OPINIO

O Estado de Coisas Inconstitucional

e o litgio estrutural
1 de setembro de 2015, 16h55

PorCarlos Alexandre de Azevedo Campos

1. Introduo
O Supremo TribunaFederal iniciou, na ltima quinta-feira (27/8), o julgamento
da Medida Cautelar na ADPF347, derelatoria do ministro Marco Aurlio. O
requerente, Partido Socialismo e Liberdade (PSOL), pede que seja o sistema
penitencirio brasileiro declarado um Estado de Coisas Inconstitucional,
categoria formulada pela Corte Constitucional colombiana. Pretende que o
tribunal, ao reconhecero aludido Estado de Coisas, interfira na criao e
implementao de polticas pblicas, em alocaes oramentrias e na
interpretao e aplicao da ordem processual penal, visando reduzir os
problemas da superlotao dos presdios e das condies degradantes do
encarceramento.

As sustentaes orais, a favor e contra os pedidos da arguio, tiveram um

ponto comum: em todas foi reconhecido que o sistema penitencirio
marcado por uma profunda e generalizada violao de direitos fundamentais
dos presos, sendo necessrias medidas urgentes para a mudana do quadro.
Divergncia existe quanto forma de alcanar essas mudanas. Das
sustentaes orais contrrias podem ser extradas duas objees principais: a)
que o STF no possui legitimidade democrtica e institucional para adotar as
medidas pleiteadas; e b)que se revela equivocada a importao do Estado de
Coisas Inconstitucionalpara o caso brasileiro, tendo em vista que nem mesmo
na Colmbia o seu uso se mostrou til para remediar o problema do sistema
carcerrio daquele pas.

Este artigo dirigido a questionar a segunda objeo. O objetivo demonstrar

que o argumenta revela uma meia verdade: verdade que o reconhecimento
do Estado de Coisas Inconstitucionalfracassou no enfrentamento do sistema
carcerrio colombiano; contudo, enganoso afirmar que o instrumento no
capaz de servir ao propsito de solucionar litgios de carter estrutural. Como
ser demonstrado, o erro da corte no caso do sistema carcerrio foi proferir
ordens sem qualquer acompanhamento ou dilogo na fase de implementao.
Em caso posterior, o paradigmtico problema da populao deslocada em
razo da violncia urbana, a corte, tendo aprendido com os prprios erros,
passou a adotar a prtica de proferir ordens flexveis sujeitas jurisdio
supervisria. As novas medidas resultaram no sucesso da atuao da corte e
do instrumento Estado de Coisas Inconstitucional.

Na sequncia, (2) apresento os pressupostos de configurao do Estado de

Coisas Inconstitucionale o papel de cortes constitucionais em litgios
estruturais. Depois, comparo as decises da Corte Constitucional da Colmbia
nos casos (3) do sistema carcerrio e (4) do deslocamento forado de pessoas.
Ao final, (5) concluo em sentido favorvel importao para o Brasil do
modelo colombiano do Estado de Coisas Inconstitucional.

2.O Estado de Coisas Inconstitucionale o papel das cortes constitucionais

A maior novidade do pedido formulado na ADPF 347 a declarao do Estado
de Coisas Inconstitucional. Mas o que vem a ser isso? Quais so os
pressupostos de configurao? Quais os efeitos do reconhecimento para
atuao de cortes constitucionais ou supremas? O instrumento oferece alguma
vantagem em comparao aos remdios tradicionais? As respostas foram
construdas pela Corte Constitucional colombiana que, desde a Sentencia de
Unificacin (SU) 559, de 1997[1], quando declarou, pela primeira vez, esse
Estado de Coisas, passou a desenvolver e aperfeioar a categoria em uma srie
de decises similares[2].

Quando declara o Estado de Coisas Inconstitucional, a corte afirma existir

quadro insuportvel de violao massiva de direitos fundamentais, decorrente
de atos comissivos e omissivos praticados por diferentes autoridades pblicas,
agravado pela inrcia continuada dessas mesmas autoridades, de modo que
apenas transformaes estruturais da atuao do Poder Pblico podem
modificar a situao inconstitucional. Ante a gravidade excepcional do quadro,
a corte se afirma legitimada a interferir na formulao e implementao de
polticas pblicas e em alocaes de recursos oramentriose a coordenar as
medidas concretas necessrias para superao do estado de
inconstitucionalidades.

Em sntese, so trs os pressupostos do Estado de Coisas Inconstitucional:

a constatao de um quadro no simplesmente de proteo deficiente, e sim de

violao massiva, generalizada e sistemtica de direitos fundamentais, que
afeta a um nmero amplo de pessoas;
a falta de coordenao entre medidas legislativas, administrativas,
oramentrias e at judiciais, verdadeira falha estatal estrutural, que gera
tanto a violao sistemtica dos direitos, quanto a perpetuao e agravamento
da situao;
a superao dessas violaes de direitos exige a expedio de remdios e
ordens dirigidas no apenas a um rgo, e sim a uma pluralidade destes so
necessrias mudanas estruturais, novas polticas pblicas ou o ajuste das
existentes, alocao de recursosetc.
Importante assinalar que, ante o reconhecimento da complexidade da
situao, a corte no mais se dirige a resolver problemas particulares, a
assegurar direitos especficos de demandantes, e sim a proteger a dimenso
objetiva dos direitos fundamentais em jogo[3]. A corte se encontra diante da
figura do litgio estrutural, que caracterizado pelo alcance a nmero amplo
de pessoas, a vrias entidades e por implicar ordens de execuo complexa.
Para enfrentar litgio da espcie, juzes constitucionais acabam fixando
remdios estruturais, voltados ao redimensionamento dos ciclos de
formulao e execuo de polticas pblicas, o que no seria possvel por meio
de decises mais ortodoxas.

Ao adotar tais remdios, cortes cumprem dois objetivos principais: superar

bloqueios polticos e institucionais, e aumentar a deliberao e o dilogo sobre
causas e solues do Estado de Coisas Inconstitucional. Cortes engajam em
uma espcie de ativismo judicial estrutural[4], justificado, no entanto, pela
presena de bloqueios polticos e institucionais. O Estado de Coisas
Inconstitucional sempre o resultado de situaes concretas de paralisia
parlamentar ou administrativa sobre determinadas matrias. Nesse cenrio de
falhas estruturais e omisses legislativas e administrativas, a atuao ativista
das cortes acaba sendo o nico meio, ainda que longe do ideal em uma
democracia, para superar os desacordos polticos e institucionais, a falta de
coordenao entre rgos pblicos, temores de custos polticos, legislative
blindspots, sub-representao de grupos sociais minoritrios ou
marginalizados.

No possvel alcanar esses objetivos, necessrio para superao do quadro

de inconstitucionalidades, por meio dos instrumentos tradicionais de
jurisdio constitucional. Sem embargo, so a dramaticidade e a complexidade
da situao que justificam ou mesmo impem a heterodoxia dos remdios
judiciais. No entanto, as cortes devem ser cientes das prprias limitaes.
Devem saber que no podem resolver o quadro atuando isoladamente, e que
de nada adiantar proferirem decises impossveis de serem cumpridas.
Cortes devem adotar ordens flexveis e monitorar a sua execuo, em vez de
adotar ordens rgidas e se afastar da fase de implementao das medidas. Em
vez de supremacia judicial, as cortes devem abrir e manter o dilogo com as
demais instituies em torno das melhores solues. O ativismo judicial
estrutural, mas pode e deve ser dialgico[5].

A adoo de uma posio ou outra foi o divisor entre o fracasso e o sucesso nos
dois casos mais paradigmticos que a Corte Constitucional colombiana
enfrentou: o do sistema carcerrio e o do deslocamento forado de pessoas. No
primeiro caso, a corte adotou posio de supremacia judicial e fracassou. No
segundo, porque partiu para o dilogo institucional, acabou promovendo
vantagens democrticas e ganhos de efetividade prtica de suas decises,
contribuindo realmente para melhoria da situao.

3.O caso do sistema carcerrio

Em uma de suas mais importantes decises, a Corte Constitucional da
Colmbia declarou o Estado de Coisas Inconstitucional relativo ao quadro de
superlotao das penitencirias do pas. Na Sentencia de Tutela (T) 153, de
1998[6], discutiram-se, tal como ocorre na ADPF 347, o problema da
superlotao e as condies desumanas das Penitencirias Nacionais de Bogot
e de Bellavista de Medelln. A corte, apoiada em dados e estudos empricos,
constatou que o quadro de violao de direitos era generalizado na Colmbia,
presente nas demais instituies carcerrias do pas. Os juzes enfatizaram que
a superlotao e o imprio da violncia no sistema carcerrio eram problemas
nacionais, de responsabilidade de um conjunto de autoridades.

A corte acusou a violao massiva dos direitos dos presos dignidade humana
e a um amplo conjunto de direitos fundamentais, o que chamou de tragdia
diria dos crceres. Ante a mais absoluta ausncia de polticas pblicas
voltadas, ao menos, a minimizar a situao, a corte: declarou o Estado de
Coisas Inconstitucional; ordenou a elaborao de um plano de construo e
reparao das unidades carcerrias; determinou que o governo nacional
providenciasse os recursos oramentrios necessrios; exigiu
aosgovernadores que criassem e mantivessem presdios prprios; e requereu
ao presidente da Repblica medidas necessrias para assegurar o respeito dos
direitos dos internos nos presdios do pas.

A execuo dessas ordens no alcanou, todavia, grande sucesso. Os principais

defeitos acusados foram a pouca flexibilidade das ordens, especialmente, em
face dos departamentos locais, e a falta de monitoramento, pela prpria
corte, da fase de implementao da deciso. O erro da corte foi acreditar que
sua autoridade contida nas decises, por si s, seria suficiente para que os
rgos pblicos cumprissem efetivamente com as medidas ordenadas. A corte
pouco se preocupou com a real impossibilidade de as autoridades pblicas
cumprirem as ordens. Faltou dilogo em torno de como melhor realizar as
decises, no tendo sido retida jurisdio sobre a execuo das medidas[7]. A
corte no voltaria a cometer esses erros no caso igualmente relevante do
deslocamento forado de pessoas em razo da violncia urbana do pas.

4. O caso do deslocamento forado de pessoas

O caso do deslocamento forado de pessoas em decorrncia do contexto de
violncia na Colmbia, decidido na Sentencia T-025, de 2004[8], o mais
importante do gnero. O deslocamento interno forado de pessoas um
fenmeno tpico de pases mergulhados em violncia, como o caso da
Colmbia. As pessoas so foradas a migrar dentro do territrio colombiano,
obrigadas a abandonar seus lares e suas atividades econmicas porque as
aes violentas de grupos como as Farcameaam suas vidas, a integridade
fsica das famlias, no havendo segurana ou liberdade nesses contextos.
Todavia, a sociedade civil e as autoridades pblicas colombianas, por muitos
anos, simplesmente ignoraram as condies s quais se submetiam essas
pessoas durante e aps os deslocamentos.

Na Sentencia T-025, de 2004, a corte examinou, de uma vez, 108 pedidos de

tutelas formulados por 1.150 ncleos familiares deslocados. A maior parte
dessa populao era composta por mulheres cabeas de famlia, menores,
minorias tnicas e idosos. Essas pessoas no gozavam dos direitos de moradia,
sade, educao e trabalho. A corte conclui estarem presentes os principais
fatores que caracterizam o Estado de Coisas Inconstitucional e formulou
remdios no s em favor dos que pleitearam as tutelas, mas tambm das
outras pessoas que se encontravam na mesma situao.

Acusando a precria capacidade institucional dos outros poderes para o

desenvolvimento, implementao e coordenao das polticas pblicas
necessrias, e sem exercer diretamente as competncias desses poderes, a
Corte Constitucional: declarou o Estado de Coisas Inconstitucional; exigiu
ateno oramentria especial ao problema; determinou que fossem
formuladas novas polticas pblicas, leis e um marco regulatrio eficiente para
proteger, para alm dos direitos individuais dos demandantes, a dimenso
objetiva dos direitos envolvidos. As ordens foram flexveis e dirigidas a um
nmero elevado de autoridades pblicas e, dessa vez, surtiram bons efeitos
prticos porque a corte dialogou com os outros poderes e a sociedade sobre a
adequao das medidas durante a fase de implementao. A manuteno da
jurisdio sobre o caso fez toda a diferena, comparado ao caso do sistema
carcerrio.
A corte buscou harmonizar o ativismo judicial revelado na interveno sobre
as polticas pblicas com a proposta de dilogos institucionais. Como afirmam
Paul Rouleau e Linsey Sherman, so preferveis ordens flexveis sujeitas
jurisdio supervisria a ordens detalhadas sujeitas execuo se
desrespeitada[9]. Com ordens flexveis e dilogo sobre a implementao de
medidas, cortes apontam a omisso estatal inconstitucional e a consequente
violao massiva de direitos, fixam parmetros e at prazos para a superao
desse estado, mas deixam as escolhas tcnicas de meios para os outros
poderes. O acompanhamento permite aos juzes, uma vez devidamente
informados, tomarem medidas capazes de assegurar a implementao das
ordens, o que contribui para solues superiores comparadas a eventuais
decises unilaterais.

O monitoramento, envolvido em audincias pblicas e com a participao

ampla da sociedade civil, permite aos juzes saber se as instituies
democrticas esto progredindo ou se os bloqueios se mantiveram. Atuando
assim, em vez de supremacia judicial, as cortes, por meio de remdios
estruturais flexveis e sob superviso, promovem o dilogo amplo entre as
instituies e a sociedade. Ordens flexveis acompanhadas de monitoramento
podem, portanto, ser superiores s ordens detalhas e rgidas no apenas sob as
ticas democrtica e poltica, mas tambm quanto aos resultados desejados.
Da por que comportamento judicial da espcie possuir tanto virtudes
democrticas como vantagens pragmticas.

Essa posio foi a chave do sucesso no caso do deslocamento forado. A corte

interveio na confeco de polticas pblicas, dirigindo ordens ampla
estrutura de poderes e rgos envolvidos, sem, contudo, fixar os detalhes do
plano de ao. A corte versou os procedimentos e as autoridades competentes
para atuar em favor da superao do estado de coisas inconstitucional, nada
dispondo sobre o contedo das polticas, mas vindo a acompanhar durante seis
anos a realizao concreta dessas. A corte convocou audincias pblicas
peridicas, com a participao de atores estatais e sociais, para discutir a
elaborao e a implementao das novas polticas pblicas, criando espaos
de deliberao e formas alternativas, inovadoras e potencialmente
democratizantes, de aplicao judicial dos direitos constitucionais[10].

A Colmbia ainda possui o maior nmero de pessoas deslocadas do mundo,

haja vista o contexto de violncia urbana ainda no ter sido superado pelo
Poder Executivo nacional. Contudo, desde a adoo das medidas determinadas
pela Corte Constitucional, a populao deslocada, ao menos a maioria, no
mais est entregue a toda sorte de violao de direitos fundamentais. Antes
totalmente ignorado, sem qualquer ateno estatal e da prpria sociedade, o
problema da falta de direitos bsicos da populao, quando deslocada
foradamente, hoje um mal combatido. Como anotaram Csar Rodrguez
Gravito e Diana Rodrguez Franco, foram, entre outros aspectos, a ambio e
durao do processo de implementao das ordens da deciso, com o
acompanhamento contnuo da corte, que asseguraram a efetividade da, por
eles denominada, macrosentena[11].

5.Concluso
H razo em criticar-se o equvoco da importao de categorias estrangeiras
sem estudo apurado de sua adequao realidade brasileira. verdade que o
uso do Estado de Coisas Inconstitucionalpela Corte Constitucional colombiana
no surtiu o efeito desejado no caso do sistema carcerrio. Todavia, em caso
posterior, a corte identificou o insucesso, diagnosticou os erros e avanou nova
posio, menos arrogante, mais dialgica e factvel ao sucesso. Afirmar a
inviabilidade do Estado de Coisas Inconstitucionaisem razo de um caso
particular, sem examinar suas aplicaes vitoriosas posteriores, contar uma
histria pela metade. At porque, categorias dessa natureza, nada ortodoxas,
no nascem prontas, so aprimoradas com o tempo e uso.

O voto do relator da ADPF 347, ministro Marco Aurlio, faz clara opo pela
via dialgica do instituto: props que o STF interfira na formulao e
implementao de polticas pblicas e em escolhas oramentrias, mas
mediante ordens flexveis seguidas de monitoramento da execuo das
medidas. A proposta no lana o tribunal a um estado de arrogncia
institucional, muito ao contrrio, a opo pelo caminho da interao
institucional em torno de um objetivo comum. Optou, portanto, pela forma de
atuao que deu certo, e no a que fracassou. o que se espera de uma corte
constitucional em casos que apresentam quadro to acentuado de violaes de
direitos fundamentais, mas, ao mesmo tempo, de solues to complexas: que
no seja inerte, mas que tambm no tente resolver tudo sozinha.

[1] Sentencia SU-559, de 6/11/1997. Na espcie, 45 professores dos municpios

de Mara La Baja e Zambrano tiveram os direitos previdencirios recusados
pelas autoridades locais. A corte constatou que o descumprimento da
obrigao era generalizado, alcanando nmero amplo de professores alm
dos que instauraram a demanda. Cumprindo o que afirmou ser um dever de
colaborao com os outros poderes, tomou deciso que no se limitou s
partes do processo: declarou o Estado deCoisas Inconstitucional; determinou
aos municpios, que se encontrassem em situao similar, a correo da
inconstitucionalidade em prazo razovel; e ordenou o envio de cpias da
sentena aos ministros da Educao e da Fazenda e do Crdito Pblico, ao
diretor do Departamento Nacional de Planejamento, aos governadores e
Assembleias, aos prefeitos e aos Conselhos Municipais para providncias
prticas e oramentrias.
[2] Sentencia T-068, de 5 de maro de 1998: mora da Caixa Nacional de
Previdncia em responder peties de aposentados e pensionistas dirigidas a
obter reclculos e pagamentos de diferenas das verbas previdencirias;
Sentencia SU-250, de 26/5/1998: determinar a realizao, em mbito nacional,
de concurso pblico para notrio ante a omisso do Estado em organizar o
certame; Sentencia T-590, de 20/10/1998: ordenar a confeco de polticas
pblicas eficientes de proteo dos defensores de direitos humanos no pas;
Sentencia T-525, de 23/7/1999: remediar o atraso sistemtico no pagamento, por
entidades territoriais, das verbas de aposentadoria. Os casos do sistema
carcerrio e do deslocamento forado de pessoas sero abordados em
separado na sequncia.
[3] HERNNDEZ, Clara Ins Vargas. La Garanta de la dimensin objetiva de los
derechos fundamentales y labor del juez constitucional colombiano em sede de
accin de tutela: el llamado estado de cosas inconstitucional. Revista del
Centro de Estudios Constitucionales Ano 1, N 1, Universidad de Talca, Chile,
2003, p. 225.
[4] Sobre o conceito de ativismo judicial estrutural, cf. CAMPOS, Carlos
Alexandre de Azevedo. Dimenses do Ativismo Judicial do STF. Rio de Janeiro:
Forense, 2014, p. 314-322.
[5] Sobre o ativismo judicial estrutural dialgico praticado nos casos de estado
de coisas inconstitucional, cf. CAMPOS, Carlos Alexandre de Azevedo. Da
Inconstitucionalidade por Omisso ao Estado de Coisas Inconstitucional. 2015
(No Prelo).
[6] Sentencia T-153, de 28 de abril de 1998.
[7] Sobre falhas dos remdios propostos pela Corte, cf. ARIZA, Libardo Jos.
The Economic and Social Rights of Prisoners and Constitutional Court
Intervention in the Penitentiary System in Colombia. In: MALDONADO, Daniel
Bonilla. Constitutionalism of the Global South. The Activist Tribunals of India,
South Africa and Colombia. New York: Cambridge University Press, 2013, p.
129-159.
[8] Sentencia T025, de 22/1/2004.
[9] ROULEAU, Paul; SHERMAN, Linsey. Doucet-Boudreau, Dialogue and Judicial
Activism: Tempest in a Teapot? Ottawa Law Review Vol. 41 (2), 2009, p. 171-
206.
[10] GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana Rodrguez. Cortes y Cambio
Social. Cmo la Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en
Colombia. Bogot: Dejusticia, 2010, p. 15.
[11] GRAVITO, Csar Rodrguez; FRANCO, Diana Rodrguez. Cortes y Cambio
Social. Cmo la Corte Constitucional transform el desplazamiento forzado en
Colombia. Op. cit., p. 14.

Carlos Alexandre de Azevedo Campos advogado, professor adjunto de Direito

Financeiro e Tributrio da UERJ, assessor de Ministro do STF, mestre e doutor
em Direito Pblico pela UERJ.

Revista Consultor Jurdico, 1 de setembro de 2015, 16h55