bases tericas suficientemente firmes e

claras, j que se baseiam fundamentalmente em juzos de valor indutivos. Por exemplo, o
prprio ODonnell entende que as liberdades destacadas por Dahl relacionadas s
liberdades de expresso, de associao e de informao no so suficientes para
garantir eleies competitivas e acrescenta a necessidade da liberdade de livre movimento
ir e vir como outro elemento fundamental. Mas apesar dessas dificuldades e dos
elementos de impreciso que circundam a questo, o autor entende que a melhor
perspectiva no ignor-las ou tentar fixar artificialmente os limites internos e externos
dessas liberdades. Ao contrrio, um caminho mais proveitoso consiste em estudar
teoricamente as razes e implicaes desse enigma. (ODonnell, op. cit., p. 594) Da a
preocupao do autor de estabelecer uma definio realista e restritiva da democracia
poltica, sem ser ao mesmo tempo minimalista. Em sua viso, a definio proposta no
minimalista porque no teria como foco exclusivo a realizao de eleies competitivas;
realista porque busca estabelecer com exatido critrios e caractersticas que possam ser
verificados empiricamente; e , por fim, restritiva porque se recusa a incluir uma lista
muito detalhada das liberdades fundamentais, o que tornaria a definio no apenas
imprecisa como empiricamente de difcil utilidade analtica.

A nosso ver, a anlise de ODonnell tem o mrito de permitir a superao da

dicotomia produzida pela literatura corrente, que separa as anlises segundo as vises
institucional e substantiva da democracia. A diferena entre essas vises estaria no fato
de a primeira ter como foco a institucionalizao da mecnica democrtica, ou seja, o
acatamento das regras democrticas fundado no sistema representativo de governo e no
princpio das garantias mtuas, em que todos os competidores do processo eleitoral
estariam dispostos a aceitar e reconhecer seus resultados. Enquanto na viso substantiva,
o foco se voltaria para a efetividade da dinmica democrtica, ou seja, para as condies
de funcionamento dos regimes democrticos e sua representatividade. Em ODonnell,
esto intrinsecamente vinculados e so inseparveis esses dois aspectos da democracia, a
institucionalizao do regime e as condies de seu funcionamento efetivo, identificado

29
Para ODonnell (1999:589), as eleies so competitivas quando renem as condies de ser livres,
isentas, igualitrias, decisivas e includentes.
 76

pelas liberdades associadas. Nessa leitura, o recorte analtico outro: as anlises

centradas na institucionalizao e na realizao de eleies competitivas, antes de tudo,
constituiriam uma viso minimalista da democracia. Por outro lado, as anlises que dizem
o que deveria ser uma democracia sem estabelecer critrios que possam ser verificados
empiricamente constituiriam uma viso prescritiva, que na sua concepo mais
caricatural pode ser ilustrada pela mxima democracia o governo do povo.30

Entre os autores contemporneos que estabelecem definies de democracia

consideradas prescritivas, ODonnell (op. cit., p.588) destaca Habermas, por apresentar
uma concepo baseada na existncia de uma esfera livre de impedimentos, que seria
muito difcil de ser encontrada na prtica. Com uma reflexo fortemente centrada na
tradio filosfica, Habermas (1997) procura discutir os nexos entre Estado de Direito e
Estado Democrtico31, partindo da sua teoria do agir comunicativo e da teoria do
discurso, em que a linguagem compartilhada intersubjetivamente por sujeitos ocupa um
papel explicativo central na possibilidade da integrao social, na medida em que
impulsiona os atores a deixar seus interesses particulares para buscar o entendimento,
com base em critrios pblicos da racionalidade. O problema que a reflexo de
Habermas, a nosso ver, no tem como objetivo a identificao das caractersticas dos
regimes democrticos, o que nos faz discordar, pelo menos em parte, da opinio de
ODonnell. S possvel compartilhar da opinio de que sua concepo prescritiva, se
buscarmos em Habermas uma definio de democracia para ser utilizada analiticamente
na avaliao dos regimes democrticos contemporneos. No entanto, a anlise de
Habermas repousa sobre os processos polticos de formao da vontade, ou seja, os
procedimentos da poltica deliberativa, que em ltima instncia esto por trs da prpria

30
As definies realistas se diferenciariam das denominadas por ODonnell de prescritivas, na medida em
que estas ltimas deixariam de abordar dois tpicos fundamentais: primeiro, como se deveria caracterizar
as democracias realmente existentes; e segundo, como se deveria mediar, na teoria e no na prtica, a
brecha existente entre as democracias definidas de maneira realista e as que so definidas de maneira
prescritiva. (ODonnell, 1999:587) No rol das definies realistas, encontramos os autores que propem
definies que denominam minimalistas, cuja caracterstica ter seu foco de anlise centrado nas eleies,
e que normalmente ignoram ou minimizam a anlise das liberdades simultneas enquanto condies
necessrias realizao de eleies limpas e competitivas.
31
Habermas (1997b:310) afirma na obra que em ODonnell utiliza como referncia para afirmar a
concepo prescritiva de democracia do autor que sua argumentao busca essencialmente provar a
existncia de um nexo conceitual entre Estado de direito e democracia, o qual no meramente histrico ou
casual, mas transparece tambm na dialtica entre igualdade de fato e de direito.
 77

idia de democracia. Procedimentos da poltica deliberativa dizem respeito, antes de tudo,

s prprias modalidades de exerccio do poder, questo que o prprio ODonnell (op. cit.,
p. 591, nota 36) reconhece como fundamental, quando esclarece, em nota de rodap, que
o conceito de regime de governo com o qual trabalha limitado por se restringir aos
padres de acesso s posies superiores de governo e no abordar as modalidades do
exerccio do poder. Alm disso, a questo que est no fundo da problemtica de
Habermas a da possibilidade da integrao social em um mundo cada vez mais plural e
marcado pela dissenso. Questo que traduzida para a nossa discusso poderia ser
associada ao problema de legitimidade dos regimes democrticos em contextos sociais
marcados por grandes pluralidades e diferenas sociais.

Por isso, da mesma forma que ODonnell defende que o conceito de democracia
no deve ser minimalista, mas incorporar algumas liberdades polticas, reconhecendo as
dificuldades e os elementos de impreciso que envolvem a definio, entendemos que as
questes postas pela reflexo de Habermas, apesar de difcil preciso, no devam ser
ignoradas, mas, de forma mais proveitosa, discutidas e problematizadas, na perspectiva
de aprofundarmos os critrios e caractersticas de um regime democrtico que possam ser
verificados empiricamente. Posio que poderia ainda ser reforada com base no prprio
Dahl, para quem os elementos que caracterizam uma democracia so muito difceis de
serem encontrados na prtica, o que faz com que o autor lance mo do conceito de
poliarquia exatamente para a anlise dos sistemas realmente existentes. Assim, dentro da
complexidade do pensamento de Habermas, destacaremos no decorrer da nossa reflexo
os conceitos de sociedade civil e de esfera pblica, por julgarmos que ambas as categorias
nos permitem aprofundar a discusso sobre os sistemas democrticos e que, ao mesmo
tempo, podem ser perfeitamente articuladas com a investigao aqui desenvolvida.

Apesar dessa digresso, afirmamos nossa concordncia com ODonnell, quando

argumenta que uma viso institucional da democracia, restrita mas realista, deve integrar
a anlise da institucionalizao da mecnica democrtica com a anlise da
representatividade e do efetivo funcionamento do regime democrtico. Nessa perspectiva
e na tradio da anlise de Dahl sobre os regimes polirquicos, pela qual explicitamente
 78

demonstra sua preferncia em relao a outras concepes, ODonnell desenvolve a

discusso sobre as caractersticas dos atuais regimes democrticos tendo em vista
principalmente o problema das novas democracias. Compartilhando de suas premissas e
concepes, no estudo de ODonnell que, no campo das formulaes contemporneas,
encontramos as melhores pistas e instrumentos analticos para avanar na anlise das
transformaes dos governos locais no Brasil. Por essa razo, baseados nos principais
argumentos desse autor, sistematizamos os aspectos que a nosso ver melhor caracterizam
o regime democrtico de governo:

a) Na democracia, o nico processo de acesso s principais posies de governo o

que se d por meio de eleies competitivas e institucionalizadas, acompanhadas de
algumas liberdades polticas. Tal caracterstica implica dizer que o regime democrtico
um regime representativo de governo.
b) A democracia poltica, ou regime democrtico, ou poliarquia resultado de uma
aposta institucionalizada, universalista e includente (ODonnell, op. cit., p. 615). Essa
aposta institucionalizada implica nos direitos de votar e de ser votado garantidos para
todos os indivduos, independentemente de sua vontade, o que inclui, por conseguinte, a
possibilidade de qualquer cidado vir a ocupar cargos eletivos. Nesse sentido,
concordamos com Wanderley Guilherme dos Santos (1998) na necessidade de considerar
a representatividade uma questo central dos regimes democrticos, na medida em que a
democracia supe que os eleitos sejam a expresso da vontade dos cidados e que
garantam que as preferncias destes sejam observadas na conduta do governo.32 Alis,

32
verdade que a rigor a questo da representatividade pode ser considerada um aspecto da inclusividade,
mas, como afirma Santos (1998), os critrios para a participao enquanto eleitor ou candidato so bastante
diferenciados em todos os pases. Por exemplo, em muitos casos o nico critrio para ser eleitor o limite
de idade, enquanto para ser candidato se exige a filiao a um partido poltico. Por essa razo, Santos,
apesar de estar de acordo com as condies estabelecidas por Dahl para a definio de um regime
polirquico, modifica o modelo dahlsiano introduzindo um terceiro eixo denominado elegibilidade ou
controle relacionado aos que podem ser votados em um determinado regime , que se diferenciaria,
segundo o autor, da elegibilidade em Dahl, por tratar-se nesse caso fundamentalmente daqueles que podem
votar, correspondendo ao eixo participao: A justificativa para acrescentar o eixo controle encontra-se em
algo crucial: a variao entre os pases nos requisitos para participar eleitoralmente como eleitor ou como
candidato difere consideravelmente, sendo os dois sentidos de elegibilidade, mesmo nacionalmente,
assimtricos e independentes (Santos, W., 1998:221). Tomando os trs eixos (institucionalizao,
 79

como afirma o prprio Dahl, esse um dos critrios fundamentais para a garantia da
responsividade do governo diante dos seus cidados.

c) A definio legal e as garantias efetivas dos direitos de participar inclusive votar

e ser votado em eleies competitivas e de exercer as liberdades simultneas
fundamentais estabelecem a cidadania poltica, o que pressupe a relao de certas
caractersticas do regime democrtico com o Estado como entidade territorial que fixa
os limites de quem portador dos direitos de cidadania poltica e como sistema legal
que determina e respalda a atribuio universalista e includente desses direitos
(ODonnell, op. cit., p. 601) e que, alm disso, determina que todos os poderes, incluindo
pessoas e instituies, esto subordinados a esse sistema jurdico e s normas por ele
estabelecidas (no existe, portanto, um poder legibus solutus). Ao referir-se a Estado, a
existncia desse sistema legal prescreve a existncia de um Estado democrtico de
direito.

d) Os direitos de votar e de ser votado, expressos em um sistema legal, definem um

agente (agency), concebido como algum dotado de razo prtica, ou seja, que faz uso
de sua capacidade cognitiva e motivacional para tomar decises racionais em termos de
sua situao e de seus objetivos, e dos quais, salvo conclusiva em contrrio,
considerado o melhor juiz. (ODonnell, op. cit., p. 603). A constituio da agency
tambm fato institucionalizado, que implica uma viso moral do indivduo como ser
autnomo, racional e responsvel (ibid., p. 615), ou seja, que concebe o indivduo como
um sujeito jurdico dotado de direitos civis subjetivos (ibid., p.603). Assim, as regras
que estabelecem a cidadania poltica so parte essencial de um sistema legal cuja
premissa a concepo de agency de um sujeito jurdico (ibid., p.615), o que importa
dizer que a cidadania poltica faz parte dos direitos subjetivos, civis e sociais, que

participao e controle) como variveis independentes, Santos prope seis tipos ideais de regimes
ampliando os quatro propostos por Dahl. A nosso ver, no entanto, ambos os aspectos, a elegibilidade
enquanto candidato e o direito de votar, esto includos explicitamente entre as oito condies estabelecidas
por Dahl. Apesar de o nosso objeto de estudo no estar centrado na tipologia dos regimes de governo,
admitimos a relevncia da discusso trazida por Santos sobre a representatividade dos sistemas
representativos e sobre as condies de estabilidade dos regimes polirquicos, para o autor, vinculados
exatamente ao eixo controle. Para o aprofundamento desse debate, ver Santos, 1998.
 80

historicamente os antecederam, como pode ser confirmado pela anlise histrica do

regime democrtico nos pases originrios. Alis, esse o principal argumento de
Habermas na sua obra Direito e Democracia: entre a facticidade e validade, na qual
busca mostrar a dependncia mtua entre as liberdades de ao do sujeito de direito
privado e a autonomia pblica do cidado (Habermas, 1997:314), ou em outros termos,
o nexo interno entre direitos humanos e soberania popular (ibid., p.316), o que nos
remete aos graus de articulao entre a esfera dos direitos civis e sociais (Estado de
Direito) e a esfera dos direitos polticos e dos procedimentos democrticos (Estado
Democrtico);

e) Os direitos e liberdades polticos, ao fazerem parte do repertrio dos direitos civis

e sociais, tm limites que so indeterminveis sob o ponto de vista terico. Tal problema
pode ser bem ilustrado com a questo da liberdade de informao, em que, apesar do
consenso em torno de sua defesa, impossvel indicar, com base em critrios tericos,
quais os aspectos da liberdade de informao que so, de fato, relevantes para a
democracia poltica; assim, mesmo no mbito do regime, salvo casos claramente
localizados nos plos de plena vigncia e de negao desses direitos e liberdades,
surgiro disputas quanto ao carter democrtico ou no do regime. (ODonnell, op. cit.,
p. 626) Nesse sentido, a definio do repertrio dos direitos e liberdades fundamentais e,
portanto, a prpria definio de um regime de governo como democrtico, est
relacionada aos conflitos sociais e polticos de dada sociedade.

f) A concepo de agency e o nexo entre direitos polticos, civis e sociais

estabelecem um vnculo indissocivel entre a questo da democracia e as desigualdades
sociais. Nesse caso, a possibilidade de verificarmos a existncia de direitos polticos
considerados necessrios, sem o acesso e a garantia de direitos sociais e civis
fundamentais existncia humana, pe em risco a prpria participao poltica dos
cidados. Desse modo, quanto aos problemas sociais, ODonnell (op. cit., p. 625) destaca
que duas questes devem ser enfrentadas pela teoria democrtica: o problema da misria
e o problema do constante temor violncia, porque ambos impedem a existncia ou o
 81

exerccio de aspectos bsicos da agency, inclusive a disponibilidade de opes mnimas

compatveis com ela.

g) A atribuio universalista de liberdades polticas e a aposta includente geram

pelo menos um embrio de esfera pblica. (ODonnell, op. cit., p. 627). Em ODonnell,
a idia de uma esfera pblica se refere constituio de mltiplos espaos sociais
atravessados pelo sistema legal que estabelece o conjunto dos direitos sociais e civis
articulados de diversas maneiras com o sistema poltico. Relacionado ao contexto dos
diferentes pases e das pocas histricas, essa esfera pblica tem diversas ligaes com os
vrios campos das lutas sociais e polticas, podendo ser utilizada e acionada nas
deliberaes, debates, presses e protestos subjacentes a essas lutas, nas quais est em
discusso a prpria definio da agency, qual est intimamente associada. A dinmica
democrtica tem como caracterstica singular exatamente a disputa em torno de todos os
aspectos em que a agency est em jogo, ou, dito de outra forma, a condio indecidvel
das liberdades polticas, a sempre possvel extenso ou retrao dos direitos sociais e
civis e, no fundo, subjacente a todas as questes anteriores, a das opes que habilitam a
agency, constituem o campo no qual se realiza a competio poltica na democracia, e
assim dever continuar. (Ibid., p. 627). E apesar de todos os problemas referentes aos
conflitos em torno dessas definies, concordamos com ODonnell quando afirma que o
regime democrtico a atribuio universalista de liberdades polticas e a aposta
includente gera possibilidades de habilitao de que todos os outros tipos de regime
poltico so deficientes. (Ibid.)

Partindo desse conjunto de aspectos, ODonnell alega a necessidade da realizao

de estudos e avaliaes sobre os diversos graus e tipos de democracias polticas, bem
como dos processos de democratizao, tendo em vista os diferentes pases, em diferentes
pocas e contextos socioculturais. No plano do regime, com o objetivo de identificar o
grau de vigncia dos direitos e liberdades polticas e as medidas que propiciem maior
participao dos cidados e aumentem a transparncia e a responsabilidade pblica dos
governos. No plano do Estado e do contexto social geral, para identificar as diferenas,
tanto entre a extenso e a efetividade dos direitos e liberdades includos nos sistemas
 82

legais, como entre os graus de democratizao civil e social. Somente com estudos e
avaliaes desse tipo, poderemos entender na sua complexidade os principais problemas
das novas democracias, alguns dos quais relacionados fragilidade dos Estados
democrticos, cujo sistema legal tem pouca efetividade e pouca capacidade de
ordenamento das relaes sociais, e fragilidade ou mesmo ausncia de direitos civis e
sociais fundamentais, mesmo quando esto garantidos os direitos polticos considerados
necessrios: em outras palavras, a cidadania poltica pode ser implementada em meio a
uma cidadania civil fraca ou extremamente injusta, para no falar do problema mais
grave dos direitos sociais. (Ibid., p. 616)

Essa disjuno entre cidadania poltica e cidadania social , sem dvida, a causa
de muitos problemas da democracia brasileira. Aqui, vale a pena fazer uma referncia
histrica ao importante estudo de Jos Murilo de Carvalho sobre a participao social e
poltica durante os primeiros anos de Repblica no Rio de Janeiro. O autor mostra que,
em 1891, a populao do Rio de Janeiro apta a votar era aproximadamente de 100 mil
pessoas, que representavam cerca de 20% da populao total, excludas as mulheres e os
analfabetos, que no votavam. Em 1910, 21 anos aps a proclamao da Repblica,
apenas 25 mil eleitores aptos se alistaram para votar nas eleies presidenciais,
representando 2,7% da populao calculada para aquele ano. Mas s 8.687
compareceram s urnas, correspondentes a 34% dos eleitores e a 0,9% da populao total.
O autor mostra como a cidadania poltica na Repblica era restritiva participao dos
cidados. Negava-se a cidadania poltica porque constitua um direito concedido apenas
aos que eram considerados merecedores, de modo que se faziam exigncias em termos de
atributos sociais. Mas, ao mesmo tempo, negavam-se as condies para o acesso a esses
atributos exigidos pela cidadania poltica. digno de nota o fato de a Constituio
republicana ter retirado do governo a obrigao de fornecer instruo primria, como
constava no texto imperial: exigia-se para a cidadania poltica uma qualidade que s o
direito social da educao poderia fornecer e, simultaneamente, desconhecia-se esse
direito. (Carvalho, J. M., 1987:45). A concluso de Carvalho contundente: a
Repblica, ou os vitoriosos da Repblica, fizeram muito pouco em termos de expanso de
direitos civis e polticos. (Ibid.)
 83

Cabe ressaltar, ainda, um problema especfico de grande relevncia para nossa

discusso, qual seja, a questo da representatividade de um regime de governo
democrtico. O aumento do nmero do eleitorado gera o conseqente aumento na relao
entre representados/representantes, ou seja, o nmero de eleitos guarda uma relao com
parcela cada vez maior do eleitorado, enquanto, paradoxalmente, os eleitos representam
uma frao cada vez menor (proporcionalmente) desse eleitorado, j que eleito apenas
um pequeno nmero de candidatos em relao ao nmero total de cidados. O problema
que, medida que a sociedade cresce, ela se torna mais complexa e mais heterognea, o
nmero de interesses e de segmentos sociais que conseguem ser representados cada vez
menor e, por conseguinte, o nmero de interesses desfavoravelmente afetados por
decises majoritrias potencialmente superior ao nmero de interesses atendidos.
(Santos, W. G., 1998:214, grifos no original). Nesse sentido, tanto as eleies decididas
por maioria absoluta (50% mais um do eleitorado), como as decises tomadas
democraticamente por maioria parlamentar, representam maiorias que progressivamente
excluem fraes cada vez maiores de cidados. Tal fato geraria o que Santos (ibid)
identifica como o carter conflitante da dinmica polirquica contempornea, j que
quanto mais heterognea a sociedade e homognea sua classe poltica, maior o
paradoxal hiato entre a adeso mecnica da democracia e o repdio sua operao
polirquica; ou, que diz democracia, diz insatisfao democrtica (ibid., p. 217, grifos
no original), dado o grande nmero de interesses contrariados e impossibilitados de se
verem representados. Assim, concordamos com a anlise de Santos (ibid., p. 218) de que
dado o crescente hiato entre as instituies polticas e o corpo social, visvel a
necessidade de descentralizao decisria e de que surjam organizaes intermedirias
entre os representados e os rgos representativos.

Apresentada nesses termos, no h como deixar de reconhecer que a questo da

representatividade se relaciona com a problemtica levantada por Habermas, dos
procedimentos da poltica deliberativa e da legitimidade do exerccio do poder poltico,
uma vez que a representatividade diz respeito capacidade de os governantes eleitos e de
suas decises representarem o maior nmero de interesses existentes na sociedade, ou,
 84

dito de outra forma, de o governo e de suas decises expressarem e serem resultado da

formao democrtica da opinio e da vontade pblica. Em certo sentido, podemos dizer
que a discusso sobre os procedimentos da poltica deliberativa representa a possibilidade
de atualizao da clssica questo da soberania popular como base de um governo
democrtico. Tendo sua origem na crtica republicana aos governos absolutistas, o
conceito de soberania ganhou com Rousseau o sentido da autoridade do soberano como
expresso da vontade geral e do interesse comum das pessoas livres e iguais, em que a
soberania no pode, jamais, ser alienada na representao do soberano, sob pena da perda
da liberdade humana33.

E aqui nos parece que a reflexo de Habermas permite avanar no debate sobre os
problemas da representatividade e da legitimidade de um governo democrtico. E isso
porque, a nosso ver, Habermas tem como preocupao central a discusso sobre o
processo da poltica deliberativa, que, em sua opinio, constitui o mago do processo
democrtico (Habermas, 1997b:18). O autor parte da crtica concepo liberal e
republicana, e segundo ele, na interpretao republicana, a formao democrtica da
vontade ocupa um papel central, de constituir a sociedade como uma comunidade
poltica e manter viva, em cada eleio, a recordao desse ato fundador (Habermas:
ibid., p. 23, grifo no original), o que vincularia o governo sociedade atravs do seu
compromisso de executar certas polticas e programas. O povo, no caso, titular de uma
soberania que no pode ser delegada por princpio, ou seja, o povo no pode deixar-se
representar em sua qualidade de soberano. O poder constituinte baseia-se na prtica de
autodeterminao das pessoas privadas, no na de seus representantes. (Ibid., p. 23-24).
J na interpretao liberal, a formao democrtica da vontade tem como nica funo a
legitimao do exerccio do poder poltico (ibid., p. 22, grifo no original), o que seria
alcanado por meio da realizao de eleies e da permanente prestao de contas pelo
governo e pelo parlamento do uso desse poder. A idia da soberania, nessa perspectiva,

33
Para Rousseau, a soberania, no sendo seno o exerccio da vontade geral, jamais pode alienar-se e o
soberano que nada seno um ser coletivo, s pode ser representado por si mesmo. O poder pode
transmitir-se; no, porm, a vontade. (Rousseau, 1999:86) Como afirma Marilena Chau, a concepo
rousseauniana do direito poltico , portanto, essencialmente democrtica, na medida em que faz depender
toda autoridade e toda soberania de sua vinculao com o povo em sua totalidade. Alm disso, a soberania
 85

estaria ligada exatamente ao fato de o poder do Estado, que emana do povo, ser
exercitado no Estado democrtico de direito, em eleies e convenes, atravs do poder
legislativo, executivo e judicirio (ibid., p. 24).

Habermas se ope a essas interpretaes. Segundo o autor, a soberania no

precisa concentrar-se no povo, no caso da interpretao republicana, nem ser banida
para o anonimato das competncias jurdico-constitucionais, como formulado na
interpretao liberal (ibid.). No primeiro caso, o problema estaria relacionado
dificuldade de materializao e de concretizao da idia da autodeterminao das
pessoas. Alm disso, ao tornar a democracia sinnimo de auto-organizao poltica da
sociedade, a viso republicana acaba gerando uma compreenso de poltica dirigida
polemicamente contra o aparelho do Estado. (Ibid., p. 20, grifos no original)

No caso da viso liberal, opera-se, pelo contrrio, uma separao entre o aparelho
do Estado e a sociedade, regulada pelo processo democrtico institudo atravs do Estado
de direito. No restam dvidas de que esta uma interpretao mais realista, mas
concordamos com a crtica de Habermas para quem

essa compreenso da poltica, centrada no Estado, pode prescindir da idia

aparentemente pouco realista de uma cidadania eficaz em termos de coletividade.
Ela no se orienta pelo input de uma formao poltica racional da vontade, e sim
pelo output de uma avaliao bem-sucedida das realizaes da atividade do
Estado.(Ibid., grifos no original)

Nesses termos, a legitimidade do processo democrtico, na viso liberal, no est

relacionada capacidade de o governo e de suas decises representarem os interesses
presentes na sociedade, mas determinada fundamentalmente pelos procedimentos
definidos pela normatizao do Estado democrtico de direito. Nas palavras de
Habermas:
o nervo do modelo liberal no consiste na autodeterminao democrtica das
pessoas que deliberam, e sim, na normatizao constitucional e democrtica de
uma sociedade econmica, a qual deve garantir um bem comum apoltico, atravs
da satisfao das expectativas de felicidade de pessoas privadas em condies de

inalienvel e indivisvel e, como base da prpria liberdade, algo que o povo no pode renunciar ou
partilhar com os outros, sob pena da perda da dignidade humana. (apud Rousseau, 1999:19)
 86

produzir. (Ibid., p. 20 e 21)

A partir dessa crtica, Habermas busca sempre a partir da sua teoria do discurso
articular os elementos trazidos em ambas as abordagens, compondo uma nova
concepo de poltica deliberativa no interior do processo democrtico. aqui que
entendemos que a reflexo de Habermas pode contribuir mais para a nossa discusso. O
ponto de partida exatamente uma nova abordagem em torno da idia de soberania do
povo, identificada como o poder produzido comunicativamente, poder que resultado
das interaes entre a formao da vontade institucionalizada constitucionalmente e
esferas pblicas mobilizadas culturalmente, as quais encontram, por seu turno, uma base
nas associaes de uma sociedade civil que se distancia tanto do Estado como da
economia. (Ibid., p. 24)

Para Habermas, no processo democrtico, a poltica deliberativa fundada tanto

em processos institucionalizados por meio de uma constituio e da normatizao do
exerccio do poder quanto na relao entre as deliberaes institucionalizadas e as
opinies pblicas que se formam de modo informal, que vo configurar o que denomina
de esferas pblicas polticas, conceito central nessa abordagem. Para o autor, a esfera
pblica pode ser descrita como uma rede adequada para a comunicao de contedos,
tomadas de posio e opinies; nela os fluxos comunicacionais so filtrados e
sintetizados, a ponto de se condensarem em opinies pblicas enfeixadas em temas
especficos. (Ibid., p. 92) O fluxo de comunicao que ocorre entre essas esferas
pblicas polticas e o complexo institucional o governo, o parlamento e seus diversos
organismos forma arenas nas quais pode acontecer uma formao mais ou menos
racional da opinio e da vontade acerca de matrias relevantes para toda a sociedade e
necessitadas de regulamentao. (Ibid., p. 22).

Essas arenas so como a infra-estrutura da esfera pblica e se materializam numa

grande diversidade de reunies, organizaes, assemblias, fruns, conselhos etc. Esse
amplo leque de esferas pblicas e de processos de formao democrtica da opinio
tambm constitui um dos principais mecanismos de integrao social, que, como j
 87

afirmamos, uma questo central na reflexo de Habermas. Portanto, a base social dessas
esferas pblicas a sociedade civil, que para o autor distingue-se tanto do sistema
econmico, como da administrao pblica (ibid.). Excluindo a economia constituda
atravs do direito privado e dirigida atravs do trabalho, do capital e dos mercados de
bens, a sociedade civil tem um ncleo institucional formado por associaes e
organizaes livres, no estatais e no econmicas, que captam os ecos dos problemas
sociais que ressoam nas esferas privadas, condensam-nos e os transmitem, a seguir, para
a esfera pblica poltica. (Ibid., p. 99).

Nessa abordagem, as decises, para serem legtimas, tm que ser reguladas por
fluxos comunicacionais que partem da periferia e atravessam as comportas dos
procedimentos prprios democracia e ao Estado de direito, antes de passar pela porta de
entrada do complexo parlamentar ou dos tribunais (ibid., p. 89), entendendo por
periferia a sociedade civil (ibid., p. 115). Portanto, a democracia requer a existncia de
uma sociedade civil autnoma e de uma esfera pblica capaz de gerar a formao
democrtica da opinio e da vontade.

certo que estamos diante de uma concepo de esfera pblica democrtica,

lugar de representao dos diferentes sujeitos e interesses sociais. Mas isso no significa
que no possam existir esferas pblicas de outras naturezas. Para Francisco de Oliveira
(1999:60), a origem do capitalismo tem haver com a conformao de uma esfera
burguesa, transformada posteriormente pelo Estado de Bem-Estar Social em esfera no-
burguesa, que, como sublinha o autor, no a mesma coisa que antigurguesa; a esfera
pbica no burguesa seria lugar da regulao tanto dos interesses privados como da
concorrncia intercapitalista, lugar da representao dos interesses pblicos, lugar da
poltica e aqui evidente que nos aproximamos da concepo proposta por Habermas34.

34
Avritzer (1999:178) argumenta que na viso habermasiana o surgimento da esfera pblica tem relao
com a forma de dominao da prpria burguesia, fundamentada na separao entre o pblico e o privado e
entre o privado e o ntimo, o que possibilita a conformao de uma esfera pblica com trs caractersticas:
(i) a idia do uso pblico da razo estabelecendo um princpio de igualdade entre os indivduos; (ii) a
ampliao do assim chamado domnio pblico, trazendo para o debate poltico novas questes antes
monopolizadas por instituies especficas; (iii) a incorporao do princpio da incluso, possibilitando a
ampliao dos temas e dos participantes de um processo racional de discusso, ambas inerentes prpria
modernidade.
 88

Discutindo a realidade do nosso pas, Francisco de Oliveira (op. cit.) afirma que a
formao da sociedade brasileira exatamente a histria de negao dessa esfera pblica,
negao do fazer poltica, no sentido da expresso de interesses, da expresso da fala.
Assim, todo esforo de democratizao, de criao de uma esfera pblica, de fazer
poltica, enfim, no Brasil, decorreu quase por inteiro, da ao das classes dominadas,
enquanto as elites tiveram sempre uma constante postura de negao dessa esfera pblica,
por meio da anulao das organizaes das classes dominadas, dos partidos de classe, dos
sindicatos e das organizaes da sociedade civil. Portanto, podemos ver na exigncia da
sociedade civil autnoma e organizada a concepo da esfera pblica democrtica, na
qual nos referenciamos nesse debate.

Na verdade, podemos identificar j na concepo de democracia de ODonnell a

necessidade de existir uma sociedade civil autnoma e de se constiturem esferas
pblicas, a partir da noo de agency e da articulao entre os direitos civis, sociais e
polticos. exatamente por isso que entendemos a importncia de incorporar as
contribuies de Habermas, no para negar a concepo de democracia de ODonnell,
com a qual nos identificamos, mas para aprofundar certos aspectos relacionados s
legitimidade e representatividade dos regimes democrticos, tanto no sentido de discutir
algumas das chamadas liberdades fundamentais para a realizao de eleies livres e
competitivas, como no de identificar alguns critrios sobre o prprio exerccio de poder
em um sistema democrtico, o que, como j vimos, ODonnell no aborda em sua teoria
democrtica. Assim, o que nos interessa na abordagem de Habermas poderia ser
traduzido em dois novos aspectos, complementares s caractersticas associadas
anteriormente a democracia:

h) Na dinmica democrtica, a base social das esferas pblicas constitudas a

partir da atribuio universalista de liberdades polticas e da aposta includente a
sociedade civil autnoma, formada por uma diversidade de associaes e organizaes
livres, no-estatais e no-econmicas, que expressam os problemas sociais vividos nas
esferas privadas, fazendo a mediao entre a esfera pblica e o complexo institucional
os rgos de administrao pblica e o parlamento , atravs da formao de arenas nas
 89

quais se formam opinies pblicas e se travam disputas e lutas sociais, que so a base
para tomadas de posio e deliberaes pelo governo sobre matrias relevantes para toda
a sociedade e que tm impacto sobre os prprios direitos sociais, civis e polticos que
definem a agency. Ao mesmo tempo, a existncia da sociedade civil autnoma e a
constituio de esferas pblicas operam na articulao entre os direitos civis e sociais, de
um lado, e os direitos polticos, de outro, e na mediao entre agentes portadores de
direitos e governo, atravs da formao democrtica da opinio e da vontade.35 Portanto,
se em ODonnell a prpria idia de agency j forma um embrio de esfera pblica, esta,
em Habermas, constitui-se como esfera pblica poltica, tendo por base a existncia de
uma sociedade civil autnoma.

i) O exerccio da autoridade e do poder, na democracia, resultado das interaes

entre a legitimidade (vontade) conferida por eleies institucionalizadas
constitucionalmente e as esferas pblicas mobilizadas culturalmente atravs das
associaes e organizaes da sociedade civil. Portanto, a poltica deliberativa est
fundada tanto em processos institucionalizados por meio de uma constituio e da
normatizao do exerccio do poder quanto na relao com arenas formadas pelas esferas
pblicas. Quando essas arenas constituem canais intermedirios entre os representados e
os rgos representativos institucionalizados ou no , na forma de mecanismos e
procedimentos que vinculam a esfera das decises do governo e a sociedade civil,
podemos ter uma resposta ao menos parcial ao carter conflitante da dinmica
polirquica contempornea, na medida em que aumenta o nmero de interesses e de
segmentos que se fazem representar nas esferas decisrias, gerando processos de
formao democrtica da opinio e da vontade que garantem maior representatividade e
legitimidade ao governo e a suas decises.

Com base nos pressupostos e na concepo de democracia aqui apresentada,

vamos a seguir discutir e identificar a existncia de aspectos particulares relacionados

35
No que se refere a relao entre sociedade civil, esferas pblicas e governo, interessante notar que
Tocqueville (1987:397) j estabelecia uma estreita ligao entre as associaes civis e as associaes
polticas: em todos os povos onde a associao poltica proibida, a associao civil rara. muito pouco
 90

democracia municipal no Brasil, tendo em vista que muitas das caractersticas

anteriormente referidas dizem respeito natureza do regime nacional de governo e, por
vezes, prpria natureza do Estado nacional. E com base nas caractersticas da
democracia municipal vamos discutir as transformaes nas instituies de governo local
e avaliar os limites e as possibilidades para o desenvolvimento de um modelo de
governana democrtica das cidades.

2.2. Poliarquia e Governana Local

Considerando nossa concepo de regimes democrticos, ou polirquicos,

interessa-nos determinar os aspectos que podem caracterizar o governo local como
democrtico, tendo em vista que a esfera municipal est subordinada institucionalidade
definida no plano nacional pelo Estado e pelo regime de governo. Segundo essa premissa,
parece inconcebvel a existncia de um regime de governo local democrtico, se o regime
nacional no for democrtico, j que aspectos fundamentais relacionados ou realizao
de eleies ou existncia de liberdades estariam gravemente comprometidos. Nessa
hiptese, seria necessrio um regime que combinasse constrangimentos democracia no
plano nacional e amplas liberdades no plano local, o que, convenhamos, bastante
contraditrio e de difcil verificao na realidade concreta.

No entanto, o inverso no parece evidente: um regime democrtico de governo no

plano nacional no implica necessariamente governos locais democrticos. E isso pelo
fato de estarmos tratando com um aspecto fundamental do sistema legal e institucional:
sua efetividade em contextos sociais concretos e histricos.

Para ODonnell (1999:620) a efetividade, ou validade, de um sistema legal

representa o grau em que esse sistema de fato ordena as relaes sociais. O autor
afirma, sem aprofundar, que a efetividade de um sistema legal est relacionada ao seu
entrelaamento em duas dimenses; a vertical, que constitui a articulao entre os

provvel que isto seja o resultado de um acaso; mas deve-se concluir da, pelo contrrio, que existe uma
relao natural e talvez necessria entre esses dois gneros de associao.
 91

diferentes rgos pblicos, e a horizontal, que constitui a adequao e o controle sobre a

conduta de cada funcionrio pblico36. Nesse sentido, a idia de entrelaamento nos
remete questo das condies de funcionamento efetivo do sistema legal. E
exatamente a discusso sobre a efetividade que leva ODonnell a identificar na
fragilidade dos Estados (resultado do baixo grau de entrelaamento do seu sistema legal)
uma das caractersticas mais perturbadoras e desconcertantes de muitas das novas
democracias (ibid., p. 621).

Em nossa opinio, a anlise de Wanderley Guilherme dos Santos sobre as

dificuldades governativas no Brasil tambm poderia ser traduzida na problemtica do
grau em que o sistema polirquico capaz de ordenar as relaes sociais no Brasil, ou
seja, no grau da sua efetividade. Para Santos, apesar de a sociedade brasileira cumprir os
requisitos bsicos de uma ordem polirquica a institucionalizao da competio pelo
poder e a extensa participao poltica , verifica-se uma contradio expressa na
existncia de um hbrido institucional, que associa uma morfologia polirquica,
excessivamente legisladora e regulatria, a um hobbesianismo social pr-participatrio e
estatofbico. (Santos, W. G.,1994:79, grifos no original) Assim, teramos a existncia e
o funcionamento de instituies polirquicas formais, em convivncia com uma cidadania
no-polirquica, expressa pela baixa capacidade participativa, pela reduzida taxa de
demandas, pelo descrdito na eficcia do Estado e pela existncia de uma cultura cvica
predatria. O resultado desse hbrido, segundo o autor, faz com que o governo governe
muito, mas no vazio um vazio de controle democrtico, um vazio de expectativas
legtimas, um vazio de respeito cvico. (Ibid., p. 80) Dessa forma, a razo central para a
baixa efetividade da nossa ordem polirquica estaria vinculada s caractersticas da nossa
cultura cvica, identificada por Santos como o principal elemento na eficcia das polticas

36
ODonnell (1999:620) estabelece as duas dimenses do entrelaamento vertical e horizontal a partir de
exemplos. No caso do plano vertical, ele se refere deciso de um juiz sobre uma ao criminal, que deve
ser seguida pela ao da poltica, de promotores, de advogados de defesa etc. No plano horizontal, o autor
se refere ao fato de todos os funcionrios estarem sob constante controle da legalidade e adequao de suas
funes pelos rgos encarregados desse controle. Apesar de considerarmos interessante a idia dessa dupla
dimenso, no fica claro se o autor considera no plano vertical a articulao entre nveis e rgos dos
diferentes poderes Executivo, Legislativo e Judicirio e se, no plano horizontal, so considerados os
controles, no s sobre os funcionrios, mas sobre os distintos rgos de um mesmo de nvel de governo
(secretarias no plano do governo executivo, por exemplo). De qualquer forma, achamos que essa dupla
dimenso tem relao com os diferentes nveis e rgos da burocracia estatal.
 92

governamentais. Nos termos formulados por ODonnell, a concluso parece evidente:

nosso sistema polirquico no seria, portanto, capaz de ordenar as relaes sociais tendo
baixa capacidade de efetividade. No entanto, o autor tanto quanto Santos ao tratar das
dificuldades governativas analisa a efetividade do sistema polirquico a partir da
identificao de suas caractersticas e determinaes no plano do regime nacional.

Mesmo que ODonnell no desenvolva o argumento, nosso entendimento que a

idia de entrelaamento enquanto conexes necessrias nos permite pensar outro aspecto
fundamental do funcionamento efetivo do regime democrtico: a democracia municipal.
verdade que a relao do sistema legal com a burocracia estatal, nos sentidos vertical e
horizontal assinalados pelo autor, a rigor j abrange parte do aparato institucional
municipal, que obviamente faz parte do Estado. No entanto, ao destacar a dinmica
democrtica local, torna-se possvel compreender aspectos relacionados ao
entrelaamento do sistema que so fundamentais para a efetividade do regime
democrtico e que no esto contidos na anlise desenvolvida por ODonnell. A nosso
ver, exatamente o entrelaamento entre o sistema legal como expresso institucional
do regime democrtico de governo e o municpio que pode elucidar as caractersticas
particulares da democracia local. Isso porque a relao do cidado com o sistema legal
mediada, em muitos aspectos, pelo municpio enquanto entidade poltica e administrativa
autnoma. Como vimos no Captulo 1, essa mediao cresce como resultado da
descentralizao poltica institucional em curso, que vem fortalecendo a esfera local de
governo por meio da atribuio de novos papis aos municpios e da municipalizao de
diversas polticas pblicas, antes sob responsabilidade direta de mbitos mais
centralizados do governo. E como o ordenamento concreto das relaes sociais est
ligado exatamente ao exerccio efetivo dos direitos e das liberdades associadas (sempre
segundo as definies do sistema legal), consideramos a efetividade tambm como uma
funo do entrelaamento do sistema legal dinmica democrtica municipal, nos
aspectos necessrios ao exerccio efetivo da cidadania poltica pelos cidados.

Argumentamos, ento, que a questo da efetividade do sistema legal nos parece

pertinente para pensar as prprias caractersticas da democracia local. Para desenvolver
 93

nosso ponto de vista, recuperamos a concepo de democracia com a qual estamos

trabalhando. Em resumo, verificamos que um regime polirquico ou democrtico tem
duas dimenses fundamentais: primeiro, um regime representativo de governo, no qual
o nico processo de acesso s principais posies de governo se d por meio de eleies
competitivas, resultado de uma aposta institucionalizada, universalista e includente, que
implica nos direitos de votar e de ser votado garantidos para todos os indivduos.
Segundo, um regime no qual o sistema legal garante algumas liberdades e direitos
fundamentais que determinam a cidadania poltica fundada na constituio da agency
(sujeito moral dotado de razo e autonomia) , que parte constitutiva da cidadania civil
e social atribuda pelo mesmo sistema legal. Mas a prpria atribuio dessas liberdades e
a constituio da agency geram esferas pblicas que tm por base associaes e
organizaes da sociedade civil que interagem com o poder constitudo e geram a
legitimidade para o exerccio da autoridade e do poder.

Sob o ponto de vista formal/legal, vemos que essas duas dimenses esto
ancoradas em um sistema legal, definido pelo Estado Nacional enquanto entidade
territorial, que estabelece os limites de quem portador dos direitos de cidadania, ou seja,
que garante a atribuio universalista e includente desses direitos. No entanto, tendo em
vista a relativa autonomia da esfera local de governo, o exerccio efetivo da dinmica
democrtica no plano municipal, por meio tanto da competio institucionalizada pelo
poder (eleies para ocupao dos cargos de governo) como da garantia dos direitos de
cidadania e da extensa participao poltica (liberdades associadas) depende do
entrelaamento do sistema legal ao municpio em pelo menos dois aspectos37: nas
condies de exerccio efetivo dos direitos de cidadania e nas caractersticas do contexto

37
Queremos deixar claro que quanto ao entrelaamento do sistema legal com os rgos pblicos e seus
funcionrios, estamos de acordo com as duas dimenses, horizontal e vertical, apontadas por ODonnell
(1999: 620-621), que indicam a necessidade de entrelaamento entre a vasta e complexa rede de
instituies estatais que atuam no sentido de assegurar a efetividade do sistema. Para ns, a base para esse
entrelaamento a existncia de caractersticas clssicas da burocracia de tipo weberiana (coeso,
disciplina, capacidade tcnica e o enraizamento de um esprit de corps), fundamentais para a garantia tanto
da autonomia do Estado em relao aos grupos de interesse como da prpria esfera pblica (conforme
vimos no Captulo 1). No entanto, alm dessa, estamos chamando a ateno para a necessidade de outras
conexes entre o sistema legal e os municpios, para que a dinmica democrtica no plano local seja de fato
efetiva.
 94

social geral, em que se destacam duas questes em especial, a cultura cvica e a

conformao de esferas pblicas. Vejamos cada uma dessas dimenses.

(i) As condies de exerccio efetivo dos direitos de cidadania. Apesar de o rol de

direitos civis, sociais e polticos fundamentais ser definido pelo sistema legal em mbito
nacional, os municpios podem ter autonomia em certas esferas capazes de alargar, ou
mesmo de restringir, o exerccio efetivo desses direitos. Tomemos, por exemplo, o direito
informao. Um municpio pode ter autonomia para instituir formas mais democrticas
de acesso s informaes sobre sua realidade social ou sobre seu oramento municipal
atravs, por exemplo, de bancos de dados informatizados ou da divulgao de planilhas
oramentrias de domnio pblico , que podem ser decisivas para tornar a disputa pelos
postos no governo mais competitiva entre os diferentes grupos sociais. E, principalmente
no que se refere aos direitos sociais, os municpios podem desempenhar um papel
terminante no exerccio desses direitos, por meio da regulamentao das polticas
urbanas, de educao, de sade, dos transportes, referentes criana e aos adolescente
etc. E na nossa concepo, como vimos anteriormente, a prpria definio dos direitos
polticos est associada ao campo mais amplo dos direitos civis e sociais. Portanto, o
alargamento desses direitos pode ser essencial na habilitao dos cidados participao
na vida poltica da cidade, ou, dito de outra forma, pode ser essencial na constituio da
agency.

Mas ao focalizarmos a questo da habilitao dos cidados, no h como deixar

de enfrentar um dos pontos mais complexos na teoria democrtica: as desigualdades
sociais. Ao assumirmos a concepo de agency e ao trabalharmos com o nexo entre
direitos polticos, civis e sociais, estabelecemos um vnculo indissocivel entre a questo
da democracia e as desigualdades sociais, mesmo reconhecendo os limites de
indeterminao que a cercam. Tambm aqui sabemos que existe um componente
macroeconmico e poltico, de natureza nacional e internacional, mas o que queremos
destacar que a expresso dessas desigualdades no plano local pode variar segundo a
autonomia e as opes dos municpios.
 95

Nesse sentido, entendemos que a habilitao est relacionada aos atributos da

agency como condio fundamental para a efetividade da democracia (caracterstica da
inclusividade de um regime democrtico) e associada no apenas existncia dos direitos
formais, mas s possibilidades de incluso social dos cidados na dinmica democrtica.
Ou seja, a habilitao diz respeito s condies necessrias ao exerccio da autonomia
requerida pela condio de sujeito dotado de razo e capaz de tomar decises em termos
dos seus interesses. Assim, uma das dimenses fundamentais do entrelaamento entre o
sistema legal e a dinmica democrtica local est ligada exatamente atribuio e s
condies de exerccio efetivo dos direitos sociais, que incidem diretamente sobre o grau
de incluso social dos cidados na dinmica democrtica local. Com efeito, essa
dimenso, que chamamos de inclusividade, denota uma caracterstica particular da
dinmica democrtica local.

No Brasil, so diversos os exemplos de inovaes no plano local em torno da

atribuio de novos direitos sociais. E concretamente percebemos que os municpios
brasileiros tm-se diferenciado no enfrentamento dos problemas da pobreza e da misria,
por meio de polticas redistributivas da renda e da riqueza produzidas no espao das
cidades; da inverso de prioridades na alocao de recursos pblicos; de investimentos
nas reas da educao e da formao profissional; e de polticas de preveno e combate
violncia. Normalmente associados s polticas sociais, podemos destacar alguns dos
programas inovadores implementados por esses municpios: de renda mnima/bolsa
escola; habitacionais para a populao de baixa renda; de urbanizao de favelas; de
regularizao fundiria de reas de especial interesse social; de aleitamento materno e de
acompanhamento da sade da mulher; de financiamento de empreendimentos
econmicos populares atravs da criao de bancos do povo.

No entanto, a questo da participao poltica no pode ser abordada somente pelo

aspecto da habilitao quanto ao acesso aos direitos de cidadania e ao enfrentamento das
desigualdades sociais. H um componente ligado ao contexto social geral, que marca as
possibilidades de participao dos cidados. Essa , portanto, a segunda dimenso do
entrelaamento do sistema legal ao municpio, que destacamos a seguir.
 96

(ii) As caractersticas do contexto social geral, no que diz respeito s duas

questes, a cultura cvica e a conformao de esferas pblicas, fundamentais para a
participao dos cidados na dinmica democrtica das cidades.

Analisando a questo da liberdade de informao, considerada um bem pblico

indivisvel, ODonnell (ibid., p. 621) afirma que esse direito um dado social, uma
caracterstica do contexto social geral, que independe da vontade de cada indivduo.
Dessa forma, para o autor, a liberdade de informao, bem como as que lhe esto
vinculadas, ou seja, a liberdade de opinio e a de expresso, abrangem praticamente
todos os espaos sociais, estendendo-se muito alm do regime, o que pressupe para sua
efetividade um contexto social geral pluralista e tolerante e um sistema legal que lhe
d sustentao (ibid.).

No entanto, apesar de o autor vincular o contexto social geral especificamente ao

exerccio da liberdade de informao, entendemos que o contexto social uma varivel
determinante, no apenas nesse caso, mas na efetividade do sistema institucional como
um todo (que como vimos representa o grau em que esse sistema capaz de ordenar as
relaes sociais). Nesse sentido, identificamo-nos com a abordagem de Putnam (1996) no
seu clssico estudo sobre a reforma institucional da Itlia, em que o autor conclui que o
contexto social determina o funcionamento e o desempenho das instituies de governo.
A importncia do entrelaamento entre o sistema legal e o contexto social tambm pode
ser reconhecida na abordagem de Wanderley Guilherme dos Santos (1994:105), para
quem a eficcia das polticas governamentais encontra-se em estrita dependncia do
estado da cultura cvica do pas, prevalecente em cada conjuntura histrica.

Para Putnam (1996:31) o contexto social est relacionado natureza da vida

cvica, que denomina de comunidade cvica, caracterizada por cidados atuantes e
imbudos de esprito pblico, por relaes polticas igualitrias, por uma estrutura social
firmada na confiana e na colaborao. Em uma comunidade cvica, sublinha o autor, a
cidadania se caracteriza (i) pelo interesse e pela participao na vida pblica; (ii) pela
 97

igualdade poltica, o que implica direitos e deveres iguais para todos; (iii) pelo
compartilhamento de valores de solidariedade, confiana e tolerncia, sem negar a
existncia dos conflitos de interesses; e (iv) pela participao dos cidados em
organizaes cvicas, que incorporam e reforam os valores e as regras de reciprocidades
da comunidade cvica (ibid., p. 100-105). Na abordagem de Putnam, a cultura cvica a
expresso no apenas das regras de reciprocidade, mas da corporificao de sistemas de
participao social, formados pelas associaes da sociedade civil, que representam uma
forma de capital social.

E nesse ponto, no h como deixar de reconhecer a proximidade nas abordagens

dos autores que destacam o papel da sociedade civil organizada na conformao de uma
cultura de participao na esfera pblica (estamos pensando especialmente em Habermas
e Putnam). Partindo desse campo terico, argumentamos que a sociedade civil,
organizada de forma autnoma e horizontal, forma a base das esferas pblicas que
operam na interao entre os agentes portadores de direitos (agency) e o governo.

No entanto, nosso entendimento que o contexto social est referido a uma

realidade territorial definida histrica e culturalmente, muitas vezes de forma heterognea
no interior de cada pas, que pode determinar a configurao de diferentes culturas
cvicas e, por conseguinte, diferenas significativas entre distintas sociedades civis e
esferas pblicas. Em outras palavras, argumentamos que diferenas histricas e culturais
podem determinar culturas cvicas diferenciadas entre os municpios e estabelecer
diferentes padres de entrelaamento entre o sistema legal e seu contexto social, gerando,
portanto, diferentes padres de interao entre a sociedade e as instituies
governamentais democrticas.

Em nossa opinio, aqui se apresenta um dos aspectos singulares mais relevantes

na dinmica democrtica municipal, formado pela conformao e pela mobilizao de
esferas pblicas locais, e por diferentes padres de interao entre a esfera governamental
e a sociedade civil. De um lado, a sociedade civil se estrutura e se organiza de forma
diferenciada em cada realidade local. Se, como vimos, a sociedade civil base social das
 98

esferas pblicas, ento a estruturao e a organizao das associaes civis no plano local
tm forte incidncia na conformao da esfera pblica local. Assim, o perfil da sociedade
civil quanto sua maior ou menor autonomia e quanto sua maior ou menor mobilizao
decisivo para a configurao e a dinmica do sistema de participao cvica, como
denomina Putnam. Por outro lado, cabe reconhecer que a ao governamental tambm
decisiva na conformao da cultura cvica, atravs da instituio de arenas de interao
entre o governo e as esferas pblicas mobilizadas culturalmente, que definem padres
diferenciados de interao entre governo e sociedade.

Nessa perspectiva, compreendemos que outra dimenso fundamental do

entrelaamento entre o sistema legal e a dinmica democrtica local est ligada cultura
cvica e mobilizao das esferas pblicas, que determinante no grau de participao
dos cidados na dinmica democrtica local. Assim, esta dimenso, que denominamos de
participao social, constitui outra caracterstica particular da dinmica democrtica
local.

No obstante todas as determinaes sobre a institucionalidade democrtica de

natureza nacional, podemos afirmar que h certas caractersticas da dinmica democrtica
que esto relacionadas aos contextos locais, que dizem respeito ao entrelaamento do
sistema legal aos municpios e que determinam sua efetividade. Convm lembrar que em
ODonnell esto intrinsecamente vinculados e so inseparveis estes dois aspectos da
democracia, a institucionalizao do regime e as condies de seu funcionamento efetivo,
identificado pelas liberdades associadas. A nosso ver, a anlise sobre a dinmica
democrtica municipal permite avanar nessa direo. Dito de outra forma, se a
institucionalidade democrtica refere-se fundamentalmente ao sistema legal no plano
nacional, o exerccio efetivo da cidadania poltica refere-se em grande medida dinmica
democrtica municipal.

Retomando nossa questo inicial, procuramos discutir de que maneira as

transformaes recentes nas instituies de governo local interferem na afirmao do
modelo de governana democrtica das cidades brasileiras, entendendo por governana
 99

novos padres de interao entre governo e sociedade, baseada em arranjos institucionais

que coordenam e regulam a relao entre o governo e os atores sociais em um sistema
poltico democrtico (conforme Captulo 1). Tendo por base o modelo de governana
proposto por Putnam (1996:24) demandas sociais interao poltica governo
opo de poltica implementao , parece-nos pertinente considerar que os aspectos
assinalados, relacionados ao entrelaamento do sistema legal ao municpio, incidem
diretamente sobre as possibilidades e os padres de interao entre o governo e a
sociedade. A inclusividade e a participao social so condies tanto para a formulao
de demandas quanto para a prpria interao poltica entre a sociedade e as instituies
governamentais. Com essas consideraes, levantamos duas proposies referentes aos
municpios brasileiros:

1. Os municpios diferem muito tanto na forma como so garantidos os direitos

sociais, civis e polticos aos seus cidados se de bloqueio ou de ampliao desses
direitos , como no grau de desigualdades socioeconmicas, em termos de renda,
educao e acesso aos equipamentos e servios urbanos. Essas diferenas provocam
grandes conseqncias na proporo de pessoas habilitadas a participar das esferas
pblicas e, portanto, nas possibilidades de se constiturem governos locais com ampla
participao na dinmica poltica municipal. A essa dimenso da governana democrtica
denominamos de incluso social, que, como o eixo da inclusividade no modelo de Dahl,
busca avaliar a amplitude do direito de participar na esfera pblica poltica, ou seja, a
proporo de pessoas a que os direitos e liberdades fundamentais so garantidos.

2. Os municpios diferem muito no que respeita cultura cvica, dinmica da

sociedade civil e constituio de esferas pblicas. Como veremos, no s o grau de
associativismo da populao bastante diferenciado entre as regies, e mesmo no interior
das cidades brasileiras, como tambm h diferenas significativas entre os padres
associativos (tipos de associao), segundo os extratos sociais considerados. Com efeito,
as possibilidades de constituio de esferas pblicas e suas dinmicas polticas so muito
distintas segundo os diversos contextos sociais, heterogneos e diversificados, da
realidade brasileira. A essa dimenso denominamos de participao social ou cvica, que,
 100

como eixo da liberalizao no modelo de Dahl, busca identificar a vibrao das esferas
pblicas constitudas e a amplitude da participao sociopoltica, na forma da oposio,
da contestao pblica e da competio poltica no plano dos municpios.

Denominamos, portanto, de governana democrtica, os padres de interao

entre as instituies governamentais e a sociedade, baseados na ampla incluso social e
no alto grau de participao social. Referimo-nos aos padres e no a um padro, por
entendermos que o elemento definidor do modelo de governana democrtica est
vinculado aos arranjos institucionais, e no aos tipos de cooperao e de conflito que
conformam a natureza dos diferentes pactos de relao entre governo e sociedade.
Conforme vimos no Captulo 1, os tipos de relao estabelecidos dependem menos das
parcerias como modelo institucional particular e mais da natureza das relaes sociais e
polticas, incluindo a as de fora entre os atores sociais. A nosso ver, o fundamental
que, qualquer que seja o padro de interao entre governo e sociedade, ele se expressa
em canais ou arenas, institucionalizados ou no, de intermediao entre governo e
sociedade. E as diferenas no grau e na forma de incorporao dessas arenas e canais
podem em grande medida ser explicadas pelas diferenas na proporo de pessoas
habilitadas a participar do controle das polticas sociais, bem como pelas diferenas entre
as culturas cvicas e a instituio e mobilizao das esferas pblicas, que incidem sobre as
possibilidades de se constiturem governos locais com ampla participao na dinmica
poltica municipal.

E aqui tambm percebemos que os municpios brasileiros tm inovado e se

diferenciado entre si quanto instituio de arenas de intermediao entre o governo e a
sociedade civil, traduzida em canais de participao dos cidados na vida poltica e
social, possibilitando o alargamento da esfera pblica local. Nesse sentido, os municpios
ao estabelecerem esses canais intermedirios entre as associaes e organizaes de
representao de interesses dos cidados e as instituies clssicas do sistema
representativo de governo, na forma do Poder Executivo e do Poder Legislativo tm
desempenhado importante papel nas respostas ao crescente hiato entre as instituies
polticas e o corpo social (Santos, W. G., 1988:218), que podem ser decisivas no grau de
 101

representatividade e na legitimidade do prprio governo local. A estrutura e o

funcionamento dos Conselhos Municipais reforam essa assertiva. Os Conselhos foram
amplamente difundidos a partir da Constituio Brasileira de 1988, e constituem canais
de participao e representao das organizaes sociais na gesto de polticas pblicas
especficas. Obrigatrios por lei federal em diversos setores (sade, educao, criana e
adolescente, assistncia social e trabalho), os Conselhos Municipais se diferenciam de
acordo com o municpio: (i) pelo poder de deciso, deliberativo ou consultivo; (ii) pelos
critrios de representao dos diferentes segmentos sociais, amplos ou restritos; e (iii)
pela dinmica e pelas condies de seu funcionamento, isto , os instrumentos e a
estrutura sua disposio. Nesse sentido, entendemos que os Conselhos Municipais so a
maior expresso da instituio, pelo menos no plano legal, do modelo de governana
democrtica no mbito local.

Assim, podemos afirmar que um dos principais problemas da nossa democracia

pode estar relacionado exatamente ao baixo grau de entrelaamento entre nosso sistema
legal e os municpios, seja pela fragilidade dos mecanismos locais de garantia dos direitos
de cidadania e o alto grau de desigualdades sociais, seja pelo padro de cultura cvica
existente, que bloqueia a conformao de esferas pblicas e a participao da sociedade,
impedindo a instaurao do modelo de governana democrtica.

Partindo dessa abordagem, consideraremos as duas dimenses da dinmica

poltica municipal que caracterizam o modelo de governana democrtica a incluso
social e a participao cidad e discutiremos as diferentes abordagens tericas sobre
esses temas, tendo em vista seus impactos sobre a gesto da cidade. Na questo da
incluso social, parece-nos necessrio entender e problematizar o novo contexto de
transformaes econmicas e sociais em curso, principalmente levando em conta os
riscos de aumento da excluso social produzida pelo processo de globalizao das
economias no mbito mundial, e discutir seus impactos sobre as possibilidades de
insero e participao social na dinmica democrtica das cidades. Enfim, procuraremos
examinar as condies para a constituio de um ambiente social propcio participao
cvica na dinmica das cidades.
 102

2.3. Governana Democrtica, Inclusividade e Desigualdades Sociais

Quanto s condies de incluso e s desigualdades sociais, so estes os aspectos

mais importantes:

1. Existem e quais seriam elas condies para a habilitao dos cidados

participao na dinmica democrtica das cidades?

2. Existem e quais seriam elas condies poltico-institucionais que podem

favorecer a superao dos problemas gerados pelas desigualdades sociais e desenvolver
condies para o exerccio dos direitos e liberdades associados?

Partindo da nossa discusso sobre democracia, vimos que a inclusividade e a

universalidade so caractersticas do regime democrtico, expressas na garantia dos
direitos de votar e de ser votado para todos os indivduos, e na suposio de que os eleitos
sejam a expresso da vontade dos cidados e de que as preferncias destes sejam
consideradas na conduta do governo. O regime democrtico tem por base um sistema
legal, que respalda essa atribuio universalista e includente, e define quem so os
portadores de direitos de cidadania poltica. Ao mesmo tempo, vimos tambm que o
direito de votar e de ser votado, expressos nesse sistema legal, estabelecem um agente
(agency), autnomo, racional e responsvel, capaz de tomar decises sobre sua prpria
vida. Nesse sentido, a cidadania poltica s pode ser concebida no contexto dos direitos
subjetivos, civis e sociais, que produzem um nexo indissocivel entre direitos humanos e
soberania popular, ou seja, entre a esfera dos direitos civis e sociais (Estado de Direito) e
a esfera dos direitos polticos e os procedimentos democrticos (Estado Democrtico).

Portanto, mesmo reconhecendo toda a indeterminao que envolve a questo,

nossa concepo indica que a habilitao dos cidados participao na dinmica
democrtica est associada a dois requisitos fundamentais: o exerccio dos direitos
polticos, incluindo os direitos de votar e de ser votado (cidadania poltica) e o exerccio
dos direitos civis e sociais (cidadania civil e social), que juntos estabelecem a agency. A
 103

indeterminao e a subjetividade que marcam a definio dos direitos requeridos para o

exerccio da cidadania poltica, marcam tambm a prpria dinmica democrtica, cuja
caracterstica singular exatamente a disputa em torno dessa definio (em torno das
condies de habilitao e da prpria agency), que sofre variaes relacionadas ao
contexto dos diferentes pases e pocas histricas.

ODonnell identifica dois tipos de pobreza que impedem o exerccio dos direitos
fundamentais requeridos pela dinmica democrtica: a pobreza legal e a pobreza material.
A primeira, marcada pela baixa efetividade do sistema legal, que ocorre no s em muitas
regies dos pases em desenvolvimento, mas tambm nas periferias de muitas cidades38.
A segunda, evidentemente, marcada pelas situaes de carncias bsicas para a
sobrevivncia humana, na ausncia de oportunidades e de recursos materiais e
educacionais. O autor destaca duas questes que devem ser enfrentadas pela democracia,
por impedirem o exerccio de aspectos fundamentais da autonomia requerida pela agency:
uma a simples e trgica situao das centenas de pessoas cujo desenvolvimento fsico
e emocional atrofiado pela desnutrio e pelas doenas tpicas da extrema pobreza,
que caracteriza a questo da misria; e a outra a questo do constante temor violncia,
que marca a vida de muitas pessoas que vivem em pases de baixa efetividade do sistema
legal ou que pertencem a grupos discriminados (ODonnell, op. cit., p. 623-625).

Nesse ponto, estamos totalmente de acordo com ODonnell quando afirma que, a
partir dessa concepo, insustentvel a posio dos autores que argumentam que as
situaes de pobreza (material ou legal) no tm relevncia para a teoria democrtica,
com base na justificativa de que essa teoria relaciona-se com a anlise de um regime e de
que, portanto, necessrio isolar as variveis legais, sociais e econmicas.

Mas se a questo simples quando se pensa em situaes extremas ou polares

(situaes de ameaa de morte ou de misria social, por exemplo), ela se complica em
outras situaes, em que a atribuio de direitos resultado da disputa poltica e

38
ODonnell (1999:623-624) se refere a essas reas como zonas pardas e destaca que parte do problema
est em que essas zonas pardas tm crescido, em vez de diminuir, nos ltimos vinte anos, muitas vezes j
sob regimes democrticos.
 104

simblica dos diversos grupos sociais. Nestas, como afirma ODonnell (ibid., p. 614-
615), a indagao sobre as condies que permitem ou no o exerccio da cidadania
poltica ser sempre um problema terico, quanto concepo de democracia da
sociedade, e um problema moral, quanto concepo de ser humano como indivduo
autnomo.

Mas se impossvel determinar com preciso as condies necessrias para a

habilitao social, ou seja, para o exerccio da cidadania poltica, possvel com base
nessa concepo afirmar que as desigualdades sociais produzem desigualdades nas
condies de exerccio da cidadania, e, portanto, desigualdades de poder. Ou seja, dada
uma determinada sociedade em que os cidados tenham acesso diferenciado aos direitos
de cidadania e s suas condies de vida, podemos afirmar, ento, que so desiguais as
condies de participao na competio poltica, o que gera desigualdades de poder, no
provenientes da dinmica democrtica, mas das condies sociais da disputa. Quando
essas desigualdades sociais impedem o acesso de parcelas da sociedade a determinados
recursos ou habilidades necessrios participao social, geram, ento, condies
adversas incluso, ou, condies de no-incluso.

Dahl (op. cit., p. 109) j chamava a ateno para a relao entre desigualdades e
regimes polirquicos. Para o autor, as poliarquias so particularmente sensveis aos
efeitos de desigualdades extremas. As desigualdades extremas so desfavorveis
poltica competitiva e s poliarquias porque podem provocar um sentimento de
desaprovao e insatisfao de setores sociais, levando ao amplo descompromisso com o
regime. Tal situao poderia levar a uma perda de legitimidade, que pressionaria o
governo a tomar medidas que enfraqueceriam a competio poltica e a incluso da
populao na dinmica sociopoltica, aproximando-se das caractersticas de um governo
de oligarquia fechada (Ibid., p. 109-110). Em outras palavras, as desigualdades sociais
extremas podem debilitar a governana democrtica.

No entanto, nossa abordagem se diferencia da abordagem de Dahl, porque

concebe a igualdade de condies no exerccio da cidadania como um componente do
 105

prprio modelo da poliarquia. Dito de outra forma, as desigualdades precisamente as

desigualdades que impedem o acesso aos recursos e habilidades necessrios ao exerccio
dos direitos e participao social no somente provocam impactos nos regimes
polirquicos, elas so situaes de no-poliarquia. Nesse sentido, um regime com fortes
desigualdades no poderia ser considerado uma poliarquia porque no universalista,
includente, e porque impede a ampla competio pelos postos de poder. Aqui nos
aproximamos da abordagem de Held (1997:80), para quem a prpria idia de democracia
est fundada na idia de autonomia poltica dos indivduos de uma sociedade. Mas essa
autonomia s ser efetiva se as pessoas gozarem de direitos iguais na sociedade. Nessa
concepo, com a qual estamos de acordo, h um claro alargamento da esfera de direitos,
na medida em que para o autor uma cidadania livre e igual requer no apenas direitos e
deveres formais no domnio da poltica e da sociedade civil embora ela os requeira
mas tambm acesso s habilidades, recursos e oportunidades para fazer que estas
estipulaes formais contem na prtica.

Held indica sete locais de poder, que deveriam ser traduzidos em direitos, para
possibilitar a participao igualitria das pessoas na sociedade. Assim, associado a cada
lugar haveria um feixe de direitos, da seguinte forma: corpo/sade; bem-
estar(welfare)/social; cultura/cultural; associaes civis/civil; economia/econmico;
relaes coercitivas e violncia organizada/pacfico; instituies reguladoras e
legais/pblico. As desigualdades sociais geradas em quaisquer desses lugares (situaes
denominadas pelo autor nautonomia, ou seja, ausncia de condies para o exerccio da
autonomia) originariam assimetrias de poder que impediriam o exerccio igualitrio da
autonomia. O autor sublinha que a autonomia democrtica no o mesmo que igualdade,
mas se refere a oportunidades participativas igualitrias. Por isso, para Held, a
democracia acarreta um conjunto de direitos e deveres que garantam a
autodeterminao e a justia social igual para todos (Ibid., p. 80-83).

O interessante na anlise de Held que ela se aproxima da concepo de agency,

concebida como agente dotado de autonomia e razo, j que para ODonnell a agency
demanda um tratamento eqitativo em torno das condies efetivas de exerccio da
 106

cidadania. Como dissemos, a concepo de agency e o nexo entre direitos polticos, civis
e sociais estabelecem um vnculo indissocivel entre a questo da democracia e as
desigualdades sociais.

No entanto, nos deparamos exatamente com o atual aprofundamento das

desigualdades sociais, que reflete a situao gerada pelo conjunto de transformaes na
ordem econmica capitalista internacional, identificado correntemente pelo processo de
globalizao. Para Castells (1991), nas condies criadas pela nova economia, uma
proporo importante da populao mundial est passando de uma situao estrutural de
explorao para uma posio estrutural de irrelevncia, em que, em razo da sua situao
educacional e social, no consegue se inserir na nova ordem produtiva baseada no domnio
da cincia e da tecnologia, que dissocia produtividade e emprego e absorve cada vez menos
mo-de-obra desqualificada. Na literatura, diversos autores chamam a ateno para a nova
questo social39 decorrente desse contexto.

Dupas (1999:194) analisa o fenmeno da excluso na sociedade contempornea, em

que considera a pobreza sua principal dimenso. A pobreza entendida pelo autor como a
incapacidade de satisfazer necessidades bsicas. Mesmo reconhecendo que a pobreza
compreende outras dimenses sociais mais complexas, relacionadas vida comunitria e a
dimenses no-mercantis40, o autor considera que devido complexidade do tema mais
adequado um enfoque da pobreza centrado na dificuldade de acesso real aos bens e
servios mnimos adequados a uma sobrevivncia digna. (Ibid.). Para o autor, nas
sociedades contemporneas, esse acesso balizado por duas vertentes: a renda disponvel,
normalmente fruto do trabalho, e as oportunidades abertas pelos programas pblicos de
bem-estar social (welfare state) (ibid., p. 34), o que o leva a optar por um enfoque da
questo da excluso centrado na possibilidade de insero ou no dos indivduos no

39
Entendemos, como diz Castel (1998:41), que a questo social pode ser caracterizada por uma
inquietao quanto capacidade de manter a coeso de uma sociedade. A ameaa de ruptura apresentada
por grupos cuja existncia abala a coeso do conjunto.
40
Nesse ponto, o dilogo de Dupas , sobretudo, com Amartya Sen, na sua crtica ao enfoque do
desenvolvimento humano centrado no atendimento s necessidades bsicas, principalmente concentrada no
acesso renda e ao trabalho o que denomina de enfoque de realizaes. Sen contrape a esse enfoque o
que denomina de enfoque das capacidades, centrado nas condies de liberdade de escolha dos indivduos
 107

sistema produtivo (Ibid. p. 195). A questo para a qual Dupas chama a ateno o risco do
agravamento da excluso social resultante do processo de globalizao, em razo da
formao de um novo paradigma de emprego, mais flexvel, mais precrio e desprovido
das garantias de estabilidade associadas ao padro convencional. O sentimento de
desamparo reforado pelo fato de o Estado desde o ps-guerra identificado como o
guardio das garantias sociais estar passando por forte reestruturao e rediscutindo essa
funo. (Ibid. p. 194)

A argumentao de Castel (1993), apesar de caminhar na mesma direo, d mais

nfase s redes de solidariedade e de filiao social. O autor entende que o problema no se
limita ao aumento do nmero dos desprovidos, mas ao crescimento da distncia que os
separa das formas de integrao na vida social, residindo a o risco de fragmentao social.
Esse quadro reapresentaria na atualidade o debate sobre os excludos e a excluso social.
Para Castel, a excluso social deve ser entendida no como um estado, mas como um
processo, o que torna necessrio relacionar o que se passa nas situaes de marginalidade
extrema e de pobreza absoluta com as situaes de vulnerabilidade. Assim, o autor distingue
esquematicamente trs zonas de coeso social: zona de integrao, que como o prprio
nome indica representa as situaes de integrao atravs do trabalho e das redes de
solidariedade, que marcaram a prpria condio salarial da sociedade industrial moderna,
em que o Estado de Bem-Estar desempenha um papel central; zona de vulnerabilidade, que
se caracteriza fundamentalmente pela precariedade nas relaes de trabalho e pela
fragilidade de suportes relacionais, basicamente proporcionados pela rede familiar e pelas
instituies do Estado; e zona de excluso, que se configura pelas situaes de

na sociedade (Sen, 1993). Apesar de levar em considerao os argumentos do autor, Dupas opta por ter
como foco de anlise a insero dos indivduos no sistema produtivo.
 108

marginalidade e de desfiliao s redes societrias, em que por filiao social se entende a

integrao com a sociedade atravs do acesso aos direitos e s redes de proteo social41. A
caracterstica nova da conjuntura atual seria a tendncia ao crescimento da vulnerabilidade,
por meio da precarizao das relaes de trabalho e da fragilizao das redes de assistncia
social: o ncleo da questo social hoje seria, pois, novamente, a existncia de inteis para
o mundo, de supranumerrios e, em torno deles, de uma nebulosa de situaes marcadas
pela instabilidade e pela incerteza do amanh que atestam o crescimento de uma
vulnerabilidade de massa. (Id., 1998:593)

Mesmo admitindo que os impactos do processo de globalizao so diferenciados

no s entre os pases, mas tambm em seu interior, a questo reconhecer que a
vulnerabilidade e a excluso esto aumentando e causando graves conseqncias s cidades,
em um contexto de valorizao da esfera local como aquela capaz de operar as mudanas
sociais necessrias maior eficincia e competitividade econmicas e, portanto, capaz de
atrair investimentos e se inserir na dinmica da globalizao.

Nos ltimos anos, tm-se observado o crescimento das ocupaes desordenadas nas
periferias e o crescimento da violncia urbana. O conjunto das transformaes recentes,
embora originado pela agudizao da crise econmica e social no plano internacional, atua
com mais intensidade nos pases perifricos e tem aprofundado, com efeito, a excluso
social e as situaes de vulnerabilidade e precarizao, agravando o perigo de dualizao
das cidades, no mais nas partes legal e ilegal, mas nos circuitos integrados globalizao e
nos que so dela excludos. Uma boa ilustrao desse quadro encontrada no estudo de
Wacquant (1992) sobre os guetos americanos no ps-guerra, em que o autor chama a
ateno para os riscos de aparecimento de uma nova marginalizao ocasionada pela
dualizao do mercado de trabalho, pela informalizao da economia e pelo aumento do
desemprego. A populao negra americana marginalizada tenderia a se concentrar em

41
Para Castel (1998:568-569), a excluso social no representa uma ausncia de relao social, mas um
conjunto de relaes sociais particulares da sociedade tomada como um todo. No h ningum fora da
sociedade, mas um conjunto de posies cujas relaes com seu centro so mais ou menos distendidas. A
situao de excluso seria representada por um desligamento duradouro da relao com o centro da
sociedade, apesar de manter sua dependncia com este. Nesse sentido, o autor entende que a qualificao
de desfiliado mais adequada que a de excludo.
 109

espaos estigmatizados, provocando uma mudana na representao do lugar comunal, antes

concebido como positivo, de trabalhadores, e agora considerado como negativo, dos pobres,
e, portanto, produzindo uma alienao territorial. O contexto de fragmentao de classe e de
desproletarizao caracterstico do atual modelo de acumulao, redundaria, com efeito,
numa fragmentao social e simblica que dificultaria ou mesmo bloquearia a linguagem
capaz de construir redes sociais e um projeto coletivo.

No h como escapar, a questo das desigualdades est no centro da nova questo

social, tornando-se relevante para a reflexo das possibilidades de instaurao do modelo
de governana democrtica no plano local. No entanto, partindo da abordagem da
excluso centrada na insero dos indivduos no sistema produtivo, percebe-se que so
pequenas as possibilidades de respostas das esferas municipais de governo, j que a
estrutura de empregos vincula-se estrutura e poltica produtiva de cada pas (poltica
industrial, agrcola e comercial) e diretamente influenciada pela lgica das cadeias
globais. Seria exigido, portanto, um papel ativo dos Estados nacionais na normatizao,
regulamentao e articulao dos negcios privados, na perspectiva de um novo modelo
de desenvolvimento econmico e social (Dupas, 1999). Assim, qualquer poltica
municipal limitada por esse quadro de referncia nacional. Logo, contextos municipais
de grandes desigualdades sociais so adversrios e limitam as possibilidades de
constituio do modelo de governana democrtica.

Mas apesar de reconhecermos as limitadas capacidades das esferas locais para

enfrentar o fenmeno da excluso social, nossa abordagem em torno das desigualdades
sociais permite identificar possibilidades de interveno no plano local, pelo menos em
dois componentes fundamentais integrao social:

Primeiro, as redes de solidariedade e de filiao social. A nosso ver, constituem

componentes fundamentais de integrao social, uma vez que sem elas quais
aprofundam-se os riscos de fragmentao do tecido social. verdade que essas redes se
estruturaram fundamentalmente em torno da sociedade salarial, centralizada no Estado de
Bem-Estar, mas tambm envolvem a famlia e a rede de organizaes sociais. Mas o fato
 110

que a descentralizao e a municipalizao das polticas sociais fazem que muitas das
funes do Estado de Bem-Estar Social sejam transferidas para as esferas locais,
principalmente no tocante assistncia social (sobretudo ligada proteo da famlia, da
criana e adolescente, dos idosos, e da mulher), sade e educao, abrindo
possibilidades de interveno da esfera local de governo, no sentido do fortalecimento
dessas redes, na forma de uma espcie de welfare municipal.

Segundo, a esfera da habilitao da autonomia dos cidados para sua participao

social e poltica (a habilitao da agency). As desigualdades nas condies de exerccio
da autonomia, em torno dos locais de poder propostos por Held, geram assimetrias de
poder. O interessante dessa abordagem no apresentar o debate em termos de
habilitao e desabilitao, mas em termos das desigualdades de condies para a
habilitao dos cidados. Assim, no significa que a desigualdade social em uma esfera
de poder represente a desabilitao completa de um determinado grupo social, mas
apenas que as condies de habilitao desse grupo so desfavorveis em relao aos
demais. A anlise dos locais de poder revela que a autonomia relativa da esfera local
possibilita aos governos municipais intervir no sentido tanto de alargamento do feixe de
direitos civis, sociais e polticos relacionado a cada local de poder, como no
empoderamento (empowerment) dos grupos em situao de desigualdade social, o que
depende obviamente das condies institucionais, no que se refere esfera de autonomia,
s reas de atuao, capacitao tcnica e aos recursos oramentrios disposio dos
municpios.

Portanto, sejam quais forem as fontes das desigualdades, elas interferem na

habilitao dos membros de uma sociedade no exerccio dos seus direitos de cidadania e
na sua participao social e poltica. Mas, apesar dessas desigualdades, o pertencimento
dos cidados s redes de solidariedade e de filiao social constitui um mecanismo de
integrao social e de habilitao dos indivduos. E aqui se destaca o papel integrador das
associaes e organizaes da sociedade civil autnoma. Fazendo a mediao entre os
agentes portadores de direitos e o governo, a sociedade civil torna-se a base das esferas
pblicas e possibilita inclusive a disputa em torno dos direitos e das condies que
 111

definem a autonomia dos cidados, disputa constitutiva da prpria dinmica democrtica.

Ou seja, a prpria participao social e poltica incide sobre a habilitao dos cidados no
exerccio da sua autonomia e na efetividade da sua cidadania (sua condio de agency).
Isso porque as esferas pblicas, estruturadas a partir da atribuio universalista de
liberdades polticas e da aposta includente, operam na articulao entre os direitos civis e
sociais e os direitos polticos. Com efeito, a desabilitao individual, gerada pelas
desigualdades sociais em um local de poder, pode ser compensada pela habilitao gerada
por meio do pertencimento dos membros de uma sociedade a uma organizao da
sociedade civil, constituindo um sujeito coletivo com capacidade de interveno sobre a
esfera pblica acerca dos problemas sociais e da definio dos prprios direitos
requeridos pela cidadania. A residiria a fora dos movimentos sociais: apesar de
congregar pessoas individualmente que vivem em situaes de desigualdades sociais e,
portanto, em situaes de desigualdade de poder, o sujeito coletivo formado a partir do
pertencimento a uma organizao cria a habilitao e a fora social que alteram as
prprias relaes de poder na sociedade.42

Em suma, vimos que a habilitao dos cidados no exerccio da sua autonomia

requer oportunidades e direitos iguais. Nesse sentido, consideramos que as desigualdades
sociais geram situaes de assimetrias de poder e de desigualdades de condies de
participao social, que bloqueiam ou dificultam as possibilidades de instituio de
governos locais baseados no modelo de governana democrtica. No entanto, apesar das
limitaes, os governos locais podem intervir para ampliar o acesso dos cidados aos
direitos sociais e polticos e habilitar, assim, os grupos em situao de desvantagem social.
Um poderoso mecanismo de integrao e habilitao o pertencimento a redes de
solidariedade e de filiao social, em que destacamos as organizaes sociais, constitudas
como sujeitos coletivos.

42
A partir de uma provocao do Prof. Luiz Csar de Queiroz Ribeiro, ao discutir o tema, levantamos o
exemplo do Movimento dos Trabalhadores Sem Terra - MST. Com base na nossa argumentao, diramos
que individualmente seus membros vivem situaes de desabilitao social e poltica, em razo das
situaes de desigualdades sociais fundamentais requeridas pela cidadania, como o direito aos recursos
necessrios sua subsistncia (terra e trabalho). No entanto, o sujeito coletivo constitudo pela organizao
 112

Ento, ao mesmo tempo que desigualdades sociais produtoras de situaes de

desabilitao da autonomia dos indivduos incidem sobre sua participao social, a prpria
participao social em organizaes da sociedade civil produz situaes de habilitao da
autonomia dos membros de uma sociedade que incidem sobre seu acesso efetivo aos direitos
sociais e polticos. Deparamo-nos assim, com a discusso sobre os mecanismos e condies
para a ao coletiva e para a constituio de atores sociais.

2.4. Governana Democrtica, Participao Social e Polticas Pblicas

Retomando a discusso sobre o modelo de governana democrtica, vimos que

outra caracterstica desse modelo se refere participao cidad, a segunda dimenso por
ns mensionada. A questo central discutir as condies para a constituio de atores
sociais e para a participao sociopoltica na gesto das cidades. Interessa-nos, neste
ponto, duas questes:

1. Existem e quais seriam elas condies para a existncia de uma cultura

cvica adequada, isto , para o desenvolvimento da ao coletiva no plano local?

2. Existem e quais seriam elas condies poltico-institucionais que podem

favorecer a superao dos problemas da ao coletiva e desenvolver uma comunidade
cvica?

Encontramos na literatura sobre a ao coletiva os elementos fundamentais para

essa discusso, que ser desenvolvida no dilogo crtico com autores de diversos matizes
tericos, que se diferenciam segundo a maneira como formulam a relao entre os atores
e seus condicionantes histrico-culturais, na explicao da ao coletiva. Pela sua
centralidade no debate, iniciaremos com a abordagem conhecida como individualismo
metodolgico e sintetizaremos posteriormente as principais crticas e o posicionamento
de diversos autores identificados com outras correntes tericas.

do MST habilita seus membros participao social e poltica e possibilita o surgimento de um dos
movimentos sociais com maior capacidade de interveno na esfera pblica brasileira.
 113

O individualismo metodolgico se caracteriza por acentuar a importncia do

comportamento e das escolhas individuais na determinao da ao coletiva. Seus autores
tm desenvolvido estudos em que procuram entender como os indivduos podem
cooperar uns com os outros sem estarem constrangidos a faz-lo, ao mesmo tempo que
cobram das abordagens macrossociais explicaes no plano do comportamento
individual. Com base na teoria dos jogos, esses trabalhos partem da compreenso de que
indivduos racionais vo ter preferncia por comportamentos que possibilitem maximizar
seus interesses em uma dada situao.

Essa abordagem se afirma como uma corrente terica que concebe que toda
explicao social deve ter seu poder explicativo a partir do comportamento dos
indivduos. Como afirmam Wright et al., (1993:191), o individualismo metodolgico
entende que todos os fenmenos sociais so mais bem explicados pelas propriedades dos
indivduos compreendidos no fenmeno. Ou, de outra maneira, que toda explicao que
envolve conceitos sociolgicos de nvel-macro deveria, em princpio, ser reduzida a
explicaes no plano-micro dos indivduos e suas propriedades.. E acrescentam que os
individualistas metodolgicos negam que categorias sociais agregadas so sempre
irredutivelmente explicativas. Se uma propriedade social explicativa, porque pode ser
reduzida a propriedades das relaes entre indivduos particulares. (Ibid., p. 197)

nesse sentido que a lgica da ao coletiva passou a ser um tema caro aos
tericos dessa corrente, j que se torna necessrio buscar explicaes no mbito da ao
dos indivduos. No plano da ao coletiva, a perspectiva do individualismo metodolgico
ficou reconhecida a partir da clebre formulao de Mancur Olson Jr e de sua principal
obra, The Logic of Collective Action. Em sntese, formula-se, nessa corrente de
pensamento, que as pessoas que partilham interesses e condies de vida no agiriam
coletivamente, em geral, para promover esses interesses. Mesmo que os resultados da
ao coletiva fossem benficos para todos os trabalhadores, cada trabalhador deixaria de
participar se se beneficiasse dos resultados independentemente de participao.
(Przeworski, 1988:13). A formulao de Olson a seguinte: a no ser que o nmero de
 114

indivduos seja pequeno ou que haja coero ou algum outro mecanismo que faa os
indivduos agirem para o interesse comum, indivduos racionais e egostas no alcanaro
seus interesses comuns ou do grupo. (Olson, apud Orenstein, 1998:16, grifos no
original)

No centro da formulao de Olson, est o conceito de ao coletiva enquanto

problema da coordenao de decises privadas, quando se trata de alcanar um objetivo
compartilhado. (Olson, apud Orenstien, 1998:160). O principal instrumento terico-
metodolgico para sustentar as concluses da teoria da ao coletiva est centrado na
teoria dos jogos, em que se destacam o conhecido Dilema do Prisioneiro43 e o problema
do carona (free rider)44. A teoria dos jogos baseada na construo de cenrios, a partir
de idealizaes matemticas, que buscam simular situaes de ao coletiva. Em sntese,
segundo Elster (1994:45), nessas simulaes h dois ou mais jogadores postos diante de
escolhas entre duas ou mais estratgias, nas quais o resultado buscado a maximizao
da escolha realizada por cada jogador para o seu prprio interesse. Esse resultado, no
sentido dos benefcios de cada participante, depende das escolhas de todos, sendo a
cooperao um dos resultados possveis. Mas, as opes de cada jogador, pelo menos na
maioria dos jogos, so realizadas sem que um tenha prvio conhecimento dos outros, no
sendo possvel, portanto, o estabelecimento de alianas para coordenar as decises que
sero realizadas. Alm disso, as opes estratgicas de cada participante devem ser
tomadas, tambm sem o prvio conhecimento das escolhas dos outros, porque se busca
avaliar essas decises com base na previso que cada jogador faz do que o outro (ou os
demais) ir (ou iro) fazer.

43
O Dilema do Prisioneiro, o mais conhecido dos jogos, parte da seguinte situao descrita por Elter (1994:
45, nota 12): Dois prisioneiros, suspeitos de terem colaborado num crime, so colocados em celas
separadas. A polcia diz a cada um que ser libertado se denunciar o outro e este no o denunciar (4). Se
denunciarem um ao outro, ambos recebero trs anos de recluso (2). Se ele no denunciar o outro, mas o
outro o denunciar, ser condenado a cinco anos (1). Se nenhum denunciar o outro, a polcia tem provas
suficientes para mandar cada um priso por um ano (3). Segundo o jogo, a opo mais provvel de
ambos os jogadores ser a no-cooperao, resultando na opo (2).
44
Dada uma situao (jogo) em que o resultado seja a produo de um bem coletivo qualquer, o free rider
(carona) se caracteriza pela estratgia individual de deixar aos outros participantes a opo dessa proviso,
beneficiando-se do bem em questo sem o custo de sua contribuio. (Orenstein, 1998:16)
 115

Fonte de muitas controvrsias, o individualismo metodolgico foi muito debatido

por autores dos mais diferentes matizes tericos. Nesse sentido, antes de tudo, vale a pena
resgatar algumas das principais crticas realizadas por Orenstein (1998) teoria de Olson,
por ser uma abordagem dentro da perspectiva de argumentao da escolha racional e da
teoria dos jogos. Posteriormente, sintetizaremos alguns dos argumentos elaborados por
Przeworski (1988), Santos, W. G. (1993) e Gohn (1997).

Orenstein (1998:32) parte da crtica da prpria lgica do jogo do dilema do

prisioneiro e desenvolve outras possibilidades para entender a ao coletiva. Sua crtica
fundamental formulao de Olson que esse jogo tem carter esttico, isto , de
escolhas que ocorrem apenas uma vez. No entanto, atores racionais, sejam eles
indivduos, instituies ou pases raramente tm diante de si a situao simplificada de
jogos que acontecem apenas uma vez. Interaes estratgicas em geral so ciclos
dinmicos de repeties no interior das quais a cadeia de escolhas se complexifica.

Essa crtica relevante quando se considera que a teoria dos jogos parte sempre
de situaes sociais em que se deseja alcanar um benefcio, identificado como um bem
coletivo qualquer, material ou simblico, para avaliar se nessa situao os indivduos
tero motivao para participar e gerar uma ao coletiva capaz de produzir tal bem
desejado. A deciso dos indivduos sobre participar ou no da ao coletiva dependeria
da avaliao sobre os custos de sua participao em relao s suas expectativas futuras
acerca dos benefcios pessoais a serem alcanados. Orenstein discute, no entanto, que na
origem de um bem coletivo existe sempre um mal coletivo que se deseja superar45. Ou
seja, em uma dada situao material ou simblica, o fato de ela ser indesejvel para um
conjunto de indivduos (um mal coletivo) que gera o desejo por um bem coletivo que
represente a superao da situao inicial indesejada. Ao utilizar o conceito de mal
coletivo, o autor simula jogos de situao no-finita (cujo fim desconhecido pelos

45
Orenstein (1998:68) define por mal coletivo qualquer objeto ou situao que impe custos obrigatrios e
simultneos a um conjunto de indivduos. Suas propriedades so anlogas s do bem coletivo: indivisvel
em algum grau no sentido que o custo absorvido por um indivduo no reduz o custo para os demais,
compulsrio (ningum pode se excluir de seus efeitos) e no solidrio, ou seja, o fato de poucos ou
muitos indivduos estarem submetidos ao mesmo mal coletivo que o indivduo no afeta, para este ltimo,
sua utilidade negativa.
 116

jogadores) e busca sustentar que com o passar do tempo a cooperao vai se tornando
cada vez mais universalmente provvel (ibid. p. 156), principalmente se os custos do
mal coletivo (situao indesejada) forem crescentes com o tempo.

Outra questo relevante a separao das etapas da ao coletiva em etapas

distintas: deciso, execuo e usufruto. Orenstein identifica uma elite de referncia
como um subgrupo da populao relevante capaz de projetar o bem coletivo. Essa elite
de referncia no s cumpre a primeira etapa como tambm organiza a prxima ao
requerer a participao dos demais indivduos na execuo do bem coletivo proposto
(ibid. p. 157). Ou seja, dependendo do lugar social dos indivduos, sua deciso ser
afetada pela sua percepo sobre a situao (mal coletivo) e sobre sua resoluo (bem
coletivo), alm de no poder ser reduzida questo sobre participar ou no da ao
coletiva, j que envolve formas distintas de envolvimento nas diversas etapas da ao.

Mas, apesar das crticas, o autor mantm sua identidade com a matriz conceitual
do individualismo metodolgico, ao argumentar que, dependendo das condies, h
situaes em que os jogos tipo dilema do prisioneiro poderiam passar a se configurar em
jogos denominados de coordenao com conflito, caracterizados por permitirem mais de
uma rodada de posicionamentos pelos jogadores e uma multiplicidade de equilbrios, e
indica trs fatores para que o jogo possa ter como resultado o sucesso da ao coletiva
(ibid.):

(i) a resoluo, entre decisores potenciais, de um jogo de coordenao com

conflito;
(ii) a avaliao subjetiva que os demais jogadores fazem da importncia da sua
participao e do retorno esperado de sua contribuio para a execuo do projeto
proposto;
(iii) o equilbrio quantitativo que o autor expressa em uma equao na qual se
relacionam custos, expectativas, mobilizao de atores e caronas.
 117

O interessante da abordagem de Orenstein que ele procura superar os limites da

abordagem racionalista com a introduo de dimenses relacionadas subjetividade e
histria. Assim, ao analisar as situaes de equilbrio nos jogos de coordenao
utilizados, o autor afirma que submeter a seleo de equilbrios a um critrio que
depende do contedo matemtico do jogo mas tambm do contexto e histria ter que
aceitar o fato emprico como relevante para superar a indeterminao a que se levado
pelos postulados de estrita racionalidade dos agentes (ibid. p. 125). Em um jogo de
coordenao, o movimento coordenado dos jogadores em busca de uma referncia
comum para as expectativas recprocas possibilita que se encontre um ponto focal a partir
do qual as estratgias se organizam (ibid. p. 127). Para Orenstein, depois de estabelecido
com sucesso pela primeira vez, o uso repetido do ponto comum se transforma em hbito
(ibid. p. 129), categoria coletiva que o autor utiliza a partir de Bourdieu para descrever
tanto o ponto focal como a conveno que d origem (ibid).

Na perspectiva de uma abordagem mais neoinstitucionalista e na discusso sobre

a questo da ao coletiva na problemtica da poliarquia, Wanderley Guilherme dos
Santos (1993:41) manifesta sua descrena em uma lgica geral da ao coletiva. O
argumento central do seu posicionamento fica bastante explcito nesta passagem:

Qualquer que seja a lgica, supe-se que ela varie segundo o tamanho (pequeno
ou grande) das coletividades. Mas isso no tudo. Aparentemente a importncia
do tamanho do grupo deriva da estrutura do jogo (conflito) e da natureza do bem
a ser provido. A quantidade de participantes necessria proviso de um bem, e
sua efetiva participao, so logicamente condicionadas pelo tipo particular de
sua interao enquanto jogadores e pela natureza dos bens a serem consumidos
agregados, indivisveis, fungveis e assim por diante. H um tipo de bem em
particular que parece apresentar um estranho sistema de relaes entre os custos
individuais de sua produo, o nmero requerido de produtores e a quantidade
produzida. Trata-se dos bens coletivos simblicos, tais como ideologia,
identidade social regulada ou dom, entre outros exemplos.

O autor tambm utiliza o conceito de mal coletivo para qualificar a natureza do

conflito e o tipo de interao social entre os atores. Nesse ponto, a no-proviso de um
bem coletivo pode implicar em consumir um mal coletivo que deteriore a situao de um
grupo social determinado. Analisando o incio da produo de bens pblicos, Santos
 118

considera a teoria de Olson insatisfatria porque parte da suposio equivocada de que,

em um grupo no privilegiado (sendo privilegiado o grupo nos quais algum ou alguns,
mesmo arcando sozinhos com os custos da produo do bem, ainda assim obtm
vantagens), qualquer bem coletivo s ser produzido privadamente se o produtor for um
altrusta. O autor considera, no entanto, que possvel manter a premissa maximizante
de que a regra bsica do comportamento humano consiste em evitar sofrimento (qualquer
que seja ele) e, ainda poder explicar como um egosta aceitaria os custos de produzir bens
pblicos. (Ibid., p. 53)

A partir da crtica teoria olsoniana, a abordagem de Santos procura caracterizar

padres de interao social em relao a trs questes estratgicas: o modo de resoluo
do problema da ao coletiva, a forma de representao do interesse e o tipo de jogo que
instauram em relao a grupos concorrentes e ter em conta seus impactos sobre os
conflitos distributivos na sociedade.

Em relao ao coletiva, a sociedade polirquica, objeto do nosso interesse de

estudo, seria caracterizada pela existncia de grupos sociais capazes de superar seus
problemas sem socorro estatal e seria plural quanto forma de representao de
interesses. A interveno regulatria do Estado seria reduzida em assuntos que dizem
respeito a grupos de diminuto poder disruptivo e que, conquanto autonomamente
formados, s freqentam a arena pblica de maneira intermitente, com objetivos quase
sempre defensivos, no agressivos e no competitivos (ibid., p. 69). Por fim, em relao
ao tipo de jogo, uma sociedade polirquica admitiria a escolha de estratgias que definem
tanto os jogos de soma zero, quanto os de soma varivel. Para o autor, o conflito
distributivo assume a forma de um jogo de soma zero quando as formas de interao
entre Estado e sociedade remetem para a alocao relativa dos bens gerados no processo
produtivo pelos participantes da interao ou, alternativamente e em tempos de recesso,
a distribuio ponderada dos sacrifcios a serem feitos, conforme a capacidade
reivindicatria de cada grupo e as compensaes porventura garantidas pelo poder
pblico (ibid., p. 71). O jogo ser de soma zero quando houver redistribuio absoluta
da riqueza.
 119

O estudo de Gohn (1997:51) tem um interesse especfico na teoria da ao social:

as teorias e os paradigmas sobre os movimentos sociais. Nesse sentido, a autora no faz
uma crtica explcita ao individualismo metodolgico. Ela aborda as formulaes de
Olson e de outros autores da mesma linha, no contexto de anlise das teorias dos
movimentos sociais, situando esse grupo de autores na denominada teoria da mobilizao
de recursos. Nesta, a varivel de anlise mais importante est relacionada aos recursos,
sejam humanos, financeiros ou de infra-estrutura, e a nfase toda colocada numa viso
exclusivamente economicista, baseada na lgica racional da interao entre os indivduos,
que buscam atingir metas e objetivos, e em estratgias que avaliam os custos e benefcios
das aes. (Gohn, 1997:51). A crtica da autora a essa abordagem pode ser sintetizada
nos seguintes pontos: (i) a nfase na lgica racional de interao entre os indivduos o que
levaria a uma abordagem que negligencia a anlise de contexto social e poltico, (ii) o
desconhecimento do impacto das polticas pblicas e da interveno do Estado na
sociedade e nos movimentos sociais em particular, e (iii) a desconsiderao da dinmica
das lutas dos atores, o que levaria a negligenciar suas histrias, suas culturas e seus
aprendizados na lgica da ao coletiva (ibid., p. 58-60).

Em uma perspectiva semelhante, os autores da corrente neomarxista, criticam a

corrente do individualismo metodolgico exatamente porque ela negligencia o fato de
que as preferncias dos indivduos so variveis s condies e que, portanto, alteram-se
historicamente. Esses autores acentuam as estruturas macroeconmicas e sociais na
determinao da ao coletiva, nelas destacando as relaes de classe. Assim, nessa
abordagem, entre os elementos de anlise que devem ser considerados nas sociedades
capitalistas incluem-se certamente as estruturas econmico-sociais, que condicionam o
comportamento das classes sociais e dos indivduos ali situados. Apesar de opostos
teoricamente, os neomarxistas tm aceitado o dilogo com a corrente do individualismo
metodolgico, portanto, o desafio de articular as anlises macro e microssociais. Aqui,
convm distinguir as formulaes de Wright, Levine e Sober.46 Os autores no acreditam

46
Wright, Levine e Sober (1993:207-208) se proclamam marxistas analticos e aceitam o dilogo com o
individualismo metodolgico, apesar de considerarem seu programa reducionista, porque a cincia tem um
projeto de explicao que ultrapassa os casos singulares. Assim, alm de indagar por que este organismo
 120

ser possvel encontrar um nico microfundamento para qualquer fenmeno macrossocial.

Conforme afirmam, o fato de haver muitos micro-estados para um dado macro-estado
exatamente o que torna impossvel o reducionismo individualista. Contudo, como todo
processo macrossocial deve ter realizaes ao nvel micro, a elaborao de possveis
microfundamentos d mais credibilidade a argumentos que se desenvolvem no plano-
macro. (Ibid., p. 210)

Em uma outra perspectiva de abordagem, a sociologia relacional de Bourdieu

(1996) tambm nos permite avanar na crtica ao individualismo metodolgico e
compreender outras possibilidades de explicao para a ao coletiva. O ponto de partida
so a possibilidade do interesse pelo desinteresse e a existncia de uma economia de bens
simblicos na sociedade.

Bourdieu parte dos conceitos de campo e habitus, que estruturam a ao social.

Nela, a ao dos agentes entendida como resultado, no de uma intencionalidade como
quer o individualismo metodolgico, mas de disposies comuns e do compartilhamento
de categorias de percepo e avaliao. O autor procura entender a criao de condies
objetivas para que os agentes sociais tenham interesse no desinteresse. A essa relao
desinteressada, Bourdieu denomina economia de trocas simblicas ou economia de bens
simblicos.

A primeira propriedade da economia de trocas simblica ser constituda por

trocas que tm sempre verdades duplas, difceis de manter unidas, no sentido de
aparecerem tanto como interesse como no-interesse, mantidas por um processo de
automistificao:

se os agentes podem ser, simultaneamente, mistificadores de si prprios e dos

outros, e mistificados, porque eles foram imersos, desde a infncia, em um
universo no qual a troca de ddivas socialmente instituda em disposies e
crenas e escapa, assim, aos paradoxos que criamos artificialmente, quando

ou aquela firma sobreviveram, tambm se quer explicar o que tm em comum diversos objetos e processos.
Quando as propriedades que respondem a essas perguntas tm realizaes mltiplas no plano micro, as
explicaes macrotericas no so, mesmo em princpio, redutveis a micro-explicao.
 121

colocamo-nos na lgica da conscincia e do livre arbtrio de um indivduo

isolado. (Bourdieu, 1996: 167).

A segunda propriedade o tabu da explicitao (cuja forma, por excelncia, o

preo). Dizer do que se trata, declarar a verdade da troca ou, como dizemos, s vezes,
quanto custou anular a troca. (Ibid., p. 168)

Em oposio s formulaes do individualismo metodolgico, a teoria de ao

proposta pelo autor formula que a maior parte das aes humanas tem por base algo
diferente da inteno, isto , disposies que fazem com que a ao possa e deva ser
interpretada como orientada em direo a tal ou qual fim, sem que se possa, entretanto,
dizer que ela tenha por princpio a busca consciente desse objetivo. (Ibid., p. 170)

Assim, o funcionamento de uma troca simblica dependeria do compartilhamento

pelos agentes envolvidos de categorias de percepo e de avaliao idnticas, o que seria
garantido pela prpria lgica de reproduo do campo no qual os agentes se inserem e
pela existncia do habitus que estrutura as categorias de percepo do campo sobre o
mundo. Em suma, a ao coletiva dependeria dos campos nos quais os agentes se
inserem, do habitus de cada campo e das suas trocas simblicas.

Mesmo com o risco de simplificar o complexo pensamento de Bourdieu,

buscamos em rpidas palavras sintetiza-lo em seus principais pontos, no que respeita
sua teoria da ao: entre os agentes e o mundo social se produzem e se estruturam
universos sociais, que Bourdieu denomina campo, ou campos sociais, que tm certas leis
fundamentais prprias, so independentes uns dos outros e apresentam certa autonomia47.
Em cada universo social (campo) surge, ento, a possibilidade de se desenvolverem
formas especficas de interesse, tornando possvel uma sociologia desses campos, cuja lei
fundamental o interesse no-utilitrio (movido pelo interesse no econmico), ou seja, o

47
Bourdieu ilustra algumas dessas leis referentes a campos especficos: a do campo econmico: negcios
so negcios, a do campo artstico: a finalidade da arte a arte, a arte no tem outro objetivo que no seja
a arte... (Bourdieu, 1996:147). Entre os exemplos de campos sociais nos quais o desinteresse
recompensado, o autor cita o campo familiar e toda economia de trocas domsticas, o campo artstico, os
diversos campos de produo cultural, o campo literrio e o campo cientfico. Alm desses, o autor se
refere tambm ao campo poltico e ao campo burocrtico (ibid., p. 153).
 122

interesse pelo desinteresse48. Alm disso, o campo um lugar social que no produzimos,
mas em que j nascemos inseridos. Cada campo corresponde a um conjunto de categorias
que estrutura tanto a percepo como a ao dos agentes na sociedade. esse corpo de
categorias estruturado e socializado que Bourdieu denomina habitus. Assim, o autor ope
explicao da ao coletiva pela reduo do clculo utilitrio49 a relao entre os
agentes e o mundo mediada pela sua insero em diversos campos e pelo
compartilhamento das suas respectivas categorias de percepo. As categorias de
percepo tm, portanto, relao com um determinado universo simblico, que geram
um capital simblico, um interesse simblico, um lucro simblico. Portanto, o capital de
reconhecimento compartilhado no interior de um campo um capital simblico,
reconhecido como tal pelos agentes e comum a todos os membros de um grupo. Bourdieu
denomina capital simblico

qualquer tipo de capital (econmico, cultural, escolar ou social) percebido de

acordo com as categorias de percepo, os princpios de viso e de diviso, os
sistemas de classificao, os esquemas classificatrios, os esquemas cognitivos,
que so, em parte, produto da incorporao das estruturas objetivas do campo
considerado, isto , da distribuio do capital no campo considerado.(Ibid., p.
149)

Bourdieu argumenta que a importncia de pensar em termos do habitus e do

campo reside no fato de que se torna possvel a compreenso de condutas desinteressadas
(no sentido utilitrio), nas quais os comportamentos se regem por outros valores. Com
efeito, torna-se possvel pensar a virtude, a tica e a moral na poltica. A questo passa a
ser apresentada em relao s condies sociais e s possibilidades de desenvolvimento
de universos nos quais as disposies duradouras de desinteresse podem se constituir e,
uma vez constitudas, encontrar condies objetivas de reforo constante, tornando-se o
fundamento de uma prtica permanente da virtude (ibid., p. 152-153). Em suma, a

48
Bourdieu exemplifica: o que faz com que as pessoas concorram no campo cientfico no a mesma
coisa que faz com que elas corram e concorram no campo econmico. (Ibid., p. 148). O autor chama a
ateno para os problemas da expresso interesse pelo desinteresse, cujo sentido corre o risco de cair na
viso reducionista, mas a inteno dar a idia de uma disposio desinteressada ou generosa (ibid., p.
149)
49
A reduo ao clculo utilitrio seria conseqncia do fato de considerar que as leis de funcionamento de
um campo social, entre outros o campo econmico, valem para todos os campos (ibid., p. 147), gerando o
que tradicionalmente se chama de economicismo.
 123

virtude cvica, os comportamentos ticos e a moral poltica s encontram possibilidades

de ocorrer case se criem e se desenvolvam os meios institucionais para tanto (ibid., p.
227-228).

A abordagem de Bourdieu nos desafia a compreender a participao social e

poltica com referncia aos universos sociais dos agentes50 (campo social) e dos seus
valores e categorias de percepo (habitus). A questo seria tentar articular essa
abordagem com a nossa concepo de democracia51, refletindo sobre as condies gerais
em que os agentes se associariam para a participao social e poltica.

E aqui, apesar das enormes diferenas conceituais, parece-nos interessante

introduzir a abordagem histrico-culturalista de Robert Putnam (1996), que a nosso ver
permite identificar os elementos necessrios para avanar nessa discusso. Putnam
incorpora na anlise da ao social a concepo de capital social, que, apesar de poder ser
associada concepo de capital simblico em Bourdieu, no tem a mesma base terica.
O autor procura explicar o associativismo civil e a participao cvica a partir do legado
histrico e das tradies de civismo, que estabelecem determinado nvel de capital social,
entendido como confiana, cooperao, normas e sistemas de participao. O autor
introduz o conceito de capital social na tentativa de compreender as condies que
determinam dinmicas sociais e desempenhos governamentais to diferentes em
contextos institucionais semelhantes. Devido s semelhanas nos termos utilizados,
inevitvel a comparao das abordagens de Bourdieu e Putnam. O legado histrico e as
tradies de civismo poderiam ser entendidos dentro dos corpos de categorias de
percepo estruturados (habitus), compartilhados pelos diversos campos sociais na forma

50
Recusando uma viso estruturalista, a teoria da ao de Bourdieu tem por base os agentes, que apesar de
serem produtos da estrutura, criam e recriam a estrutura constantemente e podem, at, sob certas condies
estruturais, transform-la mais ou menos radicalmente. (Bourdieu, 1996:161) Os sujeitos coletivos
poderiam ser interpretados como grupos ou classes de agentes, mobilizados por objetivos comuns, a partir
das diferenas existentes no espao social. Nos seus vrios trabalhos, h diversas passagens em que o autor
manifesta a opinio de que as mobilizaes e associaes sociais (e sindicatos) tm mais capacidade de
interveno na cena poltica (ver Bourdieu, 1997 e 1998).
51
Para Bourdieu a democracia uma dinmica coletiva, ameaada pelo fato de o campo poltico estar cada
vez mais dominado pela tecnocracia, na qual os meios de comunicao desempenham um papel
determinante (Bourdieu: 1997 e 1998).
 124

de um determinado capital social, caracterizado no s pelo desinteresse utilitarista, mas

tambm pelos valores de cooperao e confiana (capital simblico).

Nesses termos, compartilhamos da hiptese de Putnam, para quem h uma forte

relao entre capital social (confiana, cooperao, reciprocidade, civismo, bem-estar
coletivo, normas e sistemas de participao) e dinmica institucional dos regimes
democrticos. E um dos elementos mais importantes para explicar as diferenas de
desempenho institucional seria a comunidade cvica, isto , os padres de participao
cvica e de solidariedade social de cada contexto social: a superao dos dilemas da ao
coletiva e do oportunismo contraproducente da resultante depende do contexto social
mais amplo em que determinado jogo disputado. A cooperao voluntria mais fcil
numa comunidade que tenha herdado um bom estoque de capital social sob a forma de
regras de reciprocidade e sistemas de participao cvica. (Putnam, op. cit., p. 177) Para
o autor, capital social, ele mesmo um bem pblico, diz respeito a caractersticas da
organizao social como confiana, normas e sistemas, que contribuam para aumentar a
eficincia da sociedade, facilitando as aes coordenadas (ibid., p. 177), enquanto os
sistemas de participao cvica dizem respeito s organizaes institucionais da
sociedade, incluindo as associaes comunitrias, as cooperativas, os clubes esportivos,
os sindicatos e os partidos de massa. Assim, quanto mais desenvolvidas forem as
interaes horizontais dos sistemas de participao em uma comunidade, maior ser a
probabilidade de haver cooperao entre seus membros (ibid., p. 183).

Em suma, os sistemas de participao cvica constituiriam uma forma essencial

de capital social, que gerariam a confiana necessria organizao e ao social. Esse
efeito dos sistemas de participao cvica seria produzido pelas seguintes razes: (i) eles
aumentam os custos potenciais para o transgressor em qualquer transao individual; (ii)
eles promovem slidas regras de reciprocidade; (iii) eles facilitam a comunicao e
melhoram o fluxo de informaes sobre a confiabilidade dos indivduos; e (iv) eles
corporificam o xito alcanado em colaboraes anteriores, criando assim um modelo
culturalmente definido para futuras colaboraes. (Ibid., p. 183)
 125

Partindo da concepo de Putnam, portanto, o capital social, corporificado em

sistemas horizontais de participao cvica, favorece o desempenho do governo e da
economia, e no o oposto: sociedade forte, economia forte; sociedade forte, Estado forte
(ibid., p. 185). O autor no nega a relao entre desenvolvimento econmico e
desempenho das instituies governamentais, mas apenas questiona que este ltimo seja
determinado pelo primeiro. Na sua concepo, as desigualdades econmicas seriam
muito mais produto do contexto social do que seu determinante. Putnam sublinha, no
entanto, que o desenvolvimento de capital social e o fortalecimento institucional
costumam evoluir lentamente, num tempo histrico medido em dcadas52.

Aqui tambm acreditamos que a formulao de Putnam pode ser articulada com a
viso de Bourdieu, na concepo de que os sistemas de participao podem ser
compreendidos como a esfera pblica mobilizada, que constitui os meios institucionais,
aos quais se refere Bourdieu, necessrios para o desenvolvimento da virtude cvica e da
moral na poltica.

Apostando nessa direo, tomamos como referncia de anlise da dinmica

democrtica local dois enunciados, originalmente propostos por Putnam a partir do seu
estudo sobre o processo de descentralizao poltica regional na Itlia:

(i) O desempenho das instituies democrticas condicionado profundamente

pelo contexto social e pelo contexto histrico. Mas, tal como sugere Bourdieu,
entendemos que o contexto se refere ao espao social recortado por diversos campos
(familiar, econmico, poltico, cultural, artstico etc.), que determinam as categorias de
percepo e os valores (habitus) dos agentes de uma determinada sociedade. Nessa
perspectiva, acreditamos que o modelo de governana democrtico como padro de
interao entre governo e sociedade baseado na igualdade de direitos e na participao
poltica depende de um conjunto de valores cvicos (confiana, cooperao, tica e
interesse pblico) materializados em normas e sistemas de participao, que so aqui

52
A afirmao final do autor sobre as perspectivas do regime democrtico no Sul da Itlia taxativa: Criar
capital social no ser fcil, mas fundamental para fazer a democracia funcionar (Putnam, 1996:194).
 126

denominados capital social. De fato, nossa compreenso que o capital social um dos
elementos fundamentais de habilitao dos cidados participao social e poltica. No
plano municipal, a dinmica democrtica ser determinada, portanto, pelo contexto local
e pelo grau de capital social compartilhado pelos cidados e pelos diferentes atores
sociais na cena pblica.

(ii) A mudana das instituies democrticas formais, no sentido da abertura de

canais de participao e de interao entre governo e sociedade, pode transformar a
prtica poltica, ao possibilitar a criao e o desenvolvimento de regras de reciprocidade e
de sistemas de participao cvica, mesmo em contextos sociais sem tradies e sem
capital social. Isso porque inspirando-se mais uma vez em Bourdieu53 o
funcionamento de canais de participao democrtica pode contribuir para que os
diversos campos sociais incorporem no seu prprio funcionamento valores e normas
capazes de criar e desenvolver capital social, que geram agentes dotados de disposio
tica, de valores cvicos e de solidariedade social. Tendo em vista a esfera local de
governo, vemos que os municpios tm possibilidades dentro dos limites de sua
autonomia relativa e de suas competncias de instituir canais e mecanismos de fomento
da comunidade cvica.

Em sntese, observamos que o modelo de governana democrtica nos municpios

requer, de um lado, cidados autnomos (agency) com oportunidades e direitos iguais. As
desigualdades sociais que originam situaes de nautonomia e impossibilitam a incluso
dos cidados dinmica poltica so incompatveis com nossa concepo de democracia. De
outro lado, necessrio um contexto social de esferas pblicas mobilizadas (universos
sociais caracterizados pela cultura cvica, com capital social). Apesar de constatarmos que a
inexistncia de uma cultura participativa tambm representa um risco dinmica
democrtica, acreditamos, no entanto, que as instituies de governo local podem fomentar

53
Como diz Bourdieu (1996:227), vemos que se trata de instituir universos sociais nos quais, como na
repblica ideal de Maquiavel, os agentes teriam interesse na virtude, no desinteresse, no devotamento ao
servio pblico e ao bem comum. Nessa passagem o autor pensava em termos da moralizao da poltica
diante dos processos de corrupo, do clientelismo e do crescente aprisionamento do bem pblico a servio
dos interesses privados.
 127

a participao social e poltica dos cidados, criando as condies para o desenvolvimento

da cultura cvica requerida pela dinmica democrtica.

Com base nesses pressupostos, em que medida podemos afirmar que as

transformaes nas instituies de governo local no Brasil caminham na perspectiva do
modelo de governana democrtica? Considerando o contexto das cidades brasileiras
marcadas por fortes desigualdades e por baixos nveis de associativismo, quais so as
possibilidades e os desafios para a instituio desse modelo? com essas indagaes que
procuramos analisar alguns dos aspectos institucionais da gesto municipal, tendo como
base os municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
 128

Parte II

Gesto Municipal e Democracia:

o caso da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro

 129

3. Incluso e Desigualdades Sociais: a Metrpole Fluminense e

o contexto nacional

Iniciando a discusso sobre as transformaes nas instituies de governo local no

Brasil, com base no estudo de caso da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro,
pretendemos neste captulo caracterizar o padro de desigualdades sociais que marca
nossas metrpoles, identificando no s as particularidades da metrpole fluminense no
contexto nacional como o quadro de desigualdades intrametropolitano em termos de
renda, educao e acesso a equipamentos pblicos. Nosso objetivo no tanto fazer uma
anlise da situao social de cada municpio em particular, mas permitir uma comparao
intramunicipal no contexto social fluminense, tentando verificar seus possveis impactos
sobre a habilitao dos cidados, no que tange s condies para o exerccio da sua
cidadania e para a sua participao social e poltica. Para isso, optamos pela utilizao de
indicadores sintticos construdos com base nos indicadores sociais do Instituto Brasileiro
de Geografia e Estatstica - IBGE e de tabulaes especiais desagregadas para a Regio
Metropolitana, produzidas no mbito do Programa Observatrio de Polticas Urbanas e
Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE). Buscamos, dessa forma, determinar alguns
condicionantes da realidade fluminense quanto dimenso da incluso social, que,
conforme vimos, compe uma das caractersticas centrais da nossa concepo de
governana democrtica das cidades.

As condies de vida e as desigualdades sociais podem ser mensuradas por meio

de diversos indicadores, como renda, nvel educacional, condies de sade, acesso aos
equipamentos urbanos, infra-estrutura urbana etc. Em geral, a maioria dos autores
concorda que as desigualdades sociais no podem ser reduzidas s condies de pobreza,
mas dizem respeito a uma gama mais ampla de condies que podem ser expressas no
conceito de qualidade de vida, consideradas as condies necessrias, mas no
suficientes, para que as pessoas ou indivduos busquem realizar seus planos de vida e
objetivos (Almeida, 1997:1352).
 130

No entanto, passar dessa definio, que envolve uma conotao bastante subjetiva
do que se estabelece como condies necessrias, para a definio de parmetros que
permitam a comparao dos padres de qualidade de vida tarefa das mais difceis, dada
a possibilidade de questionamentos sobre os indicadores utilizados para tal aferio.
Mesmo que se considerem condies necessrias todos os bens, equipamentos e servios
que determinado povo ou cultura avalie como necessrios, ainda assim teramos de
atentar a hiptese de grupos sociais especficos discordarem e questionarem as
definies, por favorecerem este ou aquele segmento social. No entanto, apesar de todas
as ambigidades que envolvem a tarefa de mensurao estatstica da qualidade de vida de
um municpio, estado ou pas, entendemos que a importncia dos indicadores est
relacionada possibilidade de monitoramento das condies para a realizao do bem-
estar social pelo poder pblico. No mbito deste trabalho, nossa inteno no a de
propor uma nova metodologia ou novos indicadores para tal fim, mas utilizar os
indicadores j existentes para a discusso das desigualdades na Regio Metropolitana do
Rio de Janeiro. Assim, utilizaremos diversos indicadores e ndices sintticos, elaborados
por diversos organismos, para compararmos as condies de vida dos cidados dos vrios
municpios que compem a metrpole fluminense. Antes, traaremos um breve quadro
das caractersticas das desigualdades sociais no pas, em que identificam a particularidade
da situao das metrpoles brasileiras nesse aspecto.

3.1. Brasil: um pas marcado pelas desigualdades

Em 1991, o Brasil ocupava o 65 lugar na classificao dos pases segundo o

54
ndice de Desenvolvimento Humano - IDH , com a marca de 0,797, praticamente
atingindo a taxa de 0,800 adotada pelo Programa das Naes Unidas para o
Desenvolvimento - PNUD para caracterizar um pas com alto desenvolvimento humano.
Em 1996, o Brasil aumentou sua marca para 0,830, acrscimo que ocorreu nas trs

54
O IDH composto por trs componentes bsicos que expressariam o desenvolvimento humano:
longevidade (medida pela expectativa de vida ao nascer); conhecimento (medida pela mdia entre a taxa de
alfabetizao dos adultos e a taxa de matrculas nos diversos nveis de ensino); e padro de vida (expresso
pelo poder de compra baseado no PIB per capita). O IDH utilizado desde 1990 como indicador de
desenvolvimento humano pelo PNUD. No Brasil, o Relatrio Sobre Desenvolvimento Humano foi
 131

dimenses que compem o indicador sinttico (longevidade, educao e renda).

Tomando o perodo de 1991 a 1995, o crescimento do nosso IDH se deveu
principalmente educao, responsvel por 63% do aumento do ndice, seguida pela
longevidade, por 25%, e pela renda, por 12%. Mas em 2000, o Brasil passou a figurar na
listagem geral dos pases em 74 lugar, mais uma vez junto dos pases classificados de
mdio desenvolvimento humano. Essa alterao brusca explicada por mudanas
metodolgicas na composio do IDH que passaram a vigorar desde o ano de 1999, mas
que no sero alvo de nosso estudo, centrado, como mencionado, na identificao das
principais caractersticas das desigualdades sociais no Brasil.

Segundo os indicadores desagregados por estados da federao, para os quais s

temos disponveis os dados de 1991, ocorre uma ntida diferenciao regional em que
aparecem trs reas bem definidas: (i) a primeira, composta por sete estados mais ao sul
do pas e pelo Distrito Federal, apresenta IDH superior a 0,8 (alto desenvolvimento
humano); (ii) a segunda, que se estende na direo noroeste, a partir de Minas Gerais,
compreendendo os estados de Gois, do Mato Grosso, de Rondnia, do Amazonas e de
Roraima, alm do Amap, apresenta IDH entre 0,7 e 0,8 (mdio desenvolvimento
humano); (iii) e a terceira, que rene os estados do Par, do Acre e os do Nordeste,
apresenta IDH inferior a 0,7 (baixo desenvolvimento humano).55

Apesar da indiscutvel importncia dos dados desagregados regionalmente

apurados pelo IDH/PNUD, cumpre ter cuidado para no criarmos uma imagem do Brasil
constituda de trs Brasis: o primeiro, com alto; o segundo, com mdio; e o terceiro,

coordenado pelo Instituto de Pesquisa Econmica Aplicada - IPEA em parceria com o PNUD. Ver IPEA,
1996.
55
Apesar de no termos os dados desagregados, o site do PNUD no Brasil informa que os estados com os
ndices mais altos de desenvolvimento humano praticamente no mudaram na dcada de 90: em 1991 e
1995 eram So Paulo, Distrito Federal e Rio Grande do Sul, nessa ordem, e em 1996, Rio Grande do Sul,
Distrito Federal e So Paulo. Nesse ano, tambm figuravam no ranking de alto desenvolvimento Santa
Catarina, Mato Grosso do Sul, Paran, Rio de Janeiro, Esprito Santo, Minas Gerais, Rondnia e Roraima.
Ainda segundo o site mantida a metodologia utilizada at 1998 , em 1995 e 1996 o Brasil j no tinha
nenhum estado na categoria de baixo desenvolvimento humano. Convm ressaltar que no dispusemos
desses indicadores desagregados por regio depois da mudana de metodologia na composio do IDH
(ano base de 1999 e 2000), cuja aferio provavelmente deve ter levado, mais uma vez, alguns estados da
federao para a categoria de baixo desenvolvimento humano. Apesar dessas alteraes, o que importa para
 132

com baixo desenvolvimento humano. Para relativizar essa imagem deve-se ter em conta,
entre outros fatores, que as regies sudeste e sul (pertencentes ao primeiro Brasil)
concentram mais da metade da populao brasileira (Tabela 1) e a maior parte da riqueza
nacional, mas tambm abrigam um dos mais significativos contingentes de pobres do
pas. Na verdade, nossa anlise indica que os trs Brasis se reproduzem em todas as
regies, caracterizando o pas pela extrema desigualdade social56.

Para a anlise do quadro social no Brasil, torna-se essencial, portanto, a utilizao

de outras variveis que permitam a avaliao das desigualdades sociais em um pas com
fortes diferenciaes regionais, mas tambm com ntidas clivagens sociais e
diferenciaes intra-regionais. Nesse sentido, acreditamos que a problemtica urbana seja
um dos aspectos mais relevantes desse processo, quer pelo perfil urbano do pas, quer
pela especificidade de sua dinmica, que envolve interesses (econmicos, polticos e
sociais) e atores sociais especficos. Com efeito, seria necessrio buscar a relao entre
diversos indicadores sociais (de gnero, etnia, faixa etria) e a problemtica urbana
brasileira, de forma a possibilitar um olhar que superasse as distores das mdias
estatsticas e permitisse uma melhor aproximao da complexa realidade brasileira.

No entanto, devido ausncia de estatsticas, o exerccio proposto ainda est por

ser executado, mas cabe reconhecer que cada vez mais numerosos estudos vm sendo
realizados nessa direo, principalmente estudos de caso de mbito local e regional.57
Como exemplo, destacamos as temticas etnia/raa e gnero. Ao considerar a questo
tnica, verifica-se que, em 1991, o ndice de desenvolvimento humano da populao afro-
descendente variava de acordo com o clculo realizado entre 0,575 e 0,607,
indicativo, portanto, de baixo desenvolvimento social, segundo a metodologia adotada

a nossa anlise mostrar a forte desigualdade regional brasileira, que permanece praticamente inalterada
durante o perodo de tempo considerado.
56
Segundo o Relatrio sobre Desenvolvimento Humano (IPEA / PNUD, 1996), na comparao de 55
pases selecionados, o Brasil possua o maior grau de desigualdade na distribuio de renda (relao entre
os 10% mais ricos e os 40% mais pobres), atrs do Peru, da Repblica Dominicana, de El Salvador, da
Venezuela, do Mxico e da Zmbia, entre outros.
57
Nessa linha, a ttulo de exemplo, destacam-se as publicaes dos anais da Associao Nacional de Ps
Graduao e Pesquisa em Planejamento Urbano e Regional - ANPUR, da Associao Nacional de Ps
Graduao em Cincias Sociais - ANPOCS, as publicaes do Instituto POLIS e a revista PROPOSTA,
editada pela FASE.
 133

pelo PNUD.58 Da mesma forma, quando se tomam as diferenas de gnero, evidencia-se

que as mulheres eram mais pobres que os homens, ganhando aproximadamente 63% dos
salrios masculinos. Alm disso, as famlias chefiadas por mulheres com filhos menores
de at 14 anos representavam 58% das famlias que viviam com at meio salrio mnimo
mensal per capita (IPEA, 1996).

Tabela 1 Populao residente, por regio, situao do domiclio e sexo 1996

Grandes Total Situao do Domiclio Sexo

Regies Urbana Rural Homens Mulheres
Brasil 157.079.573 123.082.167 33.997.406 77.447.541 79.632.032
Norte 11.290.093 7.039.327 4.250.766 5.726.588 5.563.505
Nordeste 44.768.201 29.192.696 15.575.505 21.908.869 22.859.332
Centro-Oeste 10.501.480 8.865.836 1.635.644 5.255.046 5.246.434
Sudeste 67.003.069 59.825.958 7.177.111 32.906.538 34.096.531
Sul 23.516.730 18.158.350 5.358.380 11.650.500 11.866.230
Fonte: Contagem da Populao, 1996 - IBGE, 1997

Quanto problemtica urbana no pas, sua importncia pode ser evidenciada pelo
fato de as cidades brasileiras concentrarem cerca de 78% da populao e 90% do Produto
Interno Bruto - PIB. Alm do mais, cerca de 35% da populao urbana concentra-se em
apenas nove regies metropolitanas, das quais se destacam So Paulo e Rio de Janeiro,
que renem cerca de 60% da populao brasileira em espaos metropolitanos. Apesar da
constatao da diminuio do ritmo do crescimento demogrfico do conjunto das regies
metropolitanas (em que mais uma vez se sobressai o Rio de Janeiro, com a menor taxa de
crescimento de todas as regies metropolitanas) e do incremento das taxas de crescimento
das cidades mdias, ainda significativa a concentrao populacional naqueles espaos,
tornando a questo metropolitana uma das principais caractersticas da questo urbana
brasileira. (Tabela 2). Ao mesmo tempo, em funo do papel polarizador que exercem,
em geral as regies metropolitanas constituem reas de convergncia de pobreza.

58
Ver a esse respeito Santanna e Paixo, 1997. As diferenas nas mdias tm relao com as hipteses
trabalhadas pelos autores no clculo da renda da populao afro-descendente.
 134

Tabela 2 - Populao Residente nas Regies Metropolitanas Brasileiras 1991

REGIES POPULAO
METROPOLITANAS 1980 1991
Absoluto % Absoluto %
Belm 999.165 2,90 1.332.723 3,12
Fortaleza 1.580.074 4,59 2.303.645 5,40
Recife 2.347.146 6,83 2.871.261 6,73
Salvador 1.766.614 5,14 2.493.224 5,84
Belo Horizonte 2.609.583 7,59 3.431.755 8,04
Rio de Janeiro 8.772.265 25,51 9.796.498 22,96
So Paulo 12.588.725 36,61 15.416.416 36,16
Curitiba 1.440.626 4,19 1.998.807 4,68
Porto Alegre 2.285.140 6,64 3.026.029 7,09
Total 34.389.338 100 42.670.358 100
Fonte: IBGE, 1991 / Ribeiro, A. C., 1996

Os indicadores mais recentes sobre o nvel e a distribuio da renda no Brasil

mostram que a pobreza absoluta atingia cerca de 34% da populao, segundo os dados da
PNAD (Pesquisa Nacional por Amostra Domiciliar/IBGE) de 1996 e 1997,
correspondente a aproximadamente 52 milhes de pessoas vivendo nessa situao
(Rocha, 2000a)59. Rocha constata que mesmo os efeitos positivos do plano de
estabilizao de julho de 1994, o Plano Real, se esgotaram. Na avaliao da autora, uma
das principais expresses da pobreza no Brasil est relacionada deteriorao das
metrpoles, porque nelas so sentidos mais fortemente os impactos do ajuste econmico
promovido pelo governo federal, que agem diretamente sobre o sistema produtivo e o
mercado de trabalho. Se, por um lado, evidente o componente regional da pobreza, na
medida em que ela mais elevada nas regies Nordeste (53%) e Norte (40%) e menor
nas regies Sul (18%) e Sudeste (variando em torno de 25% a 30% segundo o estado
considerado), por outro, ntida a existncia de um forte componente urbano na
caracterizao da pobreza no pas. De fato, 76% dos pobres esto nas cidades, dos quais
30% nas regies metropolitanas e 46% nas demais reas urbanas (Tabela 3).

59
A metodologia utilizada por Rocha (2000b) leva em considerao as linhas de pobreza segundo regies e
estratos de residncia, a partir de cestas de consumo observadas em famlias de baixa renda para cada
 135

Tabela 3 Nmero e proporo de pobres segundo regies 1997

Nmero de Proporo de Participao no

pobres (mil) pobres (%) pas (%)
Regio Norte 2.856,3 39,61 5,51
Belm 331,2 35,56 0,64
Urbano 2.525,1 40,21 4,87
Regio Nordeste 23.314,4 52,86 44,98
Fortaleza 1.183,3 45,42 2,28
Recife 1.682,0 57,79 3,24
Salvador 1.295,9 48,59 2,5
Urbano 10.338,4 50,91 19,94
Rural 8.814,8 56.45 17,01
Minas Gerais / Esprito Santo 5.350,7 27,50 10,32
Belo Horizonte 1.132,6 29,71 2,18
Urbano 2.875,4 25,07 5,55
Rural 1.342,7 32,12 2,59
Rio de Janeiro 3.829,9 28,86 7,39
Metrpole 3.053,9 30,40 5,89
Urbano 578,7 21,95 1,12
Rural 197,3 33,48 0,38
So Paulo 8.553,6 25,21 16,50
Metrpole 5.195,7 32,09 10,02
Urbano 2.856,7 18,35 5,51
Rural 501,2 23,14 0,97
Regio Sul 4.248,7 18,11 8,20
Curitiba 512,2 21,17 0,99
Porto Alegre 448,5 14,43 0,87
Urbano 2.215,3 17,00 4,27
Rural 1.072,7 21,91 2,07
Regio Centro-Oeste 3.682,5 34,62 7,10
Braslia 600,6 32,81 1,16
Urbano 2.506,6 35,48 4,84
Rural 575,3 33,06 1,11
Brasil 51.836,0 34,09 100,0
Metropolitano 15.435,9 33,18 29,78
Urbano 23.896,1 31,30 46,10
Rural 12.504,0 42,84 24,12
Fonte: Rocha, 2000a. Tabulao especial com dados da PNAD, 1997.

Rocha (2000a) classifica os pases com alta incidncia de pobreza em dois grupos:
O primeiro composto por pases cujo produto nacional insuficiente para garantir as
necessidades bsicas indispensveis a cada um dos seus cidados, o que resulta numa
renda per capita baixa e em situaes de pobreza absoluta, independentemente das
condies de distribuio da renda nacional. O segundo grupo, no qual se situa o Brasil,
composto por pases cujo produto nacional suficientemente elevado para garantir a

regio. So classificados como pobres aqueles cuja renda familiar per capita inferior linha de pobreza
estabelecida.
 136

cada cidado o mnimo necessrio, de forma que a existncia de situaes de pobreza

absoluta resultado da m distribuio de renda. A autora mostra que alta a renda per
capita do Brasil, da ordem de R$ 5.500,00 (tomando-se o ano de 1997), e que, portanto,
no atinge a linha de pobreza, qualquer que seja a metodologia para sua determinao.

A concluso bvia: a incidncia de pobreza absoluta no Brasil decorre da forte

desigualdade na distribuio de rendimentos (Rocha, ibid.). De fato, verifica-se que, em
1998, a parcela de 1% das pessoas de renda mais elevada se apropriava de 13,7% do total
da renda do pas, praticamente a mesma proporo (13,5%) que era apropriada por 50%
da populao situada na base da distribuio de renda. O resultado de to m distribuio
de renda expresso pelo coeficiente de Gini (0,5646), um dos mais elevados do mundo.
A questo muito mais complexa tendo em vista as dimenses do Brasil, seu tamanho
populacional e sua diversidade social, poltica e econmica. Rocha (ibid) mostra que
mesmo as significativas melhorias de renda no segmento mais pobre da populao, como
as que ocorreram no incio do Plano Real, acabam afetando muito pouco o grau de
desigualdade no pas. A situao se agrava se levarmos em conta, como revela o estudo
da autora, que se esgotaram os efeitos distributivos do Plano Real. Deve-se acrescentar
ainda que a manuteno das fortes desigualdades na distribuio de renda tem forte
relao com a evoluo do mercado de trabalho, que sofre os impactos da reestruturao
produtiva, em um contexto marcado por tendncias estruturais de elevao do
desemprego formal no processo de globalizao, atingindo principalmente a mo-de-obra
menos qualificada (Dupas, 1999, Mantega, 1998 e 1999).

Mas, se a pobreza, como verificamos, mais crtica no Nordeste e nas metrpoles,

em especial em So Paulo e no Rio de Janeiro, h caractersticas e razes diferenciadas
segundo os casos. No Nordeste, as causas esto intimamente relacionadas aos bolses de
pobreza e estrutura agrria da regio. Deve-se considerar, ainda, que nem sempre so
ntidas as fronteiras entre urbano e rural nesse espao. Nas metrpoles de So Paulo e do
Rio de Janeiro, diferentemente, a pobreza vincula-se s formas de insero no mercado de
trabalho urbano-industrial, muito mais sensvel, portanto, aos impactos da reestruturao
produtiva em curso no pas (Rocha, 1997). Ressalte-se, todavia, que tais transformaes
 137

atingem em escalas cada vez mais amplas outras metrpoles brasileiras, causando
impactos sociais significativos e configurando uma questo metropolitana em torno dos
graves problemas sociais e econmicos que as envolvem. Com efeito, hoje podemos dizer
que as metrpoles brasileiras so marcadas por processos de desenraizamentos, de
massificao, de desigualdades sociais e de segregao que se apresentam hoje com
srios riscos de ampliao e caracterizam uma crise urbana.

O que nos interessa destacar nesse quadro a existncia de um componente

nacional na caracterizao das desigualdades sociais brasileiras, relacionado, sobretudo,
ao acesso ao mercado de trabalho, e que s pode ser enfrentado com polticas nacionais
de gerao de emprego e de distribuio de renda para os segmentos mais pobres da
populao. Ou seja, as macropolticas econmicas tm impacto direto, positivo ou
negativo, sobre as diferentes dimenses e mecanismos por meio dos quais os processos
de excluso social operam nas cidades brasileiras. Tanto assim, que os gastos sociais no
Brasil j atingem 20% do PIB, mas, apesar da sua importncia, no produzem resultados
suficientes para reverter esse quadro.

No entanto, como dissemos, a excluso social no pode ser compreendida na sua

complexidade com base apenas na dimenso da pobreza, em relao ao acesso renda
para consumo privado, mas tambm em outros fatores geradores das fortes desigualdades
sociais que caracterizam a sociedade brasileira. Aqui destacamos tanto o acesso a bens e
servios indispensveis qualidade de vida (tais como educao, sade, transporte, meio
ambiente, cultura etc.), quanto outras dimenses sociais, em especial ligadas s clivagens
de gnero, s tnicas e s de geraes etrias, principalmente no que se refere aos jovens
e aos idosos, tornando necessria uma abordagem mais complexa dos mecanismos por
meio dos quais atuam os processos de excluso social. Nesse sentido, apesar de
insuficientes, reconhecemos que as polticas sociais representam um papel fundamental.
Elas no s so capazes de mitigar os efeitos das desigualdades sobre os segmentos
sociais mais vulnerveis, como podem inclusive constituir a base de polticas que visam
ao enfrentamento do crculo vicioso gerador da pobreza e das desigualdades, sobretudo
quando vinculadas educao e capacitao profissional. Com isso, queremos
 138

argumentar que as polticas sociais desenvolvidas pelos governos locais podem ser
decisivas na forma como as desigualdades sociais se manifestam no espao das cidades.
Ou, dito de outra forma, as desigualdades decerto se manifestam e tm componentes
locais, que, como vimos, incidem sobre a habilitao dos cidados na sua participao
social e poltica. Tendo em vista nosso interesse na discusso sobre a governana
democrtica das cidades, buscamos, ento, traar um breve quadro de como essas
desigualdades se expressam no espao da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.

3.2. Desigualdades Sociais na Metrpole Fluminense

Para discutir o quadro de desigualdades sociais dos municpios da Regio

Metropolitana do Rio de Janeiro, optamos pela utilizao de ndices sintticos,
construdos com base no somatrio de indicadores selecionados, que, de acordo com a
metodologia utilizada, recebem pesos diferenciados. Apesar de essa opo limitar nossas
possibilidades de anlise, porque os ndices sintticos no permitem o aprofundamento da
discusso do quadro social de cada municpio, ainda assim nossa escolha se justifica
porque o nosso interesse est centrado em uma anlise comparativa acerca da qualidade
de vida dos municpios e de sua capacidade de atendimento s necessidades sociais dos
cidados, o que torna desnecessrio, para nossos fins, a discusso de cada indicador
tomado separadamente e facilita uma viso mais ampla sobre o quadro metropolitano.

De uma forma geral, os ndices apresentados tm como base de dados o Censo

Demogrfico de 1991, realizado pelo IBGE, e estatsticas produzidas pelo Centro de
Informaes e Dados do Rio de Janeiro - CIDE, fundadas em informaes fornecidas
pelas secretarias dos diversos municpios. Como veremos, na maioria dos casos esses
ndices so construdos com indicadores que dizem respeito ou ao acesso a polticas
pblicas definidas como direitos sociais (sade, educao, habitao, saneamento, entre
outros) ou oferta de equipamentos pblicos e privados (escolas, postos de sade,
transportes, linhas telefnicas, bancos etc.). Assim, identificamos trs ndices municipais
particularmente teis para nossos objetivos:
 139

O ndice Municipal - IM, cuja metodologia foi proposta pelo Instituto Polis
(1995), que utiliza 10 indicadores agrupados em 4 subndices de mesmo peso: renda,
habitao, saneamento, educao. A sua aplicao para a Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro foi realizada pelo Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal
(IPPUR/UFRJ FASE).

O ndice de Qualidade de Vida - IQV/UFF, proposto por Almeida (1997), que

utiliza 18 indicadores agrupados em 8 subndices com pesos diferenciados: infra-estrutura
bsica, renda, educao, potencial educacional, sade, atividade industrial, violncia.

O ndice de Qualidade dos Municpios - IQM/CIDE, desenvolvido pelo CIDE

(1998), que utiliza 38 indicadores agrupados em 7 subndices com pesos diferenciados:
centralidade e vantagem locacional (CEN), qualificao da mo de obra (QMA), riqueza
e potencial de consumo (RIQ), facilidade para negcios (FAC), infra-estrutura para
grandes empreendimentos (IGE), dinamismo (DIN), cidadania (CID).

Pela composio dos ndices possvel perceber que enquanto o IM privilegia

mais a dimenso social na avaliao da qualidade de vida dos municpios, o IQM/CIDE
d grande destaque para a econmica. O IQV/UFF fica em uma posio intermediria,
com uma combinao mais equilibrada entre as duas.

Inicialmente apresentamos o ranking final dos municpios da Regio

Metropolitana do Rio de Janeiro segundo cada um desses ndices, de forma a compar-los
(Tabela 4). Por qualquer indicador utilizado, identificam-se grandes desigualdades no
interior da metrpole fluminense quanto s condies de vida dos municpios
considerados. Percebe-se, de imediato, que o IQM/CIDE o ndice que abrange o maior
nmero de municpios da regio metropolitana, uma vez que o nico que j incorpora
Seropdica e Tangu, emancipados na segunda metade dos anos 9060.

60
No entanto, o municpio de Mesquita, por ter sido emancipado de Nova Iguau em 1999, no est
considerado separadamente em nenhum dos ndices, impossibilitando a anlise da sua posio especfica no
contexto da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
 140

Tabela 4 Comparativo entre os ndices: ndice Municipal (IM); ndice de

Qualidade de Vida Urbana/UFF (IQV/UFF); ndice de Qualidade Municipal
(IQM/CIDE) - Municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro 1991

Classificao dos Ranking Classificao dos Ranking Classificao dos Ranking

municpios segundo o IM municpios segundo o IQV/UFF municpios segundo o IQM/CIDE
IM IQV/UFF IQM/CIDE
1. Niteri 0,95 1. Niteri 1,00 1. Rio de Janeiro 1,00
2. Rio de Janeiro 0,91 2. Rio de Janeiro 0,85 2. Niteri 0,69
3. Nilpolis 0,68 3. Nilpolis 0,46 3. Itagua 0,34
4. So Gonalo 0,58 4. Paracambi 0,39 4. Duque de Caxias 0,33
5. So Joo de Meriti 0,55 5. Nova Iguau 0,30 5. Nova Iguau 0,30
6. Nova Iguau 0,49 6. So Gonalo 0,29 6. Mangaratiba 0,28
7. Duque de Caxias 0,45 7. Mangaratiba 0,29 7. Nilpolis 0,24
8. Paracambi 0,37 8. So Joo de Meriti 0,27 8. So Gonalo 0,24
9. Belford Roxo 0,35 9. Duque de Caxias 0,25 9. Paracambi 0,23
10. Maric 0,33 10. Itagua 0,23 10. Queimados 0,23
11. Mangaratiba 0,32 11. Maric 0,22 11. So Joo de Meriti 0,22
12. Itagua 0,29 12. Belford Roxo 0,21 12. Belford Roxo 0,21
13. Queimados 0,29 13. Queimados 0,18 13. Mag 0,20
14. Mag 0,26 14. Mag 0,15 14. Maric 0,19
15. Itabora 0,19 15. Guapimirim 0,14 15. Guapimirim 0,18
16. Japeri 0,13 16. Itabora 0,10 16. Itabora 0,17
17. Guapimirim 0,13 17. Japeri 0,05 17. Seropdica 0,15
18. Japeri 0,11
19. Tangu 0,07
Fontes: Censo Demogrfico 1991. Tabulao especial do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal;
Almeida, 1997; CIDE, 1998.

Em seguida, distinguimos claramente, pelo menos trs grandes grupos de

municpios em cada uma das classificaes. O primeiro, formado pelos municpios mais
bem posicionados, tem sempre a presena das cidades do Rio de Janeiro e de Niteri. Na
lista dos dois primeiros ndices (IM e IQV/UFF), tambm possvel identificar a
presena do Municpio de Nilpolis, apesar de distante do segundo municpio mais bem
classificado. O segundo grupo abrange os municpios que se destacam pelas piores
posies na classificao. Nele percebemos a constante presena das cidades de
Guapimirim, Itabora e Japeri. Por fim, o terceiro grupo, formado pelos municpios em
posies intermedirias, o que apresenta as maiores variaes entre cada um dos ndices
utilizados.

A comparao tambm indica maiores semelhanas entre os ndices IM e

IQV/UFF do que entre eles e o IQM/CIDE. Vale a pena explorar essas diferenas, a fim
 141

de identificarmos as origens das desigualdades municipais indicadas por cada um desses

ndices. Para tanto, vamos confrontar a composio do IM com a do IQM/CIDE, de que
dispomos das informaes relativas sua composio.

O IM resultado da mdia obtida por cada municpio em quatro subndices,

conforme a Tabela 5. O primeiro, representado na primeira coluna, referente renda e
composto pelos indicadores da renda mdia mensal dos chefes de domiclio e da
proporo de chefes de domiclio com renda at dois salrios mnimos. O segundo, na
segunda coluna, relativo habitao, formado por trs indicadores: (i) nmero mdio de
moradores por domiclio; (ii) nmero mdio de cmodos por domiclio; (iii) percentual
de domiclios com at trs cmodos. O subndice saneamento est representado na
terceira coluna e tambm composto por trs indicadores: percentual de domiclios com
gua inadequada, percentual de domiclios com esgotamento inadequado, percentual de
domiclios com coleta de lixo inadequada. Na quarta e ltima coluna est registrado o
subndice educao, resultado dos indicadores percentual de pessoas analfabetas com 15
anos ou mais e percentual de crianas vivendo com chefes com menos de 1 ano de
estudo.

Analisando o IM, Martins (1998) classifica os municpios em quatro grandes

grupos, conforme destacados na Tabela 5. No primeiro, aparecem em destaque os
municpios de Niteri e do Rio de Janeiro, que estabelecem uma ntida disparidade em
relao qualidade de vida apresentada pelos demais municpios. No segundo, esto os
municpios com boa cobertura de servios, que, apesar de estarem longe de um elevado
padro de vida, so bem mais servidos que os dos outros dois grupos. No terceiro,
aparecem os municpios com alta carncia social, mas que normalmente apresentam um
ou dois dos indicadores com mdia cobertura. Por fim, o quarto grupo constitudo dos
municpios caracterizados por carncias generalizadas em todos os indicadores utilizados.
Convm chamar a ateno para o fato de a classificao dos municpios segundo os
indicadores de renda, habitao, saneamento e escolaridade obedecer, sem muitas
alteraes, classificao final do ndice.
 142

Tabela 5 - ndice Municipal (IM) 1991

Municpios ndices IM Ranking Grupos

Renda Habitao Saneamento Educao IM
Niteri 1,00 1,00 0,81 0,98 0,95 1 (I) grande
Rio de Janeiro 0,91 0,80 0,98 0,95 0,91 2 cobertura
Nilpolis 0,43 0,52 0,80 0,98 0,68 3
So Gonalo 0,31 0,52 0,68 0,81 0,58 4 (II)
So Joo de Meriti 0,28 0,30 0,78 0,84 0,55 5 cobertura
Nova Iguau 0,30 0,34 0,65 0,66 0,49 6 mdia
Duque de Caxias 0,25 0,27 0,61 0,65 0,45 7
Paracambi 0,06 0,44 0,77 0,23 0,37 8
Belford Roxo 0,18 0,15 0,46 0,59 0,35 9 (III)
Maric 0,34 0,54 0,07 0,37 0,33 10 alto nvel
Mangaratiba 0,24 0,40 0,35 0,28 0,32 11 de carncias
Itagua 0,16 0,37 0,35 0,29 0,29 12
Queimados 0,22 0,11 0,38 0,43 0,29 13
Mag 0,05 0,28 0,34 0,37 0,26 14 (IV)
Itabora 0,08 0,32 0,18 0,18 0,19 15 carncias
Japeri 0,09 0,00 0,16 0,28 0,13 16 generalizadas
Guapimirim 0,04 0,32 0,15 0,02 0,13 17
Regio Metropolitana 0,67 0,64 0,83 0,83 0,74 - -
Fonte: Martins, 1998 / Censo Demogrfico IBGE 1991. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal.

A concluso assinalada por Martins (ibid) que o ndice Municipal

revela que a polarizao social na Regio metropolitana de grande intensidade.

Assim, o ncleo (Rio de Janeiro e Niteri) encontra-se bastante distanciado dos
demais municpios, destacando-se em seguida, apenas Nilpolis, dotado de boa
infra-estrutura. O destaque negativo fica por conta dos municpios de Mag,
Itabora, Japeri e Guapimirim, seguidos de Queimados, que apresentaram graves
deficincias de infra-estrutura e prestao de servios bsicos, alm de possurem
uma populao de baixa renda que no consegue suprir suas necessidades atravs
da relao direta com o mercado. Entre os muito melhores e os muito carentes
encontra-se um grupo intermedirio cujo posicionamento individual ir depender
do peso que se imprima a cada tema scio-econmico na composio do ndice
sinttico.

A anlise do IQM/CIDE mais complexa, pela quantidade de indicadores

utilizados na composio do ndice sinttico. A Tabela 6 apresenta o ranking dos
municpios, em que em cada coluna o primeiro nmero indica a posio dos municpios
na Regio Metropolitana e o segundo, sua posio no mbito dos 91 municpios do
Estado do Rio de Janeiro. Dada a diversidade de fatores que entram na sua composio,
vale a pena fazer alguns comentrios sobre cada um dos subndices considerados.
 143

Tabela 6 - ndice de Qualidade dos Municpios (IQM/CIDE) - 1998

IQM Municpios Posio dos Municpios nos Indicadores na Regio Metropolitana (primeiro nmero)
e no Estado do Rio de Janeiro (segundo nmero) Rio de Janeiro, 1998
DIN CEN RIQ QMA FAC IGE CID
1/1 Rio de Janeiro 1/1 1/1 1/1 2/3 1/1 1/2 1/2
2/2 Niteri 2/2 2/2 2/2 1/ 1 2/3 14 / 29 2/3
3 / 16 Itagua 3/7 3/3 4 / 11 8 / 28 5 / 35 16 / 32 6 / 43
4 / 19 Duque de Caxias 15 / 73 6/8 10 / 61 4 / 15 10 / 55 3/5 8 / 66
5 / 23 Nova Iguau 12 / 69 5/5 13 / 66 7 / 27 3 / 20 4/8 10 / 71
6 / 28 Mangaratiba 5 / 31 14 / 54 3/9 11 / 47 8 / 46 18 / 58 5 / 30
7 / 35 14 / 71 18 / 82 7 / 37 3/5 15 / 79 17 / 39 4 / 23
Nilpolis
8 / 36 So Gonalo 11 / 67 7 / 12 12 / 65 5 / 21 14 / 74 12 / 23 11 / 73
9 / 37 19 / 85 17 / 71 11 / 64 10 / 46 11 / 60 8 / 16 3 / 21
Paracambi
10 / 38 Queimados 6 / 33 12 / 47 5 / 22 16 / 66 4 / 32 5 / 10 14 / 83
11 / 42 So Joo de Meriti 17 / 78 8 / 14 14 / 67 6 / 26 16 / 80 13 / 28 7 / 62
12 / 44 Belford Roxo 16 / 74 16 / 62 15 / 70 12 / 54 6 / 36 2/4 15 / 85
13 / 50 Mag 13 / 70 9 / 28 18 / 83 13 / 58 12 / 65 7 / 15 12 / 77
14 / 52 Maric 4 / 14 15 / 55 6 / 25 9 / 35 7 / 37 19 / 65 9 / 68
15 / 59 7 / 34 13 / 53 9 / 46 17 / 71 17 / 86 6 / 14 18 / 88
Guapimirim
16 / 62 Itabora 8 / 36 10 / 35 17 / 81 15 / 64 9 / 49 11 / 22 13 / 81
17 / 73 Seropdica 9 / 49 4/4 8 / 45 14 / 59 18 / 90 10 / 18 16 / 86
18 / 80 Japeri 10 / 52 19 / 84 19 / 88 18 / 78 13 / 70 9 / 17 17 / 87
19 / 84 Tangu 18 / 81 11 / 40 16 / 71 19 / 81 19 / 91 15 / 31 19 / 91
Fonte: CIDE, ndice de Qualidade dos Municpios, 1998.

Na composio do ndice sinttico, os subndices dinamismo (DIN), centralidade

e vantagem locacional (CEN), facilidade para negcios (FAC) e infra-estrutura para
grandes empreendimentos (IGE) expressam indicadores de desempenho econmico.

Na primeira coluna, est representado o ranking dos municpios no subndice

DIN, que como o nome indica, visa mensurar o dinamismo da economia local.
composto pelos seguintes indicadores: (i) taxa mdia geomtrica de crescimento anual da
populao residente entre 1991 e 1996; (ii) nmero de pontos de servios bancrios com
atendimento 24 horas em relao raiz da populao; (iii) nmero de veculos novos (a
partir de 1995), licenciados, para cada grupo de 100 habitantes; (iv) valor mdio das
operaes de crdito em agncias bancrias do municpio, por habitante; (v) estimativa da
taxa mdia de crescimento do PIB do municpio, entre 1990 e 1996. Destacam-se os
municpios do Rio de Janeiro, de Niteri, de Itagua e de Maric. Com pior desempenho
esto Paracambi, Tangu e So Joo de Meriti.
 144

Na segunda coluna apresenta-se o subndice CEN, que expressa a capacidade de o

municpio estabelecer vnculos com os mercados vizinhos. composto pelos seguintes
indicadores: (i) atratividade do municpio para o suprimento de bens de consumo em
geral, envolvendo o VAF (Valor Adicionado Fiscal) do comrcio varejista e as distncias
entre todas as sedes municipais e a populao; (ii) existncia de concessionrias de
veculos no municpio; (iii) facilidade de acesso ao municpio por meio de transporte
coletivo, representada pelo nmero de linhas de nibus intermunicipais; (iv) comrcio
atacadista, com base no VAF do comrcio atacadista per capita; (v) matrculas em
instituies de nvel superior. Destacam-se os municpios do Rio de Janeiro, de Niteri,
de Itagua e de Seropdica. Com pior desempenho esto Japeri, Nilpolis e Paracambi.

Na quinta coluna, apresenta-se o subndice FAC, cuja finalidade mensurar as

facilidades existentes para a operao de empresas e seus funcionrios. composto pelos
seguintes indicadores: (i) nmero de agncias bancrias; (ii) facilidade de comunicao,
representada pelo nmero de terminais telefnicos para cada grupo de 1.000 habitantes;
(iii) facilidade de comunicao, representada pelo nmero de agncias de correio e pontos
de venda de selos; (iv) meios de hospedagem disponveis, representados pelo nmero de
leitos em hotis para cada grupo de 1.000 habitantes; (v) facilidade de acesso Internet,
considerados o nmero de provedores no municpio e o tempo de um pulso em uma
ligao telefnica ao provedor mais prximo, em relao ao tamanho da populao local;
(vi) incentivos oferecidos pelo municpio para instalao, expanso ou modernizao de
empresas; (vii) existncia de balco SEBRAE. Destacam-se os municpios do Rio de
Janeiro, de Niteri, de Nova Iguau e de Queimados. Com pior desempenho esto
Tangu, Seropdica e Guapimirim.

Completando os indicadores de perfil econmico apresenta-se, na sexta coluna, o

subndice IGE, cujo objetivo demonstrar as condies favorveis implantao e
operao de empresas de grande porte. composto pelos seguintes indicadores: (i)
existncia ou proximidade de rodovia pavimentada de pista dupla; (ii) existncia ou
proximidade de ferrovia; (iii) existncia de aeroportos, pblicos ou privados; (iv)
existncia de gasoduto atravessando o municpio; (v) existncia de linhas de transmisso
 145

de energia eltrica, consideradas as diferentes potncias; (vi) existncia de distrito,

condomnio, parque ou plo industrial. Destacam-se os municpios do Rio de Janeiro, de
Belford Roxo, de Duque de Caxias e de Nova Iguau. Com pior desempenho esto
Maric, Mangaratiba e Nilpolis.

Alm desses, o ndice sinttico IQM/CIDE tem na sua composio mais trs
subndices, compostos por indicadores fortemente relacionados qualidade de vida da
cidade: riqueza e potencial de consumo (RIQ), qualificao da mo-de-obra (QMA) e
cidadania (CID).

O subndice RIQ, na terceira coluna, expressa a riqueza existente no municpio.

composto pelos seguintes indicadores: (i) percentual de chefes de domiclio com renda
alta, isto , com renda superior a 20 salrios mnimos; (ii) estimativa do PIB per capita
do municpio; (iii) consumo de energia eltrica por habitante; (iv) mdia dos depsitos
bancrios em agncias do municpio por habitante; (v) nvel das finanas locais,
representado pela relao entre as despesas de capital com investimentos e a populao.
Destacam-se os municpios do Rio de Janeiro, de Niteri, de Mangaratiba e de Itagua.
Com pior desempenho esto Japeri, Mag e Itabora.

O subndice QMA, na quarta coluna, expressa o padro de formao educacional

da populao, principalmente do ponto de vista da sua especializao e
profissionalizao. composto pelos seguintes indicadores: (i) o percentual de chefes de
domiclios com, pelo menos, 2 grau completo; (ii) a taxa de alfabetizao da populao
de 15 anos ou mais; (iii) a taxa de concluses em cursos profissionalizantes oferecidos
pelo SENAC e pelo SENAI, em relao populao de 15 anos ou mais; (iv) a taxa de
matrculas em cursos tcnicos de 2 grau, em relao populao de 15 anos ou mais.
Destacam-se os municpios de Niteri, do Rio de Janeiro, de Nilpoles e de Duque de
Caxias. Com pior desempenho esto Tangu, Japeri e Guapimirim.

Finalmente, o subndice CID, na ltima coluna, expressa as condies de

atendimento s necessidades bsicas da populao de cada municpio nas reas de sade,
 146

educao, segurana, justia e lazer. composto pelos seguintes indicadores: (i) nmero
de matrculas no ensino bsico em relao populao em idade escolar; (ii) nmero de
leitos nas especialidades bsicas em hospitais do municpio para cada grupo de 1.000
habitantes; (iii) nmero de policiais civis e militares para cada grupo de 10.000
habitantes; (iv) proporo de equipamentos culturais (cinemas, teatros, museus e
bibliotecas); (v) taxa de atendimento domiciliar nos servios de abastecimento de gua
tratada, coleta de lixo e esgotamento sanitrio; (vi) proporo de instituies que lidam
com questes relativas aos direitos do cidado (Procom e Defensoria pblica).
Destacaram-se os municpios do Rio de Janeiro, de Niteri, de Paracambi e de Nilpolis.
Com pior desempenho esto Tangu, Guapimirim e Japeri.

Nota-se, em uma primeira anlise, que a maioria dos municpios no tem

desempenho constante nos subndices selecionados, diferentemente do Rio de Janeiro e
de Niteri, que sempre apresentam bom desempenho, segundo qualquer indicador
selecionado. O que ocorre na maior parte dos casos so municpios que apresentam
desempenho bom ou regular segundo alguns indicadores e ruim ou pssimo, segundo
outros.

Dessa forma, o resultado final da classificao no IQV/CIDE para os municpios

da Regio Metropolitana pode ser sintetizado, tal como no caso do IM, na identificao
de quatro tipos de grupos. O primeiro, composto por Rio de Janeiro e Niteri, municpios
que se mantm na posio de liderana em relao totalidade dos municpios do estado.
So dois municpios que, conforme j dito, tm grande cobertura de servios, alta
qualidade de vida em geral, dinamismo econmico e boa infra-estrutura para grandes
empreendimentos econmicos. O segundo grupo, formado por Itagua, Duque de Caxias,
Nova Iguau e Mangaratiba, municpios que se encontram bem classificados no mbito
do estado, mas que j revelam grandes carncias em alguns dos subndices considerados,
como o caso de Nova Iguau e Duque de Caxias, situados entre os piores do estado nos
subndices cidadania, e riqueza e potencial de consumo. O terceiro grupo, composto por
Nilpolis, So Gonalo, Paracambi, Queimados, So Joo de Meriti, Belford Roxo, Mag
e Maric, municpios que demonstram, em geral, carncias sociais generalizadas, fraco
 147

desempenho econmico e graves debilidades de infra-estrutura para grandes

empreendimentos. Normalmente situados lado a lado na classificao estadual, esses
municpios tm em comum o fato de conseguirem se sobressair bem ou razoavelmente
bem em pelo menos um dos subndices considerados. Por fim, o ltimo grupo, composto
pelos municpios com srios problemas estruturais, em decorrncia de graves problemas
sociais e frgil dinamismo econmico, apesar de tambm haver situaes de bom e mdio
desempenho em um ou outro subndice. Os municpios situados nesse grupo
Guapimirim, Itabora, Seropdica, Japeri e Tangu esto igualmente muito prximos
nas posies que ocupam na classificao estadual, que so as piores do ranking.

Apesar da complexidade dos indicadores utilizados na composio do ndice

sinttico do IQM/CIDE, percebem-se algumas semelhanas entre ele e os dois anteriores,
o IM e o IQV/UFF. Em relao a qualquer dos indicadores considerados, h uma clara
distino entre os municpios mais bem classificados, Rio de Janeiro e Niteri, e os de
pior classificao, Itabora, Japeri, Guapimirim, Seropdica e Tangu (estes dois ltimos,
como dissemos, includos apenas na classificao do IQM/CIDE). Entre os dois extremos
h uma grande variao no posicionamento dos municpios, segundo o indicador com
maior ou menor peso na classificao. So municpios que apresentam grandes carncias
sociais e debilidades econmicas, mas que dispem de boa infra-estrutura ou de cobertura
em algum ou alguns dos servios considerados. Tais dados reforam as concluses de
Martins (op. cit.) assinaladas anteriormente.

Em sntese, verificamos que, quer se adotem indicadores cuja proposta avaliar a

qualidade de vida (IM e IQV/UFF), quer se adotem indicadores cuja proposta avaliar o
desempenho econmico, o resultado sempre a evidncia de uma forte desigualdade no
acesso da populao a recursos econmicos, infra-estrutura urbana, riqueza e
cidadania.
 148

3.4. Habilitao e Excluso da Cidadania no Rio de Janeiro

Retomando nossa questo inicial, passaremos a discutir os impactos desse quadro

de desigualdades sociais nas transformaes das instituies de governos locais no
processo de descentralizao e municipalizao das polticas sociais.

A nossa concepo de democracia requer a habilitao dos cidados no exerccio

da sua autonomia (a condio da agency), que significa concretamente a existncia de
oportunidades e direitos iguais. Vemos que as graves desigualdades sociais existentes
entre os municpios fluminenses expressam exatamente a inexistncia dessas
oportunidades e direitos iguais, e um contexto social marcado no s pela excluso de
significativa parcela da populao (os desabilitados) como por desigualdades nas
condies de habilitao dos cidados.

Na metrpole fluminense, cerca de 30% da populao, representando mais de trs

milhes de pessoas, vive abaixo da linha de pobreza. quase um tero da populao, que
no tem acesso s condies mnimas necessrias sua subsistncia, sem oportunidades,
sem educao, sem sade, sem condies de locomoo, sem tempo de sobra para
investir em outra meta que no seja a prpria sobrevivncia e a de sua famlia. So mais
de trs milhes de pessoas s quais so negados direitos fundamentais de cidadania. No
h como negar que, nessa circunstncia de desigualdade social extrema, parcelas da
populao vivem em situao de excluso social, desabilitada para participar da dinmica
social e poltica da cidade. Em verdade, tambm deveramos considerar as situaes de
extrema violncia que vigoram em diversas reas da metrpole fluminense, que, da
mesma forma, excluem parcelas da populao, pelo medo e pela insegurana, de terem
sua prpria integridade fsica ameaada. Nesse caso, seriam necessrias anlises sobre os
modos como a violncia se manifesta na sociedade, atingindo de forma diferenciada os
municpios (e neles, suas diversas reas), e os diferentes grupos sociais (jovens, negros,
mulheres), acerca dos quais no temos nem informaes, nem competncia para aborda-
los devido complexidade do tema. Independentemente de dados e anlises, importante
reconhecer o impacto dessa situao de violncia na habilitao dos cidados na dinmica
 149

social e poltica das cidades que no s tem tido grande repercusso poltica e na
imprensa, mas tambm tem sido reconhecida por diversos trabalhos acadmicos61.

A questo fundamental que essa situao de desigualdade extrema est

vinculada ao acesso ao trabalho e renda, e sofre os efeitos dos movimentos de evoluo
do mercado de trabalho. Como vimos, esse problema tem relao direta com as polticas
macroeconmicas de mbito nacional, que recebem o impacto direto da reestruturao
produtiva, em um ambiente cujas tendncias indicam o agravamento do desemprego
formal, principalmente para os segmentos sociais com menos qualificao educacional.
Reconhecemos, portanto, que estruturalmente essa situao de excluso social s pode ser
enfrentada, nas suas razes, com polticas macroeconmicas, que sejam capazes de
reverter a perversa distribuio de renda no pas, de gerar empregos e, ao mesmo tempo,
de aumentar o PIB nacional.

Apesar de reconhecermos esse componente nacional das desigualdades sociais, a

anlise dos indicadores sintticos mostra que a situao social dos municpios bastante
desigual no apenas quanto ao acesso dos cidados ao trabalho e renda; o feixe de
direitos sociais relativos educao, sade, habitao e ao saneamento no est
garantido de forma igualitria a todos os cidados. E aqui estamos diante de reas
relacionadas s polticas sociais, em que a autonomia relativa da esfera local possibilita
aos governos municipais intervir tanto no sentido de alargar esse feixe de direitos, como
no de atender aos grupos em situao de vulnerabilidade social, em razo da sua precria
insero no mercado de trabalho e da sua dificuldade de acesso renda. O atendimento a
esses direitos obviamente depende das condies institucionais dos diferentes municpios,
sobretudo no que se refere aos seus recursos oramentrios e sua capacitao tcnica.
No entanto, apesar de todas as limitaes, os governos locais tm capacidade de intervir
para ampliar o acesso dos cidados aos direitos sociais, habilitando os grupos em situao
de desvantagem social.

61
interessante observar que no encontro de 1998 da ANPOCS (Associao Nacional de Ps-Graduao
em Cincias Sociais), dos doze trabalhos apresentados no GT Violncia, Justia e Direitos, dez abordavam
diretamente o tema da violncia, um centrava-se na dinmica de funcionamento da justia e outro tinha
 150

No caso dos municpios da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, constatamos

basicamente trs situaes: a primeira, caracterizada pela garantia dos direitos sociais
bsicos maioria da populao, que gera contextos sociais de maior qualidade de vida e
de maior eqidade no exerccio efetivo dos direitos de cidadania. Aqui so maiores as
possibilidades de garantia da ampla incluso social requerida para a habilitao da
cidadania. Neste caso, encontram-se os municpios do Rio de Janeiro e de Niteri. A
segunda situao, caracterizada por contextos sociais de desigualdades nas condies de
exerccio da autonomia em torno do acesso a direitos sociais fundamentais, que gera
assimetrias de poder e condies desfavorveis para a ampla incluso em termos do
exerccio efetivo dos direitos sociais requeridos para a habilitao da cidadania. Neste
caso encontra-se a grande maioria dos municpios da regio: Itagua, Duque de Caxias,
Nova Iguau, Mangaratiba, Nilpolis, So Gonalo, Paracambi, Queimados, So Joo de
Meriti, Belford Roxo, Mag e Maric. Por fim, a terceira situao, caracterizada por
graves carncias sociais, pela excluso de grande parte da populao e por poucas
condies de exerccio da autonomia dos cidados, portanto, de habilitao da cidadania.
Neste caso, encontram-se os municpios de Guapimirim, de Itabora, de Seropdica, de
Japeri e de Tangu. Convm ressaltar, contudo, que como so tnues as fronteiras entre
os grupos da segunda e terceira situaes, dependendo dos indicadores utilizados,
poderamos classificar um ou outro municpio desse conjunto de forma diferenciada, j
que de maneira geral ambos os grupos compartilham contextos sociais de grande
vulnerabilidade social.

Tendo em vista nossa discusso em torno da governana democrtica local, a

nosso ver as questes fundamentais expressas pelos diferentes ndices podem ser
sintetizadas nos seguintes pontos: primeiro, constatamos que existem condies de
habilitao desfavorveis entre os municpios e, no interior deles, entre os diferentes
grupos sociais; segundo, os indicadores de acesso da populao aos servios e
equipamentos pblicos fundamentais mostram que so profundas as desigualdades sociais

como eixo central a questo da relao entre identidade das galeras, juventude e identidade masculina. Dos
doze trabalhos, cinco incluam ou tinham como objeto a Regio Metropolitana do Rio de Janeiro.
 151

que caracterizam a regio metropolitana fluminense, gerando um fosso entre os

municpios na liderana do ranking e os demais municpios, sejam quais forem os ndices
considerados. E, como vimos, quaisquer que sejam as fontes das desigualdades, elas
interferem na habilitao dos membros de uma sociedade no exerccio dos seus direitos
de cidadania e na sua participao social e poltica. Por fim, ainda observamos mais uma
agravante que deve ser levada em considerao. Existem diversos problemas sociais,
econmicos e de infra-estrutura comuns a esses municpios cuja soluo, de grande
complexidade, exige uma abordagem e uma interveno de mbito metropolitano. A
inexistncia de organismo institucional nessa esfera produz efeitos no agravamento dos
problemas sociais locais, tais como transporte, sade, saneamento e habitao, que
exigem solues compartilhadas e instncias de governana metropolitana (Azevedo e
Guia, 2000). Portanto, muitos dos problemas no exerccio efetivo dos direitos de
cidadania tambm poderiam ser abordados como situaes de desigualdades sociais de
mbito metropolitano, o que no implica na impossibilidade de sua abordagem sob o
ponto de vista das condies locais e do papel dos governos municipais no enfrentamento
desse quadro.

Em suma, podemos comprovar que as desigualdades sociais que marcam a regio

metropolitana fluminense geram efetivamente situaes que bloqueiam ou dificultam as
possibilidades de ampla incluso social requeridas para a instituio de governos locais
baseados no modelo de governana democrtica. Pelo menos at o presente, estamos
longe de verificar a emergncia de um sistema poltico redistributivo de renda, servios e
bens pblicos, na perspectiva de um welfare municipal. Sem a existncia de
mecanismos mais amplos de mbito metropolitano, estadual ou nacional , so
reduzidas as possibilidades de reverso desse quadro. Alm disso, as desigualdades
sociais existentes efetivamente desabilitam a cidadania poltica, gerando desigualdades de
poder e de condies de participao social.

No entanto, apesar das limitaes, vimos que um poderoso mecanismo de

integrao e habilitao o pertencimento a redes de solidariedade e de filiao social, no
qual destacamos as organizaes sociais, constitudas como sujeitos coletivos. Isso
 152

porque, ao mesmo tempo que as desigualdades sociais criam situaes de desabilitao da

autonomia dos indivduos que incidem sobre sua participao social, a prpria
participao social em organizaes da sociedade civil pode criar situaes de habilitao
dos membros de uma sociedade que incidem sobre seu acesso efetivo aos direitos sociais
e polticos. Deparamo-nos, assim, com a questo do associativismo na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, que ser abordada no prximo captulo.
 153

4. Associativismo e Participao Sociopoltica: o Rio de Janeiro no

Contexto das Grandes Cidades Brasileiras

Neste captulo traaremos um breve quadro do associativismo e da participao

sociopoltica da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, no contexto das regies
metropolitanas brasileiras. Ao mesmo tempo, como nossa discusso est centrada nos
governos locais, procederemos anlise de forma desagregada por reas geogrficas62, de
forma a identificar possveis diferenas intrametropolitanas no perfil associativo e na
cultura cvica, e assim discutir o contexto social fluminense na perspectiva da autonomia
da sociedade civil e da constituio de esferas pblicas, e, por conseguinte, na dos
possveis impactos que da adviro sobre a dinmica de participao institucional
requerida pelo modelo de governana democrtica.

Apesar da impreciso conceitual do termo, para o escopo deste estudo

entendemos associativismo como o vnculo a qualquer organizao da sociedade civil de
carter pblico no-estatal e sem fins lucrativos (Ribeiro e Santos Junior, 1996). A
avaliao do grau de associativismo da populao das regies metropolitanas do Brasil
teve por base o Suplemento da Pesquisa Mensal de Empregos - PME, realizada pelo
IBGE em abril de 199663. Entrevistando pessoas de 18 anos ou mais de idade das regies
metropolitanas de So Paulo, do Rio de Janeiro, de Belo Horizonte, de Salvador, de
Recife e de Porto Alegre, a pesquisa buscou contemplar trs tipos de associativismo civil:
sindical (sindicatos de empregados e empregadores), de classe (rgos de classe ligados a
categorias profissionais ou econmicas) e comunitrio (associaes de bairro, associaes
religiosas, recreativas, filantrpicas e outras no especificadas). Alm da associao civil,
a pesquisa levantou informaes sobre a partidria, referente filiao aos partidos
polticos. Aqui, categorizamos de forma um pouco diferenciada os tipos de
associativismo civil, juntando as duas primeiras dimenses, relativas ao mundo do
trabalho, em torno do associativismo sindical, e mantendo a dimenso comunitria tal

62
Infelizmente, a base de dados no permite sua desagregao por municpios, o que seria ideal. Assim, a
desagregao foi realizada por trs reas da regio metropolitana: Capital, Baixada Fluminense e outros
municpios metropolitanos.
63
Cf. IBGE, Associativismo, Representao de Interesses e Intermediao Poltica. IBGE: Rio de Janeiro,
1997.
 154

como categorizada pela pesquisa do IBGE. No entanto, procuramos algumas vezes

desagregar os dados relativos s associaes de bairro, devido ao seu carter diferenciado
e sua importncia poltica na histria do Rio de Janeiro64. Por fim, tambm pela
desagregao de dados, procuramos identificar possveis diferenas nos perfis poltico e
social das populaes associada e no-associada, a fim de discutirmos os reflexos da
associao sobre os processos de habilitao social e de exerccio da cidadania.

4.1. O Perfil do Associativismo no Rio de Janeiro

A partir do suplemento sobre associativismo da PME, podemos observar que do

universo de 22,5 milhes de pessoas de 18 anos ou mais de idade, moradoras das regies
metropolitanas pesquisadas, 27% tinham vnculo com algum tipo de organizao
associativa, ou seja, eram filiadas ou associadas a uma ou mais das organizaes
consideradas na pesquisa.

interessante notar que em 1988, segundo os dados do suplemento da PNAD

realizada naquele ano, 29% das pessoas de 18 anos ou mais eram vinculadas a uma ou
mais organizaes associativas (IBGE, 1988). Os dados de 1996 indicam, portanto, uma
proporo praticamente igual de pessoas associadas, numa dcada em que diversos textos
identificaram uma crise dos movimentos populares urbanos.65 No obstante tal
constatao, pode-se inferir a partir dos dados que sero apresentados que est havendo
uma mudana no perfil associativo, com a queda relativa do percentual de pessoas
filiadas s associaes de moradores, que tiveram presena marcante no pas durante as
dcadas de 70 e 80, e o surgimento de novas associaes, aqui agrupadas na categoria
outras associaes. Outro fato que chama a ateno que, no contexto das reformas
neoliberais, com a conseqente flexibilizao das relaes trabalhistas, esperava-se
verificar uma queda na dimenso sindical do associativismo, no identificada na

64
Sobre a importncia poltica do movimento de bairros no Rio de Janeiro, ver Grazia, 1993.
65
Segundo Gohn (1997), os autores brasileiros que utilizaram a expresso crise dos movimentos sociais
nos anos 90 no se referiam a uma crise generalizvel a todos os movimentos, mas a um tipo particular de
crise nos movimentos populares urbanos. Os diversos autores tambm se diferenciam segundo o tipo e a
anlise da crise.
 155

pesquisa. Ao contrrio, a dimenso sindical (sindicatos e associaes de classe), tal qual

em 1996, permanece como a principal forma associativa do pas (Tabela 1).

Tabela 1 Proporo de Pessoas Filiadas ou Associadas a Organizaes

Associativas Regies Metropolitanas, 1996 (%)

Associadas ou No Associada Tipos de Associativismo - Percentual em relao

Filiadas (%) nem filiada (%) Populao Associada
Sind. ou Assoc Orgo Assoc. Outra
De Classe(%) Bairro(%) Assoc. (%)*
Total 27 73 67 11 34
Homens 34 66 76 10 27
Mulheres 22 78 55 11 42
* Inclui associaes de bairros, associaes religiosas, associaes filantrpicas, associao esportiva ou
cultural e outros rgos comunitrios.
Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal
(IPPUR/UFRJ FASE), 1998.

No geral, os homens apresentaram maior vnculo associativo que as mulheres. No

entanto, ao desagregar os dados por tipo de associao, percebemos que essa diferena
funda-se basicamente na relao com os sindicatos e/ou associaes de classe, em que a
maior presena dos homens em grande parte explicada pelo fato de serem majoritrios
na composio da PEA (populao economicamente ativa), j que tanto as mulheres
quanto os homens tm praticamente o mesmo percentual de participao nas associaes
de bairro, e as mulheres se filiam bem mais s outras associaes. Conforme pode ser
observado, em relao baixa associao verificada, ntida a preferncia pela filiao a
sindicatos, independentemente do sexo do entrevistado.

Apesar da falta de dados sobre outros pases, o nvel de associativismo no Brasil

parece estar prximo ao dos pases latino-americanos, pelo menos quando se tomam os
exemplos disponveis. Na Colmbia, a mdia nacional de participao comunal era
estimada em 28,5% (Vargas, 1998). Na Argentina, pesquisa realizada em 1997 pelo
Instituto del Conurbano de la Universidad Nacional de General Sarmiento em quatro
municpios da periferia da Grande Buenos Aires66 revela que a mdia de participao em
instituies comunitrias era de 14%, enquanto a participao em reunies com vizinhos

66
A pesquisa foi realizada, na Grande Buenos Aires, nos municpios de Jos C. Paz, Malvinas Argentinas,
Moreno e San Miguel. Kohan e Fournier, 1998.
 156

era de 20% (Kohan, 1999), ndices muito prximos aos ndices de participao das nossas
periferias metropolitanas, como veremos adiante.

Ao analisar a metrpole fluminense, encontram-se algumas caractersticas comuns

e diferenciaes significativas entre seu perfil associativo e o das outras cinco regies
metropolitanas pesquisadas. Em primeiro lugar, observa-se que a Regio Metropolitana
do Rio de Janeiro apresentou um grau de associativismo (24%) prximo ao das Regies
Metropolitanas de So Paulo (29%), de Belo Horizonte (25%), de Recife (24%) e de
Salvador (22%). No entanto, seu ndice est significativamente distante do verificado na
Regio Metropolitana de Porto Alegre, que, destacando-se das demais reas, ostentou o
mais alto nvel de associao e filiao a organizaes associativas (38%).

Comparando com os dados de 1988, tal como verificado no contexto nacional no

percebemos nenhuma mudana significativa, uma vez que nesse ano a metrpole
fluminense apresentava 25% dos seus habitantes (maiores de 18 anos) vinculados a
organizaes associativas. Quanto ao gnero, mantiveram-se as diferenas encontradas no
plano nacional e nas demais regies metropolitanas, onde os homens possuam maior
vnculo associativo, pelas mesmas razes j mencionadas anteriormente, ou seja, pela sua
maior presena na PEA. Assim, enquanto 30% dos homens afirmaram estar filiados ou
associados a uma organizao associativa, na metrpole fluminense o percentual de
mulheres chegava a apenas 19%.

Desagregando o percentual de pessoas com vnculo associativo por tipos de

associao, pode-se observar o peso de cada um deles em relao populao total da
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (Grfico 1). Os sindicatos apresentaram o maior
nvel de adeso, aos quais estavam filiados 14% do total da populao de 18 anos ou
mais. Formando o segundo grupo em peso associativo, as entidades religiosas
congregavam 5% das pessoas, seguidas de perto pelas associaes de moradores, com
3%, que constituam o terceiro grupo. As associaes profissionais, as associaes
esportivas e culturais e as associaes filantrpicas tiveram pequeno peso, com
percentuais que variam de 1% a 2%.
 157

Grfico 1 - Populao Filiada ou Associada por Tipo de Associao RMRJ, 1996*

Taxa de Filiao a Entidades Diversas - Regio

Metropolitana do Rio de Janeiro, 1996

Sindicalizado

14% Associao Religiosa

5% Associao de Bairro
3%
Associao
2% Profissional
Assoc. Esportiva ou
2% Cultural
Associao
1% Filantrpica

0% 5% 10% 15%

Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -

IPPUR/UFRJ FASE
* O total supera o percentual de 24% de associados na Regio metropolitana do Rio de Janeiro,
pois as questes eram de respostas mltiplas.

Quando se comparam os dados de 1996 com os de 1988, evidenciam-se os

seguintes aspectos: o primeiro refere-se aos sindicatos, que mantiveram o maior nvel de
adeso e ainda ampliaram um pouco a taxa anterior de 10% para 14% de filiao da
populao de 18 anos ou mais. Contrariando as expectativas de crise sindical em razo
das transformaes do mundo do trabalho, o pequeno crescimento proporcional
verificado na filiao s entidades sindicais talvez possa ser explicado pela busca de
mecanismos de defesa do emprego e dos direitos trabalhistas. No entanto, preciso que
se registre que a taxa de filiao no implica uma participao ativa na vida sindical.
Certamente, parte das filiaes tem outras motivaes, ligadas aos benefcios oferecidos
por essas organizaes. O segundo aspecto est relacionado ao crescimento da adeso s
entidades religiosas, tendo em vista que apresentavam em 1988 a taxa de 3% de
associados e apareciam, em termos de peso associativo, atrs dos sindicatos, das
associaes de moradores e das associaes profissionais. Uma das explicaes para o
incremento ocorrido pode ser o crescimento das igrejas evanglicas. Reunindo uma
diversidade de formatos organizacionais, que compreendem comunidades eclesiais de
 158

base, pastorais sociais, grupos de jovens e de casais, misses e congregaes, entre

outros, o fato que freqentemente as entidades religiosas vm desempenhando um papel
que ultrapassa o fundamento teolgico e eclesistico de seus objetivos e engajando-se em
atividades assistenciais, de intermediao de interesses junto ao poder pblico e de defesa
dos direitos de cidadania. O terceiro aspecto diz respeito queda da adeso s
associaes profissionais, que passaram de 4% em 1988 para 2% em 1996. Para a
avaliao dessa mudana, seriam necessrios novos estudos para apurar se ela teve
origem em algum tipo de crise conjuntural ou se as associaes profissionais j estavam
sofrendo os efeitos da reestruturao produtiva, que certamente vem impactando a
composio profissional no interior das empresas e fora delas.

Ao analisarmos os indicadores de associativismo desagregados segundo as reas

da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, percebemos significativas diferenas
intrametropolitanas, sobretudo quanto ao grau de vnculo associativo de cada rea, mas
tambm ao peso relativo apresentado por cada tipo de associao.

Em relao ao grau de associativismo, a capital apresentou o maior percentual de

pessoas filiadas ou associadas a alguma organizao associativa (27%), superando a
mdia da regio metropolitana (24%). Inversamente, sua rea perifrica mais imediata, a
Baixada Fluminense67, apresentou o mais baixo percentual de associativismo (17%),
enquanto nos demais municpios da regio a mdia foi de 24% (Tabela 2). Ou seja, no
bastasse o baixo percentual de associativismo fluminense, encontramos no espao da
Baixada Fluminense, reconhecido exatamente pela concentrao de pobreza, de
desigualdades sociais e de violncia, um nmero ainda menor de pessoas vinculadas a
organizaes da sociedade civil. Essa informao de grande relevncia, uma vez que
permite inferir a relao entre cultura cvica e dinmica poltica. Como argumentamos
anteriormente no Captulo 2, a cultura cvica se expressa em um sistema de participao,

67
Conhecida como a rea da regio metropolitana com maior grau de pobreza e desigualdades sociais, a
Baixada Fluminense era composta por sete municpios, a saber: Nova Iguau, Duque de Caxias, So Joo
de Meriti, Belford Roxo, Nilpolis, Queimados e Japeri. Em 1999, o Municpio de Mesquita se emancipou
de Nova Iguau elevando para oito o nmero de municpios que a compem. No entanto, os limites
geogrficos da Baixada Fluminense no so claramente delimitados, at por inexistir diviso administrativa
em torno dessa rea, por vezes compreendendo outros municpios da periferia metropolitana, como
Paracambi, Mag, Seropdica e Tangu.
 159

com base em organizaes autnomas da sociedade civil. O baixo grau de associativismo

seria, nesse sentido, a expresso da frgil cultura cvica existente na Baixada Fluminense,
que poderia explicar a reproduo e a manuteno de reconhecidas prticas polticas
marcadas pelo clientelismo e pelo mandonismo68, que ainda vigoram com fora nessa
rea, onde a grande maioria da populao se mostra indiferente poltica formal, est
ausente da sociedade civil organizada, no faz representar seus interesses na esfera
pblica e convive com um poder pblico manipulado como instrumento de favorecimento
dos interesses particulares dos grupos que dominam a poltica local.

Mas se encontramos diferenas intrametropolitanas significativas no que diz

respeito ao grau de associativismo, o mesmo no podemos dizer em relao aos tipos de
associao com mais peso na metrpole fluminense. O tipo de associao que
predominou em todas as reas da metrpole foi o sindical (filiao a sindicatos e a
associaes profissionais, mas sobretudo aos primeiros, que consideravelmente
majoritrio). A rigor, identificamos uma composio percentual de associados por tipo de
associao muito parecida entre a capital, a Baixada Fluminense e os demais municpios,
embora nestes ltimos se observe uma pequena variao, com a diminuio proporcional
de filiados a organizaes sindicais e a associaes de bairro, e um aumento da filiao a
outras associaes.

interessante observar que o perfil do associativismo na metrpole fluminense

semelhante ao das demais metrpoles brasileiras, onde, em geral, as capitais
apresentaram os maiores nveis de associao, com exceo apenas na Regio
Metropolitana de Porto Alegre, onde no h diferena no grau de associativismo entre a
capital e os demais municpios da regio. Quanto composio do associativismo por
tipo de associao, constatamos que as organizaes sindicais mantm a primazia em

68
Uma das principais caractersticas do mandonismo est relacionada exatamente existncia de grupos
polticos locais, em geral ligados s famlias tradicionais que dominam a poltica municipal e impem suas
regras e leis, muitas vezes passando por cima do sistema legal e dos governos estaduais e federais, que no
raro so coniventes e fazem acordos com esses mesmos grupos em torno dos seus interesses polticos. Com
alguma freqncia, ainda hoje seus principais lderes so chamados de coronis, denominao que remonta
ao incio do sculo, quando as principais lideranas locais eram nomeadas, pelo governo federal, coronis
das milcias municipais. Para uma leitura histrica, ver o trabalho de Queiroz, M. I. (1976) intitulado O
Mandonismo Local na Vida Poltica Brasileira.
 160

relao aos outros tipos associativos.

Tabela 2 Proporo de Pessoas Filiadas ou Associadas por Tipo de Organizao

Segundo a rea da Regio Metropolitana 1996 (%)
rea de Regio Filiadas ou No-filiadas Distribuio da Participao por Tipo de
Metropolitana Assoc. (%) ou Organizao em Relao ao Total de Pessoas
No-assoc. Filiadas ou Associadas*
(%) Sind. ou Assoc. de Assoc. Bairro Outras (%)
Classe (%) (%)

Rio de Janeiro 27 73 66 13 29
Baixada Fluminense 17 83 66 13 26
Demais Mun. da RM 24 76 64 8 35
RMRJ 24 76 66 12 30

So Paulo 30 70 68 4 36
ABCD 29 71 72 4 30
Demais Mun. da RM 27 73 65 7 37
RMSP 29 71 68 5 35

Belo Horizonte 28 72 69 8 32
Contagem / Betim 20 80 65 10 30
Demais Mun. da RM 23 77 60 10 36
RMBH 25 75 66 9 32

Porto Alegre 38 62 65 13 33
Demais Mun. da RM 38 62 57 11 43
RMPOA 38 62 61 12 39

Salvador 23 77 77 13 19
Demais Mun. da RM 20 80 60 24 22
RMSAL 22 78 75 15 19

Recife 27 73 69 20 19
Demais Mun. da RM 22 78 69 17 20
RMRE 24 76 69 18 19
* Os percentuais referem-se ao total das que so filiados ou associados. O total no soma 100% pois as
questes eram de mltipla escolha.
Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -
IPPUR/UFRJ FASE

Mas, se a dimenso sindical mostrou-se invariavelmente como a forma

predominante de associativismo, possvel identificar pesos relativos diferenciados para
as associaes de moradores e para as demais organizaes comunitrias. Na metrpole
fluminense as associaes de moradores tiveram uma importante presena na cena
 161

poltica e social dos anos 80, expressa principalmente atravs da atuao da Federao
das Associaes de Moradores do Estado do Rio de Janeiro - FAMERJ (Grazia, 1993).
Com menos mpeto nos anos 9069, a fora das associaes de moradores ainda era
significativa, menos pela atuao da FAMERJ e mais pela importncia das federaes
municipais. Assim, em 1994, a FAMERJ ainda congregava, s na regio metropolitana,
396 associaes de moradores na capital e 12 federaes municipais, com mais de 680
associaes a ela filiadas (Ribeiro e Santos Junior, 1996). A fora e a importncia dessas
organizaes se expressam em um dos maiores percentuais de filiao a associaes de
bairro dentre as regies analisadas, totalizando 12% dos fluminenses associados, assim
distribudos: 13% na capital, 13% na Baixada Fluminense e apenas 8% nos demais
municpios. Convm ressaltar, no entanto, que as associaes de bairros tambm tm
peso significativo nas regies metropolitanas de Porto Alegre, de Salvador e de Recife
maior at nestas duas ltimas do que no Rio de Janeiro , e pouca fora na metrpole
paulista.

As outras associaes que, como mencionado, englobam associaes religiosas,

filantrpicas, esportivas e culturais, e outras no especificadas surpreendem pela
importncia associativa, indicando um possvel processo de reconfigurao do tecido
associativo no pas, j apontado em outros estudos70. No entanto, a anlise dos dados
revela que essa importncia estava ligada substancialmente ao crescimento da associao
a entidades religiosas, com grau associativo mais forte nas regies metropolitanas do
Sudeste e do Sul do pas. Apesar de a pesquisa no abordar especificamente as
Organizaes No-Governamentais (ONGs), preciso destacar sua presena e seu
crescimento no pas, atravs do surgimento de uma extensa rede de organizaes com
perfis e formas organizacionais diversificadas. Segundo os dados de 1995 da Associao
Brasileiras de Organizaes No-Governamentais - ABONG, que rene um pequeno
universo dessas instituies, 44% das suas filiadas estavam situadas na Regio Sudeste e

69
Em relao ao perodo de descenso e desmobilizao, uma das explicaes mais correntes assinala que os
movimentos populares, constitudos no perodo autoritrio em que o Estado se apresentava como o inimigo
a ser combatido, no conseguiram construir um projeto poltico e uma nova identidade, diante da
conjuntura democrtica. Tornava-se necessria uma nova viso, mais complexa, das relaes entre o Estado
e a sociedade. Para uma viso mais aprofundada, ver Grazia, 1990 e 1993.
70
Cf. Ribeiro e Santos Junior, 1996.
 162

32% na Regio Nordeste. Mas a importncia relativa desse formato associativo indica a
necessidade de novos estudos que possam compreender suas dinmica e diversidades
interna, sem os quais no possvel aprofundar essa avaliao71.

Como j tinha sido observado por Santos, W. G. (1993), na anlise dos dados
sobre o associativismo de 1988 (IBGE, 1988), confirma-se o que vem sendo postulado
em diversos estudos: os segmentos sociais com maior nvel educacional e de renda so
tambm os que proporcionalmente mais se associam e se engajam em organizaes
polticas e associativas. Nossa anlise corrobora essa assertiva para a Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro e para as demais regies metropolitanas do pas.
Tomando como exemplo as entidades sindicais que renem as maiores taxas de filiao
da populao de 18 anos ou mais , vemos que a taxa de filiao cresce na medida em
que cresce a faixa de renda da populao. Da mesma forma, semelhante o
comportamento sob o ponto de vista da escolaridade o que no representa nenhuma
surpresa, j que normalmente quanto maior o nvel de escolaridade, maior a renda
auferida no trabalho (Grficos 2 a 5 ).

No entanto, como se pode observar pelos grficos, cabe destacar que era
significativa a proporo de pessoas filiadas s organizaes sindicais na faixa de at 1/2
salrio mnimo na Regio Metropolitana de Porto Alegre (16%), que apresenta a menor
diferena no grau de filiao por faixa de renda, e na Regio metropolitana de So Paulo
(17%). Na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, apenas 5% das pessoas nessa faixa de
renda estavam vinculadas a essas organizaes. Do ponto de vista do perfil educacional,
tambm significativa a taxa de filiao da populao sem instruo na Regio
Metropolitana de So Paulo (7%) e na de Porto Alegre (10%), a qual, no entanto, nesse
perfil, revelou grande diferena entre a populao com escolaridade superior e a sem
instruo.

71
No campo das ONGs, destacam-se aquelas organizadas em torno da ABONG cujo perfil poltico de
interveno na cena pblica mais ntido e explicitado. Para aprofundar essa discusso, ver Pereira, 1999.
 163

Grficos 2 a 4 - Populao Filiada ou Associada a Sindicatos e Associaes

Profissionais por Faixa de Renda Mensal (Grfico 2), por Nvel Educacional
(Grfico 3) e por Faixa Etria (Grfico 4) Brasil, Regies Metropolitanas, 1996

at 1/2 s.m.
1/2 a 2 s.m.
60% 2 a 6 s.m.
50% 6 a 10 s.m.
40% 10 a 20 s.m.
+ 20 s.m.
30%
20%
10%
0%
Rio de Belo Salvador
Janeiro Horizonte

Sem Instruo
Elementar
50% 1 Grau
2 Grau
40%
Superior
30%

20%

10%

0%
Rio de Belo Salvador
Janeiro Horizonte

30%

25%
de 18 a 24 anos
20% de 25 a 44 anos
15% de 45 a 64 anos
mais de 65
10%

5%

0%
Rio de Belo Salvador
Janeiro Horizonte

Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -

IPPUR/UFRJ FASE
 164

Em sntese, com exceo da Regio Metropolitana de Porto Alegre, o que se

observa que a taxa de sindicalizao mais significativa entre os que recebem mais de
dois salrios mnimos e tm pelo menos o segundo grau completo. So esses os
segmentos com melhor insero no mercado de trabalho. Inversamente, os segmentos
com baixo nvel de incluso social cujas situaes associam baixos salrios e nvel
educacional apresentam baixa taxa de filiao s organizaes sindicais. Como se sabe,
grande parte desse segmento est inserido em relaes informais de trabalho, o que torna
extremamente difcil o engajamento em sindicatos, ainda estruturados dentro de um
modelo corporativo.

Em relao ao perfil etrio, o comportamento similar em todas as regies

metropolitanas analisadas. As pessoas de 25 a 44 anos apresentaram as maiores taxas de
filiao a sindicatos, seguidas das de 45 a 64 anos de idade. No caso da Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, as taxas foram de 8% para a faixa de 18 a 24 anos, 19%
para a de 25 a 44 anos, 18% para a de 45 a 64 anos e 12% para a de 65 ou mais.
Certamente, esses ndices refletem a dificuldade dos jovens em se inserir no mercado
formal de trabalho. Como nas outras vezes, a Regio Metropolitana de So Paulo e a de
Porto Alegre se diferenciaram, ambas com taxas de filiao de 14% para a faixa etria de
18 a 24 anos.

Mas a relao entre associao e rendimento no diretamente proporcional

quando se observa a taxa de filiao de outras formas associativas, como se verifica na
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, embora a relao entre renda e filiao a
organizaes sindicais (sindicatos e associaes profissionais) permanea diretamente
proporcional. Desagregando os dados por tipo de organizao, torna-se evidente que as
variaes no so proporcionais s elevaes na renda. Enquanto a populao de baixa
renda tem suas maiores taxas de filiao relativas s organizaes religiosas e s
associaes de moradores, a de alta renda tende a ser proporcionalmente majoritria nas
organizaes esportivas e culturais (Grfico 5).
 165

No que se refere aos perfis educacional e etrio, as relaes com o grau de

associativismo so mais complexas. No caso das organizaes sindicais e das esportivas e
culturais, a taxa de associao se mostrou proporcional ao nvel educacional, elevando-se
na medida em que ele crescia. No entanto, o mesmo no ocorreu em relao s
organizaes religiosas e s associaes de moradores, em que suas taxas de associao
no revelaram variao proporcional elevao do nvel educacional, mas tampouco se
reduziram em funo dele (Grfico 6). Quanto ao perfil etrio, a concentrao, para todas
as modalidades de associao, deu-se nas faixas etrias intermedirias, de 25 a 44 anos e
de 45 a 64 anos, sem diferenas substantivas. De uma forma geral, nem os mais jovens
nem os mais idosos representam o principal pblico das organizaes associativas,
exceo das entidades esportivas e culturais (Grfico 7).
Como os nveis de rendimento e de educao tm uma forte relao com o padro
histrico de estruturao socioespacial da metrpole fluminense (Lago, 2000), podemos
afirmar que esse quadro se reproduz na constituio de um padro espacial do
associativismo, em que as reas habitadas por segmentos de mais alta renda e nvel
educacional tenderiam tambm a ser as reas com maior grau de associativismo,
principalmente dos tipos sindical, esportivo e cultural. Inversamente, as reas habitadas
pelos segmentos de mais baixa renda e nvel educacional tenderiam a ter menor grau de
associativismo, com predominncia do tipo religioso. Um primeiro exerccio na
perspectiva de construir uma geografia do associativismo foi experimentada com a
desagregao dos dados da PNAD/IBGE de 1988. Nesse estudo, Ribeiro e Santos Junior
(1996) concluram que tanto a taxa mdia de associativismo da populao como os
padres associativos se diferenciavam geograficamente pelas reas da metrpole
fluminense72. Continuamos acreditando nesse postulado, mas argumentamos, no entanto,
que essa diferenciao no se traduz tanto em termos das grandes reas ou dos diferentes
municpios (que como vimos mantm como padro predominante o associativismo
sindical), mas se expressa, sobretudo, no espao intramunicipal, acompanhando as
diferenciaes sociais existentes no interior de cada municpio.

72
No foi possvel trabalhar com os dados da PNAD desagregados na escala intramunicipal, necessrios
para discutir a hiptese aqui apresentada.
 166

Grficos 5 a 7 - Populao Filiada ou Associada por Faixas de Renda Mensal (Grfico 5), por
Escolaridade (Grfico 6) e por Faixa Etria (Grfico 7), Segundo o Tipo de Organizao - RMRJ,
1996

50% Assoc. Esport. Cult.

40% Assoc. Religiosa
Assoc. Bairro
30%
Sindicatos ou Assoc. Prof.
20%

10%

0%
at 1/2 1/2 a 2 2 a 6 6 a 10 10 a 20 20 s.m.
s.m. s.m. s.m. s.m. s.m.

40%
35%
30% Assoc. Esport. Cult.
25% Assoc. Religiosa
20% Assoc. Bairro
15%
Sindicatos ou Assoc. Prof.
10%
5%
0%
Elementar

Superior

40%

30% Assoc. Esport. Cult.

20% Assoc. Religiosa

10% Assoc. Bairro
0%
Elementar

Superior

Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -

IPPUR/UFRJ FASE
 167

At o momento trabalhamos no sentido de mostrar a relao entre vnculo

associativo e estratificao social segundo a renda, o nvel educacional e a faixa etria.
Mas isso diz pouco sobre o perfil da populao efetivamente associada. O fato de
proporcionalmente a populao de mais alta renda e escolaridade estar mais vinculada s
organizaes associativas no significa dizer que ela seja majoritria no universo da
populao associada, at porque esse segmento em nmeros absolutos bastante
reduzido no conjunto da populao das regies metropolitanas.

Assim, a composio da populao associada na Regio Metropolitana do Rio de

Janeiro forma um quadro interessante. No que diz respeito populao filiada a
organizaes sindicais, ela se concentra majoritariamente nas faixas de renda
intermedirias, de mais de 2 a 6 salrios mnimos, mas tambm tem presena significativa
na faixa de mais de 1/2 a 2 salrios mnimos, o que indica que parte importante da
populao sindicalizada pertence aos estratos de baixa renda. Quanto s organizaes
comunitrias, a populao com vnculo associativo majoritariamente de baixa renda,
concentrando-se nos estratos de mais de 1/2 a 2 salrios mnimos (34%) e de mais de 2 a
6 salrios mnimos (36%). Nos casos de vnculo a sindicatos e de vnculo s organizaes
comunitrias, verifica-se que a populao que ganha at 1/2 salrio mnimo, pertencente
base da pirmide social, representa uma percentagem insignificante da populao
associada (Grfico 8).

Diferentemente do perfil segundo as faixas de rendimento, em que prevalecem

estratos sociais de baixa renda no conjunto da populao com vnculo associativo, o perfil
educacional desse conjunto na regio metropolitana fluminense caracterizado pela
presena majoritria dos segmentos sociais com mdia e alta escolaridade. Em relao s
organizaes sindicais, h uma diviso quase igualitria entre a populao com nveis
educacionais mais baixos (at 1 grau completo), que representa 51%, e a com nveis
mais elevados (2 grau e superior), que constitui 49%. J nas organizaes comunitrias,
a populao situada nos nveis mais elevados de educao amplamente majoritria,
perfazendo 62% do total da populao associada. Tal como na anlise segundo as faixas
 168

de rendimento, a populao sem instruo, pertencente base da pirmide social, mostra-

se mais uma vez inexpressiva (Grfico 9).

Grficos 8 e 9 Composio da Populao Filiada ou Associada por Faixa de Renda

Mensal (Grfico 8) e por Nvel Educacional (Grfico 9) RMRJ, 1996

50%
36% Populao Filiada a
40% Organizaes Sindicais
30%
34% Populao Associada a
20% 12%
10% Organizaes
5% Comunitrias
10% 3% 18% 48% 16%
11% 5%
0% 1%
at 1/2 1/2 a 2 2 a 6 6 a 10 10 a + de
s.m. s.m. s.m. s.m. 20 20
s.m. s.m.

40% 29% 30%

25% Populao Filiada a
21% Organizaes Sindicais
30%

20% Populao Associada a

5% 30% 32% Organizaes
10% 15% Comunitrias
21%
2%
0%
Instruo

Superior
1 Grau

2 Grau
Elementar
Sem

Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -

IPPUR/UFRJ FASE.

Aqui talvez tenhamos uma boa pista para entender como o grupo de associados,
em geral, configura uma espcie de elite social em relao populao fluminense.
Enquanto a proporo de pessoas na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro com 12
anos ou mais de estudo representava cerca de 12% do total da populao (Ribeiro, L. C.
1995); alcanava mais de 30% (quase 1/3) do total da populao com vnculo associativo.
 169

Inversamente, enquanto 10% da populao total era de analfabetos, em relao

populao com vnculo associativo esse percentual caa para 5%. Mas no s isso.
Como veremos, essa elite social tambm se diferencia do conjunto da populao quanto
ao grau de filiao a partidos polticos e cultura cvica. Vejamos inicialmente a relao
com os partidos polticos.

A dimenso partidria mostrou-se a forma associativa menos representativa em

todas as regies do pas. Prximo da mdia nacional de 3%, apenas 2% das pessoas
entrevistadas (de 18 anos ou mais) disseram estar filiadas a um partido poltico na regio
metropolitana fluminense, o mesmo percentual de 1988. Apesar dos baixos ndices,
interessante observar que o nmero de pessoas que declararam simpatia a um partido
poltico foi bem mais elevado do que o de pessoas efetivamente filiadas, atingindo 19%
do universo total dos entrevistados, tanto nacionalmente como no Rio de Janeiro. Se as
demais regies tambm apresentaram um baixo ndice de filiao partidria, a Regio
Metropolitana de Porto Alegre voltou a se diferenciar, com 6% de filiao e 30% de
pessoas simpticas a um partido poltico.

Como dissemos, interessante notar que o percentual de filiao partidria dobra

quando consideramos apenas o universo de pessoas associadas ou filiadas a organizaes
associativas, passando para 4% na Regio Metropolitana do Rio de janeiro e para 6% no
plano nacional. Entre os associados que manifestaram simpatia a um partido poltico o
ndice foi tambm mais elevado, passando para 25% no pas e para 24% na regio
fluminense. Parece evidente que a associao a uma organizao favorece o maior
interesse pela poltica, o que certamente torna o conjunto de pessoas associadas mais
informado e engajado na dinmica partidria.

Em relao ao perfil poltico-ideolgico, o Rio de Janeiro confirma o seu

reconhecido perfil oposicionista: 13% da populao declarou simpatia por um partido de
esquerda e apenas 5%, por um partido de centro-direita73. Mas em todas as regies chama

73
Como partidos de esquerda identificamos o PT, PDT, PSB, PC do B, PCB, PSTU, PV e PPS, e como
partidos de centro-direita o PSDB, PMDB, PFL, PTB, PL, PMN, PRN, PRONA, PRP e o PSC.
 170

a ateno o fato de o perfil poltico da populao associada estar mais prximo do

espectro partidrio esquerda do que o da populao em geral. Mesmo nas localidades
onde a populao declarou majoritariamente simpatia por um partido de centro-direita, a
proporo se inverte quando se considera apenas a populao associada, como nos casos
das regies metropolitanas de Salvador e de Recife74 (Tabela 3).

Tabela 3 Proporo de Pessoas Filiadas a Partidos Polticos por RM, Segundo

Associao a rgo Associativo e Simpatia a Partidos de Esquerda e Direita -
Brasil, Regies Metropolitanas, 1996
Filiao Partidria por Regio Metropolitana (%)
Regies Metropolitanas
Total Rio de So Belo Porto Salvador Recife
Janeiro Paulo Horizonte Alegre
Pop. Filiada a Partido 3 2 3 4 36 2
Poltico
Associados Filiados a 6 4 5 6 9 6 5
Partido Poltico
Pop. Simpatizante de 19 19 19 18 30 17 14
Partido Poltico
Associados Simpatizantes 25 24 25 22 32 23 21
de Partido Poltico
Pop. Simpatizante de 12 13 11 9 22 7 6
Esquerda
Associados Simpatizantes 16 17 15 12 24 12 11
de Partidos de Esquerda
Pop. Simpatizante de 7 5 7 9 7 10 7
Partidos de Centro/Direita
Assoc. Simpatizante de 9 7 9 10 8 11 10
Partidos de Centro/Direita
Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -
IPPUR/UFRJ FASE.

4.2. A participao poltico-social e a cultura cvica

Pela mesma pesquisa sobre associativismo (IBGE, 1996) tambm podemos

determinar o percentual de pessoas de 18 anos ou mais que participaram de alguma
atividade poltico-social. Por atividade poltico-social o questionrio do IBGE
identificava a participao em uma ou mais das seguintes atividades: greves, reunies de

74
A ttulo de curiosidade, interessante notar que na Regio Metropolitana de Porto Alegre, onde o PT
governa a capital por trs gestes seguidas, 22% da populao declarou simpatia por partidos de esquerda e
apenas 7%, pelos de centro-direita.
 171

grupos locais, trabalho voluntrio para associaes, manifestaes de protesto, listas ou

abaixo-assinados.

Inicialmente constatamos o baixo percentual da participao da populao em

geral nessas atividades, menor (18%) do que o de filiados ou associados a organizaes
associativas (27%). Convm sublinhar que para participar de qualquer uma das atividades
listadas no necessrio ter qualquer tipo de vnculo associativo, sendo teoricamente
mais fcil assinar um abaixo-assinado do que participar de um sindicato, por exemplo.
Confirma-se, em seguida que, tal como no caso do vnculo associativo, quanto maior o
grau de instruo, maior o nvel de participao poltico-social. Assim, entre os que
participaram de alguma dessas atividades, 40% possuam 11 anos ou mais de estudo;
19%, entre 8 a 10 anos; 29%, entre 4 a 7 anos; e 13% se declararam sem instruo. Por
fim, interessante destacar que desse universo a maioria era de religio catlica (68%),
seguida de longe dos evanglicos (16%), dos que pertenciam a outras religies (10%) ou
mesmo dos que se declararam sem religio (6%).

A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro sobressai por ter apresentado o menor

percentual de pessoas que participaram em atividades sociopolticas (14%), seguida das
regies de So Paulo e de Recife (ambas com 18%). Diferentemente dos casos anteriores,
a Regio Metropolitana de Porto Alegre no se diferenciou das demais regies
pesquisadas, apresentando praticamente o mesmo percentual (24%) de pessoas que
participaram de atividades poltico-sociais do que a de Salvador (23%) e a de Belo
Horizonte (22%).

Quando analisamos o universo dos que tm vnculo associativo, verificamos que

cerca de um tero (32%) deles participou de alguma atividade poltico-social, o que
confirma nossa expectativa inicial, uma vez que a existncia de vnculo associativo indica
pelo menos uma propenso a esse tipo de participao. As diferenas regionais se
mantm praticamente proporcionais ao universo da populao em geral: o Rio de Janeiro
mantm o menor ndice, de 27%; So Paulo, de 32%; Recife, de 33%; Belo Horizonte, de
34%; Porto Alegre, de 36%; e Salvador, de 37%.
 172

Mas, se o grau de participao poltico-social variou com a escolaridade, o mesmo

no se percebe em relao ao gnero. Homens e mulheres, de todas as regies
metropolitanas aparecem praticamente com o mesmo percentual de participao (no pas,
foram 19% de homens e 18% de mulheres). No entanto, entre os filiados ou associados a
organizaes associativas, as mulheres declararam, por uma pequena margem, ter tido
maior grau de envolvimento que os homens no plano nacional foram 34% de mulheres
e 30% de homens (Grfico 10).

Grfico 10 Proporo de Pessoas que Participam de Atividades Poltico-Sociais

por Regio Metropolitana, Segundo Filiao ou Associao a Organizao
Associativa Brasil, Regies Metropolitanas, 1996

40%

35%

30%

25%
Homens
20%
Mulheres
15% Total Geral
10% Homens assoc.
Mulheres assoc.
5%
Total Assoc.
0%
Belo Horizonte
Rio de Janeiro

Porto Alegre

Recife
So Paulo

Salvador
Metropolitanas
Total Regies

Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -

IPPUR/UFRJ FASE

A baixa taxa de participao poltica e social tambm se refletia no reduzido

percentual de pessoas que fizeram contatos com polticos, indicando uma grande
distncia entre a populao em geral e o nosso sistema poltico representativo. Segundo a
pesquisa, somente 3% dos fluminenses de 18 anos ou mais mantiveram algum tipo de
 173

contato com polticos e/ou governantes, mas o mais grave que, desse universo, 51%
tinham por objetivo fazer pedidos, enquanto os restantes 49%, em sentido inverso,
procuraram os polticos para reclamar, reivindicar ou sugerir. Como j era de esperar,
aumenta o percentual de contatos no universo da populao com vnculo associativo, j
que atividades de articulao e presso poltica fazem parte da dinmica de muitas
associaes. Mesmo assim, nesse grupo apenas 9% declararam ter tido esse tipo de
contato75. Nas demais regies metropolitanas, no se altera muito o percentual de pessoas
que se dirigiram aos polticos ou governantes, que ficou, na mdia de 4%. No entanto,
interessante observar que o percentual de contatos de natureza reivindicatria
substancialmente mais elevado nas regies metropolitanas de So Paulo e de Porto
Alegre (Tabela 4), o que provavelmente indica uma maior politizao nas relaes
estabelecidas entre a populao e o sistema poltico.

Tabela 4 - Pessoas de 18 anos ou mais que se dirigiram pessoalmente, por carta ou

por telefonema a algum poltico ou governante Regies Metropolitanas - 1996

Regies Metropolitanas (%)

Motivo dos Contatos R. de Janeiro Recife Salvador B. Horizonte So Paulo P. Alegre
Fazer Pedidos 51 55 51 51 43 38
Reivindicaes 49 45 49 49 57 62
Sugestes
Reclamaes
Fonte: IBGE/PME, 1996.

Nesse ambiente de reduzida participao cvica, a televiso a principal fonte de

informao sobre acontecimentos polticos em geral, independentemente do nvel
educacional dos diferentes estratos sociais. Os jornais e as revistas, que supostamente
trazem informaes mais qualificadas, so mais utilizados pelos que tm mais anos de
estudos, enquanto o rdio e os contatos pessoais (de amigos e parentes), inversamente, o
so pelos que tm menos escolaridade. As principais fontes de informao poltica

75
Devido ao carter subjetivo das motivaes relacionadas a reclamaes, reivindicaes e sugestes,
consideramos as trs situaes de natureza reivindicatria, nas quais so maiores as possibilidades de os
contatos envolverem questes relativas aos direitos de cidadania. Inversamente, consideramos os contatos
destinados a fazer pedidos com maiores possibilidades de envolverem relaes de natureza clientelista ou
situaes nas quais os cidados pedem favores e no reivindicam direitos. De qualquer forma, assumimos a
 174

constituem as principais fontes de deciso eleitoral; no entanto, significativo o

percentual, de 31%, de fluminenses que no reconhecem a utilizao de qualquer fonte de
informao na sua deciso de votar (prximo ao da mdia das demais regies
metropolitanas, de 32%)76. E na hora de decidir em quem votar, a grande maioria tem
como principal critrio de escolha o prprio candidato, independentemente do seu partido
poltico. Assim, para 70% das pessoas mais importante votar no candidato, enquanto
para 12%, apenas, mais importante votar no partido e para 18% ambos so importantes,
partido e candidato.

No que se refere informao poltica, chama a ateno o percentual de pessoas

que desconheciam o nome dos prefeitos, dos governadores estaduais e do presidente da
repblica. Da populao pesquisada na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, quase 3
em cada 10 pessoas (28%) no sabiam o nome do governador do seu estado e 2 em cada
10 no sabiam os nomes do prefeito (22%) e do presidente (17%). Nesse ponto, tambm
existem diferenas significativas quando comparamos a populao estratificada por anos
de estudo e por vnculo associativo. As diferenas relativas ao grau de instruo no
parecem determinar o desconhecimento do nome dos governantes em todos os nveis de
poder. O nome do presidente o mais conhecido em qualquer faixa de renda e nvel de
escolaridade. No entanto, ao mesmo tempo que o desconhecimento do nome do
presidente diminui diretamente com o crescimento da escolaridade, o desconhecimento
do nome do prefeito aumenta, ou seja, os que tinham menos de 4 anos de estudo foram os
que mais sabiam o nome do prefeito municipal, indicando uma maior proximidade das
populaes mais pobres com o governante local, talvez pela sua maior dependncia em
relao aos bens e servios pblicos. J quanto ao nome do governador do estado, no
houve nenhuma variao significativa referente ao nvel de escolaridade.

Nesse sentido, porm, a diviso intrametropolitana se mostrou bastante

significativa. Tendo como critrio o conhecimento do nome dos trs governantes, os

arbitrariedade da nossa opo, devido subjetividade do prprio questionrio, que no possibilita uma
anlise mais aprofundada das motivaes dos cidados.
76
Mas importante sublinhar que esse percentual apenas revela que as pessoas no reconhecem quais so
as suas principais fontes de informao, apesar de podermos inferir que elas existem, mesmo que no sejam
reconhecidas como tal.
 175

percentuais de acerto so muito discrepantes: 73% da populao da capital contra 51% da

populao da Baixada Fluminense e 49% da populao dos demais municpios da Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro. Em verdade, essa diferena se reproduz em todas as
regies metropolitanas pesquisadas, em que a populao das capitais se apresentou mais
informada do que a das demais reas. Ao mesmo tempo, confirmando seu maior
envolvimento poltico, percebe-se que a populao associada tendia a ser mais informada
do que a populao em geral, tendo apresentado um percentual do conhecimento dos
nomes dos governantes sempre superior ao da populao em geral, independentemente da
sua rea geogrfica (Tabela 5).

Tabela 5 Proporo de Pessoas que Conhecem o Nome do Presidente, do

Governador e do Prefeito Segundo as reas das Regies Metropolitanas RM, 1996

Conhece o Nome do Presidente, do

Governador e do Prefeito
Regio Metropolitana Total da Populao Total da Populao
(%) Associada (%)
Rio de Janeiro 73 80
Baixada Fluminense 51 65
Demais Mun. da RM 49 65
RMRJ 62 74
So Paulo 78 85
ABCD 59 70
Demais Mun. da RM 51 62
RMSP 69 79
Belo Horizonte 62 74
Contagem / Betim 48 62
Demais Mun. da RM 38 44
RMBH 53 65
Porto Alegre 72 82
Demais Mun. da RM 53 63
RMPOA 61 71
Salvador 64 76
Demais Mun. da RM 48 61
RMSAL 61 74
Recife 68 80
Demais Mun. da RM 49 62
RMRE 57 70
Fonte: IBGE/PME, 1996. Tabulao do Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal -
IPPUR/UFRJ - FASE
 176

4.3. Participao Cvica e Governana Democrtica

A exposio apresentada at o momento pode ser resumida nos seguintes pontos:

1. A Regio Metropolitana do Rio de Janeiro apresentou um perfil associativo

prximo ao das demais regies metropolitanas do pas, no que se refere ao percentual de
pessoas vinculadas a organizaes associativas e filiadas a partidos polticos; diferena
na participao entre homens e mulheres; ao percentual de pessoas que participaram em
atividades poltico-sociais; aos contatos realizados pela populao com polticos; ao grau
de conhecimento ou no dos nomes dos governantes. Mas deve-se destacar que a Regio
Metropolitana de Porto Alegre se diferenciou significativamente da mdia nacional, ao
reunir o maior percentual de pessoas vinculadas a organizaes associativas e filiadas a
partidos polticos.

2. Na Regio Metropolitana do Rio de Janeiro (e no plano nacional), o nvel de

associativismo permaneceu praticamente o mesmo entre 1988 e 1996. Quanto maiores os
nveis de instruo maiores foram os nveis de filiao ou associao a organizaes
associativas, bem como de participao poltico-social. Tambm se observou a relao
entre o nvel de escolaridade e a utilizao de jornais e revistas como fonte de informao
poltica.

3. Apesar de todas as transformaes no mundo do trabalho, com a conseqente

flexibilizao das relaes trabalhistas, a dimenso sindical, basicamente formada pela
filiao a sindicatos, ainda representou a principal forma associativa na regio
metropolitana fluminense e no pas. H alguns indcios de que a dimenso civil passa por
uma reconfigurao, em que perdem importncia as associaes de moradores e ganham
fora diferentes formatos associativos, ainda agrupados na pesquisa sob a forma de outras
associaes. A dimenso partidria continua sendo a mais frgil em termos associativos.
 177

4. Como nas demais regies metropolitanas, verificamos diferenas significativas

no associativismo intrametropolitano, entre a capital, a Baixada Fluminense e os demais
municpios, em relao tanto ao maior percentual da populao com vnculo associativo,
quanto ao maior grau de informao poltica, expresso no conhecimento dos nomes dos
governantes.

5. Por fim, observamos que o perfil poltico-social dos associados e filiados e o da

populao em geral revelaram-se bastante diferentes. Com efeito, as pessoas que
apresentam algum tipo de vnculo associativo tm maior grau de filiao partidria, mais
simpatia por partidos de esquerda, maior participao em atividades poltico-sociais, mais
informaes sobre os acontecimentos polticos em geral e fazem mais contato com
polticos e governantes.

Afinal, o que podemos extrair dessa sntese, na perspectiva da nossa discusso

sobre o contexto social fluminense e sua relao com a dinmica de participao
institucional requerida pelo modelo de governana democrtica?

Inicialmente, somos forados a constatar que as possibilidades de participao

abertas pelo regime democrtico brasileiro no so efetivamente utilizadas pela maioria
da populao, refratria participao poltica e social, aos partidos e aos governantes.
Mas, uma pequena parcela, formada pelas pessoas com vnculo associativo, conforma um
coletivo com perfil diferenciado da populao em geral, prximo ao que Putnam (1996)
denomina comunidade cvica, ou ao que Santos (1993) chama de comportamento
polirquico, em que a cidadania se configuraria pela participao na esfera pblica. Ao
verificarmos que esse coletivo participa mais das atividades polticas e sociais, tem maior
grau de filiao a partidos polticos, tem maior conhecimento sobre os acontecimentos
polticos e faz mais contatos com polticos e governantes contatos caracterizados por
aes menos relacionadas a pedidos pessoais e mais a sugestes, a reclamaes e a
reivindicaes , podemos confirmar a existncia desse comportamento polirquico.
Sabemos, contudo, que nem todas as organizaes associativas tm o mesmo carter, j
que a identidade do grupo e a constituio de sujeitos coletivos dependem
 178

substancialmente do modo como se articulam projeto, objetivos e a ao que d sentido a

sua existncia (Sader, 1988). De qualquer forma, a interao horizontal proporcionada
por essa rede de organizaes associativas conforma um sistema de participao cvica
que pode constituir uma forma de capital social nas grandes cidades. E concordamos com
Putnam (op. cit., p. 183), quando ele formula que quanto mais desenvolvidos forem
esses sistemas numa comunidade, maior ser a probabilidade de que seus cidados sejam
capazes de cooperar em benefcio mtuo.

No obstante, como afirma Santos (op. cit., p. 98), o comportamento polirquico

existe, com certeza, mas imerso em enorme bolha de alienao e indiferena,
evidenciada no caso fluminense, no alto percentual de pessoas, cerca de 76%, que no
estavam vinculadas a qualquer organizao associativa ou filiada a qualquer partido
poltico. Mas claro, como sustenta o autor, que a parcela que vive a cidadania no-
polirquica convive com a parcela polirquica da cidadania, tanto nas relaes de
mercado como atravs de outros tipos de interao, e aqui pensamos, sobretudo, nas
relaes clientelistas, paternalistas, de negao dos direitos, no jeitinho carioca de
resolver conflitos e em tantas outras prticas no-convencionais, to caractersticas do
comportamento brasileiro. Santos chama a ateno para o fato de a sociedade brasileira
ter cumprido dois requisitos bsicos das sociedades polirquicas: a acumulao
econmica associada ao elevado grau de urbanizao da sociedade e a expanso da
participao eleitoral, que tambm se expressa na competitividade da dinmica partidria
brasileira. Ambos os aspectos, como afirma o autor, no foram, no entanto, suficientes
para garantir uma dinmica polirquica, fundamentalmente por no incorporarem a maior
parte da populao na dinmica social, econmica e poltica da sociedade:

bvia e escandalosa ausncia de capacidade participativa (ou motivao), e

reduzida taxa de demandas, some-se absoluto descrdito na eficcia do Estado, e
o estratagema de negar ter estado envolvido em algum tipo de conflito torna-se a
mais eficiente estratgia de preservao, por sua conta e por seus prprios meios,
de um mnimo de dignidade pessoal. (Santos, W. G., 1993:98, grifos no original)

O resultado seria um comportamento marcado pelo hobbesianismo social

poliforme, no qual transitamos com freqncia das instituies polirquicas para as no-
 179

polirquicas, como se estivssemos coabitando o mesmo universo institucional (ibid., p.

104), com efeitos negativos tanto para a cultura cvica do pas como para os resultados
das polticas governamentais. E a nosso ver, esse hobbesianismo social cada vez mais
forte medida que nos afastamos da capital, como pudemos perceber nos indicadores de
associativismo desagregados por reas da regio metropolitana fluminense.

No entanto, como sustenta Putnam (op. cit.) e com o qual concordamos, a

participao cvica no pode ser explicada somente pelos fatores econmicos tomados
como varivel nica, mas tambm pela cultura associativa, que para ser compreendida na
sua complexidade deve referir-se histria das coletividades envolvidas e constituio
de ambientes motivadores de relaes de confiana e reciprocidade. Nesse caso, a cultura
cvica construda na histria social das diversas coletividades poderia ser um forte
elemento explicativo para as diferenas e as particularidades entre as regies
metropolitanas. Em verdade, esse esforo ainda est por ser empreendido, pois necessita
de estudos histricos voltados para a discusso das diferenas entre as culturas cvicas das
diferentes regies metropolitanas. No caso da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro,
mesmo sem ter a pretenso de esgotar um tema to complexo, vale a pena recuperar
algumas caractersticas da sua histria, e para isso utilizamos o trabalho de Jos Murilo
de Carvalho sobre a participao popular no processo de transio da Monarquia para a
Repblica. Em sntese o autor argumenta que:

(i) a Proclamao da Repblica no envolveu mais do que as elites polticas nos

seus principais acontecimentos no Rio de Janeiro. Mas mesmo aqui no Brasil a Repblica
foi identificada como um regime de maior liberdade e igualdade entre os cidados. No
entanto, passado o momento inicial de expanso democrtica, [nossa Repblica]
consolidou-se sobre um mnimo de participao eleitoral, sobre a excluso do
envolvimento popular no governo. (Carvalho, J. M., 1987:161)

(ii) As tradies escravista e colonial tiveram grande peso no bloqueio s

liberdades civis e polticas, bem como foram marcantes nas relaes institudas entre os
cidados e os governantes (lembrando que em 1891, excluindo os menores de 21 anos, as
 180

mulheres, os analfabetos, os praas e os frades, restava mais ou menos 20% da populao

total, ou cerca de 100 mil pessoas que podiam votar). Como registra Murilo de Carvalho,
o que caracteriza o Rio de Janeiro em relao s demais cidades da poca era o enorme
contingente de trabalhadores domsticos, de jornaleiros, de pessoas sem profisso
conhecida ou de profisses maldefinidas. Esse lumpen representava em torno de 50% da
populao economicamente ativa, com pouca variao entre 1890 e 1906. (Ibid., p. 76)

(iii) A derrocada da antiga ordem monrquica aconteceu sem que se

desenvolvesse e se implantasse a nova ordem burguesa, resultando em uma cidade que
no oferecia as condies para a cidadania poltica, uma Repblica que no era, a
cidade no tinha cidados, pelo menos em termos do sistema poltico formal: para a
grande maioria dos fluminenses, o poder permanecia fora do alcance, do controle e
mesmo da compreenso. (Ibid., p. 162-163)

(iv) Por fim, a ausncia de participao poltica era contrastada pela existncia de
um comportamento participativo comunitrio da populao em outras esferas,
principalmente em torno das grandes festas, da religio e da assistncia mtua. Com
efeito, para Murilo de Carvalho, foi o futebol, o samba e o carnaval que deram ao Rio de
Janeiro uma comunidade de sentimentos, por cima e alm das grandes diferenas sociais
que sobreviveram e ainda sobrevivem (ibid., p. 163), reunindo ex-escravos, imigrantes,
classe mdia e proletrios em torno de uma esfera de reconhecimento que no estava
sendo produzida no mbito da poltica.

Mas isso no significa que no plano da poltica no tenha havido nenhuma

integrao, mas que essa integrao foi, sobretudo, objeto de arranjos clientelistas que
acabaram por recortar a cidade em um sem-nmero de arenas impermeveis competio
poltica e, no limite, ordem institucional. (Carvalho, M. A.1994:26-27).

A histria social e poltica do Rio de Janeiro teria deixado marcas e conformado a

sua cultura associativa, caracterizada por uma forte dificuldade em transformar sua
participao comunitria em capacidade de participao cvica, fazendo com que a
 181

cidade, a Repblica e a cidadania continuem dissociadas, quando muito perversamente

entrelaadas. (Carvalho, J. M., op. cit., p. 164). Hoje, como no passado, a existncia de
uma rica cultura urbana combinada emergncia de diferentes mecanismos informais de
articulao entre as classes mais pobres e o Estado favoreceram um sentimento de recusa
ao mundo oficial da poltica que est na origem dos obstculos democratizao da
cidade. (Carvalho, M.A., op. cit., 26)

Em suma, podemos constatar que existe uma cultura associativa e uma dinmica
de participao cvica na regio metropolitana fluminense, embora ainda restrita a um
pequeno segmento social, que convive com a apatia poltica de amplas parcelas da
populao e produz a cultura do hbrido institucional (instituies polirquicas
convivendo com a informalidade, o clientelismo, a inexistncia de direitos). A nosso ver,
essa pequena rede associativa pode ser a semente de uma mudana social, poltica e
institucional de maior envergadura. Mas, como formulou Wanderley Guilherme dos
Santos, a cultura predatria ainda existente parece indicar mais um aspecto na dificuldade
de funcionamento efetivo do nosso modelo de governana democrtica das cidades.
Como vimos, a concepo de democracia na qual nos referenciamos requer um contexto
social de esferas pblicas mobilizadas, expresso em uma sociedade civil autnoma e em
comportamentos polirquicos de participao cvica. Vemos que a cultura cvica na Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro, agravada pelas desigualdades entre a capital e seu
entorno, bastante insuficiente para gerar esse contexto social que, de um lado, favorea
a ampla participao social e poltica da populao (cidadania poltica) e, de outro, seja
capaz de ampliar o exerccio efetivo dos direitos sociais necessrios a uma vida de
qualidade (cidadania social), revertendo a situao de desabilitao a que milhares de
fluminenses esto submetidos. Constatamos uma participao restrita a poucos segmentos
sociais com capacidade de organizao e expresso poltica, cujo risco exatamente
reforar o crculo vicioso de produo e reproduo das enormes desigualdades j
existentes, pela crescente dificuldade (ou incapacidade) de organizao e de expresso
poltica dos segmentos sociais em situao de vulnerabilidade ou de excluso social.
 182

Mas, se com Putnam vimos que o contexto social e a histria so determinantes na

conformao do capital cultural, responsvel pelo comportamento polirquico da
participao cvica, vimos tambm que a mudana nas instituies formais tambm pode
incidir e moldar a prtica poltica. Sem ter a pretenso de confirmar ou negar essa
hiptese que alm do mais necessitaria de estudos e dados muito mais aprofundados do
que os disponveis e utilizados no mbito do nosso estudo procuramos, no prximo
captulo, discutir alguns aspectos ligados s condies e dinmica de funcionamento das
instituies de governo local, a fim de avaliar a capacidade de estas constiturem
instrumento de mudana efetiva na direo da governana democrtica. No mbito do
poder executivo, buscamos traar um breve quadro das condies institucionais das
prefeituras. Em seguida, traamos o perfil do poder legislativo, como clssica instituio
do sistema representativo de governo; por fim, o perfil dos conselhos municipais, como
canais de interao entre o governo e a sociedade, que caracterizam nosso modelo de
governana democrtica.
 183

5. Governana Democrtica nos Municpios Fluminenses: entre

as novas e as velhas prticas de gesto

Com base na discusso terica sobre os regimes democrticos, identificamos na

noo de governana democrtica a possibilidade de caracterizar os novos padres de
relao entre governo e sociedade, que concretamente se expressam em canais de gesto
participativos e institucionalizados. Ao mesmo tempo, reconhecemos dois pressupostos
fundamentais para a efetividade desse modelo de governana: a ampla incluso social, de
forma a habilitar os cidados ao exerccio dos seus direitos sociais e polticos; e a ampla
participao social, atravs de uma rede de organizaes da sociedade civil, mobilizadas
na esfera pblica. Vimos nos captulos anteriores que os municpios da metrpole
fluminense no so capazes de atender plenamente aos requisitos assinalados: de um
lado, encontramos graves desigualdades sociais que marcam nossa metrpole (Captulo
3); de outro, o grau de associativismo fluminense revelou uma cultura cvica marcada
pela apatia de grandes parcelas da populao, alheias ao comportamento polirquico da
participao social (Captulo 4). Contudo, uma das principais caractersticas da reforma
municipal brasileira o estabelecimento de canais institucionais de participao da
sociedade na gesto das polticas sociais, os conhecidos Conselhos Municipais, cuja
proposta exatamente instaurar um regime de ao pblica de novo tipo, de maior
interao entre o governo e a sociedade.

nesse ambiente, aparentemente ambguo, que buscamos discutir a capacidade de

as instituies de governo local intervirem e proporcionarem mudanas no contexto
social e na dinmica poltica. Ser que o processo de descentralizao e municipalizao
em curso no Brasil foi (ou ) capaz de dotar os municpios dos instrumentos necessrios
para empreender tais mudanas? Neste captulo, enfim, discutiremos as condies
polticas e institucionais dos municpios fluminenses na perspectiva da emergncia desse
novo regime de ao pblica baseado na governana democrtica. Para tanto, tomamos
como referncia trs instncias governativas da poltica local: o poder executivo e sua
capacidade de gesto das polticas sociais; o poder legislativo e sua capacidade de
 184

representao de interesses; e os Conselhos Municipais e suas potencialidades e limites

como novos canais de interao entre o governo e a sociedade.

No mbito do Poder Executivo, procuramos sobretudo determinar a capacidade

institucional dos governos municipais em dar respostas concretas tanto ao quadro de
desigualdades sociais que atinge grandes parcelas da populao, quanto s demandas
efetivas dos grupos e segmentos sociais que esto organizados e em interao com o
governo por meio dos canais de participao da sociedade.

No mbito do Poder Legislativo, nosso objetivo avaliar as condies de seu

funcionamento efetivo como esfera de representao de interesses, condio bsica para a
dinmica dos regimes democrticos, principalmente tendo em vista o processo de
fortalecimento das instituies de governo local na gesto das polticas sociais.

Por fim, no mbito dos Conselhos Municipais de polticas setoriais, que

constituem um dos principais canais de participao das entidades associativas na gesto
municipal institudos no processo de descentralizao administrativa e municipalizao
das polticas pblicas, impulsionado aps a Constituio Federal , pretendemos avaliar
seus potenciais e limites como canal de democracia semidireta e como nova arena
decisria no plano local, ou seja, como possvel expresso de novos padres de interao
entre governo e sociedade que caracterizam o modelo de governana local.

5.1. O Poder Executivo: desigualdades institucionais e fragilidades polticas

O Art. 30 da Constituio Federal do Brasil estabelece que da competncia

municipal (i) legislar sobre assuntos de interesse local; (ii) organizar e prestar,
diretamente ou sob regime de concesso ou permisso, os servios pblicos de interesse
local, incluindo o de transporte coletivo; (iii) manter programas de educao pr-escolar e
de ensino fundamental; (iv) prestar servios de atendimento sade da populao; (v)
promover adequado ordenamento territorial, mediante planejamento e controle do uso do
solo. O exerccio de tais competncias demanda capacidade tcnica, instituda em
 185

legislao apropriada, instrumentos de interveno, planos de governo, pessoal

qualificado, recursos financeiros e instncias governativas representativas e responsivas
em relao aos seus cidados. A esse conjunto de fatores denominamos condies
institucionais e polticas dos governos locais.

Os governos locais tm diante de si diferentes realidades e contextos municipais,

que como vimos so marcados por grandes desigualdades sociais. Nesse quadro, no
tarefa fcil avaliar a capacidade de gesto institucional de um governo municipal, j que
esta envolve a expectativa de um certo desempenho. E, a nosso ver, uma avaliao de
desempenho dos governos locais deveria observar pelo menos trs aspectos: (i) a
evoluo e a trajetria das administraes municipais anteriores e, assim, a possibilidade
de comparar os resultados e a performance da atual administrao com os daquelas; (ii) o
programa, as metas e as prioridades da administrao municipal avaliada, levando em
conta que a avaliao do desempenho deve considerar o programa do governo eleito e a
sua efetiva realizao; (iii) as performances de outras administraes municipais, que
possibilitaria uma comparao de eficincia na utilizao dos recursos vis--vis do
alcance das realizaes empreendidas.

Em geral, os rankings de avaliao municipal sobretudo os publicados em

jornais em perodos eleitorais no so matizados por nenhum desses fatores, mas
centram-se na comparao dos municpios pela qualidade de vida oferecida aos seus
cidados. O problema dessa anlise que ela desconsidera o quadro inicial no qual opera
uma determinada administrao. Nesse caso, o bom desempenho de uma administrao
pode reverter o quadro de m qualidade de vida encontrado em uma localidade, sem que
seu novo padro de vida, no entanto, alcance os das localidades s quais aquela est
sendo comparada.

Com esse prembulo, queremos reforar a importncia de atentar alguns fatores

que influenciam na anlise e na avaliao das condies polticas e institucionais de uma
administrao municipal. Afinal, se poderia perguntar, condies institucionais para qu?
A complexidade social do Municpio do Rio de Janeiro certamente exige determinada
 186

capacidade institucional, que no a mesma exigida para governar o pequeno Municpio

de Paracambi. Ento, quando utilizamos a noo de condies institucionais dos
municpios, referimo-nos ao conjunto dos instrumentos e dos recursos humanos e
financeiros que esto disposio das administraes para gerir a cidade com um
determinado objetivo e em uma dada direo poltica, abrangendo os diferentes contextos
sociais. E aqui nos deparamos com mais uma dificuldade, a ausncia de informaes
confiveis sobre todas as dimenses s quais nos referimos contexto social, trajetria
das administraes anteriores, recursos financeiros e humanos, prioridades e demandas da
populao, programas de governos etc. , que seriam necessrias para podermos discutir
as condies institucionais dos governos municipais para que tivessem um desempenho
satisfatrio sob o ponto de vista dos seus cidados.

Por fim, ainda devemos fazer outra considerao relevante. O Municpio do Rio
de Janeiro tem uma situao especial no contexto metropolitano. Ex-capital do pas, a
Cidade do Rio de Janeiro detm no mbito do estado a maior populao, o maior
oramento, a maior parte das atividades econmicas, a maior rede de infra-estrutura de
servios, e uma das cidades de maior expresso cultural e poltica do pas. Com efeito,
sua dinmica poltica se traduziu em um complexo desenvolvimento institucional da sua
administrao municipal, de difcil comparao com os demais municpios fluminenses77.

A dificuldade de acesso base de informaes confiveis decerto nos imps

graves limitaes, mas, apesar disso, buscamos com as poucas informaes disponveis
discutir as condies poltico-institucionais dos governos locais, sobretudo as vinculadas
a trs aspectos: (i) capacidade de oferta de servios pblicos, de forma a reverter o quadro
de desigualdades sociais existentes e garantir o exerccio efetivo dos direitos sociais ao

77
A ttulo de ilustrao, vale a pena registrar que h alguns anos a prefeitura municipal elaborou e comeou
a desenvolver o Plano Estratgico da Cidade do Rio de Janeiro, visando orientar as aes da administrao
para metas, estabelecidas a mdio e a longo prazo, que envolviam aspectos sociais, o desenvolvimento
econmico, a insero competitiva da cidade no contexto da globalizao e a qualidade do meio ambiente.
Com tudo isso, as interrelaes sociais, econmicas e polticas da capital com os demais municpios do
entorno so muito intensas, produzindo diversos impactos sobre o desenvolvimento das polticas pblicas
da regio, sobretudo no que diz respeito aos servios de sade, de educao, de transporte e de cultura, e
oferta de empregos, bastante concentrada na capital. Assim, um dos principais problemas na concepo do
plano estratgico que foi elaborado residia exatamente no fato de no ter considerado os problemas sociais
e institucionais decorrentes da dimenso metropolitana.
 187

conjunto dos cidados; (ii) capacidade tcnica operacional, baseada em informaes

municipais, em legislao apropriada e em pessoal tcnico, de forma a dotar as
administraes de instrumentos pblicos adequados s atividades de gesto e
planejamento; e (iii) capacidade de expressar um projeto poltico, tendo em vista que
nosso sistema representativo de governo est fundado, pelo menos formalmente, na
dinmica partidria e na possibilidade de os eleitos expressarem projetos polticos
escolhidos pela maioria dos eleitores. Essas so, para ns, trs condies essenciais para
que os governos municipais atendam aos seus cidados e interajam com os grupos e
segmentos sociais organizados e representados nos canais de participao municipais.
Vejamos a situao dos municpios em relao a cada um desses aspectos.

1. Capacidade de oferta de servios pblicos municipais

A infra-estrutura e a rede de servios pblicos municipais so profundamente

desiguais entre os diversos municpios fluminenses, sejam quais forem os indicadores
utilizados, reforando o quadro de desigualdades sociais identificado anteriormente
(Captulo 3), j que os municpios com maiores nveis de carncias sociais, em geral, so
tambm os que tm menor capacidade de oferta de equipamentos e servios pblicos aos
seus cidados. Alm disso, so municpios de fraco dinamismo econmico, com baixa
arrecadao oramentria, o que produz srios efeitos sobre sua capacidade de
investimento, que est aqum de suas necessidades quanto a ofertas de polticas pblicas.

Esse quadro pode ser confirmado com o uso de algumas informaes selecionadas
sobre os servios municipais de sade e de educao, ambos de responsabilidade
municipal, e de dados complementares sobre as condies econmicas e financeiras das
prefeituras (Tabela 1). Agrupamos os municpios de acordo com a estratificao por
tamanho proposta por Gomes e Dowell (2000) e buscamos sempre ponderar os dados
segundo o nmero de habitantes de cada cidade, segundo a natureza da informao (por
exemplo, ponderam-se os dados de educao segundo a populao em idade escolar).
 188

Tabela 1 - Informaes Municipais, RMRJ, 1998

Municpios Municpio Populao Leitos em Matrculas PIB Municipal Oramento Capacidade de

Segundo o (1996) clnicas no Ensino Per Capita Municipal Per Investimento
Tamanho bsicas* Bsico** (R$) *** Capita 1996 Per Capita
(R$) (R$) ****
Mega Rio de Janeiro 5.551.538 2,3 95,4 10.315 490,04 116,28
So Gonalo 833.379 1,5 78,0 3.536 116,83 21,48
Muito Nova Iguau 826.188 1,0 83,9 3.871 111,14 2,29
Grandes Duque de Caxias 715.089 1,1 84,1 6.009 237,38 10,29
Niteri 450.364 3,4 109,0 8.326 361,08 0,50
So Joo de Meriti 434.323 1,4 73,1 3.349 98,36 6,78
Belford Roxo 399.319 0,5 81,3 5.273 108,27 25,63
Grandes Mag 183.113 1,4 83,4 1.177 157,67 5,29
Itabora 161.209 3,1 80,7 3.388 157,62 27,20
Nilpolis 155.272 2,7 112,3 4.628 134,13 9,41
Queimados 108.522 1,4 66,8 12.510 223,59 112,46
Japeri 73.130 2,3 74,1 710 135,25 39,06
Itagua 70.126 2,3 118,7 18.969 462,87 46,35
Maric 60.286 1,2 96,3 4.553 242,99 18,65
Mdios Seropdica 54.937 0,0 65,6 2.990 No informou 46,35
Paracambi 39.441 4,0 94,4 1.906 180.93 26,15
Guapimirim 32.614 0,5 80,4 2.662 258,67 48,95
Tangu 23.351 0,0 63,8 7.408 No informou 27,20
Pequenos Mangaratiba 19.896 2,8 105,7 9.264 659,34 65,43
* Para cada grupo de 1.000 habitantes e considerados apenas os leitos credenciados pelo SUS - 1998.
** Em relao populao em idade escolar -1996.
*** Estimativa para 1996.
**** Despesas de Capital em Investimento per capita (R$) - 1996.
Fonte: CIDE, ndice de Qualidade dos Municpios, 1999.

Antes de tudo, interessante perceber que a metrpole fluminense composta

majoritariamente por municpios de grande porte (onze, dos quais trs muito grandes e
um megamunicpio, a Cidade do Rio de Janeiro), de porte mdio, sete e de apenas um de
pequeno porte78. Vale ressaltar que os pequenos e mdios municpios da metrpole tm,
em geral, mais receita e mais capacidade de investimento por habitante do que os
grandes e muito grandes79 (com pequenas excees), confirmando o que Gomes e Dowell
(2000) j haviam constatado na anlise das receitas disponveis para os municpios,

78
A estratificao proposta por Gomes e Dowell (2000) a seguinte: mais de 1 milho de habitantes,
megamunicpio; de 500 mil a 1 milho, muito grandes; de 100 mil a 500 mil, grandes; de 20 mil a 100 mil,
mdios; de 10mil a 20 mil, pequenos; de 5 mil a 10 mil, muito pequenos; at 5 mil, micromunicpios.
79
Como pode ser observado, no caso da metrpole fluminense, o Municpio de Mangaratiba (pequeno
porte) e os de Itagua, de Guapimirim e de Maric (esses de mdio porte) tm receitas oramentrias per
capita superior a maioria dos de grande porte (Tabela 1).
 189

quando da descentralizao fiscal promovida pelo governo federal no processo de

descentralizao poltica.

Analisando os dados, podemos agrupar os municpios fluminenses em funo de

uma das destas situaes: (i) municpios com boa rede de servios e com boa capacidade
fiscal e financeira, em que esto o Rio de Janeiro, Mangaratiba e Itagua; (ii) municpios
com boa rede de servios, boa capacidade fiscal e financeira, mas com baixa
disponibilidade para investimentos (oramento comprometido com custeio da mquina
administrativa), em que esto Niteri, Maric e Paracambi; (iii) municpios com
deficincias na rede de servios, mas com boa capacidade fiscal e financeira, em que
esto Queimados, Guapimirim e Duque de Caxias; e (iv) municpios com deficincias na
rede de servios e com baixa capacidade fiscal e financeira, onde est a maioria dos
municpios: Japeri, Belford Roxo, Itabora. Mag, Nova Iguau, So Gonalo, So Joo
de Meriti, Seropdica e Tangu. No entanto, preciso observar que existem condies
muito diferenciadas mesmo entre os municpios de um mesmo grupo. Chama a ateno o
fato de a maioria dos municpios grandes e muito grandes terem receitas oramentrias de
menos de R$ 200,00 per capita, dos quais se destaca a Cidade de So Joo de Meriti, com
receita inferior a R$ 100,00 por habitante.

Como j era de esperar, pode-se perceber que os municpios com deficincias na

rede de servios de educao e de sade, no coincidentemente, so tambm os que
apresentam carncias sociais generalizadas, fraco desempenho econmico e graves
debilidades de infra-estrutura para empreendimentos econmicos, segundo a classificao
proposta pelo IQM/CIDE (Captulo 3). Entre eles, figuram: So Gonalo, So Joo de
Meriti, Belford Roxo, Mag, Guapimirim, Itabora, Seropdica, Japeri e Tangu.

2. Capacidade tcnica operacional das administraes municipais

A inexistncia de sistemas de informaes municipais e a ainda precria

informatizao dos procedimentos administrativos dificultam, ou mesmo impossibilitam,
que as diversas prefeituras tracem diagnsticos da realidade municipal com base em
 190

dados e pesquisas, bem como disponibilizem tais informaes para o conjunto da

sociedade, em especial para os segmentos incorporados nas instncias de gesto
participativa. Conseqentemente, a administrao fica incapacitada para planejar polticas
de mdio e longo prazos, bem como para definir prioridades. Da mesma forma, os atores
locais, normalmente vinculados aos seus interesses particulares, ficam impossibilitados
de uma viso mais global dos problemas da cidade.

Em sntese, esse o quadro das prefeituras fluminenses. Levando em conta

algumas das principais atividades municipais, percebemos que o nvel de informatizao
das administraes, apesar de crescente, muito desigual (Tabela 2). verdade que
existem algumas atividades, como a emisso da folha de pagamento e operaes de
cadastro imobilirio, informatizadas em quase todos os municpios. Mas as atividades de
planejamento mais complexas, como por exemplo a produo de informaes com base
em geoprocessamento, existem em poucas administraes. Da mesma forma, no existem
sistemas informatizados de informaes municipais no mbito das diversas
administraes locais, com exceo do Municpio do Rio de Janeiro, que conta com o
Instituto Municipal de Urbanismo, responsvel pela produo de um anurio estatstico.
Mas o que surpreende o fato de poucos municpios possurem endereo eletrnico, o
que certamente indica que todos os procedimentos de comunicao internos
administrao ainda se baseiam nas rotinas burocrticas, responsveis muitas vezes pela
morosidade na tomada de decises por parte da administrao pblica.
 191

Tabela 2 - Atividades Informatizadas por Municpio RMRJ, 1998

Municpio Folha de Cadastro Cadastro do Contabilidade Protocolo Geoproces- E-mail

pagamento imobilirio Imposto Sobre samento
Servio
Rio de Janeiro Sim Sim Sim Sim Sim Sim Sim
Belford Roxo Sim Sim Sim Sim Sim No No
Duque de Caxias Sim Sim Sim No No Sim No
Guapimirim Sim Sim No No No No No
Itabora Sim Sim No Sim No No No
Itagua Sim Sim Sim Sim No No No
Japeri No No No No No No No
Mag Sim Sim Sim Sim Sim Sim No
Mangaratiba Sim Sim Sim Sim No No No
Maric Sim Sim Sim Sim No No No
Nilpolis Sim No No No No No No
Niteri Sim Sim Sim Sim Sim No Sim
Nova Iguau Sim Sim Sim Sim Sim No Sim
Paracambi Sim Sim Sim Sim No No Sim
Queimados Sim Sim Sim Sim No No No
So Gonalo Sim Sim Sim Sim Sim Sim No
So Joo de Meriti Sim Sim No No No No No
Seropdica Sim Sim No No No No No
Tangu Sim Sim Sim Sim Sim No No
Fonte: IBGE, Pesquisa Piloto Informaes Bsicas Municipais, Rio de Janeiro, 1998.

A baixa capacitao profissional dos quadros tcnicos, seu reduzido nmero e

ainda a existncia de uma concepo tecnocrtica dos dirigentes municipais tambm so
fatores que interferem nas condies institucionais das administraes municipais. Em
relao ao pessoal tcnico disposio das administraes, devem-se observar algumas
dificuldades para uma avaliao mais aprofundada. Em primeiro lugar, no h
informaes confiveis disponveis para todos os municpios, e, alm disso, seria preciso
considerar os funcionrios da administrao direta (funcionrios da prefeitura municipal),
da administrao indireta (funcionrios das empresas municipais) e das empresas
contratadas e concessionrias, que conformam na sua totalidade o quadro de tcnicos que
intervm na cidade sob o comando da prefeitura municipal. Em segundo lugar, difcil
mensurar o pessoal tcnico necessrio para o adequado funcionamento de uma
administrao tendo em vista que existem outros fatores que podem influir
decisivamente, como por exemplo o nvel de informatizao da administrao municipal.
Por fim, a quantidade no revela muita coisa sobre a qualificao tcnica do
quadro de funcionrios, o que tem muitas implicaes sobre a capacidade de
planejamento e gesto de uma administrao. Mas mesmo nesse ponto, a avaliao seria
 192

muito relativa, porque um municpio com realidade e problemticas mais complexas

exigiria maior qualificao do seu corpo tcnico do que outro sem os mesmos problemas.
Por exemplo, com certeza a necessidade de quadros tcnicos do Municpio do Rio de
Janeiro superior a dos demais municpios, haja vista sua importncia nacional e a
complexidade decorrente de ser o segundo maior municpio brasileiro.

Por fim, de modo geral encontramos procedimentos oramentrios limitados,

quando muito, ao controle das contas pblicas pelo Poder Legislativo e pelo Tribunal de
Contas, isto , desvinculados da atividade de planejamento e sem qualquer tipo de
controle social. Tambm h srias dificuldades para democratizar as decises financeiras
das prefeituras, decorrentes do prprio formato contbil do oramento, que dificulta a sua
compreenso pelas organizaes da populao, que passam a depender de assessoria
tcnica. Com efeito, dos 19 municpios metropolitanos, apenas um, Duque de Caxias,
adota mecanismos de democratizao do oramento municipal, com a instituio de
canais de participao da sociedade na definio de metas e prioridades sobre um
percentual dos recursos destinados a investimentos.

3. Capacidade de expressar um projeto poltico

A inexistncia de cultura partidria e a grande rotatividade dos partidos polticos

frente das administraes municipais representam um quadro de instabilidade e
descontinuidade administrativa, aliado a incapacidade das elites locais em construir um
projeto de cidade e reforado pelo fato de grande nmero de prefeituras no apresentarem
nem ao menos programas de governos. O desenvolvimento institucional da administrao
exige um investimento de mdio/longo prazo, que s pode ser alcanado com a
constituio de uma base poltica de sustentao a um projeto municipal que no esteja
vinculado a apenas uma liderana ou a um grupo local.

A grande variao no quadro dos partidos frente das administraes municipais

na metrpole fluminense, no perodo de 1988 a 2000, mostra, ao contrrio, grande
rotatividade e processos de descontinuidade administrativa (Grfico 1), apesar de
podermos identificar dois partidos que governam a maior parte mas nunca a maioria
 193

dos municpios. Nas eleies de 2000, o PSDB foi o partido vitorioso em seis dos
dezenove municpios da metrpole fluminense, mantendo seu desempenho de 1996,
quando ultrapassou o PDT, que desde 1988 era o partido com maior nmero de
administraes municipais80.

Grfico 1 Partidos Polticos Eleitos nas Cidades da RMRJ

PPS

PT

PDC

PTB

PSB 1988
PPB 1992
1996
PL
2000
PMDB

PFL

PDT

PSDB

0 1 2 3 4 5 6 7

Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal.

Obs. Em relao a 1988 e 1992 s esto identificados os principais partidos polticos.

Mas a mudana de partidos no comando das administraes no decorre apenas

do resultado eleitoral, mas tambm da baixa fidelidade partidria dos prefeitos eleitos.
Assim, em 1999, dos 19 prefeitos eleitos em 1996, seis j tinham mudado de partido
(Tabela 3). A nosso ver, esse alto ndice de mudana nas legendas partidrias, superior a
30%, confirma a fragilidade da dinmica partidria no plano municipal. A escolha de uma
sigla partidria normalmente obedece mais a estratgias locais de manuteno do poder
do que a uma adeso programtica ideolgica. Nesse sentido, tudo indica que existam
influncias determinantes na escolha das siglas partidrias pelos candidatos, dadas pela
dinmica poltica estadual e mesmo nacional. De um lado, as lideranas estaduais
tenderiam a se vincular e a fortalecer lideranas locais com capacidade de alargar a base

80
O PDT ganhou seis prefeituras municipais em 1988 (Rio de Janeiro, Nova Iguau, So Gonalo, Niteri,
Maric e Mangaratiba) e sete em 1992 (Nova Iguau, So Gonalo, Niteri, Nilpolis, Itagua, Maric e
Paracambi). Os dados referentes s eleies de 1996 e 2000 esto na Tabela 3.
 194

poltica para seus projetos polticos, sejam eles programticos voltados para a
implementao de uma agenda poltica no Estado ou apenas dirigidos para sua projeo
pessoal (carreira poltica). De outro, a maior parte dos prefeitos locais ainda dependeria
dos recursos estaduais e nacionais e tentaria manter boas relaes com as lideranas mais
influentes no estado, a fim de conseguir favores e privilgios para o seu municpio.

Essa influncia da dinmica poltica estadual na esfera local pode ser evidenciada
na performance dos partidos que elegem o governador nas eleies estaduais, realizadas
dois anos antes das municipais: o PDT elegeu o governador em 1990 (Leonel Brizola) e
dois anos depois, em 1992, repetiu seu xito elegendo tambm mais prefeitos do que
todos os demais partidos, em sete dos 17 municpios. Em 1994, o governador foi eleito
pelo PSDB (Marcelo Alencar), e dois anos depois, como sabemos, foi esse o partido que
elegeu mais prefeitos, em seis dos 19 municpios (lembre-se que aumentou o nmero de
prefeituras na metrpole fluminense em razo da emancipao de mais dois municpios).
Em 1998, o PDT foi mais uma vez vitorioso nas eleies estaduais, quando elegeu o
governador Antony Garotinho, voltando, depois, a repetir no pleito de 2000 seu bom
desempenho com a eleio de quatro prefeitos, apesar de ter sido superado pelo PSDB,
que elegeu seis.

A questo central, em nossa opinio, que esse quadro de grande alternncia de

partidos polticos frente das administraes no corresponde alternncia de poder
entre diferentes projetos polticos. Na maioria das vezes, reproduzem-se as mesmas
prticas clientelistas, que trocam o poder entre as faces da mesma elite dirigente,
representante dos mesmos interesses econmicos. Com efeito, assistimos a processos de
descontinuidades administrativas e a constantes mudanas de prioridades, que impedem
tanto o desenvolvimento institucional das prefeituras municipais quanto os projetos
polticos mais consistentes no plano local.
 195

Tabela 3 Prefeitos Segundo o Partido Poltico, por Municpio - RMRJ, 2000

Municpio Partido eleito nas Partido do Indicador de Partido eleito Indicador de

eleies de 1996 prefeito em 1999 mudana nas eleies mudana
partidria de 2000 partidria
1996/1999 1999/2000
Rio de Janeiro PFL PFL 0 PTB 1
Belford Roxo PPB PSDB 1 PPS 1
Duque de Caxias PSDB PSDB 0 PSDB 0
Guapimirim PFL PL 1 PL 0
Itabora PSDB PSDB 0 PDT 1
Itagua PSDB PSDB 0 PSDB 0
Japeri PMDB PMDB 0 PDT 1
Mag PL PL 0 PSDB 1
Mangaratiba PSDB PSDB 0 PSDB 0
Maric PFL PFL 0 PDT 1
Mesquita* - - - PDT -
Nilpolis PDT PFL 1 PPB 1
Niteri PDT PDT 0 PDT 0
Nova Iguau PSDB PSDB 0 PSDB 0
Paracambi PMDB PMDB 0 PT 1
Queimados PFL PMDB 1 PMDB 0
So Gonalo PDT PDT 0 PMDB 1
So Joo de Meriti PFL PMDB 1 PMDB 0
Seropdica PSDB PSDB 0 PSDB 0
Tangu PL PFL 1 PFL 0
* Emancipado de Nova Iguau em 1999.
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE), 1999.

5.2. Poder legislativo: fragmentao partidria e baixa representatividade

O fortalecimento da esfera local de governo deveria concomitantemente induzir o

fortalecimento do Poder Legislativo enquanto esfera de representao de interesses,
dados os novos papis assumidos pelo municpio. Estariam as Cmaras Municipais, nesse
novo contexto, capacitadas para desempenhar os papis que lhes so atribudos de
elaboradoras, gestoras e fiscalizadoras das polticas pblicas municipalizadas?
Discutiremos alguns dos limites e desafios dessa esfera institucional, com base em
entrevistas realizadas com os vereadores de todos os municpios fluminenses, abrangendo
seu perfil sociopoltico e sua prtica parlamentar81. Nessa perspectiva, trs questes

81
Conseguimos entrevistar 310 dos 340 vereadores exercendo mandato em 1998, distribudos por todos os
municpios fluminenses. A recusa de alguns deles em conceder entrevistas ou a constante ausncia de
outros nas sesses legislativas impediram que alcanssemos o universo total pretendido.
 196

merecem destaque: as desigualdades educacionais entre as Cmaras Legislativas dos

diferentes municpios; a baixa representatividade poltica em razo da fragilidade dos
partidos polticos; a prtica parlamentar marcada pelo clientelismo.

1. As desigualdades educacionais entre as Cmaras de Vereadores

Se a escolaridade mdia dos vereadores alta, principalmente quando comparada

da populao de seu munipio, sobressaem profundas desigualdades quando
confrontamos os nveis educacionais dos vereadores dos diferentes municpios
fluminenses. Do total dos vereadores, 66% concluram no mnimo o segundo grau,
apenas 6% no possuem o 1 grau e, como era de se esperar, nenhum deles declarou-se
analfabeto Enquanto apenas 12% da populao da Regio Metropolitana do Rio de
Janeiro ingressou no 3 grau (Ribeiro, L. C., 1995), 38% dos vereadores tm curso
universitrio (Grfico 2). No entanto, enquanto os vereadores com ps-graduao
representam 25% em Niteri e 22% no Rio de Janeiro, no h vereadores com ps-
graduao em So Joo de Meriti, Belford Roxo, Maric, Queimados, Paracambi,
Guapimirim, e Japeri82.

Considerando alta escolaridade o 3 grau completo e a ps-graduao, e baixa

escolaridade o 2 grau incompleto e o 1 grau completo ou incompleto, as polaridades so
assim expressas: concentram vereadores com alta escolaridade os municpios de Niteri
(69%), do Rio de Janeiro (62%), de Duque de Caxias (58%) e de Mangaratiba (55%).
Niteri se destaca por no ter nenhum vereador com menos do que o 2 grau completo.
Por outro lado, a concentrao de vereadores com baixa escolaridade ocorre nos
municpios de Seropdica (74%), de Japer (60%), de Tangu (56%), de Guapimirim
(46%), de Itagua (39%), de Mag (37%), de Maric (37%) e de Itabora, (33%); note-se
que entre esses municpios os quatro primeiros foram emancipados recentemente (Tabela
4).

82
Com exceo de Nova Iguau e Nilpolis, os demais municpios da Baixada Fluminense no tm
vereadores com ps-graduao.
 197

Grfico 2 - Vereadores por Nvel de Escolarizao, RMRJ, 1998

38%
40% 37%

30% 1 grau incomp.

1 grau comp.
19%
20% 2 grau comp.

3 grau e ps-
10% graduao
6%

0%

Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) 1998.

Tabela 4 - Vereadores por Escolaridade Segundo os Municpios RMRJ, 1998

Municpio Escolaridade dos Vereadores

Baixa Mdia Alta Escolaridade
Escolaridade Escolaridade
At 2 Grau 2 Grau /3 Grau 3 Grau / Ps-
Incomp. (%) Incomp. (%) Graduao (%)
Rio de Janeiro 11 27 62
Belford Roxo 21 53 26
Duque de Caxias 5 37 58
Guapimirim 46 36 18
Itabora 33 40 27
Itagua 39 39 22
Japer 60 30 10
Mag 37 42 21
Mangaratiba 18 27 55
Maric 38 31 31
Nilpolis 6 47 47
Niteri 0 31 69
Nova Iguau 24 41 35
Paracambi 28 45 27
Queimados 28 43 29
So Gonalo 15 45 40
So Joo de Meriti 24 33 43
Seropdica 74 13 13
Tangu 56 33 11
Total 25 37 38
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) - 1998
 198

Assim, as desigualdades sociais existentes na metrpole fluminense tambm se

expressam no espao de representao do poder institucional, em que vereadores dos
diversos municpios apresentam nveis educacionais bastante desiguais.

Por fim, convm destacar uma outra questo, referente desigualdade de gnero.
Chama a ateno o nmero quase inexpressivo de vereadoras. No mandato de 1997/2000,
de 340 vereadores na metrpole fluminense, apenas 25, representando 7% do total, eram
mulheres. Se tomarmos por parmetro a lei federal que estabelece a cota de 30% de
candidatas mulheres nas listas eleitorais partidrias, ainda verificamos uma longa
distncia entre a proporo de candidatas mulheres e as vereadoras eleitas. Assim, dos 19
municpios da Regio Metropolitana, seis no tinham nenhuma representao feminina
em suas respectivas Casas Legislativas83.

2. A fragilidade e a fragmentao da dinmica poltico-partidria

Da mesma forma que o Poder Executivo, o Poder Legislativo na metrpole

fluminense marcado por uma frgil dinmica partidria. A inexistncia ou fragilidade
dos partidos polticos como estrutura associativa programtica traz o risco de impedir
duas dimenses do sistema eleitoral no mbito local: (i) a representatividade e (ii) a
capacidade de produo de governos majoritrios estveis84.

Em relao representatividade, ela dada em sntese pela proporcionalidade

entre votos e cadeiras recebidas pelos partidos (Nicolau, 1999:70) e gravemente
comprometida em um sistema em que os cidados elegem seus representantes por voto
proporcional de lista aberta 85. Assim, a eleio de um candidato s garantida pela soma
dos votos da legenda partidria. Ou seja, o candidato eleito pela combinao dos seus

83
No tinham vereadoras eleitas os municpios de Duque de Caxias, de Guapimirim, de Japeri, de Nova
Iguau, de Paracambi e de Tangu.
84
Os dois critrios foram tomados de Nicolau (1999:70), que prope cinco temas para avaliar o
desempenho dos sistemas eleitorais: (i) igualdade eleitoral dos cidados; (ii) grau de representatividade;
(iii) capacidade de produzir governos majoritrios; (iv) relao entre representados e representantes; (v)
grau de escolha conferido aos eleitores.
85
Os votos dados aos candidatos de cada partido so somados e compem a legenda partidria.
Proporcionalmente aos votos recebidos, cada partido que alcanou uma quota mnima exigida como
coeficiente eleitoral ocupa um percentual de cadeiras no parlamento que sero preenchidas pelos
candidatos mais votados da legenda.
 199

votos (foi um dos mais votados da sua legenda) com os votos do partido (a votao dada
para todos os candidatos do partido que garante o percentual de participao do partido
nas cadeiras do parlamento). A representatividade seria exercida na suposio de que os
candidatos eleitos representariam no eles mesmos, mas a associao partidria qual
esto ligados. Tomado isoladamente, um vereador no representa mais do que seu prprio
eleitorado, que na maioria das vezes no chega a 1% dos eleitores de uma cidade. Sem
aprofundar essa discusso, o que nos interessa ressaltar que, sem a dinmica partidria,
o Poder Legislativo enquanto tal mal consegue representar uma parte nfima dos cidados
de uma cidade, composto por vereadores eleitos por bases sociais fragmentadas e no
vinculados programaticamente a qualquer movimento social ou mesmo qualquer
partido poltico, o que pode ser evidenciado pelo alto grau de infidelidade partidria,
expresso no grande movimento de troca de siglas partidrias.

Em 1999, o PFL possua a maior bancada de vereadores, com 16% do total dos
mandatos da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro. O PSDB, com um vereador a
menos, vinha em segundo lugar, seguido do PTB, do PDT e do PMDB, com 11% cada, e
do PPB, com 10%. O PT, quinto maior partido no Congresso Federal, tinha apenas 4%
dos vereadores, sendo o 9 em nmero de mandatos legislativos municipais (Tabela 5).
Esse quadro, no entanto, no expressa exatamente o resultado eleitoral de 1996, ano de
eleio dos vereadores municipais. Naquele ano, a votao eleitoral distribuiu os
vereadores pelos maiores partidos da seguinte forma: PSDB (15%), PFL (14%), PDT
(13%), PPB (11%), PMDB e PTB (cada um com 10%). As mudanas entre 1996 e 1999
ocorreram por dois motivos principais: alguns vereadores se elegeram deputados
estaduais e federais nas eleies de 1998 e muitos deixaram suas siglas de origem,
migrando para outros partidos.
 200

Tabela 5 - Vereadores por Partido Atual RMRJ - 1998

Partido Atual N de Vereadores Percentual (%)

PFL 55 16
PSDB 54 16
PTB 39 11
PDT 38 11
PMDB 38 11
PPB 33 10
PSC 16 5
PL 15 4
PT 12 4
PSB 9 3
Outros 21 6
Sem Partido 10 3
Total 340 100
Outros: PV (4), PT do B (4), PSD (4), PMN (3), PRONA (3), PC do B (1), PSDC (1) e PSL (1).
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) 1998

Assim, de 310 vereadores entrevistados, 69 (22%) j haviam mudado de partido

em 1998. No processo de mudana, os partidos preferidos foram o PSDB (que ganhou 19
vereadores) e o PFL (que ganhou 13). Esses partidos, junto com o PDT, foram os
principais protagonistas das eleies para o governo do Estado do Rio de Janeiro, em
1998, quando se elegeu o candidato do PDT, Antony Garotinho. A disputa estadual
certamente foi um dos elementos que influenciaram o movimento de troca de siglas
partidrias em um contexto de fragilidade dos partidos como organizaes programticas.

De uma forma geral, os partidos polticos esto longe de constiturem a

expresso mais ou menos adequada de classes e fraes de classe86, segundo a
perspectiva marxista, e tampouco constituem associaes no sentido weberiano, isto , as
formas de socializao com o fim de proporcionar poder a seus dirigentes na direo de
seus interesses pessoais ou dos objetivos de estamentos ou de classes (Weber,
1984:228/229). Isso porque, enquanto nessa perspectiva o partido deve constituir uma
associao programtica, isto , um instrumento para conquistar ou influir sobre o poder
com base em objetivos manifestos, na realidade estudada ele apenas uma organizao
com existncia legal, com registro cartorial, mas sem nenhuma vida associativa, nenhum

86
Engels, na Introduo que escreveu em 1835 para a edio de As Lutas de Classes na Frana de Karl
Marx. Apud. Bottomore, 1983.
 201

programa, nenhuma base social.87 De fato, a disputa e a influncia sobre o poder no

atravessam os partidos polticos, mas as lideranas municipais, independentemente dos
partidos aos quais estejam filiadas. Dessa forma, estar em um ou outro partido
indiferente. A referncia, em todo caso, est sempre centrada em uma liderana local, e
sua fora vem da sua capacidade em constituir um bloco de seguidores que acreditam que
vo ser beneficiados com essa adeso, seja nos seus objetivos materiais seja nos seus
ideais.

Conforme sentenciou um poltico de um municpio da Baixada Fluminense,

partidos polticos? S existe o PT, o resto no existe, so apenas siglas....88 Ele prprio
confessava estar controlando cerca de oito siglas partidrias, para se preparar para as
prximas eleies municipais. O controle poltico sobre uma sigla, atravs do
preenchimento dos cargos da direo com pessoas de sua confiana, garante a um
determinado candidato a prefeito o maior nmero de candidatos a vereador por siglas
diferentes que apiam sua candidatura. verdade que para ter sucesso nessa estratgia,
necessrio ter uma relao amistosa com as direes e os polticos que controlam as
diferentes siglas partidrias no plano estadual, com fora para impor outro rumo
dinmica municipal, acarretando um jogo permanente de troca de favores entre lideranas
locais e estaduais. O fato relatado no , como alguns podem pensar, exceo, mas a
regra que move a dinmica poltica local.

Na quase absoluta inexistncia de partidos programticos, muitos candidatos se

filiam a partidos polticos pelo fato de ser esse o nico caminho para disputar uma
eleio. A escolha da sigla, no caso, deve proporcionar boas chances de vitria eleitoral,
o que vai depender do seu grau de competio interna. Como a maioria dos eleitores no
escolhe seu voto em funo dos partidos, mas dos candidatos, uma das estratgias mais
utilizadas a procura dos pequenos partidos (chamados de nanicos e nos quais

87
Para Weber h outros tipos de partidos diferentes dos organizados como associao legal formal. Entre
eles, o autor destaca: (i) os partidos carismticos; (ii) os partidos tradicionalistas; (iii) os partidos
doutrinrios; e (iv) os partidos de mera apropriao (Weber, 1984: 229/230). Mas, nesses casos, lembra
Weber, no haveria partido em seu sentido moderno, dado que no se constituiria uma associao
representativa com recrutamento voluntrio.
 202

normalmente no esto os polticos mais conhecidos), que, coligados aos partidos

maiores com candidatos que disputam as eleies majoritrias de prefeito, do mais
oportunidades para se conseguir um cargo legislativo. Com efeito, aps a eleio, pode
haver um movimento de migrao desses vereadores em direo a outras siglas
partidrias, de acordo com a orientao dos lderes municipais ou estaduais.

necessrio que se faam duas ressalvas. Em primeiro lugar, preciso no

desconhecer que h excees, de que o PT a principal expresso: nenhum vereador
dessa legenda mudou de partido no perodo estudado. Da mesma forma, os partidos
nacionalmente mais programticos tendem a ter dinmicas mais ou menos programticas
no mbito local, como o caso partidos de esquerda, o PDT, o PSB, o PCB e o PC do B.
Mas tambm os de centro ou centro-direita mais expressivos no cenrio nacional o PFL,
o PMDB, o PSDB, o PPB, o PTB e o PL tendem a ter algum tipo de controle sobre a
dinmica local, principalmente atravs das suas lideranas estaduais. Em segundo lugar, a
dinmica partidria no Municpio do Rio de Janeiro mais sujeita ao controle das
lideranas partidrias, devido importncia da sua dinmica poltica para a disputa de
poder no plano nacional. No Municpio do Rio, os partidos tendem a ter uma vida mais
associativa programtica do que nos da periferia e nos do interior do estado. Dessa forma,
dos 37 vereadores eleitos naquele municpio, apenas trs, ou seja, 8%, haviam mudado de
sigla at 1998, percentual bem inferior aos 22% verificados no total da metrpole
fluminense.

Nesse cenrio partidrio, evidente a baixa capacidade de produo de governos

majoritrios estveis por meio de maiorias parlamentares, ainda agravada por um quadro
de fragmentao partidria caracterstico do contexto metropolitano. Constata-se que em
cada Cmara Legislativa, em mdia, cada partido representa apenas 3,3 cadeiras (Tabela
6). Os municpios de So Joo de Meriti e de Niteri chegam a ter onze partidos
representados nas 21 cadeiras de suas respectivas Cmaras Legislativas. As excees so
limitadas a dois pequenos municpios recm-emancipados na periferia da metrpole,
Tangu e Seropdica, onde ocorreu fenmeno inverso, de total hegemonia de um nico

88
O nome do poltico est omitido em razo do carter informal do depoimento, mas faz parte da opinio
 203

partido. Nesse cenrio, no so poucas as dificuldades para uma anlise em termos de

comportamento partidrio. A conseqncia que a disputa e a influncia sobre o poder
no atravessam os partidos polticos, mas os polticos, os dirigentes e as lideranas
municipais, independentemente dos partidos aos quais estejam filiados. Assim, estar em
um ou outro partido indiferente. No entanto, mais uma vez cumpre ressaltar que a
dinmica partidria, embora frgil, est muito mais presente na Cidade do Rio de Janeiro,
onde os partidos polticos tm um papel relevante na dinmica de funcionamento da
Cmara de Vereadores, nos processos de eleio dos componentes da Mesa Diretora e
das Comisses Permanentes e nos diversos procedimentos de votao em plenrio, o que
obriga o funcionamento das lideranas partidrias. Nos outros municpios da metrpole
fluminense, entretanto, ocorre o inverso. Os partidos polticos, em geral, no tm
qualquer influncia sobre esses processos.

Tabela 6 - Mdia de Cadeiras por Partido Representado nas Cmaras Legislativas -

RMRJ, 1998
Municpios N de Partidos N de Cadeiras Mdia de
Representados na em Cada Cmara Cadeiras por
Cmara Legislativa Legislativa Partido
Representado
Rio de Janeiro 12 42 3,5
Belford Roxo 7 21 3
Duque de Caxias 10 21 2,1
Guapimirim 4 11 2,8
Itabora 7 17 2,4
Itagua 6 19 3,2
Japeri 5 11 2,2
Mag 8 19 2,4
Mangaratiba 4 11 2,8
Maric 7 17 2,4
Nilpolis 8 21 2,6
Niteri 11 21 1,9
Nova Iguau 9 21 2,3
Paracambi 4 13 3,3
Queimados 6 15 2,5
So Gonalo 8 21 2,6
So Joo de Meriti 11 21 1,9
Seropdica 1 9 9
Tangu 1 9 9
Mdia Geral de Cadeiras por Partido Representado - RMRJ 3,3
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE)
1998.

emitida recorrentemente por dirigentes polticos locais, pertencentes a diferentes agremiaes partidrias.
 204

3. A predominncia de prticas clientelistas no Poder Legislativo

Uma das principais caractersticas da atuao dos vereadores fluminense a

prtica clientelista, relacionada prestao direta de servios sociais. Criando um
servio social, institucionalizado legalmente ou no, os vereadores, no exerccio da
funo pblica, utilizariam o poder para beneficiar sua clientela restrita (numericamente
e geograficamente definida) ou ampliada (difusa geograficamente e numericamente) e
fortalecer sua dominao em uma determinada comunidade. Ao mesmo tempo, o
exerccio do poder poderia permitir a manuteno e/ou ampliao do patrimnio privado
do mandatrio ao qual o servio social est ligado informal ou juridicamente, por meio do
acesso aos fundos pblicos de financiamento desses servios.

Para entender a prtica clientelista dos vereadores, recorremos ao conjunto de

caractersticas relacionadas ao que Weber identificou como dominao
patriarcal/tradicional. Nesse tipo de dominao, o exerccio do poder tem sua raiz na
autoridade de um dominador (dominus) dentro de uma comunidade domstica (Weber,
1984:753) e no no dever de servir a uma finalidade impessoal e objetiva e na
obedincia de normas abstratas, que caracterizariam o exerccio do poder legtimo. A
separao entre assuntos pblicos e privados bem como a separao entre patrimnio
pblico e privado desaparecem e a prtica passa a se basear completamente em
consideraes pessoais, quer dizer, na atitude assumida frente aos solicitantes concretos e
frente s circunstncias, censuras, promessas e privilgios puramente pessoais (ibid., p.
785). Oposta clientelista, a prtica republicana poderia ser identificada com as
caractersticas da dominao legal/burocrtica no sentido weberiano, isto , pela
separao entre assuntos pblicos e privados e pelo carter impessoal do exerccio do
poder.89 Nessa perspectiva, podemos relacionar prtica republicana as funes
legislativas expressas no mbito da Constituio Brasileira e das Leis Orgnicas

89
A idia de cidadania corresponderia a essa forma de dominao, porque a forma histrica assumida pela
cidadania moderna entendida restritamente como um conjunto de direitos que os indivduos possuem
enquanto tal frente ao Estado incompatvel com a vigncia de relaes de dominao do tipo
patriarcalista, uma vez que neste a existncia de direitos sempre dependente da doao ex-parte
principis, no existindo como princpio da organizao estrutural da sociedade, isto , enquanto condio
ex-parte populi (Fedozzi, 1997:47).
 205

Municipais, tais como a discusso, a elaborao e a votao de projetos de leis; o controle

sobre o oramento e sobre o patrimnio pblico; a fiscalizao do poder executivo etc.
Como se poderia argumentar, essas duas modalidades de prtica clientelista e
republicana no so excludentes entre si, podendo concretamente aparecer combinadas
na prtica. Mas o que impressiona a dimenso que o clientelismo assume na prtica dos
vereadores no contexto metropolitano.

A grande maioria dos vereadores, 75%, desenvolve servios sociais, tendo ao

seu dispor um centro de assistncia particular de sua propriedade ou de propriedade de
sua famlia. So servios de diversas naturezas, entre os quais destacam-se os que se
referem assistncia mdica, assistncia jurdica e distribuio de cestas bsicas.
Entre os servios mais prestados pelos vereadores esto: o atendimento mdico direto; a
doao de medicamentos; o transporte de doentes; a assistncia jurdica/emisso de
documentos; a distribuio de cestas bsicas; e o atendimento odontolgico. Muito desses
servios so oferecidos em troca da promessa de votos no momento da eleio. Alguns
vereadores chegam a admitir algumas das prticas clientelistas mais conhecidas na
periferia urbana: a ajuda financeira, a doao de cadeiras de rodas e de prteses. Onde
grassam a pobreza e a inexistncia de direitos, revelam-se com todo vigor a fora do
dinheiro e do poder na reproduo da dominao dos que necessitam de mdico, de
vaga na escola, da passagem de nibus para o trabalho, de roupa, de alimento, ou de
cadeira de rodas.

Mas apesar de constatarmos o alto percentual de vereadores que prestam servios

sociais em todos os municpios, essa prtica parece ser maior ou menor de acordo com
algumas variveis. Em primeiro lugar, observa-se que maior fora da capital, j que o
Municpio do Rio de Janeiro exatamente o nico onde a maioria dos vereadores no
desenvolve servios sociais (41% realizam essa prtica contra a mdia de 75% na
metrpole), o que talvez possa ser explicado pela boa rede de servios pblicos em
relao aos demais municpios da metrpole90. Em segundo lugar, observa-se que bem

90
Contrastando com a prestao de servios sociais, enquanto quase todos os vereadores do Municpio do
Rio de Janeiro (95%) apresentaram projetos de lei no primeiro ano de mandato, apenas pouco mais da
metade (52%) dos vereadores dos demais municpios da metrpole fluminense o fizeram.
 206

menor no PT e no PSB, o que revela a importncia da filiao partidria. Os vereadores

desses partidos so os que menos desenvolvem esse tipo de prtica (apenas 17% e 25%,
respectivamente), ao passo que quanto aos demais partidos, no h variaes
significativas em relao mdia metropolitana, j mencionada.

Em suma, podemos afirmar que ainda predomina entre os vereadores fluminenses

uma prtica poltica marcada pela baixa capacidade de representao de interesses, pela
infidelidade partidria e pelo clientelismo na relao com a populao. Apesar de tal
constatao, ressaltamos diferenas no que respeita ao perfil da Cmara de Vereadores da
Cidade do Rio de Janeiro e prtica dos vereadores dos partidos polticos identificados
como de esquerda. Essas diferenas indicam a existncia, mesmo que minoritria, de um
pequeno grupo de vereadores com uma prtica que poderamos denominar republicana:
associao a programas partidrios; capacidade de representao de um amplo segmento
social; recusa da prtica assistencialista; e cumprimento das funes parlamentares de
fiscalizao do Poder Executivo e de legislao de polticas pblicas. A cultura que
prevalece, no entanto, ainda constitui um enorme bloqueio democratizao dos
governos locais e um desafio para que a descentralizao da poltica pblica em curso no
pas resulte em melhorias efetivas das condies de vida da populao.

5.3. Os Conselhos Municipais no Contexto da Democratizao das Cidades

Os anos 90, sob o ponto de vista dos canais de participao institucional na gesto
pblica, foram marcados pela institucionalizao e difuso dos Conselhos Municipais. Na
verdade, como vimos, a participao da sociedade na formulao e gesto das polticas
pblicas comea a ser legitimada institucionalmente j na Constituio Federal de 1988,
quando so estabelecidas como fundamentos do sistema de governo do pas a soberania e
a cidadania, nas quais o poder pode ser exercido tanto por meio de representantes eleitos
na forma do sufrgio universal com o voto direto e secreto como por meio da
participao direta principalmente mediante trs institutos aprovados, o plebiscito, o
referendo e a iniciativa popular de lei (Art. 1). Nesse sentido, pode-se dizer que a
Constituio institui mecanismos que consubstanciam os princpios da democracia
 207

semidireta (Benevides, 1991:129), caracterizada pela combinao dos procedimentos de

democracia representativa com os de democracia direta.

No contexto marcado pelo ambiente participacionista da Constituio de 1988, a

dcada de 90 vai ser marcada pela regulamentao nacional de diversas polticas sociais,
com a incorporao da participao da sociedade na sua gesto e controle atravs de
Conselhos. Os Conselhos se transformam, assim, no formato institucional que materializa
os artigos da Constituio Federal que estabelecem essa participao, presentes em
diversos captulos: na sade, como participao da comunidade (inciso III; art. 198); na
assistncia social, como participao da populao, por meio de organizaes
representativas, na formulao das polticas e controle das aes em todos os nveis de
governo (inciso II; art. 204); e na educao, como gesto democrtica do ensino
pblico (inciso VI; art. 206). Institudos em mbito federal, os Conselhos passam a ser
obrigatrios em todos os nveis de governo, vinculados ao repasse de recursos do governo
federal para os governos estaduais e municipais. Assim, os Conselhos Federais,
Estaduais e Municipais se proliferaram no pas91, na forma de canais institucionais de
participao da sociedade, regulamentados, com as seguintes caractersticas:

a) Temticos, ligados a polticas sociais especficas, notadamente quelas

regulamentadas no mbito federal sade, educao, assistncia social, criana e
adolescente, e emprego , mas tambm a polticas regulamentadas no plano tanto
estadual quanto municipal, em que se encontram diversas outras temticas, como
transporte, poltica urbana, meio ambiente, direitos das mulheres e dos negros etc.

91
Na verdade, a criao dos Conselhos Municipais tem carter quase compulsrio, tendo em vista a
vinculao, em lei nacional, do repasse de recursos da Unio s instncias subnacionais. A proliferao dos
Conselhos no pas pode ser constatada em diversas pesquisas, como demonstra Santos, M. R. M. (2000, p.
41-42): Em 1993, j se contabilizavam cerca de 3 mil na rea de sade (IBAM, 1993), em 1994, dados do
Centro Brasileiro da Infncia e do Adolescente (CBIA) apontavam a existncia de 2.362 na rea da criana
e do adolescente; em 1997, dados do Ministrio da Previdncia e Assistncia Social registravam a presena
de 2.908 no setor da assistncia social. A proliferao de Conselhos nos municpios do pas, ao mesmo
tempo que sinaliza a incorporao generalizada da participao, no permite deduzir que estejam criadas as
condies para o seu exerccio efetivo, tendo em vista a diversidade econmica-social e poltica do plano
local, principalmente no que diz respeito a capacidade financeira e tcnica da administrao e a existncia
de organizaes sociais com capacidade de representar os interesses sociais.
 208

b) De carter semi-representativo com mandatos sociais no-remunerados. Os

Conselhos so canais que prevem a participao voluntria de representantes das
organizaes sociais da sociedade civil, e no a eleio direta dos seus integrantes. Ao
mesmo tempo, os representantes no so remunerados e podem ser substitudos sempre
que as organizaes sociais assim decidirem.

c) Deliberativos, abrangentes e permanentes. As atribuies dos Conselhos no se

restringem formulao de sugestes ou ao encaminhamento de demandas, mas
abrangem a deliberao sobre as diretrizes das polticas temticas, a aprovao da
normatizao e da regulao das aes do governo, e a aprovao da proposta
oramentria92, e incidem, portanto, na definio de macroprioridades e na formulao de
polticas pblicas regulatrias. Em sntese, nas temticas aos quais esto vinculados, os
Conselhos incidem sobre todo o circuito de gesto de uma poltica pblica, desde a
formulao at a sua implementao (Gohn, 1998).

d) De Composio paritria entre governo e sociedade. Os Conselhos so

compostos por representantes tanto da sociedade civil quanto do governo, do que resulta
uma composio que, na grande maioria dos casos, garante metade da representao para
as organizaes da sociedade civil e metade para a representao de rgos
governamentais. Em alguns setores, essa composio tripartite, como no caso dos
Conselhos de Sade, em que a diviso estabelecida de modo a respeitar a seguinte
proporo: 50% de organizaes representantes dos usurios (organizaes da sociedade
civil) e os outros 50% divididos entre instituies representantes do governo (25%) e

92
A ttulo de exemplo, podemos ilustrar algumas das atribuies dos Conselhos. No caso da Assistncia
Social, a lei de criao do Conselho em nvel nacional estabelece como funes principais: a aprovao da
poltica nacional de assistncia social, apreciar e aprovar a proposta oramentria, normatizar as aes e
regular a prestao de servios de natureza pblica e privada, e convocar ordinariamente ou
extraordinariamente a Conferncia Nacional de Assistncia Social, que tem como atribuio avaliar a
situao da assistncia social e propor diretrizes para o aperfeioamento do sistema (Lei n 8.742 de
1993). No campo da sade, entre as competncias previstas, destacam-se as seguintes: Deliberar sobre
estratgias e atuar no controle da execuo da Poltica Nacional de Sade, inclusive nos seus aspectos
econmicos e financeiros; estabelecer diretrizes a serem observadas na elaborao dos planos de sade do
SUS; participar da elaborao da proposta oramentria da Unio. (Lei n 8.142 de 1990).
 209

instituies prestadoras de servio e organizaes representantes dos trabalhadores do

setor (25%).

e) De autonomia ou semi-autonomia em relao ao governo. Apesar de estarem

vinculados aos rgos do poder pblico, os Conselhos tm autonomia em suas atribuies
para definirem suas regras e dinmica de funcionamento, o que deve ser estabelecido com
a participao de todos os segmentos sociais representados no seu mbito, incluindo,
portanto, o prprio poder pblico. exatamente o fato de serem espaos vinculados ao
poder pblico e ao mesmo tempo constitudos de representantes da sociedade que torna
os Conselhos rgos pblicos de natureza ambivalente (Teixeira, 1996) ou uma forma
particular de controle pblico no-estatal (Genro, 1998).

Como esferas de participao institucionalizada, os Conselhos de Gesto

apresentam uma profunda diferena em relao s experincias anteriores de
participao, centradas sobretudo em projetos pontuais do poder pblico, como no caso
dos Conselhos Comunitrios. Entre as diferenas mais significativas podemos assinalar
principalmente duas: (i) as experincias anteriores normalmente concentravam-se na
abertura de espaos de interlocuo entre o governo e movimentos sociais especficos
em especial as associaes de moradores , e no em arenas temticas integradas pelo
conjunto das representaes sociais, organizadas a partir de diferentes interesses de
natureza coletiva ou difusa, tais como os movimentos das mulheres, dos negros, em
defesa do meio ambiente, por direitos humanos, entre outros; (ii) as experincias
anteriores vinculavam-se s iniciativas dos dirigentes das diferentes instncias
governamentais (municipal, estadual ou federal), sujeitas, portanto, sua descontinuidade
quando da troca de governo, diferentemente da experincia dos Conselhos, em que
instituda a participao em todos os mbitos de governo e de forma permanente, e
constitudo, portanto, o que se poderia chamar de modelo nacional de participao
institucionalizada na gesto das polticas setoriais.

Tanto pela fora da sua difuso no pas, como pelas diferenas com as
experincias anteriores de participao, argumentamos que os Conselhos Municipais
 210

representam uma importante inovao institucional na gesto das polticas sociais.

nesse sentido que consideramos os Conselhos Municipais canais de participao mais
expressivos da emergncia de um novo regime de ao pblica no plano local,
caracterizados pela abertura de novos padres de interao entre governo e sociedade em
torno da definio de polticas sociais. A anlise do perfil e do funcionamento dos
Conselhos Municipais na metrpole fluminense permite destacar algumas das principais
caractersticas desses canais93: (i) so canais de participao de um significativo leque de
segmentos sociais organizados; (ii) renem um coletivo de pessoas caracterizado por uma
cultura de participao cvica; (iii) apresentam condies e geram dinmicas que
propiciam a tomada de decises em torno das polticas sociais. Com base nessas
caractersticas buscaremos identificar algumas das potencialidades e dos limites para que
os Conselhos possam se constituir em esferas pblicas de intermediao de interesses e
de negociao de conflitos.

1. Os Conselhos como canais plurais de participao da sociedade civil

Os Conselhos Municipais foram institucionalizados pela totalidade dos

municpios fluminenses, envolvendo principalmente as polticas sociais que tiveram
incentivos do governo federal para sua descentralizao. No entanto, percebe-se que a
instituio dos Conselhos Municipais no se restringe aos setores obrigatrios por lei
federal (sade, criana e adolescente, assistncia social, educao e emprego), mas
abrange tambm as reas de meio ambiente, cultura, direitos das mulheres, entre outras.94

93
Para a anlise desses canais, empreendemos uma pesquisa com os conselheiros de todos os municpios
fluminenses, com o objetivo de identificar a difuso, a institucionalizao e o funcionamento dos Conselhos
pelos diversos municpios da metrpole fluminense. Atravs de visitas s reunies dos diversos Conselhos
Municipais, buscamos entrevistar todos os seus membros, totalizando 564 conselheiros. Visitando e
acompanhando at trs reunies de cada Conselho, em que foram realizadas as entrevistas pela equipe de
campo, podemos dizer que conseguimos entrevistar quase a totalidade dos conselheiros efetivamente
participantes, exceo de um pequeno nmero que se recusou a responder ao questionrio. A pesquisa,
coordenada por Mauro Rego Monteiro dos Santos e por mim, foi realizada no mbito do Observatrio de
Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE). Para maiores detalhes sobre os aspectos
metodolgicos da pesquisa, bem como sobre a discusso dos modelos de participao institucional na
experincia brasileira, ver a dissertao de mestrado elaborada por Santos (2000), na qual nos baseamos
nessa anlise.
94
Nosso acompanhamento pessoal de alguns municpios nos leva a afirmar que crescente o nmero de
Conselhos organizados em torno das mais diferentes polticas setoriais em todos as prefeituras da
 211

Portanto, so ntidas a importncia e a legitimao que esses canais vo adquirindo na

gesto das polticas no plano local. (Tabela 7).

Constata-se na maioria dos Conselhos a adoo de mecanismos e procedimentos

de garantia da participao autnoma da sociedade nesses canais, tais como fruns
prprios ou Conferncias Municipais95 como espao para a escolha das organizaes que
compem os Conselhos. Dessa forma, os principais atores sociais das cidades se
representam nesses espaos, que abrangem um amplo leque de identidades, padres de
ao coletiva e segmentos sociais, como os movimentos populares de bairro ou de
moradores; movimentos sociais de mulheres, de criana e adolescente, da terceira idade,
de negros e de deficientes fsicos; ONGs e entidades sem fins lucrativos com diferentes
perfis (principalmente de assessoria); sindicatos e associaes profissionais; entidades
patronais e prestadores de servios; universidades, institutos de pesquisa e o prprio setor
governamental. Considerando os conselheiros efetivamente participantes nos Conselhos
Municipais, verificamos que 40% so ligados ao segmento governamental; 36%, s
associaes civis (associaes comunitrias, grupos sociais especficos, ONGs etc.); 17%,
aos sindicatos e associaes profissionais, e 6%, s organizaes patronais (Grfico 3)96.

metrpole fluminense. Tomando como referncia o final de 1999 e o incio de 2000, o nmero de
Conselhos institudos j superava o total indicado no nosso levantamento, realizado em 1998.
95
As Conferncias Municipais so espaos amplos, abertos participao de todas as instituies da
sociedade civil. Alm da eleio das organizaes que comporo os Conselhos, as Conferncias tratam da
formulao de diretrizes e avaliao de polticas setoriais especficas. A nosso ver, a realizao de
Conferncias um dos mecanismos mais democrticos de composio dos Conselhos, visto que as
instituies escolhidas precisam legitimar-se diante das demais nessa arena pblica. Na metrpole
fluminense esse processo foi bastante adotado, atingindo 68% das instituies da sociedade escolhidas e
representadas nos Conselhos.
96
A composio dos conselheiros aqui apresentada diz respeito aos membros que efetivamente participaram
das reunies que acompanhamos, e no totalidade dos formalmente empossados. O fato de a maioria dos
conselheiros ser da sociedade civil tem relao, sobretudo, com a composio dos Conselhos de Sade, em
que o setor governamental tem apenas 25% das cadeiras, uma vez que as demais so reservadas aos
usurios (50%) e aos prestadores de servio (25%).
 212

Tabela 7 - Conselhos Institudos pelos Municpios - RMRJ, 199897

Educao Criana e Assist. Sade Emprego Meio Poltica Poltica Total
Municpio Adolesc. Social Ambiente Urbana Agrcola
Rio de Janeiro X X X X X X X 10 (a)
Belford Roxo X X X X 4
Duque de Caxias X X X X X 5
Guapimirim X X 2
Itabora X X X X X 5
Itagua X X X X X X 6
Japeri X X X 3
Mag X X X X X X X 8 (b)
Mangaratiba X X X X X 5
Maric X X X X X 5
Nilpolis X X X 3
Niteri X X X 4 (b)
Nova Iguau X X X X X (c) X 6
Paracambi X X X 3
Queimados X X X 3
So Gonalo X X X 6 (d)
So Joo de Meriti X X X X X 5
Seropdica X X 2
Total 13 15 12 17 9 3 2 5 84
(a) Nesse total foram contabilizados os Conselhos de Entorpecentes, Direitos do Negro e dos
Portadores de Deficincia; (b) Os municpios de Niteri e de Mag tambm instituram o Conselho de
Cultura; (c) O Conselho de Meio Ambiente em Nova Iguau funciona de forma integrada ao Conselho
de Poltica Urbana; (d) Nesse total foram incorporados os Conselhos dos Direitos da Pessoa Portadora
de Deficincia, dos Direitos da Mulher e dos Direitos do Idoso.
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal/FASE 1998

Grfico 3 - Conselheiros por Segmentos Sociais, RMRJ, 1998

6%
40% 17%
Patronais
Sind./Assoc. Prof.
Assoc. Civis
Governamentais

36%

Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE), 1998

97
Apesar de fazer parte da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro, a Cidade de Tangu no figura na
relao dos municpios por no possuir Conselhos Municipais institudos na data do nosso levantamento,
 213

Diferentemente da composio por gnero das Cmaras Legislativas,

majoritariamente formada por vereadores homens (93%), a dos Conselhos Municipais
apresenta um grande equilbrio entre a participao de homens (51%) e a de mulheres
(49%), sendo freqentes municpios onde a participao feminina levemente superior
masculina. A anlise da composio de gnero por instituies participantes dos
Conselhos revela que esse equilbrio rompido no caso das instituies prestadoras de
servios e patronais, representadas sobretudo por homens (85%), e dos sindicatos e
associaes profissionais, em que a participao masculina (58%) tambm supera a
feminina. No entanto, e inversamente, a representao nas instituies governamentais
majoritariamente de mulheres (56%), o que poderia surpreender pela pouca expresso
feminina em termos de representao legislativa. Por fim, temos uma composio bem
mais equilibrada nas associaes civis, em que a proporo de mulheres levemente
superior (51%).

A escolaridade dos conselheiros se mostra surpreendentemente elevada quando

comparada mdia da populao na regio (apenas 12% da populao da Regio
Metropolitana do Rio de Janeiro ingressou no 3 grau - IBGE/PNAD, 1990). Do total dos
conselheiros, 90% concluram, pelo menos, o segundo grau. Apenas 19, ou 3% do total,
no completaram o 1 grau, nenhum deles analfabeto. Em mdia, os conselheiros
municipais tambm apresentam nvel de escolaridade mais elevado que os vereadores dos
respectivos municpios. Enquanto entre os primeiros 63% possuem nvel universitrio,
entre os segundos o percentual de apenas 38%. E apesar de haver diferenas entre os
municpios, elas no so to polarizadas. Assim, em 13 dos 18 municpios fluminenses
pesquisados, mais da metade dos conselheiros tm alta escolaridade (curso universitrio
ou ps-graduao)98. Mas, mesmo nos demais municpios, prevalece uma maioria de
conselheiros com mdia e alta escolaridade (Tabela 8)99. As desigualdades mais

em razo de ser um municpio recm-emancipado. Pelo mesmo motivo, o Municpio de Seropdica aparece
com apenas dois Conselhos estabelecidos.
98
So eles: Mangaratiba (86%), Nilpolis (82%), Maric (80%), Itagua (76%), Rio de Janeiro (75%), So
Joo de Meriti (75%), Niteri (71%), Guapimirim (71%), Seropdica (67%), Nova Iguau (61%), Belford
Roxo (59%), Itabora (59%) e So Gonalo (58%).
99
Consideramos alta escolaridade o terceiro grau completo e ps-graduao; baixa escolaridade o 1 grau
completo ou incompleto e o 2 grau incompleto; e mdia escolaridade o 2 grau completo e o 3 grau
incompleto.
 214

significativas aparecem quando comparamos os conselheiros por segmento social

representado. Apesar do alto perfil em todos os setores, os conselheiros ligados s
associaes civis apresentam nveis educacionais mais baixos que os demais. Assim,
enquanto 52% de conselheiros das associaes civis tm alta escolaridade, no mesmo
nvel encontram-se 71% dos representantes de associaes sindicais, 81% dos do setor
governamental e 85% dos do setor patronal. Inversamente, nos baixos nveis
educacionais, encontram-se 20% dos conselheiros das associaes civis, 9% dos
conselheiros do segmento patronal, 7% dos conselheiros dos sindicatos e 4% dos
conselheiros do setor governamental (Grfico 4).

Em relao ao perfil de renda, constata-se que a maior parte dos conselheiros

apresenta um perfil de mdia/alta remunerao: 66% recebem rendimentos acima de
cinco salrios mnimos e 39%, acima de dez100. Cabe registrar, porm, que apesar de um
rendimento mdio elevado os Conselhos renem um expressivo contingente de pessoas
com baixa remunerao, de at cinco salrios mnimos, representando 27% do total dos
conselheiros entrevistados. A questo que, pelo menos quanto ao quesito renda,
percebem-se grandes variaes entre os conselheiros, seja segundo os municpios, seja
segundo os segmentos representados. No que se refere s diferenas municipais,
destacam-se os conselheiros das cidades do Rio de Janeiro e de Niteri, onde 54%
recebem mais de dez salrios mnimos, em contraste com os 26% de conselheiros dos
sete municpios da Baixada Fluminense101 e com os 33% dos demais municpios que se
situam na mesma faixa de renda. Analisando por segmentos sociais representados, os
conselheiros que recebem at cinco salrios mnimos, como se esperava, esto
concentrados nas associaes civis (50%) e nos sindicatos e associaes profissionais
(39%), enquanto nos segmentos governamentais e patronais concentram-se apenas 18% e
15%, respectivamente.

100
Na poca do nosso levantamento o valor do salrio mnimo era de R$ 130,00 (cento e trinta reais).
101
A Baixada Fluminense abrange os seguintes municpios: Belford Roxo, Duque de Caxias, Japeri,
Nilpolis, Nova Iguau, Queimados e So Joo de Meriti.
 215

Grfico 4 - Conselheiros Municipais por Escolarizao, Segundo Organizao Social

RMRJ, 1998

100%
Assoc. Civil
80% Assoc. Sindicais
Governamental
60%
Patronal
40%

20%

0%
Sem Baixa Mdia Alta Escol.
Instruo Escol. Escol.

Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) 1998.

Tabela 8 - Conselheiros Por Escolaridade Segundo os Municpios, RMRJ, 1998

Municpio
Escolaridade dos Conselheiros
Baixa Escolaridade Mdia Escolaridade Alta Escolaridade
At 2 Grau 2 Grau / 3 Grau / Ps-
incomp. 3 Grau Incomp. Graduao
Rio de Janeiro 10% 16% 75%
Belford Roxo 7% 33% 59%
Duque de Caxias 7% 49% 44%
Guapimirim 7% 21% 71%
Itabora 19% 22% 59%
Itagua 8% 16% 76%
Japeri 27% 63% 11%
Mag 17% 41% 41%
Mangaratiba 5% 10% 86%
Maric 6% 20% 80%
Nilpolis 5% 14% 82%
Niteri 24% 5% 71%
Nova Iguau 4% 34% 61%
Paracambi 13% 50% 38%
Queimados 6% 53% 41%
So Gonalo 12% 30% 58%
So Joo de Meriti 10% 16% 75%
Seropdica 33% 0% 67%
Total 10% 27% 63%
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) 1998.
 216

A situao no trabalho dos conselheiros tambm reflete a diferena entre os

distintos segmentos sociais. No caso dos representantes das entidades governamentais,
evidente que todos estavam trabalhando. No caso das entidades patronais, sindicatos e
associaes profissionais no constatamos nenhum conselheiro desempregado (94%
trabalham e 6% j esto aposentados em ambos os segmentos). Mas entre os conselheiros
representantes das associaes civis, a situao reflete mais a diversidade da realidade
social da metrpole fluminense: 5% esto desempregados; 14%, aposentados; 3%,
dedicam-se aos afazeres domsticos; 1% de estudantes e 68% esto efetivamente
empregados. Entre os que trabalham, 33% so funcionrios pblicos; 26%, autnomos;
21%, assalariados com carteira assinada; 12%, assalariados sem carteira; e 8%,
empregadores.

Em suma, apesar da diversidade de organizaes sociais representadas no mbito

dos Conselhos Municipais, os perfis de escolarizao e de renda dos conselheiros
municipais parecem indicar que as organizaes sociais com assento nos Conselhos so
representativas, sobretudo, de um determinado segmento social, com capacidade de
organizao e presena na cena pblica. Conforme constatamos, apenas uma pequena
parcela da populao fluminense (24%) est vinculada a organizaes associativas, com
significativas diferenas segundo as reas da metrpole.

2. A cultura de participao cvica dos conselheiros municipais

Os representantes das organizaes sociais nos Conselhos, os conselheiros,

demonstram ter uma cultura associativa caracterizada: a) pela participao em atividades
de carter social e poltico; b) pela significativa filiao a partidos polticos; c) pelo alto
grau de informao sobre os acontecimentos sociais em geral (o que corresponde ao perfil
educacional identificado); e d) pela capacitao tcnica e poltica para sua participao
nas esferas pblicas de deciso. Vejamos brevemente cada um desses aspectos:
 217

a) A participao sociopoltica. Pelo prprio carter institucional de representao

dos Conselhos, todos os representantes da sociedade tm algum tipo de vnculo
associativo, de filiao ou de associao a uma organizao social: sindicatos ou
associaes profissionais, associaes de moradores, instituies religiosas e
filantrpicas, clubes de servios, ONGs ambientalistas e de defesa dos direitos das
mulheres e dos negros; enfim, uma pluralidade de organizaes que conformam o tecido
social organizado na metrpole fluminense. Alm disso, os conselheiros da sociedade
civil demonstram no apenas que esto associados, mas que tem participao efetiva em
atividades sociopolticas: 64% dos conselheiros haviam participado de trabalho
voluntrio; 59%, de reunies de grupos locais; 50%, de abaixo-assinados; 39%, de
manifestaes de protesto; e 14%, de greves, enquanto apenas 12% no haviam tomado
parte em nenhuma das atividades mencionadas102. Mas at entre os Conselheiros que
representam o setor governamental que no tm a obrigatoriedade de estarem
vinculados a uma organizao para este fim , encontramos um alto grau de vnculo
associativo, que atinge 45%, talvez indicando que a escolha desses representantes
tambm leva em considerao sua experincia no relacionamento com lideranas e
organizaes associativas.

b) A participao partidria. Enquanto a filiao partidria atinge apenas 2% da

populao adulta metropolitana, quase metade, ou precisamente 44% dos Conselheiros da
sociedade civil est filiada a partidos polticos. Esse elevado percentual independe do
municpio ou do segmento social representado e mais baixo entre os representantes das
organizaes patronais e dos prestadores de servios (35%), conforme pode ser
observado na Tabela 9. Entre os representantes governamentais, a taxa de filiao
partidria tambm alta, 43%, alcanando, portanto, o mesmo patamar dos demais
segmentos, o que de certa forma se supunha, uma vez que esses conselheiros esto na
funo de representao de governos municipais e so muitas vezes secretrios
municipais ou assessores de confiana que fazem parte das coalizes no poder.
Considerando o universo total dos conselheiros filiados a partidos polticos, percebemos

102
Considerando-se os ltimos doze meses anteriores pesquisa. Aqui, importante lembrar que apenas
18% da populao maior de 18 anos participara de alguma atividade poltico-social na metrpole
fluminense, enquanto entre os Conselheiros o percentual chegou a 88% (Cf. Captulo 4).
 218

uma leve preferncia pelos partidos de esquerda103, que atinge 53% dos representantes,
enquanto 47% tm predileo pelos de centro-direita.

Tabela 9 - Filiao dos Conselheiros a Partidos Polticos Segundo Segmento

Representado RMRJ, 1998
Segmento Social Representado Filiados a Partidos
Polticos
Associaes Civis 45%
Sindicatos e Associaes Profissionais 44%
Prestadores de Servios e sindicatos Patronais 35%
Total de Conselheiros da Sociedade Civil 44%
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) 1998.

c) Alto grau de informao. Pode-se dizer que os conselheiros, na sua grande

maioria e independentemente da regio ou do segmento analisado, so pessoas
informadas e atualizadas sobre os acontecimentos polticos e sociais em geral. Entre as
fontes de informao utilizadas pelos conselheiros sobressaem em primeiro lugar os
jornais (68%), reconhecidos como meio qualificado de informao, seguidos pela
televiso (51%) e pelas conversas com amigos e parentes (34%), esta ltima nunca
utilizada como fonte exclusiva de informao, e apenas 1% dos entrevistados, o que
insignificante, afirmou no utilizar nenhuma. Quanto s fontes para decidir o voto nas
eleies polticas, destacam-se, mais uma vez, os jornais e as revistas (37%), seguidos
pela televiso (29%), pelos sindicatos ou associaes (22%), e pelas conversas com
amigos e parentes (18%), esta ltima indicada por 5% dos conselheiros como fonte
exclusiva de informao. Deve-se registrar tambm o grande nmero de conselheiros que
no reconhece nenhum meio de informao como fonte para decidir o voto (33%).

103
Considerando de esquerda os seguintes partidos: PT, PDT, PSB, PCB e PC do B. E de centro-direita:
PMDB, PSDB, PFL, PTB, PL, PPB e os demais partidos chamados nanicos. De uma forma geral,
sobressaem entre as preferncias partidrias o PDT - Partido Democrtico Trabalhista, com 26% de
conselheiros filiados, e o PT - Partido dos Trabalhadores, com 24%, ambos com forte presena social nas
organizaes e movimentos populares. Em seguida, vm outros partidos com menor percentual de filiao:
PSDB - Partido da Social Democracia Brasileira, 10%; PFL - Partido da Frente Liberal, 7%; PMDB -
Partido do Movimento Democrtico Brasileiro, 7%; e PPB - Partido Progressista Brasileiro, com 6%.
Como j era de supor, as preferncias partidrias se alteram quando analisamos os segmentos sociais
representados: o PT o partido de preferncia dos conselheiros da sociedade civil (32% das preferncias),
seguido de perto pelo PDT (28%) e, mais distante, pelo PSDB (6%). J quanto o segmento governamental a
relao se inverte, e aparece em primeiro lugar o PDT (22%), seguido pelo PSDB (15%) e pelo PT (11%).
 219

Tambm nessa questo, no se verificam diferenas significativas entre os segmentos

sociais ou entre as regies analisadas.

d) Capacitao tcnica e poltica. A grande maioria dos conselheiros (80%)

participara de algum tipo de atividade de formao no ano anterior realizao da
pesquisa, demonstrando razovel domnio sobre as polticas setoriais tratadas no mbito
dos Conselhos. Entre as atividades de capacitao mais recorrentes esto a participao
em seminrios (53%) e em cursos (30%). De qualquer forma, significativo que 20% dos
conselheiros no tivessem participado de quaisquer atividades, nem mesmo das mais
intermitentes, como encontros, seminrios e conferncias.

evidente que o conjunto de caractersticas assinaladas indica uma cultura cvica

bastante diferenciada da encontrada no conjunto da populao fluminense em geral. O
que no nenhuma surpresa se considerarmos que os conselheiros compartilham do
mesmo perfil poltico-social das pessoas com vnculo associativo, que apresentam maior
grau de participao em atividades poltico-sociais, maior filiao partidria, mais
simpatia por partidos de esquerda, mais informaes sobre os acontecimentos polticos
em geral e que fazem mais contatos com polticos e governantes (Cf. Captulo 4). No
entanto, aqui nos deparamos com um grupo que aprofunda essas caractersticas, j que
praticamente configurado por lideranas, uma espcie de elite de referncia nas palavras
de Orenstein, (1998), ou uma comunidade cvica, nas de Putnam (1996). Tais
caractersticas, portanto, indicam que pelo menos potencialmente estamos diante de
lideranas com capacidade de projetar bens pblicos coletivos, de mobilizar outras
pessoas em torno desses projetos e de negociar com os outros interesses representados na
perspectiva de resoluo ou regulao dos conflitos e de construo de consensos. Em
suma, essa elite capaz de reconhecer seus prprios interesses, bem como os dos demais
segmentos organizados e de negociar a construo de um interesse geral, ou, como dizia
Tocqueville, do interesse bem compreendido104.

104
Para Tocqueville (1987:401) o interesse bem compreendido uma doutrina na qual o interesse particular
deve se encontrar com o interesse geral, na qual cada pessoa acredita que servindo aos seus semelhantes,
serve a si mesmo, e seu interesse particular fazer o bem, o que, se no exige grandes dedicaes, exige
 220

3. As condies e os processos de tomada de decises nos Conselhos Municipais

Em linhas gerais, a dinmica de funcionamento dos Conselhos tem garantido o

acesso dos conselheiros a informaes sobre as administraes municipais e
impulsionado processos de fiscalizao e de deciso em torno da gesto das polticas
sociais, tais como o acompanhamento da aplicao dos recursos provenientes dos fundos
federais, a definio de diretrizes e prioridades e o credenciamento de instituies de
prestao de servios, este principalmente nas reas de sade, da assistncia social e da
criana e do adolescente. Mas, pelo menos na maioria dos municpios, os meios de
informao e a dinmica de funcionamento dos Conselhos ainda so dependentes das
iniciativas do governo local, atravs dos secretrios municipais ou dos responsveis
diretos pelos Conselhos. Nesse ponto, sintomtica a inexistncia de uma agenda poltica
ou de uma metodologia que garanta o fluxo regular de informaes, o planejamento
prvio da pauta de discusso e os mecanismos de divulgao das decises, pondo em
risco tanto a possibilidade da participao autnoma da sociedade105 como a de esses
canais se tornarem esferas pblicas com capacidade de deciso colegiada. Alm disso,
preciso registrar, que as condies para o efetivo funcionamento dos Conselhos no esto
disseminadas igualmente, nem entre os municpios, nem entre os diferentes Conselhos
sob a mesma administrao municipal.

pequenos sacrifcios, e capaz de formar uma multido de cidados corretos, temperantes, moderados,
previdentes, senhores de si mesmos (ibid., p. 402).
105
A participao autnoma da sociedade diz respeito s condies necessrias para que as organizaes
sociais possam se fazer representar na esfera pblica e tomar decises no dilogo com os demais atores.
Segundo Santos (2000), j no se trata da autonomia dos anos 70/80, quando o espao da poltica se
restringia ao aspecto da presso sobre o Estado, e a negociao significava cooptao e enfraquecimento da
luta. A autonomia nos anos 90 [...] diz respeito possibilidade de constituio de um espao que, apesar de
estar vinculado estrutura do Estado, construdo de forma colegiada, onde as prprias regras de seu
funcionamento tm que ser decididas no seu mbito, incorporando alm da racionalidade administrativa
inerente ao do Estado, a dimenso poltica dos grupos de interesse. Nesse sentido, o Estado seria, ao
mesmo tempo, um dos participantes dessa arena e locus de interao com a sociedade. O autor considera
que a questo da autonomia se insere no debate dos Conselhos de duas formas: a primeira diz respeito
adoo de procedimentos democrticos nesses espaos que permitam que os atores sociais tenham
capacidade de interveno na perspectiva de exercerem o controle social das polticas pblicas; a segunda
se relaciona prpria capacidade dos grupos de interesse de se fazerem representar na esfera pblica
atravs da incorporao de mecanismos democrticos na escolha das organizaes participantes e no
exerccio da sua representao. Neste caso a autonomia no se limita possibilidade da sociedade interagir
e controlar os procedimentos administrativos, mas tambm possibilidade de expresso nos Conselhos de
 221

Na anlise do funcionamento efetivo dos Conselhos, selecionamos alguns

indicadores que pudessem permitir a identificao das condies gerais e dos processos
de tomada de decises nos diversos municpios da metrpole fluminense: (i) a existncia
de estrutura material e organizacional para o funcionamento dos Conselhos no mbito
administrativo das respectivas secretarias municipais s quais esto vinculados. Essa
estrutura diz respeito ao acesso a uma sala prpria para reunies e encontros; existncia
de uma secretria para organizar o material do Conselho, encaminhar ofcios, registrar as
reunies em atas; utilizao de equipamentos, tais como telefone, xerox, computador, e
inclusive, de recursos oramentrios destinados contratao de assessoria e realizao
de seminrios e cursos. um indicador que expressa a prpria importncia que esses
espaos tm dentro da administrao municipal; (ii) o fornecimento regular de
informaes pelas secretarias municipais. A capacidade de os segmentos sociais
interferirem na dinmica de funcionamento dos Conselhos e na gesto das polticas
sociais obviamente depende do acesso a informaes relevantes das secretarias
municipais, como os gastos no setor, os repasses de recursos dos governos estadual e
federal, o quadro de recursos humanos, os indicadores de acesso e qualidade aos servios
e polticas pblicas; e (iii) os mecanismos de acompanhamento e divulgao das decises
tomadas pelos Conselhos, a serem implementadas pelo poder pblico municipal. Entre
esses diversos mecanismos, destacamos: publicao das deliberaes em Dirio Oficial;
rotinas de prestao de contas dos dirigentes municipais no mbito das reunies dos
Conselhos; realizao de audincias pblicas abertas sociedade; reunies
descentralizadas nas comunidades etc.

Os dois primeiros indicadores, relativos estrutura material-organizacional e ao

acesso a informaes, dizem respeito s condies gerais de funcionamento dos
Conselhos e esto analisados de forma combinada na Tabela 10. Vemos que em apenas
quatro municpios esses quesitos so considerados conjuntamente bons ou timos. Na

identidades e vises de mundo, numa dimenso substantiva da democracia, que abarca a afirmao de
direitos, de valores ticos e subjetivos.
 222

maioria dos casos, em doze municpios, se alternam em bons, regulares e ruins. Mas
interessante notar que em apenas um eles so considerados ruins.

Dois teros dos conselheiros (66%) reconhecem que seus respectivos Conselhos
possuem, no mnimo, alguma estrutura que lhes permita funcionar adequadamente.
Entretanto, apesar desse quadro, constata-se que a estrutura material-organizacional
bastante desigual entre os municpios. Dos 17 municpios considerados, somente seis
apresentam boa estrutura material-organizacional; em sete, ele regular; em trs ruim e
em um pssima. Em geral, a estrutura material-organizacional pior nos municpios
mais pobres, exatamente onde seria necessrio criar melhores condies de participao,
em razo da realidade associativa e socioeconmica local.

Tabela 10 - Condies de Funcionamento dos Conselhos RMRJ, 1998

Municpio Estrutura Material- Acesso

Organizacional informao
Niteri BOA TIMO
Rio de Janeiro BOA BOM
Maric BOA BOM
So Joo de Meriti BOA BOM
Japeri REGULAR TIMO
Mangaratiba REGULAR TIMO
Duque de Caxias REGULAR BOM
Itagua REGULAR BOM
So Gonalo REGULAR BOM
Nova Iguau RUIM BOM
Itabora BOA REGULAR
Paracambi BOA REGULAR
Belford Roxo REGULAR REGULAR
Nilpolis REGULAR REGULAR
Guapimirim RUIM REGULAR
Queimados PSSIMA REGULAR
Mag RUIM RUIM
Total REGULAR BOM
Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR/UFRJ FASE) 1998.
Critrio de avaliao com base na opinio dos conselheiros entrevistados, considerando o percentual de respostas positivas (estrutura
material-organizacional regular/boa e fornecimento contnuo de informaes): pssimo at 30% das respostas; ruins de 31% a
50%; regular de 51% a 75%; boa de 76% a 90%; tima de 91% a 100%.

Em relao ao acesso a informaes, as referentes s polticas sociais tm sido

fornecidas regularmente pelas secretarias municipais. Tal fato confirmado por 77% dos
conselheiros; porm, mais uma vez, deve ser ressaltada a existncia de diferenas entre os
 223

municpios. Na maioria deles o acesso a informaes considerado bom (em 7) ou timo

(em 3), mas em seis ainda regular e em um ruim. Apesar de praticamente todos os
conselheiros (96% dos entrevistados) considerarem as informaes fornecidas pela
secretarias fundamentais e necessrias para a tomada de decises, comum elas serem
insuficientes, e, por conseguinte, quase todos eles (89% dos entrevistados) vo buscar
informaes complementares, uma vez que, como vimos, so pessoas com acesso a meios
qualificados de informaes sobre os acontecimentos polticos e sociais.

O terceiro indicador, relativo aos mecanismos de acompanhamento e divulgao

das decises, diz respeito efetividade dos Conselhos, ou seja, sua capacidade de influir
nas decises tomadas pelas respectivas secretarias municipais e de produzir impactos nas
polticas sociais. Em primeiro lugar, chama a ateno a fragilidade dos mecanismos
utilizados e a informalidade na prestao de contas por parte do segmento governamental.
So significativos os processos de simples realizao das reunies dos prprios
Conselhos como procedimento nico de monitoramento sobre o poder pblico. Porm, no
nosso entendimento, um sistema institucionalizado requereria alguns mecanismos legais
tanto no que diz respeito forma e periodicidade da prestao de contas como aos
meios de divulgao das decises tomadas. Nesse sentido, podemos afirmar que, de modo
geral, os Conselhos ainda so muito desaparelhados como canais de monitoramento
social de polticas pblicas.

Mas a informalidade identificada no impede o surgimento de diversas inovaes

nos processos e mecanismos de controle social incorporadas na dinmica de diferentes
Conselhos Municipais, entre as quais destacamos trs: (i) a criao de Comisses internas
destinadas a fins diversos, como a fiscalizao de fundo pblico especfico para o setor, a
fiscalizao de unidades, a formulao de questes tcnicas etc; (ii) a criao de
estruturas no interior da administrao do tipo Coordenadoria de Conselhos
Municipais, responsveis pela articulao e pela coordenao do funcionamento dos
Conselhos existentes no municpio, com as atribuies de centralizar as informaes
referentes ao seu funcionamento e encaminhar suas resolues e demandas para o poder
pblico; e (iii) a realizao de Conferncias Municipais. Previstas em lei para os
 224

Conselhos de Sade, de Educao, de Assistncia Social e da Criana e Adolescente,

alguns dos municpios passaram a utilizar os Conselhos como espao de prestao de
contas e fiscalizao do poder pblico. Apesar de ocorrerem, na maioria das vezes, de
quatro em quatro anos, as Conferncias constituem fruns institucionalizados de
prestao de contas, de avaliao da gesto e de elaborao de diretrizes de polticas
pblicas.
No obstante esse quadro, o fato que os prprios conselheiros reconhecem que o
poder pblico, por meio das diversas secretarias municipais, tem tomado decises a partir
das deliberaes dos Conselhos, manifestando algum grau de compromisso com esses
canais de intermediao entre o governo e a sociedade (Grfico 5).
Como se supunha, a maior parte (56%) dos representantes do setor governamental
afirma que as deliberaes dos Conselhos tm tido grande reflexo nas decises das
secretarias municipais, ou seja, nas suas prprias decises, j que so os dirigentes
responsveis direta (os prprios secretrios) ou indiretamente (segundo ou terceiro
escalo) pelas polticas sociais. No entanto, de bom alvitre questionar o alcance dessa
opinio to otimista, pelo menos por duas razes. Em primeiro lugar, falar que as
decises dos Conselhos no tm provocado ou tm provocado pouco impacto sobre as
decises das secretarias seria assinar uma declarao de que essa arena considerada
apenas formal no mbito da sua respectiva pasta administrativa. Em segundo lugar,
tambm possvel que as deliberaes sejam as de interesse do prprio governo e,
portanto, correspondam s decises que j seriam tomadas, servindo muito mais para
referendar e legitimar a secretaria do que, de fato, influir nas suas aes.
Apesar dessas ressalvas, interessante notar que mesmo entre os representantes
da sociedade civil h um grande reconhecimento sobre a influncia das deliberaes dos
Conselhos sobre as decises das secretarias municipais. Apenas 15% dos Conselheiros
afirmam inexistir essa influncia, enquanto os demais se dividem entre os que afirmam
haver pouca (23%), mdia (33%) ou alta (29%) influncia de suas decises. Ou seja, os
Conselhos, como canais de intermediao entre o governo e a sociedade, so
reconhecidos como espao de negociao e de influncia sobre a tomada de decises do
poder pblico pelos partcipes desse processo.
 225

Grfico 5 - Opinio dos Conselheiros Sobre a Influncia das Deliberaes dos

Conselhos sobre as Decises Tomadas pelas Secretarias Municipais RMRJ, 1998

60% 56%

50%

40%
33% Sociedade Civil
29%
30% 26% Setor Governamental
23%

20%
15%
10% 8%
10%

0%
Nenhuma Pouca Mdia Alta

Fonte: Observatrio de Polticas Urbanas e Gesto Municipal (IPPUR /UFRJ FASE), 1998.

Com base nas caractersticas aqui sistematizadas participao de uma

diversidade de atores sociais, cultura cvica e capacidade decisria , argumentamos que
os Conselhos Municipais so canais institucionais com potencial de constiturem arenas
de interao entre o governo e a sociedade, atravs da expresso dos interesses coletivos,
mediao de conflitos e construo de consensos. A nosso ver, tal potencial est fundado
principalmente em dois processos.

Primeiro, no processo de reconhecimento e legitimao da agenda de demandas

dos diferentes segmentos sociais representados, mediado pela prpria agenda do poder
pblico. O contato dos atores locais entre si e com os dirigentes e tcnicos
governamentais propicia no s o aprofundamento sobre a realidade e os problemas
administrativos da cidade, como tambm o estabelecimento de parcerias e alianas,
pontuais e estratgicas, entre esse conjunto de atores locais. Por exemplo, o poder
pblico, normalmente visto como monoltico, pode ser compreendido na sua complexa
teia institucional, permitindo, inclusive, alianas entre determinados segmentos sociais e
tcnicos ou setores do aparato governamental.
 226

Em conseqncia, este o segundo processo, essa arena de reconhecimento de

atores e agendas permite e possibilita a constituio de uma esfera pblica adequada para
a comunicao, a construo da opinio pblica e a tomada de decises em torno das
escolhas disponveis relativas polticas sociais, de forma que essas escolhas estejam
mais prximas dos interesses do conjunto de atores locais. Pensando nos termos
formulados por Habermas, talvez estejamos diante de arenas com capacidade de gerar
entendimentos, necessrios formao democrtica da vontade e legitimao do
exerccio do poder poltico. Na prtica, a dinmica dos Conselhos tem propiciado
pequenos aprendizados nessa direo, seja por meio da incorporao de demandas
especficas dos grupos populares na lgica e na ao do poder pblico, seja por meio das
experincias de participao nas decises relativas gesto das polticas sociais, como o
credenciamento ou descredenciamento de convnios com o setor privado e entidades sem
fins lucrativos; a definio de regras normativas para os servios pblicos; e a definio
de prioridades de investimentos. Ou ainda, por fim, e talvez este seja o aspecto mais
concreto e disseminado, por meio de limites impostos ao governo municipal pelas
organizaes sociais, atravs do controle sobre a aplicao dos fundos federais e da
imposio de maiores barreiras apropriao privada dos recursos pblicos pelo
clientelismo e pela corrupo.

Em nosso opinio, todos esses aspectos teriam potenciais de produzir mudanas

nas formas de atuao dos atores locais e poderiam, assim, gerar e fortalecer uma nova
cultura associativa e cvica na metrpole fluminense. Mas, para isso, seriam necessrios o
investimento nesse modelo participativo e uma poltica de incentivo associao cvica,
que, temos de reconhecer, ainda so precrios e insuficientes. No entanto, o fato de
apenas pequena parcela da populao ter vnculo associativo impem limites nas
possibilidades de os Conselhos expressarem os diferentes interesses sociais presentes na
sociedade. De fato, os segmentos mais vulnerveis no mostram capacidade de
organizao e expresso dos seus interesses na cena pblica.

Nesse sentido, apesar de todas as potencialidades identificadas, preciso

reconhecer alguns limites dos Conselhos enquanto canais de democratizao da gesto
 227

municipal: (i) parte significativa dos segmentos sociais, principalmente os mais

vulnerveis, no tem sua agenda de demandas representada nessas arenas pblicas,
exatamente porque no apresenta vnculos associativos com organizaes sociais que a
representem; (ii) a abertura de canais para a participao da sociedade no aparece como
resultado de um projeto local, mas se mostra fortemente impulsionada pelo governo
federal, vinculada s polticas pblicas descentralizadas, haja vista que so poucos os
municpios que, de fato, implementaram autonomamente Conselhos, independentemente
do repasse de recursos da Unio, o que restringe o alcance desses canais sobretudo s
polticas sociais de sade, de educao, de assistncia social, da criana e adolescente;
(iii) as fortes desigualdades sociais e econmicas entre os municpios tambm podem
revelar-se como ameaas ao projeto participacionista, visto que as condies de resposta
aos graves problemas sociais so diferenciadas, e gerar desgastes em relao aos
resultados concretos e expectativa dos atores envolvidos; (iv) a dinmica poltica e
administrativa dos municpios , e a nosso ver sempre ser, o mais forte condicionamento
no funcionamento desses canais, tendo em vista a centralidade do papel exercido pelo
governo municipal, o que resulta nas significativas diferenas entre os municpios, e
mesmo em seu interior, quanto s condies de institucionalizao dos Conselhos, seja
em relao estrutura material-organizacional, seja em relao aos pactos e alianas
estabelecidos no seu interior.

O maior risco decorrente desses limites a transformao dos Conselhos

Municipais em estruturas burocrticas formais, subordinadas s rotinas administrativas
das secretarias municipais, no sentido de responder aos procedimentos de aprovao de
contratos e prestaes de contas exigidos nos convnios estabelecidos com os programas
estaduais e federais. De fato, constata-se que a maior parte dos Conselhos no possui uma
agenda poltica de mdio e longo prazos capaz de instituir uma pauta de discusso mais
estratgica para a gesto das polticas sociais em cada cidade. Da mesma forma, fora as
experincias de criao de rgos de articulao como as coordenadorias municipais de
Conselhos, ainda so ntidas as lacunas referentes ao tratamento integrado das polticas
sociais apesar das evidentes relaes entre os problemas, como no caso da assistncia
social e da infncia , que talvez reflitam muito mais um problema relacionado prpria
 228

fragmentao administrativa das prefeituras do que dinmica dos Conselhos

propriamente ditos.

De todo modo, em relao dinmica poltica e administrativa dos municpios,

observamos que o funcionamento dos Conselhos Municipais sempre varivel segundo
alguns aspectos. Em primeiro lugar, determinante o perfil poltico das diferentes
administraes e das secretarias municipais, no que diz respeito tanto aos seus dirigentes
como aos tcnicos que interagem com os Conselhos. Assim, as alianas estabelecidas e a
determinao de democratizar informaes e decises so sempre fundamentais nas
possibilidades abertas no funcionamento dos Conselhos, no sentido de dot-los de maior
ou menor capacidade decisria. Em segundo lugar, tambm o perfil do tecido
associativo, no sentido dos segmentos sociais organizados e da sua representatividade
social, tem um peso na dinmica dos Conselhos, em razo tanto da sua fora poltica para
ocupar essa arena como das possibilidades de estabelecimento de alianas e parcerias
entre si e com o poder pblico local. Por fim, evidente que as esferas estaduais e
federais participam desse jogo poltico, podendo influenciar as decises tomadas no
mbito dos municpios, uma vez que o repasse dos recursos de convnios de diversos
programas depende do cumprimento de certos procedimentos. Aqui, convm destacar que
existem instncias estaduais e federais, principalmente no caso dos Conselhos de Sade e
de Educao, s quais as organizaes sociais podem recorrer se e quando se sentirem
prejudicadas na sua participao local.106

A questo fundamental, a nosso ver, que os Conselhos Municipais no podem

ser concebidos nem como o principal instrumento de gesto das polticas pblicas nem
como os nicos canais efetivamente democrticos. Levando-se em conta nosso sistema de
governo, h uma aposta na combinao entre procedimentos da democracia
representativa eleies diretas e universais para o parlamento e para o Poder Executivo
e a democracia direta Conselhos e instrumentos de participao dos cidados. Ento,

106
Efetivamente isso ocorreu no Municpio de So Joo de Meriti, quando, em 1997, a prefeitura no quis
realizar a Conferncia Municipal, obrigatria a cada dois anos. O recurso ao Conselho Estadual,
encaminhado por uma organizao do movimento popular (ABM Conselho de Entidades Populares de
 229

parece evidente que a capacidade de os Conselhos serem canais de interao entre

governo e sociedade depende da representatividade democrtica, tanto das instncias de
governo como das diversas organizaes sociais. E aqui retomamos a questo
inicialmente formulada, em torno da capacidade de as instituies de governo local
intervirem e proporcionarem mudanas no contexto social e na dinmica poltica na
perspectiva da emergncia de um novo regime de ao pblica baseado na governana
democrtica.

Por meio da discusso sobre as condies institucionais e polticas dos

municpios, vimos que o processo de descentralizao e municipalizao em curso no
Brasil combina velhas e novas prticas. No mbito do Poder Executivo maiores
recursos com baixa capacidade tcnica e de planejamento, maiores poderes decisrios
com incapacidade de expresso de um projeto poltico local ; no mbito do Poder
Legislativo maiores possibilidades legislativas e decisrias com fragmentao
partidria, baixa capacidade de representao social e prticas clientelistas ; enfim, no
mbito da sociedade e dos canais institucionais abertos sua participao pluralidade
social com baixa participao da sociedade, comportamentos polirquicos com alienao.

No fim de tudo, ser que essa combinao de velhas e novas prticas vem apenas
reforar o nosso velho hbrido institucional, mantendo intactas as fortes desigualdades e o
baixo associativismo, cujas permanncias ameaam as possibilidades de aprofundamento
da nossa frgil dinmica democrtica? Ou, pelo contrrio, sero as novas prticas capazes
de enfrentar os bloqueios e limites impostos pelas velhas, inaugurando novas
possibilidades e fazendo emergir um novo padro de governana democrtica nas cidades
brasileiras?

So Joo de Meriti), foi julgado procedente, o que levou o governo local, mesmo a contragosto, a realizar o
evento.
 230

CONCLUSO:
Dilemas da reforma municipal no Brasil
 231

Concluso: dilemas da reforma municipal no Brasil

Ao longo deste trabalho, procuramos discutir as transformaes nas instituies de

governo local no Brasil. Nossa inteno foi examinar em que medida a emergncia de um
novo regime de ao pblica, decorrente tanto do fortalecimento da esfera municipal de
governo quanto da maior presena dos atores sociais na cena pblica, est conformando
modelos de gesto municipal baseados na governana democrtica. Duas questes
orientaram nossa anlise. A primeira, de cunho mais terico, visava discutir em que
medida diferenas no contexto social podem determinar culturas cvicas diversificadas e
estabelecer diferentes padres de interao entre a sociedade e as instituies
governamentais democrticas. A segunda procurava identificar se a descentralizao e a
municipalizao das polticas pblicas em curso caminham na direo do
aprofundamento da democratizao da esfera local de governo e na instituio do modelo
de governana democrtica.

Assim, partindo do contexto social da Regio Metropolitana do Rio de Janeiro,

procuramos identificar se esse processo est gerando oportunidades e condies para o
exerccio dos direitos e liberdades polticas (maior incluso social) e, se esto sendo
criados novos canais e mecanismos que propiciem maior participao dos cidados e
aumentem a transparncia e a responsabilidade pblica dos governos locais (maior
participao cvica).

Partimos da constatao de que est em andamento uma progressiva reforma nas

instituies de governo local no Brasil; em razo do declnio das instituies polticas de
representao e de deciso, centralizadas nas esferas de governo nacional, no mais
capazes de dar respostas ao momento econmico, social e poltico no qual se insere nosso
pas. Do ponto de vista econmico, assistimos a insero da nossa economia no
movimento da globalizao e a transformao do papel regulador do Estado. Do ponto de
vista poltico, observamos o processo de revalorizao das instituies democrticas.
Nesse contexto, parece-nos possvel afirmar que se desenvolve no Brasil uma nova
cultura vinculada tanto dimenso dos direitos sociais inscritos na Constituio de 1988
 232

como participao de uma pluralidade de atores sociais com presena na cena pblica.
O novo papel exercido pelo poder pblico e pelos atores sociais exige a reconfigurao
dos mecanismos e dos processos de tomada de decises, o que faz emergir um novo
regime de ao pblica, descentralizado, no qual so criadas novas formas de interao
entre governo local e sociedade, atravs de canais e mecanismos de participao social,
principalmente em torno dos Conselhos Municipais. So essas novas formas de interao
entre governo e sociedade que nos permitem identificar nos municpios brasileiros, pelo
menos do ponto de vista formal e institucional, a emergncia de novos padres de
governo baseados na governana democrtica, centrada em trs caractersticas
fundamentais: maior responsabilidade dos governos municipais em relao s polticas
sociais e s demandas dos seus cidados; o reconhecimento de direitos sociais a todos os
cidados; a abertura de canais para a ampla participao cvica da sociedade.

A questo que esse processo no circunscrito s fronteiras nacionais, mas

envolve um debate internacional acerca do novo papel e da gesto das cidades, que tem
reflexo nas mudanas nas instituies de governo local. Assim, surgem novos termos e
conceitos com fora hegemnica que passam a ser repetidos sem maiores reflexes por
parcela significativa dos formadores de opinio. Com efeito, emerge uma nova agenda
poltica e intelectual em torno de algumas idias e categorias de significados pouco
claros, entre as quais podemos destacar desenvolvimento local, planejamento estratgico
e parcerias entre o setores pblico e privado. No centro da formulao desse novo
pensamento hegemnico, destacam-se os organismos multilaterais envolvidos com a
temtica das cidades. No Captulo 1 procuramos mostrar como essa concepo, baseada
em conceitos e abordagens neoliberais, apresenta diagnsticos e anlises com grandes
lacunas sob o ponto de vista terico, no que se refere tanto aos aspectos histricos e as
especificidades da dinmica poltica no mbito local o que faz com que suas anlises
no reconheam os atores e os conflitos que estruturam o espao das cidades como
concepo de descentralizao, ancorada na perspectiva da competitividade e no modelo
de parceria entre os setores pblico e privado o que traz srios riscos autonomia do
poder pblico diante dos interesses dos grupos privados.
 233

Nesse debate, recusamos a agenda hegemnica imposta para as cidades sob o

argumento de que estamos diante de uma questo de governabilidade: ou as reformas
propostas ou a crise. Em outra direo, nos alinhamos com os autores (Fiori, 1995a;
Oliveira, 1998) que desmistificaram a noo de governabilidade originada no
diagnstico conservador da crise revelando o quanto ela , de fato, uma categoria
estratgica, de contedo normativo, associado agenda poltico-econmica neo-liberal.
a implementao dessa agenda que acarreta a possibilidade de constantes crises de
legitimidade das instituies democrticas de governo local. No centro do pensamento
crtico est, portanto, a questo da democracia.

Desta forma, pareceu-nos pertinente a utilizao do conceito de governana

democrtica para a identificao de algumas das transformaes recentes nas instituies
de governo local, desde que dissociado do carter normativo ideolgico associado sua
origem. Para tanto, propusemos o deslocamento da discusso, de forma a incorporar
como foco o debate sobre os novos arranjos institucionais que coordenam e regulam a
relao entre o governo e os atores sociais no contexto dos regimes democrticos.

A discusso sobre o modelo de governana democrtica nos remeteu, assim,

prpria questo da democracia, na qual procuramos, no Captulo 2, identificar os aspectos
que pudessem caracterizar a democracia local. Partimos da concepo na qual um regime
democrtico ou polirquico tem duas dimenses fundamentais (Dahl, 1997; ODonnell,
1999): primeiro, um regime representativo de governo, em que o nico processo de
acesso s principais posies de governo ocorre por meio de eleies competitivas,
resultado de uma aposta institucionalizada, universalista e includente, que implica nos
direitos de votar e de ser votado garantidos para todos os indivduos. Segundo, um
regime em que o sistema legal garante algumas liberdades e direitos fundamentais que
definem a cidadania poltica com base na constituio de agentes (ou agency, no
sentido de sujeitos dotados de razo e autonomia) , que tambm parte constitutiva da
cidadania civil e social atribuda pelo mesmo sistema legal. Mas a prpria atribuio
 234

dessas liberdades e a definio da cidadania poltica geram esferas pblicas cujas bases
so as associaes e organizaes da sociedade civil, que na interao com o poder
constitudo, produzem a legitimidade para o exerccio do poder.

Levando em considerao a relativa autonomia institucional da esfera local de

governo, argumentamos que a efetividade da dinmica democrtica no plano municipal
na forma da competio institucionalizada pelo poder (eleies para ocupao dos cargos
de governo) e da garantia dos direitos de cidadania poltica (liberdades associadas)
depende do entrelaamento do municpio ao sistema legal em, pelo menos, dois aspectos:
nas condies de exerccio efetivo dos direitos de cidadania (grau de incluso social) e
nas caractersticas do contexto social geral, em que destacamos duas questes em
especial, a existncia de cultura cvica e a conformao de esferas pblicas (grau de
participao cvica).

Levantamos, ento, duas proposies relacionadas aos municpios brasileiros:

primeiro, os municpios diferem muito tanto na forma como so garantidos os direitos
sociais, civis e polticos, como em relao ao grau de desigualdades socioeconmicas que
interfere na proporo de pessoas habilitadas a participar das esferas pblicas e,
conseqentemente, nas possibilidades de se constiturem governos locais com ampla
participao dos cidados na dinmica poltica municipal. A essa dimenso da
governana democrtica denominamos incluso social, na qual procuramos avaliar a
proporo de pessoas a que os direitos e liberdades fundamentais so garantidos.
Segundo, os municpios diferem muito em relao cultura cvica e s possibilidades de
constituio de esferas pblicas, o que resulta em dinmicas polticas bastante
diferenciadas segundo os diversos contextos sociais, heterogneos e diversificados, da
realidade brasileira. A essa dimenso denominamos participao social ou cvica, na qual
procuramos identificar a vibrao das esferas pblicas constitudas e a amplitude da
participao sociopoltica no plano dos municpios. Chamamos, portanto, de governana
democrtica os padres de interao entre as instituies de governo local e a sociedade
baseados na ampla incluso social e no alto grau de participao social.
 235

De fato, a ampla incluso e alta participao so processos que dizem respeito s

condies de funcionamento ou seja, a efetividade da dinmica democrtica e
envolvem uma grande subjetividade na sua definio porque esto ligados viso
substantiva da democracia, isto , s liberdades associadas. A questo que as definies
relativas mecnica democrtica ou seja, ao acatamento das regras institucionais
fundado no regime representativo de governo esto relacionadas ao sistema legal de
natureza nacional, ao qual os municpios esto subordinados e tm obrigao de seguir.
Portanto, uma anlise restrita a esse aspecto constituiria uma viso minimalista da
democracia e teria poucas chances de captar a diversidade de dinmicas e processos
sociais operados desde os municpios. Como vimos na nossa definio de democracia,
no basta a realizao de eleies, elas devem ser regulares, institucionalizadas e
competitivas, e isso depende de um conjunto de condies efetivas (liberdades). Assim,
argumentamos que a dinmica democrtica local terreno por excelncia da efetividade
do regime democrtico. Sabemos que a determinao do grau de incluso e do grau de
participao necessrios democracia sempre ter um componente fundado em juzos de
valor mas, apesar dessa impreciso, nosso entendimento de que no se pode ignorar
essas dimenses sob pena de se determinar artificialmente os procedimentos da dinmica
democrtica. Com efeito, a definio dessas condies, e do prprio carter de um
governo como democrtico, j faz parte dos conflitos e das lutas sociais e polticas de
dada sociedade.

A nosso ver, o fundamental que, qualquer que seja o padro de governana, ele
se expressa em canais ou arenas, institucionalizados ou no, de intermediao entre
governo e sociedade. E as diferenas no grau e no formato de incorporao dessas arenas
e canais podem, em grande medida, ser explicadas pelas diferenas na proporo de
pessoas habilitadas a participar do controle das polticas sociais (grau de incluso social),
bem como pelas diferenas entre as culturas cvicas e a instituio e mobilizao das
esferas pblicas, que incidem sobre as possibilidades de se constiturem governos locais
com ampla participao na dinmica poltica municipal (grau de participao social).
Ambos os aspectos dizem respeito aos diferentes contextos sociais, referidos a realidades
 236

territoriais heterogneas definidas historicamente. Essas diferenas histricas podem

determinar culturas cvicas diferenciadas entre os municpios e estabelecer diferentes
padres de entrelaamento entre o sistema legal (nacional e compartilhado pelos diversos
municpios) e o seu contexto social, gerando, portanto, diferentes padres de interao
entre a sociedade e as instituies governamentais democrticas.

Dessa forma, se podemos constatar, sob o ponto de vista institucional, a existncia

de um novo modelo da governana, nossa anlise emprica nos permitiu captar alguns
aspectos relacionados ao contexto social e dinmica municipal na metrpole
fluminense. No Captulo 3, vimos que o grau de desigualdades sociais que marca a
Regio Metropolitana do Rio de Janeiro gerador de situaes que bloqueiam ou
dificultam as possibilidades de ampla habilitao/incluso social requeridas para a
instituio de governos locais baseados nesse modelo de governana. Pelo menos at o
presente, estamos longe de verificarmos a emergncia de um sistema poltico
redistributivo de renda, servios e bens pblicos, na perspectiva de um welfare
municipal. Alm disso, sem a existncia de mecanismos mais amplos de mbito
metropolitano, estadual ou nacional so reduzidas as possibilidades de reverso desse
quadro.

A cultura associativa e a dinmica de participao cvica da metrpole fluminense

foram objetos de nossa anlise no Captulo 4, em que mostramos que ainda so restritas a
um pequeno segmento social, que convive com a apatia poltica de amplas parcelas da
populao e produz a cultura do hbrido institucional (instituies polirquicas em
coexistncia com a informalidade e o clientelismo). A concepo de democracia qual
nos referimos requer um contexto social de esferas pblicas mobilizadas, expresso em
uma sociedade civil autnoma e em comportamentos polirquicos de participao cvica.
Vimos que a cultura cvica na metrpole, agravada pelas desigualdades entre a capital e
seu entorno, bastante insuficiente para gerar esse contexto social que, de um lado,
favorea a ampla participao social e poltica da populao (cidadania poltica) e, de
outro, seja capaz de ampliar o exerccio efetivo dos direitos sociais necessrios a uma
 237

vida de qualidade (cidadania social), de forma a reverter a situao de desabilitao a que

milhares de fluminenses esto submetidos. Pelo contrrio, constatamos uma participao
restrita a poucos segmentos sociais com capacidade de organizao e expresso poltica,
cujo risco exatamente reforar o crculo vicioso de produo e reproduo das enormes
desigualdades j existentes, em razo da crescente dificuldade (ou incapacidade) de
organizao e expresso poltica dos segmentos sociais em situao de vulnerabilidade ou
excluso social.

Na inteno de discutir em que medida a descentralizao e a municipalizao das

polticas pblicas esto gerando, na metrpole fluminense, outras oportunidades e
condies para o exerccio dos direitos e liberdades polticas, e se esto sendo criados
novos canais e mecanismos que propiciem maior participao dos cidados e aumentem a
transparncia e a responsabilidade pblica dos governo locais, analisamos, no Captulo 5,
a dinmica das instituies municipais de governo, o Poder Executivo, o Poder
Legislativo e os Conselhos Municipais.

Vimos que a infra-estrutura e a rede de servios pblicos municipais so

profundamente desiguais entre os diversos municpios fluminenses, sejam quais forem os
indicadores utilizados. Alm disso, a maioria dos municpios apresenta fraco dinamismo
econmico, com baixa arrecadao oramentria, que provoca efeitos sobre sua
capacidade de investimento, aqum de suas necessidades de ofertas de polticas pblicas.
A inexistncia de cultura partidria e a grande rotatividade dos partidos polticos frente
das administraes municipais representam um quadro de instabilidade e descontinuidade
administrativa aliado incapacidade das elites locais em construir um projeto de cidade.
No que se refere ao Poder Legislativo, podemos afirmar que ainda predomina entre os
vereadores fluminenses uma prtica poltica marcada pela baixa capacidade de
representao de interesses, pela infidelidade partidria e pelo clientelismo na relao
com a populao. A cultura que predomina no Executivo e no Legislativo ainda constitui
um enorme obstculo democratizao dos governos locais.
 238

Em relao aos Conselhos Municipais, argumentamos que so canais

institucionais com potencial de se tornarem arenas de interao entre o governo e a
sociedade, por meio da expresso dos interesses coletivos, da mediao de conflitos e da
construo de consensos. Reconhecemos, em especial, dois processos em curso nessa
dinmica. Primeiro, a expresso na esfera pblica da agenda de demanda dos diferentes
segmentos sociais representados, o que possibilita seu reconhecimento e sua legitimao
pelo poder pblico. Segundo, a arena de reconhecimento de atores e agendas permite a
constituio de uma esfera pblica adequada para o conflito e a negociao entre os
diferentes atores da cena local, o que possibilita a tomada de decises em termos de
polticas pblicas mais prximas dos interesses do conjunto de atores sociais. Ambos
processos tm potenciais de produzir mudanas nas formas de atuao dos atores locais, o
que pode vir a gerar e a fortalecer uma nova cultura associativa e cvica, na metrpole
fluminense. No entanto, ainda constatamos um precrio investimento nesse modelo
participativo e a ausncia de uma poltica articulada de incentivo cultura cvica.
Concretamente, apenas pequena parcela da populao tem vnculo associativo e isto
impe limites nas possibilidades de os Conselhos expressarem os diferentes interesses
sociais presentes na sociedade. Nesse contexto, ressaltamos que os canais de participao
institudos podem ser facilmente aparelhados por grupos de interesse e no se abrirem
ampla participao.

Apesar de termos utilizado como referncia emprica os municpios da Regio

Metropolitana do Rio de Janeiro, temos srias razes para inferir que esse quadro se
reproduz, certamente com suas peculiaridades, na maioria dos municpios brasileiros. Na
verdade, vimos que tanto as desigualdades sociais como o baixo grau de associativismo
caracterizam o contexto social das grandes cidades brasileiras, no obstante as
significativas diferenas existentes entre elas. Por isso, afirmamos que o modelo de
governana democrtica institudo nos municpios brasileiros incompleto: embora
apresente canais de interao entre governo e sociedade sobretudo em torno dos
Conselhos Municipais disseminados , mantm-se caracterizado por profundas
desigualdades sociais que produzem graves restries ampla incluso e baixo grau de
participao social.
 239

Nesse contexto, argumentamos que para enfrentar os dilemas da reforma

municipal brasileira necessrio que se insira no centro do debate a questo democrtica,
ou seja, as discusses sobre o grau de incluso e de participao sociopoltica da
sociedade civil, e a interao entre instncias deliberativas de governo local e a
sociedade.

A questo democrtica, colocada nesses termos, revela um aparente paradoxo.

Enquanto as desigualdades sociais produzem condies desfavorveis participao
cvica dos cidados, desabilitam e geram assimetrias de poder; a participao
sociopoltica produz capital social e habilita os cidados na disputa em torno do exerccio
dos direitos de cidadania e, portanto, em torno da prpria incluso social. A nosso ver, no
entanto, essa tenso faz parte da prpria dinmica democrtica. A impreciso quanto aos
direitos e liberdades fundamentais e quanto s esferas pblicas de participao social
ambos determinantes na habilitao dos cidados e na atribuio da agency constitui o
campo da disputa poltica e o terreno que caracteriza a dinmica da democracia local.
Porm, essa indeterminao no representa a impossibilidade de identificao de fatores
intervenientes nessa tenso. Um deles diz respeito, sem dvida, histria, compreendida
no somente como passado plasmado no presente, mas como histria construda a cada
dia pelos sujeitos sociais. Assim, recusamos uma viso determinista da histria e
acreditamos que os agentes no esto condenados pelo seu passado existncia com
baixo capital social, mas, pelo contrrio, podem moldar e construir seu presente e seu
futuro, com os instrumentos no s da sua prpria histria, mas tambm de outras
experincias e de outras coletividades.

Outro fator diz respeito s instituies governamentais. Os diferentes arranjos

institucionais que coordenam e regulam a relao entre governo e sociedade interferem
diretamente na tenso entre direitos sociais e participao cvica. Assim, a
institucionalizao de prticas de governana democrtica, bem como o sucesso de
experincias locais de governo no contexto da produo de polticas pblicas responsivas
 240

em relao aos seus cidados, esto relacionadas maneira como se organizam esses
arranjos, no sentido de (i) bloquear ou minimizar as prticas clientelistas vigentes e a
captura das esferas pblicas por interesses coorporativos e particularistas; (ii) gerar
prticas e estruturas horizontais, experincias de participao e capital social; (iii)
empoderar grupos sociais em situao de vulnerabilidade e excluso de forma a reduzir o
impacto das relaes assimtricas de poder; (iv) reforar vnculos associativos dos grupos
locais, suas mobilizaes e suas organizaes representativas, de forma a incentivar e
fortalecer as relaes de interao entre os diferentes atores com presena na esfera
pblica. Dependendo desses fatores, mesmo em contextos sociais semelhantes, os
arranjos institucionais construdos podem determinar resultados muito diferentes quanto
ao capital social mobilizado e instituio de prticas democrticas107.

No que se refere especificamente ao contexto fluminense, convm acrescentar

uma observao final. Os problemas decorrentes das desigualdades sociais e do baixo
associativismo no so, pelo menos at o presente momento, fatores de irrupo de
movimentos desagregadores da ordem social. necessrio reconhecer que existe uma
relativa integrao. A questo que as polticas desenvolvidas pelos sucessivos governos
tm gerado melhoria relativa das condies de vida dos setores mais pobres sem que
esses setores tenham se organizado e sem desenvolver experincias significativas de
participao social. Da talvez o caldo de cultura para o forte populismo que caracteriza a
poltica fluminense, que projeta uma integrao das classes populares a partir de pactos e
compromissos fundados em relaes personalizadas e clientelistas. Se essa prtica tem
produzido uma bem sucedida integrao social e cultural da populao fluminense, ao
mesmo tempo, ela no tem gerado a integrao poltica, tem mantido a distncia entre a

107
Na identificao desses fatores tambm utilizamos, alm da nossa prpria investigao, a anlise de
Boshi (1999). Analisando a experincia de governana em Belo Horizonte e em Salvador, o autor conclui
que a principal diferena entre as duas cidades, no que tange ao xito das experincias analisadas, no est
tanto nas caractersticas culturais, muito semelhantes, mas no fato de a primeira ser mais dotada de capital
social que a segunda. Capital social que foi mobilizado pelos arranjos institucionais desenvolvidos nessa
cidade. Assim, o que parece mais importante no sucesso de uma determinada experincia e que de certa
forma assegura sua continuidade e institucionalizao a instaurao de estruturas de mediao ou
representao responsveis por horizontalizar as relaes entre os atores envolvidos. (Boshi, 1999:680-
682)
 241

sociedade e o Estado e impedido a afirmao do sentimento de cidadania.108 Assim,

temos uma cidade sem cidados plenos. O problema que mesmo esta relativa bem-
sucedida integrao vulnervel ao agravamento das desigualdades sociais e da violncia
colocando riscos de vermos cidades partidas em pouco tempo. E no nos referimos
apenas Cidade do Rio de Janeiro, mas Metrpole. Sem polticas redistributivas e
arranjos institucionais de mbito metropolitano dificilmente podero ser enfrentados os
problemas identificados.

Diante desse quadro, fundamental o desenvolvimento de programas e aes

voltados para confrontar os limites e bloqueios que foram indicados durante nossa anlise
sobre os governos municipais fluminenses, na perspectiva de contribuir e orientar a
adoo da gesto municipal com base na governana democrtica. Em nossa opinio, torna-
se necessrio investir: (i) em polticas pblicas de enfrentamento das desigualdades sociais
identificadas e na ampliao da qualidade de vida dos municpios, com destaque para as
aes de governo na direo dos setores mais vulnerveis que visem a universalizao do
acesso aos direitos sociais fundamentais para o exerccio da cidadania, o que requer a
inverso de prioridades na aplicao dos recursos historicamente destinados aos setores
com mais capacidade de organizao e maior presena na cena pblica, ou seja, as classes
altas e mdias; (ii) na ampliao da participao popular, sustentando e aprofundando a
articulao entre democracia representativa e as formas diretas de representao da
sociedade civil, de forma a gerar o capital social e a cultura cvica requeridos pela prpria
dinmica democrtica; (iii) em programas de reformas tcnico-administrativas necessrias
criao das bases materiais da operacionalizao desse novo padro de ao pblica e ao
fortalecimento do poder pblico; e (iv) na articulao entre os nveis locais de governo,
com estruturas supralocais, em que se destacam a importncia das instncias
metropolitanas, a possibilidade de parcerias e consrcios entre os municpios e
mecanismos redistributivos no mbito do estado e do pas.

108
A idia da integrao social e cultural dissociada da integrao poltica est presente na anlise de Maria
Alice R. de Carvalho (1994) sobre o contexto social carioca. Na nossa opinio, essa anlise pode ser
estendida para o contexto social da metrpole fluminense.
 242

Entre novas e velhas prticas, as mudanas nas instituies de governo podem, no

longo prazo, alterar a cultura cvica e o capital social das cidades brasileiras. A questo
fundamental que os Conselhos Municipais no podem ser concebidos nem como o
principal instrumento de gesto das polticas pblicas nem como os nicos canais
efetivamente democrticos. Assim, as possibilidades de essas mudanas ocorrerem
dependem do fortalecimento institucional e da representatividade democrtica, tanto das
instncias de governo como das diversas organizaes sociais. Portanto, no campo da
poltica que estaro sendo definidas as possibilidades da integrao social constituir
cidados e aprofundar nossa dinmica democrtica.109 Desta feita, com a sociedade civil
e os governos locais fortes ampliam-se as oportunidades de prticas de governana
democrtica110. No entanto, em razo dos fatores sociais, econmicos e polticos que
envolvem o fortalecimento do Estado e o fortalecimento da sociedade civil requerem no
apenas um projeto de cidades justas e democrticas, mas tambm um projeto de
repblica, um projeto nao que envolvem o fortalecimento do Estado e o fortalecimento
da sociedade civil requerem no apenas um projeto de cidades justas e democrticas, mas
tambm um projeto de repblica, um projeto nao.

109
Registramos, mais uma vez recorrendo a Maria Alice R. de Carvalho (1994:140), nossa identidade com
a formulao da autora: ser apostando na poltica, e nas formas de representao que a institucionalidade
democrtica prev, que deixaremos de olhar com desconfiana para quem quer que caminhe ao nosso
lado.
110
Como afirma, Boshi (op. cit., p. 683), prticas de governana tm tanto mais chance de vingar, quanto
mais forte for o Estado e a prpria sociedade civil.
 243

Bibliografia

ABU-EL-HAJ, Jawdat. O Debate em Torno do Capital Social: uma reviso crtica. BIB,
Rio de Janeiro, n. 47, 1999, p. 65-79.

ALMEIDA, Alberto Carlos. A Qualidade de Vida no Estado do Rio de Janeiro. In: 7

ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR - Recife, UFPE, V. 3, 1997.

ARRETCHE, Marta Teresa da Silva. Estado Federativo e Polticas Sociais:

determinantes da descentralizao. Rio de Janeiro: Revan; So Paulo: FAPESP, 2000.

AVRITZER, Leonardo. Teoria Crtica e Teoria Democrtica: do diagnstico da

impossibilidade da democracia ao conceito de esfera pblica. Novos Estudos CEBRAP,
So Paulo, n. 53, mar. 1999.

AZEVEDO, Sergio de, GUIA, Virgnia R. dos Mares. Reforma do Estado e Federalismo:
os desafios da governana metropolitana. In: RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. (Org) O
Futuro das Metrpoles: desigualdades e governabilidade. Rio de Janeiro: Revan/FASE,
2000.

BANCO MUNDIAL. Poltica Urbana y Desarrollo Econmico: un programa para el

decenio de 1990. Washington, D. C., 1991.

BAVA, Silvio Caccia. (Org.) Desenvolvimento Local. So Paulo: Plis, 1996.

BENEVIDES, Maria Vitria de Mesquita. A Cidadania Ativa: referendo, plebiscito e

inicitiva popular. So Paulo: tica, 1991.

BITTAR, Jorge. (Org.) O Modo Petista de Governar. Revista Teoria e Debate. So Paulo,
1992. Caderno Especial.

BORJA, Jordi. As Cidades e o Planejamento Estratgico: uma reflexo europia e a

latino-americana. In: FISCHER, Tnia. (Org.). Gesto Contempornea: cidades
estratgicas e organizaes locais. Rio de Janeiro: Fundao Getlio Vargas, 1996.

BOSHI, Renato Raul. Descentralizao, Clientelismo e Capital Social na Governanaa

Urbana: comparando Belo Horizonte e Salvador. Dados - Revista de Cincias Sociais,
Rio de Janeiro, Vol. 42, n. 4, 1999, pp. 655 a 690.

BOTTAZZI, Gianfranco. On est toujours le local de quelque global: por une

(re)dfinition de lespace local. Espace et Societs, 1996.

BOTTOMORE, Tom (Ed.). Dicionrio do Pensamento Marxista. Rio de Janeiro: Jorge

Zahar Editor, 1983.
 244

BOURDIEU, Pierre. O Poder Simblico. Lisboa: DIFEL; Rio de Janeiro: Editora

Bertrand Brasil, 1989.

_____. Razes Prticas: sobre a teoria da ao. Campinas: Papirus, 1996.

_____. (Coord.) A Misria do Mundo. Petrpolis: Vozes, 1997.

_____ Contrafogos: tticas para enfrentar a invaso neoliberal. Rio de Janeiro: Jorge
Zahar Ed., 1998

BRASIL. Constituio (1988). Constituio da Repblica Federativa do Brasil. Braslia:

Senado, 1988.

BRASILEIRO, Ana Maria. O Municpio como Sistema Poltico. Rio de Janeiro,

Fundao Getlio Vargas, 1973.

CAMAROTTI, Ilka, SPINK, Peter. Parcerias e Pobreza: solues locais na construo

de relaes scio-econmicas. Rio de Janeiro: Editora FGV, 2000.

CARVALHO, Jos Murilo de. Os Bestializados: o Rio de Janeiro e a Repblica que no

foi. So Paulo: Companhia das Letras, 1987.

CARVALHO, Maria Alice Rezende de. Quatro Vezes Cidade. Rio de Janeiro: Sette
Letras: 1994.

CASTEL, Robert. De LExclusion Comme tat la Vulnrabilit Comme Processus. In

AFFICHARD, J. FOUCAULD, J. B. Justice Sociale et Ingalits. Paris: Edition Esprit,
1993.

_____. As Metamorfoses da Questo Social: uma crnica do salrio. Petrpoles: Vozes,

1998.

CASTELLS, Manuel. La Economa Informacional, La Nueva Division Internacional del

Trabajo y el Proyeto Socialista. El Socialismo del Futuro, n. 4, 1991.

CASTELLS, Manuel, BORJA, Jordi. As Cidades como Atores Polticos. Novos Estudos
CEBRAP, So Paulo, n. 45, jul. 1996.

CHAU, Marilena. De Alianas, Atrasos e Intelectuais. Folha de So Paulo, So Paulo,

24 de abr. 1994. Caderno Mais, p. 8-9.

CIDE. Anurio Estatstico do Estado do Rio de Janeiro, 1999-2000. Rio de Janeiro:

CIDE, 2000.

_____. ndice de Qualidade dos Municpios. Rio de Janeiro, nov. 1998.

 245

COELHO, Franklin Dias. O Municpio como Agente de Desenvolvimento Econmico.

Revista de Administrao Municipal - RAM, Rio de Janeiro, v. 41, n. 210, p. 23 - 33,
jan./mar. 1994.

_____. Reestruturao Econmica e as Novas Estratgias de Desenvolvimento Local. In:

FONTES, Angela, COELHO, Franklin Dias. (Orgs.) Desenvolvimento Econmico Local:
temas e abordagens. Rio de Janeiro: IBAM, SERE/FES, 1996.

CORAGGIO, Jos Luis. La Construccin de una Economia Popular: via para el

desarrollo humano. Cadernos IPPUR, Rio de Janeiro, ano VII, n. 3, dez. 1993.

COUTINHO, Carlos Nelson. Gramsci: um estudo sobre seu pensamento poltico. Rio de
Janeiro: Campus, 1989.

DAHL, Robert A. Poliarquia: participao e oposio. So Paulo: Editora da

Universidade de So Paulo, 1997.

DINIZ, Eli. Governabilidade, Democracia e Reforma do Estado: os desafios da

construo de uma nova ordem no Brasil dos anos 90. In: DINIZ, Eli, AZEVEDO, Srgio
de. (Orgs.) Reforma do Estado e Democracia no Brasil. Braslia: Editora Universidade de
Braslia, 1997.

DORIA, Og. Municpio, o Poder Local: quinhentos anos de conflitos entre o municpio e
o poder central. So Paulo: Editora Pgina Aberta Ltda, 1992.

DOWBOR, Ladislau. O Que Poder Local. So Paulo: Editora Brasiliense, 1994.

______. A Interveno dos Governos Locais no Processo de Desenvolvimento. In:

BAVA, Silvio Caccia. (Org.) Desenvolvimento Local: gerao de emprego e renda. So
Paulo: Polis, 1996.

DUPAS, Gilberto. Economia Global e Excluso Social: pobreza, emprego, Estado e o

futuro do capitalismo. So Paulo: Paz e Terra, 1999.

ELSTER, Jon. Peas e Engrenagens das Cincias Sociais. Rio de Janeiro: Relume-
Dumar, 1994.

FACHIN, Roberto Costa, CHANLAT, Alain. Governo Municipal na Amrica Latina:

inovaes e perplexidades. Porto Alegre: Sulina / Editora da Universidade / UFRGS,
1998.

FEDOZZI, Luciano. Oramento Participativo: reflexes sobre a experincia de Porto

Alegre. Porto Alegre: Tomo Editorial; Rio de Janeiro: FASE, 1997.
 246

FIORI, Jos Lus. Em Busca do Dissenso Perdido: ensaios crticos sobre a festejada crise
do Estado. Rio de Janeiro: Insight, 1995a.

_____. A Governabilidade Democrtica na Nova Ordem Econmica. Novos Estudos

CEBRAP, n. 43, p. 157-172, nov. 1995b.

_____. Os Moedeiros Falsos. Petrpolis: Vozes, 1997.

FISCHER, Tnia. Gesto Contempornea, Cidades Estratgicas: aprendendo com

fragmentos e reconfiguraes do local. In: FISCHER, Tnia. (Org.). Gesto
Contempornea: cidades estratgicas e organizaes locais. Rio de Janeiro: Fundao
Getlio Vargas, 1996.

FISETE, Jacques. La Dcentralisation Dans les Pays en Dveloppement: points de

repres mthodologique. Cahiers de Villes et Dveloppment. Quebec, 1990.

FISZBEIN, Ariel, LOWDEN, Pamela. Working Together for a Change: government,

civic, and business partnerships for poverty reduction in Latin America and Caribbean.
Washington, D.C. The World Bank, 1999.

FREUND, Julien. Sociologia de Max Weber. Rio de Janeiro: Forense-Universitria, 1980.

FURTADO, Celso. Brasil: a construo interrompida. So Paulo: Paz e Terra, 1992.

GENRO, Tarso. Prefeituras: continuidades diferentes. Folha de So Paulo, p.3, 1996.

_____. Cidade, Cidadania e o Oramento Participativo. In: FACHIN, Roberto Costa,

CHANLAT, Alain. Governo Municipal na Amrica Latina: inovaes e perplexidades.
Porto Alegre: Sulina / Editora da Universidade / UFRGS, 1998.

GOHN, Maria da Glria. Teorias dos Movimentos Sociais: paradigmas clssicos e

contemporneos. So Paulo: Edies Loyola, 1997.

_____. O Cenrio da Participao em Prticas de Gesto da Coisa Pblica no Brasil no

Final do Milnio: as mudanas no carter do associativismo. Cidadania. So Paulo,
Textos n.12, 1998.

GOMES, Gustavo Maia, DOWELL, Maria Cristina Mac. Descentralizao Poltica,

Federalismo Fiscal e Criao de Municpios: o que mau para o econmico nem sempre
bom para o social. Texto para Discusso n. 7016. Rio de Janeiro: IPEA, fev. 2000.
Mimeo.

GRAZIA, Grazia de. Desafios e Limites em Formatos Institucionais das Lutas Urbanas:
o caso FAMERJ. Rio de Janeiro, 1993. Dissertao (Mestrado) IPPUR/UFRJ.

_____. Rio de Janeiro: em busca da participao popular. Revista Proposta. Rio de

Janeiro, n. 45, 1990.
 247

HABERMAS, Jrgen. Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de

Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997a. V. I.

_____ Direito e Democracia: entre facticidade e validade. Rio de Janeiro: Tempo

Brasileiro, 1997b. V. II.

HAMEL, Pierre. La gouvernance: une perspective valable afin de repenser la coopration

et les conflits? Universit de Montreal. 1999. Mimeo.

HARVEY, David. Condio Ps-Moderna. So Paulo: Edies Loyola, 1993.

_____. Do Gerenciamento ao Empresariamento: a transformao da administrao

urbana no capitalismo tardio. Espao e Debates, So Paulo, ano XVI, n. 39, 1996.

HELD, David. Desigualdades de Poder, Problemas da Democracia. In: MILIBAND,

David. Reinventando a Esquerda. So Paulo: Editora UNESP, 1997.

IBGE. Educao, Meios de Transportes, Cadastros e Assistencialismo: participao

poltico social. Rio de Janeiro: IBGE, 1988. V.2.

_____. Associativismo, Representao de Interesses e Intermediao Poltica. Rio de

Janeiro: IBGE, 1997.

_____. Informaes Bsicas Municipais. Primeiros Resultados da Pesquisa Piloto. Rio de

Janeiro: Centro de Documentao e Disseminao de Informaes IBGE, maio 1998.

IPEA. Relatrio Sobre o Desenvolvimento Humano no Brasil 1996, Rio de Janeiro,

IPEA; Braslia: PNUD, 1996.

KOHAN, Gustavo. Estrutura Social e Desigualdades Scio-Espaciais: o caso da Regio

Metropolitana de Buenos Aires. In: SEMINRIO O FUTURO DAS METRPOLES:
IMPACTOS DA GLOBALIZAO. Terespolies, 1999. Mimeo.

KOHAN, Gustavo, FOURNIER, Marisa. La Situacin Social Local: la insercin laboral

de los hogares de 4 partidos de la Regin Metropolitana de Buenos Aires. Programa de
Desarrollo Local. Buenos Aires:Instituto del Conurbano / UNGS, San Miguel, 1998.

LAGO, Luciana Corra. Desigualdades e Segregao na Metrpole: o Rio de Janeiro em

tempo de crise. Rio de Janeiro: Revan/FASE, 2000.

LIPIETZ, Alain. Audcia: uma alternativa para o sculo 21. So Paulo: Nobel, 1991.

MAcCARNEY, Patricia L. Considerations on the Notion of Governance new

directions for cities in the developing world. In: MAcCARNEY, Patricia L. (Org.) Cities
 248

and Governance: new directions in Latin America, Asia and Africa. Toronto: Centre for
Urban and Community Studies, 1996. p. 3-20.

MANTEGA, Guido. Determinantes e Evoluo das Desigualdades no Brasil.

Observatrio da Cidadania. Uruguai: Instituto del Tercer Mundo; Rio de Janeiro:
IBASE, n. 2, 1998.

_____ A Crise Econmica e Suas Conseqncias Sobre o Emprego e a Renda no Pas. In

Observatrio da Cidadania. Uruguai: Instituto del Tercer Mundo; Rio de Janeiro:
IBASE, n. 3, 1999.

MARTINS, Luis Gustavo Vieira. Desigualdades Sociais e Desigualdades Fiscais na

Regio Metropolitana do Rio de Janeiro: impactos da reestruturao e da
descentralizao. Rio de Janeiro, 1998. Dissertao (Mestrado) - IPPUR/UFRJ.

MELLO, Diogo Lordello de. Descentralizao e Governo Metropolitano. Revista de

Administrao Municipal - RAM, Rio de Janeiro, v. 41, n. 210, p. 8 - 22, jan./mar., 1994.

_____. Em Defesa do Municpio & O Municpio na Prxima Constituio. Rio de

Janeiro: IBAM, 1986.

MELO, Marcus Andr B. C. Ingovernabilidade: desagregando o argumento. In:

VALLADARES, Lcia, COELHO, Magda Prates. Governabilidade e Pobreza no Brasil.
Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1995.

NAHAS, Maria Ins Pedrosa, MARTINS, Vera Lucia Alves. ndice de Qualidade de
Vida Urbana Para Belo Horizonte - IQVU/BH: a elaborao de um novo instrumento de
gesto municipal. Belo Horizonte, 1996. Mimeo.

NAHAS, Maria Ins Pedrosa et al. ndice de Qualidade de Vida Urbana de Belo
Horizonte: um instrumento intra-urbanstico de gesto da qualidade de vida. In: 7
ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR. V. 3, 1997, Recife:UFPE. Anais...Recife, 1997,
V. 3.

NICOLAU, Jairo Marconi. Sistemas Eleitorais. Rio de Janeiro: Editora Fundao Getlio
Vargas, 1999.

ODONNELL, Guillermo. Teoria Democrtica e Poltica Comparada. Dados - Revista de

Cincias Sociais, Rio de Janeiro, v. 42, n. 4, p. 577 654, 1999.

OFFE, Claus. Problemas Estruturais do Estado Capitalista. Rio de Janeiro: Tempo

Brasileiro, 1984.

OLIVEIRA, Francisco. O Estado e Urbano no Brasil. Revista Espao e Debates, n. 6,

1982.
 249

_____. Os Direitos do Antivalor: a economia poltica da hegemonia imperfeita.

Petrpolis: Vozes, 1998.

_____. Privatizao do Pblico, Destituio da Fala e Anulao da Poltica: o

totalitarismo neoliberal. In: OLIVEIRA, Francisco; PAOLI, Maria Clia. (Org) Os
Sentidos da Democracia: polticas do discenso e hegemonia global. Petrpolis: Vozes;
Braslia: NEDIC, 1999.

ORENSTEIN, Luiz. A estratgia da Ao Coletiva. Rio de Janeiro: Revan, 1998.

OSBORNE, David, GAEBLER, Ted. Reinventando o Governo: como o esprito

empreendedor est transformando o setor pblico. Braslia: M. H. Cominicao, 1994.

PEREIRA, Tatina Dahmer. O No Governamental em Questo: um estudo sobre o

universo ABONG. Rio de Janeiro, 1999. Dissertao (Mestrado) IPPUR/UFRJ. Mimeo.

PRETECEILLE, Edmond. Cidades Globais e segmentao Social. In: RIBEIRO, Luiz

Cesar de Queiroz, SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. Globalizao, Fragmentao
e Reforma Urbana: o futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao
Brasileira, 1994.

PRZEWORSKI, Adam. Marxismo e Escolha Racional. Revista Brasileira de Cincias

Sociais, Rio de Janeiro, ANPOCS, v. 3, n.6, p. 5-25, fev.1988.

_____. Capitalismo e Social-Democracia. So Paulo: Companhia das Letras, 1989.

PUTNAM, Robert D. Comunidade e Democracia: a experincia da Itlia Moderna. Rio

de Janeiro: Editora Fundao Getulio Vargas, 1996.

QUEIROZ, Maria Isaura Pereira de. O Mandonismo Local na Vida Poltica Brasileira e
Outros Ensaios. So Paulo: Alfa-Omega, 1976.

RAHY, Ione Salomo et al. ndice de Qualidade dos Municpios. CIDI - Centro de
Informaes e Dados do Rio de Janeiro - Secretaria de Estado de Planejamento e
Controle. Governo do Estado do Rio de Janeiro. Rio de Janeiro, 1996. Mimeo.

REILLY, Charles A. (Org.) Novas Polticas Urbanas: ONGs e governos municipais na

democratizao latino-americana. EUA, Virgnia:1994.

RIBEIRO, Ana Clara Torres. Urbanidade e Vida Metropolitana. Rio de Janeiro: Jobran
Editora, 1996.

RIBEIRO, Luiz Csar de Queiroz. O Municpio e a Reforma Urbana: os desafios da

poltica urbana redistributiva. Rio de Janeiro: FASE, Revista Proposta, n. 62, set. 1994.
 250

_____. (Coor.) Como Anda o Rio de Janeiro: anlise da conjuntura social. Rio de Janeiro:
IPPUR/UFRJ IPLANRIO, 1995.

_____. As Cidades, as Classes e a Poltica: reflexo sobre a trajetria histrica das

grandes cidades brasileiras na transio do desenvolvimentismo a Globalizao. Tese
(Concurso para professor titular) - IPPUR/UFRJ. Rio de Janeiro, 1997. Mimeo.

_____. (Org.). O Futuro das Metrpoles: desigualdades e governabilidade. Rio de

Janeiro: Revan/FASE, 2000.

RIBEIRO, Luiz Cesar de Queiroz, SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. Das
Desigualdades Excluso Social, da Segregao Fragmentao: os novos desafios da
reforma urbana. Cadernos IPPUR/UFRJ, Rio de Janeiro, v. 7, n.1, abr. 1993

_____. (Orgs) Globalizao, Fragmentao e Reforma Urbana: o futuro das cidades

brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira, 1994.

_____. Associativismo e Participao Popular: tendncias da organizao popular no Rio

de Janeiro. Rio de Janeiro: FASE / IPPUR-UFRJ, 1996.

RIO DE JANEIRO. (Estado). Imprensa Oficial. Niteri, 1989.

ROCHA, Sonia. Urbanizao e Pobreza: principais tendncias da espacializao. In

ENCONTRO DA ANPUR, V. II, 1997, Recife: UFPE. Anais... Recife, 1997. V. 3

_____. Pobreza e Desigualdade no Brasil: o esgotamento dos efeitos distributivos do

Plano Real. Texto para Discusso N. 721. Rio de Janeiro: IPEA, abr. 2000a. Mimeo.

_____. Opes Metodolgicas para a Estimao de Linhas de Indigncia e de Pobreza no

Brasil. Texto para Discusso N. 720. Rio de Janeiro: IPEA, abr. 2000b. Mimeo.

ROUSSEAU, Jean Jacques. Do Contrato Social. So Paulo: Editora Nova Cultural, 1999.
V. I. (Coleo Os Pensadores).

SADER, Eder. Quando Novos Personagens Entraram em Cena. So Paulo: Paz e Terra,
1988.

SANTANNA, Wnia; PAIXO, Marcelo. Desenvolvimento Humano e Populao Afro-

Descendente no Brasil: uma questo de raa. Rio de Janeiro, FASE, Revista Proposta n.
73, 1997.

SANTOS, Mauro Rego Monteiro dos. Conselhos Municipais: a participao cvica na

gesto das polticas pblicas. Rio de Janeiro, 2000. Dissertao (Mestrado) -
IPPUR/UFRJ. Mimeo.

SANTOS, Wanderley Guilherme. Razes da Desordem. Rio de Janeiro: Rocco, 1993.

 251

_____. Poliarquia em 3D. Dados - Revista de Cincias Sociais, Rio de Janeiro, vol.41,
n.2, 1998.

SANTOS JUNIOR, Orlando Alves dos. Por Um Novo Modelo de Planejamento e Gesto
das Cidades. Rio de Janeiro: FASE / UFRJ-IPPUR, 1995.

SCHMITT, Rogrio. Partidos Polticos no Brasil (1945-2000). Rio de Janeiro: Jorge

Zahar Ed., 2000.

SEN, Amartya. O Desenvolvimento como Expanso de Capacidades. Lua Nova. Revista

de Cultura e Poltica. CEDEC, n. 28/29, 1993.

SOUTO, Ana Luiza Salles et al. Como Reconhecer um Bom Governo? O papel das
administraes municipais na melhoria da qualidade de vida. So Paulo: Polis, 1995.

STORPER, Michael. Desenvolvimento Territorial na Economia Global do Aprendizado:

o desafio dos pases em desenvolvimento. In. Globalizao, Fragmentao e Reforma
Urbana: o futuro das cidades brasileiras na crise. Rio de Janeiro: Civilizao Brasileira,
1994.

TEIXEIRA, Elenaldo Celso. Movimentos Sociais e Conselhos. A participao popular

nos conselhos de gesto. Cadernos da ABONG, So Paulo, n. 15, p. 7-19, jul. 1996.

TENDLER, Judith. Bom Governo nos Trpicos: uma viso crtica. Rio de Janeiro: Revan;
Braslia: ENAP, 1998.

TOCQUEVILLE, Alexis de. A Democracia na Amrica. So Paulo: Editora da USP,

1987.

TOURAINE, Alain. Produccin de la Sociedad. Mxico, D. F: Universidad Nacional

Autnoma de Mxico, Instituto Francs de Amrica Latina Embajada de Francia, 1995.

VAINER, Carlos B. Ptria, Empresa e Mercadoria. Notas sobre a estratgia discursiva

do planejamento estratgico urbano. In: 8 ENCONTRO NACIONAL DA ANPUR,
1999, Porto Alegre, 1999. Mimeo.

VARGAS, Francisco Rodrigues. Autonomia Municipal e Desenvolvimento Local na

Colmbia: tendncias de autogesto comunitria em um ambiente de planejamento
integral. In: FACHIN, Roberto Costa, CHANLAT, Alain. Governo Municipal na
Amrica Latina: inovaes e perplexidades. Porto Alegre: Sulina / Editora da
Universidade / UFRGS, 1998.

WACQUANT, Loic J. D. Pour en Finir avec le Mythe des "Cits-Guettos". Les Annales de
la Recherche Urbaine, n. 54. MELLAT, 1992.
 252

_____ Dcivilisation et Diabolisation: la mutation du guetto noir amricain. In: FAURE, C.,
BISHOP, T. (Org.). L'Amrique des Franais. Paris: ditions Franois Bourin, 1992. p.
103-125.

WEBER, Max. Economa y Sociedad. Fondo de Cultura Econmica. Mxico, 1984.

WERNA, Edmundo. As Polticas Urbanas das Agncias Multilaterais de Cooperao

Internacional para Pases em Desenvolvimento. Espao e Debates, So Paulo, ano XVI,
n. 39, 1996.

WRIGHT, Erik Olin et al. Reconstruindo o Marxismo: ensaios sobre a explicao e a

teoria da histria. Petrpolis: Vozes, 1993.