ADMINISTRAO DIRETA E INDIRETA

CONCEITO DE ADMINISTRAO DIRETA conjunto de rgos que integram as pessoas

federativas (Unio, Estados, DF e Municpios), aos quais foi atribuda a competncia para o
exerccio, de forma centralizada, das atividades administrativas do Estado.

CONCEITO DE ADMINISTRAO INDIRETA conjunto de pessoas administrativas

(autarquias, fundaes pblicas de direito pblico, fundaes pblicas de direito privado,
sociedades de economia mista e empresas pblicas) que, vinculadas Administrao Direta, tm
a competncia para o exerccio de forma descentralizada de atividades administrativas.

CENTRALIZAO E DESCENTRALIZAO atividade centralizada aquela desempenhada

diretamente pelas Pessoas Polticas, valendo-se de seus rgos e agentes pblicos.
Descentralizao alcana tanto a administrao indireta (pessoas indicadas no quadro elaborado
na questo anterior) denominada de descentralizao legal -, bem como as concessionrias,
permissionrias e autorizadas descentralizao negocial. Alguns autores utilizam-se das
expresses outorga e delegao para se referirem, respectivamente, descentralizao legal e
negocial.

CONCENTRAO E DESCONCENTRAO diferentemente da descentralizao, que

distribuio de competncias da Administrao Direta para a Administrao Indireta (outorga) ou
para os concessionrios, permissionrios ou autorizados (delegao), quer dizer, de uma pessoa
jurdica para outra pessoa, jurdica ou fsica, a desconcentrao implica na distribuio de
competncias dentro da mesma pessoa jurdica.

comum tambm ver o conceito de desconcentrao associado a desmembramento de rgos

pblicos, o que d na mesma, pois, a partir do momento que um rgo desmembrado, faz-se
necessria a transferncia de competncias para os que iro surgir. Adote como exemplo a criao
do rgo Receita Federal do Brasil, cuja sede est em Braslia, sendo desmembrado em diversas
delegacias regionais, postos de atendimento, etc...

Uma questo importante saber que na desconcentrao h hierarquia, ao passo que na

descentralizao no. Nesta, o que existe controle, tutela, superviso ministerial ou vinculao,
todas expresses sinnimas. Da poder-se afirmar que no h hierarquia entre a Unio e o INSS
(autarquia), por exemplo.

PESSOAS INTEGRANTES DA ADMINISTRAO INDIRETA neste tpico, de grande

importncia, vocs estudaro as pessoas administrativas, que so as pessoas jurdicas que
integram a Administrao Indireta.

Quando do conceito de Administrao Indireta, elas j foram apresentadas (autarquias, fundaes

pblicas de direito pblico, fundaes pblicas de direito privado, sociedades de economia mista e
empresas pblicas). Contudo, cabe ainda destacar que tambm so integrantes as agncias
reguladoras (autarquias em regime especial) e as agncias executivas (autarquias ou fundaes
pblicas de direito pblico que firmem contrato de gesto com o Ministrio supervisor e tenham
plano de estratgico de reestruturao e de desenvolvimento institucional em andamento).

Alm disso, merecem destaque os consrcios pblicos, cuja norma reguladora Lei 11.079/2004.
Tal dispositivo, em seu art. 6, I e 1, preceitua que os consrcios pblicos adquiriro
personalidade jurdica de direito pblico quando se constiturem na forma de associao pblica,
passando a integrar a administrao indireta das pessoas pblicas consorciadas. Nesta condio,
de associaes pblica, tero a natureza de autarquias, o que confirmado pela leitura do art. 41,
IV, do CC.

Com efeito, antes de tratar de cada das pessoas listadas acima, optei por indicar as caractersticas
que lhe so comuns, evitando, desta forma, repeties desnecessrias.

Assim sendo, seguem os traos comuns:

- Concurso pblico: em regra, o acesso aos cargos e empregos da Administrao Indireta dar-
se- por meio de concurso pblico de provas ou de provas e ttulos, cuja validade de at 2 anos,
prorrogvel por igual perodo. Diz-se em regra, porque existem excees, como os cargos em
comisso (art. 37, V, CF/88), que so de livre nomeao e livre exonerao, no dependendo,
portanto, de concurso pblico.

- Contrataes: em regra, as obras, servios, compras e alienaes dependero de prvio

procedimento licitatrio, nas modalidades previstas na Lei 8.666/93 (concorrncia, tomada de
preos, convite, leilo e concurso) e na Lei 10.520/02 (prego). As excees so os casos de
dispensa (licitao dispensada e dispensvel) e inexigibilidade.

- Falncia: as pessoas integrantes da Administrao Pblica Direta ou Indireta no esto sujeitas

falncia. Existia certa dvida relativamente empresa pblica e sociedade de economia mista
exploradoras de atividade econmica, dvida esta que foi afastada pelo art. 2, I, da Lei
11.101/05 (conhecida como Nova Lei de Falncias), que expressamente preceituou que tais
empresas no podem falir.

- Projeto de lei de criao: nos termos do art. 61, 1, II, e, da competncia privativa do
Chefe do Executivo as leis que disponham sobre criao e extino de Ministrios e rgos da
Administrao Pblica. Aqui, de acordo com lio de Jos dos Santos Carvalho Filho, o texto
constitucional merece interpretao lgica, j que no se refere expressamente s pessoas
administrativas. Contudo, o termo rgo aqui utilizado em sentido amplo, tanto abrangendo os
rgos pblicos em sentido estrito, como as pessoas jurdicas que fazem parte da Administrao.

- Projeto de lei de organizao: a mesma regra de iniciativa legislativa para criao das
pessoas administrativas aplicvel sua organizao, sendo reservada ao Chefe do Poder
Executivo, que normalmente edita decretos para sua regulamentao. o que determina o art.
84, VI, a, da CF/88:

Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da Repblica:

( ... )
VI dispor, mediante decreto, sobre:
a) organizao e funcionamento da administrao federal, quando no implicar aumento de
despesa nem criao ou extino de rgos pblicos.

A partir deste ponto, tratarei de cada uma das pessoas administrativas, indicando suas principais
caractersticas.

I) AUTARQUIAS

- Conceito: pessoa jurdica de direito pblico interno, com autonomia administrativa, criada por
lei especfica para execuo de servios pblicos e atividades administrativas, com patrimnio
prprio exclusivamente pblico. Alguns exemplos: INSS, INCRA, IBAMA, Banco Central do Brasil e
Comisso de Valores Imobilirios.

- Personalidade jurdica: as autarquias possuem personalidade jurdica de direito pblico

interno, o que recentemente foi confirmado pelo artigo 41, IV, do Cdigo Civil, podendo ser
federais, estaduais, distritais ou municipais.

- Criao e organizao: a regra prevista no Cdigo Civil de que a existncia legal das pessoas
jurdicas tem incio com a inscrio no registro prprio de seus atos constitutivos no se aplica s
autarquias, pois esta norma apenas se aplica s pessoas de direito privado. O momento de criao
da autarquia coincide com o de vigncia da lei especfica que a instituiu. Merece destaque o fato
de exigir-se lei especfica (prpria) para criao de autarquias, conforme inciso XIX, do art. 37,
CF/88:

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa
pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo
caso, definir as reas de sua atuao;

- Extino: pelo princpio da simetria das formas jurdicas, pelo qual a forma de nascimento dos
institutos jurdicos deve ser a mesma de sua extino, ser lei especfica o instrumento legislativo
idneo para extino das autarquias, de competncia privativa do Chefe do Executivo.

- Objeto: execuo de servios pblicos de natureza social (UFRJ, prestando servios dirigidos
educao) e de atividades administrativas (Banco Central fiscalizando atividades desenvolvidas
pelas instituies financeiras). Excluem-se de seu objeto atividades de cunho econmico e
industrial, que so prprios das sociedades de economia mista e empresas pblicas.

- Patrimnio: de acordo com o art. 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnio nacional
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem. Portanto, os bens das autarquias tm natureza pblica,
sendo impenhorveis, imprescritveis (insuscetveis de usucapio), no onerveis (no podem ser
objeto, por exemplo, de penhora ou hipoteca) e inalienveis (melhor dizer que a alienao
condicionada, pois os bens pblicos podem ser alienados, desde que atendidas as exigncias
legais). Os bens mveis e imveis que integram as autarquias so transferidos pela pessoa poltica
instituidora.

- Pessoal: a Emenda Constitucional n 19/98, ao pr fim ao regime jurdico nico, possibilitou s

autarquias adotarem o regime de pessoal estatutrio ou celetista, de acordo com o que
estabelecer a lei. Ressalte-se, ainda, que o regime das autarquias no est vinculado ao adotado
pela administrao direta.

Contudo, recentemente (02/08), o STF concedeu liminar na ADI 2135 para suspender a eficcia,
com efeito ex nunc (ou seja, no ter efeito retroativo), do art. 39, caput, da CF/88, por
considerar estar a EC 19/98 maculada de vcios formais de inconstitucionalidade, restabelecendo o
regime jurdico nico para os servidores das pessoas jurdicas de direito pblico.

Com isto, a redao anterior do art. 39, caput, CF/88, foi restabelecida: A Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e
planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das
fundaes pblicas.

Desta forma, a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas de direito pblico s podero adotar, a
partir desta deciso do STF, o regime estatutrio para seus servidores.

- Foro dos litgios judiciais: eis a redao do inciso I, do art. 109, CF/88:

Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas
na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho;

Desta forma, as autarquias federais, nos litgios comuns, tm sua causas processadas e julgadas
na Justia Federal.

Nas lides envolvendo a relao de trabalho, h que se indagar qual o regime de pessoal adotado
pela autarquia federal. Se estatutrio, o foro competente ser a Justia Federal; se celetista, as
aes tramitaro na Justia do Trabalho.

- Prerrogativas: eis as principais: a) imunidade tributria (art. 150, 2, CF/88), que veda a
instituio de impostos sobre o patrimnio, renda ou servios das autarquias, desde que
vinculados a suas finalidades essenciais; b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas; c)
imprescritibilidade de seus bens (no podem ser adquiridos por terceiros via usucapio smula
340 do STF); d) prescrio qinqenal, significando que as dvidas e direitos de terceiros contra as
autarquias prescrevem em cinco anos, salvo excees legais; e) crditos sujeitos execuo
fiscal; f) privilgios processuais, como prazo em dobro para recorrer e em qudruplo para
contestar.

- Associaes pblicas: a Lei 11.107/05 institui a possibilidade de a Unio, os Estados, o Distrito

Federal e os Municpios contratarem consrcios pblicos para a realizao de objetivos de
interesse comum. Desta reunio constituir-se- pessoa jurdica de direito privado ou pessoa
jurdica de direito pblico. Neste ltimo caso, ser denominada de associao pblica, que nos
termos do art. 41, IV, do Cdigo Civil, tem natureza jurdica de autarquia.

II) FUNDAES PBLICAS DE DIREITO PBLICO

- Conceito: pessoa jurdica de direito pblico, de natureza administrativa, sem fim lucrativo,
integrante da Administrao Indireta, criada por lei especfica, cujo patrimnio destinado para a
execuo de atividades de cunho social, tais como, assistncia social, assistncia mdica e
hospitalar, educao, ensino, pesquisa e atividades culturais.

H grandes semelhanas entre estas fundaes e as autarquias, da alguns doutrinadores as

chamarem de fundaes autrquicas (chegam a dizer que so espcies de autarquia). uma
expresso que poder vir na prova e que exigir a ateno de vocs, pois ela apenas se refere s
fundaes pblicas de direito pblico, j que as fundaes pblicas de direito privado, que no
prximo item sero estudadas, no tm personalidade jurdica de direito pblico, mas sim de
direito privado, no se assemelhando s autarquias. Portanto, a expresso fundao autrquica
restrita para as fundaes pblicas de direito pblico.

Acho interessante destacar que todas as fundaes criadas pelo Governo so denominadas
fundaes pblicas, ou, na feliz expresso de Jos dos Santos Carvalho Filho, fundaes
governamentais. Isto significa que uma questo de prova que se refira a fundaes pblicas no
precisa quanto sua natureza, se de direito pblico ou de direito privado. Estas ltimas
expresses que situaro vocs na resoluo da questo. Como exemplo, pergunto para vocs,
uma assertiva que afirme que as fundaes pblicas so criadas por lei especfica est errada?
Sim, pois a qual fundao se refere o examinador? Como eu disse linhas acima, esta expressa no
especfica, pois as fundaes pblicas tanto podem ser criadas por lei especfica, e a tero a
natureza jurdica de direito pblico, ou a lei especfica autorizar a sua criao, atribuindo-as
natureza jurdica de direito privado.

Para fechar este item, gravem um macete que vai ajud-los em provas. Quando a banca se referir
a patrimnio personalizado ou universalidade de bens personalizados, ela estar se referindo
s fundaes; mas, quando disser servio personalizado, a pessoa jurdica em questo uma
autarquia. Desta forma, vinculem a palavra bens a fundaes e a servios a autarquias. Isto se
deve ao fato de que nas fundaes o elemento essencial o patrimnio direcionado
concretizao de certos objetivos que extrapolam o mbito da prpria entidade, indo beneficiar
terceiros estranhos a ela. Para melhor visualizar, pensem no Hospital das Clnicas, que uma
fundao pblica, cujo patrimnio destinado a atingir terceiros estranhos sua formao. O
Hospital no funciona para se beneficiar, como ocorre com uma sociedade, mas sim para prestar o
servio sade a quem dele precise.

Alguns exemplos: Fundao Instituto Brasileiro de Geografia e Estatstica, Fundao Nacional de

Sade e Fundao Nacional do ndio. Interessante destacar que as universidades pblicas ora so
institudas como fundaes ora como autarquias (a de Viosa uma fundao, a de Juiz de Fora,
uma autarquia).

- Personalidade jurdica: as fundaes pblicas de direito pblico possuem personalidade

jurdica de direito pblico interno, o que recentemente foi confirmado pelo artigo 41, IV, do Cdigo
Civil, podendo ser federais, estaduais, distritais ou municipais.

- Criao: aqui, como em praticamente todo este tpico relacionado s fundaes pblicas de
direito pblico, sero aplicadas as mesmas regras das autarquias, dada as semelhanas existentes
entre elas. O momento de criao coincidir com o de vigncia da lei especfica que a instituiu.

De forma resumida, listarei passo a passo a criao de uma fundao pblica de direito pblico (o
raciocnio idntico para as autarquias):

1) O Chefe do Executivo apresenta Cmara dos Deputados projeto de lei ordinria propondo a
criao da fundao. A discusso e votao dos projetos de leis de iniciativa do Presidente da
Repblica, do Supremo Tribunal Federal e dos Tribunais Superiores tero incio na Cmara dos
Deputados (art. 64, caput, CF);

2) Aps votado pela Cmara dos Deputados, se aprovado o projeto, ser remetido ao Senado
Federal;

3) Com a aprovao do Senado Federal, sem modificaes no projeto de lei, ele ser enviado ao
Chefe do Executivo para sano, promulgao e publicao.

4) A simples publicao da lei no suficiente para o incio de seus efeitos. Para tanto, o
importante a data de incio de sua vigncia, ou seja, quando efetivamente passar a produzir
efeitos. Neste exato momento, que a fundao adquirir personalidade jurdica. Se no corpo da
lei nada constar, incio de vigncia em 45 dias, significando que apesar de a lei estar aprovada, a
fundao apenas adquirir personalidade jurdica 45 dias aps a publicao da lei.

Para finalizar, muitos alunos indagam em sala que a redao do art. 37, XIX, da Constituio
Federal, no faz referncia fundao pblica de direito pblico, conforme se v do texto abaixo,
novamente reproduzido:

XIX somente por lei especfica poder ser criada autarquia e autorizada a instituio de empresa
pblica, de sociedade de economia mista e de fundao, cabendo lei complementar, neste ltimo
caso, definir as reas de sua atuao;

Realmente, a interpretao literal deste dispositivo demonstra claramente que as fundaes tm

sua criao autorizada por lei, o que levaria o leitor concluso de possuem personalidade jurdica
de direito privado.

Contudo, em que pese esta redao, a doutrina majoritria e o Supremo Tribunal Federal
entendem, como j dito linhas acima, que as fundaes criadas pelo Governo pode ter duas
naturezas, pblica ou privada, no sendo a redao acima suficiente para prejudicar este
raciocnio.

Agora, fiquem atentos! Se numa questo de prova o examinador indagar qual a natureza das
fundaes pblicas com base no texto do art. 37, XIX, CF, no hesitem em responder que de
direito privado. Apesar de ser uma questo bastante maldosa, no vejo erro em seu contedo,
pois a CF expressamente diz que as fundaes tero sua criao autorizada por lei especfica, ou
seja, natureza de direito privado. Repito, porm, que a posio majoritria a indicada no
pargrafo anterior.

- Extino: ser lei especfica o instrumento legislativo idneo para extino das fundaes
pblicas de direito pblico, de competncia privativa do Chefe do Executivo.

- Objeto: execuo de atividade de cunho social, como assistncia social, assistncia mdica e
hospitalar, educao, ensino, pesquisa, atividades culturais, dentre outras. Excluem-se de seu
objeto atividades econmica ou empresariais, que so prprias das sociedades de economia mista
e empresas pblicas. Portanto, no possuem fins lucrativos, o que no impede que suas receitas
ultrapassem os seus custos de execuo. Contudo, tais valores no sero considerados
tipicamente como lucro, mas sim como superavit, que devero ser reinvestidos no pagamento de
novos custos operacionais, sempre visando ao melhor atendimento de seus objetivos sociais.

Os prximos itens, patrimnio, regime de pessoal, foro dos litgios judiciais e prerrogativas
possuem texto idntico ao elaborado para as autarquias.

- Patrimnio: de acordo com o art. 98 do Cdigo Civil, so pblicos os bens do domnio nacional
pertencentes s pessoas jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja
qual for a pessoa a que pertencerem. Portanto, os bens das fundaes pblicas de direito pblico
tm natureza pblica, sendo impenhorveis, imprescritveis (insuscetveis de usucapio), no
onerveis (no podem ser objeto, por exemplo, de penhora ou hipoteca) e inalienveis (melhor
dizer que a alienao condicionada, pois os bens pblicos podem ser alienados, desde que
atendidas as exigncias legais). Os bens mveis e imveis que integram as autarquias so
transferidos pela pessoa poltica instituidora.

- Regime de Pessoal: a Emenda Constitucional n 19/98, ao pr fim ao regime jurdico nico,

possibilitou s autarquias adotarem o regime de pessoal estatutrio ou celetista, de acordo com o
que estabelecer a lei. Ressalte-se, ainda, que o regime das autarquias no est vinculado ao
adotado pela administrao direta.

Contudo, recentemente (02/08), o STF concedeu liminar na ADI 2135 para suspender a eficcia,
com efeito ex nunc (ou seja, no ter efeito retroativo), do art. 39, caput, da CF/88, por
considerar estar a EC 19/98 maculada de vcios formais de inconstitucionalidade, restabelecendo o
regime jurdico nico para os servidores das pessoas jurdicas de direito pblico.

Com isto, a redao anterior do art. 39, caput, CF/88, foi restabelecida: A Unio, os Estados, o
Distrito Federal e os Municpios, instituiro, no mbito de sua competncia, regime jurdico nico e
planos de carreira para os servidores da administrao pblica direta, das autarquias e das
fundaes pblicas.

Desta forma, a Unio, suas autarquias e fundaes pblicas de direito pblico s podero adotar, a
partir desta deciso do STF, o regime estatutrio para seus servidores.

- Foro dos litgios judiciais: eis a redao do inciso I, do art. 109, CF/88:

Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas
na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho;

Desta forma, as autarquias federais, nos litgios comuns, tm sua causas processadas e julgadas
na Justia Federal.

Nas lides envolvendo a relao de trabalho, h que se indagar qual o regime de pessoal adotado
pela autarquia federal. Se estatutrio, o foro competente ser a Justia Federal; se celetista, as
aes tramitaro na Justia do Trabalho.

- Prerrogativas: eis as principais: a) imunidade tributria (art. 150, 2, CF/88), que veda a
instituio de impostos sobre o patrimnio, renda ou servios das autarquias, desde que
vinculados a suas finalidades essenciais; b) impenhorabilidade de seus bens e de suas rendas; c)
imprescritibilidade de seus bens (no podem ser adquiridos por terceiros via usucapio smula
340 do STF); d) prescrio qinqenal, significando que as dvidas e direitos de terceiros contra as
fundaes pblicas de direito pblico prescrevem em cinco anos, salvo excees legais; e) crditos
sujeitos execuo fiscal; f) privilgios processuais, como prazo em dobro para recorrer e em
qudruplo para contestar.

- Controle pelo Ministrio Pblico: de acordo com o Cdigo Civil (art. 66), o Ministrio Pblico
o rgo encarregado de velar pelas fundaes privadas. Quanto s fundaes pblicas, tanto as
de direito pblico como as de direito privado, este controle ser desnecessrio, uma vez que a
Administrao Direta j exerce este papel. Basta vocs lembrarem o que foi dito na primeira aula,
quando me referi descentralizao e desconcentrao. Demonstrei que nesta h hierarquia, ao
passo que naquela no, pois o que h tutela, controle ou superviso ministerial, todas
expresses sinnimas que demonstram que a Administrao Direta supervisiona as pessoas
integrantes da Administrao Indireta, e as fundaes esto nela includa, com o propsito de
aferir se os objetivos da lei criadora ou autorizadora esto sendo perseguidos. Desta forma,
desnecessria uma dupla fiscalizao, o que nos levar a concluso, importantssima por sinal,
pois j foi objeto de questo de prova, que a superviso das fundaes pblicas pelo MP
dispensvel. Observem a palavra que eu utilizei, pois ela no vedada, mas to somente
desnecessria.

III) FUNDAES PBLICAS DE DIREITO PRIVADO

- Conceito: pessoa jurdica de direito privado, de natureza administrativa, sem fim lucrativo,
integrante da Administrao Indireta, cuja criao foi autorizada por lei especfica, com patrimnio
destinado para a execuo de atividades de cunho social, tais como, assistncia social, assistncia
mdica e hospitalar, educao, ensino, pesquisa e atividades culturais.

O que vocs devem fazer agora comparar os conceitos das duas fundaes. Ao faz-lo,
constataro que, fora as diferenas que abaixo sero apresentadas, no aspecto conceitual a
natureza jurdica deixou de ser pblica e passou a ser privada, e a lei no mais a fonte
instituidora, e sim, a autorizadora, pois ela apenas autoriza a criao.

- Personalidade jurdica: as fundaes pblicas de direito privado possuem personalidade

jurdica de direito privado. interessante comentar que, apesar desta natureza, tais fundaes
no so regidas exclusivamente por normas de direito privado, mas sim por um regime jurdico
hbrido, quer dizer, sobre elas incidem tanto normas de direito privado com de direito pblico.
Basta pensarem que necessitam de registro no rgo competente para aquisio de personalidade
jurdica, como as demais pessoas privadas, porm, diferentemente destas, devem licitar para
aquisio de seus bens.

- Criao: prevalecer a regra prevista no Cdigo Civil de que a existncia legal das pessoas
jurdicas tem incio com a inscrio no registro prprio de seus atos constitutivos. O momento de
criao coincidir com o de registro do estatuto da fundao pblica de direito privado no Cartrio
de Registro de Pessoas Jurdicas.

Faamos uma comparao: fundao pblica de direito pblico adquire personalidade jurdica com
a vigncia da lei instituidora; fundao pblica de direito privado, com o registro de seu ato
constitutivo no Cartrio de Registro de Pessoas Jurdicas.

- Extino: ser lei especfica o instrumento legislativo idneo para autorizar a extino das
fundaes pblicas de direito privado, de competncia privativa do Chefe do Executivo.

- Objeto: aqui no h diferenas quanto s fundaes pblicas de direito pblica. Seu objeto
envolve-se com a execuo de atividade de cunho social, como assistncia social, assistncia
mdica e hospitalar, educao, ensino, pesquisa, atividades culturais, dentre outras. Excluem-se
de seu objeto atividades econmicas ou empresariais.

- Patrimnio: como a natureza destas fundaes de direito privado, aplicaremos mais uma vez
o art. 98 do Cdigo Civil - so pblicos os bens do domnio nacional pertencentes s pessoas
jurdicas de direito pblico interno; todos os outros so particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencerem - e a concluso ser bvia: os bens sero particulares.

- Regime de pessoal: por serem pessoas jurdicas de direito privado, o nico regime de pessoal
que podero adotar o celetista.

- Foro dos litgios judiciais: independentemente do ente federado a que pertencerem, o foro
competente para as demandas em que forem partes ser a Justia Estadual, exceto nas questes
que envolvam relaes trabalhistas, quando o foro ser a Justia do Trabalho.

- Prerrogativas: considerando o regime hbrido que esto expostas, no ficaro desprovidas de

prerrogativas. certo que no gozaro das mesmas que possuem as autarquias e fundaes
pblicas de direito pblico. Todavia, algumas elas possuem, como a imunidade tributria, prevista
no art. 150, 2, CF.

- Controle pelo Ministrio Pblico: ser dispensvel, pelos mesmos motivos expostos para as
fundaes pblicas de direito pblico.

IV) EMPRESAS PBLICAS E SOCIEDADES DE ECONOMIA MISTA

As empresas pblicas e sociedades de economia mista esto abrangidas nas expresses

empresas estatais ou empresas governamentais adotadas pela doutrina para designar
entidades, sejam civis ou comerciais, de que o Estado tenha o controle acionrio.

Desta forma, a expresso empresa estatal no abrange apenas as empresas pblicas e sociedades
de economia mista, mas qualquer empresa que o Estado tenha o controle acionrio. A diferena
reside no fato de que, dentre as entidades abrangidas pela expresso, apenas as empresas
pblicas e as sociedades de economia mista integram a Administrao Pblica Indireta.

No estudo de vocs, estou certo que depararo com questes, principalmente do CESPE e ESAF,
exigindo este conhecimento do candidato. A banca, por exemplo, afirmar que toda sociedade em
que o Estado tenha participao acionria integra a administrao indireta, e vocs devero
marcar que a assertiva falsa, justamente pelos motivos acima expostos (apenas se forem
constitudas como empresa pblica ou sociedade de economia mista).

Em diversas passagens da Constituio, o legislador constituinte fez referncia a estas entidades,

controladas pelo Poder Pblico, porm, no integrantes da administrao. Como exemplos, leiam
os arts. 37, XVII, e 165, 5, II, da CF/88.

De qualquer forma, devemos focar nossos estudos para as empresas pblicas e sociedades de
economia mista, sendo certo que as regras concernentes a estas empresas possuem grandes
semelhanas. Por tal motivo, listarei em primeiro plano as caractersticas comuns dessas pessoas
administrativas, reservando para o final as diferenas, que, inclusive, so poucas.

Antes, porm, importante destacar que empresas pblicas e sociedades de economia mista no
so paraestatais, apesar de constar esta informao em diversas leis ainda em vigor, e tambm
em algumas edies de livros de Direito Administrativo. Paraestatais so os entes de colaborao
organizaes sociais, entidades de apoio, servios sociais autnomos e organizaes da
sociedade civil de interesse pblico que so pessoas jurdicas de direito privado, no integrantes
da administrao indireta, que exercem atividades de interesse coletivo, utilizando-se de recursos
pblicos.

Pontos comuns:

a) Personalidade jurdica: possuem personalidade jurdica de direito privado, pois a lei

especfica, de iniciativa privativa do Chefe do Executivo, autoriza a instituio. Esta concluso
extrada da simples leitura do art. 37, XIX, CF. A natureza de direito privado assegura-lhes
maiores condies de eficincia, o que no as afasta dos princpios bsicos da Administrao
Pblica.

b) Criao: diferente do que ocorre com as autarquias e as fundaes pblicas de direito pblico,
a existncia legal das empresas publicas e sociedades de economia mista tm incio com a
inscrio no registro prprio de seus atos constitutivos, aplicando-se, portanto, a regra prevista no
Cdigo Civil.

A iniciativa do projeto da lei autorizadora da criao de competncia privativa do Chefe do

Executivo (Presidente da Repblica, Governadores e Prefeitos).

c) Subsidirias: so aquelas cujo controle e gesto so atribudos empresa pblica e sociedade

de economia mista. O Estado cria e controla diretamente determinada empresa pblica ou
sociedade de economia mista, e estas, por suas vezes, passam a gerir uma nova empresa. caso
da Transpetro, que uma subsidiria da Petrobrs.

A criao das subsidirias depende de autorizao legislativa, nos termos do art. 37, XX, CF. Quer
dizer, primeiro o Governo autoriza, atravs de lei especfica, a criao de uma sociedade de
economia mista; depois, tambm atravs de lei especfica, autoriza que seja criada uma
subsidiria da sociedade de economia mista anteriormente instituda.

De acordo com o Supremo Tribunal Federal, a autorizao legislativa especfica para a criao de
empresas subsidirias dispensvel nos casos em que a lei autorizativa de criao da empresa
pblica ou sociedade de economia mista matriz tambm previu a eventual formao das
subsidirias. Peguemos o exemplo da Petrobrs. Se na lei especfica que autorizou a criao desta
empresa pblica contivesse artigo dizendo que estaria autorizada a instituio de subsidirias,
tornar-se-ia desnecessria a edio de nova lei autorizadora. Esta foi a posio do Supremo
Tribunal Federal, que apesar de aparentemente decorrer de um simples raciocnio, foi objeto de
muitas discusses.

d) Participao em empresas privadas: da mesma forma que necessria a edio de lei

autorizadora para criao de subsidirias, tambm o ser para que as empresas pblicas ou
sociedades de economia mista tenha participao societrias em outras empresas privadas (art.
37, XX, CF).

d) Extino: como a criao depende de lei especfica autorizadora, de iniciativa privativa do

Chefe do Poder Executivo, da mesma forma, pelo j citado princpio da simetria das formas
jurdicas, a sua extino tambm depender de lei especfica. Aps a edio do referido diploma, a
inteno de extinguir ser formalizada em um distrato social, para posterior registro no rgo
competente (o mesmo em que foi registrado o ato constitutivo).
e) Objeto: explorao de atividades econmicas de natureza privada e a prestao de servios
pblicos, excludos aqueles considerados prprios do Estado, como segurana pblica, prestao
da justia e defesa da soberania nacional.

A explorao de atividades econmicas pelo Estado, ressalvadas as hipteses previstas na CF, s

admitida em carter suplementar, quando necessria aos imperativos da segurana nacional ou a
relevante interesse coletivo (art. 173, CF).

Aqui vocs devem ficar atentos, pois o objeto social adotado pela entidade influenciar no regime
jurdico aplicvel em suas relaes jurdicas.

Melhor explicando: o Poder Pblico convive com dois regimes jurdicos, o de direito pblico e o de
direito privado (sendo que este no exclusivamente privado, mas sim predominantemente
privado, pois h incidncia de normas de direito pblico. A doutrina diz que o regime jurdico de
direito privado derrogado por normas de direito pblico).

O exerccio de atividade econmica reservado preferencialmente aos particulares, da justificar-

se o fato de o Estado estar sujeito s normas de direito privado quando do desempenho de tais
atividades, por questes de segurana nacional ou relevante interesse pblico.

Contudo, o Estado tambm pode desempenhar atividades de natureza econmica, porm,

assumidas como servio pblico, o que afasta a aplicao das normas de direito privado, dando
lugar s de direito pblico.

Se o Estado exerce atividade econmica de natureza privada, deve-se aplicar o art. 173 da CF,
abaixo reproduzido:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
1. A lei estabelecer o estatuto jurdico da empresa pblica, da sociedade de economia mista e
de suas subsidirias que explorem atividade econmica de produo ou comercializao de bens
ou de prestao de servio, dispondo sobre:
I sua funo social e formas de fiscalizao pelo Estado e pela sociedade;
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;
III licitao e contratao de obras, servios, compras e alienaes, observados os princpios da
administrao pblica;
IV a constituio e o funcionamento dos conselhos de administrao e fiscal, com a participao
de acionistas minoritrios;
V os mandatos, a avaliao de desempenho e a responsabilidade dos administradores.
2. As empresas pblicas e as sociedades de economia mista no podero gozar de privilgios
fiscais no extensivos s do setor privado.
3. A lei regulamentar as relaes da empresa pblica com o Estado e a sociedade.
4. A lei reprimir o abuso de poder econmico que vise dominao dos mercados,
eliminao da concorrncia e ao aumento arbitrrio dos lucros.
5. A lei, sem prejuzo da responsabilidade individual dos dirigentes da pessoa jurdica,
estabelecer a responsabilidade desta, sujeitando-a s punies compatveis com sua natureza,
nos atos praticados contra a ordem econmica e financeira e contra a economia popular.

Observem a redao do inciso II, que bastante clara ao afirmar que tais empresas esto sujeitas
ao regime jurdico de direito privado.

Agora, caso a atividade desenvolvida seja prestao de servios pblicos, o regime jurdico
aplicvel ser o de direito pblico (regime jurdico administrativo), transferindo-se nossa ateno
para o art. 175, CF:

Art. 175. Incumbe ao Poder Pblico, na forma da lei, diretamente ou sob regime de concesso ou
permisso, sempre atravs de licitao, a prestao de servios pblicos.
Pargrafo nico. A lei dispor sobre:
I o regime das empresas concessionrias e permissionrias de servios pblicos, o carter
especial de seu contrato e de sua prorrogao, bem como as condies de caducidade, fiscalizao
e resciso da concesso ou permisso.
II os direitos dos usurios;
III poltica tarifria;
IV a obrigao de manter servio adequado.
O termo diretamente foi destacado para demonstrar que nele esto inseridos as empresas pblicas
e as sociedades de economia mista prestadores de servios pblicos. Na verdade, esta expresso
abrange tanto a atuao da Administrao Direta como da Administrao Indireta. Quando a CF
refere-se aos regimes de concesso ou permisso ela abrange a administrao indireta e os
particulares que no a integram. Parece confuso, mas no . Vamos raciocinar juntos:
diretamente envolve Administrao Direta e Indireta, estou certo que aqui no haver dvidas;
regime de concesso ou permisso envolve os particulares que no integram a Administrao
Pblica, como as empresas de telefonia, de energia eltrica etc, bem como as prprias empresas
integrantes da administrao indireta ao prestarem servios pblicos para ente federado diverso
do qual pertencem (uma sociedade de economia mista estadual pode ser concessionria da Unio,
mas no poder ser do seu prprio Estado, pois no faria nenhum sentido manter uma relao
contratual de concesso ou permisso entre o criador - Estado e sua criatura sociedade de
economia mista).

Com efeito, dentro do propsito deste item, que no estender no estudo dos regimes jurdicos
da Administrao Pblica ou do tema servios pblicos, que sero estudados oportunamente, mas
sim indicar quais os objetivos sociais das empresas pblicas e sociedades de economia mista,
finalizo reiterando que ambas podem exercer atividade econmica de natureza privada ou prestar
servios pblicos.

f) Patrimnio: independentemente do regime jurdico adotado por estas entidades, mais uma vez
deve ser aplicado o art. 98 do Cdigo Civil, que nos conduz concluso de que os bens so
privados.

interessante saber, contudo, que existem autores, como Hely Lopes Meirelles, que sustentam
que os bens dessas empresas so pblicos, porm, com destinao especial, sob administrao
particular da empresa a que foram incorporados, para a consecuo de seus fins estatutrios.

No meu entender, a melhor posio a exposta no Cdigo Civil, at mesmo porque no h

impedimento legal para que se atribua a bens privados uma destinao especfica em prol da
coletividade. Conforme lio de Jos dos Santos Carvalho Filho, criticando a lio do mestre Hely
Lopes Meirelles, melhor seria bens privados com destinao especial.

g) Pessoal: como so pessoas jurdicas de direito privado, o regime de pessoal adotado ser
obrigatoriamente o celetista.

i) Regime jurdico: ao tratar do objeto destas entidades, j me adiantei no assunto, destacando

que o regime jurdico varia de acordo com a atividade desenvolvida. Se explorarem atividades
econmicas de natureza privada, estaro sujeitas predominantemente ao regime jurdico prprio
das empresas privadas, nos termos do art. 173, CF; caso contrrio, se prestadoras de servios
pblicos, aplicar-se- predominantemente o regime jurdico prprio das entidades pblicas, de
acordo com o art. 175, CF. Da a doutrina dizer que possuem regime jurdico hbrido.

De qualquer forma, para as exploradoras de atividade econmica, dem bastante ateno para o
art. 173, 1, II, da CF, que abaixo reproduzirei mais uma vez, dando-lhe o destaque que merece,
pois alvo de diversas questes de concursos pblicos:

Art. 173. Ressalvados os casos previstos nesta Constituio, a explorao direta de atividade
econmica pelo Estado s ser permitida quando necessria aos imperativos da segurana
nacional ou a relevante interesse coletivo, conforme definidos em lei.
( ... )
II a sujeio ao regime jurdico prprio das empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e
obrigaes civis, comerciais, trabalhistas e tributrios;

j) Regime tributrio: se exercerem atividade econmica, nos termos do 2 do art. 173 da

CF/88, no podero gozar de privilgios fiscais no extensivos ao setor privado. muito
importante entender este dispositivo, pois, na verdade, ele permite sim a concesso de privilgios
fiscais, desde que sejam estendidos s demais empresas do setor privado. Tal norma tem como
propsito evitar que o Estado atue na rbita econmica em posio privilegiada diante das
empresas integrantes do setor privado, o que consistiria agresso ao princpio da livre
concorrncia.

Todavia, caso sejam prestadoras de servios pblicos, apesar de a doutrina no ser pacfica
quanto ao tema, pois alguns entendem que devem receber tratamento diferenciado, sustentando
outros que no, o Supremo Tribunal Federal, ao apreciar ao envolvendo os Correios (empresa
pblica federal), deixou clara sua posio quanto possibilidade de concesses de privilgios para
as prestadoras de servios pblicos.

l) Prerrogativas: o raciocnio ser o mesmo aplicado no item anterior. Se exercerem atividades

econmicas de natureza privada, no gozaro de prerrogativas, excetos aquelas previstas na lei
autorizadora ou no estatuto, se, logicamente, compatveis com os princpios constitucionais que
protegem a livre concorrncia. Mas, se prestadoras de servios pblicos, podero gozar de alguns
privilgios, porm, no na mesma extenso que as pessoas pblicas.

m) Responsabilidade por dvidas: respondero pelas suas dvidas e obrigaes, tendo a

Administrao Direta responsabilidade subsidiria, ou seja, apenas responder caso o patrimnio
daquelas no seja suficiente para solver os dbitos. Fiquem atentos na prova com a expresso
subsidiria, que poder vir substituda por solidria. Na subsidiria, primeiro cobra-se da
Administrao Indireta, para depois cobrar da Direta; caso fosse solidria, seria possvel a
cobrana das duas ao mesmo tempo, ou apenas de Direta ou da Indireta.

- Diferenas:

a) Conceito de Empresa Pblica: pessoa jurdica de direito privado, de natureza administrativa,

integrante da administrao indireta, com capital exclusivamente pblico, cuja criao
autorizada por lei especfica, sob qualquer forma jurdica adequada sua natureza (Ltda., S/A,
etc.), para que a administrao direta exera atividades econmicas ou, em algumas situaes,
preste servios pblicos (alguns exemplos: Correios, BNDES, Caixa Econmica Federal, Casa da
Moeda do Brasil)

a.1) Conceito de Sociedade de Economia Mista: pessoa jurdica de direito privado, de

natureza administrativa, integrante da Administrao Indireta, com capital pblico (majoritrio) e
privado, cuja criao autorizada por lei especfica, sob a forma jurdica adequada de sociedade
annima, para que a administrao direta exera atividades econmicas ou, em algumas
situaes, preste servios pblicos (alguns exemplos: Banco do Brasil, PETROBRS e Instituto de
Resseguros do Brasil).

b) Constituio do capital da Empresa Pblica: apenas admissvel a participao da

administrao direta e da indireta, sendo vedada a presena da iniciativa privada em seu capital.
A maioria do capital votante deve pertencer entidade pblica instituidora.

Vale destacar que h possibilidade da formao de empresa pblica unipessoal, ou seja, aquela
que na constituio do capital apenas figura uma pessoa jurdica pblica, como a Caixa Econmica
Federal, os Correios e a Empresa de Pesquisa Energtica - EPE.

b.1) Constituio do capital da Sociedade de Economia Mista: constituda pela conjugao

de recursos oriundos da administrao direta, indireta e da iniciativa privada, detendo a entidade
criadora a maioria do capital votante.

c) Forma jurdica da Empresa Pblica: podem revestir-se de qualquer das formas admitidas
em direito, conforme Decreto-Lei 200/67, podendo ser unipessoais, quando o capital pertence
exclusivamente pessoa instituidora, ou pluripessoais, quando, alm do capital dominante da
pessoa criadora se associam recursos de outras pessoas.

c.1) Forma jurdica da Sociedade de Economia Mista: devem ter forma de sociedade
annima, nos termos do Decreto-Lei 200/67.

d) Foro dos litgios judiciais da Empresa Pblica: eis a redao do inciso I, do art. 109,
CF/88:

Art. 109. Aos juzes federais compete processar e julgar:

I - as causas em que a Unio, entidade autrquica ou empresa pblica federal forem interessadas
na condio de autoras, rs, assistentes ou oponentes, exceto as de falncia, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas Justia Eleitoral e Justia do Trabalho;
Desta forma, para as empresas pblicas federais a competncia da Justia Federal.

Com efeito, o dispositivo acima reproduzido traz a regra e as excees, consistentes estas nas
aes que envolvam litgios de acidente de trabalho, eleitorais, trabalhistas e os de falncia
(quanto a estes, sabendo-se que tais empresas no esto sujeitas falncia, a norma
constitucional no tem aplicao).

Assim sendo, se um empregado de uma empresa pblica federal pretender questionar junto ao
Poder Judicirio verbas trabalhistas no pagas, dever ingressar com a ao na Justia do
Trabalho, e no na Justia Federal, pois a estamos diante de uma das excees.

Agora, se voc correntista da Caixa Econmica Federal, por exemplo, e sentir-se lesado porque
um cheque foi devolvido de sua conta, apesar de voc ter saldo, dever propor a ao na Justia
Federal, pois aqui prevalece a regra.

d.1) Foro dos litgios judiciais da Sociedade de Economia Mista: nos termos da smula 556
do Supremo Tribunal Federal competente a Justia Comum para julgar as causas em que
parte sociedade de economia mista. No mesmo sentido a smula n 42 do Superior Tribunal de
Justia.

Para reforar este entendimento, valida a leitura da Smula 517 do STF, que assim foi redigida,
as sociedades de economia mista s tm frum na Justia Federal, quando a Unio intervm
como assistente ou opoente. Com efeito, a interpretao desta smula deve ser estendida,
aplicando-a tambm quando a interveno for de fundao governamental pblica ou empresa
pblica, ambas federais.

Vamos trabalhar mais esta parte para ficar bem clara. Se voc pretende entrar com uma ao
contra uma sociedade de economia mista, seja federal, estadual, distrital ou municipal, a ao
tramitar no Frum (Justia Estadual), exceto se envolver questo trabalhista, porque a o foro
competente ser a Justia do Trabalho. A mesma regra vale se quem entrar com a ao for a
sociedade de economia mista.

Imagine agora se voc entrou com uma ao contra o Banco do Brasil pelo mesmo motivo
apresentado no exemplo da CEF (cheque indevidamente devolvido). A ao tramitar no Frum
(Justia Estadual). Se por algum motivo, pessoa jurdica de direito pblico federal (Unio ou
autarquias) ou empresa pblica federal integrarem a lide, quer dizer, passarem a fazer parte do
processo, automaticamente este ser deslocado para a Justia Federal.