Observatrio da Jurisdio Constitucional

ISSN 1982-4564
Ano 3, 2009/2010

COMPENSAO AMBIENTAL E O PRINCPIO DO POLUIDOR-PAGADOR:

COMENTRIOS DECISO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL NA ADI
3378/DF

Alceu Mauricio Jr1

INTRODUO

Em 09.04.2008, o Pleno do Supremo Tribunal Federal (STF) julgou

parcialmente procedente o pedido formulado na ADI 3378/DF,2 que tinha por objeto a
declarao da inconstitucionalidade do art. 36 e seus 1, 2 e 3, da Lei 9.985/2000.
Este ato normativo criou a obrigao do pagamento, para o empreendedor de projetos de
significativo impacto ambiental, de compensao destinada a apoiar a implantao e a
manuteno de unidades de conservao do Grupo de Proteo Integral.
Na ADI 3378/DF, o STF se viu frente aos problemas de delegao de poder
legislativo, de separao dos poderes, de razoabilidade e de proporcionalidade da
compensao estabelecida pelo ato normativo questionado. No julgamento, a Corte
reafirmou o princpio do poluidor-pagador, mas asseverou a necessidade de se observar
a proporcionalidade entre a compensao e o dano ambiental.
Neste comentrio, procuramos delinear a evoluo histrica da controvrsia,
as questes levadas apreciao da Corte, e a deciso do STF. Em seguida, passaremos
anlise da deciso, para, ento, discutirmos seus efeitos.

1. A EVOLUO HISTRICA DA CONTROVRSIA

A Lei 9.985/2000, regulamentando o art. 225, 1, incisos I, II, III e VII da

Constituio Federal, instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservao da

1
Mestre em Direito Pblico pela Universidade do Estado do Rio de Janeiro. Doutorando em Teoria do
Estado e Direito Constitucional na Pontifcia Universidade Catlica do Rio de Janeiro Juiz Federal no Rio
de Janeiro.
2 STF. Tribunal Pleno. ADI 3378/DF. Relator(a): Min. CARLOS BRITTO. DJe 20.06.2008. Inteiro
teor disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=3378&classe=ADI>, ltimo
acesso em 03.07.2008.

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Natureza SNUC, estabelecendo critrios e normas para a criao, implantao e

gesto das unidades de conservao. Segundo a Lei 9.985, unidade de conservao seria
o espao territorial e seus recursos ambientais, incluindo as guas jurisdicionais, com
caractersticas naturais relevantes, legalmente institudo pelo Poder Pblico, com
objetivos de conservao e limites definidos, sob regime especial de administrao, ao
qual se aplicam garantias adequadas de proteo (art. 2, I).
As unidades de conservao do SNUC, segundo a Lei 9.985 (art. 7),
poderiam ser divididas em Unidades de Uso Sustentvel e Unidades de Proteo
Integral, sendo que o objetivo bsico das ltimas seria preservar a natureza, sendo
admitido apenas o uso indireto dos seus recursos naturais, com exceo dos casos
previstos nesta Lei. Para o financiamento das unidades de conservao, a Lei 9.985
previu a possibilidade de doaes (art. 34) e a cobrana de taxa de visitao (art. 35),
bem como a compensao prevista no art. 36.3
Em 2004, a Confederao Nacional das Indstrias, com base na prerrogativa que
lhe confere o art. 103, IX, da CF/1988, props ao direta de inconstitucionalidade,
questionando o art. 36 e seus 1, 2 e 3, da Lei 9.985/2000, sendo a ao distribuda
para relatoria do Min. Carlos Brito.

2. AS QUESTES CONTROVERTIDAS

3 Assim dispunha o dispositivo questionado na ADI 3378/DF:

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto
ambiental, assim considerado pelo rgo ambiental competente, com fundamento em estudo de
impacto ambiental e respectivo relatrio - EIA/RIMA, o empreendedor obrigado a apoiar a
implantao e manuteno de unidade de conservao do Grupo de Proteo Integral, de acordo com
o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.

1 O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade no pode ser
inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantao do empreendimento, sendo o
percentual fixado pelo rgo ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental
causado pelo empreendimento.

2 Ao rgo ambiental licenciador compete definir as unidades de conservao a serem

beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor,
podendo inclusive ser contemplada a criao de novas unidades de conservao.

3 Quando o empreendimento afetar unidade de conservao especfica ou sua zona de

amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo s poder ser concedido mediante
autorizao do rgo responsvel por sua administrao, e a unidade afetada, mesmo que no
pertencente ao Grupo de Proteo Integral, dever ser uma das beneficirias da compensao definida
neste artigo.

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Em sua petio inicial, a CNI alegou, em sntese, que: a) o art. 36 da Lei

9.985/2000 feria o princpio da legalidade, pois delegava a rgo administrativo a
fixao da compensao ambiental devida pelo empreendedor; b) essa delegao
promovida pelo ato normativo questionado seria ilegtima, pois estaria violando o
princpio da diviso e harmonia entre os poderes; c) a compensao seria paga apenas
por empreendimentos que conseguiram licenciamento ambiental, ou seja, aqueles em
que no h dano significativo, no sendo razovel a cobrana da compensao; d) a
indenizao representa reparao pelos danos causados, sendo imprescindvel a prvia
ocorrncia e a prvia valorao desses danos sob pena de locupletao por parte do
Estado, com violao ao princpio da proporcionalidade; e) concluindo, haveria ofensa
aos arts. 5, II, e 37, caput, da CF/1988.
As alegaes da autora foram contestadas nas informaes prestadas pelo
Presidente da Repblica e pelo Presidente do Congresso Nacional, no que foram
acompanhados pelo Advogado Geral da Unio. O Procurador-Geral tambm se
manifestou pela improcedncia da ao, afirmando que o dispositivo questionado no
afrontava o princpio da separao dos poderes nem o da razoabilidade, argumentando,
ainda, que no houve delegao legislativa a rgo do executivo e que a compensao
instituda pela Lei 9.985 tinha fundamento no princpio do poluidor-pagador (art. 225,
3, da CF/1988).
Em resumo, as seguintes questes foram colocadas Corte:
a) O art. 36 e seus 1, 2 e 3, da Lei 9.985/2000, ferem o princpio da
legalidade ou estabelecem delegao indevida do poder legislativo quando atribuem ao
rgo licenciador a competncia para fixao da compensao ambiental?
b) Ocorre vulnerao do princpio da razoabilidade ao atribuir-se a
responsabilidade do pagamento de compensao para a manuteno de Unidades de
Proteo Integral ao empreendedor de projetos com impacto ambiental ou a
contribuio se justifica pelo princpio do poluidor-pagador?
c) A forma pela qual os dispositivos impugnados estabelecem o clculo da
compensao ambiental violam o princpio da proporcionalidade?

3. DECISO DO STF

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3.1. A DECISO DA MAIORIA

A maioria dos Ministros da Corte seguiu o voto do relator, o Min. Carlos

Brito. O voto do relator enfatizou inicialmente a relevncia do meio ambiente no texto
constitucional, destacando as referncias feitas nos arts. 5, LXXIII; 23, VI; 129, III; at
chegar ao disposto no art. 225 da CF/1988, que trata do dever de proteo ao meio
ambiente. Analisando o dispositivo atacado, o Min. Carlos Brito no vislumbrou ofensa
ao princpio da legalidade, pois a compensao estava prevista em lei, nem entendeu
haver delegao legislativa para que o Executivo criasse obrigaes.
O STF majoritariamente considerou que o art. 36 da Lei 9.985/2000 apenas
densificava o princpio do poluidor-pagador, ou seja, do fato de eventualmente no
existir efetivo dano ambiental no decorre iseno do empreendedor de partilhar os
custos das medidas preventivas, relativamente aos impactos ambientais que possam ser
originados da implementao do projeto econmico.
O voto do Min. Carlos Brito tambm afastou o argumento de falta de
razoabilidade, utilizando para tanto a metdica do exame da proporcionalidade
(adequao, necessidade e proporcionalidade em sentido estrito).4 Em primeiro lugar,
considerou-se que a compensao ambiental se revelava como instrumento adequado
para o fim visado pela Constituio a defesa do meio ambiente e a preservao para as
geraes futuras. Tambm se afirmou no haver outro meio eficaz para atingir o fim
constitucional de preservao do meio ambiente sem impor ao empreendedor o dever de
arcar, pelo menos em parte, com os custos da preveno. Por fim, o encargo financeiro
amplamente compensado com os benefcios que dele resultam.
A improcedncia total do pedido foi a concluso do Min. Carlos Brito.
Contudo, aps o voto-vista do Min. Marco Aurlio, que declarava o dispositivo
impugnado inconstitucional, seguiu-se intenso debate entre os membros da Corte.
Surgiu, ento, uma proposta intermediria formulada pelo Min. Menezes Direito.
Segundo o Min. Menezes Direito, o cerne da questo estava no 1 do art.
36, da Lei 9.985/2000, porque ele comandava um pagamento compulsrio, que no

4 ALEXY, Robert. Teoria de los derechos fundamentales. Trad. de Ernesto Garzn Valds. Madrid:
Centro de Estdios Polticos e Constitucionales, 2002, p. 111-115.

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poderia ser inferior a meio por cento, sendo que em alguns casos poderia no ocorrer
impacto ambiental significativo. Buscando amparo na leitura moral da Constituio
norte-americana de Dworkin,5 o Min. Menezes Direito afastou o problema de uma
interpretao subjetiva do dispositivo ou do carter indenizatrio da obrigao instituda
pelo art. 36 da Lei 9.985/2000. O problema estava em fixar-se um valor mnimo,
sugerindo uma declarao parcial de inconstitucionalidade, com reduo de texto, para
retirar a expresso no pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos
para a implantao do empreendimento.
O relator aderiu integralmente proposta do Min. Menezes Direito, aditando
seu voto para dar declarar parcialmente a inconstitucionalidade, com reduo de texto,
do 1 do art. 36, da Lei 9.985/2000, para afastar a imposio de uma compensao
mnima, fixando-se o montante da contribuio a cargo do empreendedor de acordo
com o que empiricamente, no caso concreto, seja revelado mediante a percia com o
estudo de impacto ambiental. O relator, ento, foi acompanhado, sem ressalvas, pelos
Ministros Ricardo Lewandowski, Eros Grau, Carmen Lcia e Gilmar Mendes.

3.2. OS VOTOS DIVERGENTES

Como j havia sido anotado, o Min. Marco Aurlio apresentou voto

divergente, declarando inconstitucionais o artigo 36, caput, e seus pargrafos, da Lei
9.985/2000. Segundo o Min. Marco Aurlio, o art. 225 e seus 2 e 3, da CF/1988,
colocam premissa inafastvel: a obrigao de recuperar o meio ambiente pressupe que
este tenha sido degradado. Da surgiria o conflito entre os dispositivos impugnados na
ADI e a norma constitucional. Enquanto esta versa sobre situaes j ocorridas, a norma
impugnada prev que o empreendedor, na fase embrionria da atividade, mesmo sem
saber a extenso dos danos causados, desembolse contribuio pecuniria.
O Min. Marco Aurlio tambm apontou que a norma impugnada desprezava

5 No seu voto, o Min. Menezes Direito assim expe: O fato de ser uma expresso subjetiva no causa
nenhum transtorno. Se formos Constituio americana, por exemplo, a leitura moral feita por
Dworkin e outros est diante exatamente dessas expresses subjetivas que do ao seu intrprete a
capacidade de interpretar o dispositivo constitucional para torn-lo aplicvel na sociedade. Embora o
Min. Menezes Direito no tenha citado uma obra especfica de Dworkin, acreditamos que ele se
referia a DWORKIN, Ronald. Freedoms law. The moral reading of the american constitution.
Cambridge: Harvard University Press, 1996.

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o princpio da razo eficiente, pois o percentual a ser fixado pelo rgo ambiental seria
de acordo com os custos totais previstos para a implantao do empreendimento, e
no o possvel dano.
O outro voto divergente foi proferido pelo Ministro Joaquim Barbosa, j
aps o debate que resultou na proposta do Min. Menezes Direito acolhida pelo relator e
pela maioria da Corte. Em linhas gerais, o voto do Min. Joaquim Barbosa seguiu os
fundamentos colocados pelo voto do relator, no sentido de que a norma impugnada nada
mais fez do que dar concretizao ao princpio do poluidor-pagador, previsto no art. 225
da CF/1988. O problema, contudo, estaria exatamente na reduo do texto adotada pela
maioria da Corte. Segundo o Min. Joaquim Barbosa, o patamar mnimo foi o nico
fixado pelo legislador, e, caso fosse retirado, a sim haveria uma delegao em aberto. A
soluo para o entrave seria fazer uma outra interpretao conforme, para utilizar o
percentual de meio por cento como parmetro mnimo e mximo da compensao.

4. ANLISE DA DECISO

Na questo ambiental, a deciso do STF na ADI 3378/DF no se afastou de

seus julgados anteriores, notadamente a ADI 3540/DF,6 inclusive quanto
responsabilidade pela reparao ambiental, prevista no art. 225, 3, da CF/1988,
inserida no voto do Min. Celso de Mello como obter dictum. Na ADI 3378/DF, houve
um aprofundamento sobre a interpretao da norma constitucional sobre
responsabilidade ambiental, at porque, neste caso, tratava-se de uma das questes
principais da ao.
A Corte avanou para afirmar expressamente que o art. 225, 3, da
CF/1988, abarca o princpio do poluidor-pagador, no somente em sua dimenso de
obrigao para a reparao de danos, mas tambm como obrigao de arcar com os
custos de preservao e conservao em contrapartida a empreendimento de relevante
impacto ambiental.7

6 STF. Tribunal Pleno. ADI-MC 3540/DF . Relator(a): Min. CELSO DE MELLO. DJ 03.02.2006, p.
0014. Inteiro teor disponvel em:
<http://www.stf.gov.br/portal/inteiroTeor/obterInteiroTeor.asp?numero=3540&classe=ADI-MC>,
ltimo acesso em 03.07.2008.
7 Como ensina Sadeleer, o princpio do poluidor-pagador tem por funo no somente promover uma

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Outro ponto em que o STF deu continuidade sua jurisprudncia anterior foi
o da diviso de poderes em matria ambiental. Esse tpico tambm foi questo principal
na ADI 3540/DF, quando se discutiu, em medida cautelar, a constitucionalidade de
dispositivos do Cdigo Florestal (Lei n 4.771/1965), alterado pela MP n 2.166-
67/2001, que conferiam ao rgo administrativo ambiental competncia para autorizar
supresso de vegetao em rea de preservao permanente. Tanto naquela ao quanto
na ADI 3378/DF, o STF adotou uma interpretao menos restritiva da reserva legal em
matria ambiental, conferindo maiores poderes de conformao aos rgos
administrativos.8
Com esse entendimento, o STF tem procurado reconhecer margens de ao
estruturais e epistmicas para o legislador e para o administrador, contribuindo para a
construo da idia de Constituio como ordem marco, compatibilizando sua fora
normativa com os princpios democrtico e do Estado de direito.9
Uma inovao trazida pelo STF na ADI 3378/DF foi o reconhecimento
expresso do princpio da proporcionalidade ambiental, que resultou na soluo
intermediria para o conflito de interesses em jogo. No caso em anlise, assim como na
ADI 3540/DF, os principais interesses em conflito eram ligados preservao ambiental

redistribuio dos custos sociais de preveno e controle do dano ambiental, como tambm possui
valor dissuasivo, ligado ao princpio da preveno. SADELEER, Nicolas de. Environmental
principles. Oxford: Oxford University Press, 2005, p. 35-36.
8 STF., ADI-MC 3540/DF, cit. Como se destaca na ementa do acrdo: a Medida Provisria n 2.166-
67, de 24/08/2001, na parte em que introduziu significativas alteraes no art. 4o do Cdigo Florestal,
longe de comprometer os valores constitucionais consagrados no art. 225 da Lei Fundamental,
estabeleceu, ao contrrio, mecanismos que permitem um real controle, pelo Estado, das atividades
desenvolvidas no mbito das reas de preservao permanente, em ordem a impedir aes predatrias
e lesivas ao patrimnio ambiental, cuja situao de maior vulnerabilidade reclama proteo mais
intensa, agora propiciada, de modo adequado e compatvel com o texto constitucional, pelo diploma
normativo em questo. - Somente a alterao e a supresso do regime jurdico pertinente aos espaos
territoriais especialmente protegidos qualificam-se, por efeito da clusula inscrita no art. 225, 1, III,
da Constituio, como matrias sujeitas ao princpio da reserva legal. - lcito ao Poder Pblico -
qualquer que seja a dimenso institucional em que se posicione na estrutura federativa (Unio,
Estados-membros, Distrito Federal e Municpios) - autorizar, licenciar ou permitir a execuo de obras
e/ou a realizao de servios no mbito dos espaos territoriais especialmente protegidos, desde que,
alm de observadas as restries, limitaes e exigncias abstratamente estabelecidas em lei, no
resulte comprometida a integridade dos atributos que justificaram, quanto a tais territrios, a
instituio de regime jurdico de proteo especial (CF, art. 225, 1, III).
9 ALEXY, Robert. Eplogo a la teora de los derechos fundamentales. Revista Espaola de Derecho
Constitucional, Madrid, ano 22, n 66, p. 13-64, 2002. Para anlise mais detalhada da teoria de Alexy
sobre as margens de ao, conferir MAURCIO JR, Alceu. A Reviso Judicial das Escolhas
Oramentrias e a Efetivao dos Direitos Fundamentais. Revista Dilogo Jurdico, n 15, Jan., Fev.,
Mar. 2007, Salvador. Disponvel em <http://www.direitopublico.com.br>, ltimo acesso em
10.11.2007.

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e ao desenvolvimento nacional, ambos valores expressamente resguardados na

Constituio.10 Alis, a preocupao em oferecer uma resposta conciliatria para
conflitos de interesse envolvendo questes de alta controvrsia tem sido a tnica dos
Ministros do STF, como pode ser observado no julgamento do caso das clulas-tronco
(ADI 3510/DF), da contribuio dos inativos (ADI 3105/DF), dentre outros.
Embora os votos na ADI 3378/DF no faam referncia expressa teoria da
sociedade de risco,11 como j ocorreu em outras decises do STF,12 este julgado
contribui para a definio de um modelo de Estado de direito que temos denominado
Estado de Risco, no qual a natureza da segurana e do papel do Estado revista.13
A questo da segurana sempre esteve na base da justificao do Estado de
direito. Inicialmente, uma segurana contra a amea externa, evoluindo para a segurana
da vida, da liberdade e da propriedade. Depois, segurana contra abusos dignidade do
ser-humano e para a garantia de um mnimo de proteo social. Na sociedade de risco, o
Estado de direito se v frente a outro desafio: garantir os cidados contra os riscos
produzidos pela sociedade ps-industrial. O Estado continua com suas funes
anteriores, mas agora precisa lidar com as conseqncias dos riscos criados pela
tecnologia. Mais do que isso, esse novo Estado de direito o Estado de Risco perde o
amparo do determinismo e da previsibilidade conferidos pelo paradigma moderno,
tendo de conviver com sistemas complexos que interagem de forma dinmica.14 Neste
sentido, a deciso do STF na ADI 3378/DF procura lidar com questes prprias da
sociedade de risco, como a imprevisibilidade e a dificuldade de quantificao dos riscos

10 Idem: o princpio do desenvolvimento sustentvel, alm de impregnado de carter eminentemente

constitucional, encontra suporte legitimador em compromissos internacionais assumidos pelo Estado
brasileiro e representa fator de obteno do justo equilbrio entre as exigncias da economia e as da
ecologia, subordinada, no entanto, a invocao desse postulado, quando ocorrente situao de conflito
entre valores constitucionais relevantes, a uma condio inafastvel, cuja observncia no
comprometa nem esvazie o contedo essencial de um dos mais significativos direitos fundamentais: o
direito preservao do meio ambiente, que traduz bem de uso comum da generalidade das pessoas, a
ser resguardado em favor das presentes e futuras geraes.
11 BECK, Ulrich. Risk society: towards a new modernity. London: Sage Publ., 1992.
12 Vide, neste sentido, comentrio sobre a ADI 3510: MAURICIO JR, Alceu. Min Lewandowski adota
teoria do risco na deciso sobre a lei de biossegurana. In: O Estado de Risco. Disponvel em
<http://riskstate.com/risco/2008/05/28/min-lewandowski-adota-teoria-do-risco-na-decisao-sobre-a-lei-
de-biosseguranca/>, ltimo acesso em 03.07.2008. Vide, tambm, com referncias expressas teoria
da sociedade de risco: STF. Segunda Turma. HC 83554/PR. Relator(a): Min. GILMAR MENDES.
DJ 28.10.2005.
13 MAURICIO JR, Alceu. Sobre o estado de risco. In: O Estado de Risco. Disponvel em
<http://riskstate.com/risco/sobre-o-estado-de-risco/>, ltimo acesso em 03.07.2008.
14 GIDDENS, Anthony. Risk and responsability. Modern Law Review, vol. 62, n. 1, Jan. 1999, p. 1- 10.

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ambientais e sua justa distribuio entre os membros da comunidade poltica.

5. EFEITOS DA DECISO

Com a deciso do STF na ADI 3378/DF, a exigncia da compensao

ambiental prevista no art. 36 da Lei 9.985/2000 deixou de ter um patamar mnimo,
devendo ser calculada proporcionalmente ao impacto ambiental, a ser apurado caso a
caso, conforme percia do EIA/RIMA.
Embora do ponto de vista jurdico a deciso do STF esteja coerente com o
texto constitucional e os precedentes da Corte, e encontre amparo em trabalhos
acadmicos, certas conseqncias prticas apenas lateralmente discutidas na ao
podem trazer efeitos indesejveis para os dois lados da contenda. Como advertiu o Min.
Joaquim Barbosa em seu voto, a retirada do patamar mnimo poderia originar uma
dificuldade enorme para o administrador criar novos parmetros. De fato, conforme
publicado na Gazeta Mercantil de 02.07.2008 (Ao emperra licenas ambientais), as
concesses de novas licenas ambientais pelo IBAMA ficaram paralisadas desde que a
deciso do STF na ADI 3378/DF foi divulgada, pois existe uma Resoluo do
CONAMA que exige prvio clculo da compensao ambiental para concesso da
licena e a administrao ainda no tem segurana a respeito dos parmetros a adotar.
Para tentar relativizar esse problema, as partes entraram com embargos de declarao,
que ainda esto pendentes de anlise.

CONCLUSES

A deciso do STF na ADI 3378/DF trouxe importantes contribuies para a

interpretao do dever de proteo ambiental previsto na Constituio Federal. O
Tribunal avanou significativamente na concretizao do significado constitucional do
princpio do poluidor-pagador, reconhecendo a necessidade de observar a
proporcionalidade na imposio de compensaes e contribuies ambientais.
A Corte tambm reconheceu a importncia de observar as margens de ao
estruturais e epistmicas para o legislador e para o administrador, desenvolvendo a idia
de Constituio como ordem marco, tornando compatvel sua fora normativa com os

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princpios democrtico e do Estado de direito. Ademais, o STF avanou no

delineamento dos parmetros do Estado de direito em uma sociedade de risco, buscando
equacionar, com justia, o desenvolvimento nacional como valor constitucional e os
riscos produzidos por esse processo, sem perder de vista os desafios atuais e inter-
geracionais da proteo ambiental.
Embora a deciso do Tribunal possa estar sujeita a crticas tanto de
desenvolvimentistas quanto de ambientalistas, a soluo alcanada pelo STF apresenta
elevado grau de sofisticao argumentativa e espelha uma das caractersticas do modelo
terico do Estado de direito em uma sociedade de risco: a dificuldade ou
impossibilidade de buscar a defesa de valores absolutos na ordem constitucional.

REFERNCIAS BIBLIOGRFICAS

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Valds. Madrid: Centro de Estdios Polticos e Constitucionales, 2002.
________. Eplogo a la teora de los derechos fundamentales. Revista Espaola de
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Cambridge: Harvard University Press, 1996.
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