ORAMENTO PBLICO E POLTICA FISCAL: ASPECTOS

INSTITUCIONAIS E A EXPERINCIA RECENTE - 1985/1991

Dissertao apresentada ao Instituto

de Economia da Universidade
Estadual de Campinas para a
obteno do ttulo de Mestre em
Economia, sob a orientao do Prof.
Dr. Fabrcio Augusto de1 Oliveira .y: ~
' ~-\ .\
;

Campinas, novembro de 1992.

Aos meus pais.
"Sabemos perfeitamente que a intercalao
de mudanas de hbitos, ou de hbitos
novos, constitui o nico meio para manter a
nossa vida, para refrescar a nossa sensao
de tempo, para obter um rejuvescimento,
um reforo, uma retardao da nossa
experincia do tempo, e com ISSO, o
renovamento da nossa sensao de vida em
geral" (Thomas Mann, "A Montanha
Mgica")
AGRADECIMENTOS

Diversas pessoas contriburam direta ou indiretamente para a realizao deste trabalho, s

quais. gostaria de expressar meus agradecimentos.

Inicialmente ao Fabrcio, pelo exemplo de praticidade e pela orientao precisa e

objetiva.

Aos meus companheiros de mestrado pela amizade e convvio sempre estimulantes,

especialmente ao Reynaldo por seu esprito crtico, Marcos pelo rigor da forma e Carlos por seu

apoio. Aos trs muito devo pela leitura atenta e exaustiva de todo o materiaL Sua ajuda foi
nestimveL

O contato com os tcnicos e consultores do IESP foi fundamental para minha formao

profissional e acadmica. No poderia deixar de destacar meus companheiros e amigos da rea

Fiscal: Toms pelo estmulo e decisiva colaborao ao longo de todos estes anos; Vav, Joo

Carlos e Khalil pelo exemplo de convvio profissional. Ao Biasoto pela interlocuo sempre

gratificante.

Aos estagirios que trabalharam comigo ao longo deste projeto, em especial a Daniel e

Priscila pelo auxilio na elaborao do Anexo estatstico.

No plano institucional agradeo a FUNDAP pela oportunidade de compatibilizar meu

tempo de trabalho como pesquisador rdua tarefa de elaborao de uma Dissertao de

Mestrado.

Sulams Dain contribuiu com uma leitura atenta e crtica da verso preliminar. Suas

consderaes foram fundamentais para a concluso deste trabalho. Ao Arno Mayer agradeo por
seus comentrios e sugestes sobre o captulo 1.

Finalmente, minha famlia agradeo pelo apoio irrestrito e pela certeza de um ambiente

amigo. Sobretudo L pela pacincia e estmulo constantes. Seu apoio e carinho foram

fundamentas para que este trabalho no perdesse seu contexto.

Campinas, 20 de novembro de 1992.

SUMRIO

INTRODUO 1

CAPTULO I - A PRIMEIRA FASE DO PROCESSO DE UNIFICAO

ORAMENTRIA: AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DE 1985/87 E
A CONSTITUIO DO ORAMENTO DE CRDITO 7
A. Introduo 7
B. O Contexto Geral das Reformas: Desequilbrios
Macroeconmicos e a Disfuncionalidade Institucional
do Setor Pblico Brasileiro 8
C. O Inicio do Processo de Unificao Oramentria: O
Oramento de Crdito e o Reordenamento Institucional
do Governo Federal 18
1. O Oramento das Operaes de Crdito e a Interrupo
do Fluxo de Recursos Externos 23
2. A Remunerao das Disponibilidades do Tesouro
Nacional e a Transferncia do Lucro do Banco
Central 35
3. Consideraes sobre a Estrutura do Oramento de
Crdito 43
D. Concluses 45

CAPTULO II - A SEGUNDA FASE DO PROCESSO DE UNIFICAO

ORAMENTRIA: A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E O NOVO
SISTEMA DE PLANEJAMENTO E ORAMENTO 49
A. Introduo 49
B. O Sistema de Planejamento 51
1. O Arcabouo Institucional do Sistema de Planejamento
de 1967 54
2. O Arcabouo Institucional do Sistema de Planejamento
de 1988 61
3. Consideraes sobre o Sistema Atual 65
C. A Abrangncia e Contedo do OGU 74
1. As mudancas constitucionais 75
2. Considerces sobre o novo OGU 81
D. A Participa do Legislativo 84
E. Concluses 93

CAPTULO III - CONSIDERAES SOBRE A ELABORAO, EXECyO E

REGULAMENTAO DO NOVO ORAMENTO GERAL DA UNIAO 96
A. Introduo 96
B. A Elaborao do Oramento 97
1. A Previso de Receitas 97
2. A Pr-preparao do Oramento e os Limites de
Despesas 103
3. O Planejamento e a Tcnica de Estruturao do
 Oramento 108
4. A Avaliao e o Planejamento do Gasto Pblico 111
C. A Execuo do Oramento 115
1. A indexao do Oramento 116
2. A Lei do Oramento e a Execuo Oramentria 121
D. Legislao Complementar 132
E. Concluses 135

CONSIDERAES FINAIS 139

ANEXO 1 - OS PROGRAMAS CONSTITUTIVOS DO ORAMENTO DAS OPERAES

OFICIAIS DE CRDITO 144
ANEXO 2 - O PROCESSO ORAMENTRIO AMERICANO 152
ANEXO 3 - O PROCESSO ORAMENTRIO NOS PRINCIPAIS PASES DA OCDE
158
ANEXO 4 - EXECUO ORAMENTRIA EM 1990 E 1991 - TABELAS
SELECIONADAS 165

BIBLIOGRAFIA 194
LISTA DE TABELAS

TABELA 1 - Balancete Consolidado das Autoridades Monetrias: Ativo (Cr$ Bilhes de

1985) .......................................................... ----- - .............. ... ............................................. 29

TABELA 1.1 Balancete Consolidado das Autoridades Monetrias: Ativo (1982=100)

........................................................................................................................................................... 30

TABELA 2 - Despesas a cargo do Oramento de Crdito .............................................................. 32

TABELA 3 - Fontes de Financiamento do Oramento de Crdito ................................................ 33

TABELA 4 Execuo da Receita Oramentria 1990 (US$ Milhes

DeZ/90) ........................................................................................................................................... 99

TABELA 5 Ex:ecuo da Receita Oramentria 1991 (US$ Milhes

Dez/90) ........................................ " ........................ ., ... ., ... " ..................................................... 101

TABELA 6 Execuo da Despesa Oramentria 1990 (US$ Milhes

Dez/90) ............. ., ............................................................................................................................. 122

TABELA 7 Execuo da Despesa Oramentria 1991 (US$ Milhes

Dez/90) ........................................................................................................................................... 123

TABELA 8 Execuo da Despesa Oramentria 1990 (C'$ Milhes

correntes) ........ . ............................................................................................................... 125

TABELA 9 Execuo da Despesa Oramentria Milhes

Correntes ........................................................................................................................................ 126

TABELA 10 Execuo da Despesa por Funo 1991 (Cr$ Milhes

correntes) ....................................................... . ......................................... 128

TABELA 11 Execuo da Despesa por Funo 1991 (US$ Ylilhes

Dezi90_) ......................................................... . ....... 129
LISTA DE QUADROS

QUADRO 1 - Impacto da Transferncia das Despesas no Reembolsveis do Oramento

Monetrio para o Oramento Fiscal em 1986 ................................................................................... 31

QUADRO 2 - Planos Plurianuais e Diretrizes Oramentrias ........................................................ 70

QUADRO 3 Entidades Descentralizadas na Proposta Oramentria para

1992 ..................................................................................................................................................... 82

QUADRO 4 - Prazos para a Apreciao da Proposta Oramentria ............................................ 92

 1

INTRODUO

Os anos oitenta caracterizaram~se como um perodo de intensos desequilbrios na

economia brasileira. A crescente instabilidade inflacionria, a estagnao do produto interno e a

conseqUente deteriorao das condies de vida da populao so manifestaes irrefutveis das

dstores acumuladas ao longo das ltimas dcadas de nossa histria.

O binmio "Estabilizao e Desenvolvimento" passou a ser a preocupao fundamental

dos analstas econmicos e da sociedade em geral. A despeito das divergncias conceituais e das

implicaes diferenciadas em termos de propos.ies de polticas, dentre as distintas ven;es e

matizes tericas que procuram explicar as origens e desafios colocados pela crise brasileira, a
questo da redefinio do papel do Estado na economia coloca- se como um dos principais

aspectos a ser enfrentado.

Desde os adeptos das proposies mais liberais (e simplistas) que advogam a tese do
Estado Mnimo, at os que (ainda) esperam encontrar no Estado o agente capaz de resolver e
arbitrar todos os conflitos colocados pelo processo de desenvolvimento econmico e social, a
Reforma do Estado ganha destaque entre o rol de proposies colocadas para a retomada da

establizao e do desenvolvimento.

Repensar o papel do Estado implica contudo enfrentar um espectro muito amplo e

complexo de questes, "uma nova estratgia implica objetivos claros. E estes supem um poder

capaz de arbitrar os custo& da estabilizao e definir a rota do crescimento econmico. Uma e

outra coisa podem, e devero passar, por reforma& administrativas, fiscais e patrimoniais do

Estado. ~tas nenhuma dessas resolver o problema da falta de poder de comando. ( ... ) A
reorga01zao do setor pblico s adquirir sentido e viabilidade com a contraface indissocivel.

da afirmao poltica e econmica de uma nova estratgia de desenvolvimento" (Fiori, 1991,

p.ll).
 2

O presente trabalho circunscreve-se num espao bastante restrito, porm claramente

delimitado, do espectro de questes acima elencado. Pretende-se discutir o significado, alcances

e limitaes do processo de reforma do sistema de planejamento e oramento da Unio. Trata-se

portanto de analisar um aspecto especfico de um processo ainda em curso de reforma do setor

pblico brasileiro, tomando-se por referncia a experincia do governo federal a partir da

segunda metade dos anos oitenta.

O processo oramentrio "representa um conceto central e uma realidade atravs da qual

as polticas so convertidas em aes" (Premchand, 1990, p.99). Nesta acepo, o oramento

pblico tem a funo predpua de traduzir os objetivos polticos, econmicos e sociais do

governo em programas e aes concretas do setor pblico, a partir de uma determinada estrutura
de receitas.

Em outros termos. o oramento muito mais do que um mecanismo atravs do qual o

Poder Pblico planeja, administra e executa suas receitas e despesas, o oramento em realidade

o instrumento mediante o qual uma dada correlao de foras polticas, em determinado perodo,
manifestada atravs de proposies de aes concretas e de direcionamento do setor pblico.

Vale dizer, "reside. aqui. a sua feio poltica. atravs do qual se travam os embates entre Q~

representante;; das classes e de suas fraes para definir a direo e a forma de ao do Estado"

(Oliveira, 1985, p.31).

Note-se que na relao entre os Poderes Executivo e Legislativo, o oramento pblico

coloca-se como ins.trumento central. "Na;; sociedades democrticas, atravs deste que o
Legislativo autoriza e legitima politicamente - para um perodo de tempo pr-estabelecido, em

geral um ano - o montante e a forma de alocao dos recursos pblicos. Neste sentido, o

oramento tambm o principal instrumento de controle do Poder Legislativo, ou da sociedade

em geral, sobre as aes do Executivo.

Importante salientar que, como todo instrumento de natureza poltica, o significado e

 3

papel do oramento pblico est "determinado historicamente, assumindo em diferentes perodos,

papel e feies distintas" (Oliveira, 1985, p.31). A ttulo de exemplo, com o advento da doutrina

Keynesiana e notadamente a partir da Segunda Grande Guerra, o oramento pblico assumiu,

em diversos pases, o papel de um instrumento de ajustamento macroeconmico, expressando a

disposio do Estado de influir na determinao dos nveis de renda e emprego da sociedade.

Em oposio, no perodo de vigna do iderio liberal, que antecedeu a Grande Depresso dos

anos trinta, prvilegiouse a funo do oramento pUblico enquanto instrumento que assegurasse
o equilbrio entre as receitas e despesas governamentais, em detrimento de qualquer objetivo

macroeconmico associado ao gasto pblico, que no o de evitar a ocorrncia de dficits.

Este amplo e&pectro de questes associado ao significado do oramento pblico sugere

nos que seu estudo ou. mais precsamente, o estudo do processo oramentrio - entendido como

o planejamento do gasto, a elaborao da proposta oramentria do Executivo e sua discusso e

aprovao no Congresso Nacional, a execuo das despesas pelo Executivo e, finalmente, a

avaliao dos resultados obtidos - deveria constitur um objeto imprescindvel para qualquer

anlise e conhecimento do setor pblico numa sociedade democrtica.

O caso brasileiro, contudo, apresentava certas especificidades que reduziram

drasticamente o significado do oramento enquanto um instrumento de negociao poltica,

controle, planejamento e orientao das aes do setor pblico.

A correlao de foras que deu origem ao regime autoritrio instaurado a partir de 1964

destituiu o oramento federal de suas funes e significado. A centralizao dos recursos

pblicos na esfera federal, a violao das prerrogativas do Poder Legislativo, a submisso das

demais esferas de governo aliado represso aos partidos de oposio e movimentos organizados

da sociedade civil, propiciaram uma brutal concentrao de poderes no Executivo Federal, que
passou a ser o responsvel pelos desgnios da Nao. Assim, ao dispensar qualquer instrumento
de discusso ou controle sobre a alocao dos recursos pblicos o governo esvaziou o contedo
econmco e poltico do Oramento Geral da Unio (I).

(l) Quando um regtme se afasta do ideal do Estado-de-Direito, ""tudo se passa emo se o Estado se corporificasse apenas no
Executivo que passa a constituir a fonte de onde emana todo o poder e se afastasse da sociedade ao transformar em
 4

O arcabouo institucional do sistema de planejamento e oramento do governo federal

desenhado a partir de 1964, em consonncia com o princpio da descentralizao preconizado

pela reforma administrativa de 1967, excluiu do Oramento Geral da Unio as principais aes

de governo voltadas para o domnio da interveno econmica e social. Estai, por sua vez,
encontravam~se dispersas entre os oramentos prprios das entidades da administrao indireta

ou em oramentos cujo contedo s no era mais obscuro do que a prpria forma de deciso
acerca da alocao destes recursos.

Esta forma de conduo dos negcios pblicos no encontrou obstculo enquanto, ao lado
da centralizao de poderes no Executivo Federal, o pas encontrava-se numa fase de

crescimento econmico e com abundantes fontes de financiamento externo. A reformulao do

processo oramentrio da Unio, de fato, s comeou a tomar contornos a partir do advento da

Nova Repblica e em meio a um contexto de intenso desequilbrio das finanas pblicas.

Em realidade, "nenhuma mudana significativa pode ser feita no processo oramentrio

sem afetar o processo poltico. No teria sentido pensar em alteraes na estrutura oramentria
se, ao final, o padro de deciso oramentria fosse precisamente o mesmo. Pelo contrrio, as
reformas tem reduzida justificativa a menos que resultem em diferentes formas de decises e,
quando e se isto for atingido, o papel das foras polticas ter necessariamente sido alterado"

{Wildavsky, 1964, p.132).

A reforma do processo oramentro do governo federal, iniciada em 1985 e completada

com a promulgao da Constituio Federal de 1988, no pode, portanto, ser entendida fora do

contexto de crise econmica, redemocratizao do pas e da nova correlao de foras entre os

Poderes e esferas de governo que acompanhou o processo de transio democrtica dos anos

ote.nta.

Na discusso sobre a reforma do sistema de planejamento e oramento do setor pblico,

peas decorauvas ou esvazia-das de seu papel, os dema1s poderes repre&entattvos da sociedade" (Oliveira, 1985, p.35).
 5

em verdade j presente desde o mcio dos anos oitenta, a unificao dos oramentos da Unio

passou a ser vista como a questo central a ser enfrentada para a recuperao do significado e

papel do oramento federal, bem como das prerrogativas do Poder Legislativo. Ademais,

entendia-se a unificao oramentria como um imperativo democratizao e controle do gasto

pblico, na medida que elevaria a transparncia das contas federais (Z).

A concluso do processo de reforma do sistema de planejamento e oramento da Unio

materializou<>e na figura do novo Oramento Geral da Unio previsto na Constituio Federal

de 1988. Sua concepo esteve baseada em trs princpios gerais que nortearam a reformulao

do processo oramentrio do governo federal: a unificao do oramento, o fortalecimento da

atividade de planejamento e a recuperao das prerrogativas do Poder Legislativo para dispor

sobre matria oramentria.

O objetivo desta dissertao resgatar e discutir o processo de reforma do sistema de

planejamento e oramento da Unio, com o intuito de verificar em que medida este permitiu
recuperar o papel do oramento pblico enquanto um instrumento de planejamento, orientao,
controle e avaliao das aes governamentais.

O captulo 1 aborda a prmeira fase do processo de unificao oramentria que

antecedeu a promulgao da Comtituio Federal de 1988. A idia discutir este processo, com

destaque para a constituio do Oramento das Operaes de Crdito, inserindo-o num contexto

de desestruturao das font-es de financiamento do setor pblico a partir da ruptura do fluxo

voluntrio de recursos externos. Pretende-se tambm discutir os impactos da unificao
oramentria sobre a execuo do Oramento Geral da Unio, notadamente no que diz respeito

gesto das polticas de fomento e ao relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro Nacional.
O Anexo 1 apresenta uma descrio detalhada dos programas constitutivos do Oramento das

(2) A idia de que apenas a unificao oramentria seria suficiente para resgatar o papel do oramento federal no era
contudo comparulhada por t-odos os analistas. Segundo Rezende e Dain (1985, p.322), a simples consolidao dos
oramentos, a partir das categorias hoje existentes, e o gesto apenas ritual de sua apresentao no Congresso nao
subsntuem o trabalho de reorganizaao das contas pblicas tomando como cntrio bsico justamente as vrias
manesta~es de sua heterogeneidade, impeditivas conso!idaao insinuada. Nesta perspectiva, a unicidade
oramentria traria mais sombra aos j obscuros caminhos do gasto pblco, dificultando ainda mais sua avaliao".
 6

Operaes de Crdito.

O capitulo 2 discute as mudanas efetuadas no processo oramentrio brasileiro no

mbito da Constituio Federal de 1988, O objetivo aqui no s apresentar as alteraes frente

ao sistema anterior, estruturado no mbito da Constituio Federal de 1967, mas tambm tecer

algumas consideraes sobre este novo arcabouo institucionaL A discusso est organizada a

partir dos trs aspectos centrais que caracterizaram as mudanas introduzidas pela nova

Constituio em matria oramentria: 1) o sistema de planejamento; 2) a abrangncia e

contedo do Oramento Geral da Unio; e 3) a participao do Poder Legislativo.

Adicionalmente, procurou-se buscar na experincia internacional elementos que pudessem

contribuir para a anlise do novo sistema de planejamento e oramento federal. Neste sentido, os

Anexos 2 e 3 apresentam, respectivamente, uma descrio do processo oramentrio americano e

as principais etapas e eventos do processo oramentrio de uma amostra de pases desenvolvidos

da OCDE.

O Captulo 3 discute a experincia de elaborao e execuo do Oramento Geral da

Unio e,m 1990 e 1991, que constituem os dois primeiros anos de elaborao e execuo do

oramento dentro dos marcos do sistema definido na Constituio de 1988, Trata~se portanto de

avaliar o novo processo oramentrio a partir da anlise de dos aspectos centrais: as prticas e

procedimentos utilizados na elaborao do oramento e a correspondncia entre os valores

previstos na Lei Oramentria e a efetiva realizao das despesas ao longo da execuo do

oramento. Adicionalmente, so apresentadas algumas consideraes sobre a necessidade de

regulamentao dos novos principias constitucionais. O Anexo 4 apresenta um conjunto

detalhado de tabelas da execuo oramentria em 1990 e 1991.

 7

CAPTULO I A PRIMEIRA FASE DO PROCESSO DE UNIFICAO ORAMENTRIA:

AS REFORMAS INSTITUCIONAIS DE 1985187 E A CONSTITUIO DO ORAMENTO DE

CRDITO

A. Introduo

O processo de unificao oramentria do governo federal pode ser dividido em duas

fases distintas. Na primeira, entre 1985 e o final de 1987, assistiu-se ao incio da consolidao

dos oramentos federais, no mbito do processo de reestruturao das relaes institucionais

entre o Tesouro Nacional e as autoridades monetrias, bem como a redefinio da estrutura de

financiamento de uma parcela relevante das despesas da Unio. Na segunda, relacionada

discusso e promulgao da Constituio Federal de 1988, os dispositivos constitucionais voltados

para a concluso do movimento de unificao oramentria expressavam o desfecho de um

processo mais amplo de redemocratizao do pas e de uma significativa modificao das

relaes entre os Poderes Executivo e Legislativo federal em matria oramentria.

A distino entre estas duas fases pode ser mais claramente apreendida mediante a

anlise de dois condicionantes: os agentes responsveis pelas reformas e o contexto econmico e

poltico associado cada um dos perodos.

As reformas implementadas entre 1985 e 1987 foram de iniciativa exclusiva do Poder

Executivo. As medidas adotadas a partir da burocracia federal expressavam as preocupaes

daquele segmento num contexto de desestruturao das fontes de financiamento do setor pblico

j presente desde o final dos anos setenta e amplamente explicitada no incio dos anos oitenta

e de implementao de um programa de ajustamento da economia brasileira sob a tutela do

Fundo Monetrio InternacionaL

 8

O segundo perodo de reformas, de iniciativa do Poder Legislativo, inseriuse no mbito

de um processo mais amplo em que a nova correlao de foras entre as esferas de governo e

Poderes Pblicos foram explicitadas a partir da elaborao da nova Constituio Federal. Neste

sentido, os dispositivos introduzidos pelos constituintes sobre matria oramentria, estariam

expressando o firme propsito dos parlamentares de resgatar e assegurar a participao do

Legs.latvo no processo de dscusso e deciso da alocao dos recursos pblicos. O que, em

ltima instncia, significava a institucionalizao desta nova correlao de foras, que

acompanhou o processo de redemocratizao do pas e sua traduo em termos oramentrios.

O objetivo deste captulo discutir o pnmeno perodo do processo de unificao

oramentria ( 3 ) tendo em vista as seguintes preocupaes: 1) estabelecer as relaes existentes

entre as medidas ento adotadas no sentido da unifcao oramentria e a ruptura do fluxo de

recursos externos verificada a partir de 1982, destacando~se a constituio do Oramento das

Operae:> de Crdito; 2) discutir de que maneira as reformas implementadas ensejaram uma

modificao no relacionamento entre o Tesouro Nacional e o Banco Central; e 3) tecer algumas

consideraes 50bre. o arcabouo institucional resultante das reformas em questo e seus impactos

s.obre a execuo do Oramento Geral da Unio.

B. O Contexto Geral das Reformas: Desequilbrios Macroeconmicos e a Disfuncionalidade

Institucional do Setor Pblico Brasileiro

A segunda metade dos anos oitenta foi marcada por um intenso processo de reformas

institucionais da Administrao Pblica Federal. Num contexto mais amplo, estas reformas

inseriramse na necessidade de adequao do governo federal conjuntura de crise fscal,

decorrente do desmantelamento das estruturas de financiamento do setor pblico - notadamente

do rompimento do padro de financiamento externo - e do prprio efeito perverso das polticas

de ajuste do balano de pagamentos sobre as finanas pblicas federais.

(3) Note-se que este assunto j foi amplamente discutido por diversos autores - Teixeira (1991), Parente (1989) e Parente e
Calabi (1990) ., de maneira que nos limitaremos a apontar os principais aspectos referentes ao processo em questo
 9

A interrupo do fluxo voluntrio de recursos externos a partir de 1982 e a conseqente

deflagrao de uma severa crise cambial impuseram a necessidade de um profundo processo de

ajustamento da economia brasileira, cujo padro de crescimento nos anos setenta esteve
amplamente baseado na absoro de recursos externos ( 4 )

O programa de ajustamento ento implementado, sob a imposio e monitoramento do

Fundo Monetrio Internacional, baseava-se na teoria do "ajuste monetrio do balano de

pagamentos". Vale dizer, partindo-se do pressuposto de uma relao estvel entre demanda por

moeda e demanda por bens, o equilbrio do Balano de Pagamentos seria atingido mediante um
severo controle sobre o crdito domstico, de maneira que a expanso da base monetria fosse

condicionada somente pela variao das reservas internacionais.

Em consouncta com estes pressupostos, implementou-se uma estratgia de ajuste

recessiVO para assegurar a gerao de megassupervits na Balana Comercial e,

conseqentemente, viabilizar o pagamento do servio da dvida externa. Para se compreender o

sgnificado desta estratgia para o setor pblico, necessrio explicitar as relaes entre a

contrao do crdto domstico lquido e as Necessidades de Financiamento do Setor Pblico.

Na perspectiva do FMI, as metas de controle do crdito domstico lquido deveriam ser

atingidas, basicamente, a partir de um severo controle sobre o crdito concedido ao setor
pblico. O que reduziria as penaiizaes impostas ao setor privado na estratgia de ajustamento.

As.sim, o controle s.obre as Necessidades de Financiamento do Setor Pblico passou a ser um dos

principais componentes do processo de ajustamento.

Neste contexto, o controle das despesas pblcas, sobretudo do governo federal, assumia
papel central na estratgia de ajustamento e estabilizao da economia. O corte de despesas e as

restries de acesso dos rgos pblicos s fontes internas de crdito constituam, na concepo

(4) Nme-se que a premncia deste ajustamento era ainda mais intensa no mbito do s.etor pblico. posto que poca este j
respondia por aproximadamente 70,0% da dvida externa bras!leira. Para uma discussao aprofundada do processo de
ajustamento da economta brasileira a partir de 1982, das ca:racteristicas do endividamento externo e do processo de
e-statizao da dvida externa brasileira. ver Belluzzo & Almeida (1992); Bontempo (1988); Cavalcanti (1988); Frum
Gazeta Mercantil (1983);e Cruz (1984).
 10

do FMI (e encampada pelo Governo), elementos cruciais para se atingir as metas de expanso do

crdito interno compatveis com o equilbrio do Balano de Pagamentos.

No cabe aqui analisar a poltica de ajustamento patrocinada pelo FMI (S)_ Pretendemos

destacar a disfuncionalidade institucional do setor pblico brasileiro. e notadamente do governo

federal. para a implementao desta poltica de ajuste recessivo e de severo controle sobre as
contas pblicas ( 6 ).

No mbito institucional, as dificuldades de controle das contas do governo federal

assoCiavam-se a trs fatores bsicos, altamente inter-relacionados. Em primeiro lugar, a

existncia de um sistema mltiplo de oramentos, em que as diversas despesas do governo

federal encontravam- se dispersas entre trs oramentos, o Oramento Fiscal, o Oramento

Monetrio e o Oramento SEST. Em segundo lugar, a confuso institucional que caracterizava o

relacionamento entre o Banco Central, Banco do Brasil e o Tesouro NacionaL Por fim, a

flexibilidade conferida ao Banco Central na gesto da dvida mobiliria federaL Vejamos as

origens deste particular arranjo institucional e seus impactos sobre a gesto dos oramentos da
Unio.

A constituio de um ::.istema mltiplo de oramentos teve sua origem nas reformas

administrativa e financeira de meados dos anos sessenta. Com o intuito de ampliar a capacidade
de financiamento do Estado e de dotar a Administrao Pblica de uma maior agilidade

operacional, a reforma administrativa de 1967, sob a gide do Decreto Lei 200/67, promoveu

uma significativa descentralizao das aes de responsabilidade do governo federal atravs da

sua fragmentao entre as entidades da admnistrao indireta.

Amparado na tese do autofinanciamento da administrao indireta, o processo de

descentralizao das atividades do governo federal, a partir de meados dos anos sessenta,

promoveu um forte movimento de criao de empresas pblicas e de multiplicao do nmero

(5) Para uma avaliao crtica do programa 4e ajustamento da economia brasileira sob a tutela 4o FMI ver Belluzzo &
Almeida (1992), Frum Gazeta M~rcantil (1983) e Mediano & Carneiro, (1990),
(6) Para uma discusso mais detalhada acerca da disfunconalidade institucional do setor pblico brasileiro, ver Dain (1988).
 11

de autarquias e fundaes federais. Este processo de fragmentao insttudonal atingiu ma1s

fortemente as polticas de natureza social, destacando~se os setores de saneamento bsico,

habitao, transportes urbanos e limpeza pblica.

Estas entidades, inclusive as empresas estatais, que passaram a responder pelas principais

aes de governo voltadas para o domnio da interveno econmica e social amparadas na

autonomia financeira e administrativa conferida pelo Decreto Lei 200/67 ~ no integravam o

Oramento Geral da Unio, tendo seus oramentos aprovados por Decreto do Poder Executivo.

Neste contexto, "se verdade que a descentralizao dotou a administrao indireta de

oramento prpro, aumentando seu grau de liberdade quanto a diversificao de mecanismos de

financiamento e conseqente expanso do gasto pblico, tambm fato que a fragmentao

institucional dificultou o controle e a visualizao integrada do desempenho da poltica fiscal,

alm de ampliar o espao de presso poltica sobre o setor pblico" (Dain, 1988, p.5).

Foi somente em 1979, num contexto de grave descontrole das finanas pblicas, que os

diversos oramentos da administrao indireta foram consolidados numa pea oramentria de

natureza claramente residual, o oramento SEST. Segundo Werneck (1987), o oramento SEST
derivou da necessidade de controlar toda a despesa pUblica federal que no estivesse sendo feita

diretamente pela Unio - Oramento Fiscal ou atravs das autoridades monetrias - Oramento

Monetrio - decorrendo da sua abrangncia residual, no sentdo de agregar o restante do

oramento consolidado do setor pblico.

A criao da SEST representou um primeiro passo no sentido da unificao oramentria

e de ampliao dos controles do governo federal sobre as entidades da administrao indireta.
No obstante, dada a natureza altamente heterognea dos rgos integrantes deste oramento, a
criao da SEST suscitou uma srie de distores do ponto de vsta da gesto oramentria (7 )

(7) Ademais, "a juno num mesmo oramento de umdades hetereogneas traz problemas que na:o s os de natureza
semntica ( ... ) Constderemos, inicialmente, as instituies tipicamente governamentais ( ... ) Dada a natureza
emmentemente pblica de suas funes, a idia de que cada uma delas isoladamente possa apre5entar dficit U.o
equwocada quanto o fato de se afirmar que uma unidade qualquer do oramento pblico deficitria . A incluso
dessas instituies no oramento SEST afeta o correto entendimento das contas governamentais. uma vez que um
 12

A consolidao dos oramentos das entidades da administrao descentralizada no

oramento SEST "significou submeter entidades de naturezas completamente distintas a um

mesmo tipo de controle financeiro ( ... ) Ter que acomodar em uma mesma estrutura

oramentria, de um lado, agncias governamentais - cuja autonomia vis--vis ao governo

central apenas um arranjo administrativo para dot-las de maior flexibilidade - e, de outro,

empresas organizadas como sociedades annimas controladas acionariamente pelo governo federal

conduziu a distores srias ( ... ) As empresas propriamente ditas foram submetidas camisa de

fora de uma oramentao que, se bem defensvel para o controle de agncias governamentais

descentralizadas, totalmente inadequada para o controle financeiro de empresas" (Werneck,

1987, p.21:22).

A disfunconalidade do sistema oramentrio ampliava~ se ainda mais quando considerada

as caractersticas do Oramento Monetrio, cuja origem remonta ao processo de reformas

institucionais implementado na segunda metade dos anos sessenta, sob o amparo das chamadas

Lei de Reforma ~ancria (Lei No 4.595 de 31/12/64) e Lei de Reforma do Mercado de Captas

(Lei No 4.ns de 14/07/65).

A Reforma Financeira havia reestruturado o sistema financeiro domstico, mediante a

criao de mecanismos de captao, intermediao e repasse de recursos, que garantissem o

estmulo gerao de poupana interna e o desenvolvimento do mercado de capitais, tendo em

vista a constituio de um sistema de financiamento no inflacionrio compatvel com a

retomada do desenvolvimento econmico. A gesto de linhas de crdito seletivo por parte da

Unio constitua, assim, um importante instrumento de alavancagem e orientao de recursos

para os setores tidos como prioritrios na estratgia de crescimento acelerado. Desempenhando,

portanto, um papel complementar ao sistema financeiro desenhado em meados dos anos sessenta.

Neste sentido, foi conferida ao recm criado Banco Central do Brasil, institudo por

grande nmero de instituie,. da administrao descentralizada controladas pela SEST responsvel por programas
de amplo mteresse social, nas reas de educao, sade, as~istncia social, nutrio, etc." (Rezende & Dao, 1985,
p.312).
 13

intermdio da Lei 4.595/64, a responsabildade pela gesto de uma srie de Fundos e Programas

ligados a setores considerados relevantes. Estes Fundos e Programas promoveram a canalizao

de recursos para aplicao nos setores agrcola, industrial e exportador, alm de programas de
desenvolvimento regional, distribuio de terras, desenvolvimento do mercado de capitais e

apoio financeiro a instituies pblicas e privadas.

Ressalte-se que a criao do Banco Central do Brasil no foi acompanhada da

transferncias de todas as atribuies de Autoridade Monetria at ento exercidas pelo Banco

do Brasil e pela Superintendncia da Moeda e do Crdito (SUMOC). Em outros termos, na Lei

da Reforma Bancria, transferindo grande parte das funes da SUMOC ao Banco Central do

Brasil, manteve o Banco do Brasil como Agente Financeiro do Tesouro Nacional (cujos dficits

passaram entretanto a ser cobertos pelo Banco Central), recebedor exclusivo dos depsitos de

quaisquer entidades federais, depositro das reservas voluntrias dos bancos comerciais e como

agente especial do Banco Central em muitas operaes" (Ferreira, 1974, p. 11).

A Reforma Financeira de 1964, em funo do status de Autoridade Monetria conferido

ao Banco do Brasil, enseJOU uma situao de duplo comando da poltica monetria,
caracterizando, em realidade, um sistema misto de autoridades monetrias. Dessa forma, o
Oramento Monetrio foi criado para resolver este problema colocado pela duplicidade de
comando, sob a direo do tambm recm criado Conselho Monetrio Nacional (S)

O Oramento Monetrio contemplava a programao das operaes de responsabilidade

do Banco Central, inclusive os Fundos e Programas, e as operaes a cargo do Banco do Brasil

realizadas em nome do Tesouro Nacional, que ficariam conhecidas como as "Contas Fiscais do

Oramento Monetrio" - tais como aquisies de produtos agrcolas, comercializao de trigo, e

formao de estoques reguladores (9).

(8) A Lei de Reforma Bancria de 1964 dispe que "o Banco Central do Brasil deve submeter, anualmente, ao Conselho
Monetrio Nactonal, a proposta do Oramento Monetrio do Pas, o qual define as metas quantitativas do crdito do
sMema bancrio aos setores pblico e privado, bem como analisa o impacto dessas metas sobre o volume de meios de
pagamento" (Ferreira. 1974, p.l2),
(9) Os programas cunados ao amparo do Oramento Monetrio podiam ser diferenciados das demais despesas do OGU
ba~carnente por dois motivOS: representavam a concesso de um subsdio direto ao setor privado como no caso da
Conta Trigo e/Ou consutuarn uma despesa com retorno. Ou seja, tratava-se de polticas de financiamento e fomento
 14

A programao anual das aplicaes dos Fundos e Programas e das "Contas Fiscais"

administradas pelas autoridades monetrias integrava o Oramento Monetrio que, considerando

os objetivos da poltica econmica e as necessidades previsveis, estipulava os recursos para estas

atividades. Uma vez que as decises de gasto dos Fundos e Programas eram realizadas fora do

mbito do Oramento Fiscal, dispensando a apreciao e controle do Legislativo, a manuteno

destas linhas de crdito seletivo garantiam ao Executivo a responsabilidade exclusiva pela gesto

e destinao de parte significativa dos recursos da Unio. Note-se que, do ponto de vista

poltico, este arranjo institucional implicava uma significativa concentrao de Poderes no

Executivo Federal, que possua a prerrogativa de arbitrar a destinao destes recursos entre os

agentes privados e as esferas subnacionas.

Em suma, a coexistncia dos oramentos fiscal e monetrio e de um sistema misto de

autoridades monetrias resultaram numa espcie de fuso entre as contas do Tesouro Nacional,

Banco Central e Banco do Brasil, que, na prtca, passaram a constituir uma nica entidade do
ponto de vista financeiro. O Banco do Brasil acessava os recursos do Banco Central de forma
automtca e sem limites atravs da "Conta Movimento" (lO) alm de, assim como o Banco

Central, realizar operaes de responsabilidade do Tesouro sem a correspondente transferncia

de recursos do Oramento Geral da Unio. Este intrincado jogo de contas significava que os
desequilbrios decorrentes da execuo dos Fundos e Programas e das Contas Fiscais eram, em
ltima instncia, girados contra o Banco Central, cuja contrapartida encontrava~se na emisso

primria de moeda ou na expanso da dvida mobiliria federal.

importante destacar que a existncia de um sistema mUltiplo de oramentos no mbito

do governo federal e o particular arranJO institucional entre o Banco Central, Banco do Brasil e
Tesouro Nacional, deram margem a uma srie de nterpretaes equivocadas acerca da poltica
fiscal entre o final dos anos setenta e a primeira metade dos anos oitenta, posto que a excluso

de diversos rgos e programas. do Oramento Fiscal assegurava a gerao de sucess1vos

do setor pblico cursadas ao amparo do OM.

(lD) A sistemtica da Conta Movimento assegurava a zeragem diria das disponibilidades do Banco do Brasil mediante a
transferncia de recursos do B-anco Central. O que, na realidade, constitua emisso pnmria de moeda.
 15

supervits neste oramento,

Do ponto de vista das receitas, o Oramento Fiscal no s contemplava a totalidade da

arrecadao tributria, como tambm algumas receitas de contribuies, com destaque para o

FINSOCIAL. Contudo, do ponto de vista das despesas, o Oramento Fiscal tinha sua abrangncia
restrta s polticas tradicionais de governo, tais como educao, segurana pblica e justia.

As pnnc1pa1s aes de governo voltadas para o domnio da interveno econmica e

social (polticas de fomento, concesso de subsdios, linhas de crdito seletivo, assistncia e

previdncia sodal entre outras), bem como despesas de grande vulto, como o servio da dvida

interna, no eram contabilizadas a cargo do Oramento Fiscal, implicando um significativo

esvaziamento deste oramento. Neste sentido, a gerao de recorrentes supervits no

Oramento Fiscal ao longo dos anos setenta no deve ser entendida como a configurao de uma

situao de equilbrio das finanas federais. Em realidade, este supervit decorria,

exclusivamente, do esvaziamento do Oramento Fiscal.

O sistema mltiplo de oramentos, alm de resultar num escamoteamento da real situao

fiscal, implicava uma sensvel reduo dos poderes do Legislativo para dispor sobre matria
oramentria, j que somente o Oramento Fiscal era apreciado pelo Congresso NacionaL Os
demais - que, do ponto de vista qualitativo, abrangiam as aes de governo com contedo

econmico e poltico mais relevantes - eram aprovados por Decreto do Poder Executivo. Este
sistema caracterizava, portanto, uma expressva concentrao de poderes no mbito do Poder

Executivo.

No que diz respeito confuso institucional que caracterizava o relacionamento entre o

Banco Central, Banco do Brasil e o Tesouro Nacional, a existncia de um sistema misto de

autoridades monetrias (em que o Banco Central e o Banco do Brasil no s possuam poderes
para emitir moeda, como tambm realizavam, no mbito do Oramento Monetrio, despesas a

cargo do Tesouro Nacional) resultava, na ausncia de um efetivo controle sobre suas operaes
ativas, num foco constante de presso sobre a base monetria.
 16

Em realidade, o Oramento Monetrio constitua mais uma programao monetria do

que, efetivamente, um oramento que estima as receitas e fixa as despesas para o exerccio

financeiro. Na auM!ncia de controle sobre sua execuo, e dada a liberdade conferida ao Banco

Central e ao Banco do Brasil para financiar as despesas deste oramento com emisso primria
de moeda, no eram as despesas que se adequavam s disponibilidades de recursos, mas sim a

emsso monetria ou de ttulos da dvida mobiliria federal s necessidades de financiamento

das operaes ativas do Oramento Monetrio.

Importante frisar que, do ponto de vista fiscal, a existncia do Oramento Monetrio

implicava uma significativa flexibilidade para a execuo financeira do Tesouro Nacional, posto

que esta sistemtica transferia s autoridades monetrias a responsabilidade pelo financiamento

de uma parcela expressiva das despesas do governo federal excludas do Oramento FiscaL

Por fim, a dificuldade de controle das contas federais era ainda agravada pela
flexibilidade conferida ao Banco Central na gesto da dvida mobiliria federal (ll), De acordo

com o disposto na Lei Complementar No 12 de 1971, as operaes de crdito referentes ao giro

e colocao de novos ttulos da dvida mobiliria federal poderiam ser realizadas pelo BACEN
margem do Oramento Geral da Unio (aqui denominado de Oramento Fiscal).

Neste sentido, no s o Tesouro deixava de responsabilizar~se pelo pagamento do servio

da dvida mobiliria, como era conferido ao Banco Central um poderoso instrumento de

financiamento do Oramento Monetrio. Note-se, ademais, que devido falta de transparncia

associada ao registro das operaes com a dvida, a separao entre sua utilizao para efeito de

poltica monetria no podia ser distinguida de sua utilizao enquanto instrumento de

(11) No obstante esta particular forma de gesto da dvida mobiliria ter dificultado a gesto da polftica mobiliria nos
anos oitenta, cabe destacar a importncia da flexibilidade conferida ao Banco Central pua a gesto !la dvida
mobiliria pela Lei Complementar No 12 ao longo dos anos setenta. A lberdade conferida ao BACEN para a
colocao de ttulos no mexcado repre~entava na:o s um importante instrumento para neutralizar os impactos
monetrios decorrentes da execuo do Oramento Monetrio, como tambm constitua, ao lado do enividamento
externo, o pnrtcJpal instrumento de financiamento as operaes ativas das autoridades monetrias. Em outros termos,
este arranjo instituc!Ortal assegurava a utilizao, de forma simultnea, da dvida mobiliria pelo Banco Central
enquanto instrumento de poltica monetria e de polftica fiscal.
 17

financiamento do Tesouro Nacional.

De fato, a anlise da gesto da dvida mobiliria no perodo indica~nos que , "o

verdadeiro poder emissor da divida est com o Banco Central, mesmo que a responsabilidade

formal continue sendo do Tesouro. A Lei Complementar No 12 deu ao Banco Central o poder de

emitir ttulos e, com isso, receitas que, na verdade, no so lucros dessa instituio. Na execuo

financeira do Tesouro isto corresponde a um lanamento negativo, por conta de juros, carteira
do Banco Central. como se o Banco pudesse lanar a receita sem que contabilizasse a despesa

correspondente. Parece-nos bvio que a Lei Complementar No 12 deve ser reformulada, de

modo a redefinir a responsabilidade e a evidenciar os componentes fiscais ou monetrios da

dvida pUblica brasileira" (Rezende & Dain, 1985, p.310).

O quadro anterior mostrava-se, portanto, altamente desfavorvel para a implementao

de uma poltica rgida de controle das despesas e de reduo das necessidades de financiamento

do governo federal, seja devido a precariedade dos controles oramentrios e flexibilidade para a
gesto do OraJ:?ento Monetrio, &eja devido prpria dificuldade de vi;,ualizao das situao

fiscal do governo federal.

 18

C. O lnido do Processo de Unificao Oramentria; O Oramento de Crdito e o

Reordenamento Institucional do Governo Federal

Se o desequilbrio das finanas federais j sinalizava a necessidade de um maior controle

sobre as despesas pblicas no final dos anos setenta, o processo de negociao da dvida externa

brasileira a partir de 1983, sob o amparo do Fundo Monetrio Internacional, reforou ainda mais
esta necessidade.

Como sabido, a obteno de aval junto ao FMI para a negoc1ao com os credores
privados pressupe o "compromisso" ~ ratificado pela assinatura de uma carta de intenes por
parte do pas de conduo da poltica econmica segundo as diretrizes estipuladas pelo Fundo. O

que se "convencionou chamar de condicionalidades, sto , um conjunto de metas nos campos do

dfcit pblico, preos internos, poltica monetria e balana de pagamentos" (Parente & Callabi,

1990, p.3).

O diagnstico da crise brasileira, segundo o FMI, centrava-se na noo de que o excesso

de demanda, resultante da existncia permanente de dficits pblicos, no s pressionava os

nveis de preo, como tambm, e principalmente, nviabilizava o equilbrio da Balana
Comercal. Neste contexto. entendia-se que a manuteno das polticas financeiras cursadas ao
amparo do Oramento Monetrio consttua um importante fator de descontrole sobre a base
monetria.

No obstante, importante salientar que a discusso sobre a necessidade de unificao

oramentria e a preocupao frente ao maior controle das despesas pblica a:ntecedeu a ecloso
da crise da dvida externa em 1982 e a srie de tratativas junto ao FMI, Em realidade, "j no

incio de 1979, o Ministro da Fazenda v a necessidade de regular a entrada de recursos

externos, e toma providncias para conter a expanso do crdito. Mais importante, porm, a
inteno manifestada de gerar um supervit fiscal que pudesse cobrir os desequilbrios do
 19

Oramento Monetrio" (Belluzzo & Almeida, 1992, p. 35) (12)_

Formalmente a discusso em torno do processo de reformas institucionais tem incio ao

final de 1984, quando um grupo de tcnicos do Ministrio da Fazenda, Secretaria de

Planejamento, Banco Central e do Banco do Brasil, com base no Voto No 283 do Conselho

Monetrio Nacional (! 3 ), m1c1aram uma srie de estudos tendo em vista a elaborao de

propostas para redefinir as relaes institucionais entre o Tesouro Nacional e autoridades

monetrias e dar incio ao processo de unificao oramentria.

A despeito das propostes iniciais apresentadas pelos tcnicos da rea econmtca do

governo, segundo as quais o processo de reformas institucionais deveria ter incio no exerccio

financeiro de 1985 e ser concludo em 1986 (o que implicaria a aprovao de determinadas

medidas j em 1984), somente com a nova correlao de foras associada ao advento da Nova

Repblica que se desencadeou o processo de unificao oramentria.

As dificuldades para a aprovao das reformas ainda em 1984 deveram-se, em grande

medida, s reaes contrrias por parte do Banco do Brasil que passou a "valer-se de
parlamentares oriundos da mesma Casa para promover manifestaes contra as mudanas. O
governo. em final de mandato, no encontrou as condies polticas e de legitimidade necessrias

(12) Segund.o Teixeira (1990, p.44), "mesmo antes da crise cambial e o incio da srie de tratativas com o FMl, existia uma
preocupao quanto a funcionalidade do aparato institucional que regia as relaes entre o Tesouro Nacional, Banco
Central do Brasil e Banco do Brasil. Estudos preliminares realizados por Edsio Fernandes, chefe do Departamento
Econmico do Banco Central e mais tarde da cpula do Ministtro da Fazenda, apontavam os problemas oriundos da
condio de autoriliade monetria de fato que o BB ostentava e os inconvementes do BACEN administrar fundos de
fomento. A poltica monetna tendia a ficar cada vez mais comprometida, pelo aumento do tamanho e crescente
ng1dez do passivo no monetrio do Banco Central, derivada das necessidades de acomodar as operaOes de cunho
fis~aJ executadas no mbito do Oramento Monetrio".
(13) Em agosto de 1984. "o Conselho Monetrio Nacional aprova o Voto No 283/84, que faz uma apresenta~ao sucinta dos
problemas antenormente apontados (relat1vos ao sistema mltiplo de oramentos) e prope a consutuio de uma
Comtssao Espectal destinada a implementar o conjunto de medidas apresentadas no mesmo Voto" (Patente & Calabl,
1SI90, p,6}.
 20

para sustentar a implementao das medidas, at que, no final do ano de 1984, liminar

concedida pela Justia Federal obriga a suspenso completa do processo" (Parente & Calabi,
1990, p.9)( 14 )

As condies de legitimidade poltica e institucional necessrias implementao das

reformas s so colocadas com o advento da Nova Repblica em maro de 1985. Partindo das

proposies e diagnsticos iniciais apresentados pela Comisso Especial criada pelo Voto CMN

No 283/84, o novo governo deu mcto ao processo de unificao oramentria a partir da

mplementao das seguintes medidas (!5):

a) O Projeto de Lei de Oramento para 1986 encaminhado pelo Poder Executivo pela

primeira vez passou a incorporar parcela das operaes de responsabilidade do Tesouro Nacional

cursadas ao amparo do Oramento Monetrio. Foram incorporadas ao OG U as despesas com

encargos da dvida mobiliria federal (em poder do pblico e na carteira do Banco Central),

compras de trigo, aquisio de produtos agrcolas (AGF), estoques reguladores, custos da poltica
de preos mnimos (armazenagem, seguro e frete) e alguns subsdios aos setores agropecurio e

exportador;

b) O congelamento da Conta de Movimento do Banco do Brasil em janeiro de 1986, por

intermdio do Voto CMN No 045, que passou a ser substituda por uma conta de suprimentos

especificas do Ministrio da Fazenda. Note-se que esta medida resultou na separao financeira

entre o Banco do Brasil e o Banco Central, de maneira que o primeiro passou a receber somente

os recursos necessrios para a cobertura de seus compromissos de responsabilidade do Tesouro

Naconal, defmdos nas discusses da programao monetria;

(14) Segundo Teixeira (1990, p.54), a fragilidade do governo em fim de mandato e acossado por uma crescente on.a de
msatisfa~ao popular no explca totalmente a interrupBo do processo de reestr\.lturao das finanas do setor pblico.
A questa:o que extratos. superiores da prpria burocracia, principalmente aqueles ligados ao ento Ministro o
PlaneJamento. no demonstravam grande entusiasmo. Em verdade, os trabalhos foram desenvolvidos pelo 3o. e 4o
escales dos dJversos rgaos envolvidos, sob liderana da Secretaria-Geral do Ministrio da Fazenda, que entlio era
politicamente dependente da SEPLAN."
(15) Para uma v1so detalhada das medidas associadas ao reordenamento insttuc!onal ver Teixeira (1990, pgs 46 a 62) e
Parente & Calabi (1990. pgs 10 a 24).
 21

c) Criao da Secretaria do Tesouro Nacional (Decreto No 9.542 de 10/03/86),

vinculada ao lV1inistrio da Fazenda, que permitiu a centralizao, compatibilizao,

acompanhamento e programao de diversas atribuies que eram realizadas anteriormente de

forma descentralizada. "Dentre as atribuies imputadas ao novo rgo, destacamse o controle

da execuo do OG U, dos haveres mobilirios e das operaes de crdito interno e externo, alm

da centralizao da administrao financeira, contabilidade e auditoria do governo Federal"

(Teixeira, 1990, p.56);

d) "Em 1987 retornaram ao Oramento Monetrio as compras de produtos agrcolas

(AGF, estoques reguladores, trigo, etc.), permanecendo no Oramento Fiscal apenas os custos e

subsdios derivados da implementao desses programas. Com essas alteraes pretenda-se

separar o avano de recursos reembolsveis dos gastos sem retorno, de forma a no confundir

desequilbrios temporrios {motivados, por exemplo, por um aumento da produo nacional de

trigo), dos de natureza estrutural" (Teixeira, 1990, p. 56-57);

e) Transferncia da administrao e controle da dvida mobiliria federal para o

Ministrio da Fazenda {Decreto No 94.443 de 12/06/87) e atribuio da competncia para

exercer estas funes Secretaria do Tesouro Nacional (Portaria No 430 de 22/12/87);

f) Criao do Oramento das Operaes de Crdito (02C) 0 6 \ atravs do Decreto No

94.442 de 12/06/87. Este oramento, administrado pela Secretaria do Tesouro Nacional, passou

em 1988 a integrar, em anexo, o Oramento Geral da Unio. Sua criao objetivou reunir, no

mbito do Tesouro Nacional, todos os programas financiados com suprimentos do Banco Central

do Brasil, visando maior controle e transparncia dos gastos pblicos. Assim, passaram a integrar

o oramento de crdito todos os fundos e programas de fomento administrados pelo BACEN

(l 7 ); os crditos concedidos pelo Banco do Brasil (BB) com recursos oficiais s atividades rurais,

de exportao e de abastecimento (18); as subvenes econmicas aos financiamentos privados,

(16) Inicialmente denominado Oramento das Opera~es Oficiais de Crdito (03C).

(17) DiittJbuldos nos Programas "Financiamento de Investimentos Agropecurios" e 'Financiamento de Investimentos
Agroindustnais".
(18) Compreendendo os seg~>intes Programa~: "Finandamento do Custeio Pecurio"; "Financiamento do Custeio Agrcola':
"Financiamento da Comerctalizao de Produtos Agricolas" (AGF, EGF, Trigo e Caf); "Financiamento da
 22

tomadas pelas micro, pequenas e mdias empresas; o programa de refinanciamento de dvidas

externas com aval do Tesouro Nacional e os programas de saneamento financeiro de estados,

municpios e bancos estaduais (l9);

g) Decreto Lei No 2.376 de 25/11/87 que proibiu a emisso lquida de ttulos da dvida
mobilira sem autorizao legislativa, instituiu a transferncia do Resultado do Banco Central

para o Tesouro Nacional e promoveu o acerto contbil entre o Banco Central e o Tesouro,
referente passagem das despesas do Oramento Monetrio para o Oramento Fiscal;

h) Transferncia para o Ministrio da Fazenda dos fundos e programas administrados

pelo Banco Central, por intermdio do Decreto No 92.444 de 22/12/87;

) Criao da Comisso de Coordenao Financeira (CCF) (ZO)_

A anlise das medidas implementadas entre 1985 e 1987 indica que a tnica geral das

reformas era a de promover a unificao oramentria e de redefinir as relaes entre o Banco

Central, Banco do Brasil e o Tesouro Nacional de maneira a criar condies para um maior

controle sobre as despesas at ento cursadas ao amparo do Oramento Monetrio.

Cabe aqui destacar o significado do Oramento de Crdito neste processo de

reordenamento institucional, que por associar~se intimamente a um profundo processo de

transformao e redefinio de funes entre o Banco Central, Banco do Brasil e Tesouro

Nacional, ultrapassa os aspectos formas associados reunio de uma srie de operaes de

crdto numa pea oramentria especfica e de sua conseqente transparncia. A constituio do

Comercia!i1ao de Prod\ltos Agrko!as - A~car'; "Estoques Reguladores" e "'Financiamento das Exportaes".

(19) O Anexo 1 apresenta \I ma desnio detalhada dos programas constantes do Oramento das Operaes de Crdito.

(20) "Funcionando sob a forma de colegiado e contando com representantes do Ministrio da Fazenda, Secretaria de
Planejamento, Banco Central do Brasil e Banco do Brasil, ela tem como atribuies: a) emitir parecer sobre atos
administrativos que afetam as metas definidas pau a poltica monetria e fiscal, especialmente o dficit pUblico; b)
estabelecer limites mximos para o comprometimento de recursos nos diversos programas pii.blicos; e c) estimar a
receita da Unio para subsidiar a elaborao da proposa oramentria e suas eventuais alteraes" (Teixeira, 1990, p.
62).
 23

oramento de crdito no s contribuiu para resgatar os princpios de unicidade e universalidade

oramentria, perdidos ao longo dos anos sessenta e setenta, como reflete uma significativa
alterao da estrutura de financiamento de uma importante parcela dos gastos federais.

Analogamente, o novo arranjo institucional entre as autoridades monetrias e o Tesouro

Nacional teve profundos impactos sobre a gesto e financiamento do oramento federal. Neste

sentido, o significado da separao financeira destas entidades pblicas no deve ser reduzido

aos aspectos formas associados uma clara definio de funes entre as instituies em

questo.

Para que se possa compreender o significado deste novo arcabouo institucional e seus

impactos sobre o financiamento das operaes de crdito da Unio, faz-se necessrio discutir

no s as relaes entre endividamento externo e o financiamento do Oramento Monetrio,

como tambm as implicaes da separao financeira entre o Tesouro e o Banco Central sobre o

financiamento do Oramento- FiscaL

Isto posto, pretende-se, em primeiro lugar, discutir a constituio do oramento de

crdito, inserindo-a num contexto de desestruturao do esquema de financiamento do
Oramento Monetrio devido interrupo do fluxo de recursos externos verificada a partir de

1982. Em segundo lugar, a idia demonstrar que o processo de unificao oramentria,

mplementado entre 1986 e 1988, ao resultar numa profunda modificao no relacionamento

entre o Banco Central e o Tesouro Nacional, ensejou a criao de duas novas "figuras

financeiras" a ''Transferncia do Lucro do Banco Central" e a "Remunerao das

Disponibilidades do Tesouro Nacional" - que passaram a balizar o novo tipo de relacionamento

entre- o Banco Central e o Tesouro NacionaL Por fim, pretende-se discutir as possibilidades de

aprimoramento deste novo arcabouo institucional, com destaque para a estrutura do oramento

de crdito.

1. O Oramento das Operaes de Crdito e a lnteiTUpo do Fluxo de Recursos Externos

 24

Procurou-se evidenciar que o particular arranjo institucional entre o Banco Central,

Banco do Brasil e o Tesouro Nacional no s possibilitou uma enorme concentrao de poderes

nas autoridades econmicas (Executivo Federal), como tambm permitiu camuflar, ao longo de

toda a dcada de setenta, a real situao financeira do setor pblico. No que diz respeito ao

segundo aspecto, "pode-se afirmar que no perodo ocorreu uma dupla camuflagem do problema
fiscal: no dispndio, j que uma parcela crescente deste transitava pelo Oramento Monetro; e

no financiamento, que era obtido sem que a expanso monetria e/ou da dvida mobiliria
interna federal apresentasse trajetria explosiva" (Teixeira, 1990). Em outros termos, a

contrapartda dos desequilbrios decorrentes da execuo do Oramento Monetrio encontrava~

se, no raro, na expanso do passivo no monetrio das autoridades monetrias ou na vadao

das reservas internacionais.

Explicando melhor, as aplicaes ativas das autoridades monetrias onde se incluam os

Fundos e Programas e as Contas Fiscais - tm como contrapartida ou uma variao do passivo

monetrio ou do pass1vo no-monetrio. Neste ltimo esto includos, basicamente, as

disponibilidades de caixa do Tesouro Nacional, operaes com a dvida pblica mobiliria

federal, recursos de Fundos e Programas {retorno de operaes), obrigaes externas, depsitos

registrados em moeda estrangeira (DRME), depsitos a prazo do Banco do Brasil, arrecadaes

diversas e recursos prprios. Ou seja, a variao da base monetria determinada pela variao
total das aplicaes atvas menos a variao do passivo no-monetrio.

Isto posto, pode-se entender porque o financiamento das operaes ativas das autoridades
monetrias, ao longo dos anos setenta, no requeriam, necessariamente, expanso lquida da base

monetria ou da dvida mobiliria federaL O fluxo positivo de recursos externos resultantes do

refinanciamento integrai do servio da dvida externa e da elevao do endividamento externo

lquido do governo federal - conjuntamente ao processo de transferncia de dvida externa
privada para o setor pblico por meio dos DRME (que representam uma expanso do passivo
no-monetro das AM), garantiam a expanso de uma parcela das operaes ativas sem a
 25

conseqente elevao da base monetria ou da dvida mobiliria.

Esta relao entre o endividamento externo das autoridades monetrias e o impacto

monetro do setor externo foi bem explicitada por Bontempo (1988). A idia bsica que, para

efeito de clculo do impacto monetrio do setor externo, devem ser deduzidas da variao das

reservas internacionais as operaes externas realizadas exclusivamente pelas autoridades

monetrias (em seu nome ou em nome do setor pblico inadimplente), que no afetam a base

monetria. Nas palavras de Bontempo, "numa economia em que o Governo limita-se a

intermediar a compra e venda de divisas, o impacto monetrio do setor externo dado pela

variao das reservas internacionais ( ... ) No caso brasileiro, porm, uma parcela considervel das

opera.es cambiais conduzida exclusivamente pelo Banco Central (BACEN) em seu nome ou

do Tesouro Nacional (TN), sem afetar o estoque interno de moeda (, .. ) Assim, para se obter o

impacto efetivo das operaes externas sobre a base monetria, necessrio subtrair e/ou

adicionar variao das reservas as operaes conduzidas exclusivamente pelas autoridades

monetrias" (Bontempo, 1988, p.l2).

Dessa forma, o impacto monetrio das operaes externas das autoridades monetrias

reria obtido a partir da seguinte relao, formulada por Bonternpo:

!SE ~ E( dRI - dDELAM + r'DELAM)

Onde, lSE representa o impacto monetrio das operaes externas das autoridades

monetrias, E a taxa mdia de cmbio, dRI variao das reservas internacionais, dDEAM

variao da dvida externa do governo federal e BACEN e r'DELAM pagamento lquido de

juros do governo federal e BACEN.

Se forem adicionados ao impacto monetrio do setor externos as demais operaes

(internas) que afetam a base monetria (BM) e a dvida mobiliria federal (DMF), "teremos uma

identidade contbil para a variao da BM e da DMF, ou seja, para as necessidades de

financiamento nterno liquido do Banco Central e Tesouro Nacional" (Bontempo, 1988, p.13). O
 26

que pode ser expresso pela seguinte relao:

d(BM + DMF) ~E (dRJ - dDEAM + <'DELAM) + iDMF + dHL

Sendo, d(BM+DMF) a variao da base monetria e da dvida mobiliria federal, iDMF

os encargos da dvida mobiliria federal e dHL a variao dos haveres lquidos do Governo

Federal (ll), onde se incluam os programas de crdito e fomento do Oramento Monetrio.

Segundo estimativas realizadas por Bontempo, entre 1974 e 1983, as operaes externas

das autoridades monetrias resultaram num impacto contraonista sobre a base monetria, Vale

dizer, a elevao da dvida externa das autoridades monetrias e do governo federal (dDELAM)

(ll) foi superior ao acmulo de reservas internacionais e ao pagamento de juros de sua dvida

externa ( dRI + r'DELAM). Este comportamento contracionista das operaes externas das

autoridades monetrias sobre a base monetria, assegurava, portanto, o financiamento de uma

parcela de suas operaes ativas (dHL, onde se incluem as despesas do Oramento Monetrio)

s.em uma contrapartida na elevao da base monetria ou da dvida mobiliria federal.

Entre 31/12174 a 31/12/80 o impacto monetrio das operaes externas das autoridades

monetrias (ISE) foi, segundo Bontempo (1988, p.l6), "contracionista em US$ 12,4 bilhes. Esse

valor dado pela diferena entre as captaes lquidas (computada a varao de reservas) de

recursos externos pelo Governo Federal (dDELAM = US$ 12,0 bilhes) e o pagamento de juros

de sua dvida (r'DELAM= -0,4 bilhes)". Note-se ademais que "a variao dos saldos da base

monetria e da dvida mobliria em poder do pblico, no mesmo perodo, foi de US$ 6,9

bilhes, bastante inferor ao financiamento externo do Governo Federal (ISE), o que mostra a

importncia do financiamento externo para as operaes de crdto e fomento conduzidas no

perodo pelas autoridades monetrias" (Bontempo, 1988, p,l6).

(21) Despesas fiscais, exceto financeiras, mais as aplicaes de crdito rural, repasses ao sistema financero e outras
aplicaes e despesas menos os recursos fiscais e outros recursos no monetrios.
(22) Importante lembrar que os Depsitos Registrados em Moeda Estrangeira (DRME) representam uma elevaao do
passivo externo do govero federal e autoridades monetrias {dDEIAM).
 27

A interrupo do fluxo voluntrio de recursos externos, a partir de 1983 ( 2 3), implicou,

portanto, uma profunda desestruturao dos mecanismos de financiamento do Oramento

Monetrio, cuja capacidade de gasto no-inflacionrio estava, em ltima instncia, determinada

pelo fluxo lquido de recursos externos. Em outros termos, a interrupo do financiamento

externo ensejou um comportamento expansivo das operaes externas das AM <24 ) cuja

contrapartida encontrava-se numa trajetria ascendente da dvida mobiliria, seJa para

neutralizar os efeitos da expanso monetria, seja para garantir o financiamento de suas

operaes at vas.

Na indisponibilidade de recursos externos para garantir a rolagem do servio da dvida, a

contrapartida destes pagamentos encontrava-se na expanso da base monetria, posto que o

governo era obrigado a adquirir as divisas necessrias junto ao setor privado, Coloca-se aqui

claramente as duas dimenses do problema da transferncia de recursos para o exterior, ou seja,

a dimenso fiscal e a dimenso cambial.

Do ponto de vista fiscal, o problema decorre da necessidade de gerao interna de um

montante de recursos em moeda nacional equivalente contrapartida externa, em divisas

estrangeiras, dos encargos da dvida, Assim, na indisponibilidade de recursos externos, o setor

pblico obrigado ajustar-s.e internamente para viabilizar a gerao destes excedentes,

Do ponto de vista cambial, coloca-se a questo da disponibilidade de divisas estrangeiras

para efetivar-se o pagamento dos encargos da dvida. Note-se que o equaconamento do

problema cambial - seja a partir da gerao de supervits comerciais em montante suficiente

para o financiamento das transferncias de recursos ao exterior, seja mediante uma negociao

junto aos credores internacionais em bases compatveis com a capacidade de gerao de divisas

pelo pas - no implica uma soluo para o problema fiscaL Vale dizer, "o supervit comercial

(23) Valendo-se da mesma metodologia descrita anteriormente, Bontempo estima que "o impacto monetrio das operaoes
externas das autoridades monetrias (ISE) no perodo 1984/1987, foi ex.pansonista em USS 12.2 bilhes, o que
representa USS 3,0 bilhes ao ano, ao contrrio do perodo 1980}83, quando o ISE mdio anual era conttacionista em
US$ 2.3 bilhes' (Bontempo, 1988. p.21)-
(24) Determmado pela reduo do endividamento externo lquido das autoridades monetri<>s e pela necessidade de adquirir
d1visas para saldar o pagamento dos juros de sua dvida enerna.
 28

fundamentalmente privado; o encargo de juros fundamentalmente pblico. A aquisio dos

direitos privados exige ento fnanciamento (em moeda nacional) ao setor pblico, que o tem

encontrado no endividamento (interno)" (Belluzzo & Almeida, 1992, p.43).

importante enfatizar que a dimenso fiscal do problema da transferncia de recursos

para o exterior foi ainda agravada pela forma de negociao da dvida externa brasileira, sob a

tica do Balano de Pagamentos. Vale dizer, a reestruturao da dvida externa, negociada junto

aos credores internacionais 1 no alterou os contratos originais. Nesta perspectiva, os devedores

internos, ndependentemente dos termos da negociao externa, eram obrigados a depositar o

contravalor em moeda nacional do servio da dvida no Banco Central, quando do vencimento

dos contratos(ZS).

As dificuldades de financiamento do Oramento Monetrio, provocadas pela interrupo

do fluxo voluntrio de recursos externos, resultaram num intenso processo de reduo das

operaes de crdito e fomento j a partr de 1982. Embora a forma de apresentao dos dados

relatvos s aplicaes dos Fundos e Programas e das despesas fiscais no permita uma anlise

mais detalhada, possvel constatar, pela observao do Balancete Consolidado das autoridades

monetrias, uma sensvel reduo do total destas aplicaes na primeira metade dos anos oitenta.

As tabelas abaixo apresentam o fluxo lquido acumulado (Z 6 ) dos adiantamentos do

Banco Central a Fundos e Programas, do crdito ao setor no-financeiro com recursos de Fundos

e Programas, das despesas de responsabilidade do Tesouro Naconal cursadas ao amparo do

Oramento Monetrio e dos emprstimos do Banco do Brasil ao setor pblico e privado. Entre

1982 e 1985 os adiantamentos a Fundos e Programas e os emprstimos do Banco do Brasil - que

em 1982 representavam mais de 80.0% do total das operaes de fomento do Oramento

Monetrio - apresentaram uma reduo real de 33% e 55%, respectivamente (Tabela Ll).

(25) Para uma discusso mat~ detalhada ver IESP/FUNDAP, 1992 (b),
(16) Obtido por diferena de saldos a partir dos dados p\.lblicados no Balancete Consolidado das autoridades monetrias.
 29

TABELA 1

BALANCETE CONSOLIDADO DAS AUTORIDADES MONETRIAS ~ ATIVO

Em Cr$ Bilhes de 1985 (1)

DISCR!MINAO 1982 1 1983 1 1984 I 1985

! I I
ADIANTAMENTOS DO BANCO I
CENTRAL A FUNDOS E PROGS. 170.341 144.7231 97.440 114.293
I
EMPR. 00 BANCO 00 BRASIL 819.885 601.025! 375.511 370.456
AO SETOR PUBLICO 23.056 18.5131 9.402 8.413
AO SETOR PRIVADO 796.82.9 582.6791 366.109 362.043

CREDITO AO SETOR NO I
FINAN.C/REC.OE FUNDOS I
E PROG. ADM. P/BACEN 16.389 71.6931 72.060 52.530
I
GOVERNO FEDERAL ADIANT. I
P/OPERACOES ESPECIAIS (2) 99.873 176.5001 177.896 406.248
I
PRECOS H!NIMOS (AGF) 50.228 28.2701 6.178 61.833
I i
COMERCIALIZAO DO TRIGO 39.551 23.0731 15.648 I 57.705
I

TOTAL 1.196.267 11.045.2841 744.733 11.063.065

FONTE: Balancete do Banco do Brasil, vrios nmeros.

OBS: Valores deflacionados pelo IGP-Dl mdio
{1) Fluxo Lquido Acumulado
(2) Aviso GB-588, MF-87; Estoques Regu 1adores (arroz,
carne, milho e soja} e gravosidade na exportao
do acar.
 30

TABELA 1.1

BALANCETE CONSOLIOAOO DAS AUTORIDADES MONETRIAS - ATIVO (1)

~----------------------------------------------------------------
PER!OOO 1982 1983 I 1984 I 1985
I
-----------------------------------------------------------------
ADIANTAMENTOS DO BANCO
CENTRAL A FUNDOS E PROGS. 100 85 57 67

EHPR. DO BANCO 00 BRASIL 100 73 46 45

AO SETOR PUBLICO 100 80 41 36
AO SETOR PRIVADO 100 7l 46 45

CREDITO AO SETOR NO
FINAN.C/REC.OE FUNDOS
E PROG. ADH. P/BACEN 100 437 440 311

GOVERNO FEDERAL AOIANT,

P/OPERACOES ESPECIAIS (1} 100 177 178 407

PREGOS MNIMOS (AGF) 100 56 12 113

COMERCIALIZAO DO TRIGO 100 58 40 146

TOTAL 100 87 62 I 89

fONTE: Balancete do Banco do Brasil, vrios nmeros.

OBS: Valores deflacionados pelo IGP-01 mdio
(l) Fluxo Liquido Acumulado
(2) Aviso GB-588, MF-87; Estoques. Reguladores. (arroz,
carne, milho e soja) e gravosidade na exportao
do acar.

O total das aplicaes das autoridades monetrias entre 1982 e 1984, excludos os
adiantamentos do Governo Federal para operaes especiais {l 7 ), apresentou, por sua vez, uma

(27) A rubrica "Adiantamentos para Opera,;;oes Especiais" inclui os Avisos-MF, que tiveram fundamental importncia no
processo de refinanciamento da dvida externa do setor pblico a partir de 1983. Da o expressivo crescimento
(306,2%) verificado neste programa no pen'odo. Para uma discusso detalhada sobre o significado e evolu.;;o do
Avsos-MF ver IESP/FUNDAP, 1992(b). Com relao s 0-ema1s despesas, ressalta-se que os programas "Aquisi,;;oes
do Governo Federal" e "Comer1alizao do Trigo" cujo crescimento no periodo foi de 23% e 46%, respectivamente,
l!veram, ao longo do pen'odo em questo, importncia como mecanismos de reduo da presso de choques ag:rlcolas e
 31

reduo real da ordem de 40,0%, refletindo o esforo de ajustamento das autoridades monetrias
na primeira metade dos anos oitenta.

mportante ressaltar que este esforo de ajustamento das despesas do Oramento

Monetrio nova realidade vivida pela economia brasileira foi conduzido margem do

Congresso NacionaL Assim, tanto no perodo de auge da segunda metade dos anos setenta como

no ajuste recessivo dos anos oitenta, a funo alocativa e distributiva destes recursos foi de
controle exclusivo das autoridades econmicas, constituindo uma expressiva centralizao de

poderes no Executivo.

As tentativas de ajuste do Oramento Monetrio ao longo da primeira metade dos anos

oitenta no eliminaram o impacto da transferncia destes programas para o Oramento FiscaL

Em 1986. quando apenas as despesas de natureza no~reembolsveis do Oramento Monetrio

foram incorporadas ao Oramento Fiscal, este, segundo estimativas realizadas por Parente e

Callabi (1990), apresentou um desequilbrio em montante equivalente ao total das despesas

transferidas.

QUADRO 1
IMPACTO DA TRANSFERNCIA DAS DESPESAS NO REEMBOLSVEIS DO
ORAMENTO MONETRIO PARA O ORAMENTO FISCAL EM 1986

Cr$ trilhes ('I (%)

Despesas Tradicionais 405,2 64,7%

Operaes In cJ u das 221,4 35,3%

Total das Despesas 626,6 100,0%

Dficit Oramentrio 211.0 33,7%

~~~----~~~----------~~-------------------------------------------
FONTE: Parente &Ca11abi, 1990, p.ll.
(*) com o poder de compra utilizado na
elaborao da Proposta Oramentria para 1986.

conseqUenre 1m pacto sobre o nvel de pre~os internos.

 32

O processo de reduo das aplicaes de recursos da Unio no financiamento das

polticas de crdito e fomento foi fortemente intensificado a partir da constituio do Oramento
de Crdito, quando os Fundos e Programas e as Contas Fiscais do Oramento Monetrio foram
definitivamente transferidas para o Oramento Geral da Unio. Em 1988 as operaes a cargo

do Oramento de Crdito representavam aproximadamente 5,0% do PIB, ao passo que em 1991

suas aplicaes foram inferiores a 1,0% do PIB (Tabela 2).

TABELA 2

DESPESAS A CARGO 00 ORAMENTO DE CRtOITO

(%) do PIB

Realizado

88 90 91

Saneam.Financ. Estados/Muni c. 0,32%

Ref. Dvida Externa (Avisos MF) 1,87% o, 18%

Financ.Custeio Agropecurio 0,53% 0,20% 0,21%

Fi nane. Invest. Agropec./Agroind. 0,29% 0,09% 0,09%

Estoque~ Reguladores 0,03% 0,01%

AGF 0,28% 0,07% 0,04%

EGF 0,29% O, 10% 0,13%

Caf

Trigo 0,79% 0,17% O, 11%

FlNEX (1) 0,35% 0.10% 0,11%

Acar o, 19%
-----------------------------------------------------------------
TOTAL 4,96% 0,92% o' 72%

TOTAL (exclusive Avsos-MF) 3,09% 0,74% o' 72%

-----------------------------------------------------------------
FONTE: BGU 1988, 1990 E 1991
(1) Denominado PROEX a partir de 1991.
{*") Valores inferiores a 0,005% do PIS
 33

Esta brutal reduo das operaes de crdito e fomento deve ser entendida dentro de um

contexto mais amplo: o de uma profunda desestruturao das fontes de financiamento do setor

pblico que caracterizou a dcada de oitenta. Neste sentido, esta trajetria de violenta reduo

das despesas no constituiu uma particularidade das operaes a cargo do Oramento de Crdito.

A ttulo de exemplo. a anlise das Contas Nacionais nos indica que a Formao Bruta de Capital

Fixo da Unio (exceto empresas estatais) apresentou uma reduo de mais de 50,0% entre 1987 e

1990.

TABELA 3

FONTES DE FINANCIAMENTO 00 ORAMENTO DE CROITO - 1988/92 (1)

(Composiao)

88 89 90 91 92

Rec.Externos 2,21% 4,16% 2. 77% 6,55% 6,00%

PIS/PASEP ll,3j%

Div.Mobiliria(2) 38,29% 25,38% 15,39%

Rec. Prprios 59,59% 84,51% 71,85% 78,06% 94,00%

-----------------------------------------------------------------
TOTAL 100,00% 100.00% 100,00% 100,00% 100,00%
-----------------------------------------------------------------
FONTE: Lei No 7.632; Lei No 7.715;
Projeto de Lei No 26 de 1991; Mensagen No 594(89:
Mensagem No 634/90.
(1) Valores previstos na Proposta Oramentria.
(2) Apesar de prevista a colocao de Tftulos da Divida Mobiliria no Oramento para
1991 esta no se efetivou, uma vez que as colocaes deveriam financiar apenas os
programas de refinancamento de dlvida externa que foram cancelados naquele ano.

Particularmente no que diz respeito ao Oramento de Crdito, a desestruturao de suas

fontes de financiamento pode ser apreendida mediante a anlise da tabela acima.

 34

A partr de 1988, os recursos prprios a cargo deste oramento - retorno de emprstimos

concedidos (principal e juros) - passaram a responder por uma parcela crescente das novas

aplicaes, chegando a representar 94,0% das liberaes previstas para 1992. No entanto, dada a

natureza dos programas em questo, que envolvem em sua maioria a concesso de subsdios - e

no caso do crdito agrcola e do programa de refinanciamentos de dvida externa com aval da

Unio um elevado nvel de inadimplnca -, a limitao das novas aplicaes ao retorno dos

emprstimos anteriormente concedidos implica necessariamente uma trajetria decrescente para

estas despesas.

A interrupo da transferncia de recursos do Tesouro Nacional para o financiamento do

Oramento de Crdito, aliada reduzida expresso dos recursos externos na estrutura de

financiamento do 02C, inviabilizou portanto a manuteno de um elevado volume de aplicaes

nas polticas de crdito e fomento da Unio nos anos oitenta.

A a evoluo recente do 02C sugere-nos que o financiamento destas linhas de crdito

seletivo ao longo da primeira metade dos oitenta esteve amplamente baseado na expanso da
dvida mobiliria federal e na emisso primria de moeda. Em outros termos, a desestruturao
dos mecanismos de financiamento das polticas de crdito e fomento foi obscurecida por um
complexo jogo de contas, no qual os desequilbrios do governo federal e a conseqente expanso
da dvida interna federal no transpareciam numa deteriorao da situao financeira do Tesouro

NacionaL

A constituio do Oramento de Crdito expressou no 5 o propsito de ampliar o

controle sobre este importante universo das despesas pblicas, em consonncia com o objetivo

geral das polticas macroeconmicas de reduo das necessidades de financiamento do setor

pblico, como tambm revelou a precariedade e insuficincia das fontes de recursos atualmente
existentes para o financiamento das polticas de crdito e fomento do Tesouro Nacional.

Em resumo, a hiptese subjacente discusso anterior que a desestruturao das

poltcas de crdito e fomento da Unio no deve ser entendida como conseqncia do processo
 35

de unificao oramentria, mas Slm da inexistncia de fontes alternativas de financiamento

(no inflacionrio) que assegurassem a manuteno das aplicaes a cargo destas polticas em
nveis compatveis com o verificado na dcada de setenta.

Neste sentdo, a unificao oramentria apenas contribuiu para tornar o processo de

ajustamento mais transparente e intensificar os controles sobre a execuo oramentria. O que

no significa afirmar (e nem se pretende) que esta tenha contribudo para a resoluo dos

problemas colocados pela crise de financiamento do Estado brasileiro.

2. A Remunerao das Disponibilidades do Tesouro Nacional e a Transferncia do Lucro do

Banco Central

A transferncia das despesas do Oramento Monetrio para o Oramento de Crdito

implicou uma significativa modificao no relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro

Nacional. O aspecto importante a ser ressaltado que a transferncia dos Fundos e Programas
administrados pelo BACEN para o Ministrio da Fazenda eliminou as possibilidades de
financiamento monetrio, ou pela dvida mobiliria federal sem autorizao legislativa, destas

despesas de responsabilidade do Tesouro NacionaL

Contudo, os Fundos e Programas e as Contas Fiscais do Oramento Monetrio no

constituam as nicas despesas a cargo do Tesouro Nacional cursadas ao amparo daquele

oramento. Como j mencionado, a dvida mobiliria federal foi at o final de 1987

administrada pelo Banco Central, sob o amparo da Lei Complementar No 12 de 1971. Neste

sentido. a transferncia de sua gesto para a responsabilidade do Tesouro Nacional constitua no

s condio para a continuidade do processo de unificao oramentria, iniciado em 1986,

como tambm para assegurar a efetiva separao financeira entre o Tesouro e o Banco CentraL

A diviso de funes entre o Banco Central e o Tesouro Nacional s foi plenamente

 36

realizada no pnndpio de 1988, quando, sob o amparo do Decreto Lei No 2.376 de 25/11/87,

entram em vigor os seguintes dispositivos: 1) transferncia da gesto da dvida mobiliria para o

Tesouro Nacional, ficando o BACEN responsvel apenas pela colocao dos ttulos em mercado

mediante a realzao de leiles em nome do Tesouro; 2) proibio para a emisso lquida de

ttulos da dvida mobiliria (ZS) sem autorizao legislativa; 3) transferncia do resultado do

Banco Central para o Tesouro Nacional; e 4) acerto contbil entre o Tesouro e o BACEN

mediante a emisso de ttulos do Tesouro Nacional (LTN-especiais).

Este novo arranjo institucional, vigente a partir do incio de 1988, no implicou apenas

uma clara definio de funes entre as instituies em questo, mas, fundamentalmente, alterou

a forma de apropriao de parcela do imposto inflacionrio pelo Tesouro NacionaL Vejamos

melhor este ponto.

Entendido o imposto inflacionrio como "a perda do poder de compra da moeda no

remunerada, se abatendo sobre o saldo do meio circulante e sobre o saldo dos depsitos a vista e
compulsrios, incidindo em favor dos rgos emissores e a dbito dos dententores destes ativos

(a sociedade)" (Dantas, 1989, p,32), pode~se afirmar que a manuteno de despesas de

responsabilidade do Tesouro no Oramento Monetrio at 1987, implicava que parcela destas

eram financiadas pelo imposto inflacionrio, uma vez que a emisso de moeda prerrogativa
exclusiva do Banco Central.

O processo de reordenamento institucional euto implementado no eliminou, e nem

poderia. a figura do imposto inflacionrio, O Banco Central continuou a absorver "o imposto
proporcionado pela inflao sobre o meio crculante, sobre os depsitos compulsrios e sobre os

haveres do Tesouro depositados no BACEN sem remunerao" (Dantas, 1989, p. 10).

Assim, se at 1987 o Tesouro Nacional valeu~se de recursos do Banco Central, inclusive

o imposto inflacionrio, para o financiamento de suas despesas, a partir da constituio do

Oramento de Crdito e da transferncia da gesto da dvida mobiliria federal para o Tesouro

(28) Entendida como a parcela de ttulos emitidos superior ao valor do principal corrigido da dvida vencida em cada
exerccio,
 37

Nacional, as relaes financeras entre estas duas insttues passaram a ser determinadas por

dois novos instrumentos financeiros, a "Remunerao das Disponibilidades do Tesouro Nacional~

e a "Transferncia do Lucro do Banco Central", previstas no j referido Decreto Lei No 2.376 de

25/11/87.

No que se refere remunerao das disponibilidades do Tesouro Nacional, sua

necessdade decorre da separao financeira entre o Tesouro e o Banco Central. Em outros

termos, dado que o Tesouro mantm suas disponibilidades de caixa junto ao Banco Central ( 29 ),

a remunerao destas pelo BACEN representa to-somente o pagamento pela utilizao de

recursos que no lhe so prprios.

Note-se que "em grande parte dos pases que tem um arcabouo institucional semelhante

ao brasileiro, no relacionamento entre TN e BACEN, no existe propriamente uma conta nica

do TN do BACEN. O que existe um grande nmero de contas em bancos privados ~

normalmente no existem bancos oficiais -, e o dinheiro da arrecadao bancria acaba ficando

na rede bancra. Com relao a possveis remuneraes destes depsitos, seja devido

atualizao monetria, seja por qualquer outra ordem, isto parece ser altamente inquestionvel"
(Manoel, 1992, p.S).

Assim, do ponto de vista do Tesouro Nacional a remunerao de suas disponibilidades no

Banco Central representa to-somente a manuteno do valor real de suas receitas entre o
perodo de gerao e de realizao efetiva do gasto. Ademais, "uma outra justificativa para a
atualizao dessas disponibilidades reside no fato que estes depsitos representam, para o
BACEN, um encolhimento da liquidez. A contrapartida para o BACEN, em seu ativo, uma

carteira de ttulos do Tesouro. Caso o BACEN no remunere esta reduo de Base Monetria,

aparentemente a custo zero para a autoridade monetria, a sua carteira de ttulos pblicos
produzir um Resultado positivo que ser transferido ao fim e ao cabo, ao prprio TNH (Manoel,

1992, p, 7),

(29) Segundo o disposto no art. 164, pargrafo :;Q., da Consttuio Federal, "as disponibilidades de caxa da Unio sero
depo~itadas no banco central: as dos Estados, do Distrito Federal, dos Munidpios e dos rgos ou entidades do Poder
Pb!lco e das empresas por ele controladas, em instituies financeiras oflciais, re5salvados os caso!> previstos em lei'.
 38

No que diz respeito Transferncia do Lucro do Banco Central a questo bem mais

complexa, sendo, inclusive, de grande importncia para compreenso da mudana de

relacionamento entre este e o Tesouro Nacional e sobre as condies de gesto do Oramento

Geral da Unio. Vejamos, em primeiro lugar, a origem do Lucro do Banco Central para, em

segundo lugar, discutir o significado de sua transferncia para o Tesouro Nacional e de que
maneira esta nova institucionalidade apresenta diferenas frente sistemtica anterior.

O Resultado ou Lucro do Banco Central tem sua origem na diferena entre as variaes

ativas e passivas da autarquia ao longo de um exerccio financeiro. Grosso modo, "tomase em

consderao todas as contas de receitas e despesas da autoridade monetria, sejam aquelas que

representam uma entrada ou sada efetiva de recursos ("cash"), sejam aquelas que so apenas

atualizadas segundo regras prprias dos ativos ou passivos" (Manoel, 1992, p.3).

As operaes passivas so divididas em dos grupos. O passivo no-monetrio, constitudo

basicamente pelo passivo externo do Banco Central (Depsitos em Moeda Estrangeira e os

depsitos decorrentes da reestruturao da dvida externa brasileira), que remunerado em

moeda estrangeira (correo cambial mais taxa de juros internacional); e o passivo monetrio,
composto pela Base Monetria, que representa um passivo no remunerado ou a custo zero.

O lucro da autarquia decorre da diferena entre a remunerao de seu ativo e o custo do

passivo. Dois fatores so cruciais para a compreenso do significado e origem do Resultado do

Banco Central. Em prmeiro lugar, dado que o Banco Central possui uma parcela de seu passivo

a custo zero (Base Monetria), seu Resultado compreende necessariamente uma parcela do

imposto inflacionrio, que a exemplo de diversos pases desenvolvidos tambm transferido para
o Tesouro ( 30 ). Neste sentido, "pode-se inferir que os resultados do BACEN so muito elevados,

prinpalmente nos perodos de inflao alta. porque existem valores em seu Passivo sem
qualquer remunerao, e que, pelo princpio da partida dobrada, esto aplicados com, no
mnimo, correo monetria na sua quase totalidade, em Ttulos do Tesouro Nacional" (Dantas,

(30) Para uma anlise da e:xperincJa internacional de: relacionamento entre Banco Central e Tesol.lto, ver IESP/FUNDAP,
l992(c).
 39

1989, p.ll).

Em segundo lugar, dado que o passivo do Banco Central composto basicamente por

obrigaes registradas em moeda estrangeira (cujo custo determinado pela correo cambial e

pelos juros internacionais) e que seu ativo est aplicado na sua quase totalidade em ttulos da

dvida mobiliria federal (rendendo correo monetria e juros internos) o resultado do Banco
Central altamente influenciado pela variao da correo monetria vis~~vis a variao da
correo cambiaL

Explicando melhor, se ao longo de um exerccio financeiro a desvalorizao cambial for

inferior (superior) inflao interna - correo monetria - o Banco Central auferir um lucro

(prejuzo) determinado pela subcorreo (sobrecorreo) de seu passivo comparativamente

correo de seu ativo (3 l). Importante frisar que a utilizao deste "lucro contbil" tem

necessariamente uma contrapartida na expanso do pass.ivo no~monetrio do Banco Central,

constituindo, portanto, emisso primria de moeda.

Note-se que mesmo antes do processo de reformas institucionais, a situao patrimonial

do Banco Central dependia da evoluo das correes monetria e cambial. Contudo, dado que a

autarquia era responsvel pela gesto de linhas de crdito e fomento, nada impedia que este
"lucro contbil" fosse utilizado como lastro para uma expanso das operaes ativas do Banco

CentraL O que, ao fim, implicaria uma elevao da emisso primria de moeda.

Entendida a transferncia do Resultado do BACEN como basicamente a apropriao de

parcela do imposto inflacionrio pelo Tesouro Nacional s.omada ao resultado da variao cambial
e monetria das contas ativas e passivas do Banco Central, a compreenso do significado das
reformas institucionais, em termos de uma alterao no relacionamento entre as instituies em

questo, notadamente no que diz respeito ao financiamento direto do Tesouro Nacional pelo

Banco Central, deve necessariamente consderar a forma de utilizao destes recursos.

(31) A ngor, o resultado do Banco Central nao decorre e11:clusivamente do imposto inflacionrio ou da variaa:o da correo
cambial visvis a correo monetria. Vale dizer, este pode tambm ser explicado por um lucro 'real" da autarquia
em suas operaoes com o setor privado junto aos mescados de ttulos ou de ouro.
 40

No caso da utilizao estar restrita a operaes de resgate de ttulos do Tesouro existentes

na carteira do Banco Centxal, o efeito sobre a base monetria nulo. Descaracterizando,

portanto, qualquer tipo de financiamento direto do Tesouro pelo Banco Centrai. Em outros

termos, posto que o lucro do BACEN resulta, basicamente, da diferena entre a remunerao de

sua carteira de ttulos (do Tesouro) e do custo de seu passivo no monetrio (correo cambial e

taxa de juros internacional) e monetrio (de custo zero), a utilizao do resultado do BACEN
para resgate de ttulos em seu poder representa, de fato, uma troca de posio entre as duas

instituies. O que implica uma reduo da dvida mobiliria federal sem qualquer impacto

sobre a base monetria.

Ao contrrio, a utilizao destes recursos para o financiamento das demais despesas do

Tesouro tas como investimentos, pagamento do funcionalismo ou encargos da dvida em poder

do mercado, por exemplo trariam alteraes nas condies de liquidez da economia. Neste

caso, estar-se-a sancionando a utilizao do imposto inflacionrio para o financiamento direto

do Tesouro NacionaL

Dessa forma, alm da clara definio de funes entre o Banco Central e o Tesouro
Nacional e da maior transparncia associada ao relacionamento entre estas duas instituies, a
diferena central entre o perodo anterior a 1988 e o contexto atual reside na forma de
financiamento do Tesouro Nacional pelo Banco Central e de seu impacto sobre a liquidez da

economia.

At 1988 o imposto inflacionrio foi livremente utilizado para a cobertura das despesas

do Tesouro atravs do Oramento Monetrio, resultando num foco constante de presso sobre a

base monetria. O contexto atual caracteriza uma situao bastante diversa, uma vez que "na

experincia recente do relacionamento do TN com o Banco Central, ( ... ) a utilizao deste

Resultado no tem sido maior do que o total de ttulos pblicos vincendos na carteira do

BACEN" (Manoel. 1992, p.5).

 41

Em suma, do ponto de vista do relacionamento entre o Banco Central e o Tesouro

Nacional, a principal alterao frente sistemtica anterior reside na forma de utilizao do

Lucro do Banco Central, que at ento era livremente utlizado para o financiamento das

despesas do Tesouro Nacional, sem qualquer tipo de controle por parte do Poder Legislativo.

Trs questes merecem ainda ser destacadas para explicitar a nova forma de

relacionamento entre o Tesouro Nacional e o Banco Central sob o novo arcabouo institucional.

Em primeiro lugar, o fato dos resultados do Banco Central estarem sendo utilizados

somente para o resgate de ttulos na carteira do BACEN no implica que este no possa estar

financiando o Tesouro. Como sabido, este financiamento pode ser efetuado, indiretamente,

atravs da atuao do BACEN no mercado secundrio de ttulos pblicos. Vale dizer, na

hiptese do Tesouro Nacional efetuar um leilo primrio de ttulos em montante superior

demanda do mercado, o financiamento indireto caracterizar-se-a pela absoro deste volume

excedente de ttulos pela autarquia.

Em segundo lugar, mesmo na hiptese da utilizao do resultado do BACEN para resgate

de ttulos em sua carteira, o Tesouro poderia valer-se indiretamente destes recursos para o
financiamento das demais despesas oramentrias. A idia que uma vez transferido o resultado
do BACEN para o Tesouro, se no for automaticamente efetuado o resgate de ttulos, estes

passam a integrar as disponibilidades do Tesouro. Assim, uma vez que estas so corrigidas
monetariamente pelo BACEN pode-se inferir que a utilzao da remunerao das
disponbilidades para a cob-ertura das despesas correntes do Tesouro poderia implicar a utilizao
de parcela do lucro do Banco Central (3 2 ).

Explicando melhor, como o lucro do Banco Central se confunde com as demais

disponibilidades do Tesouro, no possvel identificar a parcela da remunerao das

disponibilidades que se refere atualizao monetria do Resultado do BACEN da parcela

(32) Evidentemente, a no utilizao do resultado do BACEN e sua remunera~o junto s disponibilidades do Tesouro
implicar uma reduao do lucro da Autarquia, e, portanto, dos reclll'so~ transferidos ao Tesouro no futuro. Ou seja, a
rem1.1nera~o do lucro no utilizado tem efeito semelhante ao de uma "antecipao' do resultado do BACEN ao
Tesouro.
 42

referente correo monetria dos demais recursos lquidos do Tesouro. Neste caso, a no

utilizao do lucro do Banco Central pode contribuir para flexibilizar as condies de gesto da

Execuo Financeira do Tesouro Nacional, por conta de uma elevao da remunerao de suas
disponibilidades..

A relao entre o novo arcabouo institucional e as condies de gesto da Execuo

Financeira do Tesouro Nacional constitui o terceiro e ltimo aspecto a ser ressaltado. evidente

que a partr de 1988 assistiuMse a um enrijecimento da execuo do Oramento Fiscal. Contudo,

esta perda de flexibilidade decorre antes do esgotamento das fontes de financiamento do setor

pUblico e da forma de utilizao do Resultado do Banco Central (em consonncia com os

objetivos macroeconmicos de reduo do dficit pblico) do que da separao financeira entre

o Tesouro Nacional e o Banco Central, ou do processo de unificao oramentria.

Em suma, procurou-se demonstrar que as reformas implementadas entre 1985 e 1987 no

eliminaram as possibilidades de financiamento do Tesouro pelo Banco Central. O que no deve,

absolutamente, ser entendido como uma crtica ao novo arcabouo institucionaL O financiamento

monetrio das despesas do Tesouro no constitui um problema em si mesmo. O problema decorre

da forma de utlizao destes recursos - que caracterizou a experincia do Oramento Monetrio

- sem qualquer controle por parte do Legislativo, avaliao dos programas beneficiados e

sobretudo, independente da capacidade de absoro do aumento da liquidez pelo sistema

econm1co.
 43

3. Consideraes sobre a Estrutura do Oramento de Crdito

At a constituio do Oramento de Crdito, o acompanhamento da execuo dos Fundos

e Programas e das chamadas "Contas Fscais" esteve seriamente comprometido pela forma de

contabilizao das contas no Oramento Monetrio. As informaes disponveis restringiam~se

aos saldos lquidos mensais dos programas, muitas vezes agregados em uma nica conta, o que

inviabilizava no s o acompanhamento do fluxo de receita e despesa, como tambm a anlise do

gasto por programa.

Com a transferncia de gesto desses programas para o Tesouro Nacional, sua execuo

passou a ser discriminada por programa e divulgada mensalmente na Execuo Financeira do

Tesouro NacionaL Adcionalmente, o Balano Geral da Unio (BGU) passou, desde 1988, a

apresentar a execuo do 02C com detalhamento por programa, Criou-se, assim, condies para

um melhor acompanhamento dessas polticas do ponto de vista de sua forma de contabilizao

nos oramentos pblicos. No obstante, alguns comentrios devem aqui ser feitos acerca da
estrutura e apresentao das despesas constantes do Oramento de Crdito.

Segundo estudo realizado pelo Banco Mundial, "as operaes de crdito nele (02C)

constantes, especialmente as garantias de preos mnimos, representam despesas oramentrias de

grande relevncia, e com grande influncia sobre a distribuio regional da renda e as relaes

de troca entre os centros urbanos e rurais. A despeito da importncia destes programas, seja em
termos oramentrios seja em termos econmicos, nenhuma informao apresentada no que diz

respeito: i) aos subsdios a cargo de cada programa; H) a natureza dos compromissos

oramentrios futuros implcitos; iii) as transferncias econmicas em cada programa; ou iv) seus

efeitos sobre a atividade econmica e a produo" (World BanK, 1989, p.35).

Assim, a partir das informaes apresentadas no oramento de crdito no possvel, por

exemplo, identificar em que medida o crescimento das despesas a cargo de cada programa
 44

devido a um aumento do prprio programa, ou dos subsdios neles implcitos. Comprometendo,

portanto, o processo de apreciao e deciso acerca dos recursos alocados a cargo deste

oramento por parte do Legislativo. Em outros termos, se do ponto de vista financeiro e contbil
o 02C representou um indiscutvel avano em termos institucionais, do ponto de vista

econmico, as informaes existentes no permitem ainda uma avaliao destes programas

compatveis com sua importncia e significado.

Particularmente no que concerne s despesas com subsdios, vale citar alguns exemplos

da experincia recente com o intuito de explicitar as consideraes anteriores. Na proposta

oramentria para 1988, as transferncias do OGU para o 02C destinadas cobertura das

despesas com subsdios dos programas financiamento s exportaes, garantia de preos mnimos

e crdito agrkola (equivalentes a 0,5% do PIB), foram contabilizadas na rubrica "Auxlios para

Despesas de Capital". Analogamente, os subsdios para equalizao de preo dos produtores de

acar do Nordeste (0,1% do PIB), foram contabilizados a cargo das "Transferncias

Intragovernamentas", e os recursos para formao de estoques reguladores de caf (que tambm

envolvem subsdios) figuravam entre as "Transferncias de Capital" (33 )

As consideraes anteriores apontam para a necessidade de aprimoramento desta nova

pea oramentria. Note~se que as dificuldades de ordem tcnica no constituem um empecilho
para o aperfeioamento requerido, porque o governo federal possui um sistema altamente

desenvolvido de gerenciamento das informaes oramentrias. Trata-se portanto, a nosso juzo,

de determinao e vontade poltica para tornar o processo oramentrio ~ compreendendo tanto

sua elaborao como, fundamentalmente, sua execuo - mais transparente, de maneira a,

efetivamente, assegurar a democratizao do processo decisrio.

(33) Note-se que este tipo de problema decorre do fato dos subsdios serem concedidos pelas agncias descentralizadas,
justificando sua incluso na OGU a ttulo de transferncia~ inuagovernamentais. Para maiores consideraes, ver
World Bank, 1989, pg 34.
 45

D. Concluses

O processo de reformas institucionais que deu incio unificao do oramento federal

derivou da necessidade de ampliar o controle do Executivo sobre suas despesas, particularmente

aquelas cursadas ao amparo do Oramento Monetrio. Num contexto mais amplo, as medidas

visavam contribuir para a reduo do dficit pblico e para a eliminao dos focos de presso

sobre a gesto da poltica monetria que caracterizavam o perodo anterior s reformas.

O descontrole das finanas federais ~ presente ao longo de toda a dcada de oitenta, mas

obscurecdo pelo particular arranjo institucional vigente at 1985 - somou-se srie de

tratativas junto ao FMI para reforar a necessidade de mudanas institucionais que permitissem

um maor controle das contas pblicas. Condies estas fundamentais para a obteno do aval do

Fundo para a negociao da dvida externa junto aos credores privados internacionais.

A vinculao entre o processo de reformas e a crise da dvida externa no se resumiu,

contudo, s imposies feitas pelo FMI no sentido de um reordenamento institucional do setor
pblico. A questo central que se procurou destacar que a crise da dvida ensejou uma

profunda desestruturao dos mecanismos de financiamento das despesas at ento cursadas sob
o amparo do Oramento Monetrio,

O significado e escopo das mudanas no podem, por sua vez, ser dissociados dos agentes

responsveis por este processo. Como j mencionado, o reordenamento institucional do setor

pblico subjacente a este primeiro perodo de reformas foi de iniciativa exclusiva do Poder

Executivo. Assim, ao contrrio das reformas associadas nova Constituio Federal, de

iniciativa do Congresso Nacional, este primeiro perodo de mudanas no ensejou uma maior

participao do Poder Legislativo no processo de alocao dos recursos pblicos.

Este fato no deve, contudo, ser entendido como uma crtica a este primeiro perodo de
reformas. Seus mpactos sobre o processo de deciso acerca da alocao dos recursos, bem como
 46

no que diz respeito ao relacionamento entre o Executivo e o Legislativo, no elidem o inegvel

avano institucional subjacente s reformas do perodo. Destacandose a redefinio de funes

e separao financeira entre o Banco do Brasil, Banco Central e Tesouro Nacional, o incio do

processo de unificao oramentria, mediante a constituio do oramento de crdito e a

transferncia da gesto da dvida mobiliria federal para o Tesouro Nacional

A anlise deste processo evidenciou duas questes cruciais para a compreenso dos

impactos das reformas sobre as finanas e o novo arcabouo instituconal do governo federal: o

financiamento e evoluo das operaes de crdito da Unio e a nova forma de relacionamento

entre o Tesouro Nacional e o Banco Central do Brasil.

No que concerne ao primeiro aspecto, procurou -se demonstrar que o processo de

redefinio das relaes institucionais entre o Tesouro Nacional, Banco Central e o Banco do

Brasil foi acompanhado de uma completa desestruturao das polticas de crdito e fomento de

responsabilidade do Tesouro.

No obstante, associar a expressiva reduo das aplicaes de recursos da Unio a cargo

das polticas de crdito e fomento unicamente ao processo de unificao oramentria implicaria
uma viso parcial, e a nosso juzo incorreta, do problema. inegvel que este, ao permitir um
maior controle sobre as despesas at ento cursadas ao amparo do Oramento Monetrio,

contribuiu para a reduo destas operaes em consonncia com os objetivos macroeconmicos

das polticas de reduo das necessidades de financiamento do setor pblico. Contudo, como

procurou-se demonstrar, a trajetria das operaes de crdito e fomento da Unio no pode ser
dissociada dos efeitos da interrupo do fluxo de recursos externos sobre o financiamento do

Oramento Monetrio~ 34 ).

A constituio do oramento de crdito, alm de representar uma etapa importante no

sentido da unificao oramentria, permitiu evidenciar a precariedade das fontes de

financiamento das polticas de fomento da Unio.

(34) Segundo Pn::m:hand (1988, p.64), "as tendencias fiscais no se deterioram por obra de fatores institucionais, mas apeur
deles. Isto no equivale a sustentar que esses fatores no influenc1am de maneira alguma .
 47

No que diz respeito ao relacionamento entre o Tesouro Nacional e o Banco Central,

procurou~se evidenciar que a principal modificao na forma de relacionamento entre estas

instituies reside na forma de financiamento do Tesouro Nacional pelo Banco Central e nos
mecanismos de gesto da dvida mobiliria federal.

A existncia de despesas do Tesouro cursadas ao amparo do Oramento Monetrio

permitia que estas fossem livremente financiadas mediante a emisso primria de moeda ou pela

colocao de ttulos da dvida mobiliria (dada a liberdade conferida ao Banco Central pela Lei

Complementar No 12). A partir de 1988, dado que os recursos advindos da transferncia do

lucro do BACEN tem sido utilizados para o pagamento do servio da dvida mobiliria federal

na carteira do Banco Central, o financiamento direto do Tesouro pelo BACEN no tem

implicado um impacto expansionista sobre a base monetria. Constituindo, portanto, uma

situao claramente diversa do perodo anterior, em que a execuo do Oramento Monetrio

ensejava um foco constante de presso sobre a gesto da poltica monetria.

Note-se que esta distino no decorre exclusivamente do novo arranjo institucional, mas

da forma de utilizao destes recursos pelo Tesouro NacionaL Em outros termos, na atual
sistemtica, nada impede que o Tesouro volte a ser diretamente financiado pelo BACEN
mediante a utlizao do Lucro do Banco Central para a cobertura de suas despesas correntes. O

que, dependendo das condies de absoro do aumento da liquidez por parte da economia, no
deve ser entendido como um problema para a gesto das polticas monetria e fiscaL

inegvel que um dos grandes mritos do processo de reordenamento institucional foi

dotar as relaes entre o Tesouro e Autoridade Monetria de maior transparencia. Vale dzer, at

ento no era possvel nem ao menos separar as operaes com a dvida mobiliria federal de

sua utilizao enquanto instrumento de poltica monetria da sua funo de supridora de

recursos ao Tesouro. Atualmente estas operaes no s esto claramente distinguidas, como a
colocao primria de ttulos do Tesouro no pode ser realizada sem a autorizao do Poder

Legiilativo.
 48

O reordenamento institucional do governo federal implementado entre 1985 e 1987

possibilitou. portanto, uma maior visibilidade e compreenso da real situao financeira da

Unio, bem como das condies de gesto do Oramento Federal. No obstante, do ponto de

vista do processo de unificao oramentria, bem como de recuperao das prerrogativas do

Legislativo para dispor sobre a matria e do prprio significado do oramento pblico enquanto

um instrumento de controle e planejamento das despesas pblicas muito ainda est por ser

feito.
 49

CAPITULO 11 A SEGUNDA FASE DO PROCESSO DE UNIFICAO ORAMENTRIA:

A CONSTITUIO FEDERAL DE 1988 E O NOVO SISTEMA DE PLANEJAMENTO E

ORAMENTO

A. Introduo

A constituio do Oramento das Operaes de Crdito representou um importante passo

no sentido da elaborao de um oramento unificado para o governo federal. Contudo, o

processo de reformas institucionais iniciado em 1985, e partcularmente a unificao

oramentria, s completado com a promulgao da Constituio Federal de 1988. As despesas

a cargo dos fundos e programas e as contas fiscais do Oramento Monetrio, representavam

apenas uma parcela dos gastos federais excludos do Oramento Geral da Unio, de maneira

que a concluso do processo de unificao oramentria requeria ainda a transferncia das

despesas a cargo dos Fundos Federais, da Seguridade Social e das entidades da administrao

indireta includas no Oramento SEST para o oramento da Unio,

As reformas implementadas no perodo anterior promulgao da Consttuio de 1988,

de iniciativa do Poder Executivo, foram ~ num contexto de intenso desequilbrio das finanas
federais ~ motivadas pelo objetivo de assegurar uma maior capacidade de controle sobre os

gastos pblicos, frente ao objetivo de reduo das Necessidades de Financiamento do Setor

Pblico, Neste sentido, a resoluo do imbrglio imposto pela existncia do Oramento
Monetrio, bem como seus efeitos sobre a conduo da poltica monetria, constituram o

principal alvo das reformas, J no processo de reforma constitucional de 1988, no obstante a

preocupao frente estas questes, parece-nos correto afirmar que os principais objetivos dos
. .
constltumtes, . . d e F'manas Pbl'tcas, centrava-se no f orta1ec1mento
em matena . d a f e de raao
. (JS)

e na recuperao dos poderes do Legislativo.

(35) A reforma tributria subjacente nova Constituio Federal expressa claramente esta preocupao, uma vez que os
novos dispositivos so muito mais significativos no sent!do de redefinir as competncias tributrias e partilhas de
receitas em favor das subesferas de governo, em detrimento da Unio, do que no sentido de reformulao tc.nica do
sistema ou de ampliao da base de arrecadao, Para maiores consideraes ver Oliveira (1990),
 50

A preocupao dos parlamentares com relao recuperao das prerrogativas do Poder

Legslativo em matria oramentria pode ser claramente percebida a partir do Relatrio Final
da subcomisso de oramento da Assemblia Nacional Constituinte:

"A questo do oramento tem uma importncia fundamental para o exerccio das

prerrogativas do Poder Legislativo. Essa participao at o momento vem sendo quase nula e tem

sido na realidade a causa mais determinante para o esvaziamento do Congresso Nacional. Um

parlamento que no pode debater exausto, nem emendar uma matria to relevante quanto o

oramento reduz~se apenas a um colegiado de representantes de um povo que no pode

estabelecer suas prioridades na execuo das obras que necessita, as quais so, em essncia, a
natureza da atividade do Governo" (36)

A concluso do processo de unificao oramentria constitua condio fundamental

para que o Poder Legislativo recuperasse suas prerrogativas e competncias para dispor sobre

matria oramentria. Em outros termos, o oramento unificado, associado a ampliao dos

poderes do Legislativo, significava para o Congresso Nacional a possibilidade de recuperar sua

prerrogativa enquanto agente co~responsvel pela alocao dos recursos pblicos. O que justifica
a ateno concedida pelos constituintes matria oramentria, dedicando todo um captulo para
a reformulao do processo de elaborao e definio do contedo dos oramentos.

Entende-se que os avanos obtidos a partir da Reforma Constitucional de 1988 esto

relaconados a trs princpios gerais que nortearam as modificaes introduzidas pela nova Carta.

Em primeiro lugar, a tentativa de afirmar a figura do planejamento na Administrao Pblica

Federal mediante a criao de novas peas oramentrias. Em segundo lugar, a preocupao com
a continuidade e concluso do processo de unificao oramentria, iniciado com a constituio

do Oramento das Operaes de Crdito. Em terceiro lugar, o objetivo de resgatar o papel do

Poder Legislativo na discusso oramentria.

(36) Citado em Afonso. J.R. e Gome, V. "A Regulao do Processo Oramentrio, de seus Controle5 e da Contabilidade
PUblica.", mimeo, janeiro de 1991.
 51

O objetivo deste captulo discutir estes trs aspectos centrais do novo processo

oramentrio brasileiro, seja a partir de uma perspectiva institucional, de forma a estabelecer

um contraponto frente ao sistema anterior, definido nos marcos da Constituio de 1967, seja a
partir do questonamento acerca das possibilidades das reformas resultarem numa ampliao da

importncia das atividades de planejamento e oramentao na Administrao Pblica FederaL

A idia bsica que, a despeito dos significativos avanos no sentido de uma maiOr
transparencia da ao pUblia e democratizao do processo decisro, as reformas iniciadas a

partir de 1985 no foram acompanhadas nem de uma redefinio da estrutura administrativa do

governo federal, nem de uma reestruturao dos instrumentos de financiamento das polticas

pblicas. Em outros termos, os ganhos anteriormente mencionados so relativizados uma vez que

O!> novos instrumentos de planejamento e oramentao continuam a incidir sobre a mesma

estrutura administrativa excessivamente fragmentada e num contexto de esgotamento dos

instrumentos de financiamento do governo federaL

Questicma-se, portanto, o alcance dos novos instrumentos, no sentido de assegurar um

maior controle sobre as despesas e capacidade de planejamento da Admnistrao Pblca.
Defende-se a idia de que na ausncia de reformas mais amplas, o oramento pblico -
unificado ou no - continuar simplesmente a refletir - com maror ou menor exatido - as
restries impostas por uma estrutura administrativa ineficiente e com evidentes restries de

financiamento. Em outros termos, " certo que a unificao um imperativo democrtico e de

transparncia nas contas pblicas, alm de permitir a identificao dos fatores que contribuem

com maior peso para o crescimento das necessidades de financiamento do setor pblico'' ( ...),
contudo, "identificar a natureza do problema no implica necessariamente a capacidade de

resolv-lo" (Belluzzo & Almeida, 1992, p.44).

B. O Sistema de Planejam-ento

Antes de efetuarmos a discusso do sistema de planejamento federal subjacente

 52

Constituio de 1988, fazse necessrio explicitar o conceito de planejamento aqut utilizado.

Numa concepo mais ampla, aqui no trabalhada. a noo de planejamento usualmente

pensada a partir da oposio entre mercado e plano, que, em ltima instncia, diz respeito ao

grau de interveno do Estado na economia. Note-se que este um debate revestido de um

contedo altamente ideolgico, o que, no raro, acaba por obscurecer a prpria discusso. No

seu cerne, coloca-se a questo das possibilidades do mercado regular o processo de

desenvolvimento capitalista na ausncia de uma interveno direta do Estado ( 3 7)

A dscusso desta concepo de planejamento, aqui denominada de Planejamento

Econmico NacionaL foi muito intensa no perodo entre guerras, quando ocorre ruptura
ideolgica, terica e poltica do paradigma liberal ( 3 S)_ A partir de ento, assistiu~se a uma srie

de experincias de planejamento em diversos pases desenvolvidos, que vo desde o

planejamento de guerra alemo e amencano - que se seguiu ao New Deal -, aos modelos de

planejamento nacional francs e japons, bem com aos modelos de estatizao setorial na

Inglaterra e Itlia, at o processo de planejamento sovitico (3 9 l_

O caso brasileiro tambm marcado por experincias relevantes de planejamento no ps

guerra, notadamente. na segunda metade dos anos cinqenta, no mbito do Plano de Metas, e na
segunda metade dos anos setenta, com a estratgia- mal sucedida- do li PND ( 40 ).

(37) Nlio obstante, ressalta-se que historicamente na:o existem exemplos de processos de desenvolvimento capitalista em que
a ao discncionria do Estado no tenha cumpndo papel relevante. Nas palavras de Maria da Conceio Tavares:
"Mesmo na Inglaterra. que o pas bero do liberalismo, que foi o pais da industraliza.;;o ortginria, no se fez a
indstria avanada $em a nterven~o do Estado. evidente que toda a acumulao mercantil prvia. o controle dos
mercados exteriores, o controle da moeda e o controle das armas foram abroluta pr-condi~o. Quer dizer, o Estado
imperial ingls do sculo XVIII e XIX foi um suporte decisivo para que a Inglaterra tivesse condies de ser realmente
o pas do capttalismo industnal dominante. Sem a acumulao prvia, em que o Estado intervinha de uma forma
poderosa, no se teria tido as condies econmicas e polticas para que o modelo Marshalliano de empresa industrial,
a pequena e mdia empresa, a pequena burguesia industrial inglesa. se convertesse finalmente numa indstria poderosa
( ... )De maneira de que a idia de que b alguma possibilidade de que o mercado sozinho evolua da fbrica de alfinetes
de Adam Smith para uma grande indstria siderrgtca no encontra nenhum fundamento na histria real" (Tavares,
1988, p.26)
{38) Ver Tavares (1988. pg 28).
(39) Para uma discusso acerca das experndas 5el0riais e nacionais de planejamento ver, Tavases (1988).
(40) Para uma discusso pormenorizada acerca da experincia de planejamento econmico no Brasil, ver Daland (1969) e
Cardoso (1987).
 53

Em que pese as diferenas entre as experincias de planejamento acima mencionadas, em

todos os casos, tratava-se de um processo de coordenao de polticas macroeconmicas e de

articulao do Estado junto aos grandes grupos industriais, no mbito nacional.

A crise dos sistemas de planejamento, explicitada em sua plenitude nos anos oitenta,

insere-se num contexto de rompimento do padro monetrio internacional (padro dlar) e de

flutuao das taxas de cmbio, a partir de 1971, e de um intenso processo de globalzao dos

mercados financeiros e de interpenetrao das estruturas empresarias, que reduziram as barreiras

nacionais entre os principais pases desenvolvidos.

Neste contexto, a idia de planejamento nacional passa a contrastar com uma nova

realidade de internacionalizao do capital e de ampliao da incerteza e risco do sistema

econmico, devido ruptura do padro monetrio internaconal e conseqente crescimento dos

movimentos de capitais especulativos. Em outros termos, a noo de interesse nacional, e a

prpria capacidade do Estado em articular estes interesses, perde significado frente ao processo
de globalizao da economia.

Aprofundar esta discusso, entretanto, foge do escopo definido para este trabalho. A
noo de planejamento aqui enfocada, refere-se uma acepo bem mais modesta e restrita do
termo. Pretende-se, to-somente, discutir a experincia de planejamento no mbito da

Administrao Pblica Federal no Brasil, entendida como a capacidade de articulao da

programao anual das despesas pblicas aos planos plurianuais de despesas do governo federal.

Em outros termos, trata-se de estudar os mecansmos de articulao entre planos e oramentos,

exclusivamente no que tange programao das despesas do Governo FederaL

Ademais, cabe mais uma vez ressaltar, que se optou por analisar os aspectos institucionais

relacionados ao funcionamento deste sistema e as mudanas efetuadas a partir da promulgao

da Constituio de 1988. Ou seja, no ser realizada uma anlise dos objetivos e resultados da
atividade de planejamento do governo federal, de maneira que consideraes de natureza

qualitativa acerca do contedo dos planos e oramentos tambm sero desconsideradas na

 54

discusso que se segue.

1. O Arcabouo Institucional do Sistema de Planejamento de 1967

A constituio de uma estrutura formal de planejamento no Brasil data de meados dos

anos 60. Com a aprovao da Lei 4.320, de 17 de maro de 1964, pela primeira vez na histria

da Administrao Pblica Federal, foram fixadas normas, a partir de um diploma legal, para a
elaborao de oramentos com vigncia superor a um exerccio financeiro.

O sistema de planejamento ento institudo foi estruturado nos marcos da Constituio de

1967 e do Decreto~lei No 200 do mesmo ano. Destinado a orientar a atividade privada para a

consecuo de objetivos de desenvolvimento e a programar a atividade do setor pblico em

consonncia com os objetivos gerais de governo, o sistema de planejamento de 1967 visava

"promover o ,desenvolvimento econmico e social do Pas e a segurana nacional" ( 4 l)

assumindo um carter indicativo para o setor privado e normativo para o setor pblico.

No que diz respeito ao sistema de Planejamento Econmico Nacional, o principal

instrumento do sistema concebido em 1967 era o Plano Nacional de Desenvolvimento (PND).

Institudo pelo Ato Complementar N 43 de 29/01/69 este plano. de durao quadrienal, deveria

ser elaborado por toda a Administrao Pblica Federal, constituindo o instrumento central do

sistema de planejamento.

Justamente por se caracterizar como um instrumento de planejamento nacional, o PND

possua uma abrangncia muito mais ampla do que os demais instrumentos de planejamento da

Administrao Pblica FederaL A definio de estratgias, metas e objetivos de um plano do

carter do PND envolve consderaes acerca das especificidades da economia brasileira que

condicionam a atividade de planejamento numa concepo mais ampla, tais como a avaliao dos

(41) Decreto-lei :zoo de 25/02!67. art-7.

 55

marcos de referncia internacionais, o grau de articulao poltica no interior do aparelho de

Estado, o controle sobre os instrumentos globais das polticas pblicas e as caractersticas

estruturais e as articulaes entre os diversos setores produtivos da economia brasileira (ver

Tavares, 1988), o que, em outros termos, pressupe uma determinada estratgia de

desenvolvimento econmico.

Estas questes, como salientado anteriormente, ultrapassam os limites definidos para este

trabalho, de forma que concentraremos nossa discusso no sistema de planejamento pblico

propriamente dito. Vale dizer, nos instrumentos utilizados pela Administrao Pblica Federal no

sentido de articular e condicionar a elaborao da lei oramentria anual aos objetivos gerais de

governo, definidos para um perodo superior a um exerccio financeiro.

No sistema de planejamento de 1967, o planejamento de carter normativo para a

Administrao Pblica Federal, foi organzado a partir dos programas gerais, setoriais e

regionais. de durao plurianuaL Dentre estes instrumentos, destaca-se o Oramento Plurianual

de Investimentos (OPI). Insttudo atravs da Lei 4.320, este oramento, aprovado por Decreto do

Poder Executivo, deveria, respeitando as diretrizes e objetivos do Plano Nacional de

D esenvo Iv1mento (42) , espec1f1car as recettas
e despesas d e captta,
. I a b rangeu d o, no mm1mo
.. um
trinio, sendo anualmente reajustado mediante a incorporao de mais um ano.

Segundo o disposto na Constituio Federal de 1967, "nenhum projeto, programa, obra

ou despesa, cuja execuo se prolongue alm de um exerccio financeiro, poder ter verba

consignada no oramento anual, nem ser iniciado ou contratado, sem prvia incluso no

oramento plurianual de investimento, ou sem prvia lei que o autorize e fixe o montante das
_,(43)0
verbas que anualmente constaro do oramento, durante to d o o prazo d e sua execuao .
que, a princpio, colocaria o OPI na posio de um instrumento central de articulao da lei

oramentria anual a uma perspectiva temporal mais ampla, condizente com a estratgia global

definida no PND. Contudo, vrios fatores comprometeram a utilizao do OPI como um

instrumento eficiente de planejamento da Administrao Pblica Federal, transformandoo numa

(42) Conforme o disposto no art. 5 do Ato Complementar No 43 de 29/01/69.

(43) Consti!II~o Fl!dera! de 1967. art.65, pargrafo 49.
 56

mera pea de fico.

Inicialmente, cabe destacar os fatores de ordem tcnica que prejudicaram sua utilizao.
Em primeiro lugar, o OPI, em sua concepo original, conferia uma extrema rigidez

elaborao da lei oramentria anual, e, conseqentemente, gesto da poltica fiscal. Segundo o

disposto na Lei Complementar N 3 de 1967 instrumento que definitivamente o
insttucionalizou a concepo do OPI "estava enquadrada dentro da tcnica de oramento~

programa. devendo aquele instrumento conter, por programas setoriais, a determinao dos

objetivos a serem atingidos, seus subprogramas e projetos, com respectivos custos, especificando
os recursos anualmente destinados execuo" (Afonso & Giome, 1991, p.l5).

A rigidez imposta pelo OPI decorria, portanto, do fato deste oramento ter se mostrado

excessivamente detalhado, ao especificar os investimentos previstos para cada trinio a nvel de

projetos, que, na poca, constitua o menor nvel de agregao das despesas segundo a
classificao funcional-programtica. Representando, portanto, quase o nvel em que
efetivamente se realizava a despesa <44 ).

A ttulo de exemplo, uma despesa de investimento destinada a construo de rodovias era

classificada nas seguintes rubricas segundo a classificao funcional-programtica. Partindo-se

do maior para o menor nvel de agregao o investimento acima seria classificado na Funo
''Transporte", no Programa "Transporte Rodovirio", no Subprograma "Rodovias" e no Projeto
"Construo de Rodovias". Neste sentido, ao fixar as despesas por projetos para o trinio

subseqtiente, o OPI reduzia significativamente as possibilidades de ajustar a lei oramentria

anual s mudanas conjunturais verificadas ao longo de seu perodo de vigncia.

Esta situao de extrema rigidez foi logo revertida mediante a instituio do Ato
Complementar N 43, de 29/01/69, que revogou a Lei Complementar N 3 e passou a

regulamentar o OPI. Contudo, se a situao anterior caracterizou-se por um excesso de rigidez, o

(44) Para efeo de elaboraAo da le! oramentria. at 1989, a classificao funcional-programtica discriminava as despe$aS
pblicas a partir de quatro nve1s, quais sejam. fun~o, programa, subprograma, projetos e atividades (por ordem
crescente de desagregao). Em 1990 O OGU passou a discriminar as despesas at o nvel de subprojeto e subatividade.
 57

referido Ato resultou numa excessiva flexibilizao do OPL

Segundo o disposto no art, 6 do referido Ato, "atravs de proposio devidamente

justificada, o Poder Executivo poder, a qualquer tempo, propor ao Congresso Nacional a

reviso do Oramento Plurianual de Investimentos, assim como o acrscimo de exerccios para

substituir os j vencidos". Dessa maneira, posto que as dotaes eram fixadas em valores

nomma1s, as alteraes do OPI passaram a constituir uma prtica frequente, sob a justificativa

de que o processo inflacionrio reduzia o valor real das dotaes.

Neste contexto, "dada a menor rigidez estabelecida no Ato Complementar N 43, vrias

interpretaes jurdicas foram sendo estabelecidas no sentido de ampliar a flexibilidade de

execuo dos oramentos plurianuais. Na maioria das interpretaes estabeleceu ~se que o

oramento trienal seria reelaborado anualmente. compatibilizando-se o pnmetro ano com o

oramento anual e reelaborando-se os dois anos subseqentes. Na prtica, isto passou a significar

que no era o oramento anual que se compatibilizava com o plurianual, mas sim o inverso.
Outras interpr~taes de maior flexibilidade, permitiram a incluso na lei oramentria de

dispositivo que estabelecia automtica alterao do oramento plurianual em decorrncia da

elaborao oramentria, bem como em conseqncia dos remanejamentos oramentrios

ocorridos durante a execuo oramentria" (Afonso & Giome, 1991, p.16).

Em segundo lugar. o OPI apresentava uma grave deficincia em funo de seu perodo

de vigncia no ser compatvel com o perodo de mandato do Chefe do Poder Executivo.

Particularmente nos caso dos governos Estaduais e Municipais, a stuao era ainda mats grave

devido ao fato dos mandatos de governadores e prefeitos ser de quatro anos. Vale dizer, caso o

OPI realmente tivesse algum significado em termos prticos, um governador ou prefeito iniciaria
seu mandato com um oramento plurianual aprovado para os prximos ts anos, de maneira que

as suas prioridades de governo s poderiam ser executadas no seu ltimo ano de mandato.

Em terceiro lugar, o OPI apresentava uma outra inconvenincia decorrente do fato de

no discriminar a totalidade dos investimentos a cargo da Administrao Pblica Federal. Os
 58

projetos de investimentos discriminados no OPI restringiam-se s despesas a cargo do Oramento

Fiscal, que, como sabido, no contemplava a totalidade das despesas do governo federal. O
amparo legal para este procedimento encontrava~se, mais uma vez, no Ato Complementar N 43,

que em seu art. 5, pargrafo s, dispunha que "a induso, no Oramento Plurianual de

Investimentos, das despesas de capital das entidades da Administrao Indireta, ser feita sobre a
forma de dotaes globais".

Assim, mesmo na hiptese de um adequado funcionamento do OPI, todos os

investimentos a cargo dos Fundos e das entidades da administrao indireta, inclusive empresas
estatais e sociedades de economia mista, ficariam a margem do processo de planejamento. Tal

sistemtica no s inviabilizava a compatibilizao entre o OPI e a lei oramentria anual, como

conferia total liberdade para as entidades da administrao indireta decidirem sobre a

composio de suas despesas de investimento.

Uma segunda ordem de questo relevante para a anlise e avaliao do planejamento

pblico no Brasil, diz respeito organizao da prpria estrutura de planejamento do setor

pblico. Em outros termos, "a avaliao da experincia de planejamento inclui dois grupos de

argumento: o primeiro toma o Plano como a caracterstica essencial do planejamento; o segundo

considera o aspecto organizacional dessa atvidade. Tal distino de modo algum trivial, pois

no s o Plano deve ser encarado num contexto administratvo-insttucional, como a tomada de

decises pode se dar em bases no formais" (Monteiro & Azevedo Cunha, 1973, p.l046).

A idia bsica que a estrutura organizacional da Administrao Pblica Federal,

excessivamente fragmentada. resultou numa multiplicao das esferas de deciso,

comprometendo a capacidade de articulao do setor pblico federal em torno de uma estratgia

de governo. Vale dizer, o sistema de planejamento centralizado, tendo a Secretaria de

Planejamento (SEPLAN) como rgo nuclear de planejamento e oramento, esbarrava

diretamente numa estrutura administrativa cujos comandos das diversas polticas pblicas

situava-se na esfera de outros Ministrios e rgos da administrao indireta com uma

 59

significativa autonomia administrativa e financeira ( 4 5)

As relaes entre a multiplicidade de centros de decises na Administrao Pblica

Federal e a fragmentao institucional podem ser claramente percebidas a partir de declarao
do prprio mentor intelectual da reforma administrativa de 1967, Hlio Beltro, que, ao

especificar os objetivos da reforma administrativa, afirmava que "o pior deles (referindose aos

problemas colocados pela estrutura administrativa anterior), caracterstica marcante em nossa

histria administrativa, a centralizao excessiva de decises. Da havermos erigido em pedra

de toque da reforma a descentraiizado administrativa, essencial dinamizao da mquina e

sua adequao s necessidades do Pas. Esse princpio foi concebido e executado em trs planos

distintos: 1) Dentro da prpna administrao, pela prtica intensiva de delegao e

descentralizao do poder decisrio; 2) do Governo em direo ao setor privado, pela

consagrao, em lei, do princpio da execudo indireta, declarando-se expressamente que no

deve o Estado executar diretamente aquilo que pode ser eficientemente contratado com o setor
privado; 3) do Governo federal em relao aos governos estaduais e mumcipais, pela
generalizao dos convnios mediante os quais a execuo dos programas federais dever ser
delegada s administraes locais, sempre que existirem rgos habilitados para realizar essas
tarefas" ( 46 )

Assim. no obstante a descentralizao administrativa, ao menos quanto sua concepo,

ter sido pensada dentro de um sistema de planejamento, em que os diversos rgos da
Administrao Pblica estariam subordinados uma estratgia global de governo, o que, na
prtica, se verificou foi a incapac:idade da SEPLAN de planejar, coordenar e articular a atuao
das divenas entidades pblicas. Nas palavras de Jos Carlos de Assis, "no Estado feudalizado, o

Governo central praticamente delegou a seus strapas a definio das polticas setoriais de
investimento, limitando~se a agregar num frouxo registro de intenes oramentrias a

(45) Segundo Prenchand (1990, p.99), a correspondencia entre os objetivos pretendidos e as aes efetivamente reaHzadu
dependem "do processo mediante o qual os objetiVOS s.o legitimados e a adeso dos participantes: do processo s regras
universais relativas autoridade e ao exerdcio do poder. O poder pode ser tanto formal como informal; O poder
informal pode ser ma1s intensamente senndo do q1.1e o poder formai".
(46) Viso, 31876, "Quem quem na economia brasileira", pg. 29. Entrevista com Hlio Beltdo. Citado em Assis, 1984,
pg. 17.
 60

consolidao das despesas pretendidas. A ngor, no existia oramento de investimento

consoldado, porque no faz sentido atribuir esse nome a uma encadernao de contas onde a

receita global se ajustava pela rubrica 'recursos a definir', enquanto a despesa correspondia a um

adiantamento de estimativas de gastos estabelecidos margem de decises polticas pelo critrio

de prioridades econmicas globais" (Assis, 1984, p.34).

Neste contexto, entende-se que a prpria desfigurao dos instrumentos de planejamento

pUblico anteriormente menconada, reflete a incapacidade de articulao poltica no interior do

aparelho de Estado. A existncia de planos formais refletia muito mais a necessidade de cumprir

uma obrigao legal do que uma necessidade imposta pela gesto dos recursos pblicos, em prol

de uma maior racionalidade em sua utilizao.

}..fais uma vez, podemos buscar as explicaes para essa degenerao do aparelho de

Estado brasileiro nas palavras de Assis, vale dizer, "cada um dos vrios feudos em que se

retalhou a Administrao Pblica brasileira articula um segmento definido de interesses

privados, e representa a si e a estes ltimos perante o Governo Central. Essa fo a forma

encontrada pelo Estado autoritrio para legitimar-se perante a sociedade dos negcios sem
necessidade de instituies democrticas formais" (Assis, 1984, p.33).

Em realidade, este tipo de gesto dos recursos pUblicas no encontrou oposio enquanto

o pas encontrava-se numa fase de crescimento e num contexto de abundantes fontes de recursos

externos. A disfuncionaldade institucional da Administrao Pblica brasileira s explicitada

em sua plenitude num contexto de crise econmica e de severas restries de financiamento do

Estado, em que a disponibilidades de recursos pblicos no capaz de atender os diversos

grupos de interesses cristalizados em torno do Aparelho de Estado.

 61

2. O Arcabouo Institucional do Sistema de Planejamento de 1988

A Constituio Federal de 1988 promoveu significativas modificaes na estrutura e

natureza do sistema de planejamento pblico no BrasiL Em linhas gerais, este passou a ser

consttudo por trs instrumentos oramentrios e por diversos planos nacionais, regionais e

setoriais, de carter normativo para a Administrao Pblica e indicativo para o setor privado.

Os instrumentos oramentrios de carter normativo para a Administrao Pblica

Federal so o Plano Plurianual de Investimentos (PPA), a Lei de Diretrizes Oramentrias (LDO)

e a Lei Oramentria Anual (LOA). A partir do PPA e da LDO devem ser definidos os

objetivos, metas e diretrizes da Administrao Pblica Federal, que devem ser traduzidos em

termos de dotaes de despesas na lei oramentria anual.

Compre_endendo um perodo de cinco anos, a contar do segundo ano de mandato do

Chefe do Poder Executivo at o primeiro ano do mandato subseqente ( 47 ), o PPA, segundo o

esprito da nova Constituio, dever assumir o status de um plano de governo< 48 ), traduzndo-

se num programa de ao plurianual da Administrao Pblica Federal. Hierarquicamente

supenor s demais peas oramentrias, e demais planos previstos na Constituio Federal, este

instrumento representa a pea central do novo sistema de planejamento federal.

Segundo o disposto no art. 165 da Constituio Federal, o PPA dever estabelecer, de

forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Administrao Pblica Federal para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao

continuada ( 49 ). Comparativamente ao antigo OPI. ampliou-se significativamente a abrangncia

do plano plurianual, uma vez que este passou a contemplar, alm das despesas decorrentes das

(47) O perodo de vigncia do PPA foi definido no art.35. pargrafo :22, inciso I. do Ato das Disposies Constitucionais
Transitrias. Perodo este que dever ser res~ttado at a entrada em vigor da lei complementar a que se refere o art.
165, pargrafo 9.2. da Constituto Fe(!eraL
(48) Haja visto seu perodo (!e durao condizente com o perodo de mandato (lo Chefe (lo Poder Executivo.
(49) Constituio Federa!, art. 165, pargrafo lQ.
 62

de capital e os programas de durao continuada, as despesas a cargo da administrao indireta,

inclusive o investimento das empresas estatais (50)_

A idia subjacente nova Constituio, relativa ao plano plurianual, era que no pnmerro

ano de mandato do governo este elaborasse um programa de ao, que aps a apreciao e

sano do Poder Legislativo, fosse perseguido ao longo do mandato. importante salientar que,

no obstante o fato de conferir um horizonte temporal mais amplo ao PPA, os constituintes

tiveram a preocupao de assegurar uma certa flexibilidade para a gesto do PPA. Em outros

termos, ''no se trata de definir as aes a serem feitas a cada ano (isso objeto dos dois outros

instrumentos do processo de planejamento), mas sim o que se pretende realizar durante todo
mandato ou at seu final. Embora o Legislativo ao aprovar, com ou sem alteraes, o programa

de governo, na prtica, est antecipando a aprovao das aes a serem desenvolvidas a cada

frao de tempo do perodo de mandato ainda que falte precisar que ao prioritria ou ser
realizada em cada frao de tempo" (Afonso & Giome, 199L p.96).

Neste sentido, uma das principais inovaes introduzidas no novo sistema de

planejamento foi a instituio da figura da Lei de Diretrizes Oramentrias. Sua criao

objetvou no s ampliar o perodo de discusso do oramento, como, basicamente, expressa a
preocupao dos Constituintes de estabelecer mecanismos de ligao mais claros entre o plano
plurianual e a lei oramentria anuaL O que, como mencionado anteriormente, constitua uma

das principais deficincias do sistema anterior.

Foi reservada LDO a funo de: a) estabelecer, em conformidade com o PPA, as metas
e prioridades da Administrao Pblica Federal, incluindo as despesas de capital para o exerccio
financeiro subseqti.ente; b) orientar a elaborao da lei oramentria anual; c) dispor sobre

alteraes na legislao tributria; e d) estabelecer a poltica de aplicao das agncias

financeiras oficiais de fomento (Sl)

(50) Vate lembrar que o antigo OPI tambm contemplava os investimentos a cargo da administrao indireta, inclusive
empresas estatais. Contudo. estes eram apresentados sobre a forma de dotaoe~ globais, o que impo~mbiltava a
compatibilizaao entre o oramento plurianual e a lei oramentna anuaL
(51) Consmuio Federal, art. 165. pargrafo 22.
 63

Pretendeu-se atingir dois objetivos. Em primeiro lugar, transformar a LDO numa espcie
de "prvia" do processo oramentrio, antecipando a discusso acerca das prioridades e diretrizes

para o exerccio financeiro subseqente (em conformidade com o PPA), bem como mediante a
definio das regras gerais para a elaborao e execuo dos oramentos antes do incio do

processo de elaborao da lei oramentria propriamente dita. Em segundo lugar, ordenar a

maior particpao do Poder Legislativo na elaborao dos oramentos anuais. Vale dizer, na

ausncia da LDO, "a participao dos parlamentares ficaria restrita ao final dos trabalhos de
elaborao do oramento, devendo faz~lo sem prazos adequados para anlise e sem contar com

os instrumentos mais adequados para interveno no processo" (Afonso & Giome, 1991, p.lOO).

Na realidade, a introduo da LDO foi definida no mbito da discusso acerca da

periodicidade da lei oramentria anuaL Alguns parlamentares defendiam a elaborao de um

oramento bianual. de maneira a alongar o perodo de discusso do oramento no Congresso

Nacional (proposio esta rejeitada na Comisso de Sistematizao). Segundo declaraes do

constituinte Cesar Maia, nos Estados Unidos e na GrBretanha, "a cada ano se apresenta a
verso final ajustada do oramento para o perodo seguinte e o oramento para o perodo
subseqente. O Parlamento tem o ano inteiro para negociar o detalhe do oramento... O
oramento negociado durante um perodo inteiro com o Executivo, e dessa negociao retorna
com a verso final ajustada. O oramento dos Estados Unidos ou da GrBretanha no votado,
mas lanado. Se na votao ele cai, cai o gabinete" (52)

Efetivamente, a apresentao de um oramento bianual nestes pases alonga o perodo de

discusso da proposta oramentria do Executivo no parlamento, Contudo, no que diz respeito ao
caso brasileiro, importante aqui salientar uma preocupao frente a utilizao da LDO

enquanto um instrumento de ampliao do perodo de discusso do oramento, A questo central

refere-se natureza da ampliao da participao do Legislativo. Vale dizer, caso a LDO seja
utilizada como um instrumento para a discusso do "varejo", o alongamento da discusso do
oramento no Congresso dificilmente contribuir para a obteno de um consenso em torno das
aes prioritrias a serem contempladas pela lei oramentria anual, bem como das alteraes

(52) Citado em Afonso, J.R. e Giome, V. op.cit.,pg 36.

 64

necessrias na legislao tributria para a compatibilizao do programas de ao do governo

com os objetivos fiscais macroeconmicos.

Note-se que a nvel internacional a busca de consenso em torno dos principais agregados

oramentrios, em consonncia com os objetivos macroeconmicos do governo, tem caracterizado

uma prtica constante no incio do cido oramentrio de diversos pases desenvolvidos. Nessa
linha, "o Congressional Budget and Impoundment Act (1974) dos Estados Unidos criou um

instrumento para, anualmente, durante o processo oramentrio fixar metas e diretrizes de

poltica fiscaL A chamada Resoluo do Oramento procura conciliar a evoluo dos agregados

macroeconmicos aos objetivos do governo na proposta de lei oramentria" (Longo, 1992, p.19).

interessante notar que nos principais pases desenvolvidos - Alemanha, Inglaterra,

Frana, Canad e Japo - o Poder Legislativo no participa formalmente deste processo de

definio de diretrizes gerais para a elaborao da lei oramentria anual, inexistindo portanto

um instrumento legal de natureza semelhante LDO.

No obstante. a despeito das diferenas institucionais, julgamos que o aspecto central e

positivo a ser ressaltado o princpio subjacente criao da LDO. Vale dizer, o processo de
elaborao da lei oramentria no deve prescindir de uma discusso prvia que permita a
obteno de consensos mnimos em torno das prioridades de gasto para o exerccio seguinte.

Caso contrrio, como j nos demonstrou a prpria experincia passada, dificilmente a atividade
de planejamento poderia resistir aos revezes colocados pela execuo do oramento.

Alm do PPA e da LDO, o sistema de planejamento previsto na Constituio Federal

composto pelos seguintes instrumentos: 1) planos nacionais e regionais de ordenao do territrio
e de desenvolvimento econmico e social (ArL 21, inciso IX); 2) planos e programas nacionais,

regionais e setoriais de desenvolvimento (Art. 48, inciso IV); 3) Plano Diretor, obrigatrio para
cidades com. mais de 20 mil habitantes (Art. 182); 4) Plano Nacional de Reforma Agrria (Art.
188); e 5) Plano Nacional de Educao (Art. 212, pargrafo 3-).
 65

Apesar do fato destes planos ultrapassarem os limites da ao do setor pblico,

notadamente no caso do Plano Nacional de Desenvolvimento Econmico e Social, a Constituio

Federal colocou~os numa posio hierarquicamente inferior ao PPA. Segundo seu artigo 165,

pargrafo 4Q, "os planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos nesta Constituio

sero elaborados em consonncia com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso Nacional".

Identfica-se, portanto, uma significativa modificao no atual sistema de planejamento,

comparativamente ao sistema anterior, no qual o OPI era elaborado em consonncia com os

objetivos estabelecidos no PND. A nosso juzo, ao inverter a posio hierrquica entre o plano

geral de governo - antigo PND e atual PNDS e o plano plurianual, os constituintes estariam

expressando sua preocupao principal de resgatar a figura da atividade de planejamento interna

ao setor pblico, no sentido de uma maior articulao entre plano e oramento, perdida ao longo

do perodo anterior.

Em realidade, esta parece ser a tendncia verificada nvel internacionaL A anlise dos

processo de reforma dos sistemas de planejamento dos principais pases desenvolvidos a partir da

segunda metade dos anos oitenta, indica que as prticas de planejamento do tipo incrementalistas

- Zero Base Budgeting e Planning Programing Budgeting System - altamente detalhadas, foram

substitudas por procedimentos mais simples, visando a compatibilizao entre planos e

oramentos e, sobretudo, adequao destes aos objetivos gerais de poltica fiscal (S 3 )

3. Consideraes sobre o Sistema Atual

Entende-se que as mudanas introduzidas pela nova Constituio Federal resultaram num

expressivo ganho, em termos institucionais, no que diz respeito ao novo sistema de planejamento

e oramento. Contudo, algumas ressalvas merecem ser feitas sobre sua concepo geral e sobre

alguns aspectos especficos.

(53) Para uma anH~e mais detalhada acerca da experincia internacional ver OCDE (1987), Shick (1986), Prenchand (1988
e 1'190), Tanzt (l%8). Tarschys (1990) e Giarda & Parmentola (1990).
 66

Com relao concepo geral do PPA coloca-se, inicialmente, a preocupao frente

sua estrutura. A idia bsica que num contexto de restrio das fontes de financiamento
pblco, um instrumento da natureza do PPA pode mostrar-se inadequado para a orientao da
poltka fiscal.

De acordo com os novos princpios definidos na Constituio Federal de 1988, nenhum

programa poder ser includo na Lei Oramentria Anual sem que esteja previamente

especificado no PPA. Dessa maneira, parece-nos pertinente supor que os diversos grupos, tanto
pblicos como privados, direta ou indiretamente relacionados (ou dependentes) aos gastos

pblicos, passaro a ver no PPA uma etapa crucial para assegurar a manuteno de seus

interesses. O que, sobretudo numa conjuntura de crise fiscal, resultar numa intensa disputa

pelos recursos escassos.

Dessa maneua, na ausnc1a de critrios e procedimentos realistas de previso de receitas,

que dever definir o teto das despesas, o PPA poder sinalizar um montante de despesa

incompatvel com a real capacidade de financiamento do setor pblico. Este procedimento

tender a ser mais intenso quanto maior o nvel de detalhamento do PPA, posto que o

atendimento, ou no, dos diversos interesses envolvidos ficam mais claros quanto maior o
detalhamento do plano.

Vale ressaltar que o nvel de detalhamento do PPA no foi ainda especificado em lei

<54 ) no obstante, a observao do PPA aprovado para o perodo 1991/95 nos demonstra que o
Governo optou por manter a abertura das contas do PPA praticamente no mesmo nvel de

desagregao do oramento anual, ou seja, a nvel de projeto e atividade, que constitui o

segundo menor nvel de desagregao segundo a classificao funcional programtica C5S)

(54) Esta questo ser objeto de definio quando da aprovao da Lei Complementar prevista no artigo 156, pargrafo 9-12,
da Constituio Federal. que dever dispor sobre o elCerccio financeiro, a vigncia, os pra:z:os, a elaborao e a
organizao das leis do plano plurianual, de diretrizes or~amentrias e dos oramentos anuais, bem como as normas de
gesto finantera e panimonia! da Administrao PUblica.
(55) Para se ter uma idia do nvel de desagregao do PPA, at 1989 as despesas do Oramento Geral da Unio eram
discriminadas a nvel de projetos e atividades.
 67

Assim, se esta por um lado mais adequada orientao da atividade de planejamento ~ posto

que a partir desta que se tem uma maior proximidade entre dotao oramentria e realizao
efetiva dos gastos - por outro enseja uma difculdade adicional na orientao da poltica fiscal

num contexto de escassez de recursos, j que os interesses contemplados e no contemplados so

claramente explicitados. Ademais, a experincia passada nos demonstrou os inconvenientes

associados utilizao de planos que conferem uma rigidez elevada gesto da poltica fiscal.

Estas consideraes no devem ser traduzidas numa crtica ao PPA, mas sim, como

mencionado anteriormente, numa preocupao que dever ser levada em considerao quando da

sua regulamentao, mediante a elaborao da nova lei complementar de finanas pblicas

prevista no art. 165, pargrafo 9, da Constituio FederaL Em outros termos, para se assegurar
o adequado funcionamento do PPA numa conjuntura de escassez de recursos, entendemos que

sua elaborao deva ser precedida da definio do nvel de despesa por categoria de despesas, ou

por Funo (S 6 ), de forma a limitar a disputa por recursos dentro de limites pr~estabelecidos.

Caso contrrio, ser novamente :;ancionada a j conhecida prtica oramentria bra:;ileira de

ajustar as receitas s despesas.

A definio de um teto de despesas para cada qinqnio a partir do PPA no implica,

necessariamente, a realizao de um montante equivalente de gasto, uma vez que, ao contrrio

do oramento americano, no Brasil uma dotao oramentria no constitui uma obrigao de

gasto. No obstante, a existncia de um volume elevado de dotaes no PPA sanciona a

transferncia das presses dos diversos grupos de interesses para a etapa posterior do processo

oramentrio, ou seja, a de elaborao do oramento.

Entende-se portanto que o PPA deve ser encarado no s como um instrumento voltado

para o resgate da figura do planejamento na Administrao Pblica, mas tambm como um

instrumento que, sobretudo num contexto de escassez de fontes de financiamento, permita

minimizar as demandas por recursos no processo de elaborao do oramento, em consonncia

com as prioridades de governo e os objetivos gerais da poltica fiscal.

(56) Que wnsttu! o maior nvel de agregato na classificao funcional-programtica.

 68

Neste ::.entido, a LDO assume um papel crucial no atual sistema de planejamento,

podendo contribuir para a "diluio" das demandas ao longo das diversas etapas do processo de
pi.anejamento e oramentao, Vale dizer, caso a LDO permita a clara especificao das

prioridades para o exerccio financeiro subseqente, em conformidade com os objetivos gerais

estabelecidos no PPA, estar~se-ia contribuindo para a reduzir a possibilidade de presses na

etapa de elaborao do oramento. Contudo a LDO parece ainda no ter encontrado seu "espao"

no novo processo oramentrio brasileiro, ficando sua utilizao muito aqum dos objetivos

traados pelos deputados constituintes.

A ex:perincta internacional relevante para elucidar as preocupaes acima levantadas.

Tomando-se por referenda os principais pases desenvolvidos, percebese que a partir de

meados dos anos setenta ~ devido tendncia de crescimento das despesas pblicas e

relutncia por parte dos governos de elevar a carga de impostos - a definio de estratgias

plurianuais passaram a estar mais fortemente subordinadas s metas gerais de poltica fiscal.

Como regra geral . mesmo nos pases em que os planos plurianuais no so formalmente
elaborados, como na Frana (S7) e no Japo . os governos passaram a estabelecer metas

oramentrias agregadas frente as quais os planos plurianuais de despesas estariam subordinados.

A difuso deste tipo de dispositivo marcou fortemente a gesto da poltica fiscal desde meados

dos anos setenta. O resultado prtico desta experincia que as orientaes de cima para baixo

ou seja, do rgo central de planejamento e oramento para os diversos Ministrios e agncias

oficias foram, gradativamente, tornando-se muito mais efetivas do que as demandas (de baixo
para cima) da prpria Administrao Pblica e dos grupos privados de interesse (SS)

Este tipo de orientao que subordinou os planos plurianuais aos objetivos

macroeconmicos do governo, traduziu-se nas prticas - amplamente difundidas - de definio

de metas oramentrias agregadas numa perspectiva temporal que ultrapassassem os limites de

(57) Apesar de possuir uma forte tradio de planejamento, sua experincia relaciona-se com o planejamento econmico lato
sensu. do tipo PND.
(58) Para uma discusso mais aprofundada ver OECD, 1987 e Tarschys (1990)-
 69

um exerccio financeiro. Como regra geral, pode* se identificar trs tipos de dispositivos: 1) a

fixao de metas. em proporo do PIB, para o dficit oramentrio, necessidade de

financamento do setor pbico ou para o estoque da dvida mobiliria; 2) a definio de

taxas diferenciadas de crescimento para as principais rubricas de despesas; ou 3) a fixao de

limites mximos, em termos nominais, para as variveis antes mencionadas.

Seguramente, a mera definio de metas oramentrias agregadas, ou de dficit, no

garante o atingimento dos objetivos especificados ou o equilbrio entre as receitas e despesas

oramentrias (S 9 ). A idia bsca que se pretendeu destacar a tendncia verificada a nvel

nternaclonal de utilizao dos planos plurianuais como instrumento de compatibilizao da lei

oramentria aos objetivos macroeconmicos definidos para a poltica fiscal. O que deve ser

realizado em conjunto, e no em detrimento, da atividade de planejamento.

(59) A prpria experiencia brasilelra apresenta este tipo de procedimento. A ttulo de exemplo cabe citar a LDO aprovada
para 1991 que estabelecia uma meta de supervit operactonal para o setor pbliw de 0,5% do PIB.
 70

QUADRO 2
PLANOS PLURIANUAIS E DIRETRIZES ORAMENTRIAS

-------------------------------------------------------------------------
Pais Planos Plurianuais Diretrizes Oramentrias

Alemanha Estimativas plurianuais de O MTFP estabelece limites

receitas, despesas e dficit mximos de despesa para
para um perodo de 5 anos cada rgao.
!(Medium Tenn Fiscal Plan-MTFP).I Os limites sao anualmente
i O MTFP e atualizado e publi cadol revistos quando da atualizao
I anualmente com o oramento. do HTFP.
1O MTFP abrange aproximadamente 1

7.000 itens de despesa.

Frana O Ministrio da Economia,

jFinancas e Privatizao define
[a cada ano as diretrizes para
a elaborao do oramento.

i So elaborados dois tipos de O Tesouro publica anualmente

1tl ia estimativas plurianuais: as diretrizes tcnicas para
i 1) "trend version", que constH a elaborao do oramento.
1 tui uma projeo das receitas 1
i e despesas ja em execuo; I
!2) "planning scenario version", I
! compatvel com as diretrizes I
macroeconmicas do governo. I
!Ambas so geralmente realizadas!
para um perlodo de 3 anos {no I
mximo 5) e aprovadas pelo
Parlamento.

As diretrizes anuais para a

Japao elaborao do oramento sao
definidas pelo Ministrio
das Financas.

I As projees plurianuais tem i Congressional Budget and

EUA i um carter excl us \ vamente ana-
! 1tico e so realizadas pelo
Executivo e Legislativo.
Geralmente cobrem um perodo
de quatro anos alem do
oramento do ano seguinte.
'1 Impoundment Act, que cone i 1i a
I a evoluo dos agregados
lmacroeconmicos aos objetivos
Ido governo na proposta de lei
I oramentri a.

jO plano plurianual abrange um Anualmente elaborado um

Inglaterra! perodo de 3 anos e revisto 1 documento para referenciar
I anualmente. O oramento anual 1 a elaborao do plano plu~
I corresponde ao primeiro ano irianual e infonnar as mudanas
~o plano, que detalhado de prioridade do governo.
e aprovado pelo Parlamento.
 71

importante frisar que a existncia de planos plurianuais formais, ou seJa, discutidos e

aprovados pelo Legislativo, no constitui uma prtica comum a maioria dos pases desenvolvidos.

A experincia internacional est mais voltada para a definio de limites e metas agregadas

numa perspectiva plurianual, que deve balizar a elaborao da lei oramentria, do que para a
elaborao de planos detalhados de despesas.

Entre os principais pases desenvolvidos o plano plurianual s votado pelo Parlamento

na Itlia e na Inglaterra. Nos Estados Unidos o plano assume a funo de um instrumento de

referncia para a elaborao da le oramentria em consonncia com os objetivos gerais de

governo. Interessante frisar que neste pas, apesar do plano plurianual (Multi Year Projections)

no ser aprovado pelo Legislativo, este Poder reelabora anualmente a verso de plano plurianual

do Executvo segundo suas prprias expectativas de inflao e hipteses de comportamento da

economia. O objetivo, na perspectiva do Legislatvo, tornar a proposta do Executivo mais

realista, de maneira a criar melhores condies para a utilizao do plano plurianual enquanto
um instrumento de referncia para a apreciao do oramento anual.

Uma segunda preocupao de carter geral com relao ao novo sistema de planejamento
pblico diz respeito persistncia de um quadro de fragmentao institucional da Administrao

Pblica FederaL Em outros termos, se o novo plano plurianual parece superar grande parte das

deficincias de ordem tcnica associadas ao OPI, a nvel do contexto e da maneira pela qual

realizada a atividade de planejamento muito pouco foi alterado. Este ponto, que voltar a ser

discutido a seguir, crucial para a avaliao do novo sistema de planejamento.

No que diz respeito aos aspectos especficos associados ao novo sistema de planejamento,

e, particularmente ao PPA, cabe destacar trs questes: 1) a regionalizao do PPA; 2) o

tratamento dado s despesas de capital; e 3) a indexao dos oramentos e definio de metas

fsicas no PP A.

Com relao aos dois primeiros aspectos, a Constituio de 1988 dispe em seu artigo
 72

165, inciso III, pargrafo primeiro, que: "A lei que nstituir o plano plurianual estabelecer, de

forma regi<maliz:ada, as diretrizes objetivos e metas da administrao pblica federal para as

despesas de capital e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de durao

continuada" (Grifo nosso)" Ou seja, segundo o disposto na Constituio Federal o PPA dever

discriminar a totalidade das despesas de captal, incluindo portanto no s os investimentos como

as inverses financeiras e amortizao de dvidas. Ademais, ao colocar a regionalizao do

oramento, sem ressalvas, como um princpio a ser perseguido na elaborao do PPA,

subentende-se que este deva ser observado quando da elaborao da parte do PPA referente s

empresas estatais, que, inclusive, tambm devero discriminar a totalidade de suas despesas de

capital \ 60 ). Duas consideraes bsicas merecem aqui ser feitas.

Em primeiro lugar, dada a abrangncia do conceito, no faz sentido falar em

regionalizao das despesas de capital, o correto seria dispor sobre a regionalizao dos

investmentos, que, como salientado, constitui apenas uma parcela desta, Assim, se a

Constituio Federal inovou, a nosso juzo corretamente, no sentido de ampliar a abrangncia do

PPA mediante a incluso das despesas decorrentes das de capital e os programas de durao

continuada, a incluso da totalidade das despesas de capital nos parece um equvoco frente a
natureza do PP A.

A definio de diretrizes, objetivos e metas para a Administrao Pblica numa

perspectiva plurianual, deveria estar restrita s aes de governo cujo contedo permitam

expressar com clareza o direcionamento econmico, poltico e social do plano de governo, A

questo relevante subjacente esta discusso no o aspecto formal da apresentao do plano

plurianual, mas sim sua concepo, ou seja, o detalhamento excessivo do plano plurianual.

Em segundo, admitindo-se que o objetivo dos constituintes tenha sido o de incluir

somente os investimentos entre as despesas de capital, julgamos que a preocupao frente a

distribuio dos gastos de investimento entre as diversas unidades da federao, no sentido de

(60) Contudo, no obstante a determinao constitucional, o PPA aprovado para o perodo 1991/95, bem como sua verso
revisada aprovada no infclO de 1992, s discrtminou as despesas de investimento a cargo do Oramento de
Inve~umento das Empresas Estatais.
 73

contribuir para a reduo das desigualdades reg10nats, representa um determinante estranho

lgica empresarial de determinao dos investimentos. Mesmo em se tratando de uma empresa

estatal, no nos parece pertinente estabelecer o critrio regional num plano equivalente aos
critrios econmicos de eficincia alocativa na determinao das despesas de investimento.

Estas consideraes no seriam objeto de maior preocupao se o referido princpio,

expresso no artigo 165 da Constituio Federal, no estivesse reforado pelo disposto no

pargrafo stimo do mesmo artigo, segundo o qual os oramentos fiscal e de investimento das

empresas estatais, compatibilizados com o plano plurianual, tero entre suas funes a de reduzir

desigualdades interregionais, segundo critrio populacional. A nosso juzo, a funo em

questo, sobretudo a partir de critrios populacionais, afasta-se completamente dos

determnantes bsicos que deveriam nortear a atuao do setor produtivo estatal. Coloca-se
portanto, claramente, a necessidade de reviso deste principio constitucional, sob o risco de,
mais uma vez, subordinar este segmento estatal a condicionantes e diretrizes estranhos sua
lgica de atuao.

Por fim, com relao indexao e apresentao de metas fsicas no PPA, estes aspectos
seguramente representaram medidas positivas que podero contribuir para resgatar a figura do

plano plurianual na Administrao Pblica FederaL Contudo, deve-se desde logo ressaltar os
limites destes dispositivos frente aos problemas ainda existentes.

No que dz respeito apresentao das metas constantes do PP A em termos fsicos, este

procedimento, embora correto e necessrio, torna-se incuo na medida em que nem os rgos
setorias, quanto menos o rgo central de planejamento e oramento, no possuem parmetros

para definio das metas e no realizam qualquer tipo de acompanhamento e avaliao da

execuo do Plano Plurianual e da lei oramentria anual em termos fsicos. Neste sentido, a

experinca recente tem demonstrado que a especificao de metas fsicas ainda no resultou
num ganho de qualidade do processo oramentrio do governo federaL

A indexao do Plano Plurianual, colocava-se como condio fundamental para assegurar

 74

o funcionamento mntmo do novo sistema de planejamento previsto na Constituio. Na

persistncia de um quadro de intensa instabilidade inflacionria, a ausncia de dispositivos de

indexao, a despeito de qualquer avano em termos da estrutura e abrangncia do PPA,

inequivocamente acabaria por reproduzir a experincia verificada quando da vigncia do antigo
OPI (6 0 No obstante, se a existncia de mecanismos de indexao do PPA deve ser vista

como condio necessria para recuperao do papel e significado deste instrumento, esta,
evidentemente, no suficiente.

C. A Abrangncia e Contedo do OGU

A ampliao da abrangncia e contedo do Oramento Geral da Unio representa o

segundo aspecto a ser ressaltado no processo de reforma constitucionaL Como veremos, sua

importncia reside no s no fato de ter permitido um inegvel aumento da transparncia da

pea oramentria, mas. sobretudo. por resultar numa significativa ampliao do universo das

despesas pblicas cuja alocao e controle passaram a ser objeto de discusso no mbito do

Poder Legislativo.

A qualidade e abrangncia das informaes contidas nos oramentos (e Balanos)

pblicos so fundamentais para que o Poder Legislativo possa no s decidir sobre a melhor

forma de alocao dos recursos pblicos, como tambm avaliar e controlar sua utilizao. No

caso brasileiro, a precarie-dade destas informaes acabaram por ampliar ainda mais o poder

discriconrio do Executivo na gesto dos recursos pblicos.

Entre os principais problemas associados estrutura e contedo -do Oramento da Unio

at a reforma constitucional de 1988 cabe destacar: 1) a fr-aca relao entre os planos,

notadamente o OPI, e a lei oramentria; 2) a falta de transparncia no registro das

(61) Os procedimentos para atulil:ao do PPA no estao especificados em nenhum instu.mento legal, contudo, nos dois anos
de sua vigncia l99t e 1992 este foi anualmente atualizado de mane1ra a compatibiHzar seus valores com OS valores
constantes da proposta oramentria do Executivo.
 75

transferncias intergovernamentais; 3) a reduzida abrangncia do oramento, notadamente no que

diz respeito s despesas de carter social; 4) ausncia de quadros consolidados que permitissem

avaliar a distribuio regional do gasto federal; 5) o inadequado tratamento conferido aos

subsdios e incentivos fiscais; 6) a falta de parmetros que permitissem uma melhor avaliao

dos programas; e 7) a ausncia de um adequado sistema de anlise econmica que fundamentasse

as hipteses consideradas na elaborao do oramento (6 Z).

Note-se que estas deficincias das informaes oramentrias contribuam ainda mats

para a reduo da importncia e significado do oramento pblico enquanto um instrumento

gerencial para a Administrao Pblica FederaL

Inegavelmente, o novo formato dos oramento pblicos definido na Constituio de 1988,

contribuiu sobremaneira para reduzir este tipo de ingerncia do Executivo sobre a gesto dos

recursos pblicos. Contudo, diversos aspectos podem ser melhorados no sentido de aperfeioar

anda mais a qualidade das informaes contidas nos oramentos da Unio. Pretende~se

inicialmente apresentar a nova estrutura e contedo do Oramento Geral da Unio, e,

posteriormente, fazer algumas consideraes acerca do novo arcabouo institucional do

oramento federal, indicando, inclusive, algumas possibilidades de aprimoramento.

1. As mudanas constituci<Jnais

O novo Oramento Geral da Unio (OGU) passou a ser constitudo por trs peas: o

Oramento Fiscal (OF); o Oramento da Seguridade Social (_OSS); e o Oramento de Investimento

das Empresas Estatais (OIEE).

O Oramento FiscaL referente aos Poderes da Unio, seus fundos, rgos e entidades da
administrao direta e indireta, inclusive fundaes institudas e mantidas pelo Poder Pblico,

(62) Ver Wolrd Bank, 1989. pg 22.

 76

mantm basicamente a mesma estrutura e contedo do oramento de 1988. So contabilizadas a

cargo deste oramento a receita tributria e as despesas com as polticas tradicionais de governo,

tas como educao, segurana, transporte, justia, defesa nacional e desenvolvimento regional

entre outras. Cabe lembrar que o oramento de crdito e as despesas e receitas relativas gesto

da dvida mobiliria federal j integravam o Oramento da Unio em 1988, permanecendo

portanto a cargo do OF na nova estrutura do OG U.

Comparativamente estrutura anterior, o OF deixa de apresentar as contribuies sociais,

com destaque para o FINSOCIAL, e, no lado das despesas, principalmente as relativas ao setor

sade, que passaram - conjuntamente s contribuies sociais - a integrar o Oramento da

Seguridade Social. Este, por sua vez, constitu uma das principais inovaes introduzidas pela

nova Consttuio no que diz respeito estrutura e contedo do OGU.

Tendo por referncia a noo de proteo social, definida na Constituio de 1988, esta

pea oramentria passou a abranger a totalidade das despesas relativas s reas de saUde,
assistncia e previdncia social. No lado das receitas, passaram a ser contabilizados a cargo deste

oramento o conjunto das contribuies sociais, at ento alocadas seja a cargo do OF (como no
caso do FINSOCIAL), seja a cargo de entidades financeiras oficiais (como no caso da parcela do

PIS-PASEP sob responsabilidade de BNDES}. Segundo o disposto no Art. 165, inciso III, da

Constituio Federal, o oramento da seguridade social abranger todas as entidades e rgos a

ela vinculados, da administrao direta ou indireta, bem como os fundos e fundaes institudos

e mantidos pelo Poder PUblico.

A mcorporao do Oramento da Seguridade Social ao novo OG U representou um

evidente avano em relao a sistemtica anterior. Diversos aspectos merecem aqut ser

mencionados. Em primeiro lugar, vale lembrar que at ento grande parte das despesas hoje a

cargo deste oramento estavam dispersas entre os vrios oramentos (prprios) de cada rgo,

Este procedimento, no s dificultava a visualizao do conjunto das aes do setor pblico

voltadas para o campo da proteo social, como exclua o Poder Legislativo da dscusso sobre a
destinao destes recursos, posto que estes oramentos eram aprovados por Decreto do Poder
 77

Executivo.

importante frisar que a incorporao do Oramento SINPAS e dos oramentos dos

demais rgos no includos no Oramento da Unio ao oramento SEST, a partir de 1979, no

alterou no que diz respeito ao processo oramentrio - o tratamento dado s polticas sociais,

uma vez que este ltimo oramento, de abrangncia claramente residual e com objetivos
essencialmente de controle das despesas (63 \ apenas reuma num mesmo demonstrativo os
diversos oramentos setoriais no contemplados pelo OG U.

Em segundo lugar, a incorporao do OSS permitiu no s aumentar a transparncia e

controle do Legislativo sobre este relevante universo das despesas do governo federal, como fez
com que a discusso da poltica social passasse a ser submetida a um contexto mais amplo, no

mbito da poltica fiscaL

Ao se consolidar a totalidade das despesas pblicas, inclusive encargos da dvida e

operaes de crdito, numa pea oramentria nica, as dificuldades de financiamento

sobretudo na conjuntura atual ~ so explicitadas e mais claramente quantificadas, relevando~se,

portanto, a importncia da discusso do conjunto do financiamento das polticas pblicas. Neste

contexto, a definio de prioridades e objetivos para cada poltica setorial ou especfica,

independentemente de seu mrito, passam a ser subordinadas a discusso, menos subjetiva, da

disponibilidade concreta de recursos, de forma a dificultar o tratamento e viso setorializada das

diversas poltica pblicas. to caracterstico da Administrao Pblica brasileira.

Em terceiro lugar, cabe menctonar que a preocupao com o controle e transparncia das

polticas. sociais constitui uma caracterstica marcante do processo oramentrio de diversos

pases desenvolvidos. A experincia internacional demonstra que, ao lado do crescimento das

despesas financeiras - devido elevao do dficit pblico em diversos pases desenvolvidos - e

(63) A abrangCncia res!dual do Oramento SEST decorre do fatO deste, qunado da poca de sua constituio, ter reunido
todas as despesas federais que no estavam sendo cursadas a cargo do Oramento da Unio ou do Orc;amenlo
Monetrio. O que explica sua composio altamente hetereognea, abrangendo desde as empresas estatais at o
s!stema SINPAS e as universidades e hospitais pblicos. Para uma discusso mais aprofundada sobre as origens e
objetivos do Oramento SEST ver Werneck (1987).
 78

da tendncia de elevao -da rigidez das despesas de investimento - em funo da realizao de

elevados investimentos com longo perodo de maturao - as despesas sociais constituram um

dos principais fatores de rigidez dos oramentos pblicos (Sticky Expenditure) nos anos oitenta.

No caso das despesas sociais, sobretudo no que diz respeito aos gastos com previdncia e

assistncia social (transferncias a pessoas), a rigidez oramentria decorre do fato destas

despesas :>e-rem definidas em lei (Statutory Entitlements), dificultando portanto seu controle por
parte do Executivo, que, na maioria dos casos, s pode ser exercido a partir de uma alterao da
legislao existente (6 4 )

No que diz respeito ao Oramento de Investimento das Empresas Estatais, o novo texto

constitucional reza em seu Art. 165, mctso II, que este compreender os investimentos das

empresas em que a Unio, direta ou indiretamente, detenha a maioria do capital social com

direito a voto.

At 1989, o oramento das empresas estatais constava do Oramento SEST, que alm de

abranger as empresas pblicas, sociedades de economia mista, suas subsidirias e as empresas

controladas direta ou indiretamente pela Unio, contemplava ainda as autarquias e fundaes
institudas ou mantidas pelo Poder Pblico e os rgos autnomos da administrao direta.

A separao das empresas estatais das demais autarquias e fundaes, bem como dos

rgos autnomos da administrao indireta, para efeito de elaborao e apresentao da lei

oramentria representa um grande avano frente sistemtica anterior. As especificidades do

setor produtivo estatal no permitem que este segmento seja tratado conjuntamente com as

demais entidades da administrao indireta, que na realidade como resultado da Reforma

Administrativa de 1967 . constituem uma extenso da administrao direta, seja pelo padro de

financiamento - essencalmente fiscal seja pela natureza das despesas ( 6 S).

(64) Ver. Tarschys. Daniel - "Dalla Espansione alia Restm:ione Economica: recenti sviluppi nella forma:zione dei bilam:i.
[n
(65) Para maiores constderaes ver Dain (1988), Rezende & Von Doe!nger (1985) e Rezende & Dain (1985).
 79

Em outros termos, "a estruturao de sistemas de oramentao e acompanhamento do

SPE exige, ao menos, a apreenso das peculiaridades deste segmento relativamente ao restante do

setor pblico. Vale dizer, reconhecendo sua insero na cadeia produtiva, suas institucionalidades
administrativa e jurdica especficas e a maior complexidade de seus processos de expanso. A

idia bsica de regulao derivaria, aqui, da possibilidade de atuao do governo sobre essas
empresas, arti.culando~se s metas desejadas da poltica econmica. Essa possibilidade e sua

contrapartida necessria - subsdio, controle de preos, corte/expanso dos gastos, etc. -

representa, exatamente, um divisor claro entre as empresas estatais e as empresas privadas.

Assim, por exemplo, os custos em que incorrem as empresas na consecuo de objetivos externos
sua lgica de atuao, deveriam integrar explicitamente a elaborao oramentria" (Passanezi

Filho & Paula, 1990, p.7).

Vale ressaltar que a discriminao das transferncias de recursos do Tesouro para as

empresas pblicas - a qualquer ttulo, sobretudo subsdios - nos oramentos anuais constitui uma

prtica presente na maioria dos pases desenvolvidos. No obstante, verifica-se, tambm, a

existncia de. fundos extra-oramentrios para o financiamento de parte das despesas de

investimento a cargo das empresas estatais.

Por fim, mas no menos mportante, a elaborao de um oramento de renuncias fiscais

constitui um ltimo aspecto relevante a ser destacado no processo de unificao oramentria.

At a promulgao da Consttuio Federal de 1988, no havia nenhum demonstrativo

que consolidasse estas despesas tributrias do governo federal, obscurecendo no s o controle,
mas tambm o processo decisrio relativo a concesso de benefcios fiscais. Nas palavras do

Deputado Jos Serra (1988), "isenes, anistias, subsdios e benefcios tributrios e creditcios
sobre as receitas e despesas, so itens que representam 'gastos' cujo conhecimento, hoje, s
menos obscuro do que a forma como so decididos. Sua reiterada explicitao representar um
largo passo no sentido de uma avaliao qualitativa e quantitativa mais adequada da alocao dos

recursos pblicos".
 80

Os problemas associados falta de transparncia no tratamento dado estas despesas,

eram ainda amplificados quando constatado o montante dos incentivos e anistiais fiscais

concedidos pelo governo federal. Estimativas do Ministrio da Fazenda para 1989, indicavam

que os gastos tributrios do governo federal correspondiam a aproximadamente 22,4% da receita

trbutria, ou 1,6% do PIB (66)_

O aprimoramento das informaes relativas aos gastos tributrios, colocava~se como uma

questo crucial no s pela natureza destas despesas - com evidentes impactos sobre a

distribuio regional e setor-ial da renda - mas tambm pela sua magnitude. Efetivamente, esta

questo no passou desapercebida pelos deputados constituintes. Foi introduzido na Constituio

Federal o princpio de que o projeto de lei oramentria dever ser acompanhado de um

demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenes,

anistias, remisses. subsdios e benefcios de natureza financeira, tributria e creditcia. Deve~se

ressaltar que, segundo o disposto na Constituio Federal, o oramento de renuncia fiscal no

passa a constituir parte integrante da lei oramentria, devendo apenas acompanhar a proposta
oramentria encaminhada ao Legislativo. Ou seja, cada um dos benefcios anteriormente

mencionados continuam a ser aprovados por lei especifica.

Frisa~se que esta constitui uma prtica comum maiOria dos pases desenvolvidos. A

experincia internacional nos demonstra que, a despeito dos gastos tributrios no serem

incorporados aos oramentos anuais, diversos pases tem concentrados esforos seja no sentido de

integrar a discusso dos incentivos fiscais discusso da lei oramentria, seja no sentido de

aprimorar as informaes apresentadas ao Poder Legislativo e sociedade em geral.

A ttulo de exemplo, nos Estados Unidos, Frana e Espanha, o Executivo obrigado a

apresentar anualmente um demonstrativo consolidado dos incentivos fiscais ao Legislativo, no

obstante o fato deste no .ser votado, no tendo portanto fora de leL Analogamente, mas sem

uma obrigao legal, na Austrlia, Alemanha e Inglaterra o Executivo regularmente envia

informaes detalhadas ao Legislativo acerca das despesas tributrias.

(66) Para uma discusso mau; aprofundada acerca dos incentivos fiscais. ver Bontempo, H.C - "Subsdios e Incentivos: uma
avalia~o quantnava parcial". s/d. DEPEC/DIPEC, Texto para Discusso, mimeo.
 81

O princpio expresso na Constituio de 1988, de obrigatoriedade de apresentao do

oramento de gastos tributrios, no s constitui um evidente avano frente sistemtica
anterior, como expressa o reconhecimento de que os incentivos e isenes fiscais representam um
importante instrumento de alocao de recursos pblicos. Vale dizer, sua alocao no deve ser

dissociada da discusso mais ampla da destinao e utilizao dos recursos pblicos, ou seja, do
prprio processo oramentrio.

2. Consideraes sobre o novo OGU

A dscusso anterior procurou evidenciar os avanos, do ponto de vista institucional,

relativos nova estrutura e abrangncia do Oramento Geral da Unio. Contudo, como

procuraremos discutir a seguir, diversos fatores ainda concorrem no sentido de reduzir o alcance

do novo OGQ tanto em termos de um eficiente instrumento de gesto das polticas pblicas,

como em termos de um instrumento de controle efetivo do Poder Legislativo sobre o Poder

Executivo.

A idia bsica que o alcance da reforma constitucional de 1988 e sobretudo as

tentativas posteriores de reformulao do setor pUblico federal - notadamente o ensaio de

Reforma Administrativa de 1990 restringiram-se aos aspectos formais do processo

oramentrio brasileiro. Em outros termos, na permanncia de um quadro de excessiva

fragmentao institucional do governo federal e de restries de financiamento das polticas

pblicas, o efeito do novo OGU limita-se, to-somente, ao aumento da transparncia da pea

oramentria e de uma ampliao, pelo menos formalmente, dos poderes do Legislativo para

dispor sobre matria oramentria.

O quadro de fragmentao institucional do governo federal pode ser apreendido pela

observao do OGU aprovado para 1992. Dois aspectos devem ser mencionados; 1) a persistnca
 82

de um elevado nmero de fundos e entidades da administrao indireta, subordinadas aos

dversos ministrios; e 2) o volume expressivo de transferncias intragovernamentais a cargo do

OGU, sobretudo no Oramento da Seguridade Social {67).

QUADRO 3

ENTIDADES DESCENTRALIZADAS NA PRoPOSTA ORAMENTRIA PARA 1992

~----------------------------------------------------------------
RGO empresa pblica autarquia/fundao fundos
-----------------------------------------------------------------
Poder Executivo 19 114 15
Presidncia Rep, 4 14 14
H.Aeronauti ca 1
M.Agricultura 4 1 4
M.Ao Social 1 1
MEFP 6 11
M.Educao 78 5
M.Marnha 3
MPU
M. Re 1. Exteriores 1
M.Sade 6 2
MTPS 1 3
M.Exrcto 1
M.Infra Estrutura 9 2
M.Justia 3 6

FONTE: OGU/92

Conforme pode ser observado no quadro acima, persiste um significativo nmero de

autarquias, fundaes e fundos federais vinculados aos diversos Ministrios do Poder Executivo
Federal. Ressalta-se, ademais, que o nmero de entidades da administrao indireta (114) e

fundos federais (55) hoje existentes , no difere substancialmente do nmero verificado em

1989. Entende-se que a Reforma Administrativa do governo Collor teve reduzidos efeitos sobre

a estrutura organizacional e aes de responsabilidade do governo federal, restringindo-se a

(67) Particularmente no caso dos rgaos. hoje inteantes do Oramento da Seguridade Social, cabe aqui mencionar que o
processo de fragmentaao institucional foi ainda intensificado ao longo da gestao Sarney. Em outros termos, "a
principal caracteristka da poltica sodal do governo Sarney, a partir de 1987, fo o esvaziamento da estratgia
formu!a4a em 1985/86, que preten4ia reformar o pa4ro de interveno estatal, neste campo, gestado no ps-64. Em
contrapartida, ganhou espao a montagem de um poderoso aparato institucional, voltado para aes tpicas, de
carter meramente amstencial e ctientelista. ( ... ) O "Jocus" institudonal estratgico desta ao fo a Secretaria
E&pecial de Ao Comunitria (SEAC). Sua atuao abrangia os setores de alirnentallo, habitao, saneamento
bsico, sade e educa~o. Constitua uma estrutura paralela s instituies governamentais j existentes, em uma
flagrante duplicao e fragmentaao organizacional e de aoes" (IESP /FUNDAP, 1991, p.17).
 83

fuso de rgos e extino de entidades de pouca expresso.

Importa aqui destacar os efeitos desta estrutura administrativa fragmentada sobre o

processo oramentrio do governo federal. Do ponto de vista das entidades da administrao

indireta, a questo central que estas possuem uma autonomia muito grande para a execuo de
seus oramentos. Ademais, inexiste qualquer tipo de controle por parte da administrao direta,

seja no que diz respeito ao cumprimento de metas fsicas, seja no que diz respeito avaliao de
desempenho dos programas e atividades a cargo destes rgos.

Esta questo assume uma dimenso mais relevante quando constatado que as

transferncias intragovernamentais representam algo em torno de 25,0% das despesas totais do

OGU, excludas as amortizaes de dvidas. Ademais, se somadas as transferncias

intergovernamentais - cujo controle sobre a utilizao dos recursos por parte do Executivo

Federal tambm praticamente inexistente - verifica-se que apenas metade das despesas a cargo

do OGU (exceto amortizaes) so diretamente executadas pela administrao direta federal.

Os Fundos esto presentes em praticamente todos os Ministrios, exceo do Ministrio

Pblico da Unio e do Ministrio das Relaes Exteriores. Diversos fatores concorrem no sentido
de assegurar uma maior flexibilidade associada gesto dos recursos a cargo dos fundos, dentre

eles cabe mencionar a possibilidade de transferncia de recursos no utilizados no exerccio

financeiro para o exerccio seguinte ( 68 ) e as facildades para contratao de operaes de
crdito.

A existncia de um elevado nmero de Fundos Federais, vinculados aos diversos

Ministrios, compromete ainda mais o significado da lei oramentria enquanto um instrumento
de deciso e alocao dos recursos pblicos. A grande autonomia conferida gesto dos fundos

federais, associada ausncia de avaliao de sua execuo por parte do Executivo, fragiliza
ainda mais o controle do Executivo, bem como do Legislativo, sobre a execuo oramentria,
contribuindo, no raro, para a desfigurao da lei oramentria.

(68) No caso da administrao direta. as dotaoes oramentrias no empenhadas at fim de exerccio financeiro so
automaticamente canceladas.
 84

Outra preocupao consonante com a manuteno de um elevado nmero de fundos no

mbito do governo federal, decorre da ausncia de sua regulamentao. Segundo o disposto no

artigo 36 do Ato das Disposies Constitucionais Transitrias, "os fundos existentes na data da
promulgao da Constituio " excetuados os resultantes de isenes fiscais que passem a
integrar patrimnio privado e os que interessem defesa nacional - extinguir-se~o, se no

forem ratfcados pelo Congresso Nacional no prazo de dois anos". Passados mais de trs anos da
promulgao da Constituio, a no regulamentao dos fundos e sua manuteno implica,

claramente, um descumprimento de uma norma constitucional, o que, em ltima instncia, acaba

por comprometer a constitucionalidade do prprio oramento ( 69 )

Os efeitos da excessiva fragmentao insttucional da Administrao Pblica federal, no

esto, contudo, restritos perda de controle de uma significativa parcela das despesas por parte
dos ministrios ao longo da execuo do oramento. A elaborao da proposta oramentria do
Executivo tambm comprometida por este condicionante, uma vez que os rgo setoriais de
planejamento _e oramento e notadamente a SOF no possuem condies de avaliar as propostas
oramentrias encaminhadas pelos rgos da administrao descentralizada ( 70 >.

Em suma, ''no pa<ece se possvel dissociar a racionalidade da construo do oramento

do sentido impresso pelas prprias administraes setoriais, ou seja, no h como desejar que o

oramento cubra as deficiencias derivadas de deciso administrativa precria (... ), posto que, ( ... )
a retdo de um processo de deciso oramentria muitas vezes depende sobremaneira da prpria

estrutura administrativa" (Biasoto Jr. et alli, 1990, p.130).

D. A Participao do Legislativo

A participao do Poder Legislativo no processo oramentrio brasileiro, a partir da

(69) Ver Queiroz (1992).

(70) Esta questo ser detalhada no prximo captulo.
 85

segunda metade deste sculo, pode ser dividida em trs fases, tendo como marco de referncia
as Constituies de 1946, 1967 e 1988.

:la primeira fase, de 1946 a 1967, sob a gide da Constituio de setembro de 1946, o

Legislativo possua amplos poderes para dispor sobre a matria oramentria, no havendo

restries para a apresentao de emendas que alterassem a proposta oramentria do Executivo.

As atribues. ento conferidas ao Legislativo inseriam-se no movimento de redemocratizao do

pas, em oposio centralizao de poderes no Executvo que caracterizou o Estado Novo.

Assim, ''o oramento voltou a ser do tipo misto (na classificao de Arizio de Viana): o
Executivo elaborava o projeto de lei de oramento e o encaminhava para discusso e votao nas

duas casas legislativas. Com o instituto da emenda, os legisladores co~participavam da elaborao

oramentria. Os dispositivos constitucionais sobre o oramento consagravam certos princpios

bsicos (unidade, universalidade e especializao) alm de evidenciar, de forma mais clara, o

papel do Tribunal de Contas" {Giacomoni, 1989, p.50).

A principal critica feita ao sistema de 1946 que os amplos poderes atribudos ao

Legislativo resultavam numa desfigurao da proposta oramentria do Executivo. Em outros

termos, uma vez que o Legislativo s partcipava do processo na sua fase final, apresentando

emendas proposta enviada, a ausncia de critrios e limites para sua apresentao ensejava uma

recorrente situao de "fragmentao" da pea oramentria, em funo do volume de emendas

soladas incorporadas proposta original, o que resultava em ~ma completa descaracterizao.

Este quadro era agravado pelo fato de no haver. quando da apresentao de emendas,

exigncias no que diz respeito indicao dos recursos necessrios para cobertura das despesas

includas no oramento, o que transformava o oramento numa pea de fico.

A questo central a ser destacada acerca deste sistema que, "em realdade tal situao

no fortalecia o Poder Legislativo, tendo em vista que, dada a inexistncia de recursos para

atendimento integral dos gastos aprovados no oramento, a deciso final sobre a execuo dos

projetos contidos no oramento competia ao Poder Executivo, dentro das suas reais

disponibilidades financeiras e convenincias poltcas'' (_ ... ) Neste sentido, " famosa a resposta
 86

dada a parlamentares que questionavam o Ministro Santiago Dantas sobre a realizao de obras

aprovadas na lei oramentria anual: Existe verba, senhor Deputado, mas no h dinheiro"
(Afonso & Giome, 1991, p.8).

Em oposio ao sistema de 1946, o Regime instaurado em 1964 excluiu completamente o

Poder Legislativo da discusso oramentria. De uma situao de amplos poderes para dispor

sobre a matria o novo Regime, sob o amparo da Constituio de 1967, reduziu o Congresso

Nacional ao papel de um ''mero e distante observador" das decises do Executivo. Deuwse,

portanto, inc10 a uma segunda fase da participao do Poder Legislativo no processo

oramentrio brasileiro que perdurou at a promulgao da Constituio de 1988.

Do ponto de vista legal, a supremacia do Executivo em matria oramentria pode ser

claramente percebida a partir da leitura de alguns artigos da Constituio de 1967. Segundo seu

art. 67, pargrafo lQ, ''no sero objeto de deliberao emendas de que decorra aumento da

despesa global ou de cada rgo, projeto ou programa, ou as que visem a modificar o seu

montante, natureza e objetivo" (71). Restava, portanto, ao Legslativo apenas a alternativa de

aprovar ou no a proposta oramentria. O que, ademais, poderia ocorrer por decurso de prazo.

Conforme dispunha o Art. 68 da Constituio de 1967, "o projeto de lei oramentria anual ser

enviado pelo Presidente da Repblica Cmara dos Deputados at cinco meses antes do incio

do exerccio financeiro seguinte; se, dentro do prazo de quatro meses, a contar do seu

recebimento, o Poder Legislativo no o devolver para sano, ser promulgado como lei".

Contudo, no foram apenas as restries de ordem legal que afastaram o Legislativo da

discusso acerca da alocao e controle dos recursos pblicos ao longo do perodo de vigncia do
regime militar. A fragmentao institucional da Administrao Pblica Federal, associada

autonomia administrativa e oramentria conferida s entidades descentralizadas e figura do

Oramento Monetrio, reduziram drasticamente o significado do Oramento da Unio enquanto

um instrumento de definio da poltica fiscal do governo. Assim, sendo este o nico oramento

aprovado pelo Legslatvo, o sistema anterior caracterizou uma situao em que as prerrogativas

(71) Com a redaa:o dada pela Emenda Constitucional No 1 de 1969, e as alteraes dadas pelas Emendas Constitucionais de
~s. 2 a 27, este dispos!tivo mant1do na sua ntegra (Art. 65) na Constituio que passa a vigir a partir de 1969.
 87

do Legislativo em matria oramentria no s foram brutalmente violadas, como reduzidas a

um unverso pouco expressivo das despesas pblicas.

No por demais lembrar que entre as despesas excludas do Oramento da Unio,

encontravam-se as pnncipais polticas, projetos e atividades, voltadas para a interveno no

dominlo econmico e social, tais como o conjunto das polticas sociais (previdncia, sade,

saneamento, habitao), investimento das empresas estatais, operaes de crditos e subsdios,

entre outras. Em suma, o contedo qualitativo das despesas excludas do oramento da Unio,

somado s restries impostas ao Legislativo, asseguravam ao Executivo, tanto do ponto de vista

econmco como poltico, a prerrogativa sobre a conduo e orientao do Estado.

A Reforma Constitucional de 1988 reverteu este quadro de excluso do Poder Legislativo

do processo oramentrio, dando incio a uma nova fase no que diz respeito ao relacionamento

entre este e o Executivo. Pode- se afirmar que a principal preocupao dos parlamentares no

tema foi a de recuperar suas prerrogativas em matria oramentria. Contudo, devemos desde
logo frisar que, no obstante a significativa ampliao dos poderes conferidos ao Legislativo

atravs da nova Carta, os constituintes tiveram o devido cuidado na elaborao do novo sistema
de maneira a no retroceder situao vigente entes de 1967, em que a total liberdade do
Congresso Nacional acabava tanto por descaracterizar a proposta do Executivo como, na prtica,
por excluir o Legislativo da deciso efetiva sobre a alocao dos recursos.

Com relao tramitao das propostas do Executivo no Legislativo e particularmente

apresentao de emendas - questo central no relacionamento entre Executivo e Legislativo em
matria oramentria a Consttuio de 1988 dispe, em seu art. 166, que:

''Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, s diretrizes oramentrias, ao

oramento anual e aos crditos adicionais sero apreciados pelas duas Casas do Congresso

Nacional, na forma do regimento comum.

Pargrafo L Caber a uma Comisso Msta de Senadores e Deputados:
I - examinar e emitir parecer sobre os projetos referidos neste artigo e sobre as
 88

contas apresentadas anualmente pelo Presidente da Repblica;

II - examinar e emitir parecer sobre os planos e programas nacionais, regionais e

setoriais previstos nesta Constituio e exercer o acompanhamento e a fiscalizao oramentria,

sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional, criadas de acordo com o

art. 58.

Pargrafo 2. As emendas sero apresentadas na Comisso Mista de Oramento, que sobre

elas emitir parecer, e apreciadas, na forma regimental, pelo Plenrio das duas Casas do
Congresso NacionaL

Pargrafo 3. As emendas do projeto de lei do oramento anual ou aos projetos que o

modifiquem somente podem ser aprovados caso;

I sejam compatveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes

oramentrias;

II - indiquem os recursos necessrios, admitidos os provenientes de anulao de

despesa, excludas as que incidam sobre:

a) dotaes para pessoal e seus encargos;

b) servio da dvida;

c) transferncias tributrias constitucionais para Estados, Municpios e Distrito

Federal; ou

III - sejam relacionadas:

a) com a correo de erros ou omisses; ou

b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.

Pargrafo 4. As emendas ao projeto de lei de diretrizes oramentrias no podero ser

aprovadas quando incompatveis com o plano plurianual".

Quatro comentrios merecem aqui ser feitos. Em primeiro lugar, ao Iimtar as despesas

passveis de emendas por parte dos parlamentares, bem como os recursos a serem utilizados para

cobertura das novas despesas, a Constituio no s assegura a efetiva participao do

Legislativo no processo oramentrio, como reduz as possibilidades de que a tramitao do

oramento no Congresso resulte na aprovao de uma lei oramentria incompatvel com as reais
 89

possibilidades de financiamento do governo federal (72).

Em segundo lugar. ao estender as prerrogativas do Poder Legislativo para a discusso e

modificao do plano plurianual e da lei de diretrizes oramentrias - assim como os demais

planos e programas nacionais, regionais e setoriais previstos na Carta Magna de 1988 - os

constituintes integraram o Congresso Nacional ao processo de planejamento pblico e, portanto,

de definio de prioridades para a insero da ao estatal na economia. Ademais, os novos

dispositivos constitucionais asseguraram a participao do Legislativo ao longo de todo o

processo oramentrio, vale dizer, desde a definio de prioridades (no mbito do PPA) e

diretrizes especficas para cada exerccio financeiro (no mbito da LDO) at a aprovao da lei
oramentria,

Esta nova interao de poeres, associada probio de emendas incompatveis com o

PPA e com a LDO, representa um terceiro aspecto a ser destacado, qual seja, a percepo dos

deputados constituintes de que sua efetiva participao no processo oramentrio s seria

assegurada mediante a definio de determinadas restries sua prpria ingerncia, Em outros

termos, na ausncia de mecanismos efetvos de controle sobre execuo oramentria, a

apreciao do oramento por parte do Legislativo exclusivamente a partir de interesses

particulares de cada parlamentar, sem uma contrapartida efetiva de recursos, e conseqente

desfigurao da proposta do Executivo, apenas transfere para a execuo de caixa a efetiva

definio das decises de prioridades e alocao dos recursos <73 ) _

Por fim, cabem aqui alguns comentrios acerca da Comisso Mista de Oramento do

Congresso Nacional e dos prazos para a apreciao da proposta oramentria pelo Legislativo,

A Comisso Mista de Oramento prevista na Constituio de 1988, composta por

(72) necessrio frisar que estamos aqui supondo que a proposta oramentria encaminb.ada ao Legislativo seja elaborada
com base numa previso re:a!isata de receita, Pretende-se portanto to-somente caracterizar um indiscutvel avano
institucional do processo oramentrio brasileiro, sobretudo quando comparado ao sistema de 1946, Contudo, como
veremos postcnormente, no obstante a introduo destes novos dispositivos, a experincia tem demonstrado que os
or~amentos aprovados sob a gide da nova Constituio ainda esto distante do to propalado oramento equilibrado,
(73) Esta questo ser amplamente discutida no prximo captulo,
 90

membros da Cmara dos Deputados e do Senado Federal, no constitui uma novidade, uma vez

que esta j existia na sistemtica anterior. Contudo, algumas modificaes significativas foram
estabelecida no que diz respeito s atribuies desta Comisso.

At 1988, a apresentao de emendas estava restrita Comisso de Oramento, de

maneira que seu pronunciamento sobre a apreciao da proposta oramentria do Executivo era

praticamente conclusivo e final. O oramento aprovado na Comisso Mista somente poderia ser

alterado na hiptese de um tero dos membros da Cmara e mais um tero do senado

requererem a votao em Plenrio da emenda aprovada ou rejeitada na Comisso ( 74 )

Esta questo foi objeto de grande polmica quando da elaborao da nova Constituio,

uma vez que diversos parlamentares entendiam que a manuteno desta sistemtica transformaria

os deputados que no integrassem esta Comisso em ''parlamentares de segunda linha" ( 7 5)_

Neste sentido, os deputados constituintes procuraram assegurar maiOr flexibilidade

apresentao de emendas, que no obstante o fato de permanecerem restritas Comisso Mista,

devero ser votadas pelo Plenrio das duas casas. Contudo, importante frisar que esta Comisso

ainda permanece com amplos poderes para dispor sobre matria oramentria ( 76 )

Outro aspecto relevante acerca da Comisso Mista de Oramento, que esta passou a
constituir uma comisso permanente e suas atribuies foram estendidas para o exame da

prestao de contas do Executivo e o acompanhamento e fiscalizao da execuo oramentria,

Mais uma vez os constituintes expressaram sua preocupao em restringir os poderes da

Comisso Mista, neste caso, mediante a introduo do princpio de que a atuao desta comisso

dever se dar sem prejuzo da atuao das demais comisses do Congresso Nacional e de suas

Casas.

No que diz respeito aos prazos para a apreciao da proposta oramentria dois aspectos

devem ser destacados. Em primeiro lugar, a Constituio de 1988 eliminou a figura (espria) do

(74) Para uma discus5o ma1s detalhada, ver Piscitelli. 1989.

(7S) Ver Afonso & Giome. 1991. pg 45.
(76) Prova disto que em 1991 o Congresso aprovou um significativo aumento do nmero de Deputados e Senadores
integrantes desta Comisso.
 91

decurso de prazo para a aprovao do oramento. Na sistemtica anterior, caso o oramento no

fosse encaminhado para a sano at 30 de novembro, a proposta do Executivo seria aprovada

como lei.

O fim do decurso de prazo para a aprovao do oramento constitui claramente um

fortalecimento do Poder Legislativo, e neste sentido uma medida altamente positiva. Contudo, a

eliminao deste dispositivo no foi acompanhada pela introduo de outra alternativa, "o que

deixou a redao final sem definir quaisquer providncias no caso de eventualmente o

Legislativo no aprovar no prazo devido a proposta oramentria (assim como no caso do plano
plurianual e da LDO)" (Afonso & Giome, 1991, p.44). O que dever ser remetido para a

Legislao Complementar (77 )

(n) No obstante, esta questo j vem sendo tratada no mbito da LDO. que vem. sucessivamente. apresentando a regra de
que a seu~o legislativa dever ser consierada constante at a aprovaao da lei oramentria.
 92

QUADRO 4
PRAZOS DO LEGISLATIVO PARA APRECIAO DA PROPOSTA ORAMENTRIA
-----------------------------------------------------------------
Pals encaminhamento da aprovao n meses
proposta oramentria* do oramento~
-----------------------------------------------------------------
CANAD janeiro 01 de maro 2

FRANA outubro dezembro 3

ALEMANHA agosto 01 de dezembro 6

TliA setembro 31 de dezembro 4

JAPO janeiro 31 de maro J

PORTUGAL 15 de outubro 15 de dezemoro 2

ESPANHA outubro 31 de dezembro 3

REINO UN!DO maro 31 de maro 1

EUA janeiro(l) 30 de junho 6

BRASIL 30 agosto 31 de dezembro 4

FONTE: OCDE
OBS: Qualquer modificao efetuada a partir
de 1986 no estli aqui contemplada.
~ data l mte

(1) Primelra segunda-feira aps 3 de janeiro.

Em segundo lugar. o prazo para a apreetao da proposta do Executivo pelo Legislativo

ampliou-se em um mes frente a sistemtica anterior, uma vez que o prazo para o

encaminhamento da proposta oramentria - at a entrada em vigor da Lei Complementar

prevista no art. 165, pargrafo 9, da Constituio Federal - foi mantido em 31 de agosto e o

prazo final para a aprovao da lei oramentria, e o envio para sano do Presdente, estendido

at o final da sesso legislativa. Conforme nos demonstra o quadro acima, no Brasil o prazo

definido para a apreciao da proposta oramentria pelo Poder Legislativo superior mdia

dos principais pases desenvolvidos.

As observaes anteriores no devem ser entendidas como uma afirmao de que os

 93

problemas relativos ao relacionamento entre os dois Poderes, bem como a correspondncia entre

o oramento aprovado e executado, foram superados pela simples vigncia dos novos dispositivos

constitucionais. Ao contrrio, como procuraremos demonstrar a seguir, diversos fatores ainda

concorrem no sentido de reduzir o papel do planejamento e do oramento na Administrao

Pblica Federal, bem como o efetivo controle do Legislativo sobre a execuo oramentria.

Pretendeu-se caracterizar em que medida a Constituio Federal de 1988 representou, em termos

do relacionamento entre o Executivo e o Legislativo , um avano institucional frente a

sistemtica anterior.

E. Concluses

A reformulao do processo oramentrio e da estrutura e contedo do Oramento Geral

da Unio, efetuada no mbito da Consttuio Federal de. 1988, representou um significativo

avano instituional frente sistemtica at ento vigente.

Destacaram-s.e tn!s aspectos deste processo que sintetizam as principais modificaes

introduzidas pelo constituintes em matria oramentria: 1) a redefinio do sistema de

planejamento da Administrao Pblica Federal; 2) a concluso do processo de unificao

oramentria: e 3) a ampliao dos poderes do Legislativo para dispor sobre a matria.

A ausnc1a de um sistema de planejamento federal integrado ao oramento anual

constitua uma grave deficincia do processo oramentrio at ento vigente. A experincia do

Oramento Plurianual de Investimento demonstrou que este instrumento revelava-se totalmente

incuo enquanto um mecanismo de articulao do oramento anual a uma perspectiva de mais

longo prazo. A reduzida expresso e significado da atividade de planejamento na Admnistrao

Pblica Federal associava-se a dois condicionantes bsicos. Em primeiro lugar, as deficincias de

ordem tcnica associadas concepo e operacionalizao do OPI, destacando-se sua abrangncia

reduzida, ausncia de mecanismos de indexao e incompatibilidade com o mandato do Chefe do

 94

Poder Executivo.

Em segundo lugar, o prprio contexto em que era realizada a atividade de planejamento.

A Reforma Adminstratva de 1967 resultou numa intensa fragmentao da Administrao

Pblica Federal, ensejando uma multiplicao de entidades da administrao indireta com

elevada autonomia financeira e administrativa. Em resultado, as principais aes de governo, que

passaram a ser definidas na esfera das entidades descentralizadas da Administrao Pblica, no

eram contempladas pelo sistema de planejamento federal, em detrimento, inclusive, de qualquer

participao do Poder Legislativo.

Situao semelhante, no que diz respeito abrangncia do OPI e da participao do

Legislativo na atividade de planejamento, verificava-se nvel da elaborao e execuo do

Oramento Geral da Unio. A excluso das despesas sociais, dos Fundos Federais, das entidades

da administrao indireta e dos investimentos da empresas estatais e sociedades de economia

mista do Oramento da Unio no s reduziam o significado desta pea oramentria como

limitavam as prerrogativas do Poder Legislativo para dispor sobre matria oramentria,

controlar e fiscalizar as aes do Executivo FederaL

Do ponto de vista da participao do Poder Legislativo no processo oramentrio federal

a situao era ainda agravada pelas limitaes constitucionais colocadas para a apreciao da

proposta oramentria do Executivo pelo Legtslativo, cujo papel foi reduzido ao de um mero

homologador de oramentos.

As modificaes no sistema de planejamento e oramento introduzidas pela Constituio

de 1988 alteraram significativamente o quadro anterior. Para tanto, a concluso do processo de

unificao oramentria iniciado em 1985 e a remoo dos impedimentos legais para uma maior

participao do Poder Legi::.lativo no processo oramentrio tiveram papel decisivo.

Do ponto de vista tcnico, os avanos associados criaao do Plano Plurianual, da Lei de

Diretrizes Oramentrias, do Oramento da Seguridade Social e de Investimento das Empresas

 95

Estatais, bem como o oramento de renncia fiscal, foram evidentes. Superando grande parte das

deficincia apresentadas pelo sistema anterior.

No obstante a idia bsica que se procurou desenvolver neste captulo que as reformas

institucionais, apesar de sua relevncia, no so suficientes para que se possa resgatar o papel do
planejamento e oramento na Administrao Pblica Federal.

Duas questes bsicas foram levantadas. Em primeiro lugar, as reformas constitucionais,

assim como as tentativas posteriores de reforma, restringiram-se alterao dos instrumentos de

planejamento e oramento, pouco alterando o contexto em que realizada a atividade de

planejamento. Neste quadro, os oramentos (plurianual e anual) continuam a incidir sobre uma

estrutura administrativa fragmentada, frente a qual os gastos a cargo da administrao direta

(exclusive amortizao de dvidas) restringem-se a aproximadamente 50,0% das despesas totais

do OG U e num contexto de esgotamento das fontes de financiamento do setor pblico. O que

acentua o carter imediatista da poltica econmica, notadamente da poltica fiscal, em

detrimento da atividade de planejamento.

Em segundo lugar, a complexidade do novo sistema de planejamento - que envolve pelo

menos a necessidade de compatibilizao de trs peas orarnentras distintas (PPA/LDO/LOA)

- enseja a preocupao no s frente s dificuldades para o adequado funcionamento deste

sistema, mas tambm no que diz respeito articulao entre a atividade de planejamento e a

definio de objetivos macroeconmicos pretendidos para a poltica fiscal.

A idia bsica que, sobretudo numa conjuntura de escassez de recursos e de

esgotamento dos mecanismos de financiamento do governo, o detalhamento excessivo dos planos

pode comprometer sua implementao, dadas as presses (pblicas e privadas) que incidiriam

wbre a elaborao destes. Neste sentido, procurou-se enfatizar que o processo oramentrio no

pode estar dissociado da clara definio de objetivos macroeconmicos e de um posicionamento

realista acerca da real capacidade de gasto do governo. Sob o risco de mais uma vez reduzir os

planos e oramentos a uma fico oramentria de boas intenes.

 96

CAPITULO Ili CONSIDERAES SOBRE A ELABORAO, EXECUO E

REGULAMENTAO DO NOVO ORAMENTO GERAL DA UNIO

A. Introduo

Uma vez caracterizado o novo sistema de planejamento e oramento do ponto de vista de

seu arcabouo institucional, cabe agora questionar o processo de elaborao e execuo dos

planos e oramentos nos marcos deste novo sistema. A idia bsica que a utilizao dos novos

instrumentos vem sendo ainda comprometida por duas ordens dstintas de problemas, que podem

ser caracterizados como internos e externos ao processo oramentrio.

Do ponto de vista interno, coloca~se tanto a persistncia de prticas de gesto

oramentria herdadas do perodo anterior com evidentes efeitos negativos sobre a elaborao
e execuo dos oramentos como a ausncia de regulamentao dos novos princpios

constitucionais.

Do ponto de vista externo, destacam+se as dificuldades impostas pelo quadro geral de

instabilidade da economia ~ cuja manifestao mais evidente a persistncia de elevadas taxas

de inflao - e pelas restries de financiamento do governo federal. que associadas ausncia

de uma reforma fiscal mats ampla, particularmente de uma reforma tributria, tem

comprometido a capacidade do governo de articulao e implementao de estratgias no mbito

da Administrao Pblica FederaL

O objetivo deste captulo discutir o processo de elaborao e execuo do oramento

federal com base nos condicionantes acima expostos. Note-se que a discusso a seguir est

voltada para os aspectos institucionais e procedimentos operacionais subjacentes ao processo

oramentrio da Uno. Neste sentido, a anlise ou avaliao do contedo dos planos e

 97

oramentos foge do escopo definido para este trabalho.

B. A Elaborao do Oramento

A idia bsica a ser discutida que se do ponto de vista do formato do sistema de

planejamento e da estrutura e contedo do Oramento Geral da Unio, foram introduzidas

significativas modificaes, do ponto de vista de seu processo de elaborao, mantiveram-se

basicamente - e sobretudo a nvel do Poder Executivo - os mesmos procedimentos operacionais

para a elaborao da pea oramentria. O que compromete tanto a otimizao da alocao dos

recursos pblicos como a prpria fidedignidade da execuo oramentria frente lei aprovada,

Pretende-se, em suma, evidenciar os limites das mudanas institucionais num contexto

em que a forma de utilizao dos novos instrumentos pouco foi alterada em relao ao sistema

de planejamento e oramento at ento vigente.

Para tanto, sero aqui discutidos quatro aspectos do processo de elaborao do

oramento, quais sejam: 1) a previso de receita5; 2) a definio de limites de despesas para a

elaborao da proposta oramentria do Executivo; 3) a tcnica de estruturao do oramento; e

4) a avaliao de despesas.

1. A Previso de Receitas

A le oramentria anual estima receitas e fixa despesas para o exerccio financeiro

&ubseqfie,nte. Neste sentdo, a previso de receitas constitui etapa crucial do processo, posto que

a partir desta que ser fixado o teto de despesas. ~o caso de superestimao das receitas, o

resultado uma incompatibilidade entre a as despesas previstas na lei oramentria e a real

 98

capacidade de financiamento do governo, implicando, conseqentemente, a necessidade de

reforar a administrao do caixa ao longo da execuo do oramento. No caso oposto,

subestimao das receitas, o resultado a necessidade de reelaborao da lei oramentria, junto

ao Congresso Nacional, de maneira a viabilizar, do ponto de vista legal, a utilizao dos recursos

excedentes por parte do Executivo.

Em ambos os casos, como procuraremos demonstrar, o efeito acaba por resultar num

enfraquecimento da atividade de planejamento e oramentao em funo das dificuldades

prticas e polticas associadas redefinio do oramento ao longo de sua execuo. Sobretudo

quando se trata de cortar dotaes devido a uma frustrao de receitas, posto que a fixao de

despesas, invariavelmente resulta numa cristalzao de interesses em sua volta.

Por mais paradoxal que possa parecer, a experncta recente tem demonstrado que o

processo de estimativa de receitas para a elaborao do oramento da Unio pode inicialmente

resultar numa superestimao das receitas, mas que ao longo do exerccio financeiro as receitas

superestimadas acabam tornando-se inferiores receita efetivamente arrecadada, caracterizando,

portanto, uma subestimao da receita oramentria.

O problema decorre do fato do oramento apresentar as recetas em termos nominais,

considerada uma previso de inflao adotada pelo Executivo. Vale dizer, mesmo em se

aprovando uma lei oramentria com uma estimativa de receitas superior capacidade de

arrecadao do governo federal, ao longo da execuo oramentria (sobretudo num contexto de

indexao dos Impostos) a arrecadao federaL em termos nominais, aumenta em funo da

elevao dos preos ( 78 ).

As Tabelas abaixo confrontam as receitas inicialmente previstas na lei oramentria para

1990 e 1991 com a arrecadao verificada, ambas em termos reais. Em 1990 a receita corrente

do Tesouro Nacional representou aproximadamente 75,0% da receita real prevista no oramento.

Vale contudo lembrar os efeitos do

(78) O Anexo 4 apresenta nas Tabelas 1 e 2 uma comparao entre as receitas previstas no oramento e a arrecadaao em
1990 e 1991. em termos nommars.
 99

TABELA 4
EXECUO DA RECEITA ORAMENTARIA - 1990

US$ Milhes (Oez/90) Composio

-----------------------------:-----------------------------------------:-------------------:
TTULOS PREVISO REALIZADO : (li/I)
: INICIAL (I) : (I!) (I) (li)
----------------------------- :---------------:---------------: ---------:---------:---------:
RECEITAS CORRENTES 83,669.76 62,549.69 74.76%: 26.78%: 27.11%:

Receita Tributria 32,190.89 36,744.10 114.14%: 10.30%: 15.93%:

Receita de Contribuio 47,829.17 27,505.46 57.51%: 15.31%: 11.92%:
Receita Patrimonial 1,238.62 133.72 10.80%: 0.40%: 0.06%:
Receita Agropecuria J.. 93 0.33 17.25%: 0.00%: 0.00%:
Receita Industrial 209.25 9.22 4.40%: 0.07%: 0.00%:
Receita de Servios 920.24 561.66 61.03%: 0.29%: 0.24%:
Transferncias Correntes 225.99 142.39 63.01%: 0.07%: 0.06%:
Outras Rece\tas Correntes L053.67 670.45 63.63%: 0.34%: 0.29%:

RECEITA DE CAPITAL 228,793.35 164,931.86 72.09%: 73.22%: 71.49%:

Operaes de Crdito 214,146.75 121,983.08 56.96%: 68.54%: 52.88%:

A1i enao de Bens 38.42 0.02%:
Amortizao de Emprstimos 9,637.72 2,995.56 31.08%: 3.08%: 1.30%:
rransferncias de Capital 20.30 0.01%:
Outras Receitas de Capital 5,008.88 39,894.50 796.48%: 1.60%: 17.29%:
~--~-------------------------:---------------:---------------:---------:-------------------
TOTAL 312.463.11 73.83%: 100.00%: 100.00%:
' 230,699.18 ' -----------------------------
---------------------------------------------------------------
FOtiTE: Tabela 1.3 do Anexo 4

Plano Collor I sobre a arrecadao federal no incio de 1990, que propiciaram uma brutal

elevao da arrecadao de impostos. Em outros termos, o descompasso entre a arrecadao

prevista e realizada em 1990 s no foi maior devido ao comportamento excepcional da receita

naquele ano, que obviamente no foi considerado quando da realizao da estimativa de receitas.

A afirmao anterior pode ser corroborada pela observao do comportamento das

receitas de contribuies em 1990, que situaram-se aproximadamente 40,0% abaixo do total de

receita estimada para o ano. Em suma, o ''erro" de previso s no foi maior devido ao
 lO O

comportamento dos imposto:!>, que superaram a previso do oramento em mais de 14,0% em

termos reais (Tabela 4).

Em 1991 mais uma vez constatou-se uma significativa discrepncia entre os valores

previstos e a receita oramentria em termos reais. Somando-se a receita tributria e a receita de

contribuies, que responderam por 94,1% das receitas correntes do Tesouro em 1991, chega-se

a uma arrecadao da ordem US$ 51,2 bilhes, frente a uma receita prevista da ordem de US$
89,2 bilhes {Tabela 5).

Note-se que, do ponto de vista dos gastos, a aprovao da lei oramentria com uma

previso superestimada de receitas, resulta numa fixao de despesas reais superior capacidade

de financiamento da Unio. Como j mencionado, isto no implica, necessariamente, a efetiva

realizao deste montante de despesas em termos reais, uma vez que estas podem ser tanto

"corrodas" pelo efeito da inflao - dado que as dotaes oramentrias tambm no esto

indexadas - como podem ser canceladas ao longo da execuo oramentria.

Contudo, a existncia de um montante de despesas superior ao potencial de arrecadao

do governo dificulta sobremaneira a execuo oramentria, devido aos interesses formados em

torno das diversas dotaes. Ademais, tal procedimento acaba por reforar a necessidade de

adoo de uma poltica discricionria de administrao da execuo de caixa por parte do

Executivo, contribuindo portanto para a desfigurao do oramento originalmente aprovado.

 101

TABELA 5
EXECUO DA RECEITA ORAMENTRIA - 1991

-~-------------------------------------------------------------
US$ Milhes (Dez/90} Composio
-----------------------------:----------------------------------------- -------------------:
TTULOS PREVISO REALIZADO
INICIAL (I) ( !!) '(ll)/(I) (I)
(li)
'
-----------------------------:---------------:---------------:---------:-------------------:
RECEITAS CORRENTES 91.819.24 54,452.47 59.30%: 61.40%: 58.43%:

Receita Tributaria 38,121.16 25,705.20 67.43%: 25.49%: 27.58%:

Receita de Contribuio 51,057.05 25,524.77 49.99%: 34.14%: 27.39%:
Receita Patrmonial 351.91 619.72 176.10%: 0.24%: 0.66%:
Receita Agropecuria 0.56 0.31 55.69%: 0.00%: 0.00%:
Receita Industrial 26.03 10.52 40.41%: 0.02%: 0.01%:
Receita de Servios 791.19 566.02 71.54%: 0.53%: 0.61%:
Transferncias Correntes 804.63 25.32 3.15%: 0.54%: 0.03%:
Outras Receitas Correntes 666.72 2,000.60 300.07%: 0.45%: 2.15%:

RECEITA DE CAPITAL 57,717.91 38,747' 75 67.13%: 38.60%: 41.57%:

Operaes de Crdito .39.904.24 15.196.62 38.08%: 26.69%: 16.31%:

Alienao de Bens 710.47 572.46 80.58%: 0.48%: 0.61%:
Amortizao de Emprstimos 7,475.36 3,392.23 45.38%: 5,00%: 3.64%:
fransferncias de Capital 2.28 10.84 475.01%: 0.00%: 0.01%:
Outras Receitas de Capital 9,625.55 19,575.60 203.37%: 6.44%: 21.00%:
----------------------------------------------------------------------:-------------------:
TOTAL 149,537.14: 93,200.22 : 62.33%: 100.00%: 100.00%:

FONTE: fabela 2.3 do Anexo 4

O crescimento em termos nominais das receitas arrecadadas, na ausncia de uma

atualizao das dotaes, acaba por funcionar como uma subestimao de receitas em termos

nominas. Assim, no obstante o valor real da receita estimada ser superior ao efetivamente

arrecado, o governo obrigado a recorrer s Leis de Excesso {79 ) para autorizar a utilizao dos

recursos adicionais.

Este tipo de expediente, dada a magnitude dos valores envolvidos nas Leis de Excesso,

resulta tanto numa desfigurao da le oramentria originai - posto que na prtica a aprovao

(79) As Leis de Exesso constituem crditos adicionats abertos ao oramento com base na dferena entre a arrecadaao
preVISta e realizada (ambas em termos nominais), onsderando-se ainda a tendncia esperada para o restante do
eterdcio fiancero.
 102

destas leis acabam por configurar a elaborao de um "mini-oramento" - como num fator que

concorre no sentido de reduzir a importncia da previso de receitas no processo oramentrio

brasileiro. Vale dizer, j que os valores nominais so rapidamente depreciados vis--vis

variao dos preos internos, as leis de excesso acabam por restaurar a correspondncia entre as

receitas e despesas oramentrias.

Cabe por fim mencionar uma segunda ordem de problema associada previso de
receitas. Uma vez que a estimativa de receitas constitui uma das primeiras etapas do processo

oramentrio, sendo realizada aproximadamente um ano antes do exercciO financeiro

correspondente, esta acaba se realizando na ausncia de um conhecimento acerca das alteraes

na legislao tributria para o exerccio subseqente.

Este tipo de problema ainda agravado pela necessidade de aprovao das mudanas na

legislao tributria no Legislativo. Em outros termos, o Executivo pode encaminhar um

oramento ao Congresso embutindo na sua previso de receitas recursos decorrentes de alteraes

na legislao tributria. Neste contexto, na hiptese do Legislativo no referendar as alteraes

encaminhadas pelo Executivo, as despesas devem ser reduzidas na mesma magnitude do aumento
esperado de arrecadao (80).

Ressalta-se aqui o papel da Lei de Diretrizes Oramentrias, uma vez que, entre suas

funes, esta deve dispor sobre alteraes na legislao tributria. Vale dizer, se a LDO

apresentasse clareza acerca dos princpios bsicos que deveriam nortear as alteraes na

legislao tributria, os nscos associados uma no aprovao da proposta do Executivo seriam

significativamente reduzdos. O que evitaria a necessidade de cancelamento de dotaes

propostas pelo Executivo devido a nexistncia de recursos.

(80_) Euas despesas so denominadas na linguagem or~amentria de "Despesas Condicionadas'. A tulo de exemplo
podemos citar o Imposto sobre Grandes Fortunas que havia figurado entre as fontes de rec~.<rs.os do Oramento Gen!
cta Umo para 1990. w 1a no regulamentao suscnou o cancelamento das despesas (condicionadas) financ1adas
<:"onta destes recursos.
 103

2. A Pr-preparao do Oramento e os Limites de Despesas

A experincia internacional tem demonstrado que a etapa precedente elaborao do

oramento propriamente dito constitui um momento de extrema importncia no processo

oramentrio. sobretudo num contexto em que se pretende conter ou reduzir as despesas

pblicas.

Esta etapa, aqui denominada de pr-preparao do oramento (SI), representa nn

processo oramentrio de diversos pases desenvolvidos, o momento ao longo do qual sao

definidos os objetivos gerais da poltica fiscal e especificados os limites mximos de gasto para

diversas categorias de despesa. A pr- preparao constitui, portanto, uma etapa distinta da

elaborao da proposta oramentria (S 2 ) Na primeira, a preocupao fundamental com a

definio de proridades e adequao do oramento aos objetivos macroeconmicos pretendidos

para a poltica fiscal. Na segunda, a questo fundamental diz respeito alocao e distribuio

dos recursos, de maneira que, dada sua ntima ligao com diversos nteresses - polticos e

econmicos -especficos, o significado macroeconmico do oramento relegado a segundo

plano pelos agentes envolvidos no processo.

A pr-preparao do oramento tem sido utlzada em alguns pases desenvolvidos como

uma forma de definio de prioridades e conteno da demanda por recursos ao longo da

elaborao do oramento. As maneiras pelas quais os limites de despesas so fixados e os

objetivos gerais da poltica fiscal traduzidos em regras para a elaborao do oramento variam

em cada caso. No entanto, alguns. aspectos comuns experinc1a de diversos pases - como

Canad, Austrlia, Japo, Alemanha, Dinamarca, Irlanda e Sucia - constituem um contraponto

interessante com a experincia brasileira (S 3 l.

Um aspecto fundamental a ser ressaltado acerca da experincia internacional de pr

(81) Para uma anlise mais detalhada sobre a experincia internacional de pr-preparao do oramento, ver Schick (1986).
(32) Contudo, nada impede que elementos desta etapa ocorram ao longo da pr<~preparao do oramento.
(S3) Para uma anhse detalhada da experincia destes pase~ ver Schick (1986) e OCDE (1987).
 104

preparao do oramento que esta geralmente se inicia de 1::: a 15 meses antes do incio do ano

fiscal, alongando, portanto, o perodo de discusso do oramento. Note-se que esta uma

questo de grande mportnca, sobretudo quando se trata de efetuar uma mudana nas

prioridades oramentrias. Em outros termos, para viabilizar uma mudana de estratgia,

necessrio um longo perodo entre a decso e a implementao das decises, seja para acomodar

as presses polticas, seja para aumentar o apoio aos cortes de despesas e permitir o ajustamento
dos interesses dos segmentos afetados.

Quatro aspectos bsicos dstinguem a etapa de pr-preparao do oramento do processo

de elaborao propriamente dito. Quais sejam: 1) um processo integrado, cuja ateno est

mas voltada para os objetivos gerais e os totais do oramento, ao contrrio da elaborao

propriamente dita, que o espao do "varejo"; :2) um processo de racionalizao e no de

requisio. Na prpreparao, dados os limites e con:'>trangimentos a serem impostos para a

fixao das despesas, a tentativa de preservao dos recursos o que "move" os diversos

interesses envolvidos, j na elaborao do oramento, a principal fora que move os agentes a

demanda por recursos especficos em funo das necessidades e oportunidades (S 4 );3) a pr

preparao envolve um acordo poltico. uma vez que esta trs, implicitamente, discusses cujo

contedo claramente ultrapassam os limites da mera fixao de despesas oramentrias, tais como

o papel e tamanho do governo, diretrizes econmicas e sociais e a distribuio dos cortes

oramentrios: e 4) e um processo centralizado, de Cima para baixo, ao contrrio da elaborao

do oramento, em que as demandas so dirigidas. fragmentadamente, de baixo para cima, ou

seja, dos diversos rgos setoriais para o rgo central de planejamento e oramento (SS)

Isto posto, vejamos os pnncipais aspectos do processo oramentrio do governo federal,

sobretudo no que diz respeito prpreparao do oramento e fixao de limites de despesas.

A idia bsica que procuraremos desenvolver que o processo oramentrio brasileiro pode

(84) Estas fun~es presentes em gualquer processo or~amentrio assumem um papel diferenciado em contextos de reduo e
crescimento da atividade econmica. Quando o governo pr!!'tende expandir seus programas e despesas a demanda por
recursos, assim com os demandantes, aumenta significativamente. Por outro lado, quando a poltica fiscal sinalizada
!JQSSUi um carter restritivo fortalecida a funr.;ao do oramento como um in~trumento de preservao das despesas e
programas anteriormente executadas.
(85) Ver Shkk. 1986. pg 132.
 105

anda ser sensivelmente aperfeioado nestas duas etapas, e que grande parte das deficincias

decorrem de um processo ineficiente de avaliao de despesas.

Os principais rgos envolvidos no processo oramentrio do governo Federal so, a nvel

do Poder Executivo, a Secretaria de Oramento e Finanas (SOF), as Secretarias de Planos e

Oramentos (SPO), as undades oramentrias (UO) e a Comisso de Oramento da Seguridade

Social (COSS). A nvel do Poder Legislativo, a responsabilidade pela apreciao das propostas do

Executivo fica a cargo da Comisso Mista de Oramento (CMO) (S 6 ).

Dentre as principais etapas do processo de elaborao da proposta do Executivo cabe

destacar os seguintes momentos:

''a) a SOF comunica as SPO as normas e parmetros por ela fixados;

b) as SPO distribuem os limites entre suas unidades oramentrias e a elas transmite as

orientaes recebidas da SOF;

c) as unidades oramentrias identificam as necessidades de alocao de recursos e

solicitam s SPO, na forma de proposta oramentria, as dotaes para a realizao de seu

programa de trabalho:

d) as SPO analisam as propostas recebidas das unidades oramentrias e realizam

processos sucesstvos de consolidao e ajustes. com a participao das unidades oramentrias,

at que concluam a proposta oramentria que, naturalmente expressar poltica setoriaL Esta

proposta , ento encaminhada SOF;

e) a SOF analisa as propostas recebidas das SPO e tambm realiza processos sucessivos de

consolidao e ajustes, com a participao das SPO, at a concluso da proposta oramentria

global do Governo Federal'' (Biasoto Jr., et alli, 1990, p.lOl).

Formalmente, este processo s tem incio a partir da aprovao da Lei de Diretrizes

Oramentrias no Congresso Nacional, at 30 de junho. Neste s-entido, pode-se dizer que a pr-

preparao do oramento no caso do governo federal. corresponde ao processo de discusso e

(86) Para uma anlise maJs detalhada sobre o papel e relacionamento dos diver~os rgos envolvidos no processo
oramentrio da Unio. ver. Biasoto Jr .. et.alli. 1990, capitulo IV.
 106

aprovao da LDO, uma vez que somente a partir desta lei que tem incio, formalmente, a

etapa de elaborao do oramento propriamente dita.

Contudo, quando comparada com a experinca internacional verifica-se que a clara

definio dos objetivos fiscais e sua traduo a nvel oramentrio - papel este atribudo LDO

na nova sistemtica oramentria - ainda dexa muito a desejar. Menos pelo aspecto institucional
7
(S ) e mas pela forma como este instrumento vem sendo utilizado, podemos afirmar que a

LDO, que poderia constituir um espao semelhante experincia internacional de pr-

preparao do oramento, no logrou ainda cumprir esta funo.

Efetivamente, a experincia recente tem demonstrado que os dispositivos de controle das

despesas pblicas includos na LDO no diferem significativamente dos dispositivos j utilizados

pelo governo federal at 1988, ou seja, cortes lineares de despesas de custeio e investimento.

~este sentdo, at hoje, no nos parece correto afirmar que a LDO tenha contribudo para

racionalizar o processo de ajustamento e controle das contas pblicas (SS) uma vez que tal

sistemtica no envolve nenhuma considerao sobre a prioridade dos gastos e no pressupe

nenhum consenso mais amplo sobre a estratgia de ajuste fiscal - aspecto fundamental para sua

viabilizao.

ALDO aprovada para 1992 constitui um bom exemplo destas preocupat;e5, sendo extremamente vaga no sentido

de traduzir os objetwos expressos no PPA em prioridades para aplicao dos recursos em 1992. Esta limitava-se a

discrimmar os subprogramas prioritrios para o prximo exerccio financeiro, sem contudo definir critrios para a

distribuio dos recursos entre os oitenta e dois subprogramas relac1onados como prioritrios entre os cento e dnquenta e

qllatro programas exisu:nte~ no oramento para 1992 ( 89 1.

Note-se, ademais. que na ausncia de uma avaliao de desempenho (pelo menos) dos

principais programas constantes do oramento, a definio de prioridades fica seriamente

(87) Conforme ressaltado anteriormente, entre os principais pases desenvolvidos no se constata a existncia de uma lei
para a traduo das or!entaes gerais da p:lltica fiscal em termos de diretrizes oramentrias.
(88) Em realidade, a LDO tem representado mais um "'minioramento"" do que um mstrumento de definio de prioridades
e diretrizes para a elaborao do oramento anual.
(SSI} Para maiores cons!deraes ver Guardia (1991).
 107

comprometida. lima vez que pode+se estar priorizando um programa com reduzidos nveis de
eficincia em detrimento de programas mais produtivos.

No que diz respeito fixao de limites de despesas para a orientao da proposta

oramentria, a SOF, anualmente, realiza uma estimativa do montante da despesa por grupo a

cargo de cada Ministrio dentro da qual dever ser elaborada a proposta oramentria dos rgos
setoriais ( 9 0).

Esta estimativa. por sua vez, realizada com base no comportamento histrico dos

diversos grupos de despesas de cada rgo setorial, tomando-se como principal referncia a

execuo oramentria do ltimo exerccio. Assim, uma vez que estes limites no so rgidos e

posto que a SOF no possui nenhum sistema efetivo de acompanhamento e avaliao dos

programas, estes ''tetos de despesas" funcionam apenas como uma indicao geral da SOF para a

elaborao dos oramentos setoriais ( 9 1). Em outros termos, seu objetivo basicamente

assegurar as demandas dos rgos setoriais dentro de um montante semelhante ao realizado no

ano anterior. Se por um lado este tipo de procedimento pode contribuir para evitar o

crescimento da demanda por recursos no mc1o do processo oramentrio, por outro cria uma

certa inrca nos oramentos setoriais.

Importa aqui reter que este procedimento tambm bastante diverso da idia de pr-

preparao do oramento. A estimativa de limites por parte da SOF deve ser entendida mais

como uma primeira etapa do processo de elaborao do oramento propriamente dto (uma vez

que envolve as diversas categorias de programao a cargo de cada rgo setorial) do que a

fixao de tetos globais de despesa para o setor pblico a partir de objetivos polticos e

macroeconmcos. Neste sentido, a definio de limites com base em comportamentos histricos

no favorece nem a criao de um consenso mais amplo em torno da poltica fiscal o que

(90) A divulgao dos limite~ setorials feita por Exposio de Motivos do Pres1dente da RepUb!ica aos Ministros de Estado
e para os Podeftls Legis!atJVO e Judicirio< No caso do Oramento da S<.:guridade Social. os limites fixados pela SOF silo
encaminhados Comisso de Oramento da Seguridade Social, que tem a funo de alocar os recursos entre os rgos
que compe o OSS.
(91) Os oramentos setorials so enviados SOF pelo comp<.~tador, SIDOR. que no aceita propostas que excedam os limites
estabelecidos. No entanto, solicitaes de recursos adicional5 podem ser feitas formalmente ou atravs do prprio
sistema.
 108

coordenaria a demanda por recursos ao longo da elaborao do oramento - como envolve uma

negociao especfica junto aos diversos rgos setoriais (discusso tpica da elaborao do

oramento). Ao contrrio, a caracterstica fundamental da pr-preparao a busca de consenso,

no mbito dos altos escales de governo, em torno dos principais agregados de despesas a partir

dos objetivos polticos e macroeconmicos pr-estabelecidos.

Por fim, mas no menos importante, a prpria estimatva de limtes de despesas com base

nos grupos de despesa - pessoal e encargos sociais, servio da dvida, investimentos, outras

despesas correntes e outras despesas de captal - expressa a ausncia de critrios e condies

prticas para a realizao de uma avaliao das despesas a cargo de cada rgo setorial.

Assim, uma vez que o processo oramentrio brasileiro no contempla uma definio

clara de prioridades de gasto antes da discusso da elaborao do oramento, o papel da SOF na

consolidao das propostas setoriais acaba reduzindo-se funo de averiguar se os rgos

respeitaram os limites estipulados e apreciao dos pedidos de crditos adicionais. Note-se que,

a rigor, e somente nesta etapa de apreciao dos pedidos de recursos adicionais que existe uma
92
discusso de prioridades em funo da disponibilidade de recursos existentes ( ).

3. O Planejamento e a Tcnica de Estruturao do Oramento

A tcnica de estruturao do oramento constitui um terceiro aspecto relevante para a

anlise de seu processo de elaborao e gesto. No caso brasileiro adota-se a classificao

funcional programtica para efeito de apresentao dos oramentos e balanos da Administrao

PUblica. Contudo, como procuraremos demonstrar, a utilizao desta tcnica est muito aqum

de suas possibilidades e alcances.

A questo central que pretendemos destacar que ''um oramento baseado na tica

programtica estabelece no seu prprio conceito a necessidade de avaliao da eficincia dos

(92) Destaca-se aqui a importncia do PPA. uma vez que, na sua ausncia. a anlise mentria fica prejudicada e as
decises de alocaao dos recursos passam a ser feitas com base na presso exercida pelos divenos rgllos setoriais sem a
observncia de cntrios distribuovos." (Biasoto Jr. et alli. 1990. p.llO).
 109

gastos efetuados. No momento em que as decises oramentrias so tomadas com base em

anlises tcnicas, visando a consecuo de metas e objetivos, emerge a qualificao do gasto

pblico. A contnuidade de um programa significa tanto a confirmao de uma prioridade

setorial quanto a aprovao dos resultados obtidos. Ao contrrio dos oramentos tradicionais que

visam o suprimento de recursos necessitados pelas unidades organizacionais, o oramento~

programa a prpria dinmica da atividade estatal na mudana de objetivos e prioridades"

(Biasoto Jr. et alli, 1990, p.ll2).

A prtica tem demonstrado que a tcnica funcional programtica acaba sendo colocada

em segundo plano no planejamento das unidades de gasto. como na prpria etapa de

consolidao da proposta oramentria por parte da SOF_ Quanto as primeiras, estas preocupam-

se mais com o montante de recursos a sua disposio do que com a avaliao e realocao dos

recursos entre os programas existentes. Prova disso a tendncia de "perpetuao" de grande

parte dos programas, que urna vez inseridos no oramento tendem a ser mantidos ao longo dos

demais anos.

Com relao a atuao da SOF, uma evidente manifestao da reduzida utilizao da

classificao funcional programtica no processo de planejamento e oramento pode ser

claramente apreendida a partir dos sucessivos cortes lineares das despesas (por grupo de

despesa). Este tipo de expediente encontra suas explicaes no s em motivos de ordem

poltica, uma vez que a ao discricionria envolve um custo poltico, mas tambm devido a

ausncia de mecanismos de acompanhamento e avaliao de programas por parte do executivo.

Por fim cabe ressaltar um fato muitas vezes frequentes no processo oramentrio

brasileiro, que corrobora as afirmaes acima, que a prtica de se transformar projetos em

unidades. oramentrias, que constitui o exemplo extremo da cristalizao de interesses e da

inrcia dos programas no oramento.

Em suma, "coloca-se assim uma questo crucial quanto concepao de oramento no

Brasil. Do ponto de vista da lgica de um oramento-programa a avaliao da implementao

 110

dos programas efetuados e da oportunidade de sua continuidade fundamental. A falta de uma

avaliao clara sobre o retorno econmico e social dos recursos torna este tipo de concepo

completamente intil. Em verdade, e!'.t em questo a anlise da qualidade do gasto pblico

efetuado e a deciso sobre o gasto a efetuar. Quando no se consegue acompanhar os programas

em execuo, no se tem a mnima referncia sobre qual atuao o Estado est tendo e quais os

redirecionamentos necessrios" (Biasoto Jr. et alli, 1990, p.114).

interessante aqui fazer um contraponto com o processo oramentrio amencano, em

que o Congresso autoriza as despesas a partir de dois tipos de medidas. Para se incorrer uma

despesa preciso inicialmente que esta esteja "autorizada", autorizao esta que , na maioria dos

casos, definida por um perodo limitado de tempo pelo menos um ano. A outra a

apropriao, ou seja uma vez autorizado o gasto a cago de um programa a realizao da despesa

depende de uma lei de apropriao que definir o montante a ser gasto. Neste sentido, o

Congresso americano possui um instrumento que lhe permite avaliar constantemente os

programas, de maneira que sua permanncia deva implicar necessariamente numa aprovao

deste por parte do Legislativo (o Anexo 2 apresenta uma descrio detalhada do processo

oramentrio americano).

As consideraes acima colocadas apontam para a necessidade de um aprimoramento das

atividades de avalao dos gastos pblicos. Ademais, devido a precariedade dos procedimentos

de avaliao das despesas, as prticas adotadas no caso do governo Federal em termos de

estruturao do oramento expressam com clareza as dificuldades enfrentadas pelo governo no

sentido de traduzir a classificao funcional programtica num instrumento capaz de contribuir

para a elevao da produtividade e qualidade do gasto pblico.

 111

4. A Avaliao e o Planejamento do Gasto Pblico

A inexistncia de um adequado sistema de acompanhamento e avaliao de despesas

constitui uma das principais deficincias do processo oramentrio da Unio. No obstante a

existncia de um rgo voltado para esta funo, a Secretaria de Controle Interno (SCI), sua

atuao restrngese a reduzidos controles de natureza financeira. Em realidade, a elaborao do

oramento federal no Brasil feita na ausncia de qualquer considerao tanto acerca da

produtividade econmica e social do gasto pblico, como no que diz respeito duplicao de
esforos entre os diversos rgos setoriais, o que contribui para a reduo da eficinca do gasto.

As prticas de controle e avaliao dos gastos ganham, ademais, importncia crescente

num contexto de rigidez oramentria, em que os recursos disponveis so insuficientes para o

financiamento da totalidade dos programas executados no oramento. A anlise da experincia

internacional nos anos oitenta aponta claramente para a importncia conferida esta questo no

processo oramentrio de diversos pases desenvolvidos.

A avaliao das despesas no deveria, contudo, constituir uma atribuio exclusiva do

rgo central de planejamento e oramento ou do Poder Executivo. A experincia americana

(Anexo 2) demonstra-nos que a manuteno de uma estrutura de avaliao de despesas no

mbito do Poder Legislativo, confere ao Congresso subsdios relevantes para a apreciao da

proposta oramentria, sendo este, inclusive, responsvel pela autorizao da execuo dos

programas (.4.utorizarion Act).

Desnecessrio aqu lembrar que, no caso brasileiro, o Congresso no realiza nenhum tipo

de avaliao acerca da eficincia e produtividade do gasto pblico, restringindo, portanto, sua

atuao apreciao da alocao dos recursos constantes da lei oramentria. Neste contexto, o

Legislativo no s torna-se incapaz de contribuir para a elevao da produtividade do gasto,

como no possui elementos para avaliar se suas prioridades incorporadas ao oramento foram

satisfatoriamente atendidas. O que na prtica reduz os poderes do Legislativo em matria

 112

oramentria.

Alguns aspectos merecem aqu ser destacados no sentdo de melhor explcitar as

deficincias e carncias associadas ao (incipiente) processo de controle e avaliao de despesas do

governo federal (93 ). Note-se, ademais, que os problemas abaixo relacionados colocam-se,

inclusve, para a elaborao e discusso do Plano Plurianual, uma vez que este elaborado a

partir dos programas constantes da lei oramentria.

Em prmero lugar, a mera observao da proposta oramentria do governo federal,

permite-nos afirmar que o Executivo Federal carece de qualquer sistema mnimo de informaes

que lhe permita avaliar criticamente as demandas por recursos dos diversos rgos setoriais. No

se trata aqui nem de avaliar os resultados da execuo dos programas, mas sim da inexistncia

de parmetros mnimos que assegurem uma anlise adequada das propostas setoriais dos diversos

rgos.

A ttulo de exemplo cabe ctar o projeto ''Infra-estrutura Urbana" (cdigo No

13.076.0323.1345), a cargo do Ministrio da Ao Social, na proposta oramentria do Executivo

para o exerccio financeiro de 1992. Neste mesmo projeto o oramento destinava Cr$ 100,0

bilhes (aproximadamente US$ 380,0 mil) para obras de infra-estrutura urbana no Distrito

Federal, beneficiando uma rea de 50 ha. Ao passo que no mesmo projeto, beneficiando uma

rea de apenas 20 ha, foram destinados Cr$ 540,0 bilhes (cerca de US$ 2,0 milhes) para as

mesmas obras de infra-estrutura urbana em Macei. Alagoas.

Note-se que este tipo de procedimento expressa nao s a precariedade dos instrumentos

de avaliao dos pleitos. a cargo dos diversos programas pela SOF, como tambm sugere uma

forte interferncia de critrios polticos na elaborao do oramento( 94 ).

(93) Para maiores consideraes, ver Wolrd Bank {1989) e Biasoto Jr,. G. et.alli {1990),
(94) Cabe frisar que nas demais cidades beneficiadas pelas obra~ de infra-estrutura urbana a cargo do Ministrio da Ao
Social, inclusive o prpno Dis-Hito Federal, percebest: uma correspondncia entre as metas fsicas e as dota~Oes
oramentl'ias. ou seja, aproximadamente Cr$ 2,0 milhes por ha beneficiado. Somente no caso de Macei que o valor
por ha beneficiado supera esta mdia, situando-se em rorno de C$ 27.0 milhOes.
 113

Afora o aspecto anteriormente rnenconado, a existncia de prticas de controle e

avaliao exclusivamente voltadas para a anlise financeira da execuo oramentria, suscita um

outro tipo de problema; no possvel nem ao governo, nem ao Legislativo, confrontar os

resultados obtdos com o objetivos especificados na lei oramentria.

As deficincas neste campo so to flagrantes que nem a avaliao do cumprimento de

metas fsicas realizada quando da avalao da execuo oramentria. O fato do governo ter
gastado a totalidade dos recursos previstos na lei oramentria relativo a determinado programa,

no assegura que este tenha sido executado nos moldes planejados. Vale dizer, suponha-se, por

exemplo, uma dotao a cargo do Ministrio da Ao Social para a construo de determinado

nmero de audes ou poos artesianos. A realizao do gasto - objeto de anlise quando da

avaliao financeira do programa - no assegura que o nmero pretendido de audes ou poos

artesianos tenham sido efetivamente construdos.

Na ausncia de procedimentos mnimos de avaliao dos programas, qualquer tentativa

ma1s sria de elevar a produtividade do gasto ou de racionalizao na utilizao dos recursos

mediante uma elevao da eficincia e da efcca do gasto pblicos ( 9 S) - aspectos estes

fundamentais no atual contexto de restries de fontes de financiamento - ficam altamente

comprometidas.

De fato, "no restam dvidas de que grande quantidade de recursos pblicos no

encontra aplicao satisfatria. Sem dvida. o maor exemplo, no caso brasileiro, desta questo

dado pelos projetos de irrigao. Na medida em que os projetos acabam se configurando

economicamente inviveis, o poder pblico vai se vendo obrgado a se incumbir da sua prpria

sobrevivncia, eternizando as dotaes oramentrias para o mesmo projeto. A repetio do

mesmo tipo de projeto em outros anos sinaliza que os mesmos no so submetidos a um processo

(95) Os conceitos de eficincia e eficcia so aqui entendidos na acepo utilizada por Premchand. Segundo o autor, os
coneeiws em <.JUesto podem ser apreendidos a partir da noo geral de eficincia, ou seja, o "aumento da produo
sem modificao da quantidade de insumos, ou a manuteno do mesmo nvel de produo com uma dminui~ao da
quantidade de insumos, Com o conceito econmico de eficincia, se mede a eficincia distributiva e o sucesso obtido na
samfalio do consumidor ( .. )Se chama eficincia ao primeiro desses critrios e eficda ao segundo" (Premcband, 1988,
p.74)
 114

de avaliao. Obviamente, o erro primeiro, no caso ae1ma descrito do rgo setorial que

deveria ter as melhores condies para analisar a eficcia de suas polticas, mas o rgo de

oramento, ou outra entidade central, tem o dever de controlar a qualidade da aplicao dos
recursos pUblicas" (Biasoto Jr. et alli, 1990, p.132).

Por fim, cabe mencwnar a presena de um significativo volume de convmos

estabelecidos entre o governo federal e as administraes subnacionais. Aqui a questo ainda

mais problemtica, uma vez que o rgo concedente no possui nenhum tipo de avaliao (seja

fsico seja financeiro) acerca da aplicao dos recursos por parte dos governos estaduais e
municipais,

Em suma, as consideraes anteriores procuraram evidenciar que se do ponto de vista da

apresentao e estrutura da lei oramentria verificam-se avanos evidentes, do ponto de vista

dos procedimentos de elaborao do oramento muito ainda deve ser feito. Dessa forma, "o
oramento parece muito mais uma pea de consolidao de pedidos de verbas: de vrias entidades

que nenhuma rel.ao tm entre si que um instrumento de priorizao e decso com respeito ao

gasto. Em verdade, pode-se dizer que, por completa carncia de mtodos de controle e anlise, o

gasto pblico no est submetido a critrios objetivos de racionalizao e otimizao" (Biasoto

k, et alli, 1990, p.134).

 115

C. A Execuo do Oramento

A comparao entre os valores orados e as despesas realizadas ao longo de um exerccio

constitui um dos principais aspectos sob o qual o processo oramentrio deve ser avaliado. Se

cabe ao oramento efetvamente ocupar o espao de discu::.so acerca da alocao dos recursos

pUblicas, orientando a ao estatal a partir de prioridades e diretrizes pr -estabelecidas, a

execuo oramentria deve guardar estreita relao com o oramento aprovado. Caso contrrio,
este representaria to-somente uma pea de fico ou o cumprimento de uma obrigao legal,

sem efetos prticos sobre a alocao dos recursos pblicos.

No caso brasileiro, alm dos problemas j apontados com relao elaborao do

oramento, a discrepncia entre o oramento aprovado e o realizado notria. Pretende-se aqui

discutir os principais fatores que contribuem para a distoro do oramento ao longo de sua

execuo, a partir da anlise das seguintes questes: 1) da indexao do oramento; 2) dos efeitos

da poltica de contingenciamento de despesas ou de administrao do caixa; e 3) dos crditos

adicionais e dos restos a pagar.

A idia bsica que se pretende discutir que se do ponto de vista dos novos dispositivos

constitucionais, foi assegurada uma maior participao do Poder Legislativo no processo

oramentrio da Unio. na prtica, as distores entre o oramento aprovado e executado

indicam que estes "poderes" so obscurecidos pela flexibilidade conferida ao Executvo na

execuo do oramento.

Note-se, ademais, que relativizar os poderes e papel do Legislativo no processo

oramentrio implica no s reduzir o alcance dos novos dispositivos constitucionais em matria

oramentria, mas, fundamentalmente, questionar o prprio papel do oramento federal

enquanto um instrumento de planejamento, orientao e controle da atuao do Poder Executivo.

 116

1. A lndexao do Oramento

A existncia de elevadas taxas de inflao constitui o pnmeiro, e seguramente o

principal, fator a ser analisado para explicar as distores entre a execuo do oramento e os

valores previamente aprovados pelo Legislativo. Na ausncia de mecanismos de indexao das

dotaes, o oramento aprovado com uma previso de inflao determinada pelo Executivo

( 96 ). Uma vez que a $nalizao de altas taxas de inflao implicaria uma deteriorao das

expectativas dos agentes com relao ao comportamento futuro dos preos, a experincia recente

tem demonstrado que o oramento acaba sempre embutindo uma previso de inflao inferior
realzada {97 ).

Neste contexto, ao longo da execuo oramentria, a contrapartida em termos reais ou

a capacidade de aquisio e prestao de bens e servios em termos fsicos ~ de cada dotao

oramentria afasta-se cada vez mais dos valores nicialmente previstos.

A ausencia de mecamsmos de indexao aliada subestimao da previso de inflao do

oramento pode, grosso modo, ensejar dois efeitos distintos sobre a execuo das despesas: 1) a

deterorao do valor real das dotaes oramentrias; e 2) a modificao, em termos reais, da

composio do oramento em funo da sistemtica de liberao dos recursos.

No que diz respeito ao pnmelfo aspecto, dado que o aumento dos preos acima da taxa

(96) A proposta oramentria do Executivo elaborada a preos de abril ou maio do ano corrente. Aps a apreciao e
aprova~o desta pelo Legislativo, as dotaes sa:o atualizadas para preos de dezembro e acrescidas da inflao mdia
e~umada pelo Execuuvo para o ano subsequente. A5sim, as dotaes passam a ser expressas nominalmente a preos
mdios do ano para o qual o oramento foi aprovado.
(97) A lei oramentria aprovada para 1991 constitui um bom exemplo de distoro entre a inflao estimada pelo
Executivo e a rea!i:l:ada. O OGU para 1991 embutia uma previslio de inflao mdia mensal d.e 13,0% a.m., ou 333,45%
ao ano. J no mcio do ano, em maro, esta previso foi revista para 11,0% a.m. ou 249,85% a.a., s.ituandose portanto
>Jgn1ficativamenle abaixo da inflao de 480.22% observada no ano. segundo o IGP-DL
 117

de inflao prevsta na lei oramentra reduz o valor real das dotaes, estas afastam-se cada

vez mais dos valores nominais necessrios para dar continuidade aos projetos e atividades

previstos no oramento. A ttulo de exemplo podemos pensar um projeto de construo de casas

populares. Na ausnda de mecanismos de indexao, sua execuo ficaria seriamente

comprometida, uma vez que o valor nominal de despesas que o Executvo estaria legalmente

autorizado a empenhar tornar-se-ia, progressivamente, incompatvel com o montante, em termos

reais, dos recursos necessrios para a aquisio dos bens e servios para realizao da obra,

resultando portanto ou na construo de um nmero menor de casas populares ou na , ou na

prpria paralizao das obras.

A deteriorao do valor real das dotaes enseja a necessidade de aprovao de "Leis de

Excesso" ao longo da execuo oramentria. Estas cumprem o papel de compatibilizar a

previso de receitas e a fixao das despesas ao longo da execuo. O que feito com base na

arrecadao realzada e tendo por referncia a tendnca prevista para o restante do exerccio

financeiro. Vale dizer, asslm como as despesas as receitas tambm so estimadas (nominalmente)

com base na previso de inflao do Executivo. Assim, a medida que estas superam o valor

nominal da estimatva orgnal, so abertos crditos adiconais ao oramento, em montante no

superior ao excesso de arrecadao (diferena entre a arrecadao prevista e realizada, ambas em

termos nominais), de maneira estabelecer condies legais para a realizao das despesas..

Este procedimento, a pnmeira vista, no traria maiores problemas sobre a execuo do

oramento, no sentido de distanci-la da Lei Oramentria. No obstante, "em diversos

momentos, esta prtica encobriu. uma manobra do Poder Executivo para deter controle ainda

maior sobre os recursos pblicos. Com o oramento ficando rapidamente defasado, a definio

dos gastos acaba assumindo um carter eminentemente fortuito, ao sabor dos problemas e

presses da ocasio, ou seJa, a cada momento reabre -se a discusso com os congressitas sobre a

alocao de verbas" (Biasoto Jr. et alli, 1990, p.117). Ressalta-se que a magnitude deste efeito

amplia-se na medida que a inflao estimada distancia-se da inflao observada ao longo do

exerccio financeiro. Ou seja, quanto maior for esta diferena maior ser o volume de crditos

abertos com base nas leis de excesw, e, portanto, as possibilidades de alterao do oramento
 118

originaL

Duas questes de grande relevncia devem ainda ser ressaltadas. Em primeiro lugar,

dada a magnitude das leis de excesso em contextos de inflao elevada, a atribuio da

competncia ao Executivo para a abertura de crditos adicionais com base no excesso de

arrecadao. que deveria constituir uma mera atualizao das dotaes oramentrias, pode

enseJar uma profunda modificao da composio das despesas. Em outros termos, dependendo

da forma de distribuio do excesso de arrecadao entre as dotaes existentes, alguns

programas podem ser privilegiados em detrimento de outros. O que, em ltima instncia,

resultaria na e!aboraiio de uma nova lei oramentria, mas segundo as prioridades do Executivo.

Os crditos adicionais {9S) so divididos em trs tipos: 1) crditos suplementares,

relativos ao reforo de dotaes oramentrias j existentes; 2) crditos especiais, destinados a

despesas para as quats no haja categoria de programao especfica; e 3) crditos

extraordinrios, para o atendimento de despesas urgentes e imprevisveis como as decorrentes de

guerra, comoo interna ou calamidade pblica.

Os crditos especiais e exEraordinrios, por implicarem a introduo de novas despesas na

lei oramentria, requerem autorizao do Congresso Nacional para sua abertura ( 99 ). No caso

dos crditos suplementares, os limites para sua abertura sem autorizao legislativa so

especifcados na lei oramentria. A ttulo de exemplo, o Oramento Geral da Unio para 1992

autorizava a abertura de crditos suplementares, conta de recursos de excesso de arrecadao,

.
at o limite de 30,0% do valor da dotao de cada su b proJeto . ct a d e (100) .
ou su b attvt

(98) A contrapartida financeira para a abertura de crditos adiCIOnais "baseia-se na: 1) utilizao de recursos da reserva de
contingncia: 2) remanejamento de dotaes oramentrias: e 3) no excesso de arrecada~o das receuas do Tesouro
e/OU receita~ prpnas dos rgos e unidades" (Biasoto Jr., et alli. 1990, p.l18)
(99) Os crditos elipt:~tais sl.lo solicitados mediante o encaminhamento de um projeto de lei do Exec1.1tvo para o Legislativo,
de forma que estes s podem entrar em vigor com autorizao do Legislativo. J os rditos extraordinrios, "podem
ser abertos pelo Poder Executivo mediante a p1.1blicao de Medida Provisria e Decreto Presidencial ( ... )Somente
nestes casos o Legislativo acena uma Medida Provisria dado que a primeira anlise quanto ao mrito desta sobre o
carter de inadiabilidade" (Biasoto Jr., et alli, 1991. p. 120)
(100) Os subprojetos e as subatwidades constituem o menor nvel de agregao ou apresentao das despesas segundo a
classificao funcional programtica.
 119

Em suma, conferida ao Executivo uma grande flexibilidade para a utilizao do

excesso de arrecadao sem autorizao legislativa, podendo resultar numa significativa

modificao da composio das despesas oramentrias aprovadas pelo Congresso Nacional.

Contribuindo, conseqentemente, para a prpria desfigurao do oramento ao longo de sua

execuo.

Em segundo lugar. deve-se tambm atentar para o fato de que o efeto da nflao
sobre as despesas oramentrias diferenciado, uma vez que, a despeito da fixao das despesas

em termos nominais, existem despesas indexadas, tal como servio da dvida, transferncias

consttucionais e (atualmente em menor medida) pessoal e encargos soctais. Assim, dada a

magnitude e inevitabilidade da realizao destas, o ajuste, recorrentemente, recai sobre as

despesas de custeio e investimento.

A ausncta de mecanismos de indexao do oramento, num contexto de inflao

elevada, pode portanto afastar a realizao das despesas dos valores inicialmente previstos,

ensejando diversas dificuJdades para a execuo do oramento.

~o que dz respeito alterao na compos1o dos gastos oramentrios, a ausncia de

indexao acentua ainda mais a desfigurao da lei oramentria em funo da sempre

recorrente poltica de contingenciamento de despesas por parte do Executvo. Vale dizer, uma

vez fixadas em valores nominais, o valor real das despesas a cargo de cada programa passa a

depender do momento em que estas so realizadas. Ou seja, admitindo~se duas dotaes de

dntico valor nominal, o montante real de gasto a cargo de cada programa passa a depender do

momento em que a despesa realizada.

;.Iote~se que este fator ainda agravado pela prtica de superestimao de receitas, que

resulta na aprovao de uma lei oramentria com um montante de despesas superior real

capacidade de gasto do governo. Na impossibilidade de atender a todas as despesas prevista no

oramento, o Executivo passa a "administrar" a execuo de caixa do oramento segundo suas

prprias prioridades.
 120

interessante aqui lembrar um episdio relativo discusso da Lei de Diretrizes

Oramentrias para 1993. Na apreciao do projeto de lei do Executivo o Legislativo introduziu

um artigo LDO dispondo que no mbito de cada oramento e de cada Poder, nenhum

programa poderia ter sua execuo acumulada, ao final de cada quadrimestre, em montante

superior 20,0% da mdia da execuo acumulada dos demais projetos. Esta foi claramente uma

tentativa de atenuar o poder discricionrio do Executivo ao longo da execuo do oramento,

uma vez que, caso aprovado o referido artigo, as liberaes a cargo de cada programa no

poderiam ter um cronograma de liberao muito diferenciado. Reduzindose portanto as

possibilidades de modificao do valor real das dotaes a partir de uma poltica de

contingenciamento de despesas. Desnecessrio dizer que o artigo em questo no foi aceito pelo

Executivo, tendo sido vetado pelo Presidente da Repblica.

Frente s questes anteriormente levantadas, a indexao do oramento apareceria, a

primeira vista, como a soluo natural para o equacionamento dos efeitos provocados pela

inflao sobr.e a execu.o oramentria e a conseqente ampliao do grau de dscricionariedade

do Executivo. No obstante, contraditoriamente, a proposta de indexao do oramento

encaminhada ao Congresso Nacional em 1989 no foi aceita pelo Legislativo (lOl)_

A pos1o contrria dos parlamentares indexao do oramento pode ser explicada

''devido perda de poder que os 'lobbies' teriam na ausncia de leis de excesso. Com a

ndexao das dotaes o Executivo no precisaria voltar repetidamente ao Congresso para abrir

novos. crditos. Nesta situao os congressitas no teriam como pressionar pela liberao

financeira de recunos referentes a dotaes j asseguradas na lei oramentria. Tambm no

haveriam condies de incluso de novas dotaes oramentrias, ou pelo reforo das j

(101) O Projeto de Lei Oramentr1a para 1989 constituiu a primeira tentativa de indexao do oramento. 'A prOPQsta
dividia as despesas em q1.1atro grandes tens; pessoal. serviO da dvida externa, servio da dvida interna e outras
despesas de custeto e capinil. Cada um destes tens teria um indexador prprio. No caso dos salrios seria a Unidade de
Referncia de Preos (URP) que dava base poltica de correo salarial do setor privado quela altura. O servio
da dvida externa seria indexado pela variao do dlar oficial. enquanto o servio da dvida interna seria indexado
pela correo monetria, J os putros custeios e capaal seriam indexados pela evolu~o das receitas. Note-se que este
tipo de soluo continha uma alltOregula.:;o do or~amento em rela~o ii evoluo das receitas, dado que a evolu.:;lio
destas ditaria os lim1tes das despesas de custeio e capJtal"' {Biasoto Jr. et.alli.,199L p.124)
 121

existentes, pela desnecessidade das leis de excesso" (Biasoto Jr. et alli, 1990, p,l24).

Esta lgica de rac10cnto expressa claramente os problemas anteriormente mencionados

acerca da falta de definio de diretrizes, prioridades e objetivos na elaborao da lei

oramentria. Refletindo, em ltima instncia, a desvinculao do oramento da ativdade de

planejamento. Ou seja, dado que o oramento discutido no "varejo", a reabertura de discusso

acerca da alocao dos crditos adicionais ao longo da execuo oramentria funcional para os

propsitos do Executivo e do Legislativo de utilizao das dotaes oramentrias enquanto um

instrumento de barganha poltica. Afastando, portanto, as po::;sibilidades de subordinao e

compatibilizao da estrutura de gastos do oramento dos objetivos macroeconmicos ou de uma

poltica de ao proposta pelo governo e avalizada pelo Congresso Nacional.

2. A Lei do Oramento e a Execuo Oramentria

Procurou-se evidenciar que a ausncta de mecanismos de indexao do oramento em

contextos de inflao elevada, associada s prticas de superestimao de receitas, compromete

seriamente o papel do oramento pUblico enquanto um instrumento de orientao das aes do

Executivo e de definio de uma estratgia ou poltica de governo.

Com o intuito de melhor explicitar os efeitos da inflao e da superestimao de receitas

sobre a execuo oramentria, confrontaremos a seguir as dotaes iniciais, aprovadas pelo

102
Legislativo, com a realizao efetiva das despesas em 1990 e 1991( ).

A primeira questo a destacar a significativa diferena entre o montante global de

gastos previstos no oramento e a despesa efetivamente realizada. Em 1990, para um oramento

global da ordem de US$ 303,3 bilhes o total de despesas efetuadas pelo Tesouro situou~se num

patamar de US$ 190.1 bilhes, equivalente a 62,68% das dotaes aprovadas (Tabela 6).

(102) Os valores apresentados a seguir esto expressos em dlares de dezembro de 1990. Adotou-se como indce para a
defla~o dos valores em cruzeiros para preos de dezembro de 1990 o IGP-DI. O Anexo 4 apresenta um conjunto
detalhado de tabelas. em cruzeiros correntes e em dlares de dezembro de 1990, confrontando as dota~Oes
or~amentrias aprovadas pelo Legislativo com a execuo mensal do oramento em 1990 e 1991.
 122

Comportamento semelhante pode ser observado em 1991, quando as despesas realizadas

atingiram o patamar de US$ 84,7 bilhes, representando aproximadamente 60,0% do total de
despesas de US$ 149,5 bilhes previsto no oramento (Tabela 7).

TABElA 6

EXECUO DA DESPESA ORAMENTRIA - 1990

US$ Milhes (DEZ/90) COMPOSIO

~--~---------------------------------------------------------------------- -------------------------------
DOTAO DOTAO
INICIAL REALIZADO (li/[) INICIAL REALIZADO
II I (I I) '
-------------------------------:---------------: ---------------:----------: ---------------:---------------:
DESPESAS CORRENTES 110,728.21 66,959.79 60.47%: 36.51%: 35.23%:

Pessoal e Encargos Sociais 22,362.81 22,140.70 99.01%: 7.37%: 11.65%:

Juros e Encargos da Di v. Int. 29,865.38 12,942.09 43.33%: 9.85%: 6.81%:
Juros e Encargos da Oi v. b:t. 1,574.88 1,035.95 65.78%: 0.52%: 0,54%:
Outras Despesas Correntes 56,925,15 30,841.04 54.18%: 18.77%: 16.22:%:

DESPESAS DE APITAL 192,448.20 123,130.24 63.98%: 63.46%: 64.77%:

Investimento 6,153.80 2,870.94 46.65%: 2.03%: 1.51%:

Inverses financeiras 15,592.46 6,867.68 44.04%: 5.14%: 3.61%:
Amortizao da Dvida 169,328.48 113,339.96 66.93%: 55.84%: 59.62%:
Amort zao da Dvida Interna : 166,604.90 111,179.31 66.73%: 54.94%: 58.49%:
Amortizao da Olvida Externa 2,723.58 2,160.65 79.33%: 0.90%: 1.14%:
Outras Despesas de Capital 1,373.47 51.66 3. 76%: 0.45%: 0.03%:

RESERVA DE CONTINGNCIA 87.89 0.00 0.00%: 0.03%: 0.00%:

TOTAL 303,264.30 : 190,090.03 : 62.68%: 100.00%: 100.00%:

FONTE: Tabela 3.3 do Anexo 4

Note se que em 1990, a diferena entre o oramento inicial e a despesa efetivamente

realizada deve-se, em grande medida, aos efeitos do confisco da liquidez financeira sobre as

despesas com amortizao da dvida interna. Ou seja, para um total de despesas inicialmente

fixado em US$ 166,6 bilhes foram dispendidos apenas US$ 111,2 bilhes (Tabela 6).
 123

TABELA 7

EXECUO DA DESPESA ORAMENTRIA - 1991

US$ Milhes {Dez/90) Composio

~~-----------------------------:-------------------------------:-------------------------------------------
DOTAO REALIZADO DOTAO REALIZADO
INICIAL (I I !I) INICIAL
(I) (li)
-------------------------------:--------------- ---------------:----------:---------------:---------------:
DESPESAS CORRENTES 82,846,81 48,540.60 58.59%: 55.38%: 57.25%:

Pessoal e Encargos Soei ais 22,174.75 18,002.92 81.19%: 14.83%: 21.23%:

Juros e Encargos da Di v. Int. 1.426.94 446.81 31.31%: 0.95%: 0.53%:
Juros e Encargos da Di v. Ext 1,392.94 1,299.84 93.32%: 0.93%: 1.53%:
Outras Despesas Correntes 57,852.18 28,791.03 49.77%: 38.68%: 33.96%:
Transf, lntragovernamenta i s 37,893.61 15,507.38 40.92%: 25.34%: 18.29%:
Transf. a Estados, DF e Mun. 15,185.51 10,267.03 67.61%: 10.15%: 12.11%:
Outras Despesas 4,773.06 3,016.63 63.20%: 3.19%: 3.56%:

DESPESAS DE CAPITAL 66,362.83 36,250.51 54.62%: 44.37%: 42.75%:

Investimentos 9,330.62 2,909.16 31.18%: 6.24%: 3.43%:

l nverses Financeiras 14,562.64 : 6,110.58 41.96%: 9. 74%: 7.21%:
Amortizao da Dvida 42,303.67 27,182.72 64.26%: 28.29%: 32.06%:
Arnorti zaO da Dvida Interna: 39,455.50 24,955.42 63.25%: 26.38%: 29.43%:
Amortizao da Dvida Externa: 2,848.17 2,227.30 78.20%: 1.90%: 2.63%:
Outras Despesas de Capital 165.90 48.05 28.97%: 0.11%: 0.06%:

RESERVA DE CONTINGNCIA 385.01 0.00 0.00%: 0.26%: 0.00%:

TOTAL 149,594,64 : 84,791.11 : 56.68%: 100.00%: 100.00%:

FONTE: Tabela 4.3 do Anexo 4

No obstante, mesmo excetuando~se estas despesas verificou-se ainda uma significativa

distncia entre o montante das despesas oradas e realizadas. Vale dizer, descontando~se do total

de gastos do oramento os recursos destinados amortizao de dvida interna, chega-se a um

total de despesas oradas de US$ 136,7 bilhes, frente a uma despesa efetiva da ordem de US$

78,9 bilhes, ou 57,7% das dotaes iniciais (Tabela 6).

Explicita-se aqui claramente os impactos da superestimao de receitas sobre a execuo

do oramento, na medida em que o montante de despesas aprovado pelo Legislativo claramente

 124

superior real capacidade de gasto do Tesouro. A experincia recente demonstra-nos que

aproximadamente 40,0% das despesas previstas, em termos reais, deixam de ser executadas ao

longo do exerccio financeiro. Neste contexto, notrio o poder de arbtrio do Executivo sobre

a execuo do oramento.

A anlise das tabelas acma nos indica que, corroborando as afirmaes anteriores, as

"Outras Despesas Correntes" (despesas de custeio, exceto pessoal e encargos sociais) e os

"Investimentos" so os grupos de despesa mais afetados por este tipo de procedimento. Duas

questes devem ser mencionadas para a melhor compreenso deste resultado. Em primeiro lugar,

a j referido efeto resultante da ausncia de indexao destas despesas.

Em segundo lugar, a prpria natureza das despesas em questo. Vale dizer, uma vez que

a realizao destas no decorre de uma obrigao legal (tal como as transferncias constitucionais

a Estados e Municpios ou pagamento de benefcios da Previdncia Social) ou contratual (assim

como o servio da dvida e pessoal e encargos sociais), o grau de rigidez associado estas

despesas bem menor comparativamente grande parte dos. gastos realizados pela Unio.

Justificando, portanto, sua utilizao enquanto varivel de ajuste entre as receitas e despesas.

No que diz respeito exclusivamente aos efetos da ausncia de mecanismos de indexao

em contextos de inflao elevada sobre a execuo oramentria, a anlise das despesas de

investimento e da rubrica "Outras Despesas Correntes'' em 1991 constitui um bom exemplo para

elucidar as afirmaes anteriores.

103
Quanto aos investimentos, estes foram inicialmente fixados em Cr$ 3.173,5 bilhes < )

para o exerccio financeiro de 1991, ao passo que as despesas efetivamente realizadas

restringiram-se a Cr$ 1.983,32 bilhes (em cruzeiros correntes), ou 62,50% do total previsto

(Tabela 8).

(103) A p-reos mdios de 1991.

 125

TABELA 8

EXECUO DA DESPESA ORAMENTRIA - 1991

---------------------------------------------------------------------------------
Cr$ Milhes COMPOSIO
---------------------------------------------------------------:---------------:-------------------------------:
DOTAO REALIZADO DOTAO REALIZADO
: APROVADA (*) : (li) (lI/I) INICIAL
(I)
-------------------------------:---------------:---------------:---------------:---------------:---------------:
DESPESAS CORREnTES 28,859,570.00 23,824,998.50 82.55%: 49.98%: 51.92%:

Pessoal e Encargos Sociais 7,662,900.00 7,615,665.95 99.38%: 13.27%: 16.60%:

Juros e Encargos da Ov. Int. 102,280.00 75,810.24 74.12%: 0.18%: 0.17%:
Juros e Encargos da Div. Ext 825,000.00 711,500.83 86.24%: 1.43%: 1.55%:
Outras Despesas Correntes 20,269,400.00 15,422,021.47 76.09%: 35.10%: 33.61%:

DESPESAS DE CAPITAL 28,822,810.00 22,064,224.&3 76.55%: 49.92%: 48.08%:

Investimentos 3,173,560.00 1,983,322.48 62.50%: 5.50%: 4.32%:

Inverses Financeiras 5,193,060.00 3,100,786.67 59.71%: 8.99%: 5.76%:
1\rnortizao da Dvida 20,406,570.00 16,950,875.51 83.07%: 35.34%: 36.94%:
Amortizao da Dl vi da Interna: 18,546,340.00 15,725,507.48 84.79%: 32.12%: 34.27%:
Amortizao da Dvida Externa: 1,860,230.00 1,225,368.02 65.87%: 3.22%: 2.67%:
Outras Despesas de Capital 49,620.00 29,239.97 58.93%: 0.09%: 0.06%:

RESERVA DE CONTING[NCIA 60,470.00 o. 00 : 0.00%: o. lO%: 0.00%:

-------------------------------:---------------:---------------:---------------:---------------:---------------:
TOTAL : 57,742,850.00 : 45,889,223.13 : 79.47%: 100.00%: 100.00%:

FONTE: Tabelas 4.1 e 8 do Anexo 4

{*) Inclusve crditos adiconais.

No entanto, posto que aproximadamente 7:2,25% destas despesas foram realizadas em

dezembro de 1991 (ver Tabela 6 do Anexo 4), calculando-se o valor real (em dlares de

dezembro de 1990) dos investimentos realizados a cada ms, chega-se a um montante de US$ 2,9

bilhes, frente a uma previso inicial de US$ 9.3 bilhes (Tabela 7).
 126

TABELA 9

EXECUO DA DESPESA ORAMENTRIA ~ 1990

Cr$ Mi lhes COMPOSIO

---------------------------------------------------------------:---------------:--------------------------------
DOTAO REALIZADO PREVISO REALIZADO
: APROVADA (") : ( II) (!I/I) INICIAL
(I)
-------------------------------:--------------- :---------------:---------------:---------------:---------------:
DESPESAS CORRENTES 6,286,460.00 6,202,115.87 98.66%: 28.56%: 28.74%:

Pessoal e Encargos Sociais 1,974,940.00 1,938,362.31 98.15%: 8.97%: 8.98%:

Juros e Encargos da Oi v. 1nt. 770,480.00 770,439.56 99.99%: 3.50%: 3.57%:
Juros e Encargos da Di v. Ext. 107.290.00 122,715.34 114.38%: 0.49%: 0.57%:
Outras Despesas Correntes 3,433,750.00 3,370,598.65 98.16%: 15.60%: 15.62%:

DESPESAS DE CAPITAL 15,722,940.00 15,378,275.29 97.81%: 71.42%: 71.26%:

Investimento 351.520.00 337' 708.19 96.07%: 1.60%: 1.56%:

[nverses Financeiras 1,053,130.00 697.321.43 66.21%: 4. 78%: 3.23%:
Amortizao da Dvida 14,298,630.00 14,335,907.76 100.26%: 64.%%: 66.43%:
Amortizao da Dvida Interna 14,060,510.00 14,060,414.07 100.00%: 63.87%: 65.15%:
Amortizao da Dvida Externa 238,120.00 275,493.59 115.70%: 1.08%: 1.28%:
Outras Despesas de Capital 19,570.00 7,337.91 37.31%: 0.09%: 0.03%:

RESERVA DE CONTINGNCIA 4,670.00 0.02%:

-------------------------------:---------------:-------------------------------:---------------:---------------
TOTAL : 22,014,070.00 : 21,580,391.16 : 98.03%: 100.00%: 100.00%:

FONTE: Tabelas 3.1 e 9 do Anexo 4.

(*) Inclusive crditos adicionais

Em suma. posto que as liberaes para despesas de investmentos estiveram concentradas

no final do ano, os gastos efetvamente realizados no foram, na realidade, 35,68% inferiores ao

valores originalmente previstos (como indicam os dados em valores nominais), mas sim 68,82%

inferiores previso inicial quando expressos em termos reais.

Estes nmeros expressam no s uma inaceitvel distoro entre o oramento e sua

execuo, como sugerem que as divergncias devam ser ainda maiores quando analisados os

diversos projetos que compem o total dos investimentos. Vale dizer, parece-nos correto supor
 127

que diversos projetos de investimento previstos no oramento nao foram nem iniciados.

A anlise da rubrica "Outras Despesas Correntes" indica um padro de comportamento

semelhante ao dos investimentos em 1991, porm em menor intensidade, posto que, apesar de

tambm concentradas em dezembro (em termos nominais), o volume de liberaes entre julho e

novembro foi bastante superior ao das despesas de nvestimento (ver Tabela 6 do Anexo 4).

Transformando-se a dotao inicial e as liberaes mensais para dlares de dezembro de 1990,

chega-se a uma despesa efetiva da ordem de US$ 28,8 bilhes, frente a uma dotao inicial de

US$ 57,8 bilhes. Ou seja, em termos reais a despesa realizada representou aproximadamente

50,0% da despesa fixada em lei (Tabela 7), sendo que em termos nommats o Tesouro executou

aproximadamente 80,0% do valor inicialmente previsto {Tabela 8).

A anlise das despesas por funo para o exerccio financeiro de 1991 tambm indica

uma grande divergncia entre as dotaes inicialmente aprovadas e a realizao efetiva dos

gastos. Note-se que neste caso, as distores entre as despesas oradas e realizadas no s

reforam a idia de que o oramento no traduz as aes concretas de governo, mas tambm que

as prioridades a nvel programtco destas aes, sancionadas pelo Poder Legislativo, so

distorcidas ao longo do processo de execuo do oramento. Neste contexto, a definio de aes

prioritrias na fase de discusso do oramento, que deveria constituir a base para sua elaborao,

acaba resultando numa atividade incua.

 128

TABELA 10

EXECUO DA DESPESA POR FUNO - 1991

Cr$ Mi1he:> COMPOSIO

--------------------------------------------------------------------------------r--------------------------------
FuNAo DOTAO REALIZADO DOTAO REALIZADO
INICIAL {II) (II/I) INICIAL
I III I I I I
--------------------------------l---------------l---------------l---------------1---------------l---------------l
LEGISLATIVA 235,665.49 I 243.703.62 ! 103.41%1 0.48%1 0.53%1
JUDICIRIA 427' 141.42 I 456,813,63 ! 106.95%1 0.86%1 1.00%1
AOM!NISTRAO E PLANEJAMENTO 17.511.862.43 i 19,413,622.93 i 110.86%1 35.44%1 42.31%1
AGRICULTURA i 2,826,823.38 I 2,0ll,310.25 I 71.15%1 5.72%1 4.38%1
COMUNICAO 11,770.24 I 20,123.65 i 170.97%1 0.02%1 0.04%1
DEFESA NAC. E SEGURANA PBLiCA I 1,738,686.50 I 2,034,831.51 117.03%1 3.52%1 4.43%1
DESENVOLVIMENTO REG10NAL ! 5,189,106.44 I 4,666,068.32 ! 89.92%1 10.50%1 10,17%1
EDUCAO E CULTURA I 2,163,542.38 i 1,906,489.13 I 88.12%1 4.38%1 4.15%1
ENERGIA E REC. MINERAIS 179,570.31 ! 179,346.06 ! 99.88%1 0.36%1 0.39%1
flABITAO E URBANISMO 189,135.32 ! 93,011.62 I 49.18%1 0.38%1 0.20%j
INDSTRIA, COMERCIO E SERVIOS 553,020.35 i 313,909.50! 56.76%[ 1.12%1 0.68%1
RELAES EXTERIORES 87,457.68 i 265,165.87 I 303.19%1 0.18%[ 0.58%1
SAOE E SANEAMENTO 4,247,793.30 I 2,822,596.62 i 66.45%[ 8.60%[ 6.15%[
TRABALHO 1,601,287.02 I 1,408,619.28 I 87.97%[ 3.24%1 3.07%[
ASSISTtNCIA E PREVIDNCIA 11,207,794.94 I 8,925,845.58 I 79.64%[ 22.68%1 19,45%[
TRANSPORTE 1,118,468.66 I 1,127,765.55 I 100.83%1 2.26%1 2.46%[
RESERVA DE CONTINGNCIA I 127,217.64! 0.00 i 0.00%1 0.26%1 0.00%1
--------------------------------1---------------l--------------- i ---------------1---------------l---------------l
TOTAL I 49,416.343.48 I 45,889,223.13 I 92.86%1 100.00%1 100.00%1
-----------------------------------------------------------------------------------------------------------------
FONTE: Tabela 5.1 do Anexo 4
 129

IABELA 11

EXECUO DA DESPESA POR FUNO - 1991

----------------------------------------------------------------------------
i US$ Mi'lhes (Dez/90) Composio 1

-------------------------------- -------------------------------i------------------------------------------1
FUNO DOTAO REALIZADO j DOTAO REALIZADO !
INICIAL j (ll!l) I INICIAL I
(O i ( ll l I I
-------------------------------- ---------------!---------------!----------1---------------!---------------l
LEGISLATIVA 713.21 I 551.39 I 77.31%1 0.48%1 0.65%1
JUDICIARIA 1,292.68 1,131.31 87.52%[ 0.86%1 1.33%[
ADHIN!STRAO E PLANEJAMENTO 52,997.21 31,941.50 60.27%[ 35.44%[ 37.50%1
AGRICULTURA 8,554.99 4,317.11 50.46%[ 5.72%[ 5.07%j
COMUN.ICAO 35.62 34.00 95.45%[ 0.02%1 0.04%1
DEFESA NAC. E SEGURANA PBLICA 5,261.89 4,208.16 79.97%[ 3.52%1 4.94%1
DESENVOLVIMENTO REGIONAL 15,704.11 ! 10,815.29 68.87%[ 10.50%1 12.70%1
EDUCAO E CULTURA 6,547.66 4,225.89 64.54%1 4.38%1 4.96%1
ENERGIA E REC. MINERAIS 543.44 i 407.42 74.97%1 0.36%1 0.48%1
HABITAO E RBANISMO 572.39 120.29 21.02%1 0.38%1 0.14%1
lNOSTRfA, COMERCIO E SERVIOS 1,673.64 655.45 39.16%1 1.12%1 0.77%1
RELAES EXTERIORES 264.68 415.63 157.03%1 0.18%1 0.49%1
SADE E SANEAMENTO 12,855.36 5,503.53 42.81%1 8.60%1 6.46%1
TRABALHO 4,846.07 3,108.38 64.14%1 3.24%1 3.65%1
ASSISTNCIA E PREVIDNCIA 33,918.83 15,810.18 46.61%1 22.68%1 18.56%1
TRANSPORTE 3,384.89 1,921.12 56.75%1 2.26%1 2.26%1
RESERVA OE CONTINGNCIA I 385.01 ! 0.00 I 0.00%1 0.26%1 0.00%1
----------------------------------------------------------------1-------------------------------------------
TOTAL I 149,551.69 ! 85,166.65 I 56.95%1 100.00%1 100.00%1

FONTE: Tabela 5.3 do Anexo 4.

A concentrao de despesas nos ltimos meses de cada exerccio financeiro,

particularmente em dezembro, pode ser entendida como resultado da ausncia de planejamento

na elaborao do oramento e de controle sobre sua execuo. Em outros termos. posto que o

oramento superdimensionado e que no existe uma poltica de administrao financeira que

assegure a liberao dos recursos a cargo dos diversos projetos e atividades de forma

minimamente linear, diversos rgos chegam ao final do ano como um volume muito elevado de

crditos no utilizados. Assim, uma vez que a no realizao do empenho implica o

cancelamento das dotaes, cada rgo procura realizar o maior nmero possvel de despesas nos

ltimos meses do ano.

 130

Esta prtica enseja dois tipos de consideraes. Em pnmeuo lugar, pode-se inferir que

em nenhum momento as dotaes oramentrias foram compatibilizadas s reais necessidades de

recursos de cada unidade de gasto. O que reflete a insuficincia das atividades de planejamento

e avaliao de despesas na elaborao do oramento. Ademais, a realizao de empenho como

forma de evitar o cancelamento de dotaes, resulta claramente na realizao de despesas

desnecessrias em determinados programas, ao mesmo tempo em que diversos outros carecem de

recursos (10 4 ).

Em segundo lugar, esta sistemtica contribui sobremaneira para a elevao dos restos a

pagar transferidos para o exerccio seguinte. Note~se que a repetio deste tipo de procedimento

acaba resultando numa sobreposio de oramentos. Vale dizer, um rgo realiza uma despesa

empenhada no exerccio anterior com recursos do oramento seguinte e assim sucessivamente.

A discusso anterior sugere urna reflexo acerca do efetivo papel do Poder Legislativo na

discusso do Oramento Geral da Unio. A idia bsica que se pretende destacar que a

flexibilidade conferida ao Executivo na execuo do oramento acaba por reduzir os ganhos

atribudos ao Legislativo na Constituio de 1988 para dispor sobre matria oramentria.

Neste sentido, duas questes merecem ser destacadas. Em primeiro lugar, a prtica de

aprovao de uma lei oramentria com receitas superestimadas, apesar de permitir a introduo

de despesas de interesse do Poder Legislativo na lei oramentria, refora a nece.ssidade de uma

poltica de administrao de caixa por parte do Executivo. Atuando portanto no sentido

contrrio ao Legislatvo devdo ampliao do poder de arbtrio do Executivo sobre a execuo

do oramento.

Em segundo lugar, a prpria idia, a nosso JUZO incorreta, de que a ausncia de

mecan;mos de indexao pode reforar o poder do Legislativo, devido necessidade do

Executivo ter que voltar ao Congresso Nacional ao longo da execuo do oramento para a

(104) Este tipo de procedimento ocorre porque a reduo da despesa a cargo de um programa num determinado exerci cio,
estaria indicando ao rgo central de planejamento a possibldade de corre deste programa no exerccio seguinte. Vale
lembrar que os !imites de despesa fixados pela SOF a cada ano so estabelecJdos, principalmente, com base nos gastos
realizados no ltimo exerccio financeiro.
 131

aprovao de crditos adicionais,

Analogamente aprovao da lei oramentria original, os crditos adicionais

incorporados ao oramento sofrem os mesmos efeitos que se abatem sobre as dotaes originais.

Ademais, a discrepncia entre as dotaes aprovadas e realizadas parecenos relativizar um

suposto poder de presso do Legislativo sobre a lberao de recursos nos casos em que o

Executivo tem que recorrer ao Congresso para solicitar a aprovao de crditos adicionais. Na

ausncia de mecanismos de indexao e controle da execuo oramentria, o poder de fato

para a alocao das despesas permanece a cargo do Executivo, em detrimento das prerrogativas

constitucionais atribudas ao Legislativo.

Em suma, as dificuldades de financiamento hoje enfrentadas pelo governo federal, a

completa falta de prioridades e a precariedade dos procedimentos de avaliao de programas

para a elaborao do oramento, associados inexistncia de mecanismos de indexao do

oramento, inviabiliza sua utilizao enquanto instrumento e "locus" adequado definio e

execuo das polticas pblicas. O que pode ser afirmado a despeito de qualquer avano

institucional no sentido de um aprimoramento do sistema de planejamento e oramento, bem

como no que diz respeito maior participao atribuda ao Legislativo.
 132

D. Legislao Complementar

As mudanas introduzidas pela nova Constituio Federal em matria oramentria,

relacionam -se mais aos princpios que devero nortear a elaborao e execuo dos oramentos,

do que a definio de regras e procedimentos especficos do processo oramentrio.

O sentido conferido s mudanas constitucionais pode ser apreendido nas palavras do

constituinte Jos Serra, que, ao discutir a questo das vinculaes oramentrias, afirmou que "a

Constituio deve estabelecer princpios e no critrios de alocao dos recursos" (lOS), posto

que, segundo o prprio Deputado, qualquer critrio, mesmo que correto num determinado

momento, futuramente poder no o ser.

Dessa forma, dado o alcance dos novos disposit vos introduzidos pela Constituio em

matria oramentria, notadamente no que diz respeito ao sistema de planejamento e

abrangncia e contedo do OGU, diversos aspectos do novo processo oramentrio carecem de

um melhor detalhamento e definio de critrios, de maneira a viabilizar seu adequado

funcionamento em consonncia com os princpios constitucionais.

Como j mencionado, os parlamentares, cientes das limitaes de um texto constitucional,

remeteram grande parte da discusso em torno da definio do novo sistema de planejamento e

(1 06) no caso do processo
oramento para a legislao complementar Notadamente

oramentrio, para a lei complementar prevista no artigo 165, pargrafo ~' da Constituio

Federal.

Segundo o disposto no referido artigo, cabe lei complementar: 1) dispor sobre o

exerccio financeiro, a vigncia, os prazos, a elaborao e a organizao do plano plurianual, da

lei de diretrizes oramentrias e da lei oramentria anual; 2) estabelecer normas de gesto

(105) Citado em Afon5o & Giome, 1991, pg 48.

(106) A despeito do carter excessivamente prolixo da Constnuo em dwersos momentOs.
 l33

financeira e patrimonial da administrao direta e indireta. bem como condies para a

instituio e funcionamento de fundos.

Num contexto mas amplo, ainda no capitulo das Finanas Pblicas, especificamente em

seu artigo 163, a Constituio Federal remete anda lei complementar a competncia para

dispor sobre: 1) finanas pblcas; 2) dvida pblica externa e interna, includa a das autarquias,

fundaes e demais entidades controladas pelo Poder Pblico; 3) concesso de garantias pelas

entidades pblicas; 4) emisso e resgate de ttulos da dvida pblica; 5) fiscalizao das

instituies financeras; 6) operaes de cmbio realizadas por rgos e entidades da Unio, dos

Estados, do Distrito Federal e dos Municpios; e 7) compatibilizao das funes das insttuies

oficiais de crdito da Unio, resguardadas as caractersticas e condies operacionais plenas das

voltadas ao desenvolvimento regional.

Pode-se portanto afirmar que a constituio, a nosso juzo corretamente, no s

privilegiou a definio de princpios entre os novos dispositivos, como tambm remeteu para o

mbito da legislao complementar diversas questes polmicas, e portanto de dfcil consenso

entre os deputados constituintes.

Coloca-se portanto um descompasso entre a atual legislao infra-constitucional e os

novos princpios que regem a elaborao e execuo dos oramentos. Vale lembrar que o

dispositivo legal hoje em v1gor para a regulamentao do processo oramentrio, a lei 4.320

t,l0 7 ), data de 17 de maro de 1964. Neste sentido, por ter sido elaborada nos moldes do sistema

de planejamento e oramento anterior, este diploma legal revela-se claramente insuficiente

frente s mudanas verificadas a partir de 1988.

No obstante, importante desde logo frisar os limites e alcances da nova lei

complementar no sentido de superar os problemas anda verificados no processo oramentrio

brasileiro, e, particularmente, do governo federaL Como j ressaltado, as principais deficincias

do novo sistema decorrem mais do contexto em que realizada a atividade de planejamento e

(107) Que estatui normas gerais de direito financeiro para a elaborao e controle dos oramentos e balanos das trs
e~fera~ de governo,
 134

oramento - ou seJa, de instabilidade econmica e desequilbrio financeiro do governo federal,

ineficincia administrativa e ausncia de procedimentos de avaliao de despesas do que dos

aspectos tcnicos associados a este novo :ilstema.

Em outros termos, as questes anteriormente colocadas fogem completamente ao escopo

da nova lei, que dever reter-se, exclusivamente, definio de critrios que permitam traduzir

os novos princpios constitucionais em normas de conduta para a Administrao Pblica e

procedimentos para a elaborao dos planos e oramentos.

Assim, exclusivamente no que diz respeito elaborao dos planos e oramentos, dentre

os aspectos a serem regulamentados pela nova lei - e que foram objeto de preocupao ao longo

deste trabalho - destacam-se os procedimentos para a compatibilizao dos instrumentos de

planejamento, a definio da estrutura do PPA, os critrios para a regionalizao dos planos e

oramentos, os critrios para apresentao de emendas do Legislativo, a regulamentao de

condies para funcionamento dos fundos e a redefnio das classificaes das receitas e

despesas oramentrias tiOS).

Analogamente, a legislao complementar dever enfrentar diversas questes relevantes

acerca da execuo do oramento. Entre elas cabe citar os procedimentos para execuo do

oramento na hiptese deste no ser aprovado antes do incio do exerccio financeiro, a

definio de regras para a solicitao e abertura de crditos adicionais, sobretudo aqueles sem

autorizao legislatva, bem como o tratamento a ser dado aos restos a pagar e aos pedidos de

empenho no final do exerccio financeiro, entre outras questes.

Com relao indexao do oramento, que constitu uma das questes centrais para que

s.e possa resgatar o papel do oramento pblico no Brasil, parece-nos correto prever duas

(108) A redefini<;o das classificaes de receitas e despesas oramentrias. segundo a classificao funcional programtica,
por grupo de despesa e categoria econmica. consmui um aspecto de grande importncia para a amplia.;.ao do
contedo econmtco do oramento pUblico no BrasiL Neste sentido, ressalta-se. a ttulo de exemplo, a necessidade de
uma reviso do conceito de investimento, de maneira a aproxJm-lo do conceito utilizado nas Contas Nacionais, como
dos regtstros das despesas com transferncia& tmragovernamenta!S. particularmente nos casos em que envolverem a
concesso de subsdios.
 135

alternativas possveis de tratamento no mbito da legislao complementar. A pnmeira

alternativa poderia ser a definio de um ndice de preos, j existente ou no, para a
atualizao das dotaes oramentrias segundo procedimentos pr-estabelecidos. Atualizao

esta que, a nosso juzo, deveria ter como limite mximo a cada ms a variao nominal das
receitas oramentrias.

Como uma segunda alternativa, a lei complementar poderia remeter para a LDO a

prerrogativa para a definio dos procedimentos de indexao do oramento. A nosso juzo esta

tem a vantagem de manter o p-rincpio de indexao explcito na lei complementar, sem contudo

conferir um carter de rigidez estes procedimentos, que poderiam ser compatibilizados s

diferentes conjunturas sem a necessidade de alterao da lei complementar.

Em suma, apesar de fundamental para a traduo dos novos princpios constitucionais em

procedimentos e critrios para a elaborao dos planos e oramentos, as dificuldades ainda

existentes para que se po5sa resgatar o papel e significado do processo oramentrio brasileiro

ultrapassam claramente os ganhos associados a um aprimoramento institucional do novo

arcabouo legal. Neste sentido, se a ausncia de legislao complementar pode hoje ser vista

como um dos entraves existentes para o adequado funcionamento do novo sistema de

planejamento e oramento, esta seguramente no suficiente para a superao dos problemas a

serem enfrentados.

E. Concluses

A discusso anterior procurou evidenciar que as medidas de reformulao do processo

oramentrio brasilero, subjacentes Constituio Federal de 1988, de natureza

exclusivamente institucionais, mostraram-se claramente insuficientes: para resgatar o papel do

oramento pblico enquanto um instrumento de planejamento, controle e definio de

prioridades para a Administra.o Pblica Federal.

 136

No obstante sua relevncia, os aspectos formais do sistema de planejamento e

oramento, tornam-se impotentes no s frente s prticas de gesto oramentria, mas,

sobretudo, frente ao contexto em que realizada a atividade de planejamento e oramentao.

Os ganhos associados ao novo processo oramentrio, notadamente no que diz respeito

ampliao dos poderes - mesmo que somente a nvel formal - do Legislativo e ao aumento de
transparncia das contas do governo federal, so obscurecidos, do ponto de vista da elaborao

do oramento, pela existncia de uma estrutura administrativa ainda excessivamente fragmentada

e pela falta de critrios objetivos de avaliao e controle das aes pblicas.

A inexistncia de um sistema de avaliao de programas, que ultrapasse a dimenso

contbil e financeira. compromete a utilizao dos instrumentos de planejamento e oramento

estruturados com base na classificao funcional programtca -, ao relevar para segundo plano

os critrios de eficincia econmica e social na alocao dos recursos pblicos.

A precariedade dos procedimentos de avaliao de desempenho dos programas, no mbito

do rgo central de planejamento e oramento, resulta na incapacidade do governo de

estabelecer diretrizes e prioridades para a elaborao dos planos e oramentos com base nos

resultados obtidos. relevando, portanto. para prmeiro plano os critrios polticos de alocao dos

recursos. Ressaltase. que no se pretende aqui desconsiderar a natureza intrinsecamente poltica

da ao pblica, mas simplesmente ressaltar seus limites frente atual necessidade de

reestruturao do padro de interveno estaral num contexto de elevada rigidez oramentria,

que, a nosso juzo, amplifica a necessidade de critrios de eficincia econmica e social como

fator orientador para a alocao dos escassos recursos pblicos.

Ademais, a constatao de que a ausncia de instrumentos de avaliao de desempenho

constitui, tambm, uma caracterstica dos rgos setoriais de planejamento e oramento, estaria

expressando que. no s a definio de prioridades geras de governo, mas tambm a prpria

elaborao da lei oramentria acaba sendo efetuada. fundamentalmente, com base nos interesses
 137

especficos associados a cada rgo setorial.

Neste contexto, colocou-se a preocupao frente ao formalismo e excesso de

detalhamento dos planos plurianuais de despesas, que . na ausncia de instrumentos efetivos de

controle e avaliao de despesas, associada ao tratamento setorializado conferido gesto dos
recursos federais pouco podero contribuir para a racionalizao na utilizao dos recursos

pblicos e elevao da eficincia do gasto.

A experincia recente parece indicar que estamos camnhando em sentido contrrio ao

verificado nvel dos principais pases desenvolvidos, que ajustaram seus Sistemas de

planejamento ao contexto de crise fiscal verificado a partir de meados dos anos setenta. Estes

pases abandonaram as prticas incrementalistas do tipo Planning Programming Budgeting

System e Zero Base Budgeting, mediante uma simplificao dos instrumentos de planejamento e
fortalecimento das atividades de controle e avaliao de despesas. Pretendia-se no s de

assegurar o aumento da eficiencia do gasto num comexto de escassez de recursos, mas,

fundamentalmente, compatibilizar a atividade de planejamento aos objetivos macroeconmicos

pretendidos para a poltica fiscaL

Se o processo oramentrio brasileiro apresenta ainda graves deficincias associadas

elaborao dos planos e oramentos anuais, as distores verificadas entre a Lei aprovada pelo

Legislativo e a execuo oramentria acentuam ainda mais a precariedade destes instrumentos

para a Administrao Pblca FederaL

Na ausnCia de mecanismos de indexao do oramento, a correspondncia entre as

dotaes fixadas pelo Legislativo e as despesas realizadas pelo Executivo torna-se mais tnue

quanto maior a distncia entre a previso de inflao considerada na lei oramentria e a

inflao observada ao longo do exerccio financeiro, Este efeito ainda agravado pela prtica

sempre recorrente de superestimao das receitas na fase de elaborao do oramento. O que

refora a necessidade de uma poltica de administrao do caixa por parte do Executivo, na

tentativa de assegurar a correspondncia entre as receitas e despesas ao longo da execuo do

 138

oramento.

Neste contexto, a qualidade, eficincia e eficcia do gasto pblico comprometida no

s pela ausncia de critrios objetivos de avaliao de desempenho na elaborao do oramento

como tambm pela ao discricionria do Executivo na sua execuo. Em outros termos, a

poltica de liberao de recursos - numa conjuntura de inflao elevada e na ausncia de

mecanismos de indexao do oramento - torna-se o componente fundamental para a defnio

do valor real alocado a cargo de cada programa. Assim, a administrao do caixa resulta no s

na desfigurao da Lei Oramentria como tambm pode alterar as j precrias prioridades de

gasto avalizadas pelo Poder Legislativo.

Afora os efeitos sobre a correspondnca entre o oramento e sua execuo, a

flexibilidade conferida ao Executvo para a execuo do oramento acaba, ademais, por

obscurecer grande parte das prerrogativas asseguradas pela Constituio Federal ao Legislativo.

Vale dizer, os poderes este conferidos para apresentao de emendas, definio de prioridades

de gasto e para dispor de maneira geral sobre matria oramentria, tornam~se impotentes

frente a uma sistemtica de execuo oramentria que resulta em sua completa desfigurao.
 139

CONSIDERAES FINAIS

O arranjo institucional resultante das reformas iniciadas em 1985 apresenta avanos

importantes frente sistemtica anterior. A unificao do Oramento Geral da Unio, o

propsito de se integrar as atividades de planejamento e oramento e a ampliao dos poderes do

Legislativo para dispor sobre a matria so manifestaes inequvocas de um aprmoramento

insttucional do processo oramentrio brasileiro,

Contudo, este trabalho procurou demonstrar a partir da experincia do governo federal

que as mudanas institucionais, apesar de necessrias, so insuficientes para resgatar o papel e

significado do oramento pUblico no BrasiL Afora os entraves polticos - aqui no tratados

inerentes ao pblica em geral e particularmente intensificados na atual conjuntura de crise

poltica e econmica por que passa o Pas, identificou-se duas ordens distintas de fatores que

tem comprometido a plena vigncia dos novos dispositivos constitucionais em matria

oramentria: a forma de utilizao dos novos instrumentos e o contexto em que realizada a

atividade de planejamento e oramentao.

O aprimoramento institucional resultante da unificao dos oramentos e da cnao de

novas peas oramentrias - notadamente o Plano Plurianual e a Le de Diretrizes Oramentrias

- no foi acompanhado de urna redefinio mais ampla do processo oramentrio. Neste sentido,

os novos instrumentos tornam-s.e incuos frentes s. prticas. oramentrias ainda vigentes. Dentre

elas cabe ctar:

a) a atividade de planejamento no acompanhada de uma discusso macroeconmica

ma1s ampla e da conseqente definio de metas e diretrizes que permitam compatibilizar o

planejamento das despesas pUblicas. e os objetivos gerais da poltica econmica;

b) na ausnca de consenso entre os Poderes acerca das prioridades e objetivos da poltica

 140

oramentria, a LDO pouco tem contribudo para o aprimoramento do processo de elaborao do

oramento;

c) os Poderes Executivo e Legislativo no dispe de instrumentos para avaliar os

resultados da execuo oramentria. A avalao feita exclusivamente com base numa anlise

financeira do gasto. Neste sentido, a discusso de prioridades passa a ser feita na ausncia de

parmetros mnimos sobre a eficincia e eficcia do gasto associado cada programa ou

atvidade;

d) alm da precariedade dos procedimentos de definio de prioridades, estas no so

claramente traduzidas em termos de diretrizes para a elaborao da lei oramentria;

e) o oramento elaborado a partir de uma previso irrealista de receitas, o que resulta

na aprovao de uma lei oramentria incompatvel com a capacidade de financiamento do setor

pblico;

f) o descompasso entre receita e despesa oramentria resulta nas recorrentes prticas de

contingenciamento das dotaes oramentrias (proibio de empenho) por parte do Executivo,

Explicita-se aqu, mais uma vez, a precariedade das priordades oramentrias, uma vez que o

contingencamento feito a partir de cortes lineares de despesas segundo sua categoria

e,conmica (notadamente custeio e investimento);

g) na impossibilidade de executar a totaldade das dotaes aprovadas o Executivo passa

tambm a administrar a execuo do oramento, a partir das disponibilidades de caixa da

Unio;

h) na inexistncia de mecanismos de indexao do oramento e num contexto de elevadas

taxas de inflao a poltica de administra<io do caixa passa a definir as prioridades

oramentrias. Vale dizer, o valor real da despesa a cargo de cada programa ou atvdade passa a

depender do cronograma de liberao determinado pelo Executivo;

 141

Em suma a anlise do processo oramentrio revela a impotncia dos novos dispositivos

constitucionais aos revezes colocados pelas prticas de elaborao e execuo do oramento. Vale

dizer, as reformas implementadas a partir de 1985 restringiram-se aos aspectos formais do

processo oramentrio. Importante salientar que, nesta perspectiva, a ausncia da Lei

Complementar, prevista no art. 195, pargrafo 9- da Constituio Federal de 1988, que deveria

regulamentar os novos princpios constitucionais em matria oramentria deve ser vista apenas
como mais um dos entraves plena vigncia dos novos dispositivos.

No que diz respeito ao contexto em que realizada a atividade de planejamento dois

aspectos foram destacados: 1) a persistncia de um quadro de fragmentao institucional da

Administrao Pblica Federal; e 2) a instabilidade econmica, notadamente a severa crise de

financiamento do setor pblico.

Numa situao de crise econmica e de escassez de recursos pblicos, a preocupao com

os condicionantes de curto prazo naturalmente sobrepe-se s questes de longo prazo e portanto

atividade de planeJamento. Contudo, procurou-se demonstrar que a integrao entre o plano e

oramento, mesmo nos perodos de estabilidade e crescimento econmico, no constitui uma

caracterstica da histria da Administrao Pblica brasileira a partir de 1964 (10 9 ), sobretudo

no que diz respeito participao do Poder Legislativo neste processo.

A fragmentao institucional da Administrao Pblica Federal, resultante da Reforma

Administrativa de 1967, promoveu uma multiplicao dos centros de deciso que passaram a

articular os diversos interesses pblicos e privados e decidir sobre a alocao dos recursos

pblicos, em detrimento da participao do Poder Legislativo ou de uma unidade de comando.

As alteraes do sistema de planejamento e oramento no foram acompanhadas de uma

reforma significativa da Administrao Pblica Federal, ainda excessivamente fragmentada. Em

realidade, o que vem se observando uma profunda desarticulao das entidades da

(109) Para uma dtscussao sobre a atividade de planejamento no pen'odo anterior ao Reg!me Militar, ver Daland (1969).
 142

administrao indireta, responsveis pela gesto de diversas polticas setoriais, em funo da

crise de financiamento do setor pblico.

Neste contexto, a cnao de novos instrumentos (formais) de planejamento a despeito

de qualquer avano institucional que possam representar . claramente insuficiente para que se
possa resgatar a figura do planejamento na Administrao Pblca FederaL

Numa sociedade democrtica, dificilmente haver planejamento sem consenso poltico e

estabilidade econmica. Vale dizer, a crise econmica e a escassez de recursos pblicos

comprometem profundamente a capacidade de definio e implementao de uma poltica de

ao ou estratgias de governo. A crise no s obriga o governo a impor perdas, como torna os

recursos pblicos insuficientes para o atendimento de todos os interesses (pblicos e privados)

que asseguram sua sustentao poltica. Na ausncia de consenso e prioridades no h plano ou

oramento que resista s presses decorrentes da conjuntura econmica e poltica.

Em resumo, procurouse evidenciar que a despeito dos avanos obtidos a nvel

institucional, o processo oramentrio do governo federal, de fato, ainda no logrou assumir a

funo de um instrumento de planejamento, controle. orientao e avaliao das aes a cargo

da Administrao Pblica Federal.

A experincia recente de elaborao e execuo do Oramento Geral da Unio permite

nos, ademais, relativizar os poderes atribudos ao Legislativo pela Consttuio de 1988 para

dispor sobre a matria. Neste sentido, se no plano formal o Legislatvo brasileiro possui uma

participao no processo oramentrio mais intensa do que na maioria dos pases. desenvolvidos,

a flexbilidade conferida ao Executivo para administrar as despesas e receitas oramentrias

coloca o Legislativo brasileiro numa posio claramente desprivilegiada, sobretudo quando

comparado com pases como os Estados Unidos.

A elaborao do oramento corresponde apenas a uma das etapas do processo

oramentrio, que s deveria concluir-se com a avaliao dos resultados obtidos aps a execuo
 143

dos programas e atividades previstas na lei oramentria. Neste sentido, uma maior visibilidade e

participao do Poder Legislativo na elaborao da lei oramentria no implica necessariamente

uma maior transparncia ou democratizao do processo decisrio e, muito menos, uma maior

racionalizao da utilizao dos recursos pblicos.

De fato, a discrepncia entre o oramento aprovado pelo Legislativo e as despesas

realizadas pelo Executivo no s nos permite relativizar a noo de transparncia associada ao

novo processo oramentrio, como nos demonstra o reduzido papel reservado ao oramento

federal enquanto instrumento (poltico) de alocao dos recursos pblicos e definio de

prioridades e estratgias de a.o do governo.
 144

ANEXO 1 - OS PROGRAMAS CONSTITUTIVOS DO ORAMENTO DAS OPERAES

OFICIAIS DE CRDITO
 145

Os programas constantes do Oramento das Operaes Oficiais de Crdito podem ser

divididos em cnco grandes grupos a partr do tipo de financiamento concedido: 1) crdito rural;

2) crdito agroindustrial; 3) crdito s exportaes; 4.) refinanciamento de dvidas externas com

aval da Unio; e 5) programas de desenvolvimento econmco a cargo do BNDES.

Crdito Rural

As linhas de crdito rural subdividem+se em cinco programas bsicos: 1) Financiamento

de Custeio Agropecurio; 2) Financiamento de Programas de Investimento Agropecurio; 3)

Estoques Reguladores; 4) Financiamento da Comercializao de Produtos Agrcolas; e 5)

Investimentos Agroindustriais.

O programa Financiamento de Custeio Agropecurio visa o aumento da produo de

alimentos e de produtos exportveis mediante o incentivo produo com crdito subsidiado.

Quanto ao custeio agrcola, as principais culturas beneficiadas pelo programa so: soja, milho,

fe,jo, trgo, arroz (rrigado!sequeiro), canade-acar e algodo. O crdito ao custeio pecurio

destina-se basicamente s atividades de avicultura. bovinocultura (carne e leite) e suinocultura.

Deve-se ressaltar que a partir do exerccio financeiro de 1989 os recursos deste programa

passaram a ser de&tinados exclusivamente para os pequenos e mini produtores, conforme

determinao da Lei N 97.193 de 06/12/88.

A atividade Financiamento de Programas de Investimento Agropecurio objetiva a

canalizao de recursos para aquisio de equipamentos, construo de silos, irrigao e

incorporao de novas reas. Esta atividade incorporou diversos programas pertecentes ao antigo

Fundo Geral para Agricultura e Indstria (FUNAGRI) administrado, at 1987, pelo Banco

Central do Brasil. Este programa atualmente dividido em seis subatividades: 1) Programa

Unificados Rurais; 2) Programa de Financiamento para Aquisio de Equipamentos de Irrigao

 146

na Regio de Cerrados (PROFIR); 3) Programa de Apoio ao Pequeno Produtor Rural (PAPP); 4)

Programa de Cooperao NipoBrasileira para o Desenvolvimento dos Cerrados (PRODECER li);

5) Plano Nacional de Desenvolvimento Rural (PNDR); e 6) Programa Nacional de Irrigao

(PRONI). Deve-se ressaltar que a participao de recursos externos de grande importncia no

finandamento deste programa.

O programa de Financiamento para a Formao de Estoques Reguladores, administrado

pela Secretaria Especial de Abastecimento e Preos (SEAP) por intermdio do Banco do Brasil,

objetiva assegurar a disponibilidade de produtos bsicos no mercado em perodos de entressafra.

Os principais produtos contemplados por este programa so o leite em p, carne (importada e

nacional) e leo de manteiga.

O programa Financiamento da Comercalizao de Produtos Agricolas contempla quatro

mecanismos b:cos: 1) Aquisies do Governo Federal {AGF); 2) Emprstimos do Governo

Federal (EGF): 3) Comercializao de Trigo e de Triticale; e 4) Comercializao de Caf.

A atividade Aquisies do Governo Federal, administrada pela Companhia de

Financiamento da Produo (llO\ consiste na compra de produtos agrcolas pelo governo

tendo em vista a manuteno do preo mnimo de garantia por este estipulado no incio da safra.

Adquirindo os produtos em anos de safra abundante, para posterior revenda em anos de

escassez. o governo, atravs do programa AGF, funciona como um mecanismo de equilbrio

entre oferta e procura entre diferentes safras, garantindo assim a manuteno do nvel de renda

dos produtores e amenizando a elevao dos preos nos perodos de escassez dos produtos. Os

principais produtos contemplados pelo programa so: arroz, milho, feijo, soja e algodo.

Os Emprstimos do Governo Federal, tambm administrados pela CFP, constituem uma

linha de crdito subsidiado de cmnercalizao. Seu objetivo garantir ao produtor a liquidez

(110) A Companhia de Financ1amento da Produo conjuntamente com a Cbrazem e Cobal foram, com a reforma
admin1strat1Va do Governo Collor, absorvidas pela recm criada Companhia Nacional de Abastecimento (CNA),
vincuiada ao Mimstrio da Economia Fazenda e PlaneJame!HO. At ento. estes rgos estavam vinculados ao
Ministrio da Agnculrura. Deve-se ressaltar que a criao da CNA fazia parte da estatgia do novo governo de
transferir o controle do abastecunento para o Ministrio da Econom1a Fazenda e Planejamento.
 147

necessria no momento da colheita (quando tem que saldar o custeio) que viabilize a sustentao

de uma posio em estoque at o perodo da entressafra. Este mecanismo possui dois objetivos,

sustentar a rentabilidade dos produtores, assegurando-lhe o melhor momento para a

comercializao de seu produto e reduzir a acentuada estaconalidade dos preos verificada no

processo de comercializao de produtos agrcolas no BrasiL

Os beneficirios tradicionais da poltica EGF so os produtores e suas cooperativas. No

entanto esta linha de crdito pode tambm ser estendida a indstria, beneficiadores e

processadores, e exportadores de produtos agrcolas, desde que estes, comprovadamente,

adquiram a produo pelo preo mnimo estipulado pelo governo, Este mecanismo de

comercalizao apresenta-se em duas modalidades; EGF com opo de venda (EGF /COV) e sem

opo de venda (EGF /SOV), Na primera, o muturio tem a opo de liquidar o saldo devedor

do EGF mediante a entrega do produto ao governo, Neste caso, a operao de EGF transforma~

se numa operao de AGF (AGF indireto) no momento da liquidao do crdito. O EGF/SOV

no passvel de liquidao mediante simples transferncia da mercadoria, dispensando,

portanto. uma classificao prvia da mercadoria, como necessrio numa operao de

EGF/COV.

O objetivo do programa trigo assegurar a existencia permanente do produto e

derivados no mercado. A comercializao interna e externa do produto de exclusividade do

governo, ficando a adminstrao do programa a cargo do Departamento de Comercializao do

Trigo do Banco do Brasil (CTRIN), responsvel pela importao do cereal estrangeiro

destinado complementao das necessidades de consumo interno e pela estocagem e

distribuio do produto ao parque moageiro nacionaL At 1984, este programa, implementado no

inicio da dcada de setenta. contemplava subsdos aos produtores e consumidores, mediante a

aquisio do produto a preo superior ao verificado no mercado internacional para posterior

revenda a um preo final inferior ao custo do produto e de aquisio no mercado interno.

O programa de financiamento da comercializao de caf, objetiva, a partir da compra

dos excedentes no mercado interno, garantir a manuteno de estoques em condies satisfatrias

 148

de armazenagem at sua comercializao. At a safra de 1986/87, as receitas e despesas

decorrentes da comercializao do produto eram computadas junto ao antigo Fundo de Defesa

dos Produtos de Exportao (FDPE), do Banco Central do Brasil. A partir de ento o programa

passou a integrar o Oramento das Operaes de Crdito, ficando a responsabilidade pela

comercializao do produto cargo do Instituto Brasileiro do Caf (IBC) (lll).

Crdito agroindustrial

As polticas de crdito agroindustrial so divididas em dois programas bsicos. O

programa de Financiamento de Investimentos Agroindustrial e o Financiamento da

Comercializao de Acar para Exportao. O primeiro subdivide-se em dois outros programas,

o Plano Nacional de Desenvolvimento Agroindustrial (PNDA) e o Programa Unificados Rurais.

O Plano Nacional de Desenvolvimento Agroindustrial consiste numa lnha de repasse de

crdito do Banco Internacional para a Reconstruo e Desenvolvimento (BIRD), tendo em vista a

modernizao e desenvolvimento do setor agroindustrial. Coordenado pela Departamento do

Tesouro Nacional do Ministrio da Economia. este programa objetiva canalizar recursos para

investimentos relacionados impiantao, ampliao. reforma e relocalizao de projetos

agroindustriais. Os financiamentos concedidos por esta linha de repasse de recursos externos tem

prazos de at doze anos com trs de carncia. e os reembolsos so efetuados em prestaes

semestrais.

Assim como o programa de Financiamento de Investimento Agropecurio, o Programa

Unificados Rurais mcorpora uma sne de atividades anteriormente contempladas pelo

FUNAGRI(llZ)_ O objetivo do programa incentvar e acelerar o processo de industrializao

de produtos de origem vegetal e animal mediante a concesso de crdito subsidiado. Em 1990

foram alocados recursos desta linha de financiamento para o PROALCOOL.

(111) Extinto em 16/03/90 com o Plano Brasil Novo.

(112) So os s::gumtes o~ programas anteriormente contemplados pelo FUNAGRI incorporados pelo Programa Unificados
Rurais a partir de 1988: FUNDECE: PNRI-PAGRI: COREX/PAGRI: PROCAL-INDUSTRIAL; FNRI-PRODAGRI;
FNRI- PRONAGRI: PRONAZEM -INDUSTRIAL.
 149

O programa Financiamento da Comercializao de Acar para Exportao, at ento

admini5trado pelo Instituto do Acar e do lcool (IAA) (ll3), tem por objetivo garantir a

aquisio e manuteno (inclusive encargos financeiros e recursos para equalizao) dos estoques
governamentais de acar para exportao, o fornecimento de matria-prima para as refinarias
autnomas produtoras de acar, e incentivos para o setor exportador de balas e similares. At

1987, esta atividade integrava o Programa de Apoio ao Setor Sucro-Alcoeiro (PROASAL),

administrado pelo Banco Central do BrasiL

Crdito exportao

As linhas de crdito s exportaes constantes do 02C so concedidas no mbito do

programa Financiamento das Exportaes FINEX) - denominado PROEX a partir de 1990. At

1987, este programa constitua um fundo de financiamento sob gesto do Banco Central do

Brasil, e administrado pela Carteira de Comrcio Exterior do Banco do Brasil (CACEX), O

FINEX conta com duas linhas de financiamento. A primeira, regulamentada pela Resoluo

BACEN N 509 de 24/01179, objetiva a destinao de recursos para a equalizao de taxas de

financiamentos concedidos aos exportadores brasileiros e importadores estrangeiros de produtos

nacionais. O subsdio concedido pelo programa FINEX equivale ao diferencal de taxa entre o

custo de financiamento obtido no exterior (aproximadamente 11% a.a.) e o cobrado no Pas pela

CACEX (7,5%). A segunda linha de financiamento. regulamentada pela Resoluo BACEN N

950 de 2l08/84, tem por objetivo a concesso de crdito subsidiado aos produtores brasileiros

de manufaturados de exportao. O prazo de financiamento de no mximo um ano taxa de

7,5% a.a.

Refinanciamento de Dvidas Externas com Aval da Unio

O programa de Refinanciamento de Dvidas Externas com Aval da Unio, administrado

pelo Departamento do Tesouro Nacional, constitua, at 1989, o principal instrumento do

(113) E:ninto pelo Plano Brasil Novo em 16/03/90.

 150

processo de rolagem interna das dvidas externas de entidades pUblicas inadimplentes

(administrao direta e indireta das trs esferas), O refinanciamento era garantido pelo Tesouro

Nacional, atravs do Banco do Brasil, mediante a concesso de um emprstimo~ponte (Avisos

MF ~ 30 e sucedneos) at o valor da dvida externa vncenda no ano.

Es.te mecanismo de refinanciamento decorre da sistemtica adotada no processo de

renegociao da dvida externa, que mantm inalterados os contratos individuais. Vale dizer, a

renegociao da dvida externa sob a tica do Balano de Pagamentos no afeta os contratos

originais nvel do tomador finaL Destarte, o Tesouro Nacional todo ano solicitado saldar os

avais anteriormente concedidos s entidades pblicas inadimplentes.

O percentual das dvidas externas vincendas contemplado pelos emprstimos-ponte era

estabelecido em lei, para cada exerccio financeiro. De 1982 a 1988 a Unio refinanciou 100%

das dvidas das empresas estatais federais inadimplentes e grande parte das dvidas estaduais e

muncpais. Em 1989, o percentual mdio de rolagem da dvida vincenda das esferas

subnacionais foi de 92%.

A partir de 1991 o governo federal deixou de conceder emprstimos com base nos Avisos

MF. O principal do estoque de dvida dos governos estaduais e municipais junto ao Tesouro

Nacional foi refinanciado, com base na Lei No 7.976 de 27/12/89 {a chamada ''Lei do MF -

longo"), por um prazo de vinte anos, com carncia at 31/12/94. Atualmente este programa

constitui uma fonte de recursos para o Tesouro Nacional, j que novos emprstimos no esto

sendo concedidos e o Tesouro tem recebido o pagamento dos juros referentes ao estoque de

dvida refinanciado com base na Lei No 7.976.

Programas de Desenvolvimento Econmico Cargo do BNDES

Este programa foi in-corporado ao Oramento de Crdito em 1989 tendo em vista o

 151

cumprimento do art.239 da Constituo Federal, que determina a destinao de pelo menos

quarenta por cento da arrecadao do PIS/PASEP ao financiamento de programas de

desenvolvimento econmico, atravs do BNDES, com critrios de remunerao que lhes

preservem o valor.

Em 1990, com a criao do Fundo Constitucional de Financiamento do Nordeste, Fundo

Constitu<:ional de Financiamento do Norte e o Fundo Constitucional de Financiamento do

CentroOeste, tambm previstos na Constituio Federal, os recursos do PIS-PASEP deixaram de

ser transferidos ao oramento de crdito e passou a &er administrado pelos referidos fundos para

a realizao de programas de desenvolvimento econmico nas respectivas regies.

 152

ANEXO 2 O PROCESSO ORAMENTRIO AMERICANO

 153

A estrutura institucional da deciso oramentria amencana est baseada em dois rgos

pnnctprus, que, tecnicamente, so responsveis pela elaborao do oramento (l1 4 ) No

Congresso Nacional, o Congressional Budget Office (CBO) e no Executivo, o Office of
Management and Budget (OMB}.

O CBO, criado em 197 4, o principal rgo responsvel pela apreciao da proposta

oramentria do Executivo. Composto por um staff altamente qualificado, o diretor do CBO

escolhido conjuntamente pelo Presidente da Cmara dos Deputados (Speacker of the House of

the Representatives) e do Senado, com um mandato de dois anos. As atribuies do CBO no

esto restritas apreciao da proposta oramentria. Este rgo tambm responsvel pela

elaborao de projees plurianuais e avaliao dos programas em execuo.

~o mbito do Poder Executivo, o OMB, diretamente subordinado Presidncia da

Repblica, o principal rgo responsvel pela elaborao da proposta oramentria. Este rgo

dirigido por dois diretores, ambos escolhidos pelo prprio Presidente, com aprovao do

Senado, sendo um deles um Deputado.

A elaborao da proposta oramentria nos EUA envolve diretamente mais dois rgos

do Executivo Federal. O Tesouro, respom.vel pela poltica tributria e projees de receitas, e o

Council of Economic .Advisers (llS) que, conjuntamente com o Tesouro e o OMB so

responsveis pela definio das linhas gerais de poltica fiscal e pela elaborao do cenrio

rnacroeconmico que dever referenciar a elaborao do oramento. A deciso final acerca do

oramento encaminhado ao Legislativo de responsabilidade do Presidente da Repblica.

No que diz respeito aos planos plurianuais, o governo federal faz projees econmicas e

estimativas oramentrias plurianuais, mas no existe nenhum plano econmico plurianual de

carter formaL Legalmente, nenhum objetivo de mdio prazo estabelecido para os agregados

(114) Evidentemente. exclu-se aqui os fatores de ordem polt:a associados a qualquer proesso on;amentrio. Pretende-se
to-somente apontar os espaos institucionais de discusso do oramento.
(115) Composto por tr memPros esoJhidos pelo Presidente da Repblica.
 154

oramentrios, exceo do dficit oramentrio.

Em 1985 o Congresso aprovou a Gramm-Rudman-Hollings Act (Balanced Budget and

Deficit Reduction Act) que especificava metas para o dficit no perodo 87/91, determinando a

reduo do dficit no ltimo ano. Se as metas no forem atingidas em determinado ano a

Gramm-Rudman-Hollings prev que automaticamente devam ser acionados dispositivos de

reduo das despesas para assegurar o cumprimento das metas.

A nvel mais agregado de categoria de programao, o OMB prepara para o Executivo

uma proJeo plurianual detalhada das despesas federais, incluindo os fundos extra-

oramentrios e as receitas. Estas projees no tem fora de lei, no sendo portanto apreciadas

pelo Presidente ou pelo Congresso. Tem apenas um carter informativo. As projees incluem

no apenas as polticas em execuo como tambm os servios.

So realizados dois tipos de projees, uma levando em considerao somente os

programas e serv1os em execuo e outra contemplando tambm as recomendaes do

Presidente. A diferena entre as dnas permite medir o custo das novas iniciativas propostas. As

projees so feitas a preos correntes e fundamentadas em hipteses macroecommicas

incorporadas no Anual Report of the President, que elaborado conjuntamente com o oramento

do Executivo. As projees cobrem um perodo de trs anos. As projees do OMB so revistas

pelo menos duas vezes por ano e abrangem aproximadamente 1.100 itens de despesa e centenas

de fontes de receita.

Em adio ao oramento do Presidente. o Congresso atravs do CBO tambm faz

estimativas a partir das projees do Executivo, ajustando-as contudo sua expectativa de

inflao e de comportamento da economia, de maneira a torn-la mais realista.

O processo de elaborao do oramento tem duas etapas principais, a formulao e envio

do oramento do Executivo para o legislativo e a atuao do Congresso.

 155

Quanto primeira. o contedo e forma da proposta oramentria do executivo no

definido em lei, refletindo portanto muito da natureza dos projetos e o estlo de cada
administrao.

O processo oramentrio americano geralmente tem incio na primavera, oito meses antes

de ser submetido ao congresso e 18 meses antes do incio do ano fiscal, que vai de 1 de

outubro a 30 de setembro. O ponto de partida para a anlse e definio das metas iniciais para

os rgos setoriais de oramento geralmente o segundo ano do Plano Oramentrio de 3 anos.

O processo inicia-se quando os programas so avaliados pelo OMB e as linhas de poltica so

identificadas. Usando as informaes sobre os programas enviadas pelos rgos setoriais e as

projees de recetas elaboradas pelo Departamento do Tesouro, o OMB prepara projees

oramentrias para os prximos cinco anos. Estas, conjuntamente com previses sobre o

comportamento da economa (preparada pelo Council o f Economic Adviser, OMB e Tesouro), so

apresentadas para o Presidente para sua apreciao, a partir das quais as projees sobre o

prximo oramento so baseadas.

Durante o vero o Presidente estabelece as diretrizes gerais para a poltica fiscal e para o
oramento, que constituem basicamente direcionamentos polticos e planejamento de limites de

despesas para o ano fiscal que ter incio em 15 meses e para os quatro prximos anos. Estas

diretrzes devem ser observadas pelos rgos de despesa na elaborao de suas necessidades

oramentrias.

O oramento do Presidente submetido ao Congresso 9 meses antes do incio do

exerccio fiscal. Inclu projees baseadas nas polticas em execuo bem como nas polticas

propostas pelo Presidente,

Quanto ao processo legislativo, este complexo e fragmentado. O trabalho do Congresso

tem ncio quando o Presidente encaminha ao Congresso :mas estimativas oramentrias (na

primeira segunda depois de 3 de janeiro). De acordo com o Congressional Budget Act de 1974, o
Congresso deve primeiro apreciar os totais propostos pelo Executivo para depois discutir os
 156

diversos programas, esta pnmeua etapa concluda em 15 de abril, mediante a aprovao de

uma resoluo do Congresso. Esta resoluo tambm estabelece critrios e prazos para tramitao

da proposta oramentria nas diversas subcomisses.

O CBO tambm publica, logo aps o encaminhamento do oramento do Presidente,

projees plurianuais de despesas, receitas e para o dficit, conjuntamente com o detalhamento

de uma srie de hipteses acerca do comportamento da economia que nortearam a elaborao das
projees. Estas so similares projeo do executivo para os programas em execuo, contudo

no esto expressas a valores correntes e as hipteses geralmente diferem das adotadas pelo

Executivo. Os Comits de Oramento, bem como o Congresso como um todo, podem valer-se

tanto das projees do Executivo como da CBO, como de outras complementares.

Um dos traos mais marcantes do processo oramentrio americano diz respeito ao

importante papel desempenhado pelo Poder Legislativo. O controle exercido pelo Congresso
Americano no campo das fnanas pblicas - onde, seguramente neste pas, o oramento sua
principal expresso ultrapassa os limites da discusso da proposta oramentria, abrangendo
um rigoroso controle sobre sua execuo e amplos poderes para a definio das diretrizes e

metas a serem utilizadas na elaborao da proposta oramentria.

Para tanto, o processo legislativo geralmente inclui dois procedimentos o authorisation

process e um processo {separado) anual chamado de appropriaton process. O primeiro feito

mediante legislao orgnica, apreciado nas duas casas, e tem por objetivo a criao de agencias
ou programas autorizados a exercer determinada funo. Com raras excees - quando ento os
volumes so expressivos - o processo de autorizao no confere autorizao para se incorrer

despesas ou criar obrigaes. Os programas so geralmente autorizados por vrios anos ou por

perodo indeterminado em alguns casos. H casos em que os programas devem ser autorizados

anualmente, o que uma maneira do Legislativo exercer controle sobre os novos programas e os
j em execuo {l1 6 )

(116) Entre os programas que necessitam de autorizao anual cabe citar energia nuclear, explorao espacial, defesa,
assuntos exteriores e alguns programas de construo.
 157

A Apropriao a lei que permite s agencias federais incorrerem em obrigaes e

utilizar fundos para objetivos especificados. Em alguns casos, como Seguridade Social e Federal

Highway Tru.st Fund, as apropriaes so permanentes, o que permite a realizao da despesa

mediante apenas a autorizao. As apropriaes so revistas nos 13 subcomites, que env1am

sugestes de limites para apreciao nas duas casas.

 158

ANEXO 3 O PROCESSO ORAMENTRIO NOS PRINCIPAIS PASES DA OCDE

 159

Os quadros resumos apresentados a seguir identificam as etapas e eventos mais

importantes do processo oramentrio da Alemanha, Itlia. Inglaterra, Frana e Japo.

O objetivo aqui eminentemente informativo. Vale dizer, no pretendemos extrair

concluses ou lies para a experincia brasileira a partir da mera identficao das principais

etapas do processo oramentrio destes pases, o que exigiria um esforo (analtico e de pesquisa)

muito superior ao pretendido para este trabalho.

Os quadros abaixo foram elaborados a partir de informaes constantes do Relatrio da

OCDE, "The Control and Management of Government Expenditure", de 1987. Neste sentido,

qualquer alterao verificada a partir desta data no estar contemplada.

 160

QUADRO 1 ~ ALEMANHA

Ano Fiscal: de 01 de janeiro a 31 de dezembro

~-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Principais Etapas e Eventos do Processo Oramentrio

------------------------------------------------------------------------------------------------------------

a) Dezembro - O Ministrio das Finanas (MF) fornece instrues detalhadas para os demais

Ministrios para a elaboraao do oramento. Estas informaes so acompanhadas das propostas de ajustamento

previstas no Plano Financeiro de Mdio Praw;

b) Fevereiro/Maro- Os Ministrios submetem suas solicitaes para o oramento do prximo ano e dos

3 anos seguintes ao MF;

c) Fevereiro/Junho ~ O Mf discute os oramentos setoriais junto a cada Ministrio. As discusses

abrangem todos os ntveis hierrqutcos, desde tcnicos at os Ministros;

d) Junho/Julho - O Gabinete toma sua deciso final acerca do oramento para o prximo e~erccio e do

P.lano Financeiro de Mdio Prazo;

e) Agosto - O oramento anua\ e o plano financeiro so submetidos ao parlamento.

f) Setembro - O Mf encaminha o oramento ao Parlamento no inlcio da primeira leitura parlamentar

(parliamentary reading);

g) ~ovembro/Dezembro - Leitura final do oramento e aprovao no Parlamento.

h) Dezembro - Assinatura e publicao do oramento pelo Presidente

------------------------------------------------------------------------------------------------------------
 161

QUADRO 2 ~ FRANA

Ano fiscal: de 01 de janeiro a 31 de dezembro

Principais Etapas e Eventos do Processo Oramentrio:

a) Janeiro/Fevereiro - A Diretoria de Oramento prepara as estimativas oramentrias com base em

hipteses econmi cas atua I i zadas;

b) Janeiro/Maro - O Ministro da Econoolia fazenda e Privatizao (MEFP). o Ministro de Oramento e o

Primeiro Ministro discutem e decidem as orientaes agregadas da poltica oramentria. Estas orientaes

so encaminhadas para todos os Ministrios conjuntamente com as instrues para a elaborao dos oramentos;

c) Abril/Junho- A Diretoria de Oramento di>.cute as propostas de cada Hnistrio. Neste momento so

consideradas as possjbilidades de financiamento de novas iniciativas em cada Ministrio. O Primeiro Ministro

encam nha os \imites de despesas de cada Ministrio;

d) Julho ~ A Diretoria de Oramento se rene com os Ministros para discutir a implementao dos

1imites de despesas e a compos i o do o. gastos:

e) Agosto/Setembro- Decises finais sobre a elaborao do oramento e a politica tributria para o

pr){IOO ano;

f) Outubro (primei r a tera~ feira) - o oramento envia do ao Legi s 1ativo (Assemb 1e Na ti ona 1e).

------------------------------------------------------------------------------------------------------------
 162

QUADRO 3 ~ INGLATERRA

Ano fiscal: de 01 de abril (ano t) a 31 de maro (ano t+l)

------------------------------------------------------------------------------------------------------------
t'rindpais Etapas e Eventos do Processo Oramentrio:

------------------------------------------------------------------------------------------------------------
a) Abri 1/Mai o - Os Ministros ni ci am a prep<>rao do relatrio sobre despesas pb li c as, um documento

interno contendo as diretrizes bsicas para a elaborao dos oramentos para os prximos trs exerclcios

financeiros. So tambm apresentadas as mudanas de proridades a cargo de cada Ministrio;

b) Julho- O Gabinete analisa as despesas oramentrias consolidadas propostas pelo Secretrio Chefe

do Tesouro. Isto feto o Secretrio do Tesouro encaminha uma proposta consolidada para cada Ministrio;

c) Julho/Setembro- Efetuam-se as negociaes entre o Tesouro e os Ministrios;

d) Outubro/Novembro - O Governo prepara a publ icao de um relatrio (Autumn Statement} com os

totais de despesas para as principais rubricas oramentrias para os prximos trs exerccios financeiros;

e) Dezembro - Cada Departamento submete ao Tesouro um plano detalhado de despesa para o exerccio

financeiro subseqente. Esta proposta oramentria para o ano seguinte deve ser elaborada com base nas

dretr'izes estabelecidas no Auturnn Statement;

f) Janeiro/Fevereiro- Discusso da proposta de cada Departamento junto ao Tesouro;

g) Maro - Budget Day, o plano de despesas para os prximos trs anos encaminhado ao Parlamento

conjuntamente com o oramento para o ano seguinte e as alteraes na legislao tributria propostas pelo

Executivo. Somente as duas Ultimas so votadas pelo Parlamento;

h) Julho - Prazo final para a aprovao das medidas tributrias {Finance Act) e do detalhamento de

despesas (Apropriation Act) no Legislativo.

 163

QUADRO 4 - !TLIA

Ano fiscal: de 01 de janeiro a 31 de dezembro

~-----------------------------------------------------------------------------------------------------------

Principais Etapas e Eventos do Processo Oramentrio:

------------------------------------------------------------------------------------------------------------

a) fevere ro - O Tescuro publica as diretrizes tcnicas para a e laborao do oramento anua 1 e

plurianual (geralmente de 3 anos);

b) Abril/Maio - Os Ministros sutmetem suas solicitaes ao Tesouro, que nica um processo de

negociao junto a cada Ministr'io. A primeira tarefa realizada pelo Tesouro a anlise consolidada do

oramento, de maneira a averiguar sua consistncia com os objetivos gerais da poltica econmica:

c) Julho ~ O tesouro e o Ministro do Planejamento Econmico submetem as diretrizes gerais para a

elaborao do oramento anual e plurianual ao Comit de Economia e Planejamento {CIPE). As diretrizes tambm

so encaminhadas para uma Comisso Inter-regional (rgo consultivo composto pelos presidentes de cada

Regio da Itlia) para sua apreciao:

d) At 15 de setembro - O CJPE a na 1i sa e aprova as di retri zes do oramento anual e p1uri anua 1,

conjuntamente com a estratgia oramentria global do governo.

e) Setembro - Os oramentos anua 1 e p 1uri anua I so aprovados pelo Gabinete e envia dos ao

Legislativo.

f) Outubro/Dezembro - discusso e aprovao dos oramentos anual e plurianual no Parlamento.

-------------------------~----------------------------------------------------------------------------------

CIPE: Comisso composta pelos principais Ministros e presidida pelo Primeiro Ministro.
 164

QUADRO 5 - JAPO

Ano fiscal: deOl Abril a 31 de maro

Principais Etapas e Eventos do Processo Oramentrio:

a) Abril/Maio - Os Ministrios e Agncias iniciam a preparao dos relatrios do oramento para a

prximo ano;

b) Junho/Julho- O Gabinete discute e aprova as diretrizes de politica, elaboradas pelo Ministro das

Finanas (MF), para o oramento do prxiJoo ano;

c) Agosto- Os Ministros submetem suas projees de receita, despesa, e requisies de recursos para

o ML As requisies para o Fiscal lnvestment and Loan Program {FILP) tambm so enviadas para o Mf;

d) Setembro/Dezembro- O MF discute as propostas oramentrias de cada Ministrio. inclusive o FILP.

As negociaes junto aos Ministrios obedece uma seqncia hierrquica, chegando at o nvel de Ministros

quando necessrio;

e) Dezembro ~ O Gabinete toma decises sobre as estimativas do oramento (inclusive o FILP}.

compatibilizando-as com as projees macroeconmicas para o pr~imo exerci cio;

f) Janeiro - O Gabinete submete 0 oramento ao Parlamento (Diet). O MF encaminha o oramento para as

duas Casas do Poder legislativo;

g) Maro- O Parlamento discute e aprova o oramento.

-----------------------~-----------------------------------------------~------------------------------------
 165

ANEXO 4 EXECUO ORAMENTRIA EM 1990 E 1991 TABELAS SELECIONADAS

 ..~~
~~

rni
~I
i
I

'' 8'
'
i
.. i ~I'K I
'
!;: I ooill
tsi~'"5i
..
~! i
' ' "
I I
i
?5~n i
!!! i'

~
' ,I

' ,,i
"i,
;; l
', i111
~~
'
" ~~ ., ' m1
~ .. ')! <i"8 gj i ;g i
H~~-~;ii ~! i
1
,' 'lrl'
i
I
I ~il ~~i
f"
' ~l
I
!

i
' ,i

'
!
~ "' ~
~g:i;:d~
i ' o
~&~_~_.. _an ''
"'I ~I
>"']
' ~~~ g~
'' iiilll*iO::i!!!l!; i!
I :
i
,:; I ;:: I il1
~ ~ !: ' $1@
_<:!s~d t;l ~~
~Nl8:ll ;)
i
"! -. '
i ::t;;':!:;;!o!
... "' "' "' ., _
_
..'~~'
~~
' Zl!!t.;\i!~
' I
_,
gI'
! ia=~=~ !
'
'
o

:il!'l:!l:":::ti
'' I
!5:
I

~ j
I
I

'I
~!

-
!
l

!
l
,,:;!]"'
-"'I
' \!li
I
'
... -'L:e
;:~~~g
~21':1~3 ;f,li

I'
'
'
i
~
~

> nn
.,,
ffil
~
~ HUUU
~~ ~~l ~
"
ffi
'-. ..-"Q-9- ~
*i:~'~ ~~~~l'!i
"i!,. "~ 's[- !!: l< ~ "
.

z
Q-
~~$: s
il-;l- '
~
,.
.,. g
o @
'

o o

~ :f ; ~
* ,. 8 ~ ~

o
;;;:>:I;:$Sl
r"''"""'"'
;og!Jjl!l~ ~
 T!IBElA 12

ElCl(;NJOAflECEill\cnG/MENTNliA 11m
FWlf.'MENSI't
1JS$ Mll!-OES
---------- .--- -- -- ------ -- -- --- --------- -- ---------------------------- -------- --- ------- -- ------ --- .-------- ----- -
RECEITAS
---- ~-- ------- - -- ------- --- --- --------------- - - -------------------------- . -- -- -------- ------ ------ - .- ------------- --- ------ --- -------------------- -- ------------ ---- - ..,....,.,
-----~----- ------------------------
'
u;rumo
IITLlOS
------------ "'"'""
"''~
.J!INERO ft'MIEAO
"""' '''" MW
"""' &>
"""'o SETE~
"""'"'
flECfiJAS00'61EN1Fi
------------------- --------- ---- -----------
~1~1_{12
5~611i1.1~ )M$!10 ) 5~~50 ~~!13_!.>11 B 101.6!3 e 4Jo2 ?!n;s <M6.eT J/53.41 J&2002 36555<1 12 ~0!.55

fle(>l'llo.nbMrm
Aeceita!Omlb!~t>~o
:1<'1110,$9
47 8211-.!7
2 85~90
693,!1!
2t011(}1
925_!11
~8)4,41
1 11.~07&
-~
I 630.~5
4
I
~50.4g
~1M3
! 0:12.21
986,-s;
29!0.0
I
.., ...
~91.16
...
242M9
1 2!U&
'~3.12
46711.47
231!2.~
\ 115.39
~320.U
1214.()5
2~1z.n
9.8~80

......
Receio. F'llrJncntlll o.n
Ae<:l!iltl /lg<:pi!CW)!IJ
I 2:llt62
1.93
759 >.
0.0~ o.n
l_Tg

6.26
ooo
61 ,6T
0_07 0.00
5.60
0,01 '"
0,04 ''"

1.16

Rec!!ll!l trto.rlll 2ll9_2!Z
'"
0.1~- 0,12
O. SI

.......
2,;3 0,05 2,16 0.75
R2cel!S rt> SeMccs i20,<0 21.00 2~ 99 "'
44 21
(tl.43)
<fi 44_21 na5 \00,78 41,41 36.00 <'1!.~3 11,35
Tr,.-,I!Jenci:ISGO'Tarti!!S
Olras Rea!im o:m-..-.~B-J. \
m
05:!~1

7520 25_1~
'"'"
<'5 ~
55 25
2_2G
133~
53.49
721< '" 4B.l5
5,91
31.~5
1,02
JS OJ "'
4j_oo
6112
43,31

RECE!lADECAPffl'l 226193 J$ 23 47\lf;'l \~003.02 692 14 1 565<;1l $151,40 1Hit,76 2 09323 23J948 30663> ' 500,6< 51 1000<)

..
l 2".' "'

......
~""'''" l Cttrl!o
""'ao<t!ll<lr"
2!41<6_1~ 18t1~2$ 67~2~ 1) l '17 lO
"' '" 74
70\0 ~ 0'11,26 Z!U<l
"'
13801
"" 9_71
76W.O!
1~.$<:
Alnalllae1lo00 Ef!Ves!lri>OS ~63772 "'
l09
O,U3
"''
"' '"
,.,
500J2 '" ,. I _57
"' 6$1 !G
....
2.10
iH719
'" ~
0.23

"'
6_01
~~}'\
Trffi'l!a-erJC.,S! Capial
'" "'
"' "' '" :u' 4,27
OJra, RroJ!I<''" rnei'P~I 500M8 560,% ~21M2 ~0431 117.2$ 1 5ilM2"' 4719~ '" 9 952,51 1 SIO.% 2194.e4 2 37649
------------- --- - -- -- -- -- ---------- .. -- -- -- ---- -------- --- - ----------- --- - --- ------- -- ------------------------------- -- ---------- -- - -- - - ---- ---------------- --- -- ----------------------- - ------------- ----------
" "
' 741.43 z:n~.a'

TOl/IL ,1124!l3J1 27 J3\l2!> ~59558 a 7~4 oo H 4SJH S 54? TO 9101,<0 ~7M,39 4511,17 S~9>1o4,5!
-------------------------- .---- - <5 001 ~ a~~M 7 271196

KNIE SIAFI- !ECCN/STN

1/i>l(l'!l';d"l~croloclos r>'!o r.lf' -DI -C>
 ~~
'i
!; 1
(l : i

~I fi~!"'
z1
m:
"'i 1

i i
! !
! !

.- ""
"><>~<>~_o_Olp~p
$1i:::t81.!:8~l':8~

. -
o

~ti~~

'' ' '

'?.l- .. o& i
~:e~~e
' '
' '
'' '"
!' ' '
o
~~~-~-~ ''
'
'i
' I'
~~
' o:'
'
la!
'
oi
1

'
!5!
m

'
.! ~~
' I
''
ei
.,
' ' ~i
'' '' !I ~~ I
!

'
''
~ t;
':;!;:;:1:.\;;
-!!:\;:*~!::
' "' a
- .'''
'"
_.,"
~;;!f,.o:.l::l::!
t:l~~.-l'!<t~\113:~ ''.i I
"
~~

,.I
'
I
:I I/ I
'.
;
'
"
'!'
'
~~'
,,
i
~~

- I
! s .. :.: .. ~H
..
~i.~
oi
! ><>~ ,.~

' ~Zi~~~~i i'

!'
--
,.... ~- :;:'!;i~
;;;li!~~iH
~I
:e::::&ff:;;~;;~
'
~~
i
''

..
~ ~ .... ;~~
!HHls~U
""

~'<;:)l)B";;li;;il:~

~,!
--
!
t;:.,:l;ljg~

.......... -
~t;!:::li::l

~l!lii:;~
~I
' :'
!
'
'
li
~
~n~~ mmn
nM ~
~
m

~ u.lir~~~~
&~!~i
2
~ ;nJ"'i~1l!D
~
c

'
~o.a'"- > li~" :-~
e
,. ~
~
m

~ !!-"
'
o
' o o

~
o

,.H~

~~~-"'~;;g ~
::1s ::t~.Stat:l\1: ~

~ ;:J tdi~ ;
~ !l~~.;;ii!~
\'1 ~iJg$~ct~S:~ ::;:

o o o

~ ~ .....
til ~
~ ~!:* 2
~ 8iUJ!1'1l :.;

1:: ;,; ,!
- ~
ti;~~~::;!_~ _o
1)\~tl'"'~~IJI::j ;-:

o
.. - .. ~i::j ~
;!l~U,Ul! -~
;:m'ltlli::i!:';;:2 i::

'
<>-1;5
.
f_~ ;!::l ~
t::itl
~ 1il
 Ofjzop lllPtU "''DP
IC-JU <>i00>opojllli0141"P~<d>I!O\
NiSINXB> ~ Ol'fiS 3li'UJ
>t <tos
-----------------
- -- --~-----
lllWfiH
~n""" ------- ~~~~ I IGl~ S Ql'Bl~!i ~9~10~1 >iiU!i
~ '"' <;
~&ug9 ~~96' tO>> > H't!SOo 111101
---------------------" 9
-------------- -------------- --------------------- -- ------------------------------------- __________
,,, ------
us
-- "-------------- ------------- '------ ---------------- ------ ------- --------------
WIW~ !l>'>ll (ll'>Ci ~llf I 9!i'9W I oo~> l t~""' I ~-~m l99>9 I (I< li>' li'< !Ol I
!> S>'S?O O i!lll_cil:)"flSI!I!"""<JSfD

..
;n on "' oO'I (00 O) ~~-?
I~,J ~-~=>lll.llJ1
)ll'ttl "'
wsn '"'
r.na ""
~>tl \:V Ol "'~ '"
lll>IO "'
00 100 i.tO~~ '>9 t~9 I!<' I '"
"' ~"'- (H~!Sll.U3 "')O~IDW\1
wo
~nato

~>f;'OOS ~ "" ~-~
'"
~~-<)<:
61
""
S~'ll
~6!
'" O<>
-~ ~~
a ,11 ~U'l
ouag~o=
~
Wll 1'066(:
90!ZIO
'"' '"' 0161 ~~ Olpw.)op~

(it~~ aO-iifit9 ~<li,. ~8>:10 I 0091<' I 901l6l 0&9G~ J Slat<l I ~US'iZ <t9! I .r<~l saooo 1 ~Hll~ "11 jjdll:) 3011 1!303\:1
W911 a

.. ero
>I:'WO I ~-;oa ijH>
on
>69

"'
li
<<l
(i" iil~
os 1
'O'l

'"
9ij
aso
~~
""
'" '" $LI
~o

Ml-,,
"' "'
9\ ~
"' "'"

'"~"'Jii:Q >iellroatJ
<l!JaUl:.JS~""'.IJIS!.e"ll

..."'
<>"Oill

tu'lH
arno


so-o
ozaa
rn>'i>
~a

~-~.
o
~i'lll

WQ
<O' O

>l "' z
sguz
96'es
o.!'o
;oo
M'Z2
~~
~o

'"
01;~11
915&
li'~

lf
tu
'"'
tO' O
Qlf911
wt-.fc> 1
~ 10

'"
10'0

-~


"'
,
J>U

000
liUI
110-tea
>t ~
000
!O' O
on
enet
""

16 lS&
~l!"'llll~
1~-'Silfll.IRilf)~
.. All"'iidlil,t~tEr.lit:j
ill!o.ll~UdlllliiOOI;I

-~
()lfU9 L HSOO I <~lii>S MQI> I oeo-c~:' 01"6111 ell'O(l L ~O' ISO !S Ol!:llrq4u;JO ~ ~~~~
~~os~ ~rug 1 161HO ~ H~lij I -~5>ll ! en>>2 f;!i00 ~<tl!;t l ~l)liijl tHtQl :&>">~lI 09 ltt 2 9l'li:!ali etlllll'Qlllll~

?~'Q!t ~ 1n~~ IH<H I' t~'lo.l. 0!"011 .OOIR ~-azH OH(II> ~~-001:. 6!'nzc vtlUil H't~t c 12'81R !6 S3lN::ll;I:J:)S</J1:PlJ
----- ... ------~-----------------------
~~

""'""' 0\Jili('I.(IN ---------------

-------------------------- OOSfljfl)
----------------------------- am --- ------------------------
~3l3S O<~
-~-----
OffT
""" -------------------
"'" ----- ~ O<Biflll.!l O<:I:JN\ ~= SOY1lll
!Nll3::03;
------------- . ----- "--- - -. ----- -- ----. -- --- ------- --- ------ -- -- ------- -- ------- . ------------------ .. "----- ---- -- ----
"' ""- "" '

S30-ll~ sstl
'WSN]I';(l>((11J
1661 -IIIWlN'lWI'OlJ)Vlii:BilVGOV~::J(J

l OV13t!VJ
 _, "
:ll ~-lt<>o-~~ ~
l'g ;;;$t{$S~H ..

'o;
~
:L:;;'"'~
~<;;Rllg

'""' ~
\ao::~-'"-"~H ~
Rlli.H!!:t0,;81i:g: ~

.'
~
 -
~ ~~ ~n~n ~ ~
2;;f.-;f'
~ : SISi ~
1,lou .," g !,.j
"''~<19..,><~

m >
iWj~
~-.-~li!~

~
' -~~~~
'
Q
~
z I' -!!,.
~ <>

~ mo..
<>"
iHtr n
~
~]

"g.ae
'~oo"'
;i ~.,..,.R
!~;r~
m
~
~ ~

i
!
"
!
'

'
i
'
''
! ~lHH::U
~;jj:S:J:~~

!
'
..
~~~
-...
-!
i

--
\!:(<::!
-."'

i
o

!
*'
'
!
"
'
!
'

'."'

"'
!

~ il:l;li'Z ~
~;;~~ti @
i
!
'

" ~o-,-

! o;s!')';::;;t$

' toa;;;.:a.~

"
~ ~;:: . _~ -*
;o ~eg:a :.:

"- e "s ..
";')"'~$'!!
:.: .
~
:;t,:<;l;.>Q:tl \,1 ~~~; ~

''

i
'
,-i'Jo"!~;i!
ggll;::;as
~
s
;<>~
:.:t":li!l'

e

i
""!!:3*~~
o;;~)ll8H.l
*"
:'l

'-
'
 .. .
'' o
8
oo:ili!oopi;j
~:::~);lggg::

i
'''

''

'

I'
'
'
!
'

I' o ;;;
..... - ......
1:! ~ <!H'.L~

' g :l!S~<::~~

' I
~ ~ ~H li i I SI!< ~
~ <l 'l -iii~
8~-"'~f;d4'
;!,~ ..

~ii"iP
m >

'Uk ';;;~wwi" o
o
~ ~
~ ,.,~ m

" .. e- ~li! ~
UiHU
fi1'
ti~ ~
o
!il-!f~s:'"
" . ;: ' -vil'ii-S!l' ~
~
o
~ ., i! ;;;'h'i'~R' g
~~~~~~
z >
' -_! ;i!"'

i
!,, "g
""
!H~~
! o

' '

~ gH~~ .. ;
- &
Ull!'l;~ C'!
::: "::.;;:~;~~\11. ~
o

-~t
. ~iii -
-
; !t-~
.$
if!~~
="'~
;;IS;
"'"'
'-'"" "" "' "
"'"'"' .....
S ~H ~
"' ::: ~~8 8

~ '"~
~ ~~
'13 ~ ~1::

I
-~
>i il [t~~ ~~~fii ~

~
Q~-;:;'Qf;-!;;}'

ri .., n ., ,~;;~jj"
ti!'"
il!~m
' ~~9.!~~
.., j
8 ~;g_g_i}!j
<> ::'g
.. B;gs
o

'
<>li!
~~-
oo ~~1!!sg ~
s !i-' ~~
~~i 9~~~.
n

~ "' '""""R ~
~ O:il~tit~:;,
~
!o d ,.
.,~ 00
:~g ~.,
-i! z
Q
~eJ!m!'r:- "

"
.. ?!!; "'
>
~~ 2

......... '; ~
......... --...,
....... ,.-_,., "'

' ~
,;;;t; ..
!' ' -
iE~~u
.....,..,.,_,
;g-"'"'"'"'
'' ~ !ll_l':HS1l_:;:_~
:i!l!:l!;;;J:~~

~
o
o<><>"'-"'-"~
'' "
,,,.,..,oo
'' ~
'
gg.e,~gg 'E88~88C,;

... ..g,..,~<t);j_::';_.,g:
. 1l
,' o
oo
o~o::::;J..,
g;,st~~
~
"
-"
:U:?J~.li'l~
"'
'
'
o
- .., .. - ! ~~i~~"'~ !
~
' g ,~~1\f:Hl
g~=>\ll~~it
' o t:lS.&!:!i!!!:
' '
o
- ..
.; ~
~
. i&~~;s~ .
li:~

' o
8\ll
':ll!: ";; Rl
~a~.:;

og
c.

. <
>
o ~" ~~ j<
.
'
o
8
"'~~s;:~
tl81!lll:ai~
!
o
e~;;;~s,.,_~
~~~'::lt~8 ~ -~
~ >
~
o
"';;;-:::: .. - . - o
~ ~
>
_,.,.,~

! o ,~e~!'::::
sc:z:2e11l! '' ~;~~~~~ '~
' ' 'il
' . 00
- .
' ~iE~~-~ '
.. ;iH*:! i '
'
' ~ \};:C:l:i.l:ftl!

- .,,.,_ ~ !ll\:::i.,-:;;
. ;
'
-~
o
g
-"'"'"""'
.. .,_ -"'~_... o
~:~g;~U!
'' _, "'-" ,..,_-"' ;>
"!:!:i~~$1Hi ~
~
. _.,.,
~~;;-*-~~;
o;"'
~
~ "'~*~: I
' _e;:S~!!!'t
'' :::il!i;g;3:

'
'
' '
o "'"'; . . -.
~'!11;1~
lHl;:;i$1'!
_

'
-
?UH~::: .. _
~S\:i;~:;:;~

i I
'
~
. - '""' ... -
. " ~
~
'
o
g -~~g~-;~ ~ . ;~~~~~i ''
ii<
' ;:_;::~,!~~ ; ~u;~~g i I s
 "-
~"'""'"'
i!Ufii~

...
"'"':::~~~
8~1!:!!!1!1~

_.,,..,_
-"'e~~~=
~~l!!t:O:

,_,.., .
__....,.,
~g!!;:;~:;:
="l~iiJ";:(!;!

;'
z ~

'
 ;;
~
m

'~

' g ~UU!

~--;oqa--
:;ilS;Jr~ .. ~ '~ ~~l
~.,
~mm,.
.. \!. ~~~~
~ ~"'~~;'s
~ ~~~~ o'
o t:~tl;B !n~

o
; 'oo
~,-,,~
nQ=git~
~ li'iij ~ ~
~ @il'i!R ~
i ' m
~
5
~-~~
![~~ l';';r~
2

-~

:.-:
'.'
'' \

'
.. i!
 ? "'"'-"'-~
) 9~~;!
>

"""' "'"' !.>,...
J5~,~~ ~ ~~~~ ~
"" "',... <> "' "' o

,
"o

? !";::P."'
~ 5;,i;i~
 1/l[lfl/16

E~DADESffiSA~NTAAIII-!991
O:.M ;;IIODOtu)'I)ME EMC!$MilHJES

----------
CCMP031AO
---- --- ------------ ------ --------- -- - -------------------
SETEMBRO
--- ------- --------------------.
CU!UlAO NO'<EMBF!O DElEMI'!RO
lllLlOO -~lll MOO IIOCGlO
"""'"
RE!IllliiDA
----------- ----- --- -
ltVERERO
"---- ---------- ----
MMCO

----- --""'
'-- --- --
~

----- -------------------------
"~
--- ------------------ --- ------------------ -- --------
t:m'ESAS ccmENTES 100,00% O,lll'.;, M!i% 3,00'0 ~.el'l> 4.~ 4,21% 11.iln ~.a2% MO% 9,27% 8,46% ~9.53%

..... ..
PaW1.011 ~ Enclirg.nSa:b!l
J.m>< e Enclir~ d'l DI< tn.
JJro;:eEfl:arg<)Sd'IDI< EX1
OJraD""''"'"'c"""'"~
t:m'ES!ISDECN'i1M_
100,00%
100.00%
100Jl'.l%
100,00'!1.

100,00"0
-
1,14%

0.00%
0,0()"\.

0,46'0
4,03%
0,01%
0.54%
1.!9"1

O.IJ'i
5,!14'l.
0,6:1"-'
4,61%
I,W'O

0,70'\,
4,10%
4,83%
I,~Th
2,22"1.

l.l<l'>
4,40%
1,011%
3,55%
4,70%

1 '11~
4,as%
MS%
Mrll.
'"'
0,73%
15,1~
r.<l3,52%
3,%%
8,14%

8,57%
6.1e%
2.8~
1,01%

1,3:1%
12,36llo
- 002,11l%
5,37%
6,01%

3,25%
~
1,91'\1.
S,r-4%'
9,92%'

21 ,71'!>
-
11,00%

a.~e%
7,~2%

lO,W%
22.12%
JS,acr<
i>ll.1~
~~ ,42'0

40J>Cfl

ll!!>l!l!IW1IOS too.wr. o,w. 0,0!1"\, uao 1,06'". 1,2J":l, 2,59% 4.13'!> 2.~% 2,&1% 6,07% 5,1)4'",
1,65~,
12.2(1'\,
~6.5!!%
iM!fsoo~ Fttrn::eras 100.00"0 0,00';, 3,11~ 2,;\jj'O 3,51% ij,2:!'!' 4,!\5."';, 1.76% 4.~. 5,7(1% 7.160:.
llmtr!IZ roao da DI< t:& 100,00"0 O, t?, 9.1~0 O,W Z6.2:!% ?4.01~. J~~
llm<Il~!Cl!O MDI<<t< k'll!<na 100.00%
0,62"!.
0,67%
Q,36'
0.40%
O,J3'
o,oo;,
0,91%
0,75'1. 0,01%
-0.25%
-o.m; 9,51'< 0,10% '""
2,45% 27.71% 25,:18!\, :IJ,W"o
Amut~~o MOI< !:h E<J:>rn~
OJu;Despe;astil Cllpllal
IOO,OO"
100,00"1
O,OO"l.
0,00'0
0,12".
0,00';
J,?S'O
0.57"0
2,94'0
0,80"0
~.H\%
O,M;
6.43%
2,1t'l
4,80%
~.orto
6,02"0
19M;
6,49%
-3,74'0 '""
6,5\l"'o
6.46..
?1.,..,;
52,1."1'0
46.24'\.

FESEAVIIt'f C>::NTIN<:lt:N':IA
---- .. ---~--"""'""'""-"" .. -------- ........ .... --.
,. -
14.06'0 J\1,14':.
101/t IOO,mo'o 0,47'<. UJ'< l.!l4' ~.OS"\ 2.00"'. 257"< IO,.l?"o 4,18'0 4M'> tS,2tl'
-------------------
fONI~ SI\FI -- SECCN/3TN
"----- -------"- -------.......... ...,- -'- _
_, -'-'""" .... --- --------""
 IN)ElA61

Elf:ClJIXl MDESI'ESA CfrCI'NENT/IP.IA - l'l\!1

CO;IPO>II>()OCJtUIDMENSPL t;M LS$ Mli-!<_.ESK)fl'lO

--- ---- ---- -

--------------------- ------------------------- """"'""'
-- ----- ---------- --- ------------ _,
liTUlOS
"""" REAL_.JIO!i
-"'EOO Ff',{'flERQ MAAOO Mm .mo ..LUIO AOCI310 SEIEMBI'IO dJTLI.lRO
""""""' ""'-
----------------------------------
DESPESAS IXflRENTES
~SSIJflla ErutgoS<>=a~
J;tP< e E"""IJO$ c:h Dt< ti!.
J;too ~ E"""'IJDS <il Dw E><1
100,(1,)%

100,00%
100.00%
-
2,59%
0.00%
~.39'.:

7,511%
0,00%
'""
1G,27%

'"'
5,2!1%

6.8:1%
3,\3%
'""'
.....
6,68%
O,Slm
~.S~%

6,42%
0,41%
ra,zr,:.
l{i,l/!1%

18,52%
~IJIJ.r&
-
7.1$%
3.8;?%
6,77%

11.27%
-IBJ.~
'"'
6,01%
"""
5,61%

6.35%
1.14%
21,61%

1M*
6,17%

0..l$Sfr'!1'-"' C<J1t'n!PS
100,00'\1.
100,00%
0,(10%
0,00';
1,31%
Ull"
10.48'!.
3}0"',
~.11%
.;,5S'i ~-W"j, 6./lA
$,11~~
12,!5~.
"'"
~.42% '"'
6.\M~
5,19%
~.10% ''"'
5,2lm
33,0$,
Vl,31%

22.~3"1.
tlt5fTSA-'lDECN'Ifl\l

i1>1l<:time~nM
100,00"0

lOO,oo-">
1,5S";,

o.~
I,W";

0.27%
Ui"'i

3,51"{,
3.00%

2,82"\.
2,4?,

3,02"0
1,M'

s.no
15,ffi1'0

9.32'%
2,0J'>

4.1~
'"'
J.ll4~~ 7,~
I MP'.

~.13%
21.14">

5-1,91%
~1.,-m-!Sfnat'IC(!hS 100,00" 0,1.111", 7,04'!', 5,01% Ull"k 11,ar. ~-<J3' 11,31.1'1. 6,16"!. 8,23'!0 6,24% 5.42% 26,Y.l'
Arnaf~a:;ao aDiftl!i 100,00"'. 2.03% 1,05'0 o.~so ZJ%- o.m;. -0.50'< 18.:>1"1, 0,3:1',(, Mil%. 26.01% 2!),3~. ?4,i14"0
Amlfl:a:;aoaD~m 111erna 100,M 2.27"; 1.11';, O.HI'O r.a~ 0,02'\', -L5B"l li,J:fl 0,16% a,:l-3% 29,9tfi, ~ !,77'> 23,00':',
Amulll:,.,aodDifm E<tetrnl IOO,!l)"; 0.1.111"1 0,~9' MSO; 6,11'> 4.~9'0 1\5~ 7.10'0 s.w; tO,!Jtl':< 6,24~(. 4,65'0 3Ui"'l
.Jfat 0e'!''-'><l> <~ i;OpJOII H)(l.l))"~ 0.00' 0,00'; 1,10"; 1.67"0 1.93"> 4,19'0 .g1o .10,23"0 -4,91'0 ~.66";. ll,M'o 31,31)",

flESI'RIIADE Cc:NliN\lEf,CIA
-------- ---~-~----. -~----- --- -------- --- ---- ..... ,_., ________ . __________________
,, ~------------ --- ______ ---------- ------------- _____ __
, , ----- ..--- ------- --------
TOl!t IQO,(ll'o 1,22'0 3.\M~. 4,:l5"1 4,Jt<', <;,!f;!% 4,0<1'\ te.!B' 5,67"0 \1(1"1, 14,1~. 10,}11'{, 23,97'".
------------------ ___________ ,. _____ ----------~ -
FONIE SVI~I - Sf{:(:N/3\N
' -
i ~~---~ i$S-i~~~
:ti _ofi:.i~.i~,!;~~~~ffi~~-?~
: ~ ~~.: == g: ~~~~~~~~~~'~"~""

o - - ~ ~
W8ili~~~~~~~u!i~~ ~
~ _o.CI!~~~*-~$j~-~~%~Ji~~
== g~~=ti~g~~~~~=~~~$
:= ==-== ==
''

===""===

=:
=================

================= ==

"'
~~~~~~ ~~~~~:~~~~
-"' '
~ow~~~~-~~~oo~~~
~~-~m~~~o~"'~~mo~t
?~0~~~-p~MpNMpp,
g~~~*~B~~~~~~~~~~~
=================

~~~~~~--aw~~~~-~
~~-~~~~~m~-~~--~
o~-~~~mM~----"'-w
~~~~~i~-~~~~k~~~
===================
'
i'
::!i;:oo ...,.,.., i' ~
~miDo~o ~--- ~o~~~ u
~~o<~M~~~ID~~~~~~
o~~~~eg~i;:~~~:~~~~~

~~~--~~t~~-~~~,~~
===================
''
_..,
'
i' "om
X

~~~~~~ ~g~~ ~3~~: ~

~:~~~~~~:~~~~~~~~ ,~
a~-~~Mw<-~M~<~M~o,

~~~!~~~~l!i~~~~-~: >
===================
'''
'

~.

.
;::;:g

o, >
i o
~~:l:<il ~;::
'' >0
'h
''
'
=================:==
'
"' ~
o

=~~:g~~~,.,~~~
0~*~~~~~*~~$~~$~;:
g'i~~~ i
! 85
~~~~~tk~~~~-~-~~~~
================= ==

~a~,.~-~~~~~~~~~"'
o~~~~~~o~<~~~~~N
oa~om~~ow~OAM

~~~a~~~~~~t~~~~~~
"""=

~

~w~~-- -wo
~---~Mo~-~~~~u
-
~~~~~~w~~~~-~-~
~~WONOO~N~-~~~~-
O~h~~~O~~~---~~N

~~!9~~~!~~~~~-~-~
===================
'
~~~~-- ~~~
'
~~~~:'
-N~--~m~-~~~o,
~~~-o~,.,~~
o~~o~~m~~~~----
o
?P~?~~~?~P~~~~~~~~
8~~~~~~~~~~~~~~~6:
:=================
-
o

~
 =================

>
8
a
==
m

=""
o
sc

o

==
o<
~
g
==
c
~ o
'~
'Si o ~mo
_o~~ _fi* j _:::_g ;:~ ~.';; ~~fi_r
 ""'================:==

'~ =================:==
' L

'' >
<

''
=================

' ~~~~ -
o~~~~~~~~~~~~~~e~
--~o ~-~-

"''
t: ~~~~~~~~~~-~~~~~~
o~~~-~~~-o~~~~~~~

=================: ==J
''
__ ,., ''
.
"
~~~m~~
0~~~~~0 ..
'
_,.
~~~~ ~~e~
~~~~~ ... ~~~
''
'
~~-~~~~t~~-~~~~~ '''
' ==-===============:
' 'mX
''
"'- _.,.- -"" ''
B~W~
~~m,.~~
M
'
o~~.,.M--~~,.~w-~-m~
M~N~
--~~-~~"'~
-O~M
~g
~~~~~~~~~--~~-~~ '''
"'
x,
O o
x>
o o
o~

===================
"'''"'' "' .,
,,
o O
o>
'
8~
>

o
''
~;;:;~-"'
o~~g~e~=~g~~:~~aKI
i 8
...,;;:;;::,: ;;:!:_.,:'
~-~~~~~~~~~Mb~~b~'
oo~~w~,.~o~~~M~--~,

'~ ===================
''
i'
''"'' <" .., "'
'
1
ag~~~im~8~~~~!~2*i
~~~~-~~--~~~~~~~-~
=================:
i
'
-w~

~~~~$$~~~~~-~~~~~
o-wwaN~~M--~~Y~~i
~~N ~~
'
,

~~~~~~~~~=9-~J~b=:
================= ""=

.,'
;; ''
< ''
,,
'
;;i
================= == ' '
o
o
' ~
o
'm
 TABELAe

EXECUAO ORAMENTIIRIA ~ 1990

CREDITOS ADICIONAIS
Ct$BilJ-IOES

TITULOS
--~-- ~---- ---------- . _____ ---- -- -- ----- - - - - - - " -
DOTACf
-------- ----f1ESTOSA
CREIJTOS NAO
------
DESPESA
INICIAL SUPLfMENTAC/0 ESPECIAL EXTf1Aa!OINI\RIO AUTOOIZA[)ll. REAUZAOA UTIUlAOOS PAGAR
------ __ .... ------- ------- ------ -- . -----------------------
DESPESAS CORREN'!ES 1 121,62 4 904,79 250,05 6 286.46 6.202,12 122,92 569,76:
Pessoal e Encargos 9.:Jctals 225,81! 1.742.20 6,86_ 1 974,94 I 936,36 27,27 73,51
Juoos e Encargos da llv !nt. 301,47 461.10 7,91 770.46 170.44 0,0:'> 16,41
Jums e Encargos da llv Ex!.
Outras [);spesas CorHmles
13.70
580,57
93,59
2507,91
0,01
245,27
107,29
3 433,75
122,72
3310.60
0,79
94,82 ""'
425,57

DESPESAS DE CAPITN_ 1 931,04 13 170,00 600,72 20.49 15 722,91 15 37B,al 31lBA3 1 696,38

tnvestlmmtn 62,17 225,01 6:3,85 0.49 351.52 337.71 17,90 137,33

,,,
' "'"'
lnversoes Flnancelras 157.53 341,97 533,64 20,00 1 053,13 697,32 355,44
Ann rtlzacao da ON<Ja 14 335,91
Arrortizacoo da Ovlcta lntama
Arrotll!acoo cta Ovida E~terna
t 709,56
1 682,07
27.52
12 587.83
12 376.:Il
209.50
0,11
1.11
H 298Ji;l
H 060.51
238,12
14.060,41
27:'>,49
3,67
0.00
3,58
""'"'
1101}4
158,65
Outras D'!spesas de Capital 1,76 15.1!9 2.02 19.61 7, , 11,42 3,50

RESERVAm: CONTINGENCIA 0.89 3.79 4,67 4,67

---- ------------- ------------- --- ---- ---------- -- --------

TOTAL 3 os2,66 m orc.,48 ooo.n 20.49 n.o9.40 21 580.~ 511,34 2.266,13
"' "' ------- --- ----- __ - -- ------- ------- ---- " - - -------- -- -- "--.
,,_, " "

FONlE: BGU/90
 T!\flElA ll 1

EXECUAOOOAMENTMIA- 1990
Cf1fDITOSADICIONAIS

TITULOS OOTACIO
------------------------ ------------- ----- "' ----- -- -- ---------- --- ------ ----
DESPESA CRHHOSNAO
----------
RESTOS A
INICIAL SUPLEMENTACfO ESPECIAL EXTRAffiDINARIO AUTORIZAm REALIZADA UTIUZADOS PAGAR
"-------- ---- ------ --- ------------ ------------------ "-"--" ------ ..
DESPESAS CORRENfES 36J4% 27,14% 30,21%. 28,56% 28,74% 24,04%. 25.\4%.

P<Jssoar a Encargos S:lcrars 8,00% 3,24%

''"" 9.64% 0,.,. 8,97% 5.3.1%
Ju10s e Encarg;>s da [lv_ lnl. 3,57%. 0,01%
JUIOS e Ei1CilrQOS da ()v_ E~l
Outras Qaspesas Correntes
9,SB%
0,45%
19,02%
2.55%
0,52%
14.43%
"'""
2El,49%
'""
0.49%
15.00%
0,57%
15,62%
0,15%
H\,54%
0.72%
2,39%
18.78%

DESPESAS DE CAPITAL 63,26% 72,El6% 69,79% 100,00% 71,44% 71,28% 75,96% 74,e6%

ln~esllmento
lnverooes Financeiras
Mmtlzacao da Dt>~l:la
2.04%
5,16%
,,00%
1,24%
1.69%
69J34%
7,42%
52XIO%
0.14%
2,37%
97.63%
'00%
4,?8%
64,97%
1,56%
:.3,23%
66,43%
'""'
69,51%
0,72%
6,06%
13,02%
55,63%
Amortlzacoo da Dvlcta Interna 55,10% 66,46% 0,01% 6:1.8!!% 65,15% 0,02% 48,62%
Arrortitacoo da Ovda Externa 0,90% 116% 0.13% 1,06% 1,28% 0.70% 7,01%
Outras CCspesas de Capital 0,00% 0,09% 0.23% 0,09% 0,03% 2.23% 0,15%

RESBWA DE CONTINGENCIA 0,03% 0,02% 0,00% 0.00% 0,02% 0,00% 0,91%

------ - ----------- --- ____,- -------- --- ---- . -----

TOTAl 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100,00% 100.00% \00,00% 100,00%
------------- --- --------- ,_-- . ---- --
FONTE BGUI90
 TABELA 9

E~ECLAOOF\AMENTARIA- 1991
CF! EDITOS ADICIONAIS

TITULOS OOTACJ!O DESPESA CREEllOS NAO

INICIAL SUPLEMENTACNJ ,.."PEClii.L
Lo EXTRACA01NARIO AUTORIZAO\ REALIZADA UTIUZADOS
----------------------------------------------------- ------- ---- ---------- -- ------------- -------------
DESPESAS CCJf1RENTES 27.375,00. 1.295,17 189,34. 28.859.57. 23.824.00 5.412.50 1.692.00.

Pesroal e Encargos 9Jctais 7.327,20 335.24 0.46 7 002.90 7.6tM7. 171.64 323.96
Ju10s e Erocargosda IJv. lnt. 471.50 (369,23): 102,28 75.80 26,47 22.14
Jums e Erocargos da IJv EX!. 460,27 363,67. <.00 625.00. 711.50: 19!1.31 329,63.
Olilras [espesas COtrent!lS 19.116,00 965,49 187.82 20 269.40 15.422.1P 5.015,10 1 2Hi.26

DESPESAS DE CAPITAL 21 914,00 6 260,74 B48,00 28.822,61 22 064,22 6.9852tl 2.354.~9

lnvesttrnoolo 3 008,92 (36,87) 1~1.52 3 173,56 1 983,32 1 236,10 1 002,30

lnvtlfsoes Fln:wcalras 4 811,93 (!14.53). 4!15_66 5 19J,06 3 100.79 2 127.98 66000
ArmrtiJ:acao da Divtla 13 978.40 6417,38 10.79 2 406,57 16 950.00 3 600.77 690,23
Arrortlzac;v da [);vida Interna 13037,27 '50000 1B 545,34 15 725,51 . 2 785,133 155,70
1\mlrt!zac;v da IJvicla Externa 941,12 900,32 10.79 1 860,23 1 22527 814,94 534,53
Outras O'lspesas de Cap~al 54.62 (5,24). 0.04 49,62 29,24 HH3 11' 18

F\I::SB'!VAOE CONTINGENCIA 127,22 (66,75) 60.47 60.47

----- ----"-------- -~ '" ,-----------------

TOTAL 49 416,34
------------- -- ------ -------- '"-- - - " '-
7 883,13
---- - ----- ------ - '
837.35
. - -- ------'
57 742,ffi
.---------- - - - ,, ___45--869.21 12.459,25 4 <'56.4[1
.. ------------ .. --- --- ... -------- ---- -
fONIE BOU/91
 TABELA91

EXECLAO ORAMENTARIA - \991

CAEDifOS AD1CIONAIS

----- -------------- . - - - ----------------------

TITULOS OOTAC!O DESPESA CREIJTOS NAO RESTOS A
INICIAL SUPlEMENTACPD ESPECtAL EXTRACfiOINARIO. AUT ORilAI:i\ REALIZADA UTIUZAOOS PAGAR
----- ------------- ------------- ------------- ------------- ------------- ------------- -------------
DESPESAS CORRENTES 55,40% 16,86% 22,61% 49,98% 51.92% 43.44% 44,45%

Pessoal e Encargos 9Jclal~ 14,83% 4.36% 0,06% 13,27% 16.60% 1,38% 7,61%
JultlS e Encargos da ov . lnL 0,95% -4,81% OXJ!J% 0,18% 0,17%. 0,21% 0.52%
JlltOS e Ell::argosda l)v_ Ext. 0,93% 4,73% 1.43% 1.55% UlO% 7.74%
Outras D-:lspesas COrrentes 38,00% 12.57% 22.43% 35.10% 33.51% 40.25% 28._57%

DESPESAS DE CAPITAL 44,35% 61,49% 77.39% 49,92% 48.06% 56,07% 55.55%

ltMlStifW.lto -0,4!!%
lnversoes fir~a.ncelras
Armrtlzacaoda Divi::la
6,21%
9,74%
28.29%
-1,49%
63,53%
16.90%
59,19%
1.29%
'""'
'""
35,34%
4.32%
6.76%
36.94%
9,94%
17,08%
28,90%
23.55%
15.52%
16,22%
ArrurtiZaCOCl da llvida lnlema 26.38% 71,10% 0,00% 32.12% 34,27% 22.36% 3.66%
Amortizacoo da Dvlda Externa
Outras D-:lspesas de Capilal
1.00%
0.11%
11,82%
-0,07% '""'
6.00% '"'
0.09%
2,67%
0,06%
6,54%'
0,16%
12,56%
0,26.%

RESERVA DE OONTINGENCIA 0,25% -0.87% 0,00%. O, lO% 6.00% 0,49%

TOTAL
-------- ~ --------- ------------- --------------------------- ------ -- ------ -
~= 100,00% 100.00% 100,00% 100,00% 100,00% 100.00%
----- -------------- " - - - -- ------ ------ ---- . ___ - ---
FON rE BGUi91
 194

BIBLIOGRAFIA

AFONSO, Jos Roberto & GIOME, Valdemar

1991 Re~ulao do processo oramentrio. de seus controles e

da contabilidade pblica. Rio de Janeiro, mimeo.

AFONSO, Rui de Brito Alves

1990 A ruptura do padro de financiamento do setor pblico

e a crise de planejamento no Brasil nos anos 80.

So Paulo, Planejamento e Polticas Pblicas, ;{o4.

ASSIS, Jos Carlos

1983 A Chave do Tesouro a anatomia dos escndalos

financeiros; Bras;il1974-1983. Editora Paz e

Terra, 93 Edio.

1984 Os Mandarins da Repblica a anatomia dos

escndalos da administrao pblica.

Editora Paz e Terra, 10 Edio.

BELLUZZO, LG. & ALMEIDA, J.S.G.

1992 A crse da dvida e suas repercusses sobre a

economia brasileira. In "A luta pela sobrevivncia

da moeda nacional". Editora Paz e Terra, RJ, 1992.

BIASOTO Jr ., Geraldo et alii

1990 O processo oramentro brasileiro. So Paulo, rnimeo

 195

BONTEMPO, Hlio Cezar

s.d. Subsdios e Incentivos: uma avaliao quantitativa

parciaL DEPEC/DIPEC

1988 Transferncias externas e financiamento do !iNVerno

federal e autoridades monetrias.

So Paulo, IESP/FUNDAP, Texto para Discusso Nol7.

BRAGA, Jos Carlos de Souza

1981 Os orcamentos estatais e a poltica econmica.

In "Desenvolvimento Capitalista no Brasil". vol.l,

Editora Brasiliense.

CAMPANHOLE, A. & CAMPANHOLE, H.L.

1989 As Constituies do Brasil. Editora Atlas, lo Edio.

So Paulo.

CARDOSO, Fernando Henrique

1987 Aspectos polticos do planejamento, in Planejamento no

BrasiL Edtora Perspectiva, 5 Edio.

CAVALCANTI. Carlos Brando

1988 Transferncia de recursos ao exterior e substituio

de dvida externa por dvida interna. BNDES.

CONGRESSO NACIONAL

1989 Lei No 7.800/89, Braslia.

1990(a) Lei No 8.074!90, Braslia.

1990(b) Projeto de Lei No 19/90, Braslia.

1991(a) Lei No 8.211/91, Brasilia.

 196

1991(b) Projeto de Lei No 26/91, Braslia.

1991(c) Parecer No 161/91, Braslia.

DAIN, Sulamis

1988 Crise fiscal e dilema distributivo.

Rio de Janeiro, Tese de Professor Ttular, mtmeo.

DALAND, R.T.

1969 Estratl'ia e estilo do planejamento brasileiro.

Liador, Rio de Janeiro.

DANTAS, Claudio

1989 Decreto Lei ~o 2.376: Notas para o Senhor Secretrio.

Secretaria de Oramento e Finanas, Braslia, mimeo.

FlORI, Jos Luis

1991 Reforma ou Sucata: o dilema estratgko do setor

pblico brasileiro. So Paulo, IESP/FUNDAP, Texto

para Discusso, ano 6, No 4.

FRUM GAZETA MERCANTIL

1983 Brasil FMI: a armadilha da recesso

GIACOMONI, James
1989 Oramento Pblico. Editora Atlas S/ A, So Paulo.

GIARDA, P. & PARMENTOLA (org.)

1990 Bilanci Pubblici e Crisi Finanziaria. Problemi di

Amministrazione Pubblica, quaderno N.16, il Mulino.

 197

GOMES, G.D. et.alii

1985 Autoridades Monetrias: insttucionalidade. papel no

ajustamento externo e no financiamento da economia.

BNDES, mimeo.

GUARDIA, Eduardo Refinetti

1991 Oramento Geral da Unio: Aspectos institucionais e os

limites da poltica fiscal para 1991.

IESP/FUNDAP, mimeo.

IESP /FUNDAP
1990 O novo Orcamento Geral da Unio e o financiamento

das polticas pblicas. IESP /FUNDAP. mimeo.

1992 (a) Gesto Estatal no Brasil; A cumplicidade

inflacionria ameaada.

1992 (b) Refinanciamento da dvida externa dos estados.

municpios e empresas estatais. IESP /FUNDAP,

Texto para Discusso No 2, junho.

1992 (c) Reordenamento Institucional do Sistema Financeiro

no Brasil; um estudo comparado. Relatrio Final do

Projeto "O Formato Institucional do Sistema

Monetrio e Financeiro: um estudo comparado".

IESP/FUNDAP, mimeo.

KATZMANN, Robert A.
1989 The american leeislative process as a signaL In

Journal of Public Policy, 9, 3, 287-305.

 198

LAFER, Betty M.

1987 O Conceito de Planejamento, in Planejamento no BrasiL

Editora Perspectiva, s Edio.

LIKIERMAN, A.

1990, Government Accountine in the United Kingdom

In "Governement Financiai Management: issues.

and country studies", edted by A. Premchand,

IMF, Washington, D.C., 1990.

LONGO, C.A.

1992 O Processo Oramentrio: tendncias e perspectiv!i

Comisso de Reforma Fiscal, Braslia, mimeo.

MANOEL, lvaro

1991 Relacionamento entre Tesouro Nacional e Banco Central:

evoluo recente e alguns aspectos da legislao.

Braslia, dez/1991, mime.o.

MODIANO,E. & CARNEIRO, D.D.

1990 Aiuste Externo e Desequilbrio Interno: 1980-1984.

In "A Ordem do Progresso: cem anos de po!itica eco-

nmica republicana 1889-1989". Editora Campus. Rio de

Janeiro.

MONTEIRO, J.V. & AZEVEDO CUNHA, L.R.

1973 A Organizao do Planejamento Econmico: o caso

brasileiro. Pesquisa e Planejamento Econmico,

3(4), dezembro.
 199

OCDE
1987 The control and manaQ"ement of g:overnment expenditure.

O'CONNOR, James

1977 USA: A Crise do Estado Capitalista. Editora Paz e

Terra.

OLIVEIRA, Fabrcio Augusto

1985 A crise do sistema fiscal brasileiro (1965 -19S3).

Tese de doutoramento, Campinas, mimeo.

1990 As finanas pblicas na nova Constituio.

Belo Horizonre, mimeo.

PARENTE, Pedro Pullen

1990 Observaes acerca da evoluo reente do dficit e das

finanas pblicas. mimeo

PARENTE, Pedro Pullen & CALABI, Andrea Sandro

1990 Finanas Pblicas Federais; aspectos institucionais.

evoluo recente e perspectivas. mimeo

PASSANEZI, Reynaldo & PAULA, Toms Bruginski

1990 O setor produtivo estatal e o oramento de investimento

IESP/FUNDAP, mimeo.

PAULA, Tom.s Bruginski

1989 Padres de financiame-nto do setor pblico - uma anlise

do sistema fisal e do setor produtivo estatal no

 200

.fttM.ll. Dissertao de Mestrado, Campinas, mimeo.

PECHMAN, J.A.

1987 Federal Tax Policy. Brookings, Washington. D.C.

PISCITELLI, Roberto Bocaccio

1988 O proesso de Elaborao e Execuco Oramentrias

no Brasil: algumas de suas peculiaridades. In

Revista de Economia Poltica, vol.8, n 3, jul!set.

1989 Os oramenws na nova Constituio. In Revista

Informe Legislativo, Braslia, a.26. n.l04, out/dez.

PREMCHAND, k

1983 Government Bud~etni and Expenditure Controls:

theory and Practice. IMF, Washington, D.C.

1988 Temas recorrentes en matera de elaboracin del

presupuesto. In "Aspectos del Presupuesto Pblico",

Edicin preparada por A.Premchand e A.L.Antonaya.

FMI, Washington, D.C., 1988.

1990 Expenditure Controis: institutional and operational

ssues. In "Governement Financiai Management: issues

and country studies", edited by A. Premchand,

IMF, Washington, D.C., 1990.

PRESIDNCIA DA REPBLICA
1989 Oramento Geral da Unio . 1990. Secretaria

de Planejamento e Coordenao, Braslia.

 201

1990 Balanco Geral da Unio - Exerdcio de 1989.

Ministrio da Economia Fazenda e Planejamento,

Braslia.

1991 Balano Geral da Unio - Exerccio de 1990.

Ministrio da Economia Fazenda e Planejamento,

Braslia.

1992(a) Balano Geral da Unio - Exerccio de 1991.

Ministrio da Economia Fazenda e Planejamento,

Braslia.

1992(b) Plano Plurianual - 1993/1995. Ministrio da

Economia, Fazenda e Planejamento, Secretaria

Nacional de Planejamento, Braslia.

QUEIROZ, Cid Herclito

1992 Deve ser restaurada a constitucionalidade do oramento

federal. Gazeta Mercantil. 9 de abril de 1992.

REZENDE, Fernando

1992 A questo federativa no processo de reforma tributria.

So Paulo, IESP!FUNDAP, Texto para Discusso, TD/IESP2,

junho/1992.

REZENDE, Fernando & DAIN, Sulams

1985 Reforma instituconal, finanas pUblicas e controle dos

~a:.tos governamentais.

Pesquisa e Planejamento Econmico. 15(2), agosto.

 202

REZENDE, Fernando & DOELLINGER, C

1985 Financiamento do Setor Pblico: as reformas fiscal e

financeira. In "Perspectivas de longo prazo da economia

brasileira". INPES!IPEA, 1985.

SERRA, Jos

1988 A Consttuico e o gasto pblico

Revista Planejamento e Polticas Pblicas, No 1

Braslia, IPEA, junho.

SHICK, Allen

1986 Macro-Budgetary adaptatiQns to fiscal stress in

industrialized democracies.

Public Administration Review. VA6, No2, MarchApril.

1988 Enseiianzas que debey recoger los PRI y los PMD de los

resultados obtenidos por las democracias industtiali

zadas en materia ,Ptesupuestaria. In "Aspectos del

Presupuesto Pblico", Edicin preparada por

A.Premchand e A.L.Antonaya. FMI, Washngton, D.C,

1988.

1990 Why the Ddicits Persists as a Budget Problem; role of

political insttutions. In "Governement Financiai

Management: issnes and country studies", edited by

CIIL Premchand, IMF, Washington, D.C., 1990.

 203

SILVA, Carlos Eduardo de Souza

1992 Exame das formas de contrQle do Poder Pblico sobre as

empresas estatais. So Paulo, IESP /FUNDAP, mimeo.

SILVA, Maria da Conceio

1987 O Oramento Brasileiro: seu processo atual e as

reformulaces propostas no Projeto Const{tucionL

IPEA, Texto para Discusso Interna No 123.

TANZI, Vito

1988 Parmetros de poltica fiscal en la formulacin de

resupuestos. In ''Aspectos del Presupuesto Pblico",

Edicin preparada por A.Premchand e A.L.Antonaya,

FMI, Washington, D.C., 1988.

T ARSCHYS, Daniel

1990 Dalla espansione alla restrizione economica:

recenti sviluppi nella formazione dei bilanci.

In Problem di Amministrazione Pubblica,

Quaderno N.l6, il Mulno.

TAVARES, Maria da Conceio

1988 O Planejamento em economas mistas... In Seminrio

Estado e Planejamento: os sonhos e a realidade.

SEPLAN /IPEA/CENDEC, Braslia.

TEIXEIRA, Eduardo

1990 O dficit e a crise das finap;as pUblicas: 1982-1987.

Ro de Janeiro, Dissertao de Mestrado, mmeo.

 204

\\<1LDAVSKY, Aaron

1964 The politics of the budgetary process.

Little, Brown and Company, 13 3 Edio.

\VERNECK. Rogrio LF.

1987 Empresas estatais e poltica macroeconmifa.

Rio de Janeiro, Editora Campus Ltda.

WORLD BANK

1989 Brazil; public expenditure. subsidy policies and

budgetary reform.