A relao entre Estado de direito e democracia no

pensamento de Bobbio e Ferrajoli

Daniela Mesquita Leutchuk de Cademartori*

Sergio Cademartori**

Sumrio: Introduo; 1. A perspectiva de Norberto Bobbio; 2. A perspectiva de Luigi Ferrajoli;

2.1. Estado de direito liberal e Estado de direito social; 2.2. Garantismo e democracia substancial;
Consideraes finais; Referncias.

Resumo: Este ensaio trata da relao entre os
temas Estado de direito e democracia em
Norberto Bobbio e Luigi Ferrajoli. A natureza
desta relao diz respeito ao alcance do conceito
de democracia e produz conseqncias tericas
importantes. Norberto Bobbio considera que
preciso no confundir Estado de direito e
democracia, embora um juzo sobre a segunda
deva levar em conta a existncia ou no do
primeiro. J no caso de Luigi Ferrajoli, que
trabalha a partir das idias de Bobbio, ocorre
uma ampliao do conceito de Estado de direito
passando a vincular todos os poderes tutela
substancial de direitos: o Estado de direito no
surge s historicamente antes do Estado
democrtico, mas que, mais do que isto, este
Estado axiologicamente anterior ao Estado
democrtico.
Palavras-chave: Estado de direito; Democracia Keywords: Rule of law; Formal democracy;
formal; Democracia substancial; Garantismo. Substantial democracy; Garantismo.
Abstract: This assay deals with the relation enters
the democracy and subjects Rule of law in
Norberto Bobbio and Luigi Ferrajoli. The nature
of this relation says respect to the reach of the
democracy concept and produces theoretical
consequences important. Norberto Bobbio
considers that she is necessary not to confuse
Rule of law and democracy, even so a judgment
on second must take in account the existence or
not of the first one. Already in the case of Luigi
Ferrajoli, who works from the ideas of Bobbio, a
magnifying of the concept of Rule of law occurs
starting to tie all to be able them with the
substantial guardianship of rights: the Rule of law
does not only appear in history before the
democratic State, but that, more than what this,
this State is axiologicamente previous to the
democratic State.

Introduo

H istoricamente a idia de Estado, no Ocidente, desenvolveu-se em duas etapas:

em primeiro lugar surge a idia de Estado de direito, como estrutura de limitao

*
Doutora em Direito do Estado e Mestre em Instituies Jurdico-Polticas pela UFSC; Professora do
Curso de Ps-graduao stricto sensu em Cincia Jurdica e da graduao em Direito da UNIVALI.
**
Doutor em Direito Pela UFSC; Professor do Curso de Ps-graduao em Direito da UFSC.

Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006 145

do poder absoluto ou desenfreado, e, posteriormente, do Estado que alm de ser de
direito democrtico.1
A conceituao de Estado de direito, por Norberto Bobbio considerando
tratar-se de um conceito amplo e genrico com variadas ascendncias na histria
do pensamento poltico construda de modo instrumental, tributria de um de
seus principais objetos de estudo: os problemas da democracia. Da contraposio
entre a natureza da relao deste Estado com o Estado democrtico neste e em
outros autores (como em Luigi Ferrajoli) pode-se inferir o conceito de democracia
com que trabalha Bobbio, bem como as conseqncias tericas de tal opo.

1 A perspectiva de Norberto Bobbio

Este autor parte da premissa de que preciso no confundir Estado de direito
e democracia, embora um juzo sobre a segunda deva levar em conta a existncia
ou no do primeiro. O Estado de direito define qual o melhor modo de governo, o
das leis ou o dos homens. J a democracia se questiona sobre qual a melhor forma
de governo. O critrio de avaliao e de escolha, na esteira de Aristteles, o
nmero de governantes: se for um, temos a monarquia; se forem poucos, a
aristocracia e se forem muitos, a democracia. Por outro lado, a cada uma das trs
formas ope-se uma forma m: a monarquia pode transformar-se em tirania; a
aristocracia na oligarquia e a democracia na oclocracia (ou governo da ral), o que
leva concluso de que para formular um juzo sobre a melhor forma de governo
preciso considerar no s quais e quantos so os governantes, mas tambm qual
o seu modo de governar, isto , como os governantes governam.2
O Estado de direito considera que o governo da lei compreende duas situaes
com significados diferentes, embora implicadas reciprocamente, cada uma com seus
defensores. O primado da lei como instrumento principal de dominao, prerrogativa
mxima do poder soberano ope Hobbes, Rousseau e Hegel aos fatores do governo
da lei. Um governo poder exercer o poder segundo leis preestabelecidas
(governo sub lege) e/ou o governo poder exerc-lo mediante leis, ou melhor,
atravs da emanao (se no exclusiva, ao menos predominante) de normas gerais
e abstratas (governo per leges).3
1
BOBBIO, N. A Crise da democracia e a lio dos clssicos. Arquivos do Ministrio Pblico. Ano
40, no 170, out-dez. 1987. Braslia: Fundao Petrnio Portella, p. 33.
2
BOBBIO, N. Governo dos homens ou governo das leis. In: ______. O Futuro da democracia: uma
defesa das regras do jogo. Traduo de M. A. Nogueira. So Paulo: Paz e Terra, 1986a. p. 151. Cf.
tambm, do mesmo autor, A Teoria das formas de governo. Traduo de Srgio Bath. Braslia: Ed.
UnB, 1980.
3
BOBBIO, 1986a, p. 156-7.

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 Em outra obra, Liberalismo e democracia, Bobbio pondera que preciso
levar em conta duas situaes para definir Estado de direito dentro do mbito da
doutrina liberal do Estado. Primeiramente, trata-se da velha doutrina da superioridade
do governo das leis sobre o governo dos homens, de um Estado em que as normas
gerais, isto , as leis fundamentais ou constitucionais, regulam o exerccio dos poderes
pblicos salvo o direito do cidado de recorrer a um juiz independente para fazer
com que seja reconhecido e refutado o abuso ou excesso de poder.4 Em segundo
lugar, preciso considerar o impacto trazido a este conceito pela constitucionalizao
dos direitos naturais.

Na doutrina liberal, Estado de direito significa no s subordinao dos poderes

pblicos de qualquer grau s leis gerais do pas, limite que puramente formal,
mas tambm subordinao das leis ao limite material do reconhecimento de alguns
direitos fundamentais considerados constitucionalmente, e portanto em linha
de princpio inviolveis (esse adjetivo se encontra no art. 2o da constituio
italiana).5

A partir de tais consideraes possvel distinguir trs tipos de Estado de

direito: em sentido fraco, em sentido fraqussimo e em sentido forte. No primeiro
caso, trata-se do Estado no-desptico, dirigido pelas leis. J o Estado de direito em
sentido fraqussimo considera que as noes de Estado e de direito esto isentas de
toda fora qualificadora, como o caso do Estado kelseniano, em que todos so
Estados de Direito desde que resolvidos em seu ordenamento jurdico.6
Um Estado de direito em sentido forte, finalmente, designa os Estados
constitudos por todos os mecanismos constitucionais que impedem ou obstaculizam
o exerccio arbitrrio e ilegtimo do poder, a saber:

1) o controle do Poder Executivo por parte do Poder Legislativo; ou, mais

exatamente, do governo, a quem cabe o Poder Executivo, por parte do parlamento,
a quem cabe em ltima instncia o Poder Legislativo e a orientao poltica; 2) o
eventual controle do parlamento no exerccio do Poder Legislativo ordinrio por
parte de uma corte jurisdicional a quem se pede a averiguao da
constitucionalidade das leis; 3) uma relativa autonomia do governo local em todas
as suas formas e em seus graus com respeito ao governo central; 4) uma
magistratura independente do poder poltico.7

4
BOBBIO, N. Liberalismo e democracia. Traduo de M. A. Nogueira. So Paulo: Brasiliense,
1988, p. 18.
5
Ibidem, 1988, p. 18-9.
6
Ibidem, 1988, p. 19.
7
Ibidem, 1988, p. 18.

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 Considerando-se uma definio kelseniana de direito (o conjunto de normas que
regulam o uso da fora) o Estado de direito uma entidade cuja fora est sendo
constantemente regulada e limitada, e em que o poder coercitivo deixa de ser exercido
caso por caso, de acordo com a vontade do soberano, e passa a ser regulado por
normas gerais e abstratas que estabelecem quem est autorizado a exercer a fora,
quando, [...] como [...] e em que medida, o que significa que deve haver uma certa
proporo, estabelecida de uma vez por todas, entre a culpa e o castigo.8
A partir desta definio possvel distinguir, nos Estados de direito, a fora
legtima da ilegtima e a legal da ilegal, e constatar que a fora , tradicionalmente,
o meio mais eficaz para a resoluo dos conflitos sociais. No basta regular o seu
uso para elimin-la.9 Exatamente por essa razo que um dos maiores problemas
de toda convivncia civil envolve a criao de instituies (Estado de direito e Estado
democrtico) em que a maior parte dos conflitos da sociedade podem ser resolvidos
sem que seja preciso recorrer ao uso da fora.
Destarte, tem-se que para Bobbio a natureza da relao Estado de direito e
democracia (que emprega a fora da persuaso) , na atualidade, to ntima, que o
primeiro celebra o triunfo da democracia.
Para este autor, a nica maneira de se compreender a democracia enquanto
contraposta a outras formas autoritrias de governo, aquela que a considera como
um conjunto de regras (primrias ou fundamentais) que estabelecem quem est
autorizado a tomar as decises coletivas e com quais procedimentos.10 Para que
a deciso seja considerada deciso coletiva preciso que seja tomada com base em
regras que estabelecem quais os indivduos autorizados a tomar as decises que
iro vincular todos os membros do grupo e quais os procedimentos.11
Conseqente com a sua definio formal de democracia, Bobbio enuncia seis
universais procedimentais caractersticos de tal forma de governo:

8
Ibidem, 1987, p. 33.
9
Ibidem, 1987, p. 33.
10
Ibidem, 1986b, p. 18-9.
11
Bobbio acrescenta trs condies para a existncia da democracia. A primeira diz respeito aos
sujeitos que iro tomar as decises coletivas: um regime democrtico caracteriza-se por atribuir este
poder (que estando autorizado pela lei fundamental torna-se um direito) a um nmero muito elevado
de integrantes do grupo. preciso um juzo comparativo com base nas circunstncias histricas para
saber o nmero necessrio daqueles que tm direito ao voto, a fim de considerar um regime democrtico
ou no. A segunda condio relaciona-se s modalidades de deciso. Neste caso a regra fundamental
a da maioria. Finalmente, pela terceira condio as alternativas postas aos chamados a decidir devero
ser reais e os mesmos devem ser colocados em posio de escolher entre uma ou outra. Como
corolrio, tm-se que o Estado liberal um pressuposto histrico e jurdico do Estado Democrtico,
j que devero ser garantidos aos chamados a decidir os direitos de liberdade (de opinio, de expresso
das prprias opinies, de reunio etc.) (Ibidem, 1986b, p. 19-20).

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 1) todos os cidados que tenham alcanado a maioridade etria sem distino de raa,
religio, condio econmica, sexo, devem gozar de direitos polticos, isto , cada um
deles deve gozar do direito de expressar sua prpria opinio ou de escolher quem a
expresse por ele; 2) o voto de todos os cidados deve ter igual peso; 3) todos aqueles
que gozam dos direitos polticos devem ser livres para poder votar segundo sua
prpria opinio formada, ao mximo possvel, livremente, isto , em uma livre disputa
entre grupos polticos organizados em concorrncia entre si; 4) devem ser livres tambm
no sentido em que devem ser colocados em condies de escolher entre diferentes
solues, isto , entre partidos que tenham programas distintos e alternativos; 5) seja
para as eleies, seja para as decises coletivas, deve valer a regra da maioria numrica,
no sentido de que ser considerado eleito o candidato ou ser considerada vlida a
deciso que obtiver o maior nmero de votos; 6) nenhuma deciso tomada por maioria
deve limitar os direitos da minoria, particularmente o direito de se tornar por sua vez
maioria em igualdade de condies. 12

Assim, esclarece que essas regras estabelecem no o que se deve decidir

(contedos), mas apenas quem (competncias) e como se deve decidir
(procedimentos).13
Admite ainda que a regra da maioria no necessariamente define o governo
democrtico, pois pode haver regimes autocrticos que eventualmente a lancem
mo, ao passo que nem todas as decises tomadas numa democracia exijam o
cumprimento da condio majoritria.14 Por via de conseqncia, o que importante
para ele num regime democrtico a universalidade do sufrgio, ou seja, o princpio
da maioria aplicado a votaes conduzidas com o sufrgio universal.15
Resumindo, a democracia um conjunto de regras [...] para a soluo dos
conflitos sem derramamento de sangue sendo o bom governo democrtico aquele
que respeita rigorosamente as regras, donde se conclui, tranqilamente, que a
democracia o governo das leis por excelncia.16

2 A perspectiva de Luigi Ferrajoli

Interessante paralelo pode ser traado entre o pensamento de Norberto Bobbio
e o de Luigi Ferrajoli quanto ao tema em questo. Bobbio no vincula de modo

12
BOBBIO, N. Teoria geral da poltica: a filosofia poltica e a lio dos clssicos. Organizado por
Michelangelo Bovero. Traduo de Daniela B. Versiani. Rio de Janeiro: Campus, 2000, p. 426-7.
13
Ibidem, 2000, p. 426.
14
Ibidem, 2000, p. 429.
15
Ibidem, 2000, p. 435.
16
Ibidem, 1986a, p. 170-1.

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rgido democracia e Estado de direito, razo pela qual os casos em que os poderes
pblicos se negam a implementar o Estado social de direito no podem ser
considerados como situaes em que a democracia esteja sendo violada. Ferrajoli,
por outro lado, tecendo suas consideraes sobre o tema a partir das idias de
Bobbio, considera que o Estado de direito no surge somente historicamente antes
do Estado democrtico, mas que, mais do que isto, axiologicamente anterior a
este,17 o que nos leva a entender sua concepo de Estado de direito:
A expresso Estado de direito

[...] designa no simplesmente um estado legal ou regulado pela lei, e sim um

modelo de estado nascido com as modernas Constituies e caracterizado: a) no
plano formal, pelo princpio da legalidade, em virtude do qual todo poder pblico
legislativo, judicial e administrativo est subordinado a leis gerais e abstratas,
que disciplinam suas formas de exerccio e cuja observncia se encontra submetida
ao controle de legitimidade por parte de juizes separados do mesmo e independentes
(o Tribunal Constitucional para as leis, os juizes ordinrios para as sentenas, os
tribunais administrativos para as decises com este carter); b) no plano
substancial, pela funcionalizao de todos os poderes do Estado ao servio da
garantia dos direitos fundamentais dos cidados, mediante a incorporao limitativa
em suas Constituies dos deveres pblicos correspondentes, isto , das
proibies de lesionar os direitos de liberdade e das obrigaes de dar satisfao
aos direitos sociais, assim como dos correlatos direitos dos cidados de ativar a
tutela judicial. [...] a primeira destas duas condies representa a fonte de
legitimao formal de cada poder; a segunda, sua fonte de legitimao substancial.18

Estas duas fontes de legitimao correspondem a dois modelos de legalidade:

legalidade em sentido amplo (mera legalidade), segundo a qual a lei condicionante,
e legalidade em sentido estrito (legalidade estrita), por fora da qual a lei se encontra
condicionada.
17
FERRAJOLI, L. Derecho y razn. Traduo de Perfecto A. Ibaez et allii. Madrid: Trotta, 1995, p. 858.
18
1) Por eso designa no simplemente un estado legal o regulado por la ley, sino un modelo de estado
nacido con las modernas Constituciones y caracterizado: a) en el plano formal, por el principio de
legalidad, en virtud del cual todo poder pblico legislativo, judicial y administrativo est subordinado
a leyes generales y abstractas, que disciplinan sus formas de ejercicio y cuya observancia se halla
sometida a control de legitimidad por parte de jueces separados del mismo e independientes (el Tribunal
Constitucional para las leyes, los jueces ordinarios para las sentencias, los tribunales administrativos
para las decisiones de ese carcter); b) en el plano sustancial, por la funcionalizacin de todos los poderes
del estado al servicio de la garanta de los derechos fundamentales de los ciudadanos, mediante la
incorporacin limitativa en su Constitucin de los deberes pblicos correspondientes, es decir, de las
prohibiciones de lesionar los derechos de libertad y de las obligaciones de dar satisfaccin a los derechos
sociales, as como de los correlativos derechos de los ciudadanos de activar la tutela judicial... la primera
de estas dos condiciones representa la fuente de legitimacin formal de cada poder; la segunda, su fuente
de legitimacin sustancial. (FERRAJOLI, 1995, p. 856-7).

150 Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006

 Ento, as fontes de legitimao de todos os poderes do Estado so duas: a
legitimao formal, assegurada pelo princpio de legalidade e sujeio do juiz lei;
e a legitimao substancial, recebida pela funo judicial atravs de sua capacidade
de tutelar os direitos fundamentais. Advirta-se que a segunda fonte jamais poder
ser satisfeita na ausncia da primeira.19
Casos h em que a falta de articulaes legais na atribuio de direitos, dada
a sujeio do juiz lei, pode enfraquecer e tornar incerta a legitimidade formal. Mas
se no existir nenhum apoio legal como muitas vezes ocorre com os direitos sociais
no cabe outra sada, em sua opinio, do que a denegao de justia. Justifica a
sua posio alegando que a tutela dos direitos por parte dos juzes, na medida em
que no tem como apoiar-se numa legislao precisa e unvoca, contradiz a sua
sujeio lei, tornando-se assim impossvel.20 Por isso diz Ferrajoli que hoje tempo
de uma renovada cincia da legislao: Somente um relanamento do papel da lei,
sustentado por uma renovada e atualizada cincia da legislao, pode restaurar uma
legalidade garantista, ancorando-a solidamente na tutela dos direitos fundamentais.21
Essa distino entre legitimidade formal e legitimidade substancial encontra
correlato na distino entre democracia poltica e Estado de direito. As condies
formais de validade indicam as regras sobre quem pode e como se deve decidir;
estas referem-se s formas de governo (democrtico, monrquico, oligrquico,
burocrtico). De seu turno, as condies substanciais de validade determinam a
estrutura de poder: elas dizem sobre o que se pode ou no decidir; da sua natureza
depende o carter de direito (ou absoluto, totalitrio, autoritrio, ou mais ou menos
de direito) do sistema jurdico.
As primeiras determinam competncias e procedimentos (p. ex. sufrgio
universal, quorum de maioria para votao de leis etc.) para a tomada de decises
vinculantes para toda a comunidade; as segundas so as que garantem os direitos
fundamentais, estabelecendo proibies de suprimir ou limitar as liberdades fora
dos casos taxativamente previstos em lei, bem como estabelecendo obrigaes de
remover os obstculos que impeam as desigualdades sociais (ou seja, dar condies
de educao, sade etc., enfim, a concretizao dos direitos sociais).
Aos direitos de liberdade (ou direitos de) correspondem garantias
negativas (ou proibies de fazer) ou limites ao poder normativo infraconstitucional;
aos direitos sociais (ou direitos a) correspondem garantias positivas consistentes
em prestaes individuais ou sociais. O garantismo consiste na tutela de todos esses
19
Ibidem, 1995, p. 918.
20
Ibidem, 1995, p. 919-20.
21
Slo un relanzamiento del papel de la ley, sostenido por una renovada y actualizada ciencia de la
legislacin, puede restaurar y en mucbos casos instaurar una legalidad garantista, anclndola slidamente
en la tutela de los derechos fundamentales. (FERRAJOLI, 1995, p. 920).

Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006 151

direitos fundamentais, que representam os alicerces da existncia do Estado e do
direito, que os justificam, e que propiciam a base substancial da democracia.
Nenhuma maioria pode decidir a supresso (ou no decidir a proteo) de uma
minoria ou to sequer de um s cidado. Neste aspecto, o Estado de direito, entendido
como sistema de limites substanciais impostos legalmente aos poderes pblicos, visando
garantia dos direitos fundamentais, contrape-se ao Estado absoluto, seja ele
autocrtico ou democrtico. Nem sequer por unanimidade pode um povo decidir ou
consentir que se decida que um homem morra ou seja privado de sua liberdade, de
seu direito de pensar, escrever ou associar-se ou no a outros.
A esses direitos fundamentais correspondem obrigaes do Estado de tutel-
los. Essas obrigaes conformam as garantias do cidado, institudas contra os
poderes e as maiorias, sendo contra a utilidade geral.22
Por isso, a leso dos direitos fundamentais por parte dos poderes justifica no
apenas a resistncia, mas at mesmo a guerra civil.23 Isso porque, com a
constitucionalizao (positivao) dos chamados direitos naturais, v-se o sdito
transformado em cidado, como conseqncia dos limites impostos ao poder. Este
Estado caracterizado por limitaes de contedo em seu poder normativo o que
passa a denominar-se Estado de direito.

2.1 Estado de direito liberal e Estado de direito social

O pensamento liberal concebeu o Estado de direito limitado to-somente por
proibies, correspondentes s garantias do indivduo de no ser privado dos bens
pr-polticos ou naturais (vida, liberdade, propriedade). Com efeito, as garantias
liberais ou negativas consistem em deveres pblicos negativos de no fazer
deixar viver e deixar fazer , as quais tm por contedo prestaes negativas.
Esses direitos se caracterizam por serem inviolveis, indisponveis
e inalienveis, o que os torna diferentes de qualquer outro tipo de direitos,

22
Neste sentido, cf. DWORKIN, R. Los derechos en serio. Traduccin de M. Guastavino.
Barcelona: Ariel, 1984, p. 286-288 e 383-388, em que se sustenta o carter anti-utilitarista dos
direitos fundamentais. Se por utilidade entendermos a utilidade geral: el beneficio general no
constituye una buena base para recortar los derechos; com efeito, ningn sentido tendra jactarnos
de que respetamos los derechos individuales a menos que ello lleve implcito cierto sacrificio, y el
sacrificio en cuestin debe ser que renunciemos a cualesquiera beneflcios marginales que pudiera
obtener nuestro pas al dejar de lado estos derechos toda vez que resultan inconvenientes.
(DWORKIN, 1984, p. 288).
23
Cf. BOBBIO, 1986b, p. 20: [...] as normas constitucionais que atribuem estes direitos no so
exatamente regras do jogo: so regras preliminares que permitem o desenrolar do jogo.

152 Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006

principalmente do direito de propriedade, j que este , obviamente,
alienvel. 24
Mas as constituies deste sculo passam a reconhecer, ao lado desses direitos
de liberdade (os quais so faculdades) ou direitos de, como j referido, outros
direitos: subsistncia, moradia, sade, educao etc., que consistem em
expectativas (ou direitos a), aos quais correspondem obrigaes do Estado.
Quando as constituies incorporarem apenas as proibies em garantia dos direitos
de liberdade, tem-se caracterizado um Estado de direito liberal; quando
incorporarem tambm obrigaes correspondentes aos direitos sociais, estaremos
perante um Estado de direito social.
Destarte, muda a base de legitimao do Estado: enquanto o Estado de direito
liberal deve apenas no piorar as condies de vida dos cidados, o Estado de
direito social deve tambm melhor-las. Essa diferena decorre da diferente
natureza dos bens a serem preservados. Enquanto o Estado liberal de direito tem
por fito preservar as condies naturais ou pr-polticas de existncia (vida,
liberdades, imunidade perante o poder e, hoje, a no-nocividade do ar, da gua e dos
recursos naturais), as garantias sociais ou positivas baseadas em obrigaes do
Estado permitem pretender ou adquirir condies sociais de vida: subsistncia, sade,
educao, trabalho, moradia etc).25
Obviamente, os dois tipos de garantias e os modelos de Estado correspondentes
no so excludentes, como se tem afirmado com base em contraposies indevidas
entre liberdades individuais e justia social26; sendo que tampouco se implicam
24
Segundo Ferrajoli, a confuso entre propriedade e liberdade constitui o fundamento terico das
doutrinas liberal-conservadoras de Nozick, Friedman e outros apologistas americanos da propriedade
e da liberdade de mercado. Cf. COMANDUCCI, P. Contrattualismo, Utilitarismo, Garanzie.
Turim: Giappichelli, 1984. (id, nota 11 ao cap. 13).
25
Importante notar que as preocupaes de Ferrajoli quanto ao modelo prescritivo de Estado Social
de Direito foram antecipadas entre ns por Cesar Pasold, quem, propondo um modelo para o Estado
contemporneo, postula: Esta Funo Social que o Estado Contemporneo deve ter e cumprir
somente se viabilizar caso, entre outros requisitos, os dois bsicos que seguem, forem cumpridos: 1o
prioridade para a realizao de valores fundamentais do Homem (com a coerente atuao em favor
do Meio Ambiente, Sade, Educao, Trabalho, Liberdade, Igualdade); 2o ambiente poltico-jurdico
de constante Legitimidade, portanto, com prtica permanente das medidas clssicas de Legitimidade
dos detentores de Poder governamental e das aes estatais (isto , eleies diretas, secretas, universais
e peridicas; plebiscitos; referendos). Cf. PASOLD, C. L. Funo social do estado contemporneo.
3. ed. rev. atual. e amp. Florianpolis: OAB/SC; Diploma Legal, 2003, p. 87.
26
Alerta Ferrajoli que entre os sustentadores desta tese da incompatibilidade entre os dois tipos de
garantias e em geral do Estado de direito e Estado social, pode citar-se N. Luhmann, Il Welfare State
come problema politico e teorico. In: E. Fano et allii, Trasformazioni e crisi del Welfare State.
Bari, De Donato, 1983, p. 349-59. Vejam-se tambm os escritos de Luhmann criticados por ZOLO,
Danilo. In: Autopoiesis: un paradigma conservatore. In: Compiessit e Democrazia. Torino,
Giapicchelli, 1986, pp. 283-285. (Cf. FERRAJOLI, 1995, nota 16 ao captulo 13).

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reciprocamente, como quer um certo marxismo que baseado num nexo indissolvel
entre igualdade perfeita e liberdade plena.

2.2 Garantismo e democracia substancial

A regra no Estado liberal de direito : nem sobre tudo se pode decidir;
nem sequer por maioria. Observe-se que os direitos fundamentais de liberdade so
intocveis por fora de dispositivos inseridos nas diversas constituies. J a regra
do Estado social de direito tem como enunciado bsico: nem sobre tudo se pode
deixar de decidir; nem sequer por maioria. E o caso em que a regra constitucional
impede no somente que os direitos sociais sejam atingidos pelo legislador ordinrio,
mas tambm impe a obrigao de promov-los.
Por isso, o garantismo redefine o conceito de democracia: chamada de
democracia substancial ou social o Estado de direito munido de garantias
especficas, tanto liberais quanto sociais; sendo que a democracia formal ou poltica
ser o Estado poltico representativo, isto , baseado no princpio da maioria
como fonte de legalidade.
Dada a centralidade da categoria direitos fundamentais para alicerar tanto
o conceito de Estado de direito quanto o de democracia, necessrio debruar-se
sobre as digresses que Ferrajoli faz a respeito deles.
Ferrajoli classifica os direitos fundamentais em quatro categorias, fundadas
na diviso entre direitos de personalidade e direitos de cidadania, bem como a distino
entre direitos primrios (ou substanciais) e direitos secundrios (instrumentais ou de
autonomia), a cujas categorias correspondem cada uma das dimenses da democracia:
a) direitos humanos, direitos primrios que correspondem a todas as pessoas (vida,
integridade, liberdades pessoais, direitos sade e educao etc.); b) direitos
pblicos, os quais so os direitos primrios reconhecidos somente aos cidados
(dependendo de cada constituio, o direito ao trabalho, residncia, assistncia pblica
etc.); c) direitos civis, direitos secundrios adscritos a todas as pessoas com
capacidade de fato (poder negocial, liberdade de iniciativa empresarial, direito de
postular em juzo etc.) e d) os direitos polticos, direitos secundrios reservados
unicamente aos cidados com capacidade de fato (votar e ser votado).27
Assim, a partir dessa tipologia, Ferrajoli enuncia quatro dimenses da
democracia constitucional:

[...] por um lado, a democracia formal, gerada pelos direitos secundrios ou de

autonomia e articulada nas duas formas, referidas ao quem e ao como da deciso,
FERRAJOLI, L. Los fundamentos de los derechos fundamentales. Traduccin de P. A. Ibez.
27

Madrid: Trotta, 2001, p. 22-3.

154 Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006

 da democracia civil e da democracia poltica, fundadas, uma sobre os direitos
civis, e a outra, sobre os direitos polticos; por outro lado, a democracia substancial,
determinada pelos direitos primrios ou substanciais e articulada nas duas
dimenses, relativas ao qu das decises, da democracia liberal (ou liberal-
democracia) e da democracia social (ou social-democracia), baseadas uma nos
direitos de liberdade, e a outra nos direitos sociais.28

Arguto leitor de Ferrajoli, Michelangelo Bovero29 prope-se a discutir a

concepo de democracia daquele, agregando, com isso, valiosos argumentos tanto
para reforar as reflexes deste ltimo sobre os dois conceitos-chave, quanto para
denunciar certas inconsistncias na articulao terica entre eles.
De incio, Bovero diz que tentar medir a distncia entre o seu conceito de
democracia e o de Luigi Ferrajoli, advertindo que substancialmente ela nula.30
A diferena reside no uso formal de certas noes.
Ora, o ponto de vista da teoria jurdica similar ao da teoria poltica. Uma
preocupa-se de modo privilegiado com a norma, outra com o poder. Mas, como diz
Bobbio, so as duas faces da mesma moeda.31
Para Michelangelo Bovero, Ferrajoli d um significado mais complexo palavra
democracia. Na perspectiva da teoria poltica a democracia atinge naturalmente as
formas de governo. Aqui, o problema o das decises coletivas e suas espcies
alternativas. O que Ferrajoli chama de democracia poltica, para Bovero
democracia simplesmente.32
A partir da Bovero diz que ir elaborar uma gramtica da democracia.
Assim, como uma teoria ela ter uma dimenso prescritiva e outra normativa.
Menciona a grandiosa empresa terica qual h anos Ferrajoli tem se dedicado. O
uso do termo por Ferrajoli cumpre uma funo normativa, pois com esse uso ele
pretende designar um valor limite e regulador (ou um conjunto de valores).33

28
[...] por un lado, la democracia formal, generada por los derechos secundarios o de autonoma y
articulada en las dos formas, referidas al quin y al cmo de la decisin, de la democracia civil
y de la democracia poltica, fundadas, una sobre los derechos civiles, y la otra sobre los derechos
polticos; por otro lado, la democracia substancial, determinada por los derechos primarios o
substanciales y articuladas en dos dimensiones, relativas al qu de las decisiones, de la democracia
liberal (o liberal-democracia) y de la democracia social (o social-democracia), basadas una en
los derechos de libertad, la otra en los derechos sociales. (FERRAJOLI, 2001, p. 339-40).
29
Cf. BOVERO, Michelangelo. Democracia y derechos fundamentales. Traduccin de L. Crdova y
P. Salazar. Isonoma. no 16. abril 2002, p. 21-38.
30
Ibidem, 2002, p. 21.
31
Ibidem, 2002, p. 21.
32
Ibidem, 2002, p. 22.
33
Ibidem, 2002, p. 24.

Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006 155

 Como se viu anteriormente, Ferrajoli identifica quatro dimenses para a
democracia: liberal, social, poltica e civil.34
Quanto a essas conhecidssimas duplas de opostos, que diferenciam a
democracia formal da democracia substancial e a liberal da social, Bovero
entende que so inadequadas na medida que essas qualidades no podem ser
atribudas ao seu conceito de democracia.
Para Bovero, estes qualificativos servem para designar o Estado
constitucional de direito, uma noo que ele convida a que no seja sobreposta
de democracia. Assim a democracia designa um dos aspectos do Estado
constitucional de direito, quando ele for democrtico (pode no s-lo). Se o Estado
constitucional de direito for democrtico ele ir conter as regras formais do jogo
democrtico. Quando Ferrajoli aplica os adjetivos (liberal, social, poltico e civil)
tanto ao Estado constitucional de direito, quanto s democracias parece que sugere
que essas duas noes (Estado constitucional de direito e democracia), so
equivalentes. Assim, ele aceita a frmula democracia constitucional de Ferrajoli,
mas restringe o seu significado a uma forma histrica da democracia (obviamente
poltica) instituda e tambm limitada por uma constituio rgida, quando ela for
uma constituio democrtica.
Diz Bovero:

[...] o nico atributo pertinente a natureza da democracia como tal formal. A

democracia formal por definio: consiste em uma srie de regras para decidir, e
por esta razo tambm tem sido designada, para distingui-la de outras noes
esprias como procedimental (esta qualificao redutiva, porque as regras
formais da democracia tem a ver com os procedimentos e as competncias, o
como e o quem da deciso coletiva). Uma deciso poltica democrtica com
base na sua forma e no no seu contedo. Agora, com isso eu no quis dizer que
uma deciso democrtica possa assumir qualquer contedo.35

Quando uma constituio determina o limite sobre o que pode ser decidido,
nada se pode saber sobre o tipo de poder de deciso desse Estado. O que decidvel
pode ser decidido tanto de forma democrtica quanto de forma autocrtica. De

34
Cf. FERRAJOLI, 2001, p. 287 ss.
35
[] el nico adjetivo pertinente a la naturaleza de la democracia como tal es formal: la democracia
es formal por definicin: consiste en una serie de reglas para decidir, y por esta razn tambin ha sido
designada, para distinguirla de otras nociones o concepciones espurias, como procedimental (pero
esta calificacin es reductiva, porque las reglas formales de la democracia tienen que ver con los
procedimientos y las competencias, el cmo y el quin de la decisin colectiva). Una decisin
poltica puede reconocerse como decisin democrtica con base en su forma, no a su contenido.
(BOVERO, 2002, p. 31).

156 Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006

fato, cada poder de deciso coletiva mais ou menos limitado (s o poder de um
deus seria ilimitado). A democracia constitucional limitada.

Por isso Ferrajoli tem razo quando diz que na democracia constitucional o poder
de deciso coletiva encontra limites e vnculos de substncia, aqueles que
circunscrevem a esfera do decidvel [...] a democracia constitucional no a
onipotncia da maioria [...] Se por exemplo, uma lei viola um direito civil ou um
direito social (estabelecido como fundamental na Constituio) esta lei ilegtima
em seu contedo (ou em sua substncia, como diz Ferrajoli).36

Como se v, a concepo de Bovero, conquanto enfatize os aspectos formais-

procedimentais da democracia, est substancialmente de acordo com a posio de
Ferrajoli, sendo seu desiderato o de esclarecer os limites entre os conceitos de
democracia e Estado de direito. De fato, pergunta-se se pode ser possvel determinar
se uma forma democrtica de governo pode existir sem um Estado constitucional
de direito.37
Em obra recente,38 em rplica s crticas que Bovero e outros autores dirigiram
sua concepo no-politicista e no majoritria de democracia39, Ferrajoli pondera
que: a) hoje no mais possvel falar-se em democracia sem referir-se ao
constitucionalismo, ou seja, no se pode ignorar os vnculos e limites constitucionais
impostos nas democracias s decises majoritrias; e b) esses limites e vnculos so
democrticos, pois consistem em direitos fundamentais, que so direitos de todos e
de cada um (portanto referentes democracia), em cuja ausncia a prpria
democracia pode ser atropelada.40
A prpria concepo bobbiana de democracia, como conjunto de procedimentos
formais, pode ser posta em xeque, a partir da anlise dos procedimentais universais
anteriormente referidos, principalmente a sexta regra, que, como se recorda, diz

36
Justamente por esto, Luigi Ferrajoli tiene razn cuando sostiene que en la democracia
constitucional el poder de decisin colectiva encuentra lmites y vnculos de sustancia, propiamente
aquellos que circunscriben la esfera de lo decidible: los rganos del poder democrtico, en un Estado
constitucional de derecho, no son omnipotentes; la democracia (constitucional) no es la omnipotencia
de la mayora ( y ni siquiera de la totalidad, eventualmente unnime, de los ciudadanos y/o de sus
representantes). Si, por ejemplo, una ley viola un derecho civil o un derecho social establecido en la
constitucin como fundamental, esta ley es ciertamente ilegtima en su contenido, o como dice Ferrajoli
en su sustancia. (BOVERO, 2002, p. 32).
37
BOVERO, 2002, p. 37.
38
FERRAJOLI, L. Garantismo: debate sobre el derecho y la democracia. Traduo de A. Greppi.
Madrid: Trotta, 2006, p. 99 ss.
39
Cf. CARBONELL, M; SALAZAR, P. (orgs.). Garantismo. Estdios sobre el pensamiento jurdico
de Luigi Ferrajoli. Madrid: Trotta, 2005.
40
FERRAJOLI, 2006, p. 99-100.

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respeito a um limite substancial para as maiorias, isto , impedir que as minorias
possam vir a ser futuras maiorias.41

Consideraes finais
A expanso da democracia d-se hoje, aps a conquista do sufrgio universal,
em sua extenso dos vnculos estruturais e funcionais impostos a todos os poderes
democrticos e burocrticos, pblicos e privados para a tutela substancial dos
direitos vitais, elaborando sempre novas tcnicas de garantias.
Conceito brilhantemente explorado por Norberto Bobbio, a cadeia de reflexes
a respeito da democracia retomada por Ferrajoli desvendando-lhe ricas e novas
dimenses ao extrair-lhe derivaes que lanam novas luzes sobre ela.
Democracia social e Estado social de direito formam um todo nico no projeto
garantista: ao mesmo tempo deve corresponder a um Estado liberal mnimo (pela
minimizao das restries das liberdades aos cidados) e Estado social mximo
(pela maximizao das expectativas sociais dos cidados e correlatos deveres de
satisfaz-las por parte do estado).
Com efeito, o Estado de direito, na concepo garantista de Ferrajoli, um
artifcio poltico-institucional criado para a defesa dos direitos fundamentais das
pessoas, tanto aqueles de liberdade quanto os mais recentes voltados reafirmao
da dignidade humana.
O fato que no sculo XX ocorre a ampliao dos direitos fundamentais
atravs da incorporao, por parte das constituies, dos direitos sociais ao mesmo
tempo em que permanecem os j tradicionais direitos de liberdade. Uma tal
incorporao faz com que surja ao lado do Estado de direito liberal, o Estado de
direito social, de acordo com a proteo ou no de tais direitos.
O Estado de direito social que se caracteriza por exigir do poder pblico no
a mera absteno e sim a sua interveno no implemento das garantias propostas
nas declaraes de direitos fundamentais ainda no se realizou plenamente e
muito menos foi teorizado, o que se deve, no plano terico, ao isolamento do
pensamento liberal em relao aos direitos sociais maturados no campo socialista
e do pensamento socialista em relao s categorias garantistas do Estado de
direito elaboradas no campo liberal. J no plano prtico, este Estado precisa
enfrentar a resistncia dos aparatos burocrticos e srias dificuldades objetivas.
Primeiramente, o custo, para o Estado, da implementao dos direitos sociais. Embora
no seja maior que o do Estado social burocrtico ou paternalista, bem mais elevado
que a exigncia das garantias liberais, que consistem em prestaes negativas e
41
Ibidem, 2006, p. 104-5.

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que, por si ss no custam nada.42 A segunda dificuldade decorre do modo como
so tuteladas umas e outras situaes: nas garantias liberais as situaes podem ser
chamadas de ativas, j que podem ser acionadas ou tuteladas pelo exerccio pacfico
de seus titulares, enquanto que nas garantias sociais constituem situaes passivas,
as quais requerem a atividade de outros indivduos. Finalmente, existe a dificuldade
que surge quando da violao de ambas as garantias: a violao das garantias liberais
leva existncia de normas vigentes, mas invlidas, isto , as antinomias, enquanto
que a violao das garantias sociais comporta uma carncia de normas ou lacunas.43
Se o primeiro caso pode ser resolvido com a anulao ou a reforma da norma
invlida, a soluo do segundo caso leva a uma atividade normativa no sempre
facilmente coercvel ou subrogvel .44
Ainda de acordo com Ferrajoli, o projeto garantista leva a uma redefinio
do conceito de democracia diferenciada formal e substancialmente e tambm
fuso da democracia substancial com o Estado de direito.45 Assim, visto como um
conjunto formado pela soma de garantias liberais mais as garantias sociais, o Estado
de direito pode ser configurado como um sistema de meta-regras com respeito s
prprias regras da democracia poltica.46 Isto , a regra da democracia poltica,
segundo a qual se deve decidir por maioria indireta ou direta dos cidados, fica
subordinada ao Estado de direito.

Precisamente, se a regra do estado liberal de direito que nem sobre tudo se pode
decidir, nem sequer por maioria, a regra do estado social de direito que nem sobre
tudo se pode deixar de decidir, nem sequer por maioria; sobre questes de
sobrevivncia e subsistncia, por exemplo, o estado no pode deixar de decidir,
inclusive ainda que no interessem maioria.47

Assim posta a relao entre Estado de direito e democracia, o passo seguinte

ser considerar dois tipos de democracia: a substancial ou social (Estado de direito
42
de por s no cuestan nada (FERRAJOLI, 1995, p. 863).
43
Para Ferrajoli, normas vigentes so aquelas produzidas de modo formalmente correto, enquanto que
as normas vlidas so aquelas vigentes que responde positivamente a um juzo de adequao em
relao aos contedos previstos em norma superior (FERRAJOLI,
1995, p. 871 e sgts. e CADEMARTORI, Sergio. Estado de direito e legitimidade.Uma abordagem
garantista. 2. ed. Campinas: Millenium, 2006, p. 91 e sgts.).
44
no siempre fcilmente coercible o subrogable (FERRAJOLI, 1995, p. 865).
45
FERRAJOLI, 1995, p. 866.
46
como un sistema de meta-reglas respecto de las reglas mismas de la democracia poltica
(FERRAJOLI, 1995, p. 864).
47
Precisamente, si la regla del estado liberal de derecho es que no sobre todo se puede decidir, ni siquiera
por mayora, la regla del estado social de derecho es que no sobre todo se puede dejar de decidir, ni
siquiera por mayora; sobre cuestiones de supervivencia y de subsistencia, por ejemplo, el estado no
puede dejar de decidir, incluso aunque no interesen a la mayora. (FERRAJOLI, 1995, p. 864).

Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006 159

dotado de garantias efetivas, tanto liberais como sociais) e a formal ou poltica
(Estado poltico representativo, baseado no princpio da maioria como fonte de
legalidade).
Enquanto a democracia formal refere-se ao Estado poltico representativo,
que tem no princpio da maioria a fonte da legalidade, a democracia substancial ou
social nada mais do que o Estado de direito dotado de garantias efetivas, tanto
liberais quanto sociais.
So modelos independentes entre si, como so independentes os sistemas de
garantias constitucionais inerentes: de um lado, as regras que asseguram a mera
legalidade, ou seja, a vontade da maioria; de outra, as que garantem a estrita legalidade,
a matria a ser decidida.
As normas formais da democracia poltica definem quem decide e como
decide (a maioria e por maioria), ao passo que as normas da democracia substancial
estabelecem os temas sobre os que se pode e principalmente sobre os que no se
pode decidir (os direitos fundamentais so o exemplo mais conspcuo).
Ao estabelecer esferas de indecidibilidade no Estado de direito, os esquemas
substanciais de estrita legalidade so entendidos por Ferrajoli como axiologicamente
mais importantes do que as normas da democracia formal ou poltica (mera
legalidade): [...] claro, no plano axiolgico, que a democracia substancial incorpora
valores mais importantes, e por conseguinte prvios, em relao formal.48
Em resumo, o princpio da democracia formal ou poltica relativo ao quem
decide, subordina-se aos princpios da democracia substancial relativos ao qu
no lcito decidir e ao qu lcito deixar de decidir.49
Como corolrio temos que, para o garantismo, a expanso da democracia
dever dar-se no somente pela multiplicao de seus espaos de atuao,
abrangendo tambm espaos no polticos, onde ficam formalmente democratizados
o quem e o como das decises. Esta ampliao dever abranger tambm a extenso
dos vnculos estruturais e funcionais impostos a todos os poderes democrticos e
burocrticos, pblicos e privados para a tutela substancial de direitos vitais sempre
novos e, ao mesmo tempo, mediante a elaborao de novas tcnicas garantistas
aptas a assegurar uma maior efetividade.50
48
Es [...] claro, en el plano axiolgico, que la democracia sustancial incorpora valores ms importantes,
y por consiguiente previos, en relacin con la formal. (FERRAJOLI, 1995, p. 865).
49
[...] relativo al quin decide [...] a qu no es lcito decidir y a qu es lcito dejar de decidir. (
FERRAJOLI, 1995, p. 865).
50
[...] la extensin de los vnculos estructurales y funcionales impuestos a todos los poderes
democrticos y burocrticos, pblicos y privados para la tutela sustancial de derechos vitales
siempre nuevos y, a la vez, mediante la elaboracin de nuevas tcnicas garantistas aptas para asegurar
una mayor efectividad. (FERRAJOLI, 1995, p. 865).

160 Revista Seqncia, no 53, p. 145-162, dez. 2006

 Assim, para alm das eventuais continuidades e descontinuidades da reflexo
terica voltada aos dois conceitos aqui sucintamente referidos democracia e Estado
de direito , o debate a respeito deles continua atual e inacabado, sendo um dos seus
principais aspectos (se no o principal) materializ-los nos diversos pases e lugares
sociais onde eles ainda lutam pela sua implementao.

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