Você está na página 1de 68

O Papel dos Municpios

na

Segurana Pblica

Estudos
Criminolgicos
Julho 2005

4 Tulio Kahn
Andr Zanetic
Sumrio

O alargamento conceitual e institucional da questo da segurana ....................................3


Razes do sbito interesse simultneo na questo da segurana pblica ...........................5
A Atuao Municipal na Regio Metropolitana de So Paulo........................................7
A interveno municipal na esfera da segurana ................................................................7
1) A veiculao do telefone do Disque Denncia nos Municpios e seu efeito no nmero de
denncias.........................................................................................................................7
2) A queda dos homicdios em So Paulo .....................................................................11
Desarmamento. .............................................................................................................13
Efeitos do Estatuto do Desarmamento ..............................................................................13
Analisando a relao entre homicdios e armas atravs de um modelo de transferncia de funo
(Transfer Function Model) e de anlise de regresso .......................................................20
Plano de Combate aos homicdios ................................................................................24
2.1) A relao dos homicdios com o lcool .................................................................26
Relao entre consumo de lcool, religio e vitimizao .............................................31
2.2) Efeitos da Lei Seca ................................................................................................38
Testando os efeitos da Lei Seca ........................................................................................40
Aumento do nmero de estudantes matriculados no Estado de So Paulo...................44
3) A criao das guardas e secretarias Municipais de Segurana e seus efeitos sobre os crimes
patrimoniais...................................................................................................................45
3.1) Criao das Secretarias Municipais de Segurana ................................................50
Diadema um estudo de caso.......................................................................................53
4) Os investimentos sociais e sua relao com a evoluo dos homicdios..................61
Concluses ........................................................................................................................64
Bibliograa .......................................................................................................................66

A elaborao desta pesquisa s foi possvel graas colaborao e apoio de diversas pessoas e entidades.
Agradeo em especial ao Ministrio da Justia pela bolsa concedida, Secretaria de Segurana Pblica de
So Paulo por me liberar durante a realizao do projeto e ao Centre for Brazilian Studies de Oxford por
me receber entre abril e junho de 2005. Inmeras pessoas zeram comentrios e contribuies ao projeto, em
especial Albert Fischlow e Nauro Campos, que se pronticaram a ler e comentar o texto.
O alargamento conceitual e institucional da questo da segurana

At recentemente o problema da segurana pblica era compreendido como algo que diz
respeito apenas ao governo estadual e, dentro dele, especicamente aos rgos do sistema de justia
criminal: polcia, ministrio pblico, judicirio e administrao prisional.

O maior argumento para o no envolvimento na questo da segurana era o de que o artigo


144 da Constituio atribui ao governo Estadual a responsabilidade pelas polcias civis e militares.
Assim, nesta concepo limitada de segurana, no haveria muito mais o que fazer nas esferas federal
e municipal. O envolvimento federal nas questes de segurana resumia-se s aes da Polcia
Federal, ao controle de algumas atividades armas, empresas de segurana privada, etc bem como
a elaborao de Projetos de Lei no mbito criminal e penal. No mbito municipal, algumas poucas
prefeituras mantinham Guardas Civis para a vigilncia dos prdios municipais enquanto outras
ajudavam de forma espasmdica as policiais estaduais, contribuindo com combustvel, equipamentos
ou emprstimo de imveis.

Na ltima dcada, todavia, parece ter havido um alargamento da questo de segurana pblica,
tanto do ponto de vista conceitual quanto administrativo: de problema estritamente policial passou a
questo multidisciplinar, envolvendo diversos nveis e instncias administrativas. E este processo de
alargamento ocorreu depois da Constituio de 1988, que em nada alterou o papel da Federao e dos
Municpios na esfera da segurana, apesar da tendncia municipalista em diversas outras esferas.

Em nvel federal, so marcos desse processo de alargamento a criao da SENASP - Secretaria


Nacional de Segurana Pblica em 1995, a criao do INFOSEG, do CONASP Conselho Nacional
de Segurana Pblica e a elaborao do Plano Nacional de Segurana Pblica em 2000 que trouxe
consigo o estabelecimento do Fundo Nacional de Segurana Publica com recursos anuais em torno
de 300 milhes de reais para investimento em recursos humanos e materiais das polcias. Com relao
ao Fundo Nacional de Segurana Pblica, assinale-se que ele abriu a possibilidade para que no
apenas as polcias estaduais, mas tambm os municpios apenas aqueles com Guarda Municipal
requisitassem recursos do governo federal para projetos de segurana. Isto signica que o governo
federal viu como legtima e procurou incentivar deste ento a atuao dos governos locais; possvel
at que o FNSP tenha estimulado a criao de Guardas pelo pas depois de 2000.

Entre 2001 e 2004 o Governo Federal investiu cerca de 60 milhes de reais nos municpios
(14 milhes apenas para a cidade de So Paulo) atravs dos recursos do Fundo Nacional de Segurana
Pblica, institudo com o objetivo de apoiar projetos na rea de segurana pblica e de preveno
violncia. O acesso aos recursos pelos municpios foi vinculado a apresentao de projetos consoantes
com a poltica de segurana pblica do Governo Federal, e para tanto devia atender a algumas
solicitaes especcas, como possuir Guarda Municipal, realizar aes de policiamento comunitrio
ou terem Conselho de Segurana Pblica.

Gastos do FNSP 2001-2004


ANO MUNICPIO R$
2001 74 18.732.539,90
2002 10 5.904.000,00
2003 6 10.309.264,00
2004 69 25.385.880,96
Total 60.331.684,86

3
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
A SENASP tambm tem orientado aos Municpios que elaborem um Plano Municipal de
Segurana Urbana, composto de diagnsticos (rea geogrca, problemas da regio, principais crimes
e ocorrncias policiais, caractersticas sociais, econmicas, etc) dos problemas existentes e de aes
relevantes para seu enfrentamento, abrindo a possibilidade de realizao de convnio com a SENASP,
tanto para os diagnsticos quanto para a realizao de aes efetivas. O valor total dos projetos tem
sido distribudo entre concedente e proponente, com 80% do valor total do projeto para o primeiro e
20% para o segundo, obrigando o municpio interessado a investir em segurana.

No mbito prisional surgiu tambm o FUNPEN -Fundo Penitencirio Nacional em 1994.


Digno de nota tambm foi o programa PIAPS, gerenciado pelo Gabinete de Segurana Institucional
da Presidncia durante a gesto do General Cardoso, que pela primeira vez ousou pensar a questo
da segurana pelo aspecto preventivo, reunindo projetos das mais diversas reas do governo federal,
concentrando-os nas regies mais violentas das metrpoles. Caracterstica inovadora, o PIAPS
entrava em contato diretamente com as prefeituras para negociar a vinda de projetos e recursos
federais, reconhecendo claramente a relevncia do governo local na preveno da criminalidade e
que aparelhar as polcias estaduais, embora importante, no era suciente. Hoje instituies como as
Foras Armadas, Gabinete de Segurana Institucional e Abin, comeam a incluir nas suas agendas a
questo da criminalidade comum.

A criao destes novos rgos, prticas, projetos e fundos na ltima dcada evidenciam,
portanto, claramente a inteno do governo federal de trazer para si parte da responsabilidade pela
questo da segurana pblica.

Paralelamente, os anos 90 tambm marcaram o envolvimento maior dos municpios na esfera


da segurana, atravs da criao ou ampliao das Guardas Civis, de Secretarias e Planos Municipais
de Segurana ou da regulamentao atravs de Leis e Decretos Municipais de aspectos relevantes
para a segurana, como o controle de bebidas alcolicas, e a divulgao de servios como o Disque
Denncia. Particularmente relevantes foram os investimentos municipais em programas sociais de
carter preventivo, focados especicamente na questo da criminalidade e da violncia. Ou ento
o redirecionamento dos investimentos dos projetos sociais tradicionais para as reas e grupos de
risco, ou seja, levando explicitamente em conta o potencial preventivo das polticas pblicas
municipais. Esta tendncia de crescimento da participao dos municpios na segurana coincide
internacionalmente com o aparecimento no campo da segurana de teorias como broken windows e
policiamento comunitrio e orientado a problema teorias que apontam tambm para a necessidade
de incluir outros recursos alm dos tipicamente policiais para a soluo de problemas criminais.

O fato que, tanto o governo federal como os municipais passaram na ltima dcada a atuar
de forma mais intensa na esfera da segurana, reconhecendo a relevncia da problemtica para
a populao e que para equacion-la so necessrios mais do que novas armas e viaturas para as
polcias estaduais ou o endurecimento penal. O quadro abaixo d uma idia deste processo, analisando
particularmente a Regio Metropolitana de So Paulo. Dos 39 municpios que fazem parte da RMSP,
oito adotaram leis de incentivo divulgao do Disque Denncia e todos eles depois de 2001 uma
vez que o servio entrou em funcionamento apenas em 2000. Igualmente, todos os 16 municpios
com lei seca adotaram-na neste mesmo perodo. As guardas municipais so mais antigas, mas dos 27
municpios com guardas na RMSP, 17 criaram-nas a partir de 1991.

4
Tlio Kahn
Crescimento da participao dos municpios da RMSP na segurana
Before 80 From 1981 to From 1991 to After 2001 Total
1990 2000
Disque Denuncia law 8 8
Lei Seca Law 16 16
Guards 2 8 13 4 27
Municipal Secretarys 3 9 12
Guards in So Paulo 7 18 20 6 51
State (just for those we
know the date)
Fonte: Frum Metropolitano de Segurana Pblica / Secretaria de Segurana Pblica

A criao do Frum Metropolitano de Segurana em 2001, congregando os 39 prefeitos da


regio para trocar experincias comuns sobre o tema, sem dvida colaborou para aprofundar este
processo, que anterior ao Frum como sugere a tabela acima; a criao mesma do Frum de prefeitos
conseqncia deste processo de intensicao da participao das prefeituras na segurana.

Merece meno tambm o fato de que neste perodo houve igualmente um crescimento
vertiginoso do setor privado de segurana, principalmente empresas de segurana eletrnica e de
vigilncia patrimonial. Como veremos adiante, foi o crescimento da criminalidade e da sensao de
insegurana nos grandes centros urbanos o elemento impulsionador de todas estas tendncias.

Razes do sbito interesse simultneo na questo da segurana pblica

No foi por iluminao do esprito santo que todos resolveram dar as mos para atacar o
problema: polticos so em geral bastante sensveis s preocupaes de seus eleitores e tratava-se
simplesmente de fazer alguma coisa ou voltar para casa nas prximas eleies.

No difcil compreender porque simultaneamente empresas privadas, governo federal e


municipais comearam a intervir de forma mais intensa na segurana pblica: 1) a criminalidade
cresceu rapidamente em todo pais nos anos 80, em especial os homicdios cuja taxa passou de 11
para 27 ocorrncias por 100 mil hab. entre 1980 e 2000 ; 2) em paralelo, houve um crescimento da
sensao de insegurana, que colocou o crime entre as principais preocupaes da populao, ao lado
do desemprego; 3) junte-se a isso o fato de que a populao culpa a todos os nveis de governo pelo
problema e no apenas ao governo estadual, detentor das polcias civil e militar.

Taxa de Homicdios por 100 mil, de 1985 a 2000


30
27,8
26,5
26,0
25 25,2
23,4 24,2

21,7
20,4 20,8
20 19,8 19,8
18,7
16,5
16,4
14,9
15 14,9
14,6
13,4

12,2 12,2
11,4
10

0
1980 1981 1982 1983 1984 1985 1986 1987 1988 1989 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000

Fonte: Datasus

5
Andr Zanetic
As pesquisas de opinio pblica sempre mostraram como estas conduzidas pela Ipsos Opinion
em 2003 e pela CNT/Sensus em 2004 que para a populao, embora o principal responsvel pela
soluo dos problemas de segurana seja o governo estadual, que controla as policiais civil e militar
os outros nveis de governo tambm so co-responsveis, principalmente a prefeitura. Parece haver
a compreenso por parte da populao de que a criminalidade tem inmeras causas desemprego,
carncias sociais e que todos os escales governamentais tem sua parcela de responsabilidade.

Principal responsvel pela soluo dos problemas de segurana na cidade


1 Lugar ago/2003 Jun/2004
Na sua opinio, a soluo dos
Prefeitura 27% seguintes problemas (policiamento)
Governo do Estado 49% deveria ser responsabilidade do:
Governo Federal 19%
No sabe/ No respondeu 5%
Governo Federal 25.40
Governo Estadual 29.20
1 + 2 lugares ago/2003
Prefeitura 17.10
Prefeitura 55%
Todos 24.20
Governo do Estado 83% Nenhum 0.20
Governo Federal 41% No sabe / No respondeu 4.10
No sabe/ No respondeu 5%

Existe paralelamente a percepo majoritria de que a criminalidade est aumentando, em


todos os nveis federativos. Como j foi relatado em pesquisas anteriores, quase sempre a violncia
nos outros locais percebida como pior do que no local prximo aonde se vive: assim, embora
cerca de 80% considerem que a violncia esteja crescendo no pas e no Estado, apenas 41% acreditam
que a violncia aumentou na vizinhana. plausvel que a intensa divulgao de crimes pelos meios
de comunicao, trazendo quotidianamente para perto crimes que ocorrem em locais distantes seja
a maior responsvel pelo fenmeno. Como quer que seja, o crescimento da sensao de insegurana
quer esteja baseado em tendncias concretas ou no fomentou este processo de criao de novas
instncias federais e municipais para lidar com a criminalidade.

Avaliao da Segurana por tipo de crime e cidade


Questes: avaliao da segurana Total SP RJ RE VI
Criminalidade no Estado est piorando comparando com 82 83 79 78 72
cinco anos atrs
Criminalidade no Brasil est piorando comparando com 81 80 83 79 73
cinco anos atrs
Criminalidade na cidade est piorando comparando com 75 68 84 79 70
cinco anos atrs
Problema mais importante do Brasil (Segurana/Violncia) 64 66 59 67 60
Problema mais importante na cidade (Segurana/Violncia) 64 62 68 62 68
Violncia aumentou na vizinhana 41 40 42 45 47
Mdia 58,14 57 60 58,57 55,71
Fonte: Pesquisa de Vitimizao Ilanud / FIA / GSI -2002

As mdias evidenciam que se trata de um fenmeno uniformemente distribudo pelas regies


analisadas, apesar do Rio de Janeiro estar um pouco acima da mdia e Vitria um pouco abaixo.
Cerca de 2/3 dos entrevistados citaram a segurana e a violncia como os problemas mais importantes
enfrentados pelo Brasil e pelas cidades atualmente, corroborando o que outras pesquisas de opinio
6
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
vm encontrando. A anlise dos cruzamentos por renda e escolaridade indica que a percepo
de que a criminalidade est crescendo especialmente forte nos estratos mais elevados, que so
proporcionalmente mais vitimados pelos crimes contra o patrimnio e os que atribuem mais seriedade
aos incidentes criminais. possvel que esta percepo tenha relao tambm com a quantidade e tipo
de informaes sobre o crime e violncia a disposio dos estratos superiores.

Vimos acima alguns motivos que contriburam para a entrada e participao mais intensas dos
governos federal e municipal na questo da segurana. A questo agora saber como esta participao
vem ocorrendo e com que resultados.

A Atuao Municipal na Regio Metropolitana de So Paulo

Neste trabalho estaremos examinando especicamente o impacto de alguns programas


municipais sobre a criminalidade, tomando como referncia principalmente os 39 municpios
da Regio Metropolitana de So Paulo, onde o problema da segurana pblica foi e apesar da
melhora continua sendo especialmente grave. Com 47% da populao do Estado de So Paulo, a
RMSP concentra 80% dos roubos de veculos, 67% dos roubos e 63% dos homicdios, mais do que
justicando a escolha da rea.

OCORRNCIAS POLICIAIS
REGISTRADAS - JAN E FEV DE
2005 ESTADO RMSP %
ROUBO DE VECULOS 12.241 9.777 79,87
FURTO E ROUBO DE VECULOS 30.699 21.728 70,78
ROUBO 34.895 23.579 67,57
FURTO DE VECULOS 18.458 11.951 64,75
HOMICDIO DOLOSO 1.463 933 63,77
ESTUPROS 670 364 54,33
TENTATIVA DE HOMICDIO 1.449 682 47,07
LATROCNIO 65 30 46,15
FURTO 87.829 34.072 38,79
HOMICDIO CULPOSO 675 231 34,22
TRFICO DE ENTORPECENTES 2.503 846 33,80
LESO CORPORAL (Cul. e Dol.) 55.022 18.550 33,71

Como argumentou Marx ao justicar a escolha da Inglaterra para estudar o capitalismo,


preciso ir at onde o fenmeno est mais desenvolvido, pois a anatomia do homem explica a anatomia
do macaco. Portanto, se quisermos entender o efeito das prticas municipais sobre a criminalidade
preciso olhar para onde o problema mais grave e as experincias municipais de preveno ao
crime mais desenvolvidas. Do ponto de vista amostral preciso ter em mente que se trata de uma
escolha possivelmente enviesada justamente por se tratar de uma rea especialmente violenta, cujos
resultados talvez no se apliquem a outras reas.

A interveno municipal na esfera da segurana

1) A veiculao do telefone do Disque Denncia nos Municpios e seu efeito no nmero de


denncias

O Disque Denncia um servio destinado a mobilizar a sociedade e promover a colaborao entre


a populao e a polcia, na luta contra o crime e a violncia. No Estado de So Paulo, o servio
foi criado em 25 de outubro de 2000, atravs de uma parceria entre o Instituto So Paulo Contra a
Violncia e a Secretaria de Segurana Pblica. De 2000 para 2004 o Disque Denncia recebeu mais
de 1,6 milho de ligaes, contendo mais de 300 mil denncias. Destas denncias resultaram cerca
de 13.000 casos de sucessos policiais: priso de foragidos, esclarecimento de crimes, apreenso de
drogas e armas, recuperao de veculos e cargas, libertao de seqestrados, entre outras.

7
Tlio Kahn
Tipos de Denncias mais comuns, em porcentagem
TOTAL 89.014 100,00

TRFICO DE ENTORPECENTE 53.504 42,69


OUTROS 18.972 15,14
HOMICDIO 7.609 6,07
PORTE DE ENTORPECENTE 4.857 3,88
ROUBO DE VECULO 4.771 3,81
PORTE ILEGAL DE ARMA/MUNIO 3.595 2,87
ESTELIONATO 3.559 2,84
MAUS TRATOS CONTRA A CRIANA 3.080 2,46
SEQESTRO 2.536 2,02
FUGA DE PRESOS 2.039 1,63
ROUBO DE CARGA 1.715 1,37
RECEPTAO 1.591 1,27
PROCURADO 1.571 1,25
ROUBO A TRANSEUNTE 1.267 1,01
ROUBO A ESTABELECIMENTO COMERCIAL 1.150 0,92
ESTUPRO 1.001 0,80
Fonte: Disque Denncia / Cap-SSP

Denncias a respeito de trco de entorpecente respondem por 42% do total. Mas o servio
tem se revelado extremamente til tambm para o esclarecimento de casos de homicdio (6% das
denncias), seqestros (2%), fuga ou paradeiro de presos e estupros, entre outros crimes relevantes.
Especicamente com relao ao homicdio, estamos falando em algo como 96 mil ligaes entre 2000
e 2004 (6% de 1,6 milhes). A priso tem sido o resultado mais freqente das denncias, tendo o servio
auxiliado na captura de 2.236 criminosos procurados. A apreenso de drogas e armas, recuperao
de bens e salvamento de vtimas so outros resultados importantes das denncias encaminhadas pela
populao.

Indicadores de Atividade do Disque Denncia


Ligaes por dia = 1.850 (jan-dez/2004)
Denncias por dia = 400 (jan-dez/2004)
Sucessos por dia = 160 (dez/2004)

Contribuio para reduo da criminalidade e da violncia na Regio Metropolitana de So Paulo


entre 2000 e 2004

48 pessoas seqestradas libertadas


9.420 prises em agrantes
2.236 procurados pela justia presos
1.965 armas e munies apreendidas
1.647 veculos recuperados
Fonte: Disque Denncia / ISPCV / SSP

Parte deste resultado deveu-se grande divulgao do Disque Denncia nos meios de
comunicao e outros meios. Os municpios tiveram uma participao nesta tarefa de divulgao,
em especial, oito deles que aprovaram leis municipais tornando compulsria a divulgao do nmero
do servio nos nibus municipais, escolas, hospitais e outros equipamentos pblicos de grande
visibilidade.

8
Andr Zanetic
Como mostra a tabela abaixo, houve um crescimento exponencial das ligaes ao DD provenientes
destas cidades desde 2000, quando passaram de 5.600 para cerca de 75.000 denncias. Note-se todavia
que o crescimento to vertiginoso que difcil discernir o impacto da criao da Lei de Divulgao:
em vrios municpios este crescimento j ocorria antes da existncia da mesma.

Nmero de Ligaes ao DD entre 2000 e 2004, entre municpios que adotaram lei de divulgao
Municpios 2000 2001 2002 2003 2004 00 a 04 Ano da Lei

GUARULHOS 194 854 3.240 3.716 4.600 2271,13 2003


SO PAULO 5.240 13.861 43.204 54.654 64.075 1122,81 2003
COTIA 32 88 365 402 530 1556,25 2002
JANDIRA 5 38 125 196 218 4260,00 2002
DIADEMA 75 270 1.089 1.399 1.614 2052,00 2001
ITAPEVI 16 118 413 459 567 3443,75 2001
MAIRIPOR 8 16 66 92 127 1487,50 2001
SANTO ANDR 72 322 1.614 1.911 2.358 3175,00 2001
Com Lei 5.642 15.567 50.169 62.829 74.149 1214,23
Fonte: Disque Denncia

Alm disso, este mesmo crescimento vertiginoso ocorreu em outros municpios da RMSP,
municpios que no adotaram nenhum esquema especial de divulgao. Uma hiptese de que
o contato e a circulao de pessoas entre os municpios da RMSP to intenso que os efeitos da
divulgao se espalham para toda a regio: isto bastante claro, por exemplo, com relao aos
nibus que realizam viagens intermunicipais, espalhando o nmero do DD por onde passam. Outra
explicao possvel que o efeito da divulgao de casos de sucesso pelos meios de comunicao
principalmente rdio e televiso to grande e abrangente que torna difcil identicar o efeito
especco da Lei de Divulgao do DD. O que se pode ter certeza que a divulgao se espalhou por
toda a RMSP e que a adoo da Lei embora possa ter contribudo - no foi a nica nem a principal
forma de disseminao do DD.

9
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Uma estratgia alternativa para estimar o impacto da divulgao do DD atravs do esforo
municipal observar a evoluo das ligaes em outras reas fora da RMSP. A regio metropolitana
da Baixada Santista Santos, So Vicente, Praia Grande e Guaruj - fornece um bom exemplo deste
impacto. O servio j atendia a ligaes da regio desde o incio de seu funcionamento, mas a mdia
de ligaes era bastante baixa. Em janeiro de 2004 foi rmado um convnio envolvendo o Disque
Denncia, o Deinter 6 (RM Baixada Santista) e os municpios da regio para divulgar o nmero do
servio e atuar de forma sistemtica sobre as denncias recebidas. Os grcos abaixo mostram que,
embora o volume de ligaes tenha crescido generalizadamente neste perodo, o salto na Baixada foi
excepcionalmente elevado e se espalhou simultaneamente por todos os municpios que fazem parte
da regio.

Embora tenha havido ao mesmo tempo a divulgao do convnio pelos meios de comunicao,
os dados aqui corroboram nitidamente o quanto o envolvimento dos municpios na divulgao do
Disque Denncia pode ser efetivo, quer atravs da criao de uma lei especca quer atravs de outros
meios.

Uma outra questo de interesse saber qual o impacto do Disque Denncia em si sobre o crime, em
especial sobre o trco de drogas e homicdios, que so os crimes que mais recebem denncias.
possvel notar um ligeiro crescimento no volume de apreenso de entorpecentes na baixada santista
depois de janeiro de 2004, mas os dados ainda no permitem identicar nitidamente nenhuma
tendncia.

10
Tlio Kahn
2) A queda dos homicdios em So Paulo

Antes de analisarmos o impacto da Lei Seca sobre os homicdios, conveniente fazermos uma
digresso sobre a queda dos homicdios em geral, de modo a poder contextualizar o impacto desta
relevante medida.

Depois de um crescimento contnuo desde meados dos anos 90, os homicdios dolosos no Estado
de So Paulo comearam a declinar a partir de 1999. Nos ltimos cinco anos a taxa de homicdios
no Estado de So Paulo caiu 37%, diminuindo de 35,7 em 1999 para 22,5:100 mil habitantes no ano
passado. Embora muitos no tenham se dado conta, a magnitude e a rapidez da queda colocam So
Paulo no mesmo patamar de conhecidos casos de sucesso da literatura criminal internacional, como
Nova Iorque, Cali ou Bogot. Em Nova Iorque os homicdios tiveram uma impressionante reduo
de 66% num perodo de sete anos. Na cidade da Cali para tomar um exemplo mais prximo - as
taxas de homicdios caram um quarto em nove anos e em Bogot caram de 80 para 23:100 mil no
mesmo perodo.

Existem muitas dvidas com relao ao fenmeno: por exemplo, 1) no se sabe ao certo,
por falta de estatsticas em mbito nacional, se trata se de algo generalizado ou especco de So
Paulo 2) se a queda produto da atuao policial, de mudanas macro-sociais ou de ambas. Existem
diversas hipteses no testadas a respeito do que est ocorrendo e freqentemente os atores envolvidos
procuram tirar proveito do fato, trazendo para si a responsabilidade pela queda, mas sem apresentar
dados ou uma lgica consistente para corroborar tais armaes.
11
Andr Zanetic
70

60

50

40

30

So Paulo city
Metropollitan Region

20
1983 1988 1993 1998 2003

Estado de 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1999 a
So Paulo 2004
Homicdio Doloso 10.447 10.567 11.861 12.818 12.638 12.475 11.847 10.953 8.934 -30,30
Populao --- --- --- --- --- --- --- --- ---
Taxa 30,66 30,25 33,54 35,71 33,66 32,78 30,77 28,04 22,52 -36,95

12
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Como em quase todo pas, os homicdios dolosos vinham aumentando de forma linear no
Estado, desde a metade dos anos 90: em 1996, cerca de 10.500 pessoas tinham sido vitimadas em So
Paulo. Em 1999 o nmero de vtimas tinha aumentado para 12.818 e nada levava a crer que estvamos
no preciso ponto de inexo da curva de homicdios. A partir daquele ano, contudo, a curva muda de
direo e cai de forma tambm linear, at voltarmos ao patamar de 8.934 vtimas em 2004, ou seja,
uma drstica reduo da taxa de homicdios da ordem de 37% num perodo de apenas cinco anos.

interessante tambm analisarmos o movimento de queda desagregando os dados por tamanho


de cidade: tomando a mdia de homicdios entre 1995 e 2003, verica-se que a maior responsabilidade
pela queda est nos municpios de 100 a 500 mil habitantes e nos municpios com mais de 500 mil
habitantes. Nos municpios com populao entre 25 e 100 mil habitantes a mdia de homicdios
continua crescendo e nos pequenos municpios a mdia de homicdios estvel. Em outras palavras, a
queda no Estado se deve principalmente s redues observadas nos grandes municpios, que tambm
concentram a maior quantidade absoluta de homicdios. Vejamos rapidamente algumas provveis
causas.

Desarmamento

Existem alguns fortes indcios de que boa parte dos homicdios em So Paulo deve-se a
conitos interpessoais sem qualquer relao com o trco de drogas, crime organizado ou
outras dinmicas ligadas ao mundo do crime propriamente dito. Dados do IML com relao s
vtimas de homicdio mostram que, das vtimas para as quais exames foram solicitados cerca
de metade dos casos - 42% apresentavam resduos de lcool no sangue na ocasio da morte.
Em 25% dos casos a vtima morreu com apenas um tiro e em 64% dos casos o tiro no atingiu a
cabea, sugerindo uma fraca intencionalidade por parte do autor. Em 10% dos casos a autoria
dos homicdios conhecida no momento em que a ocorrncia registrada na polcia. 9% dos
homicdios ocorrem dentro de residncias e 1,3% de frente residncia da vtima. Boa parte dos
homicdios ocorre nas noites e madrugadas dos nais de semana, como veremos adiante. Em
resumo, parcela considervel dos homicdios envolve pessoas que se conhecem e resultam de
processos de altercaes sob efeito de lcool, quando muitas vtimas so mortas com apenas um
tiro. Muitos dos que cometem homicdios no tm a clara inteno de matar, mas como a arma de
fogo exige menos esforo fsico e psicolgico por parte do agressor e mais letal do que outros
tipos de armas, o desfecho morte potenciado.
Todas estas evidncias sugerem que a retirada de armas de fogo em circulao pode evitar o
desfecho letal de parte destes conitos interpessoais. Diferentemente das mortes premeditadas,
nestes casos o resultado morte no ocorreria caso no houvesse a disponibilidade de uma arma
de fogo no momento da escalada, isto , um processo de altercao entre vtima e agressor que
culmina numa agresso com arma de fogo (Wells, 2002).

Efeitos do Estatuto do Desarmamento

Uma analise de interveno (intervention analysis) procura avaliar o impacto sobre


a performance de um sistema depois de uma ao, comparada com a situao anterior ao. A
metodologia bastante utilizada para avaliar questes de controle de qualidade e consiste em vericar
a existncia de alterao nos nveis da srie histrica de homicdio em cada cidade e se esta mudana
foi transitria ou permanente. Deutsch, por exemplo, utilizou esta abordagem para testar os efeitos da
lei de controle de armas de 1975 sobre os crimes praticados com armas de fogo em Boston. (Deutsch,
intervention modeling: analysis of changes, in Fox.). O primeiro passo construir um modelo
univariado do tipo ARIMA para cada srie de homicdios seguindo os processos de identicao,
estimao e diagnstico proposto por Box e Jenkins. Uma vez identicado o modelo apropriado, a

13
Tlio Kahn
srie dividida em diversos pedaos e a cada momento procura-se vericar se h alguma alterao
signicativa de parmetros (mdia e varincia), considerando o padro histrico anterior. Com isso
possvel identicar se houve uma alterao, que tipo de alterao (por exemplo, um pulso, um pulso
sazonal ou uma mudana de nvel) quando ela ocorreu, qual foi sua magnitude e se foi permanente
ou transitria.

Uma das vantagens deste mtodo que no necessrio forar uma varivel dummy para
simular a data da interveno no caso, dezembro de 2003. Se a srie apresenta de fato uma alterao
de nvel, ela ser identicada na data ou num perodo prximo a ela. Uma alterao legal, quando se
trata de avaliar um sistema social, pode ocorrer um pouco antes devido divulgao na mdia ou a
testes como pode ocorrer depois da data de jure devido a diculdades operacionais para colocar
a nova lei em vigor.

Especicamente depois do Estatuto do Desarmamento em dezembro de 2003, possvel


identicar uma quebra clara no nvel mensal de quatro sries histricas relevantes: 1) armas apreendidas
pela polcia; 2) armas perdidas; 3) nmero de internaes por agresso por arma de fogo, coletado
pelo Datasus (quebra em 11/2003; -37,6 internaes por agresses intencionais por arma de fogo /
ms); 4) srie de homicdios dolosos na Capital (quebra em 11/2003; -45,4 homicdios / ms).

Armas apreendidas pela polcia

O nmero de armas apreendidas pela polcia um daqueles indicadores que pode ser tanto
interpretado como evidncia da disponibilidade de armas em circulao (apreende-se menos armas
porque h menos armas nas ruas) quanto como um indicador de atividade policial (apreendem-se
menos armas porque a polcia est realizando menos operaes para tirar armas de circulao). Pelo
menos no caso de So Paulo, o nmero de armas apreendidos parece reetir mais a primeira dimenso
(disponibilidade de armas) do que a segunda (esforo policial). Primeiro porque a quantidade de armas
apreendidas vem caindo no Estado, no obstante o aumento da atividade policial e o foco no controle
de armas. A quantidade de armas apreendidas cai claramente aps o Estatuto do Desarmamento, que
no afetou as operaes policiais, mas a deciso dos indivduos de sair ou no armado nas ruas.

Finalmente, qualquer anlise espacial que se faa das apreenses de armas em So Paulo
revela que h uma relao estreita entre o nmero de armas apreendidas num setor policial e o nmero
de homicdios naquele setor. Com efeito, correlacionando o nmero absoluto de armas apreendidas
em cada setor policial militar da Capital e o nmero absoluto de homicdios entre 2000 e 2003,
encontramos coecientes r. de Pearson que vo de .42 a .77 conforme o ano. Se correlacionarmos
as taxas o r. de .67. Embora mais fraca, a relao entre taxa de armas apreendidas pela polcia e
taxa de homicdios tambm positiva e signicativa quando tomamos os 645 municpios do Estado
como unidade de anlise, ao invs dos setores policiais (r = .19; sig. > .000). Em resumo, quanto mais
armas num local, maiores as apreenses feitas pela polcia e maiores os homicdios; embora seja
provvel tambm que a polcia seja mais rigorosa na busca por armas nos locais em que h muitos
homicdios.

Tomando portanto o indicador apreenso de armas pela polcia como uma mensurao
do nmero de armas em circulao num determinado local e perodo, vemos que o efeito do Estatuto
do Desarmamento sobre a reduo das armas em circulao claramente capturado na srie histrica
de apreenses de armas pela polcia, que cai subitamente a partir de dezembro de 2003, apesar de
no ter havido diminuio na atividade policial. O Estatuto fez com que a mdia mensal de armas
apreendidas diminusse em 425 armas, provavelmente porque as pessoas deixaram de circular com as
armas em funo do aumento das penalidades previstas.

14
Andr Zanetic
Quebra na srie de apreenso de armas pela polcia, em dezembro de 2003

FORECASTING WITH FINAL MODEL

THE ESTIMATED MODEL PARAMETERS

MODEL COMPONENT LAG COEFF STANDARD P T


# (BOP) ERROR VALUE VALUE

1CONSTANT .327E+04 32.2 .0000 101.75

INPUT SERIES X1 I~L00036 2003/ 12 LEVEL

2Omega (input) -Factor # 1 0 -425. 60.1 .0000 -7.07

INPUT SERIES X2 I~P00039 2004/ 3 PULSE

3Omega (input) -Factor # 2 0 518. 197. .0115 2.63

Y(T) = 3271.5
+[X1(T)][(- 425.20 )]
+[X2(T)][(+ 517.71 )]
+ [A(T)]

Armas perdidas

Diferentemente das armas apreendidas pela polcia, que pode reetir em alguma medida o esforo
policial, o nmero de armas perdidas pela populao claramente uma medida da disponibilidade
de armas legais num determinado local e tempo. A Secretaria de segurana pblica mantm um
registro de armas perdidas, declaradas em Boletim de Ocorrncia pelos proprietrios que temem ser
culpabilizados caso as armas sejam utilizadas em algum crime. Por motivos bvios, a srie reete
apenas a perda de armas legalmente registradas. O nmero de armas perdidas no Estado vem caindo
progressivamente nos ltimos anos indicador da menor disponibilidade de armas em circulao e
a srie apresenta duas quebras ntidas, a ltima delas em dezembro de 2003, que reduziu em 4,2 a
quantidade de armas perdidas por ms.

15
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Quebra na srie de armas perdidas pela populao, em dezembro de 2003

THE ESTIMATED MODEL PARAMETERS

MODEL COMPONENT LAG COEFF STANDARD P T


# (BOP) ERROR VALUE VALUE

1CONSTANT 16.6 .771 .0000 21.50

INPUT SERIES X1 I~L00021 2000/ 12 LEVEL

2Omega (input) -Factor # 1 0 -6.88 .927 .0000 -7.43

INPUT SERIES X2 I~P00004 1999/ 7 PULSE

3Omega (input) -Factor # 2 0 15.4 3.30 .0000 4.67

INPUT SERIES X3 I~L00057 2003/ 12 LEVEL

4Omega (input) -Factor # 3 0 -4.22 .927 .0000 -4.55

INPUT SERIES X4 I~P00007 1999/ 10 PULSE

5Omega (input) -Factor # 4 0 -8.59 3.30 .0113 -2.60

INPUT SERIES X5 I~S00003 1999/ 6 SEASP

6Omega (input) -Factor # 5 0 4.20 1.37 .0031 3.06

Y(T) = 16.589
+[X1(T)][(- 6.8832 )]
+[X2(T)][(+ 15.4114 )]
+[X3(T)][(- 4.2166 )]
+[X4(T)][(- 8.5886 )]
+[X5(T)][(+ 4.2030 )]
+ [A(T)]

Homicdios Dolosos na Capital

A srie histrica de homicdios dolosos na Capital, coletada pelo Infocrim, releva tambm uma
quebra no ms de novembro de 2003, que acentua a tendncia de queda anterior: esta quebra pode
ser atribuda especicamente ao Estatuto e representou uma diminuio de 45 homicdios por ms
na cidade de So Paulo. Por algum motivo, as sries de homicdios dolosos para a grande So Paulo
e Estado no mostram uma mudana de nvel neste perodo, embora a srie histrica de internaes
por agresses intencionais com arma de fogo do Datasus sugira tambm uma quebra em novembro
de 2003.
16
Tlio Kahn
Quebra na srie de homicdios dolosos na Capital, em Novembro de 2003

THE ESTIMATED MODEL PARAMETERS

MODEL COMPONENT LAG COEFF STANDARD P T


# (BOP) ERROR VALUE VALUE

1CONSTANT 114. 28.1 .0002 4.05


2Autoregressive-Factor # 1 12 .627 .690E-01 .0000 9.09

INPUT SERIES X1 I~L00035 2003/ 11 LEVEL

3Omega (input) -Factor # 2 0 -45.4 6.35 .0000 -7.15

INPUT SERIES X2 I~P00032 2003/ 8 PULSE

4Omega (input) -Factor # 3 0 67.8 13.0 .0000 5.20

INPUT SERIES X3 I~P00015 2002/ 3 PULSE

5Omega (input) -Factor # 4 0 67.4 12.7 .0000 5.29

INPUT SERIES X4 I~P00047 2004/ 11 PULSE

6Omega (input) -Factor # 5 0 -74.7 15.2 .0000 -4.93

INPUT SERIES X5 I~P00014 2002/ 2 PULSE

7Omega (input) -Factor # 6 0 -38.1 12.8 .0049 -2.98

Y(T) = 305.27
+[X1(T)][(- 45.3848 )]
+[X2(T)][(+ 67.7951 )]
+[X3(T)][(+ 67.3989 )]
+[X4(T)][(- 74.7054 )]
+[X5(T)][(- 38.1022 )]
+ [(1- .627B** 12)]**-1 [A(T)]

17
Andr Zanetic
Quebra na srie de agresses intencionais por arma de fogo (datasus) em Novembro de 2003

THE ESTIMATED MODEL PARAMETERS

MODEL COMPONENT LAG COEFF STANDARD P T


# (BOP) ERROR VALUE VALUE

1CONSTANT 310. 3.81 .0000 81.28

INPUT SERIES X1 I~L00045 2001/ 9 LEVEL

2Omega (input) -Factor # 1 0 -44.7 6.20 .0000 -7.20

INPUT SERIES X2 I~P00001 1998/ 1 PULSE

3Omega (input) -Factor # 2 0 -145. 25.0 .0000 -5.80

INPUT SERIES X3 I~L00071 2003/ 11 LEVEL

4Omega (input) -Factor # 3 0 -41.7 7.86 .0000 -5.31

INPUT SERIES X4 I~S00065 2003/ 5 SEASP

5Omega (input) -Factor # 4 0 57.7 17.9 .0019 3.22

INPUT SERIES X5 I~P00002 1998/ 2 PULSE

6Omega (input) -Factor # 5 0 -71.9 25.0 .0052 -2.88

As mudanas de nvel observadas nas sries histrias de crimes e indicadores relacionados


a armas evidenciam que o Estatuto contribuiu para acentuar a diminuio do nmero de armas em
circulao a partir do nal de 2003, sendo parcialmente responsvel pela queda dos homicdios no
Estado principalmente se levarmos em conta, como veremos adiante, que no houve uma reduo
generalizada da violncia na sociedade mas apenas uma reduo no grau de letalidade associada a
esta violncia.
A tabela abaixo sumariza os resultados encontrados
Srie Data da alterao de Queda absoluta no Queda
nvel na srie no nmero de casos percentual
Armas apreendidas - Estado 12/2003 -425 -12,9
Homicdio - Capital 11/2003 -45,4 -14,8
Porte de arma - GSP 02/2004 -29,9 -14,8
Agresses intencionais com 11/2003 -41,7 -17
arma de fogo - Estado
Latrocnio - Estado 09/2003 -7,8 -17,8
Porte de armas - Capital 09/2003 -60,2 -19,4
Porte de armas - Estado 11/2003 -283,2 -21,7
Armas perdidas - Capital 12/2003 -4,22 -25,5
Latrocnio - Capital 02/2004 -4,83 -25,9

Todavia, o esforo para reduzir a quantidade de armas em circulao no Estado de So Paulo


anterior a 2003, como veremos mais adiante.
18
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Outras experincias de Controle de armas

O caso de Bogot pode ser instrutivo com relao ao desarmamento, assim como na questo
do controle de consumo de lcool uma vez que a cidade adotou e aboliu a restrio s armas por
alguns perodos sucessivos, fornecendo um caso apropriado para a avaliao da medida. Partindo da
evidncia de que 74% dos homicdios na cidade eram cometidos com armas de fogo, a administrao
local criou diversos mecanismos e campanhas para retirar as armas de circulao. A apreenso de
armas pela polcia cresceu de 5 mil por ano em 1994 para cerca de 13 mil em 2002. Os resultados
parecem conrmar o efeito positivo sobre os homicdios: segundo Ceballos e Martin, com efeito, em
1994 os homicdios com armas de fogo diminuram 10,5% com relao a 1993 e em 1995 diminuram
5,6 % frente a 1994. No primeiro semestre de 1996, quando se manteve a restrio ao porte de armas
durante os nais de semana, os homicdios diminuram em 2,1%; ao contrrio, quando se retirou a
restrio, entre abril e novembro do mesmo ano, os casos de homicdios aumentaram em 5,49%; no
ms de dezembro de 1996, quando se desenvolveu a campanhaQue as armas descansem em Paz,
e houve restrio ao porte de armas, os homicdios diminuram em 26,7% com respeito a 1995. Nos
meses de setembro e outubro de 1997 o prefeito restringiu o porte de armas atravs do decreto 877 e
os resultados positivos da medida foram contundentes. Reduziu-se o homicdio comum em 30% em
setembro e em 23% em outubro, comparados com os mesmos meses de 1996 (traduo do autor,
Ceballos e Martin, 2004).

O caso Australiano sugere igualmente que a reduo de armas de fogo em circulao reduz
drasticamente a quantidade de incidentes relacionados a armas como homicdios, acidentes e
principalmente suicdios. No Estado de Victoria, dois perodos de reforma legislativa relacionados
a armas se sucederam depois de dois graves eventos com armas em 1988 e 1996. Depois do ltimo
evento, houve em toda Austrlia um perodo de anistia para a devoluo de armas e um programa
de indenizao federal. A reforma de 1988 no estado de Victoria implicou numa queda de 17,3% nas
mortes relacionadas a armas, em comparao com o restante do pas. Fortes quedas foram observadas
no restante do pas depois de 1997, em razo do programa nacional de controle de armas, adotado
pelos demais estados. (J Ozanne-Smith,K Ashby,S Newstead,V Z Stathakis,A Clapperton. Injury
Prevention 2004;10 :280 286.doi:10.1136/ip.2003.004150)

Muito antes da aprovao do Estatuto de Desarmamento de dezembro de 2003, So Paulo j


vinha adotando uma poltica de restrio de portes de armas e de retirada de armas de fogo das ruas.
Anualmente cerca de 40 mil armas so retiradas de circulao pelas polcias do Estado. Entre 95 e 97
a mdia era de 7 mil armas por trimestre, mdia que se elevou ao longo dos ltimos anos para cerca
de 9 mil por trimestre. Paralelamente ao esforo de retirada das armas ilegais em circulao, a Polcia
Civil restringiu fortemente a entrada de novas armas em circulao atravs da reduo drstica do
nmero de registros de novas armas. Em 1994 foram concedidas 42 mil registros de armas na Capital,
em 1995 foram concedidos 31 mil registros e no ano seguinte 22 mil. Depois de 1997 observa-se uma
queda abrupta at chegar am torno de 2.800 mil registros em 2003. Os portes de armas despencam de
68, 69 mil por ano entre 1993 e 1994 para 2 mil em 2003.

19
Tlio Kahn
Disponibilidade de Armas de Fogo

Alm da atividade policial retirando armas ilegais e limitando a entrada de novas armas
que terminam posteriormente por alimentar o mercado ilegal preciso reconhecer o impacto
das campanhas de desarmamento para a reduo do estoque de armas em circulao, embora este
impacto no possa ser mensurado. No estamos falando apenas das milhares de armas entregues
voluntariamente por seus proprietrios durante as fases de recolhimento, mas do efeito mais amplo
sobre o desarmamento dos espritos. As campanhas pblicas, bem como uma srie de pesquisas
realizadas por rgos de dentro e fora do pas, contriburam para mostrar o perigo de andar armando,
a proporo elevada de homicdios cometidos por arma de fogo no Brasil, como o mercado legal
retroalimenta o ilegal, entre outros efeitos. Esta conscientizao coletiva fez com que de mera
contraveno penal at 1997, o porte de armas fosse tornado crime e nalmente proibido em 2003. O
aumento da punio e a conscientizao com relao ao perigo das armas contriburam com alguma
parcela para a reduo do estoque de armas em circulao.

Existem evidncias de que estas medidas efetivamente reduziram o nmero de armas em


circulao em So Paulo ou pelo menos a circulao de armas nas ruas. Em primeiro lugar, dados do
Datasus indicam que houve uma queda no Estado no nmero de leses autoprovocadas intencionais
por arma de fogo (suicdio): a literatura criminolgica sugere que, quando no existem medidas
diretas da quantidade de armas em circulao, a quantidade de suicdios cometidos com armas de
fogo pode ser tomada como uma proxi, uma vez que forte a correlao observada entre armas de
fogo em circulao e suicdios com armas de fogo. Por outro lado, o Infocrim indica uma diminuio
no nmero de armas perdidas, o que tambm sugere a reduo da quantidade de armas em circulao.
Finalmente, uma vez que as armas de fogo so especialmente letais, possvel especular que os crimes
tentados homicdios e suicdios, por exemplo devem aumentar em relao aos consumados, se
as armas de fogo estiverem saindo de circulao. O infocrim aponta que de fato tanto os homicdios
quanto os suicdios tentados em So Paulo esto crescendo. O ato deixa de ser consumado porque o
meio utilizado menos letal do que a arma de fogo.

Analisando a relao entre homicdios e armas atravs de um modelo de transferncia de


funo (Transfer Function Model) e de anlise de regresso

O primeiro cuidado para no obter resultados esprios quando se trabalha com sries temporais
tornar as sries estacionrias, uma vez que elas podem parecer correlacionadas apenas porque
apresentam a mesma tendncia: assim, vimos que tanto os homicdios dolosos quanto as armas de
fogo (medida indiretamente pelas armas perdidas ou suicdios com armas) esto caindo, da mesma
forma que as internaes por uso de lcool. Mas estes fenmenos continuam relacionados quando
diferenciamos as sries temporais para torn-las estacionrias ou usamos um modelo ARIMA para
20
Andr Zanetic
transformar ambas as sries em rudos brancos ou qualquer outro ltro?

Um modelo de transferncia de funo um procedimento adotado para identicar um modelo


apropriado para explicar a relao entre uma srie histrica e seu passado e outra srie histrica e seu
passado. Nesta anlise estaremos utilizando o modelo de multiple input proposto por Box e Jenkins,
que basicamente repete os procedimentos para a identicao de sries temporais univariadas:
h uma fase de identicao, estimao e previso para cada uma das sries, tanto a dependente
quando a independente, de modo a faz-las estacionrias (pre-whitening). Posteriormente as sries
so correlacionadas e submetidas aos mesmos testes de necessidade, invertibilidade e sucincia
aplicados s sries univariadas. Existem inmeras vantagens com relao s anlises de regresso
tradicionais uma vez que o modelo permite identicar e incorporar na equao a existncia de outros
fatores importantes.

No modelo abaixo utilizamos o nmero de suicdios com arma de fogo - uma prxi para
disponibilidade de armas - como varivel explicativa para as internaes por agresso intencional
por armas de fogo, ambas provenientes do Datasus. O resultado indica que a quantidade de armas
realmente afeta positivamente o nvel dos homicdios (t = 4.4, com prob. > .000), que h um componente
autoregressivo de ordem 1 e 3 na srie de agresses e, alm disso, que h outros outliers na srie,
como pulsos pontuais (setembro de 1998 e novembro de 2000) e sazonais (maio de 2003).

THE ESTIMATED MODEL PARAMETERS

MODEL COMPONENT LAG COEFF STANDARD P T


# (BOP) ERROR VALUE VALUE

1CONSTANT 28.7 12.7 .0269 2.26


2Autoregressive-Factor # 1 3 .500 .943E-01 .0000 5.30
3Autoregressive-Factor # 2 1 .380 .106 .0006 3.57

INPUT SERIES X1 M_PROXIARMAS

4Delta (output)-Factor # 3 1 .525 .137 .0003 3.82


5Omega (input) -Factor # 4 0 1.34 .305 .0000 4.40

INPUT SERIES X2 I~S00063 2003/ 5 SEASP

6Omega (input) -Factor # 5 0 60.6 13.9 .0000 4.35

INPUT SERIES X3 I~P00007 1998/ 9 PULSE

7Omega (input) -Factor # 6 0 69.1 19.9 .0008 3.48

INPUT SERIES X4 I~P00033 2000/ 11 PULSE

8Omega (input) -Factor # 7 0 51.8 20.1 .0118 2.58

Y(T) = 194.92
+[X1(T)][(1- .525B** 1)]**-1 [(+ 1.3405 )]
+[X2(T)][(+ 60.6161 )]
+[X3(T)][(+ 69.1371 )]
+[X4(T)][(+ 51.7989 )]
+ [(1- .500B** 3)(1- .380B** 1)]**-1 [A(T)]

21
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
O modelo utilizando o suicdio com arma de fogo como preditor explica cerca de 61% da variao
encontrada na srie de agresses intencionais com arma de fogo e ilustra a relao entre a disponibilidade
de armas e os homicdios. O modelo conrma a hiptese segundo a qual a queda dos homicdios no
Estado de So Paulo se deve em boa parte gradativa reduo das armas de fogo em circulao, como
apontado por diversas evidncias.

Alternativamente, usamos tambm a srie de armas perdidas como uma varivel substituta
proxi para a quantidade de armas em circulao, baseado na hiptese que quanto mais armas
em circulao, maior tambm o nmero de armas extraviadas. Seguindo o mesmo procedimento,
introduzimos o nmero de armas perdidas num modelo causal como varivel preditora da quantidade
de homicdios. O modelo conrma que a quantidade de armas em circulao um preditor relevante
da quantidade de homicdios (t = 3,82; sig. > .0003).

22
Tlio Kahn
THE ESTIMATED MODEL PARAMETERS

MODEL COMPONENT LAG COEFF STANDARD P T


# (BOP) ERROR VALUE VALUE

1CONSTANT 8.85 6.45 .1747 1.37


2Autoregressive-Factor # 1 1 .454 .102 .0000 5.30

INPUT SERIES X1 M_PEDARMA

3Delta (output)-Factor # 2 1 .887 .480E-01 .0000 18.48


4Omega (input) -Factor # 3 2 1.20 .312 .0003 3.83

INPUT SERIES X2 I~S00038 2002/ 5 SEASP

5Omega (input) -Factor # 4 0 40.8 13.1 .0027 3.12

INPUT SERIES X3 I~P00010 2000/ 1 SEASP

6Omega (input) -Factor # 5 0 25.4 9.28 .0079 2.74

INPUT SERIES X4 I~P00016 2000/ 7 SEASP

7Omega (input) -Factor # 6 0 26.9 10.2 .0102 2.65

Y(T) = 143.35
+[X1(T)][(1- .887B** 1)]**-1 [(+ 1.1963 B** 2)]
+[X2(T)][(+ 40.8272 )]
+[X3(T)][(+ 25.4371 )]
+[X4(T)][(+ 26.8771 )]
+ [(1- .454B** 1)]**-1 [A(T)]

23
Andr Zanetic
importante ter este processo em mente como pano de fundo para interpretar a atuao dos
municpios na esfera da segurana pblica, que coincide temporalmente com o perodo de queda dos
homicdios e outros indicadores criminais, mas que no explica sozinho estes fenmenos. Embora o
Estatuto do Desarmamento e aes municipais como a adoo da Lei Seca tenham contribudo para
a drstica diminuio dos homicdios em So Paulo, vimos que a queda comea por volta de 1999 e
atinge praticamente todas as grandes cidades do Estado. As aes da polcia estadual e as mudanas
na poltica estadual com relao aos homicdios, neste sentido, so importantes para a compreenso
do fenmeno.

Plano de Combate aos homicdios

O DHPP Departamento de Homicdios e Proteo pessoa foi criado em 1996, tendo por
objetivo a investigao de homicdios e latrocnios, pessoas desaparecidas e a proteo a vtimas e
testemunhas. Na Capital, rea de atuao do DHPP, os homicdios caram 36% entre 2000 e 2004.
Parte desta queda pode ser atribuda ao Plano de Combate aos homicdios posto em prtica pelo
Departamento a partir de abril de 2001, que resultou num aumento de 770% no nmero de homicidas
presos entre 2000 e 2004 e num aumento da taxa de esclarecimento de 20 para 48%. As principais
estratgias utilizadas foram a integrao com a polcia militar, a identicao e aprisionamento de
homicidas contumazes e investimentos em inteligncia e tecnologia da informao. O recebimento
de denncias annimas atravs do Disque Denncia e a criao dentro do DHPP do Servio de
Inteligncia e Anlise (SIA) foram passos importantes para a obteno destes resultados.
Ano Prises Variao Homicdios mltiplos Homicdios multiplos HD na Tx Tx %
ocorridos esclarecidos Capital Capital Estado escl.
2000 165 --- 53 39 5.327 51,2 34,2
2001 368 123% 43 40 5.174 49,3 33,2 20,4
2002 583 253% 40 39 4.631 43,7 30,9 23,1
2003 1.234 647% 23 22 4.268 40,2 28,2 30,4
2004 1.437 770% 22 20 3.404 31,8 21,7 48,2

Fonte: DHPP SSP/SP

O banco de dados da SAI contm atualmente 37 mil suspeitos cadastrados, dos quais 28 mil
com fotograas. H tambm um banco de armas e outro de imagens de cadveres, que auxiliam
no esclarecimento de casos. Como resultado, o Departamento passou de 165 mandados cumpridos
por ano em 2000, para 1437 em 2004. O papel especco das aes policiais para a reduo dos
homicdios pode ser visto tambm quando nos detemos sobre o fenmeno das chacinas ou homicdios
mltiplos. Como os homicdios, as chacinas tambm esto diminuindo desde 2000. Para os 159 casos
de homicdios mltiplos ocorridos desde 2000, a mdia de esclarecimentos pelo DHPP foi de 82%.

Alm da atuao direta nos crimes contra a pessoa, possvel que a atuao sobre outros tipos de
crime, em especial o trco de entorpecentes, tenha trazido benefcios indiretos sobre os assassinatos
motivados por drogas. No primeiro trimestre de 2004 foram registradas 3.500 ocorrncias de trco
de entorpecentes no Estado, a maioria agrantes policiais. O trco de entorpecentes modalidade de
crime problemtica por seus efeitos multiplicadores. Onde o trco chega, diversos crimes crescem
sua volta: usurios furtam e roubam para sustentar o vcio e so executados quando no conseguem
pagar suas dvidas, tracantes matam tracantes pela disputa dos pontos de venda, armas de fogo e
veculos so utilizados como moeda de troca nas fronteiras para compra e venda de drogas, etc.

Embora no se possa dizer com preciso que quantidade de homicdios est ligada ao trco
de entorpecentes (ocorreram apenas 23 chacinas em 2003, num universo de 9 mil homicdios),
possvel especular que o aumento da priso de tracantes e o combate a este tipo de ilcito tenha
tambm uma parcela de responsabilidade para a reduo do nmero de mortes no Estado.
24
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
A populao carcerria no Estado cresceu de forma linear e rapidamente na ltima dcada:
de 56 mil em 1994 para cerca de 127 mil dez anos depois (junho de 2004). Qual o efeito do aumento
das taxas de encarceramento sobre a reduo dos crimes em geral e dos homicdios em particular? O
debate tambm ocorre nos EUA onde se presenciou igualmente um crescimento acelerado das taxas
de encarceramento, paralelamente s quedas nas taxas de criminalidade, sugerindo um vnculo causal
entre os dois fenmenos.

Desde os anos 80, a participao dos homicidas na populao prisional est estabilizada ao
redor dos 10%, como pode ser observado na tabela abaixo. Aplicando este percentual, podemos estimar
a quantidade de homicidas incapacitados no perodo: em torno de 2000, quando os homicdios ainda
cresciam no Estado, tnhamos algo em torno de 9 mil homicidas presos em So Paulo e que atualmente
teramos algo em torno de 13 mil homicidas presos, um crescimento considervel em menos de 4 anos.
Atravs do efeito incapacitao, cerca de quatro mil homicidas teriam sido retirados de circulao
nos ltimos anos e outros tantos homicdios evitados atravs do efeito intimidao, gerado pela
priso de criminosos conhecidos.
Analisando a queda da criminalidade em Nova Iorque, Mocan relata um efeito positivo do
aprisionamento de criminosos violentos sobre a criminalidade: um aumento de 10% na taxa de
aprisionamento de homicidas reduz os homicdios em cerca de 4% . Entre 1990 e 1999 as prises de
homicidas cresceram 72% em Nova Iorque e os homicdios caram 73% no mesmo perodo (Mocan,
2002). Em So Paulo, por sua vez, a populao prisional total cresceu 57% entre 1999 e 2004, passando
de 83 mil a 131 mil presos, 139% se comparado com 1995.

Assim, mesmo que o crescimento da populao prisional do Estado tenha ocorrido de forma
linear desde o comeo dos anos 90 e mesmo que a porcentagem de homicidas na populao prisional
tenha se mantido estvel, segundo a hiptese do limiar, a partir de um certo ponto entre 2000 e 2001,
a grande quantidade de prises pode ter implicado em alguma mudana de qualidade, contribuindo
para a diminuio dos crimes de morte a partir de ento.

Questo complexa e multidimensional, a criminalidade e seus movimentos dicilmente podem


sem explicados por um grupo nico de fatores. O mais provvel que diversos fatores e a interao
simultnea entre eles tenham contribudo para a queda dos homicdios no Estado. Nesta breve anlise,
diversos fatores importantes caram de fora, tais como os efeitos dos primeiros investimentos do
Fundo Nacional de Segurana Pblica (2000), da criao do Disque Denncia (2000), da utilizao
do Infocrim (2000), da criao do Frum Metropolitano de Segurana Pblica (2001) e diversas
outras mudanas positivas que ocorreram no mbito da segurana pblica no perodo e que podem ter
contribudo para a queda dos homicdios.

Polticas pblicas preventivas, focadas em reas e grupos de risco, so extremamente relevantes


para a preveno de longo prazo, mas dicilmente podem ser invocados neste momento como causa
eciente para o fenmeno da queda dos homicdios no Estado: queda iniciada em 1999, rpida e que
abrangeu homogeneamente todo o Estado e no apenas a Capital, posto que das 19 cidades com 100
ou mais homicdios, 16 apresentaram queda entre 2000 e 2003, bem como metade das cidades com
mais de 100 mil habitantes.

O mais provvel que polticas especicamente de segurana, atuando homogeneamente em


mbito estadual, tenham sido as principais responsveis pela drstica queda dos homicdios em So
Paulo em apenas cinco anos, enquanto os homicdios esto crescendo em Minas Gerais e caindo
ligeiramente no Rio de Janeiro no mesmo perodo.

25
Tlio Kahn
Trata-se de um processo relativamente recente e pouco documentado, de modo que arriscado
chegar a concluses denitivas a esta altura; nos EUA ainda hoje se discutem as causas da reduo
generalizada da criminalidade no pas na dcada passada: crescimento econmico, tolerncia zero,
legalizao do aborto, crescimento da populao prisional, mudanas demogrcas, estabilizao do
mercado de drogas, inmeras hipteses foram aventadas para tentar explicar o fenmeno.

Em linhas gerais, o que se pode avanar sobre o tema que no se trata nem de fenmeno
nacional nem de processo exclusivo de So Paulo. As maiores redues ocorreram nas cidades maiores
e, dentro da Capital, a queda foi generalizada em diversos tipos de bairros e tipos de local.

No houve necessariamente uma diminuio no grau de violncia da sociedade, mas antes


uma diminuio no grau de letalidade desta violncia, provavelmente derivada da reduo do estoque
de armas de fogo em circulao. Mudanas macro-sociais como a elevao da qualidade de vida no
Estado, a diminuio dos uxos migratrios e a diminuio dos jovens de 10 a 19 anos na composio
demogrca da populao podem ter desempenhado algum papel no processo.

No campo das polticas pblicas, para car apenas no mbito da represso, alm da restrio
s armas e do aumento rpido das taxas de encarceramento, a implementao da Lei Seca em diversos
municpios da Regio Metropolitana, a nfase policial na captura e aprisionamento de homicidas
perigosos e no combate ao trco de entorpecentes, desempenharam certamente algum papel para a
obteno deste resultado.

2.1) A relao dos homicdios com o lcool

Sabe-se que, ao lado das armas de fogo, as bebidas alcolicas so um dos mais importantes
fatores crimingenos, ou seja, fatores na presena dos quais, num contexto j violento, a violncia
potencializada (Parker et all, 1988; Norstrom, 1998; Markowitz, 2000; Exum, 2002; Duque
e outros, 2003; Longshore et all, 2004; Wagenaar, 2004). Entre outros efeitos, o lcool diminui a
capacidade cognitiva e aumenta a probabilidade de respostas agressivas do indivduo na presena
de uma provocao (Exum, 2002). O indivduo alcoolizado apresenta dcits tanto na ateno como
na capacidade de julgamento e ca mais vulnervel no apenas vitimizao por homicdio mas
tambm em outras situaes envolvendo acidentes e violncias. lcool e violncia esto associados
seja pelos efeitos farmacolgicos da bebida, seja porque indivduos violentos ou com inteno de
cometer violncia bebem ou ainda porque consumo de lcool e comportamento violento so ambos
indicadores de uma dimenso que pode ser denominada comportamento de risco (Markowitz,
2000).

Trata-se de analisar, porm, principalmente, a inuncia do lcool dentro de um determinado


contexto, como claramente mostram os mapas de concentrao de homicdios em So Paulo e outras
cidades. Estamos falando da existncia de processos sociais que envolvem aspectos coletivos na vida
da comunidade local coeso social, infra-estrutura local, controles sociais informais, subculturas
de violncia, pobreza, etc que explicam porque lcool e outras substncias crimognicas trazem
efeitos danosos em algumas reas, mas no em outras. Num estudo relacionando capital social e
criminalidade em diferentes bairros de Chicago, Sampson mostra como o grau de eccia coletiva
da vizinhana est associado com a reduo das taxas de homicdio (Sampson, 2003).

Dentro de um determinado contexto social, vrias pesquisas empricas tm demonstrado a


relao entre o uso de lcool e delinqncia, mediado ou no por outros fatores como inuncia de
pares, crenas morais ou auto controle. (Longshore e outros, 2004). De acordo com o Exum, dos
5,3 milhes de criminosos norte americanos sob superviso criminal em 1996, 40% estavam sob
inuncia de lcool no momento em que cometeram o crime, embora boa parte tenham sido crimes

26
Andr Zanetic
de pouca seriedade. (Exum, 2002) Ainda dentro desta linha, Exum cita uma reviso de trabalhos
epidemiolgicos realizada por Roizen, de acordo com a qual, no momento do crime, estavam sob
inuncia de lcool algo entre 28 e 85% dos homicidas, 13 e 60% dos estupradores, entre 7 e 72%
dos assaltantes.

Num estudo realizado em Menphis, no Tenesse, observou-se que 85% dos autores e 75% das
vtimas de homicdio estavam intoxicados durante o crime. Uma reviso de 331 estudos mdicos
norte americanos publicados entre 1975 e 1995 encontrou que as vtimas apresentaram resultados
positivos para lcool em 29% dos suicdios, 38,5% dos homicdios culposos, 39,7% dos acidentes
fatais de trnsito e 41% dos homicdios. Este percentual eleva-se para 50% entre os assassinados
por afogamento e cai para 16% entre os mortos por estrangulamento ou sufocamento. [ANNALS
OF EMERGENCY MEDICINE 33(6):659-668 (1999)]. A grande maioria das vtimas de homicdio
foi morta por armas de fogo ou armas brancas, das quais, respectivamente, 30,6% e 43% estavam
intoxicadas ao morrer. A elevada taxa de intoxicao nos casos de facadas continua o estudo pode
indicar uma grande impulsividade nos crimes cometidos com este tipo de arma, onde os envolvidos
procuram por algo que possa ser usado como arma como uma faca ou tesoura, no momento de
embriaguez (Death by Murder, Ben Best).

No contexto latino-americano, pesquisa realizada por Duque e outros com uma amostra
residencial aleatria com 3007 moradores de Bogot, utilizando anlise multivariada, encontrou que
um histrico familiar com presena de crimes, agresses fsicas entre membros da famlia, ausncia de
regras claras estabelecidas pelos parentes, crenas justicando o uso da violncia e consumo de lcool
so as principais covariveis das agresses fsicas e verbais relatadas pelos entrevistados, independente
de idade, gnero e classe social (Duque, 2003). Ter consumido bebida nas ltimas semanas aparece
como um correlato signicativo das agresses em todos os modelos utilizados na pesquisa.

Dados brasileiros conrmam a presena elevada de lcool tanto entre as vtimas como entre
autores de crimes. Vejamos mais detalhadamente o perl epidemiolgico brasileiro, tanto do uso do
lcool como dos homicdios.

Uso do lcool no Brasil e Violncia

So poucos os dados sobre o uso do lcool no Brasil, de modo que possvel fazer apenas
um panorama supercial com as informaes existentes. Estima-se que a cerveja represente 85%
das bebidas alcolicas consumidas no pas, que o quarto maior produtor mundial de cerveja, tendo
produzido 10,4 bilhes de litros em 2003. A mdia de litros de cerveja por pessoa era de 41,2 em
1990, chegou a 50,9 em 1997 e atualmente est em torno de 47,6 litros. Depois da cerveja, a cachaa
(12 litros per capta/ano) e o vinho (1,8 litros per capta/ano) so as bebidas mais consumidas e os
jovens do sexo masculino so os maiores consumidores. De uma maneira geral, o consumo de cerveja
subiu na dcada entre 3 a 5% ao ano, reetindo o aumento do poder aquisitivo da populao aps o
Plano Real. As padarias escoaram 85% das vendas (Sindcerv e Cipola, 2005).

Os melhores dados sobre consumo de lcool no Brasil podem ser encontrados nas pesquisas
realizadas pela Organizao Mundial de Sade, que h dcadas monitora o consumo de bebidas no
mundo e seus efeitos sobre a sade. Segundo a Organizao Mundial de Sade, o Brasil est em 63
lugar entre 153 pases no ranking de consumo per capta de lcool. Ainda segundo o estudo da OSM
feito em 1999, entre 1970 e 1990, o Brasil teve um crescimento de 74,5% no consumo de bebidas
alcolicas.

A tabela abaixo foi extrada do Global Status Report on Alcohol 2004 e mostra um crescimento
sistemtico no consumo de bebidas alcolicas per capta no pas desde 1961 at 1997, quando o pico da
srie atingido - exceto de vinho, que se mantm praticamente estvel. A partir de 1997, a tendncia
27
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
se inverte ligeiramente.
O aumento no consumo de bebidas no Brasil entre 1961 e 1997 pode estar relacionado a
diversos fatores, como por exemplo, por hiptese: a) a intensa e irrestrita propaganda do produto nos
meios de comunicao, voltada principalmente para os jovens, associando bebida a status e outros
smbolos positivos. Cerca de 5% dos comerciais e nada menos que 27% das vinhetas exibidas na
TV so propagandas de bebidas (Pinski, I USP, 1994, tese de mestrado: Anlise da Propaganda de
Bebidas Alcolicas na Televiso Brasileira, citado em Alcohol and Public Health in 8 developing
Countries, WHO, 1999); b) reduo dos custos de produo, principalmente depois do programa pr-
lcool que barateou os custos dos destilados de cana de acar; c) mudanas nos padres culturais e
religiosos com relao ao consumo de bebidas, principalmente entre mulheres e jovens; d) tolerncia
policial com relao a crimes de menor gravidade, como embriaguez; e) tolerncia administrativa
com relao licena para a venda de bebida e aumento na densidade de bares nas periferias dos
grandes centros urbanos; e f) mudana nos invlucros, que tornaram mais fcil o transporte, manuseio
e consumo de bebidas (bebidas em lata, garrafas menores, abertura sem abridor de garrafas).

Este crescimento vertiginoso no consumo de bebidas nas ltimas dcadas - de 1,88 litro per
capta em 1961 para 5,32 litros por capta por ano em 2001, 182% de crescimento - transformou o
Brasil num pas de consumo mdio para os padres mundiais, uma vez que a mdia per capta de
consumo de lcool de 5,1 litros.

O caso brasileiro chama a ateno no tanto pela taxa de consumo per capta, mas antes por
apresentar uma elevada taxa de dependncia de lcool entre os adultos: 11,2% dos consumidores
podem ser considerados dependentes de lcool, o que deixa o Brasil apenas atrs da Polnia entre
os pases analisados. Entre os homens adultos com idade de 18 a 24 anos, a taxa de dependentes
chega a 26.3%, colocando o Brasil entre os cinco da lista com mais jovens dependentes.

28
Tlio Kahn
Levantamentos realizados nos anos 90 pelo CEBRID Centro Brasileiro de Informaes sobre
Drogas Psicotrpicas estimam que entre 6,6 e 11,2% da populao brasileira pode ser considerada
dependente de lcool. Entre os jovens do sexo masculino, a prevalncia de dependentes de lcool sobe
para 23,7%, de acordo com a pesquisa realizada em 2001 nas 107 cidades brasileiras com mais de 200
mil habitantes. Cerca de 69% dos pesquisados revelaram ter usado lcool alguma vez na vida, sendo
a prevalncia elevada mesmo entre adolescentes entre 12 a 17 anos (48,3%).

Digno de nota o dado segundo o qual 7,9% dos homens declararam j ter discutido com
outras pessoas aps a ingesto de bebidas alcolicas. (Galduroz e Caetano, 2004) A relao entre
uso de lcool e violncia evidenciada tambm num artigo citado de Duarte e Carlini-Cotrim, que
analisaram 130 processos de homicdios ocorridos entre 1990 e 1995 em Curitiba: segundo o estudo,
53,6% das vtimas e 58,9% dos autores estavam sob efeito de bebidas alcolicas no momento do
crime. Visto de outro modo, em 76,2% dos processos ou a vtima ou o autor ou ambos estavam sob
inuncia de lcool no momento da ocorrncia. (Cotrim e Duarte, 2000). Uma pesquisa feita com
jovens da stima srie ginasial em diante em escolas pblicas e particulares de So Paulo mostrou que
entre os jovens denidos como bebedores pesados episdicos (EHD) era muito maior a incidncia de
conseqncias adversas tais como o envolvimento em brigas, acidentes e faltas na escola depois de

29
Andr Zanetic
beber. Eles tambm formam um grupo mais propenso a outros comportamentos de risco, como usar
armas de fogo, tentar suicdio e usar inalantes. A probabilidade de uso de maconha e cigarro tambm
maior entre eles do que entre os bebedores moderados. (Carlini, 2003).

Argumenta-se que a diminuio no consumo de lcool nos Estados Unidos pode ser uma das
muitas razes pelas quais os homicdios caram naquele pas. Um estudo feito por Parker e Cartmill
analisou a taxa de homicdio de jovens e a taxa de consumo de lcool por adulto principalmente
cerveja - entre 1934 e 1995, mostrando a correlao de tendncias entre as duas sries histricas.
(Parker e Cartmill, 1998). possvel especular que parte da responsabilidade pelo aumento dos
homicdios no Brasil desde os anos 80 se deveu ao aumento de 74% no consumo de bebidas entre
1970 e 90 apontado pela OMS. Mas ser possvel explicar parte da queda dos homicdios em So
Paulo pela eventual reduo no consumo de bebidas?

No existem dados disponveis sobre o consumo de lcool no Estado, mas algumas evidncias
indiretas apontam para uma eventual diminuio do consumo mais pesado de lcool em So Paulo. Na
ausncia de dados dedignos sobre o consumo de lcool, possvel utilizar como varivel substituta
(proxi) diversos indicadores da rea da sade relacionados a doenas e mortalidade causadas pelo
lcool, uma vez que diversos estudos mostraram atravs de anlises de sries temporais que existe
uma relao forte e positiva entre o consumo de lcool e morbidade por doenas relacionadas ao
lcool, como intoxicao, psicose, cirrose, pancreatismo e alcoolismo. (Norstrom, 1998). Alm
disso, atravs do uso dos indicadores do sistema de sade possvel estimar tambm o consumo no
registrado de lcool (importao, fabricao caseira, etc), que bastante elevado no Brasil, onde
grande a produo artesanal de cachaa e outras bebidas, cujo volume de consumo se desconhece.

O fato que, por algum motivo cuja explicao ser tentada mais adiante - a morbidade
na rede pblica de sade por auto intoxicao voluntria por lcool cai de 34 por ms em 1998 /
1999 para 19 por ms em 2004 / 05, uma queda de 44% no perodo. Por sua vez, os atendimentos por
intoxicao por lcool na rede pblica caem de seis mil por ano em 1992 para cerca de dois mil por
ano em 2004.

Alm dos dados da rede pblica de sade, possvel, como vimos, estimar o consumo atravs
de pesquisas de consumo com amostras da populao. A ltima pesquisa do Cebrid realizada em 2004
5 Levantamento Nacional sobre o Consumo de Drogas Psicotrpicas entre Estudantes - apontou
uma reduo no consumo de lcool entre os jovens com relao aos dados levantados em 1997. O
problema saber se estas quedas se devem a reduo real no consumo ou a mudanas operacionais
no atendimento mdico do sistema de sade pblica ou ainda a utuaes amostrais, no caso das
pesquisas de consumo.

Mas se esta tendncia de queda no consumo de lcool for correta, ela pode explicar parcialmente
a queda dos homicdios no Estado. Existem algumas possveis hipteses para isso: a) mudana na
propaganda alertando que bebidas alcolicas podem fazer mal a sade se consumidas em excesso:
em 1996 uma Lei Federal proibiu a propaganda no rdio e na TV de bebidas que contenham mais de
13% de etanol entre as 6:00 e 21:00 horas; b) aumento relativo do preo do lcool em funo da perda
do poder aquisitivo da populao, c) introduo do novo Cdigo Nacional de Trnsito; d) campanhas
contra o uso do lcool realizadas pelas Igrejas principalmente evanglicas, que crescem rapidamente
no pas e tem meios prprios de comunicao e) controle mais rigoroso do consumo: a srie histrica
de ocorrncias por embriaguez registradas pela polcia no municpio de So Paulo mostra um
crescimento entre 2000 e 2004, apontando talvez para o fato de que a polcia est mais rigorosa com
relao ao consumo excessivo de lcool, aumentando os custos do consumo excessivo.

30
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
O crescimento das religies Evanglicas foi um dos fenmenos mais notveis no pas, segundo
o IBGE, que diagnosticou no ltimo censo em 2000 que os Evanglicos j so cerca de 15 % da
populao do pas, com 26 milhes de seguidores. A taxa de crescimento anual dos evanglicos no
Brasil entre 1991 e 2000 foi de 7,43% e no Sudeste est entre 7 e 10%. No Sudeste os evanglicos
representam quase 22% da populao (projeo para 2004) e apenas na regio metropolitana de
So Paulo os evanglicos so 3.134.940 pessoas ou 17,53% da populao da RM, segundo o censo
de 2000. As Igrejas Evanglicas esto espacialmente concentradas nos bairros perifricos de So
Paulo, onde tambm ocorre a maioria dos homicdios. comum nessas Igrejas a pregao contra o
consumo do lcool, drogas e a violncia. Por outro lado, diversos estudos mostram que a religio
uma dimenso importante quando se trata de analisar o envolvimento da populao principalmente
adolescente - com lcool e drogas (Dalgalarrondo e outros, 2004). No Brasil, um estudo de 1998
investigou 2.287 estudantes de uma amostra de sete escolas pblicas e privadas de Campinas, atravs
de um questionrio de crimes auto-reportados. Entre os resultados encontrou-se que o uso pesado de
pelo menos uma droga no ltimo ms foi mais freqente entre os estudantes que no tiveram uma
educao religiosa durante a infncia. O uso no ltimo ms de cocana, ecstasy e o abuso de remdios
foi mais freqente entre os estudantes que no tinham religio e que no tiveram uma educao
religiosa na infncia. A concluso que religio tem uma forte inuncia sobre uso de drogas e lcool
entre adolescentes. (Dalgalarrondo e outros, 2004).

Relao entre consumo de lcool, religio e vitimizao

Uma pesquisa de vitimizao realizada pelo Instituto Futuro Brasil IFB em 2003, em que
foram entrevistadas 5000 pessoas nos 96 distritos da cidade de So Paulo, traz importantes informaes
sobre a relao entre lcool, religiosidade e vitimizao. Os dados mostram que o hbito de consumir
bebida alcolica maior entre os homens (59,2%) do que entre as mulheres (39,8%) P < ,000. As
diferenas de idade tambm so signicativas, sendo a populao de 20 a 39 anos a que mais consome
lcool (54,3%), seguida da faixa de 40 a 59 anos (49,6%) e dos adolescentes de 16 a 19 anos (45,6%).
Na populao de 60 ou mais anos essa proporo cai para 29,2%. O consumo tambm tende a ser
maior entre os mais ricos do que entre os mais pobres, em relao linear:

O(A) Sr(a) costuma tomar alguma bebida alcolica, mesmo que muito raramente ou em
ocasies muito especiais? sim

Classe A 64,2%
Classe B 53,2%
Classe C 46,7%
Classe D 41,9%
Classe E 34,1%

Como vemos na tabela abaixo, h uma estreita relao entre consumo de lcool e ser vtima de
algum crime ou se envolver em algum tipo de ocorrncia delituosa (quanto maior o consumo, maior
a vitimizao). As diferenas so expressivas, e mesmo nos casos em que no h uma associao
signicativa os dados apontam sempre no sentido de maior propenso ao envolvimento com ocorrncias
entre os que costumam consumir lcool.

31
Tlio Kahn
Tabela: consumo de lcool x vitimizao
O(A) Sr.(a) costuma tormar alguma bebida alcolica, mesmo que muito raramente ou em ocasies muito especiais?
SIM NO TOTAL P
Nos ltimos 12 meses foi vtima de algum furto ou roubo? SIM 14,1% 9,8% 11,9% ,000
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...teve algum carro ou moto furtado/roubado? SIM 20,7% 12,1% 16,3% ,000
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...teve algum carro ou moto furtado/roubado? SIM 39,9% 29,4% 34,5% ,000
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...teve algum carro ou moto furtado/roubado? SIM 14,3% 8,5% 11,4% ,000
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...teve algum carro ou moto furtado/roubado? SIM 28,9% 17,0% 22,8% ,000
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...algum j disparou uma arma de fogo contra o sr.(a)? SIM 5,4% 2,4% 3,9% ,000
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...foi ameaado por algum outro tipo de arma? SIM 10,0% 6,1% 8,0% ,000
Nos ltimos 12 meses foi vtima de alguma outra forma de violncia ou crime? SIM 2,6% 1,4% 2,0% ,009
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...foi ferido por alguma arma de fogo? SIM 1,6% ,7% 1,2% ,021
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...teve sua casa invadida por assaltantes? SIM 19,5% 17,2% 18,3% ,060
Nos ltimos 12 meses foi vtima de alguma agresso fsica? SIM 2,6% 1,8% 2,2% ,150
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...foi ferido por algum tipo de arma? SIM 2,0% 1,5% 1,7% ,334

Fonte: IFB

As diferenas observadas na relao entre lcool e vitimizao ocorrem de forma homognea


entre as classes sociais, apesar dos mais ricos tenderem a ser mais vitimizados do que os mais pobres.
No entanto, a fora das associaes difere em alguns tipos de crime. Nos crimes contra o patrimnio,
por exemplo (sobretudo roubo e furto de carro / moto), a associao tende a ser maior entre os
mais ricos. As questes que envolvem a presena de armas de fogo (j foi ameaado por arma de
fogo, algum disparou uma arma de fogo contra o(a) sr(a), j foi ferido com arma de fogo alguma
vez na vida) so as que tem as associaes mais signicativas, apontando o lcool como elemento
potencializador do ato agressivo, tal como observado na literatura, o que evidencia novamente a
hiptese da combinao entre lcool e violncia. Essas associaes tendem a ser mais fortes entre os
mais pobres.

Para observar efeitos do lcool no comportamento agressivo, comparamos o consumo de


lcool com o uso de arma de fogo e com atitudes anti-sociais em duas situaes diferentes, como
mostra a tabela abaixo. Novamente constata-se a associao signicativa entre o consumo de lcool
e a atitude agressiva.

Tabela: consumo de lcool x agresso


O(A) Sr.(a) costuma tormar alguma bebida alcolica, mesmo que muito raramente ou em ocasies muito especiais?
SIM NO TOTAL P
Alguma vez na sua vida o(a) sr.(a) ...usou ou mostrou uma arma para se defender? SIM 4,0% 2,0% 3,0% ,000
Nos ltimos 12 meses quantas vezes o(a) sr.(a) gritou contra algum que estivesse dirigindo um 23,3% 13,6% 18,3% ,000
carro para demonstrar que no gostava de seu modo de dirigir? s vezes, trs a cinco vezes /
freqentemente, seis ou mais vezes
Nos ltimos 12 meses, quantas vezes, no meio de algum problema, o(a) Sr(a) gritou contra algum 16,8% 8,4% 12,5% ,000
que no era seu familiar? s vezes, trs a cinco vezes / Freqentemente, seis ou mais vezes

A relao entre lcool e comportamento agressivo tambm aparece de forma homognea


entre as diferentes classes sociais, embora a associao parea ganhar fora nas classes mais baixas
em relao aos mais ricos nos trs itens pesquisados. Esses dados mostram que embora no haja
dvida na potencializao da violncia e de seus efeitos pelo lcool, essa relao deve ser observada
com cuidado, pois em diferentes contextos como as caractersticas socioeconmicas das diferentes
regies da cidade - esse efeito muda de qualidade, o que muda tambm o efeito das polticas pblicas
especcas de preveno ao uso do lcool sobre os grupos sociais.

A anlise entre lcool e religiosidade tambm aponta aspectos interessantes. A pesquisa mostra
que quanto maior a participao em atividades religiosas, menor o consumo de lcool. A relao
linear e aparece com relao a todas as classes sociais. Vemos que quanto mais baixa a classe

32
Andr Zanetic
social mais forte a associao entre aumento da freqncia aos cultos e diminuio do consumo de
lcool, observao que vai ao encontro do fato que a maior parte dos evanglicos so provenientes
das classes mais baixas - como veremos mais adiante e da pregao contra o uso do lcool que eles
fazem em seus cultos.

Com que freqncia o(a) Sr.(a) participa de atividades ou cultos dessa religio?
Nunca Menos de De 1 a 3 Ao menos Mais de
participa uma vez vezes ao uma vez por uma vez por
ao ms ms semana semana Total P
CLASSE A Costuma tomar bebida alcolica 64,6% 70,4% 71,8% 58,2% 43,5% 62,4% ,004
CLASSE B Costuma tomar bebida alcolica 59,5% 57,7% 57,2% 46,9% 40,2% 52,4% ,000
CLASSE C Costuma tomar bebida alcolica 58,5% 53,4% 50,9% 40,8% 27,4% 44,8% ,000
CLASSE D Costuma tomar bebida alcolica 59,0% 46,2% 47,5% 31,7% 18,4% 40,2% ,000
CLASSE E Costuma tomar bebida alcolica 57,9% 71,4% 38,5% 26,1% 8,1% 35,7% ,000

Fonte: IFB

Ao compararmos o hbito de beber com o tipo de religio, vemos que a pregao dos evanglicos
contra a bebida realmente surte efeito. Do total de evanglicos entrevistados, apenas 26,8% costumam
tomar bebida alcolica, contra 53,5% do catlicos e 53,6% entre os adeptos de outra religio.
Tipo de religio
evanglico catlico outro Total P
Costuma tomar bebida alcolica 26,8% 53,5% 53,6% 49,1% ,000
Fonte: IFB

importante considerarmos tambm que os evanglicos em sua maioria fazem parte do


grupo mais carente da populao. De acordo com a pesquisa, os evanglicos tem baixa escolaridade
e 68,8% esto nas classes C, D e E. Religio que tem tido uma adeso impressionante nos ltimos
anos, sobretudo em suas vertentes mais modernas, como a Igreja Universal do Reino de Deus, os
evanglicos compem hoje cerca de 20% da populao paulistana, sendo que 69,1% tem entre 16
e 39 anos, conrmando um perl mais jovem em relao s outras religies. A tendncia a beber
menos quanto menor o nvel de renda muito mais clara entre os evanglicos: na classe E, 7,5% dos
evanglicos costumam consumir lcool, enquanto entre os catlicos, na mesma classe, a proporo
de 50,7% e entre os freqentadores de outras religies 57,1%. Os evanglicos mais pobres, alm
de consumirem menos lcool, so os mais assduos aos cultos de sua religio, respondendo ao apelo
focado na populao mais carente que caracterstico dos pastores evanglicos, hoje cada vez mais
inuentes nos meios de comunicao, possuindo canais prprios de televiso e diversas estaes de
rdio.

Apesar do enfoque da pesquisa no permitir tirar maiores concluses sobre essas relaes,
podemos inferir que o crescimento das igrejas evanglicas e a participao da populao mais pobre
pode ter relaes com a vitimizao desse pblico, principalmente com relao aos homicdios, cuja
populao de risco a mais jovem e mais pobre. A relao entre tipo de igreja freqentada e as
diferentes categorias de vitimizao no sugere diferenas importantes, no entanto possvel supor
que o envolvimento com atos ilcitos poderia ser maior nessa populao no fosse a inuncia da igreja
evanglica, que arregimenta justamente a parcela da populao mais vulnervel violncia. Exemplo
disso a relao com o uso de armas entre os que consomem lcool, e sua presena nitidamente
menor entre os mais assduos aos cultos.

Curiosamente, apesar dos mais ricos terem maior prevalncia de consumo de lcool, as classes
mais baixas so as que vo aos bares e botecos da cidade com maior freqncia. Na classe E, aqueles
que disseram freqentar bar ou botequim quase todos os dias somam 15,5%, enquanto os que disseram
freqentar uma ou duas vezes por semana so 27,9%, totalizando 43,4%. Na classe D, essa parcela
totaliza 36,6%, enquanto nas classes A e B os nmeros so de 19,4% e 24,3%. Quando perguntados

33
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
especicamente sobre o tipo de estabelecimento em que costumam beber, 47% dos consumidores
da classe E freqentam bares, lanchonetes ou padarias. Nas outras classes, essa freqncia cai
progressivamente: 31% na classe D, 26,8% na C, 18,5% na B e 14,7% na classe A.

Essa alta freqncia dos mais pobres pode estar reetindo a ausncia de outros recursos
sociais, concentrando a populao nos bares existentes nos bairros da periferia, sobretudo os mais
jovens, que consomem em maior quantidade e vo aos bares com freqncia muito maior que os mais
velhos (43% entre 16 e 19 anos e 33,4% entre 20 e 39 anos costumam ir a um bar ao menos uma vez
por semana). Dessa forma, em ambientes marcados pela carncia de ateno dos recursos pblicos
e vitalidade comunitria, o efeito do lcool e o contexto dos botecos podem estar funcionando como
mais um elemento intensicador da violncia.

Se analisarmos em conjunto estas vrias tendncias e relaes a) forte crescimento dos


evanglicos na periferia nos ltimos anos, b) religio como varivel inibidora do consumo de lcool
e drogas (e do uso de armas tambm) e c) queda eventual no consumo pesado de lcool (segundo o
Datasus), talvez seja possvel entender parte do fenmeno da reduo dos homicdios em So Paulo.
Mas uma vez que o crescimento dos evanglicos nacional, isto no explica porque a queda dos
homicdios se manifesta apenas em So Paulo.

Para testar esta hiptese, tentamos explicar o nmero mensal de agresses por arma de fogo
registrado no Datasus em So Paulo entre janeiro 1998 e maro de 2005, tomando como variveis
preditoras tanto o nmero de suicdios com armas de fogo (proxi para disponibilidade de armas em
circulao) como o nmero de atendimentos por intoxicao por lcool na rede pblica de sade. As
trs sries histricas so mostradas abaixo, bem com os resultados do modelo (R2 = .68).

34
Tlio Kahn
MODEL STATISTICS AND EQUATION FOR THE CURRENT EQUATION (DETAILS FOLLOW).

Estimation/Diagnostic Checking for Variable Y = agressoes


X1 = M_INTOXICACAO
X2 = M_SUICIDIO
: NEWLY IDENTIFIED VARIABLE X3 = I~L00071 2003/ 11 LEVEL
: NEWLY IDENTIFIED VARIABLE X4 = I~P00009 1998/ 9 PULSE
: NEWLY IDENTIFIED VARIABLE X5 = I~P00052 2002/ 4 PULSE

MODEL STATISTICS IN TERMS OF THE ORIGINAL DATA

Number of Residuals (R) =n 84


Number of Degrees of Freedom =n-m 77
Residual Mean =Sum R / n .208537E-01
Sum of Squares =Sum R**2 46412.7
Variance var=SOS/(n) 552.532
Adjusted Variance =SOS/(n-m) 602.763
Standard Deviation =SQRT(Adj Var) 24.5512
Standard Error of the Mean =Standard Dev/ 2.79787
Mean / its Standard Error =Mean/SEM .745341E-02
Mean Absolute Deviation =Sum(ABS(R))/n 18.4442
AIC Value ( Uses var ) =nln +2m 544.419
SBC Value ( Uses var ) =nln +m*lnn 561.435
BIC Value ( Uses var ) =see Wei p153 240.500
R Square = .684914

THE ESTIMATED MODEL PARAMETERS

MODEL COMPONENT LAG COEFF STANDARD P T


# (BOP) ERROR VALUE VALUE

1CONSTANT 125. 27.7 .0000 4.52


2Moving Average-Factor # 1 3 -.421 .105 .0001 -4.03

INPUT SERIES X1 M_INTOXICACAO

3Omega (input) -Factor # 2 3 .663 .133 .0000 4.99

INPUT SERIES X2 M_SUICIDIO

4Omega (input) -Factor # 3 0 1.26 .191 .0000 6.58

INPUT SERIES X3 I~L00071 2003/ 11 LEVEL

5Omega (input) -Factor # 4 0 -41.5 8.93 .0000 -4.65

INPUT SERIES X4 I~P00009 1998/ 9 PULSE

6Omega (input) -Factor # 5 0 144. 24.9 .0000 5.77

INPUT SERIES X5 I~P00052 2002/ 4 PULSE

7Omega (input) -Factor # 6 0 -96.6 21.9 .0000 -4.42

Y(T) = 124.94
+[X1(T)][(+ .663B** 3)]
+[X2(T)][(+ 1.2559 )]
+[X3(T)][(- 41.5378 )]
+[X4(T)][(+ 143.65 )]
+[X5(T)][(- 96.5913 )]
+ [(1+ .421B** 3)] [A(T)]

O modelo explicativo conrma a existncia de uma quebra na srie de agresses em novembro


de 2003 efeito do Estatuto do Desarmamento e o efeito da disponibilidade de armas de fogo em
circulao medido pelo nmero de suicdios com arma de fogo. A varivel intoxicao tambm
se relevou signicativa, sugerindo que quanto maior a ingesto pesada de lcool num determinado
ms (pesada a ponto do indivduo precisar ser internado) maior o nmero de homicdios naquele ms.

35
Andr Zanetic
possvel que a relao entre consumo de lcool e homicdios seja causada por um terceiro fator
no controlado, por exemplo, a quantidade de pessoas nas ruas freqentando bares nos meses mais
quentes. No possvel saber ao certo, por outro lado, se o consumo de bebida est realmente caindo
em So Paulo e porque isto estaria ocorrendo apenas aqui. Como quer que seja, a hiptese avanada
aqui apenas a ttulo de explicao exploratria e outras pesquisas so necessrias para analisar os
vnculos sugeridos.

lcool nas vtimas de homicdio em So Paulo

As vtimas so freqentemente co-responsveis no processo de precipitao da violncia


que resulta no homicdio. (Marvin Wolfgang, Victim-precipitated criminal homicide, in: Classics of
Criminology, Waveland Press, 2004). Num estudo clssico citado por Wolfgang sobre a natureza dos
homicdios na Filadla entre 1948 e 1952, conclui-se que 26% dos casos poderiam ser classicados
como VP, ou homicdios precipitados pela vtima, que difere dos demais casos de homicdio em
algumas caractersticas: proporo elevada do uso de faca como meio, envolvimento entre vtima e
autor, presena de lcool, presena de antecedentes criminais por agresso, entre outras diferenas
relevantes. O uso do lcool parece estar fortemente relacionado a este processo de precipitao, pois
ele aumenta a agressividade num contexto de provocao e diminui a capacidade de julgamento do
indivduo. A CAP da SSP de So Paulo, em conjunto com a Secretaria Estadual de Sade, fez dois
levantamentos com relao ao uso de lcool entre as vtimas de homicdio, utilizando amostras em
2001 e 2004, cujos resultados exploramos a seguir: de um total de 2.714 laudos examinados em
2001, o exame toxicolgico no foi solicitado para 1.492 vtimas (55,0%). Entre aquelas que tiveram
o exame solicitado, para um pouco mais que a metade (55,8%) o resultado foi negativo. O lcool foi
a substncia mais utilizada entre estas vtimas (42,5%). O uso de cocana sozinha, ou associada ao
lcool apresentou percentuais muito baixos (0,7%).

Visto no ser conhecido o critrio para solicitao de exame, esses percentuais no devem ser
generalizados para o conjunto das vtimas. Feita essa ressalva, os resultados mostrados a seguir dizem
respeito somente s vtimas que tiveram o exame solicitado. O exame toxicolgico provavelmente
solicitado quando a autoridade policial suspeita do uso de substncia pela vtima, o que pode elevar
os percentuais encontrados.(Gawryszewsky, Kahn e Mello Jorge, 2004).

Foi encontrada maior proporo de consumo de lcool no sexo masculino (44,0%), enquanto
nas mulheres foi de 24,0%. Os clculos realizados mostraram que essa diferena estatisticamente
signicativa (X2=10,4; =5%). Em relao faixa etria das vtimas de homicdios que tiveram
o exame toxicolgico realizado pelo IML, observa-se que nas idades mais jovens e mais velhas,
o percentual de resultados positivos para o lcool menor que a proporo da mdia. Porm, nas
faixas mais velhas tanto o nmero absoluto de vtimas quanto o percentual de exames solicitados
so menores. A faixa de 30 a 44 anos apresenta 51,2% de positividade para o lcool entre as vtimas.
Seguem-se os de 45 a 59 anos com 47,2%.

A anlise do consumo de lcool (excludos aqueles cujo exame no foi solicitado) segundo
o meio utilizado para a perpetrao dos homicdios tambm mostrou diferenas. Entre aqueles
cometidos por arma de fogo, 41,0% das vtimas tinham feito uso de lcool, enquanto para os outros
meios (arma branca, objeto contundente etc), esse percentual maior, chegando a 58,9% (Figura 2).
Essa diferena mostrou-se estatisticamente signicativa (X2=16,5; =5%).

Dia e horrio da semana:

A anlise dos dados do Boletim de Ocorrncia, onde consta o dia e horrio da ocorrncia,
conrma que os dias da semana que apresentaram maior proporo dessas ocorrncias correspondem

36
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
aos nais de semana, concentrando 50,0% do total de casos: sbado (500 vtimas), domingo (462)
e sexta feira (348). A quarta feira o dia com menor nmero de vtimas (233). durante a noite e
madrugada que a maior parte desses crimes ocorreram (entre 19:00 horas e 1:00 foram registrados
41,1% dos eventos). Essa fonte tambm possibilitou o conhecimento do local de ocorrncia do evento,
tendo sido vericada a coincidncia entre local de residncia da vtima e local de ocorrncia do crime
para 50,6% das vtimas. Para 24,0% dos bitos essas localidades eram prximas e para 17,3% deles,
os locais de residncia e ocorrncia eram diferentes.

Chama ateno a alta prevalncia de utilizao do lcool entre as vtimas de homicdio que
tiveram o exame toxicolgico realizado (42,5%) apontando que mais estudos devam ser realizados
para elucidar o papel do lcool na potencializao dos conitos sociais que resultam em morte, em
nosso meio. Esse resultado prximo ao encontrado em pesquisa realizada com vtimas no fatais
de agresses atendidas em um importante servio de emergncia do Municpio de So Paulo, onde
percentual de alcoolemia encontrado foi 46,2%. O perl desses pacientes, maior prevalncia no sexo
masculino e na faixa etria de 25 a 44 anos, tambm coincide com o encontrado no presente. Os
resultados encontrados em Cali, Colmbia, entre as vtimas de homicdios, so menores, variando
entre 13,0 e 23,4%, no perodo de 1993 a 1998.

37
Tlio Kahn
Este perl epidemiolgico vtimas e autores alcoolizados, concentrao das mortes nas
noites e nos nais de semana - fez com se pensasse numa legislao para o fechamento dos bares
neste perodo, como forma de diminuir as mortes2. Os efeitos desta medida sero explorados no
prximo tpico.

2.2) Efeitos da Lei Seca

A limitao de horrios e dias para o consumo de bebidas uma das 31 estratgias identicadas
pela Organizao Mundial de Sade para reduzir o consumo de lcool. (Hawks, David. Prevention
of Psychoactive Substance Use - a selected review of what works in the area of prevention, WHO,
2002). Vrios estudos revistos pela OMS apontaram a relao entre o aumento do horrio e dias de
venda de lcool e crescimento no nmero de acidentes de trnsito, agresses e violncias (Chikritzhs,
1997) embora poucos estudos tenham abordado a relao entre a diminuio dos horrios e dias de
venda e a diminuio da criminalidade.

Limitar o funcionamento de bares aparentemente no uma medida popular: ela interfere na


liberdade individual, nas atividades de lazer da populao, j bastante escassas, e tambm afeta o
comrcio local. preciso portanto ter fortes razes para implementar medidas drsticas como a Lei
Seca. Para a populao, todavia - de acordo com pesquisas de opinio realizada pela CNT/Census em
abril de 2002 com dois mil entrevistados em 195 municpios do pas o vnculo da bebida com a
violncia que faz com que medidas como a Lei Seca recebam aprovao. Dos entrevistados, 82,8%
armaram que o consumo de bebidas alcolicas responsvel pelo aumento da violncia na sua
cidade. Esta crena que explica porque 73% da amostra aprovou a limitao de venda de bebidas
alcolicas a partir de determinada hora da noite como medida de combate violncia.
Bebidas alcolicas - limitao da venda Abril de 2002 - %
Aprova 73,0
No aprova 24,6
No sabe / no respondeu 2,5
Total 100

Qual a sua opinio sobre a limitao da venda de bebidas alcolicas a partir de determinada hora da noite como medida de combate
violncia? 1- aprovo, a violncia est fortemente ligada ao consumo de lcool; 2- desaprovo, a medida contraria a liberdade individual.

2
Curiosamente apenas 2% dos homicdios ocorram dentro de bares, boates ou lanchonetes, segundo a classicao de tipo de local
adotada pelo Infocrim; possvel contudo que outros casos tenham sido classicados na categoria estabelecimentos comerciais , no interior dos quais
ocorrem 3,9% dos assassinatos em So Paulo.

38
Andr Zanetic
As justicativas aqui so as mesmas das utilizadas para forar os motociclistas a usarem
capacete ou os motoristas a usarem o cinto de segurana: so equipamentos desagradveis, mas o
impacto econmico e social dos acidentes automobilsticos por falta de capacete ou cinto na populao
to elevado que o problema se tornou uma questo de sade pblica; nestes casos, considera-se
legtima a interveno estatal, forando os indivduos a tomarem precaues com relao sua prpria
segurana, mesmo a contragosto. Tais medidas drsticas e impopulares se justicam na medida em
que existem evidncias empricas que demonstram que o uso de capacete ou cinto de segurana de
fato contribuem para poupar vidas e custos sociedade, cujo interesse nestes casos se sobrepem
aos individuais. O mesmo pode ser dito, por exemplo, com relao proibio do uso de armas de
fogo pela populao, uma vez que os homicdios por arma de fogo no pas assumiram dimenses
epidemiolgicas: preciso investigar se estas limitaes diminuir os horrios de funcionamento de
bares e proibio do uso de armas so efetivas e se justicam em nome do interesse pblico maior,
mesmo s custas de cerceamentos individuais.

Existem muitas estratgias para desestimular o uso do lcool. Entre as melhores prticas, de
acordo com a Organizao Mundial de Sade, esto: o estabelecimento de uma idade legal mnima
para a compra de lcool; monoplio governamental da revenda; restries nas horas ou nos dias de
venda (Lei Seca), restrio na densidade de bares e pontos de revenda por rea; taxao; scalizao
dos nveis de embriaguez pela polcia; reduo nos limites legais de concentrao de lcool no sangue;
suspenso administrativa da licena para dirigir dos motoristas embriagados; e licenas para dirigir
progressivas para os novos motoristas. Estratgias preventivas como campanhas educacionais ou
de conscientizao no tem mostrado evidncias de efetividade, ao contrrio do aumento da taxao,
que parece ser a medida mais ecaz para reduzir o consumo. (OMS, Problemas Pblicos de Sade
Causados pelo lcool, relatrio do Secretariado EB115/37, 24 de dezembro de 2004). A taxao tem
efeito direto sobre o nvel de consumo de lcool na sociedade e indiretamente sobre crimes como
roubos, agresses e violncia sexual (Markowitz, 2000). Sara Markowitz estimou, usando dados de
pesquisa de vitimizao de vrios pases, que o aumento de 1% no preo do lcool leva a diminuio
de 0.27 na probabilidade de roubo, de 0,30 na probabilidade de agresso e a diminuio de .21 na
probabilidade de agresso sexual. Do mesmo modo, um aumento de 1% na taxa levaria diminuio
da ocorrncia destes crimes em porcentagens que variam entre .16 e .25%. (Markowitz, 2000). Quase
todas estas medidas, contudo, dependem dos nveis estaduais ou federal de governo e poucas podem
ser modicadas pelos municpios.

Enquanto na literatura nacional ainda so poucos os estudos desenvolvidos nessa rea, na


literatura internacional so vrios os trabalhos que apontam associao entre reduo no uso de lcool
e diminuio de comportamentos violentos. Em 1996, a Universidade de Colorado, nos Estados
Unidos, baniu a venda de bebidas alcolicas em seus estdios de futebol, fazendo cair drasticamente
os registros de incidentes, tais como prises, assaltos e expulses do estdio. Entre 1992 e 1996, foi
conduzido um estudo na Califrnia para determinar o efeito de intervenes na reduo das altas taxas
de acidentes de carro e agresses, relacionadas ao consumo de lcool. As intervenes englobaram
aes educativas e repressivas, tais como a mobilizao da comunidade, maior responsabilidade nos
locais de comrcio de bebidas, maior respeito idade limitada por lei para o consumo de lcool entre
os jovens e a intensicao das prises de pessoas que infringiam as leis que regulam o uso dessas
bebidas. Os resultados, provenientes das emergncias hospitalares, comparados com comunidades
onde no houve implantao de qualquer medida, mostraram que os acidentes de trnsito declinaram
10% e as agresses 43%, nas comunidades com interveno.

Na Amrica Latina, a universidade colombiana de Los Andes preparou para a Secretaria de


Governo de Bogot uma avaliao dos efeitos do desarmamento e da Hora Zanahoria (Lei Seca) sobre
os homicdios na cidade. Segundo o estudo, ... tomando en cuenta que desde que se adopt la hora
zanahoria (1:00 a.m.) en diciembre de 1995 hasta nales de 1999, el numero promedio de homicidios

39
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
en Bogot ha sido de 56 por semana; Ia magnitud del efecto de esta intervencin en Ia reduccin de la
tendencia de los homicidios seria del orden del 8%. En el caso del control de armas durante los nes
de semana, se presentaron 61 homicidios en promedio semanal desde su primer periodo de vigencia
a principios de 1994 hasta nales de 1999; as, la magnitud del efecto de esta medida no superara el
14% de la reduccin en Ia tendencia de los homicidios en la ciudad. Entre estas dos acciones se incide
aproximadamente en el 22% de las reducciones de los homicidios de Ia ciudad, entre 1995 y 1999.

No Brasil, o psiquiatra Ronaldo Laranjeira da Unifesp e o pesquisador norte-americano


Robert Reynolds, da organizao internacional PIRE voltada avaliao de polticas pblicas
apresentaram em outubro de 2004 os resultados de um estudo sobre a relao entre o consumo de
lcool e violncia na cidade de Diadema, que a partir de julho de 2002 proibiu a venda de bebidas
alcolicas aps 23h. De acordo com a pesquisa, dados comparativos do nmero de homicdios em
Diadema desde a data da implantao da lei seca revelam que houve diminuio da violncia contra
a mulher (36,54%); homicdios (23,6%) e casos de atendimento em pronto-socorros (67,68%).

Nos ltimos cinco anos, 16 cidades na Grande So Paulo editaram alguma espcie de Lei
Seca. Em levantamento anterior realizado pela Coordenadoria de Anlise e Planejamento para
avaliar o impacto destas iniciativas, constatou-se que das 11 cidades com Lei Seca para as quais
a taxa de variao de homicdios entre 2001 e 2003 foi calculada, os homicdios caram em 8. Em
contrapartida, das nove cidades sem Lei seca para as quais a taxa de variao de homicdios entre
2001 e 2003 foi calculada, os homicdios caram em 5. O mapa abaixo mostra em verde as cidades
que adotaram a Lei Seca na Regio Metropolitana de So Paulo.

Vericamos na ocasio que a queda dos homicdios no primeiro semestre de 2003 com relao
ao mesmo perodo de 2001 tinha sido bem maior (-9,8%) onde a Lei Seca est em vigor, do que nas
demais cidades da RM (-0,6%). Ainda que parciais, os dados sugeriam que a Lei Seca tinha contribudo
efetivamente para aprofundar queda dos homicdios vericada na GSP a partir de 2001. Mas no
condio necessria, pois a queda tambm ocorreu em alguns municpios sem Lei Seca; tambm no
condio suciente, pois alguns Municpios com Lei Seca tiveram aumento dos homicdios.

Testando os efeitos da Lei Seca

Utilizamos dois diferentes procedimentos para testar o efeito da Lei Seca sobre os homicdios,
usando em ambos os procedimentos a srie mensal de homicdios para cada um dos 16 municpios,
entre janeiro de 2001 e dezembro de 2004.

No primeiro procedimento testamos um modelo causal, onde um modelo geral para as sries

40
Tlio Kahn
histricas assumido a priori e uma varivel dummy utilizada para testar a diferena de mdia
e varincia antes e depois da adoo da Lei Seca. Assim, os meses anteriores medida recebem
um valor zero e os posteriores o valor um, formando uma srie determinstica. Utilizando a srie
histrica de homicdios na Regio Metropolitana de So Paulo no perodo, detectamos a existncia
de um componente autoregressivo de ordem 1 na srie, de curta memria (r2= 63 AIC= 287; t fator
autoregressivo de ordem 1= 8.7 com prob >.000). Assumimos portanto o mesmo modelo (AR1) como
vlido para todas as cidades. A hiptese a ser testada em cada caso a de que a mdia de homicdios nos
meses anteriores introduo da Lei Seca signicativamente superior mdia dos homicdios nos
meses posteriores e o t de student utilizado para vericar a signicncia da varivel Lei Seca.

A tabela abaixo resume os resultados encontrados quando o modelo causal utilizado. Tanto
o R2 quanto o AIC so medidas da qualidade de preciso e adequao do modelo (goodness of t),
mas no so relevantes no contexto de teste de hipteses causais uma vez que nosso interesse no est
em construir um modelo que explique a srie histrica em todas as suas nuanas para fazer previses
acuradas (forecasting).

Nosso interesse principal est nas diferenas antes e depois da interveno e por isso a tabela
est hierarquizada de acordo com a magnitude do t encontrado para a varivel Lei Seca. Das 16
cidades pesquisas, podemos dizer que a Lei Seca contribui para reduzir a mdia mensal de homicdios
em 6, especicamente Embu, Mau, Barueri, Embu-Gua, Diadema e Osasco. Talvez Itapevi, se
quisermos ser menos rigorosos. Note-se que em geral estas so as cidades que apresentavam mdias
elevadas de homicdios mensais, de modo que possvel que os efeitos da Lei Seca no tenham
sido observados nas demais cidades simplesmente porque a quantidade de casos insuciente para
avaliao. Observe-se tambm que no caso de Po, Juquitiba, Ferraz de Vasconcelos e S. Loureno da
Serra o sinal positivo, embora nestas cidades os parmetros sejam no signicativos e o nmero de
casos muito pequeno para anlise.

Tabela: forando dummys para avaliar a interveno e assumindo a priori um modelo AR1 para descrever as sries
Municpio R2 AIC T Prob Data Lei MEDIA REDUO
Seca ANTES
Embu .39 142 -6.15 .000 12/2002 15.4 -6.8
Mau .18 147 -3.09 .003 7/2002 15.5 -4.5
Barueri .29 96 -2.55 .014 3/2001 15 -8.0
Embu-Gua .17 38 -2.37 .022 4/2003 3.1 -.72
Diadema .21 155 -2.17 .035 3/2002 18.4 -4.5
Osasco .51 159 -2.04 .047 12/2002 27.1 -6.4
Po .06 5 1.90 .063 8/2004 1.4 +.85
Juquitiba .07 9 1.85 .072 5/2002 .25 +.74
Itapevi .11 119 -1.68 .100 1/2002 9.8 -2.3
Jandira .50 66 -1.55 .127 8/2001 4.8 -1.3
S. Caetano .12 6 -1.50 .140 7/2004 1.2 -.82
Ferraz Vasc. .11 89 .25 .805 9/2002 5 +.19
S. Loureno Serra .00 -88 .22 .829 6/2002 .13 +.02
Vg. Gd. Paulista .14 13 -.15 .880 12/2003 1 -.06
Itapecerica .00 84 -.11 .909 7/2002 6.2 -.08
Suzano .01 102 -.01 .992 6/2002 6.5 -.00

Embora bastante utilizado para testar a existncia ou no de efeitos causais entre duas
variveis, este tipo de procedimento no de todo ideal, pois pode facilmente induzir a identicao
de falsos positivos. Estamos falando de uma Lei e, portanto difcil armar com certeza que os efeitos
se manifestam exatamente a partir da data em que a medida entrou em vigor legalmente: normalmente
preciso regulamentar a Lei atravs de um decreto, operacionalizar as aes de scalizao, etc., de
modo que bastante provvel que os efeitos se manifestem alguns meses depois da lei ter entrado em
vigor.

Por outro lado, possvel que alguns municpios tenham testado a medida antes atravs
de operaes para a scalizao de bares e somente depois tenham adotado a Lei Seca ou ao menos
alardeado na mdia a inteno de scalizar a venda de bebida. Assim, muito comum cometermos um
41
Andr Zanetic
erro de especicao do modelo quando indicamos uma data simblica como a data da publicao
da lei como sendo a data precisa em que os efeitos deveriam comear a se manifestar. Por outro lado,
o fato de que um modelo simples como o AR1 descreva bem o comportamento da srie histrica de
homicdios no Estado no signica que ele se adapte ao comportamento de cada uma das diferentes
cidades, que podem apresentar dinmicas prprias.

Deteco de Intervenes

Em razo destas diculdades, utilizamos um procedimento alternativo proposto por Box-


Jenkins chamado intervention detection, mencionado anteriormente quando analisamos os efeitos
do Estatuto do Desarmamento sobre vrias dimenses ligadas a armas de fogo. Trata-se como vimos
de um procedimento emprico do tipo data driven, que deixa os dados falarem por si s, sem
assumir nenhum modelo aprioristico nem forar datas especcas para as quebras de nvel. Se um
outlier existe na srie como uma queda signicativa nos homicdios - , ento ele simplesmente
detectado.

No estamos inicialmente usando modelos causais mas apenas descrevendo os dados, tomando
apenas cada srie univariada isoladamente: trata-se basicamente de um processo de identicao, que
envolve a vericao de diversos comportamentos e tendncias utilizando os modelos ARIMA ou
SARIMAX, preconizado por Box-Jenkins. Mais especicamente estamos em busca da identicao
de eventos extraordinrios ou outliers: pulse, seazonal pulse ou level interventions e em que
momento exato do tempo eles se manifestam.

Basicamente, vericamos se a srie mensal de homicdios de cada municpio apresenta


alguma alterao de nvel (shift level interventions) ou seja, uma mudana permanente na mdia e
quando estas quebras ocorreram. O modelo checa a homogeneidade na mdia dos resduos, que deve
ser prxima a zero, para cada pedao da srie. (Reilly, 1999) Depois que a alterao identicada,
uma varivel determinstica zero antes da mudana e 1 depois - adicionada ao modelo causal,
aumentando a adequao e a robustez do modelo explicativo. Neste segundo momento no estamos
mais falando de anlise univariada mas novamente da utilizao de um modelo de transferncia de
funo, com variveis explicativas determinsticas e variveis dependentes estocsticas.

A identicao do momento exato da quebra nem sempre perfeita quando o nmero de casos
pequeno e sujeito a utuaes aleatrias e, como vimos, alm disso, a publicao da Lei (situao
de jure) no coincide necessariamente com o momento em que ela comea a afetar a realidade
(situao de fato), assumimos aqui que se a data da quebra identicada na srie prxima da data
da publicao da Lei, podemos assumir que a responsvel pela queda foi efetivamente introduo
da medida.

A tabela abaixo resume os resultados encontrados. Para Osasco e Diadema utilizamos tambm
a srie histrica de agresses intencionais cometidas por arma de fogo do Datasus, como um teste
de validade para as sries policiais. Das 16 cidades, encontramos quebras de nvel signicativas e
negativas, conforme o esperado, em 6 delas, nomeadamente Osasco, Embu, Diadema, Mau, Itapevi
e Barueri. Embu-Gua portanto sai da lista de cidades onde o impacto foi signicativo. Novamente,
so as cidades com maiores quantidades mensais de casos de homicdio.

Observe-se que quando no foramos uma dummy para a data da interveno, mas deixamos
para as caractersticas intrnsecas aos dados a seleo do momento da quebra, vemos que as quebras
de nvel em Itapevi e Barueri ocorreram muito tempo depois da entrada em vigor da medida, de modo
que arriscado dizer que as redues dos homicdios nestas duas cidades se devem a medida. Muito
provavelmente trata-se de falsos positivos que o primeiro procedimento no permitia separar dos
demais casos.
42
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Os casos de Osasco, Embu, Diadema e Mau, portanto, so os nicos que oferecem evidncias
consistentes com uma reduo dos homicdios num perodo relativamente prximo ao da adoo
da Lei Seca. Redues, alis, bastante signicativas: considerando que estas 4 cidades adotaram a
medida de controle de venda de lcool ao redor de 2002, cerca de 750 vidas foram poupadas nestes
dois anos. Isto representa nada menos do que cerca de 21% da queda total de homicdios vericada
no Estado entre 2002 e 2004.

Observe-se que as quatro cidades onde o efeito foi mais pronunciado tm tambm guardas
municipais, que auxiliam na tarefa de scalizao e implementao da Lei Seca. Talvez seja
necessria a combinao e o efeito interativo da existncia da Lei Seca e da Guarda para que os
efeitos sejam observados embora a condio no seja suciente. So Loureno da Serra, Juquitiba
e Po adotaram a Lei Seca mas no tem Guarda Civil para implement-la; ou seja, no h entre os
citados nenhum municpio com Lei Seca mas sem Guarda Municipal que tenha apresentado queda
signicativa dos homicdios, reforando a hiptese de que talvez as duas condies sejam necessrias
simultaneamente.

No se pode assumir, apenas com base na existncia de jure da Lei Seca, que a medida foi
efetivamente implementada; infelizmente no temos como mensurar com qual intensidade a Lei Seca
foi implementada em cada cidade mas possvel especular que a explicao para no encontrarmos
efeitos sobre homicdios em cidades que adotaram a medida resida na insuciente implementao.
De modo que no possvel armar a priori que a Lei no funcionou em muitos municpios onde
foi adotada: investigaes adicionais devem levantar em que medida houve de fato um esforo na
implementao da medida.

Alm da existncia ou no da guarda municipal e da intensidade da implementao, outros


fatores podem estar intervindo nos resultados, como, por exemplo, a proporo de bares ilegais na
cidade. Supe-se que o efeito da Lei seja maior quando a maioria dos estabelecimentos que vendem
bebida alcolica legal; pois os ilegais no deveriam a priori estar em funcionamento e no se
importam de infringir uma lei a mais.

Alm das 16 cidades com Lei Seca, tomamos o cuidado de analisar a evoluo dos homicdios
no perodo em outras 3 grandes cidades da Regio Metropolitana de So Paulo, que no adotaram a
Lei Seca, como um grupo de controle. A inteno vericar se estas cidades apresentam tambm
alguma alterao forte de nvel de homicdios e quando esta alterao ocorre. A tabela abaixo resume
os resultados do grupo de controle.

43
Tlio Kahn
Evoluo dos Homicdios em cidades sem Lei Seca, como Grupo de Controle
Cidade Resultados Data T P Efeito
Guarulhos Pulso 05/2004 -5,02 .000 -11,7
Santo Andr Level shift 01/2004 -3,89 .003 -4,3
So Bernardo Pulso 02/2001 2,81 .007 14,4

Das trs cidades do grupo de controle apenas Santo Andr teve uma alterao signicativa do
nvel de homicdios: uma quebra clara em janeiro de 2004, que reduziu em 4,3 a mdia de homicdios
mensal da cidade e que pode ser considerada como um efeito do Estatuto do Desarmamento adotado
em dezembro de 2003. Estes resultados reforam portanto a hiptese de que as quedas observadas nos
homicdios das cidades do grupo experimental se deveram efetivamente adoo da Lei Seca.

Aumento do nmero de estudantes matriculados no Estado de So Paulo

Alm do crescimento do nmero de evanglicos e da eventual reduo no consumo pesado


de lcool que aventamos como hipteses tentativas para explicar a queda dos homicdios, h ainda
um outro fator que merece ser citado: o nmero de estudantes matriculados nas escolas pblicas, que
tem crescido gradualmente desde o incio dos anos 90. De acordo com dados da Fundao Seade,
a poltica de universalizao do ensino fundamental efetivamente obteve xito, fazendo com que
no ano 2000, entre as crianas e adolescentes de 7 a 14 anos, 94,3% estivessem na escola. Entre os
jovens de 16 a 19 anos cerca de 70% estavam estudando em 2000 (seja no ensino fundamental, mdio
ou superior). Apesar dessa faixa etria freqentar alguma instituio de ensino em proporo menor
do que os adolescentes, vemos que tambm aqui h um crescimento importante nos ltimos anos.

Como mostram as tabelas abaixo, as matrculas no ensino mdio na cidade de So Paulo


cresceram at o ano 2000, se estabilizando desde ento. As matrculas nas escolas pblicas que
oferecem aulas para jovens e adultos EJA - tambm esto em uma linha ascendente de crescimento
pelo menos desde o nal dos anos 90 at 2003. Essa maior presena de estudantes nas escolas pode
de alguma forma estar inuenciando na reduo de alguns crimes, sobretudo o homicdio, que se
concentra na populao dessa faixa etria.

Fonte: Fundao SEADE

Apesar de no termos maiores evidncias empricas sobre a relao entre esse crescimento
da populao escolar e a evoluo da criminalidade, esses dados podem ser importantes e merecem
explorao em profundidade no futuro

44
Andr Zanetic
3) A criao das guardas e secretarias Municipais de Segurana e seus efeitos sobre os
crimes patrimoniais

A maior parte das Guardas Municipais do pas concentra-se no Sudeste, principalmente no


Estado de So Paulo, onde esto 180 das 368 Guardas do pas (48,9%). Com efeito, dos 645 Municpios
do Estado de So Paulo, 180 (27,9%) tinham Guardas Municipais em 2001 (IBGE).

A criao de Guardas parece ocorrer na forma de contgio: a proximidade geogrca com um


municpio que tem guarda aumenta a probabilidade de criao num municpio contguo. Com efeito,
os coecientes de autocorrelao espacial sugerem que a distribuio dos municpios com Guarda
Municipal no aleatria, mas concentrada em alguns clusters.

Das 180 Guardas, 104 so foras pequenas, com um efetivo de at 50 guardas. Mas o efetivo
somado das Guardas no Estado de 19.687 pessoas, das quais 11.162 esto na Regio Metropolitana
de So Paulo e 6.350 apenas na Guarda de So Paulo. Em mdia as guardas possuem um efetivo de
30 funcionrios - mdia jogada para cima por conta de So Paulo que isoladamente responde por um
quarto do efetivo total de guardas do Estado de So Paulo.

Parece existir uma relao clara e linear entre tamanho do municpio e existncia de Guarda
Municipal: quanto maior a populao do municpio, maior a probabilidade de existncia de Guarda.
Assim, por exemplo, 10% dos municpios com at 5.000 hab. tm Guardas, em contraste com 100%
dos municpios com mais de 500.000 hab.

H tambm uma associao signicativa com criminalidade: os municpios com ndices


mais altos de criminalidade tm maior probabilidade de criar Guardas Municipais. Apenas 9% dos
municpios com baixa criminalidade tm guardas, em contraste com 52% dos municpios de alta
criminalidade. Finalmente, merece destaque o fato de que das 180 Guardas existentes no Estado, 128
esto localizadas em municpios com elevadas taxas de urbanizao e renda.

As Guardas Municipais, embora limitadas constitucionalmente em suas funes, na prtica


realizam um elevado nmero de atividades, freqentemente extrapolando seus limites legais. Entre
outras atividades executadas pelas Guardas vale a pena mencionar: Proteo dos Bens, Servios e
Instalaes do Municpio, Patrulhamento Ostensivo a P e Motorizado dos Prprios Municipais,
Atendimento de Ocorrncias Policiais, Fiscalizao do Trnsito, Ronda Escolar, Auxlio Polcia
Militar, Auxlio ao Pblico, Posto de Guarda em Bairros, Entradas da Cidade e Outros Locais,
Barreira Fsica ou Cancelas em Bairros, Entradas da Cidade e Outros Locais, Patrulhamento Ostensivo
Montado, Servios Administrativos, Vigilncia e Segurana Patrimonial, Defesa Civil e Proteo
Ambiental.

Apenas na Grande So Paulo o efetivo somado das guardas atinge mais de 11 mil pessoas, o
que mais do que todo o efetivo da Polcia Federal no pas e equivale a 9% de todo efetivo policial do
Estado de So Paulo, que em 2005 estava em torno de 122 mil policiais. Portanto, de se esperar que
se h um efeito signicativo das Guardas em alguns municpios do Estado este deve aparecer mais
claramente nos municpios desta regio.

45
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Ano de Criao da Guarda Municipal Estado de So Paulo

Frequency Valid Percent Cumulative Percent


Valid 1949 1 2,0 2,0
1956 1 2,0 3,9
1960 1 2,0 5,9
1969 3 5,9 11,8
1980 1 2,0 13,7
1982 1 2,0 15,7
1983 2 3,9 19,6
1984 2 3,9 23,5
1985 3 5,9 29,4
1986 3 5,9 35,3
1987 4 7,8 43,1
1988 1 2,0 45,1
1989 1 2,0 47,1
1990 1 2,0 49,0
1993 1 2,0 51,0
1994 1 2,0 52,9
1995 5 9,8 62,7
1996 3 5,9 68,6
1997 5 9,8 78,4
1999 3 5,9 84,3
2000 2 3,9 88,2
2001 2 3,9 92,2
2002 2 3,9 96,1
2003 2 3,9 100,0
Total 51 100,0
Missing System 594
Total 645

46
Tlio Kahn
Criao das Guardas Municipais Regio Metropolitana de So Paulo

MUNICPIO EFETIVO GCM DATA DE GUARDA ANDA


GCM MULHERES CRIAO ARMADA

SUZANO 118 8 18/12/03


VARGEM GRANDE PAULISTA 37 --- 23/09/03
EMBU 52 11 19/06/03 SIM
MOGI DAS CRUZES 168 --- 13/12/02
SANTANA DO PARNABA 203 16 23/11/99 SIM
DIADEMA 122 --- 12/11/99 SIM
SO BERNARDO DO CAMPO 590 90 12/08/99
SANTO ANDR 465 --- 31/05/99 SIM
FRANCO DA ROCHA 59 --- 12/02/98
ITAPEVI 165 34 05/09/97
JANDIRA 85 9 02/07/97 SIM
ARUJ 34 6 27/12/95
EMBU-GUAU 37 10 01/06/95 SIM
ITAPECERICA DA SERRA 40 --- 22/09/94 SIM
BARUERI 549 48 06/09/94 SIM
GUARULHOS 464 80 25/06/92 SIM
TABOO DA SERRA 108 7 11/04/91 SIM
CAJAMAR 86 8 10/10/90 SIM
OSASCO 311 --- 18/06/90 SIM
CAIEIRAS 52 7 05/04/90 SIM
SO CAETANO DO SUL 358 55 08/11/88 SIM
FERRAZ DE VASCONCELOS 53 14 01/06/88
MAIRIPOR 13 --- 30/06/87
SO PAULO 6.350 --- 15/09/86 SIM
COTIA 325 --- 04/04/84 SIM
MAU 250 46 28/11/67 SIM
RIBEIRO PIRES 68 29 31/01/62 SIM
Total 11.162

Quatro municpios da Grande So Paulo criaram suas guardas entre os anos de 2001 e 2004,
perodo para o qual temos sries mensais de crimes para testar os efeitos da Guarda Municipal sobre
certos crimes: Suzano, Embu, Mogi das Cruzes e Vargem Grande Paulista. Ainda que nem sempre
ande armada nem tenha poder de polcia, as guardas fazem um trabalho de scalizao ostensiva
sobre certas reas especialmente onde existe concentrao de equipamentos municipais. possvel
armar que elas exercem algum efeito intimidatrio sobre aqueles criminosos dispostos a cometer
crimes contra o patrimnio, pois na pior das hipteses a guarda pode acionar pelo rdio as polcias
civil e militar.

Para testar o efeito da criao e presena das Guardas, procuramos vericar o que ocorreu
nas sries de furto de veculos, roubo de veculos e roubos, antes e depois da criao da Guarda,
nos quatro municpios. Os crimes relacionados a veculos foram selecionados porque em geral a
noticao destes crimes elevada, em funo do valor do bem e necessidade de comprovao do

47
Andr Zanetic
crime, seja para recuperao posterior, indenizao pela seguradora ou para evitar que a culpa por
crimes cometidos com o veculo recaiam sobre o proprietrio. Os roubos em geral sofrem mais com o
problema da subnoticao, mas ainda assim so mais noticados do que os furtos - dada a gravidade
da situao - de modo que tambm optamos por inclu-los na anlise.

Os dados de roubo de veculos sugerem que a criao da guarda municipal teve impactos
signicativos em Vargem Grande Paulista e Embu. A guarda de Vargem Grande foi criada em
setembro de 2003 e no ms seguinte observamos uma mudana de patamar na srie histrica, com
uma diminuio mensal de 3,5 roubos de veculo na cidade. Como a mdia mensal era de 7,9 roubos
de veculos em Vargem Grande, isto signicou um corte pela metade. A guarda municipal de Embu
foi criada em junho de 2003 e dois meses aps presenciamos igualmente uma forte queda no nmero
mensal de roubos de veculos, que cai de 43,6 para 24,8 por ms. Por outro lado, nem Mogi das
Cruzes nem Suzano tiveram quedas signicativas nos roubos de veculo aps a criao das guardas
municipais.

Roubo de Veculo
Cidade Resultados Level Guard Delay R AIC T P Before Effect After
Intervention Date Creation Value
Vargem Grande Paulista Level Outubro 2003 23/09/03 1 month after .48 93 -4,67 .000 6,9 -3,5 3,4
Embu Level Agosto 2003 19/06/03 2 months after .65 205 -7,8 .000 43,6 -18,8 24,8

48
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
A criao da guarda em Vargem Grande Paulista parece ter contribudo tambm para a queda
dos furtos de veculos embora a quebra da srie seja visvel dois meses antes da criao da Guarda
e para a diminuio dos roubos na cidade, que caem de 10,1 para 5,9 por ms dois meses aps. A
anlise da srie de roubos outros em Suzano revela uma mudana de patamar neste tipo de crime
em abril de 2003, s que para cima: de 71,3 para 91,4 por ms, crescimento que deve ter contribudo
para a deciso da criao de uma guarda na cidade 8 meses depois, em dezembro de 2003, mas cujos
efeitos so ainda imperceptveis.

Furto de Veculo
Cidade Resultados Level Guard Delay R AIC T P Before Effect After
Intervention Date Creation Value
2 months
Vargem Grande Paulista Level Julho de 2003 23/09/03 before .53 63 -3,82 .0004 3,9 -2,1 1,8

Roubo outros
Cidade Resultados Level Guard Delay R AIC T P Before Effect After
Intervention Date Creation Value
Vargem Grande Paulista Level Novembro 2003 23/09/03 2 months later .64 87,8 -6 .000 10,12 -4,2 5,9
Suzano Level Abril 2003 18/12/03 .40 231,8 5,61 .000 73,6 17,8 91,4

Em resumo, nos quatro casos para os quais existiam dados mensais disponveis para os ltimos anos,
a criao da Guarda parece ter tido um efeito mais consistente apenas em Vargem Grande Paulista.
Com efeito, o Municpio de Vargem Grande Paulista vem adotando nos ltimos anos uma srie de
medidas para lidar com a criminalidade local: a guarda foi criada em setembro de 2003, assim como
um Departamento de Segurana Pblica e Patrimnio e a Lei Seca adotada em dezembro de 2003.
Entre os projetos preventivos municipais merecem meno o Centro de Atendimento Prossional
CAP, o Beisebol Solidrio, o Centro Acadmico de Orientao Cvica ao Adolescente de Vargem
Grande Paulista, CAPAZ e a Renda Cidad.

Com apenas 38 Km quadrados de rea e 32 mil habitantes, os 37 guardas municipais


representaram um aumento expressivo na scalizao ostensiva da cidade, que contava com cerca de
39 policiais militares e 20 policiais civis em 2002. O caso de Vargem Grande sugere que no contexto
de uma cidade pequena do ponto de vista do territrio e da populao, totalmente urbana, um aumento
expressivo do efetivo ostensivo somado a outras medidas de combate a criminalidade podem ter um
efeito signicativo sobre certos crimes.

A criao de guardas municipais pode ter efeitos positivos tambm sobre uma srie de outros
indicadores que no foram mensurados aqui, tais como na sensao de segurana dos muncipes, no
trnsito local, na defesa civil ou no socorro a acidentes e nos atendimentos sociais; ela pode liberar
policiais civis e militares de algumas funes menos importantes e permitir seu uso no combate direto
criminalidade.

Em todo caso, a criao de uma Guarda Municipal uma medida cara e no por acaso apenas
os municpios mais ricos decidiram arcar com estes custos, que envolvem salrios, treinamento,
equipamentos e diversas outras despesas permanentes. Como uma alternativa criao de guardas,
diversos municpios optaram por colaborar com a polcia estadual contribuindo com o pagamento do
aluguel e outros custos para a manuteno da policial estadual na cidade. H casos de municpios que
oferecem um salrio adicional para que policiais atuem tambm na defesa do patrimnio municipal.
Infelizmente no possvel saber ainda qual a alternativa que resulta na melhor relao custo/benefcio:
criar a prpria guarda ou investir recursos adicionais na polcia estadual alocada no municpio.

49
Tlio Kahn
De qualquer forma, vale lembrar que o mais importante no apenas a quantidade do efetivo
policial municipal ou estadual nas ruas mas a qualidade do servio realizado: se o efetivo est
alocado nos locais e horrios em que devem estar para inibir a ocorrncia de certos crimes ou se
est disperso aleatoriamente pelo territrio; se est atuando proativamente ou apenas reagindo aos
chamados por servio; se est efetivamente nas ruas ou realizando funes burocrticas; se trabalha
em conjunto com a comunidade e mobilizando as foras da comunidade ou isoladamente.

3.1) Criao das Secretarias Municipais de Segurana

Inmeros municpios perceberam o potencial amplo de atuao das prefeituras atravs de


instrumentos que vo alm da guarda: benfeitorias urbanas iluminao, limpeza, poluio sonora,
visual e ambiental; medidas para ampliar a educao, cultura, esportes e lazer para os jovens,
especialmente na periferia; atuao em parceria com o governo Estadual; criao de conselhos de
segurana com a participao da comunidade e descentralizao das aes; campanhas de mobilizao,
conscientizao e informao cidad contra armas, discriminao e violncia; scalizao e concesso
de alvars para estabelecimentos que tm envolvimento freqente com crimes e contravenes, como
bares, desmanches e bordis; reorientao da GCM no sentido de uma polcia comunitria, frisando
aspectos como policiamento preventivo, a p, recrutamento na comunidade e integrao com a
comunidade.

A enumerao destas propostas revela que a prefeitura tem em seu poder instrumentos ecazes
para lidar com a criminalidade. A teoria criminolgica moderna vem insistindo na relao estreita
entre as aes voltadas para a melhoria da qualidade de vida e a reduo da criminalidade mais grave.
E justamente nas mos do poder municipal que esto concentradas muitas das atribuies e recursos
para melhorar a qualidade de vida da populao. Uma janela quebrada e no consertada de imediato
atrai outras pedras, mas se ela logo arrumada, os desordeiros so avisados de que as pessoas daquele
local se importam com o que acontece ao redor e que no vo admitir a deteriorao fsica e moral
do bairro.

O poder municipal, se limitado em sua capacidade de atuao repressiva por fora do art.
144 da Constituio - que restringe a atuao das Guardas Municipais proteo dos bens, servios
e instalaes do municpio - por outro lado tem em seu poder o Plano Diretor e controla os servios
de limpeza urbana e scalizao sanitria, administra escolas e postos de sade bem como diversos
locais para prtica de esporte e lazer. O fato de muitos municpios no terem Guardas e da Guarda
no ter poder de polcia, obrigou os prefeitos a apostarem em outros caminhos ao trabalharem com a
questo da segurana pblica.

Em contraposio ao modelo tradicional de segurana pblica, centrada no controle repressivo-


penal do crime, surgiram novas propostas de interveno em mbito municipal que apresentam uma
abordagem alternativa da questo da segurana, enfatizando o carter interdisciplinar, pluriagencial
e comunitrio na problemtica. Este modelo alternativo partilha da viso de que segurana deve
deixar de ser competncia exclusiva das policias para converter-se em tema transversal do conjunto
das polticas pblicas municipais, uma vez que a ao policial somente uma das formas de se
abordar uma conduta anti-social.

Pluriagencialidade quer dizer que a segurana pblica diz respeito a mltiplas agncias
dentro do municpio, para alm da Guarda Municipal. Ao enfatizar a participao comunitria, por
m, ressaltam que segurana pblica funo do poder pblico, mas exercida em conjunto com a
comunidade, tanto no planejamento como na execuo de programas preventivos.

50
Andr Zanetic
Em contraste com as Secretarias Estaduais de Segurana Pblica, focadas na gesto das polcias,
as Secretarias, Consultorias ou Departamentos Municipais de Segurana Pblica foram criados para
gerir estas diversas aes de cunho preventivo e repressivo espalhadas por diferentes agncias
dentro da prefeitura. Simbolicamente a criao aponta para uma elevao do status da questo da
segurana dentro do municpio e indica que mais recursos sero alocados para a rea ou pelo menos
que os recursos atuais devero levar em conta as questes relativas segurana no momento de
decidir onde e como sero investidos.

De 1999 para c, 12 municpios da Grande So Paulo criaram rgos especcos para


centralizar e gerenciar as aes de segurana, embora na capital a Secretaria tenha sido transformada
em Coordenadoria em 2005, perdendo status frente a outras reas.

De acordo com o levantamento realizado pelo Frum Metropolitano de Segurana, dos 12


municpios que criaram rgos centrais de coordenao, 10 tem guardas municipais, 8 declararam ter
programas sociais especcos para prevenir a criminalidade, 7 editaram leis incentivando a divulgao
do Disque Denncia e 5 adotaram a Lei Seca. Isto revela que, embora a maioria dos municpios tenha
adotado um pacote de medidas de segurana incentivados em boa parte pelo Frum Metropolitano
uma medida no leva necessariamente outra.

Mas mais importante do que coordenar e implementar aes especcas de segurana como
as mencionadas, um rgo central pode realmente afetar a situao da segurana pblica da cidade se
ele conseguir imprimir a lgica da segurana na atuao dos demais rgos e secretarias: opinar no
Plano Diretor da cidade, indicar locais onde equipamentos pblicos com potencial preventivo devem
ser instalados, direcionar programas sociais para a populao em risco tanto de se tornar vtima
quanto perpetradora de crimes , conseguir mostrar aos demais rgos municipais as conseqncias
criminais de alguns projetos, como a construo de grandes projetos habitacionais concentrando
populaes desfavorecidas em reas sem infra-estrutura, escolas ou centros de atendimentos a jovens,
gigantescos e pouco administrveis, etc. Ainda cedo para mensurar o efeito da criao destes rgos
na criminalidade e difcil separar o efeito do rgo em si e dos inmeros projetos que ele gere. No
existe tampouco qualquer material descrevendo exaustivamente as atividades que estas secretarias vem
desenvolvendo na prtica. Apenas a ttulo de exemplicao, citamos abaixo alguns projetos listados
no banco de dados do Frum Metropolitano de Segurana. Os projetos de segurana so selecionados
e encaminhados pelas prprias prefeituras de modo que do uma idia bastante interessante daquilo
que as prefeituras concebem como projetos de segurana:

Barueri: Papo Jovem, Embelezamento Urbano, Ocinas Culturais, Prefeito no seu Bairro;
Diadema: Projeto Adolescente Aprendiz, Diadema Segura, Clubinho de Frias;
Embu: Centro de Referncia da Criana e do Adolescente, Espao Amigo Um Programa aps a
Escola, Casa da Juventude CAJU;

51
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Embu-Gua: Agente Jovem de Desenvolvimento Social e Humano, Casa do Cidado, Monitoramento
por vdeo nas entradas da cidade;
Ferraz de Vasconcelos e Francisco Morato: Centro de Integrao e Cidadania CIC;
Guarulhos: Caminhando com Alegria para a Justia, Oportunidade ao Jovem, Casa das Rosas
Margaridas e Beths, Conselho Municipal de Segurana Pblica, Programa Emergencial de Bolsa
Auxlio ao Desempregado, Concesso do Uso de Terras (Guarulhos);
Itapecerica da Serra: Barraces Culturais da Cidadania;
Itapevi: Participao Jovem;
Itaquaquecetuba: Cidado do Futuro;
Juquitiba: Escola Municipal de Futebol Infantil;
Mogi das Cruzes: Cmeras de Monitoramento em Vias Pblicas, Agente Jovem, Agente Jovem de
Desenvolvimento Social e Humano, Sistema de Alarmes em Prprios Municipais;
Osasco: Plano Integrado de Segurana Pblica;
Pirapora do Bom Jesus: Santo de Casa faz Milagres Escola de Artes Sacras, Cidado do Mundo de
Pirapora do Bom Jesus, Agente Jovem;
Santana do Parnaba: Travessia - Programa Municipal de Combate s Drogas e Violncia,
Escola e Famlia Parceiros numa Educao de Qualidade, Projeto de Escola em Tempo Integral
(PROETI), Teatro nos Bairros, Projeto Ocina Escola de Artes e Ofcios POEAO;
Santo Andr: Arte sim, violncia no!, Programa Santo Andr Mais Igual, Centro Integrado de
Cidadania (CIC), Operao Cruze Seguro, Bases Comunitrias de Segurana, Centro Regional de
Ateno aos Maus Tratos na Infncia do ABCD CRAMI;
So Bernardo do Campo: Centro de Atendimento Scio-Educativo, Programa de Ateno Mulher
em Situao de Violncia, Policiamento Comunitrio Base Comunitria Assuno, Centro de
Atendimento Criana e Juventude, Centro Integrado de Emergncia, Paz nas Escolas, Programa
de Erradicao do Trabalho Infantil, Programa Lixo e Cidadania (Centro de Ecologia e Cidadania,
Associao de catadores, Gerao de Renda e Apoio Familiar), Centro Regional de Ateno aos
Maus Tratos na Infncia do ABCD CRAMI;
So Paulo: Projeto Centro Seguro , Programa das Comisses Civis Comunitrias, Projeto Vida,
Programa Cuidar / Programa Sentinela, Programa de Remodelao da Iluminao Pblica (escolas
x criminalidade), Unidade Comunitria de lcool e Drogas do Jardim ngela UCAD, Resgate
Cidado rede de apoio vida em situaes de violncia, urgncia e emergncia, Renda Mnima,
Redescobrindo o adolescente na Comunidade RAC, Projeto Quixote, Programa do Silncio Urbano
(PSIU), Grmio em Forma, Disque Denncia, Coordenadoria de Integrao e Cidadania CIC (em
conjunto com Ferraz de Vasconcelos e Francisco Mourato), Comear de Novo, Comisses Civis
Comunitrias, Centro Seguro, Centro de Referncia e Apoio Vtima (CRAVI), Central de Penas
e Medidas Alternativas, Casa Soa - Ncleo de Defesa e Convivncia da Mulher, Bolsa Trabalho,
Bem-Me-Quer, Base Comunitria do Jardim Ranieri, Base Comunitria do Jardim ngela;
Taboo da Serra: Caa Talentos;
Vargem Grande Paulista: Centro de Atendimento Prossional CAP, Beisebol Solidrio, Centro
Acadmico de Orientao Cvica ao Adolescente de Vargem Grande Paulista, CAPAZ, Renda
Cidad.

ntida na lista a preocupao preventiva - especialmente com relao aos jovens, atravs de
prossionalizao, acesso cultura, lazer e esportes bem como a presena de inmeros programas de
atendimento a vtimas e programas ligados cidadania de um modo geral, alm de projetos vinculado
a melhorias da qualidade de vida.

Diferentemente das Secretarias Estaduais de Segurana, as Secretarias Municipais surgiram


num momento histrico em que j se compreendia a diferena entre polticas de segurana pblica
e polticas pblicas de segurana, estas ltimas muito mais amplas que as primeiras, mescladas
com questes de cidadania e direitos humanos. Se for certo que o problema da criminalidade no

52
Tlio Kahn
se esgotar e no se resolver em longo prazo apenas com o aperfeioamento do sistema de justia
criminal ento as Secretarias Municipais de Segurana, tal como concebidas aqui sero fortes
aliadas no esforo de prevenir a criminalidade.

Diadema um estudo de caso

O caso de Diadema pode ser considerado um bom exemplo da conjugao de polticas de


segurana realizadas por diversas instncias, no mbito interdisciplinar e pluriagencial. Com apenas
59 anos de existncia, Diadema est hoje entre as cidades mais populosas do Estado, com 383.600
habitantes e mais de 1500 indstrias. Diadema possui tambm a segunda maior densidade demogrca
do pas, com 12.496 hab/km2. Como na maior parte dos centros urbanos do pais, sobretudo em cidades
com acelerado crescimento populacional, a cidade enfrenta graves problemas socioeconmicos,
como a alta taxa de desemprego atingida em 2001, de 21.23%. A face mais marcante desse processo
foi o acelerado crescimento da violncia entre 1995 e 1998, o nmero de homicdios teve um
aumento de 49%, enquanto a populao cresceu 3.4% no mesmo perodo. A cidade, que chegou a
ser considerada a mais violenta do Estado no ano 2000, aps ter registrado 374 homicdios em 1999
(110,32 homicdios por 100.000 hab.), e se tornou mundialmente conhecida por ocorrncias como a
brutalidade policial na Favela Naval, registrou queda de 68,65% entre 1999 e 2004, com decrscimo
gradual, como mostra a tabela abaixo.

53
Andr Zanetic
No plano municipal, desde 2001 vem sendo realizados esforos voltados a reduo da
criminalidade e da sensao de insegurana. As medidas adotadas pela prefeitura tiveram como objetivo
melhorar o policiamento e os sistemas operacionais de scalizao e cumprimento de leis, procurar
estabelecer parcerias para as aes sociais e de preveno, incentivar o envolvimento da comunidade
na identicao de problemas e busca de solues e criao de coordenao multidisciplinar no
planejamento e execuo das aes de preveno. Foi colocado em prtica um Plano Municipal de
Segurana pautado por dez aes preventivas distintas.

A primeira dessas aes foi a criao da Secretaria de Defesa Social, possibilitando uma
aproximao da prefeitura ao problema do crime. O mapeamento da criminalidade passou a ser levado
em conta na elaborao das aes preventivas, possibilitando estabelecer medidas mais ecientes,
amparadas por um conhecimento mais preciso das dinmicas da criminalidade, permitindo focalizar
as aes no pblico alvo e em reas de maior risco. Como na maioria das grandes cidades, os crimes
de homicdio em Diadema concentram-se na populao masculina entre 16 e 30 anos, nos nais de
semanas noite, prximos a bares ou estabelecimentos semelhantes. Como j destacamos, a lei seca
foi introduzida em julho de 2002, surtindo efeito signicativo. De acordo com a prefeitura, consulta
pblica indicou aprovao de cerca de 90% da populao para a medida. O cumprimento da lei seca
em Diadema foi favorecido pela poltica de scalizao dos bares, dos estabelecimentos comerciais
irregulares e do controle do comrcio informal.

Outra ao importante foi o incentivo ao trabalho conjunto entre as polcias civil e militar e a
guarda civil metropolitana, de forma a otimizar as aes de combate ao crime. A GCM passou de 137
em 2001 para 230 policiais em 2003, um aumento de 68%, que serviu sobretudo para a adoo de um
modelo de policiamento comunitrio, com patrulhamento a p, de moto e de bicicleta, com o objetivo
de intensicar as aes preventivas e melhorar o contato com a populao. Entre as aes conjuntas
das polcias podemos citar as operaes centopia e quadriltero (PM/GCM), voltadas a combater
o auto ndice de roubos de motocicletas, tendo como resultados mais de 2000 motos irregulares
apreendidas e a reduo de roubos e seqestros relmpago.

A Guarda Metropolitana tambm deu apoio s campanhas de desarmamento e Campanha de


Conscientizao e Preveno ao Uso e Abuso de lcool e Drogas desenvolvidas na cidade. Alm dessa
ampliao e diversicao das atividades de policiamento, foram investidos recursos na melhoria dos
sistemas de vigilncia e monitoramento das ruas da cidade, com a instalao de 26 cmaras em 2004,
alm da previso de 100 cmeras at o nal de 2005, que estaro sendo utilizadas pela Guarda e pela
polcia militar atravs do Sistema de Monitoramento Eletrnico de Segurana 24 horas.

Alm dessas polticas mais especcas de preveno ao crime, Diadema tem investido na
preveno secundria, direcionada para a populao e reas de maior risco. Nesse sentido, foram
desenvolvidos alguns projetos voltados ao pblico jovem, como o Projeto Adolescente Aprendiz,
cujo objetivo central foi o oferecimento de atendimento aos jovens mais vulnerveis, residentes das
reas identicadas como sendo de alto risco. O programa oferece ao jovem uma bolsa auxlio de R$
130,00 e desenvolve atividades culturais, esportivas, programas de treinamento prossionalizante e
de educao. Por outro lado, a cidade incorporou o carter pluriagencial nas estratgias preventivas,
articulando polticas entre as diferentes instncias do poder municipal, com o objetivo de aproximar
os programas das diferentes reas s polticas de segurana: iluminao pblica, urbanizao de
favelas, construo de creches, formao prossional dos jovens e projetos de educao de jovens e
adultos foram algumas das polticas desenvolvidas nesse sentido.

Por m, Diadema foi bem sucedida ao se aliar a outras instituies como o Instituto Sou
da Paz, o ILANUD Instituto Latino Americano das Naes Unidas para a Preveno do Delito

54
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
e Tratamento do Delinqente e o Instituto Fernand Braudel. Um dos principais resultados dessa
parceria foi a criao do Conselho Municipal de Segurana, destinado a facilitar a participao da
comunidade no desenvolvimento das polticas de segurana. Tambm foram estabelecidas parcerias
com empresrios locais na compra de equipamentos para monitoramento, que contou com o apoio de
recursos do governo federal.

Com o desenvolvimento dessas polticas, Diadema vem apresentando reduo na maior parte
dos crimes, no apenas nos homicdios. Alm da queda de 68% nos homicdios, foram vericadas
quedas signicativas nos roubos e furtos de veculos, trco e porte de entorpecentes, nas violncias
contra a mulher e nos acidentes de trnsito.

Alm dessas polticas implementadas, a prefeitura de Diadema est implementando o Segundo


Plano Municipal de Segurana, cuja elaborao contou com o apoio do Instituto Sou da Paz. Dividido
em trs grupos de prioridades (criminalidade e fatores potencializadores, gesto e urbanizao), o
plano est dividido em tpicos que correspondem a 15 compromissos assumidos pelo poder municipal,
tendo como foco a preveno da violncia, a proteo da vida e a garantia de direitos e cidadania.

A elaborao desse Segundo Plano de Segurana partiu de um diagnstico desenvolvido


atravs de um amplo trabalho de pesquisa, buscando estabelecer as principais demandas da cidade
relativas segurana. Para tanto foram sistematizadas as aes e atividades em curso na Secretaria
de Defesa Social, procurando delinear resultados e a adoo de novas condutas com a elaborao
de um quadro das conquistas obtidas e dos prximos desaos, que nortearam o desenvolvimento
do plano. Alm disso, para registrar o impacto das aes desenvolvidas as entidades responsveis
realizaram visitas e entrevistas com a populao do municpio e com autoridades municipais da rea
de segurana, participantes de projetos e representantes da sociedade civil.

O Plano foi entregue Prefeitura do municpio e divulgado na cidade em janeiro de 2005. Entre
maio e junho de 2005 foi realizada consulta pblica do plano junto populao, convidada a debater
as propostas do documento e contribuindo com sugestes e crticas, que devero ser incorporadas na
verso nal do Plano.

Abaixo segue um resumo das propostas que foram apresentadas para consulta pblica, com
desaos elencados e uma descrio das aes:

Plano Municipal de Segurana: Compromissos, Desaos e Aes3

a) CRIMINALIDADE E FATORES POTENCIALIZADORES

Compromisso 1 Intensicar a reduo do nmero de homicdios

Desao 1 Aprimorar a investigao relativa aos homicdios


Ao Analisar cada caso de homicdio, em parceria com a Polcia Civil, de maneira a identicar outros
elementos que permitam traar um perl dos autores, das vtimas e, principalmente, da motivao dos
crimes.
Ao Dar visibilidade aos casos solucionados.
Desao 2 Reduzir o nmero de homicdios ligados ao trco de drogas
Justicativa Informaes obtidas junto GCM e s polcias estaduais apontam que, hoje, a
maior causa de homicdios em Diadema o trco de drogas.
Ao Intensicar a apreenso de armas nas reas mais afetadas pelo trco de
drogas.
Ao Desenvolver projetos que tenham como foco os jovens envolvidos com o trco de drogas.
Ao Conscientizar os usurios de drogas sobre as conseqncias danosas que o
55
Tlio Kahn
trco traz para a sociedade.
Desao 3 Reduzir os homicdios resultantes dos conitos interpessoais
Ao Intensicar as aes de desarmamento (ver compromisso 6)
Ao Promover a Cultura de Paz (ver compromisso 7)

Compromisso 2 Implementar Polticas Pblicas voltadas para a juventude

Desao 1 Articular transversalmente polticas pblicas para a juventude


Ao Criar a Coordenadoria da Juventude, rgo capaz de articular o Centro de
Referncia da Juventude, grmios estudantis, grupos juvenis e associaes de
bairro, estabelecendo um canal especco de comunicao entre estes e as
diversas reas do poder pblico.
Desao 2 Conhecer melhor os jovens em situao de risco social de Diadema
Ao Realizar pesquisa qualitativa e quantitativa para traar o perl da juventude envolvida com a
criminalidade. O resultado dessas pesquisas dever mostrar: a histria de vida desses jovens, eventuais
crimes cometidos, motivaes que levam ao envolvimento com a criminalidade, sua experincia com
o sistema de justia e suas perspectivas para o futuro.
Desao 3 Ampliar e qualicar os projetos voltados para a juventude em situao de
risco social
Ao Desenvolver projetos e programas que, a partir do diagnstico da juventude de Diadema,
possam oferecer alternativas para o envolvimento e formao do jovem como sujeito de direitos e
protagonista da mudana de sua comunidade.
Desao 4 Municipalizar o cumprimento da medida scio-educativa de Liberdade
Assistida
Ao Acelerar o processo de municipalizao da medida em Diadema.
Ao Selecionar parceiros da sociedade civil para atuarem como executores da
medida scio-educativa
no Municpio.

Compromisso 3 Combater a violncia contra a mulher

Desao 1 Aprimorar a coleta de dados estatsticos dos crimes cometidos contra


mulheres
Ao Criar um sistema nico de registro dos crimes cometidos contra a mulher,
reunindo os dados das ocorrncias registradas na Delegacia da Mulher e os
atendimentos realizados na Casa Beth Lobo.
Desao 2 Criar rede de apoio mulher vtima de violncia
Ao Desenhar o ciclo de atendimento, identicando parceiros fundamentais na formao da rede.
Ao Elaborar um procedimento que priorize a comunicao entre os atores envolvidos e o atendimento
integral da vtima.
Desao 3 Reduzir a subnoticao dos crimes cometidos contra mulheres
Ao Realizar campanha de conscientizao sobre a importncia e os benefcios da denncia de
violncia contra mulher, alertando para os riscos da omisso.
Ao Estabelecer parceria com hospitais pblicos para qualicar e registrar os atendimentos que
indicarem violncia contra mulher.
Ao Capacitar agentes de sade do Programa de Sade para a Famlia para que estes aproveitem sua
rotina de visitas para identicar e noticar eventuais casos de violncia.
Desao 4 Conscientizar a populao de Diadema das causas, tipos e efeitos da
violncia contra a mulher
Ao Realizar ampla campanha que promova os direitos das mulheres, a
conscientizao das causas e efeitos da violncia contra ela e a valorizao da

56
Andr Zanetic
queda nos ndices em Diadema.

Compromisso 4 Contribuir para a reduo e combate da violncia nas escolas

Desao 1 Promover a Cultura de Paz nas escolas municipais de Diadema


Justicativa A escola, enquanto espao de formao privilegiado de crianas e jovens e equipamento
pblico capaz de mobilizar a comunidade, um campo rico em possibilidades para a educao para
a paz.
Ao Dar continuidade ao projeto Educando para a vida.
Ao Realizar projeto nos mesmos moldes do Educando para a vida, mas abordando temas como
direitos humanos, direitos da criana e do adolescente, resoluo pacca de conitos, preconceito e
tolerncia.
Ao Realizar aes de desarmamento infantil.
Ao Criar grupos envolvendo diretores, professores, pais e alunos para discutir os problemas
enfrentados pela escola, demandas da comunidade e sugestes de atividades a serem desenvolvidas e
implementar programa de aes.
Ao Implementar programa de criao de Grmios nas escolas municipais.
Desao 2 Garantir a abertura das escolas municipais no nal de semana
Ao Abrir escolas municipais no nal de semana.
Ao Desenvolver atividades utilizando o espao da escola que envolvam a
comunidade como um todo.
Desao 3 Aprimorar o policiamento escolar
Ao Realizar treinamento especco para a GCM que atua nessa rea.
Ao Planejar as aes em parceria com a Secretaria de Educao.

Compromisso 5 Combater a sensao de insegurana

Desao 1 Consolidar o conceito de informao responsvel na rea de Segurana


pblica
Ao Trabalhar com a mdia local, sensibilizando jornalistas para os efeitos dos
sensacionalismos na cobertura de temas relacionados criminalidade e
violncia.
Desao 2 Garantir que a populao seja informada sobre o quadro da criminalidade
em Diadema, suas causas e efeitos, bem como os avanos no seu combate.
Ao Criar Lei Municipal que obrigue a Prefeitura a divulgar periodicamente
estatsticas criminais, denindo os crimes.
Ao Disponibilizar as estatsticas criminais do Municpio para a populao por meio
de um site onde possam essas informaes possa ser acessadas.
Ao Disponibilizar mensalmente para a imprensa os nmeros e anlises da
Prefeitura sobre os principais crimes cometidos em Diadema.

Compromisso 6 Desarmamento

Desao 1 Dar continuidade e ampliar as aes visando o desarmamento e a


apreenso da armas ilegais
Ao Realizar, em parceria com as polcias estaduais, batidas no horrio noturno e
nos nais de semana, prximos aos locais de grandes concentraes de
pessoas e onde tradicionalmente ocorrem os homicdios fteis.
Ao Manter a Campanha de Recolhimento de Armas, intensicando sua
divulgao.
Ao Manter o projeto de desarmamento infantil e lev-lo s escolas estaduais.
Desao 2 Reduzir as armas de fogo em poder do crime organizado
Ao
57
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
Realizao de blitz nas reas mais violentas da cidade, visando a apreenso
de armas ilegais.
Ao Identicao das rotas de trco de armas que abastecem ou passam pela
cidade de Diadema por meio da anlise das armas apreendidas e de
investigao policial.

Compromisso 7 Combater a cultura de violncia difundindo a Cultura de Paz

Desao 1 Desenvolver campanhas valorizando a resoluo pacca de conitos


Ao Desenvolver campanha de conscientizao voltada para o pblico jovem,
mostrando os riscos do envolvimento criminal e desglamurizando a violncia
como espao legtimo de conquista de poder e respeito. A campanha deve
combinar estratgias de comunicao tradicional e inovadora, atravs de
eventos, debates, shows, atuao em escolas, parques, etc.
Desao 2 Envolver as mulheres na difuso da Cultura de Paz
Ao Desenvolvimento de aes e campanhas focadas nas mulheres para que
estas no valorizem homens violentos.
Desao 3 Promover a mediao de conito a partir dos ncleos habitacionais de
Diadema
Ao Criar Centros de mediao de conito nos Ncleos Habitacionais
Ao Desenvolver cursos de formao de mediadores comunitrios, que
auxiliariam na resoluo no judicial nem violenta de conitos, privilegiando a
formao de pessoas respeitadas pela comunidade.
Ao Oferecer cursos e cartilhas simplicadas com explicaes sobre a legislao
pertinente aos motivos geradores de conitos na cidade.
Desao 4 Integrar as aes do Conselho de Cultura de Paz, criado pela Cmara
dos Vereadores, com as aes da Secretaria de Defesa Social
Ao Estabelecer canais de dilogo entre o Conselho e a Secretaria.
Desao 5 Desenvolver cursos de Cultura de Paz nas escolas
Ao Desenvolver projetos de Cultura de Paz nas escolas, seguindo o modelo
defendido pelo Manifesto 2000 da UNESCO.

Compromisso 8 - Cmeras de segurana: estabelecer um conjunto de regras e limites de utilizao

Desao 1 Criar regulamento interno de uso e implicaes das cmeras, bem


como das imagens registradas
Ao Criar grupo de trabalho com especialistas externos, GCM e Polcia
Militar, no interior da Secretaria de Defesa Social para elaborar o
regulamento.
Ao Criar o regulamento de uso das cmeras e das imagens.
Desao 2 Divulgar, para a populao de Diadema, a existncia das cmeras de
segurana, bem com a sua localizao
Ao Realizar campanha de divulgao da existncia das cmeras, sua
localizao, bem como sua insero no restante das polticas de combate
criminalidade do Municpio.

b) GESTO

Compromisso 9 - Ampliar a articulao da Secretaria de Defesa


Social com as outras secretarias do Municpio

58
Tlio Kahn
Desao 1 Criar um Grupo de Gesto em Segurana composto pelas secretarias
relativas a todas as reas de atuao do Plano, no Gabinete do Prefeito
Ao Criar Grupo de Gesto.
Ao Estabelecer metodologia de trabalho do grupo, prioridades de atuao e
seu planejamento estratgico.
Ao Estabelecer um calendrio trimestral de reunies.

Compromisso 10 Criar canais alternativos de participao


popular na gesto da Secretaria de Defesa Social

Desao 1 Criar canais alternativos de participao popular


Ao Criar fruns itinerantes para debater o tema da Segurana em cada
bairro.
Ao Criar, a partir dos fruns, Comisses Regionais que possam colaborar
no diagnstico, implementao e monitoramento das polticas de
Segurana.
Ao Investir na capacitao dos gestores e participantes das comisses,
conselhos, fruns e associaes.
Ao Sistematizar as atividades do frum e das Comisses Regionais.

Compromisso 11 - Aprimorar o currculo de formao da Guarda Municipal


Desao 1 Criar um programa amplo de formao continuada da Guarda Municipal,
enfatizando seu potencial gestor
Ao Elaborar e implementar novo currculo de formao orientado para a
gesto de polticas pblicas preventivas.
Desao 2 Garantir a constante requalicao da Guarda Municipal
Ao Estabelecer no planejamento da Secretaria de Defesa Social calendrio
de cursos de requalicao.

Compromisso 12 - Incrementar o sistema de informaes criminais

Desao 1 Unicar e padronizar as informaes existentes


Ao Padronizar as informaes e dados existentes de acordo com perodo,
tipo de ocorrncia, quantidade de informao, etc.
Desao 2 Criar estratgias de coleta de informaes especcas para crimes
contra a pessoa e crimes contra o patrimnio
Ao Treinar funcionrios de escolas e hospitais para registro e noticao de
casos de violncia identicados e atendidos.
Ao Elaborar questionrio a ser distribudo nos hospitais e escolas.
Ao Realizar pesquisa de vitimizao.

Compromisso 13 - Avaliao da execuo e impacto do Plano

Desao 1 Avaliar semestralmente a implementao do Plano


Ao Prever no planejamento municipal o momento avaliativo.
Ao Contratar um parceiro externo responsvel pelo processo de avaliao.

c-) URBANIZAO

Compromisso 14 - Desenvolver novas etapas do processo de fechamento de bares

59
Andr Zanetic
Desao 1 Garantir o cumprimento da Lei de Fechamento de Bares
Ao Dar continuidade ao processo de scalizao.
Desao 2 Desenvolver aes que reduzam a venda de bebida alcolica.
Ao Elaborar um curso para ser oferecido aos donos e funcionrios de bares,
alm de material de divulgao das noes bsicas de como vender bebida
alcolica dentro da lei.
Ao Criao do selo de qualidade para bares que atuarem dentro da lei. Tal
selo garantir um conjunto de benefcios aos proprietrios desses
estabelecimentos.
Desao 3 Estimular a criao de alternativas de gerao de trabalho e renda para os
comerciantes que desejarem mudar de atividade econmica.
Ao Estabelecer parceria com centros de formao tcnica onde possam ser
oferecidos cursos de capacitao prossional para donos e funcionrios de
bar como alternativa a esse ramo de atividade.

Compromisso 15 - Investimento na criao e melhoria de espaos pblicos

Desao 1 Recuperar e ampliar as opes de lazer e convivncia comunitria


(praas, parques, quadras esportivas, etc), com foco na preveno
Ao Mapear, a partir das informaes criminais, as regies prioritrias da
cidade e os espaos que necessitam de interveno e investimento.
Ao Estabelecer parceria com a iniciativa privada, para construir, recuperar e
manter espaos novos ou j existentes.
Desao 2 Dar continuidade ao programa de iluminao pblica
Ao Atender as demandas ainda no concludas de iluminao pblica,
privilegiando as ruas com maiores ocorrncias criminais.

Este plano de segurana, se bem aprimorado, um bom exemplo de como investimentos


municipais integrados de forma multiagencial e interdisciplinar podem auxiliar de forma decisiva
na tarefa de preveno da violncia e da criminalidade. O plano rene elementos importantes, como
a focalizao em polticas para a juventude, que esto entre os autores e vtimas preferenciais da
criminalidade violenta, o combate violncia contra a mulher e contra a violncia escolar. Trabalha
tambm com aspectos simblicos importantes, como a desconstruo do homem violento como mais
viril e atraente e a reduo da sensao de insegurana com um trabalho voltado para a educao dos
meios de comunicao. Ao mesmo tempo, aponta para a necessidade de um trabalho pautado por
diagnsticos slidos da situao do crime e de reas de maior risco, incentivando assim o uso eciente
da informao.

Apesar dos esforos que vm sendo realizados em Diadema, importante destacar tambm
que a queda dos homicdios no municpio j estava em curso desde 1999, momento em que se inicia a
queda nos homicdios nas grandes cidades do Estado. Portanto, plausvel supormos que as polticas
desenvolvidas na cidade tenham intensicado um processo de queda que j estava ocorrendo, fruto
de polticas estaduais especcas de preveno e combate a criminalidade que viemos demonstrando,
cando difcil sabermos ao certo quantos e quais fatores interferiram e com qual intensidade. De
toda forma, os resultados indicam que o caso Diadema um exemplo de xito de mltiplas aes
ocorrendo simultaneamente e de forma planejada, com uma maior capacidade de articulao e
direcionamento das polticas de segurana, com envolvimento das demais agncias do municpio e da
prpria comunidade atuando na preveno.

60
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
4) Os investimentos sociais e sua relao com a evoluo dos homicdios

As polticas municipais e regionais de segurana devem evoluir no sentido de uma


abordagem integral e multisetorial, abarcando todos os aspectos e situaes que conferem
maior segurana aos cidados, incluindo, alm da ao das foras de segurana, as polticas
de incluso social em geral e, em particular, as relaes de conito no seio da famlia, o
combate violncia de gnero ou contra crianas ou aes em que a juventude vtima ou
autora de violncia, as manifestaes locais de insegurana geradas por situaes que no
so da competncia dos municpios (como o narcotrco, por exemplo), os riscos
ambientais e as diversas formas de convivncia cidad. Item n. 5 da Declarao Final do Seminrio
Ciudades mas Seguras

O texto que abre este tpico consta da Declarao Final elaborado pelos prefeitos da Grande
So Paulo que se reuniram em Guarulhos em 2003 num seminrio para avaliar a participao dos
municpios na esfera da segurana. O tema dos painis propostos como preveno da delinqncia
atravs de aes integradas de incluso e participao social e de melhorias urbanas bem como
o teor da Declarao, deixam claro que para as Prefeituras o combate criminalidade e insegurana
passa pela questo dos investimentos sociais, muitos dos quais so da alada municipal.

De fato, a literatura criminolgica conrma o vnculo entre criminalidade e diversas


modalidades de privao social e econmica. Assim por exemplo, sabe-se que em quase todos os
pases, o homicdio um fenmeno altamente concentrado no espao: algumas poucas reas so
responsveis por uma enorme quantidade de casos enquanto na maioria das reas a ocorrncia de
homicdios relativamente baixa. Por traz desta concentrao espacial existem diversos fatores
como carncias sociais e econmicas, estrutura da populao e estrutura familiar (Baller et all, 2001;
Ceccato, Haining and Kahn, 2004).

A literatura criminolgica j h muito tempo estabeleceu co-variveis importantes para


a explicao da distribuio epidemiolgica dos homicdios: densidade populacional, taxa de
urbanizao, desigualdade econmica, proporo de famlias dirigidas por mulheres, renda, proporo
de homens jovens na populao, concentrao de favelas, etc. (Cruz, 2004) A geograa dos homicdios
em So Paulo largamente explicada, por exemplo, por fatores ligados pobreza, alm de padres
de uso do solo e atividades criminais relacionadas ao trco de drogas. (Ceccato, Haining and Kahn,
2004) Em outras palavras, sabe-se que as condies scio-econmicas e demogrcas afetam os
nveis de criminalidade, sendo possvel estimar as taxas de homicdios de determinada rea com certa
preciso apenas pelo conhecimento destas covariveis.

A concentrao espacial dos homicdios pode ser vantajosa do ponto de vista da implementao
de polticas sociais preventivas: alocando recursos para reas e populaes mais afetadas, obtemos
mais resultados com menos recursos. Uma hiptese para a queda dos homicdios no Estado de So
Paulo desde 2000 de que diversos Municpios estariam investindo em programas sociais de natureza
preventiva secundria - nos ltimos anos: bolsas para estudantes pobres, programas de emprego
para jovens, centros de esporte, lazer e cultura na periferia, etc. Alm deste trabalho de preveno
secundria (atuando sobre fatores e grupos de risco), poder-se-iam somar os efeitos da preveno
primria, que consiste em melhorar universalmente a qualidade de vida da populao, atravs de
aes do Municpio e do Estado em saneamento bsico, coleta de lixo, melhorias na sade, moradia
e educao, entre outros.

61
Tlio Kahn
Embora vrios analistas mencionem os efeitos preventivos destas aes, poucos conseguiram
demonstrar o vnculo entre elas e a queda dos homicdios, pois no existe um levantamento exaustivo
dos programas de preveno secundria executados pelos municpios nestes anos, e muito menos
sobre a cobertura, escala e intensidade em que foram realizados ou se realmente atingiram os locais e
grupos mais vulnerveis. Avaliaes desta espcie so raramente encontradas na literatura mesmo nos
demais pases, dada a complexidade da questo, que exige que se leve em considerao um grande
nmero de fatores simultaneamente.

Com relao universalizao da infra-estrutura e servios bsicos (preveno primria)


o problema de outra ordem: existem diversos indicadores da evoluo destas aes, inclusive
indicadores agregados como o IDH ou o IPRS - para medir os avanos obtidos na ltima dcada.
Todavia, eles no permitem comparar o esforo feito por cada municpio neste setor, pois cada cidade
partiu desde o incio de patamares bastante diferentes: uma cidade como So Caetano, por exemplo,
evoluiu pouco na dcada, pois j tinha indicadores sociais bem avanados. Por outro lado, municpios
mais pobres foram os que mais evoluram proporcionalmente, pois partiram de patamares muito
baixos. Pois muito mais fcil aumentar, por exemplo, a alfabetizao de um municpio pobre de
40% para 70% do que aumentar estes nveis num municpio que j contava com ndices elevados de
alfabetizao. O resultado desta desigualdade de ponto de partida na situao social dos Municpios
que, quando relacionamos a evoluo do IDH, IPRS ou outros indicadores de melhoria de qualidade
de vida na dcada com os homicdios, encontramos muitas vez uma relao inversa esperada: os
homicdios caram menos onde os avanos foram maiores e reduziram-se mais justamente onde houve
poucos avanos de posio.

preciso encontrar portanto outras maneiras de estimar o impacto das aes sociais sobre
os homicdios e crimes em geral. Embora se saiba que o vnculo exista e seja possvel encontrar
diversas razes tericas pelas quais a melhoria da qualidade de vida deve impactar positivamente na
criminalidade interpessoal trata-se de algo difcil metodologicamente de comprovar.

Retornemos por um momento questo da queda dos homicdios em So Paulo. possvel


especular que, se a queda dos homicdios se deveu melhoria da qualidade de vida da populao
nos ltimos anos, ento no apenas os homicdios mas outros crimes contra a pessoa tambm
deveriam estar em queda. Em outras palavras, se a hiptese da preveno e incluso social vlida
como explicao da queda, esperaramos encontrar uma queda generalizada dos nveis de violncia
interpessoal na sociedade. Os dados todavia parecem no corroborar esta hiptese. Com efeito, a srie
histrica de agresses coletada pelo DATASUS sugere que, enquanto as agresses com armas de fogo
vm caindo nos ltimos anos validando os dados policiais as agresses com outros tipos de arma
esto crescendo. Embora o resultado seja menos letal, os dados sugerem que no a violncia
como um todo que est em queda.

62
Andr Zanetic
No mbito policial, possvel vericar que outros indicadores de violncia interpessoal no
Estado esto estveis como as leses corporais dolosas - ou aumentando como as vias de fato,
injrias, exerccio arbitrrio das prprias razes, difamaes, calnias, ameaas e outros indicadores
de conitos interpessoais. A nica exceo a srie de desentendimento que claramente cai em
So Paulo desde 1999, mas possvel especular que a categoria simplesmente vem sendo menos
utilizada no infocrim e que no se trata necessariamente de uma queda real. Assim, pode-se mesmo
dizer que os homicdios esto caindo apesar da continuidade da violncia na sociedade. A no ser que
se consiga explicar como os projetos de preveno e incluso afetam apenas os homicdios e no os
outros tipos de crimes contra a pessoa, ca difcil argumentar que eles so os responsveis pela queda
recente da criminalidade no Estado, que alm do mais foi abrupta.

Como vimos anteriormente, o mais provvel que a violncia tenha se tornado simplesmente
menos letal, em funo da reduo do nmero de armas de fogo em circulao.

Isto no quer dizer que a ao social preventiva das prefeituras e do Estado seja inecaz para
a conteno da criminalidade. interessante observar que, no por acaso, a queda dos homicdios
ocorre de forma mais intensa precisamente nos municpios com melhores indicadores sociais.

Nas tabelas acima dividimos os 645 municpios do Estado de So Paulo em 3 grupos de acordo
com nvel de desenvolvimento humano mensurado pelo IDH e em 5 grupos segundo a classicao do
IPRS sem levar em conta a evoluo temporal do IDH ou do IPRS mas comparando os municpios
num determinado ponto do tempo (cross-sectional). A tabela mostra que entre 1999 e 2003 houve
queda nos 3 grupos, mas especialmente no grupo de 152 municpios com alto IDH, onde a mdia de
homicdios caiu de 59 para 49 por ano, voltando aos nveis de 1995. O mesmo pode ser observado
quando classicamos os municpios pelo Grupo no IPRS: a queda maior nos municpios Plo e chega
a aumentar ligeiramente nos 114 municpios com baixo desenvolvimento econmico e social.

Algo semelhante ocorre quando analisamos apenas a RMSP, rea foco deste estudo. A m de
sugerir o vnculo entre a qualidade de vida de um municpio e os homicdios, dividimos os municpios
da Grande So Paulo e a Capital em 3 grupos: 1) 13 municpios onde foi grande a queda observada dos
homicdios entre 2000 e 2004 2) 18 municpios onde foi menor esta queda; nalmente 3) 8 municpios
onde no houve queda ou houve aumento nos homicdios no perodo analisado; Exploramos a partir
da as semelhanas e diferenas de perl scio econmico, demogrco e criminal entre os 3 grupos
de municpios: como os grcos deixam claro, o grupo de 8 municpios onde no houve queda ou
houve aumento dos homicdios precisamente aquele com os piores indicadores sociais. Com efeito,

63
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
alguns grcos sugerem a existncia de uma relao linear entre indicadores sociais e magnitude da
queda dos homicdios.

Embora no possamos mensurar se os esforos preventivos recentes contriburam efetivamente


para a queda dos homicdios, podemos concluir com base nestas semelhanas de perl que a existncia
prvia de uma comunidade saudvel e com bons indicadores sociais inuencia positivamente a
evoluo local da criminalidade: nestes locais a queda foi acelerada enquanto nas cidades com baixa
qualidade de vida no houve diminuio dos homicdios.

Concluses

Segurana Pblica vem deixando progressivamente de ser um tipo de atividade


predominantemente estadual. Neste setor est ocorrendo uma eroso da atuao do governo, provocada
pelas iniciativas comunitrias de autodefesa, pela expanso das atividades da indstria da segurana e
pela crescente participao do governo Federal e dos municpios no tema da segurana pblica. Entre
as causas desta eroso da atuao do governo estadual sobre a segurana esto o aumento do crime,
do sentimento de insegurana e o reconhecimento de que o poder pblico estadual no pode sozinho
atender a todas s necessidades especcas de segurana demandadas pela sociedade.

No Brasil, a questo da segurana pblica vinha sendo entendida restritivamente, at os anos


90, como questo de justia criminal - polcia, tribunais e sistema carcerrio. Pelo arranjo federativo
brasileiro, a maior parte destas tarefas sempre coube ao poder pblico estadual. Com efeito, a
constituio coloca os estados como os principais responsveis pela gesto da segurana, cabendo
ao governo municipal diminuta parcela desta responsabilidade. Mas os municpios deram-se conta
de que tm em suas mos instrumentos extremamente importantes para colaborar com a questo da
segurana.

Vimos como diversos municpios criaram novas guardas municipais, agora com funes que
extrapolam na prtica a proteo do patrimnio da cidade. Elaboram-se Planos Municipais de Direitos
Humanos e Segurana Pblica, com diversos itens diretamente voltados ao problema da segurana
e comearam a surgir Secretarias Municipais de Segurana. Diversos municpios criaram formas
de incentivar a divulgao do Disque Denncia e adotaram leis para restringir o uso de bebidas
alcolicas. Este esforo multi-agencial louvvel e promissor, na medida em que a populao no
quer saber se o problema de alada federal, estadual ou municipal.

64
Tlio Kahn
Este movimento, como vimos, no foi casual: diversas pesquisas de opinio pblica revelaram
que a criminalidade, ao lado do desemprego, so os maiores preocupaes do eleitorado e os prefeitos
no poderiam car alheios ao problema.

Uma aposta consistente de preveno ao crime aquela baseada em projetos que tm as


seguintes caractersticas: um diagnstico preciso que determine os desaos, fatores de risco e recursos
da comunidade; um plano de ao que estabelea prioridades, identique programas que podem ser
modelos teis e dena objetivos de curto e longo prazo; um processo de implementao rigoroso
que inclua o treinamento e coordenao dos parceiros envolvidos; avaliaes que forneam retornos
tanto sobre os processos quanto sobre os resultados obtidos; uma coalizo de atores chave com
lideranas fortes e staff de apoio administrativo; uma estratgia de comunicaes que pode mobilizar
prossionais e cidados e sensvel idade, gnero e diferenas culturais. Estes so, em linhas gerais,
os ingredientes para polticas bem sucedidas de preveno ao crime, identicados na literatura4. E
estes projetos, freqentemente, podem prescindir perfeitamente da existncia de efetivos policiais.

Embora de maneira limitada, procuramos mostrar aqui que a ao das prefeituras na esfera
da segurana tem tido algum impacto: as denncias criminais matria prima do trabalho policial
crescem consideravelmente quando as prefeituras se envolvem na divulgao do Disque Denncia; a Lei
Seca, quando adequadamente implementada, contribui para diminuir signicativamente a quantidade
de homicdios. Se corretamente alocada, por outro lado, a guarda municipal pode contribuir para a
reduo dos ndices de criminalidade contra o patrimnio. Quanto aos projetos de incluso social e
de preveno primria e secundria se no foi possvel estabelecer uma prova direta e inequvoca
de sua eccia a literatura especializada j mostrou como os indicadores sociais inuenciam os
nveis gerais de criminalidade de uma determinada rea. Vimos aqui como de certa forma eles foram
importantes na explicao do porque a queda dos homicdios em So Paulo ocorreu em determinado
tipo de municpios e no em outro.

A pesquisa mostra em resumo que a participao dos municpios na esfera da segurana


pblica crescente e promissora e que o problema s pode ser debelado com a colaborao de todas
as foras vivas da comunidade. preciso portanto readequar o arcabouo legal e institucional do pas
a comear pelo artigo 144 da Constituio que dene os rgos policiais do pas e suas funes -
para incorporar ao sistema as aes deste novo e relevante parceiro.

4
Conra 100 Crime Prevention Programs to Inspire Action Across the World. International Centre for the Prevention of Crime, Canad,
2001. No governo federal, o PIAPS atualmente o programa que mais se aproxima destas premissas, embora esteja ainda em fase de gestao.

65
Andr Zanetic
Bibliograa

1. AKERMAM, Marco. Mapa de Risco da Violncia: cidade de So Paulo / CEDEC - So Paulo,


1996. 12p.
2. Baller, Roberet; Anselin, Luc; Messner, Steven; Deane, Glenn and Hawkins, Darnell. Structual
covariates of US County homicide rates: incorporating spatial effects. Criminology, volume
39, no 3, 2001.
3. Barkan, Steven E. Criminology - A Sociological Understanding. University of Maine, New
Jersey, 1997.
4. Bayley, David H. Police for the Future. Oxford University Press, New York, 1994.
5. Beato, Cludio. Ao e Estratgia das Organizaes Policiais. Paper apresentado durante o
segundo seminrio Polcia e Sociedade Democrtica, Rio de Janeiro, 11 de junho de 1999.
6. Beato, Cludio. Informao e Desempenho Policial. Paper apresentado no IV Seminrio
Brasileiro do Projeto Polcia e Sociedade. (2000 ?)
7. Beato, Cludio e outros. Conglomerados de homicdios e trco de drogas em Belo
Horizonte, Minas Gerais, Brasil, de 1995 a 1999. Caderno de Sade Pblica, Rio de Janeiro,
17(5):1163-1171, set-out, 2001
8. BEATO, Cludio. Crime e Polticas Sociais na Amrica Latina. Centro de Estudos de
Criminalidade e Segurana Pblica, Universidade Federal de Minas Gerais. Informativo n 1,
dezembro de 2001
9. CANO, Igncio & Santos, Nilton. Violncia letal, renda e desigualdade social no Brasil. Rio
de Janeiro, Editora 7 letras, 2001.
10. CANO, Igncio. Anlise Territorial da Violncia. ISER, Rio de Janeiro, 1997.
11. Cotrim, B.C e Duarte, P.C.A.V. Alcool e violncia: estudo dos processos de homicdio
julgados nos Tribunais do Jri de Curitiba, PR, entre 1995 e 1998. J.Bras. Dep. Quim. 1(1):
1725,2000.
12. Carlini-Marlatt B et al. Drinking practices and other health-related behaviors among adolescents
of So Paulo City, Brazil. Substance Use and Misuse, 2003, 38(7):905932.
13. CATO, Yolanda. Mortes Violentas Um Panorama dos Homicdios no Brasil. Rio de
Janeiro, Departamento de Populaes e Indicadores Sociais IBGE, 1999.
14. CEBALLOS, Miguel e GERARD, Martin. Bogot: anatomia de una transformacion.
Politicas de Seguridad ciudadana 1995-2003, Bogot, 2004
15. Ceccato, Vnia; Haining, Robert e Kahn, Tulio. The Geography of homicide in So Paulo
Brazil -, Estudos Criminolgicos CAP/SSP - 2004
16. CHATFIELD , Chris. The Analysis of Time Series. Chapman & Hall/CRC, 2004
17. Cipola, Luiz Eduardo e outros. Mercado brasileiro de alimentos lquidos nos anos 90 e
perspectivas futuras. 2005.
18. Cruz, Oswaldo Gonalves. Modelagem Espao-temporal dos homicdios regio Sudeste /
Brasil, 1979-1998. Tese de doutorado submetida ao departamento de engenharia biomdica,
UFRJ, 2004.
19. Dalgalarrondo, Paulo; Soldera, Meire Aparecida; Correia Filho, Heleno Rodrigues ; Silva,
Cleide Aparecida M. Religion and Drug use by adolescents. Rev. Bras. Psiquiatr. vol.26 no
.2 So Paulo June 2004.

20. DIJK, Jan Van. Determinants of Crime. in: Crime and Criminal Justice Systems in Europe
and North America. European Institute for Crime Prevention and Control.
21. Duque, Luiz Fernando; Klevens, Joanne e Ramirez, Clemncia. Overlap and Correlates of
Different Types of Aggression Among Adults: Results From a Cross-Sectional Survey in
Bogota, Colombia. Aggressive Behavior, Volume 29,pages 191 201 (2003).

66
Papel dos Municpios na Segurana Pblica
22. Exum, M. Lyn. The aplication and robustness of the rational choice perspective in the study
of intoxicated and angry intentions to agress. Criminology, volume 40, Nmero 4, 2002.
23. FAJNZYLBER, Pablo e outros. What Causes Violent Crime ?. The World Bank, maro de
1998.
24. FAJNZYLBER, Pablo. Determinantes Econmicos da Criminalidade: notas para uma
discusso. Paper apresentado no Frum de Debates sobre Criminalidade, Violncia e
Segurana Pblica no Brasil. 5 Encontro IPEA/CESEC Novembro de 2000.
25. Fox, James Alan. Methods in Quantitative Criminology. Academic Press, 1981
26. Gawryszewski ,Vilma Pinheiro; Kahn Tlio e Mello Jorge Maria Helena Prado de.
Homicdios no Municpio de So Paulo: integrando informaes para ampliar o
conhecimento do problema. Estudos Criminolgicos CAP/SSP -2004
27. Galduroz, Jos Carlos F. e Caetano, Raul. Epidemiologia do uso de lcool no Brasil.
Revista Brasileira de Psiquiatria 2004; 26(Supl I) 3-6.
28. Haining, Robert. Spatial Data Analysis theory and practice. Cambridge University Press,
2003.
29. Hawks, David. Prevention of psycoactive substance use: a selected review of what works in
the area of prevention. WHO, 2002
30. J Ozanne-Smith, K Ashby, S Newstead, V Z Stathakis and A Clapperton. Firearm related
deaths: the impact of regulatory reform. doi:10.1136/ip.2003.004150 2004;10;280-286 Inj.
Prev.
31. KAHN, Tlio. Cidades Blindadas ensaios de criminologia. Sicurezza, So Paulo, 2002.
32. Kahn, Tulio. Pesquisas de Vitimizao. Revista do Ilanud n 10, So Paulo, 1998.
33. Longshore, Douglas; Chang, Eunice; Hsieh, Shih-chao e Messina, Nena. Self-Control and
social bonds: a combined control perspective on deviance. Crime and Deliquency, vol 50
No 4, outubro de 2004
34. MacDonald, John M.; Kaminski, Robert J.; Alpert, Geoffrey P. and Tennenbaum, Abraham
N. The temporal relationship between police killings of civilians and Criminal Homicide: a
rened version of the Danger Perception theory. Crime and Deliquency, vol 47 No 2, abril de
2001.
35. Markowitz, Sara. Criminal Violence and alcohol beverage control: evidence from a
international study. Working paper 7481, National Bureau of Economic Research, 2000.
36. Markowitz, Sara. An economic analysis on alcohol, drugs and violent crime in the National
Crime Victimization Survey. Working paper 7982, National Bureau of Economic Research,
2000.
37. Mocan, Naci. Crime Control: lessons from the New York City experience. paper given
at the international seminar on crime and violence prevention in urban settings. Bogota,
Colombia, May, 2003.
38. Norstrom, Thor. Estimating changes in unrecorded alcohol consumption in Norway using
indicators of harm. Addiction (1998) 93(10), 15311538.
39. Ousey, Graham e Lee, Matthew. Examining the conditional nature of the illicit drug market-
homicide relationship: a partial test of the theory of contingent causation. Criminology,
volume 40, nmero 1, 2002.
40. Parker, Robert Nash e Cartmill, Randu S. Alcohol and Homicide in the United States
1934-1995 or one reason why U.S. rates of violence may be going down. The Jornal of
Criminal Law & Criminology, volume 88, nmero 4, 1988.
41. PASTORE, Jos, ROCCA, Denise Franco e PEZZIN, Liliana. Crime e Violncia Urbana.
So Paulo, IPE-USP:FIPE, 1991.
42. Patterson, Kerry. An Introduction to Applied Econometrics a time series approach.
Macmillan Press Ltd, Londres, 2000.
43. Sampson, Robert J. Urban disorder, crime and neighborhood collective efcacy. paper
given at the international seminar on crime and violence prevention in urban settings.

67
DESIGN por Diogo Nascimento
Bogota, Colombia, May, 2003.
44. Sanchez, Herbert. Memria del seminrio internacional Ciudades mas seguras, UN-
HABITAT, cadernos de trabalho 133, janeiro de 2004.
45. Reilly, Dave. Autobox for Windows 5.0 Reference Guide, 1999.
46. SHERMAN, Lawrence. Preventing Crime: what works, what doenst, whats promissing.
National Institute of Justice, 1997.
47. SPOSATI, Aldaza (coord). Mapa da Excluso/Incluso Social da Cidade de So Paulo. So
Paulo, EDUC, 1996.
48. Wagenaar, Alexander C.; Toomey, Tracy L & Erickson, Darin J.. Preventing youth access to
alcohol: outcomes from a multi-community time-series trial. Addiction, 100, 335345, 2005.
49. Waller, Irvin, Welsh, Brandon C. e Sansfaon, Daniel. Crime Prevention Digest 1997 -
Successes, Benets and Directions from Seven Countries. Montreal, International Centre for
the Prevention of Crime, 1997.
50. Wells, William e Horney, Julie. Weapon effects and individual intent to do harm: inuences
on the escalation of violence. Criminology, volume 40, nmero 2, 2002.
51. WHO/HSC/SAB/99.9. Alcohol and Public Health in 8 Developing Countries. Geneva, 1999.
52. WHO Global Status Report on Alcohol 2004. Geneva, 2004.
53. WHO. Public health problems caused by alcohol. Report by the Secretariat, 2004
54. Zimring, Franklin E e Fagan, Jefferey. The search for causes in an Era of crime declines:
some lessons from the study of New York City Homicides. Crime and Delinquency, vol 46
No 4, Outubro de 2000.

(Footnotes)
1
A elaborao desta pesquisa s foi possvel graas colaborao e apoio de diversas pessoas e
entidades. Agradeo em especial ao Ministrio da Justia pela bolsa concedida, a Secretaria de Segurana
Pblica de So Paulo por me liberar durante a realizao do projeto e ao Centre for Brazilian Studies de
Oxford por me receber entre abril e junho de 2005. Inmeras pessoas zeram comentrios e contribuies
ao projeto, em especial Albert Fischlow e Nauro Campos, que se pronticaram a ler e comentar o texto
2
Curiosamente apenas 2% dos homicdios ocorram dentro de bares, boates ou lanchonetes, segundo
a classicao de tipo de local adotada pelo Infocrim; possvel contudo que outros casos tenham
sido classicados na categoria estabelecimentos comerciais , no interior dos quais ocorrem 3,9% dos
assassinatos em So Paulo.
3
Conra 100 Crime Prevention Programs to Inspire Action Across the World. International Centre for the
Prevention of Crime, Canad, 2001. No governo federal, o PIAPS atualmente o programa que mais se
aproxima destas premissas, embora esteja ainda em fase de gestao.

68
DESIGN por Diogo Nascimento

Interesses relacionados