A MOEDA NICA EUROPEIA: ENTRE A CONSTRUO MONETRIA E A DESCONSTRUO

EUROPEIA Carla Guapo Costa1 RESUMO Neste artigo pretendemos discutir o que consideramos
os paradoxos da construo europeia que minam a credibilidade da moeda nica e impedem o
necessrio consenso poltico. Trata-se de um artigo tributrio da economia poltica
internacional, discutindo ideias como as insuficincias econmicas de um projeto poltico ou o
facto da construo europeia ter-se feito entre pases e regies muito diferentes entre si, sem
salvaguardar as devidas diferenas econmicas, polticas e culturais. As dificuldades agudizam-
se quando o aprofundamento da integrao implica polticas econmicas cada vez mais
harmonizadas, que chocam com a heterogeneidade dos pases, e com a dificuldade em definir
consensos por parte de lderes pouco carismticos e sem ideia de Europa. 1 INTRODUO A
Unio Econmica e Monetria (UEM) europeia desenvolveu-se a partir do incio dos anos 1990
como forma de tentar ultrapassar o denominado tringulo das incompatibilidades, ou seja, a
impossibilidade de definir, em simultneo, polticas monetrias autnomas, taxas de cmbio
fixas e permitir a liberalizao dos movimentos de capitais no seio dos pases europeus
aderentes (Costa, 2013). Para ultrapassar essa incongruncia, que se manifestava em uma rea
to sensvel como a poltica monetria, os lderes europeus comprometeram-se a consensualizar
uma entidade supranacional, que seria responsvel pela definio de uma poltica monetria
vlida para todos os pases da Zona do Euro (ZE), o Banco Central Europeu (BCE). Definida por
tecnocratas e apoiada pelo poder poltico e econmico, a poltica monetria da ZE tem sido
estruturalmente concebida para conter qualquer surto inflacionista no seio da integrao
monetria europeia (Costa, 2004; Hall, 2012). A ecloso e as consequncias da crise financeira
global revelaram os limites no processo de definio e aplicao dessa poltica monetria. Como
demonstram as estatsticas disponveis, a ZE constituda por pases bastante heterogneos, no
que respeita ao desenvolvimento econmico e social e prpria cultura poltica e institucional.
E a crise financeira global 1. Professora-associada com agregao no Instituto Superior de
Cincias Sociais e Polticas (ISCSP) da Universidade de Lisboa e investigadora no Centro de
Administrao e Polticas Pblicas (Capp) do ISCSP. E-mail: . 20 boletim regional, urbano e
ambiental | 14 | jun. 2016 ipea demonstrou como o aprofundamento da integrao monetria
e a definio de polticas comuns para um conjunto com objectivos e necessidades diferentes
pode levar erupo de tenses e conflitos, que podem colocar em causa a sustentabilidade da
prpria integrao europeia (Costa, 2011). Nesse contexto, procuramos averiguar at que ponto
os fundamentos polticos da construo monetria europeia, que consideramos determinantes
para o processo de unificao, ignoraram os requisitos econmicos dessa construo, levando
os lderes europeus a fazerem diagnsticos errados e, consequentemente, a definirem
instrumentos de combate crise pouco adequados, que comprometeram o crescimento
econmico e a coeso social para todos os pases envolvidos. No que respeita a estrutura do
artigo comeamos por discutir, nas seces 2 a 4, algumas das fragilidades iniciais da construo
europeia, nomeadamente a prioridade que foi dada aos critrios de ordem poltica em
detrimento dos requisitos econmicos, e que foi causando uma tenso crescente medida que
se aprofundava o processo de integrao econmica e monetria. Depois, nas seces 5 e 6,
fazemos uma anlise detalhada dos dilemas causados pelo tringulo das incompatibilidades e a
sua repercusso sobre a orientao da poltica monetria europeia, sob a gide do monetarismo
alemo. Nas seces 7 e 8 discutimos a construo monetria europeia no contexto do
agravamento progressivo das disparidades entre pases e regies no seio do espao comunitrio,
concedendo uma nfase especial aos pases da denominada periferia europeia. Finalmente, a
seco 9 apresenta as consideraes finais. 2 O PECADO ORIGINAL DA CONSTRUO
MONETRIA EUROPEIA As dificuldades pelas quais passa, e tem passado, todo o processo de
construo europeia podero encontrar algumas das suas origens em um conjunto de
condicionantes e tendncias dominantes, que tiveram influncia no passado, continuam a ter
no presente e, muito provavelmente, sero determinantes para a evoluo futura do projeto
europeu. Assim, ao longo dos sessenta anos que, formalmente, dura o processo de integrao,
possvel identificar algumas caractersticas bsicas que iremos apresentar em seguida.
Especificamente, a arquitetura e o desenvolvimento do processo de integrao monetria na
Europa tm contribudo, na nossa perspetiva, para o agravamento das dificuldades que assolam
a ZE no seu conjunto, e os membros mais frgeis, em particular (Costa, 2004). Partilhamos
integralmente da opinio de autores como De Grauwe (2013) ou Hall (2012), entre outros,
quando referem que na base da construo monetria europeia esto, fundamentalmente,
factores de ordem poltica. A UEM foi construda a partir da necessidade de conjugar os
interesses dos dois principais atores, Frana e Alemanha, que, embora por motivos diferentes,
encontraram algum consenso que permitiu avanar para um empreendimento de magnitude
to vasta e consequncias to imprevisveis (Verdun, 2012). As razes so facilmente
entendveis: depois da experincia da participao no Sistema Monetrio Europeu (SME), um
sistema assimtrico, fundado sobre uma moeda-ncora, os responsveis franceses sentiam a
necessidade de encontrar um mecanismo que impedisse uma ainda maior transferncia de
soberania monetria para a Alemanha (Costa, 2013). Efetivamente, no contexto do SME, o
Banco Central Alemo era o ator fulcral do processo, que definia a taxa de cmbio da
convenincia germnica, vlida para todos os outros. Para a Frana, a situao era delicada: ou
se limitava a seguir as orientaes do Bundesbank, ou arcava com os custos da instabilidade nos
mercados monetrios, pelo que optou pela primeira hiptese. Como refere De Grauwe (2013),
a Alemanha tornou-se a potncia ipea boletim regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 21
hegemnica do sistema monetrio, semelhana do que tinha acontecido com os Estados
Unidos no regime de Bretton Woods. Com a implementao da UEM, seria possvel,
teoricamente, reduzir a hegemonia alem, e a Frana ficaria com um peso idntico Alemanha
na definio da poltica monetria (Hall, 2012). Por sua vez, os objectivos da Alemanha, embora
tambm de carter poltico, eram de natureza um pouco diferente, j que ao chanceler Helmut
Kohl interessava a constituio da unio monetria, mas como forma de assegurar uma futura
unificao poltica europeia, garante da paz permanente entre os outrora beligerantes (Costa,
2011). No entanto, embora se evidenciasse uma convergncia de posies entre os principais
lderes polticos europeus, a situao era muito diferente no que concerne opinio pblica
interna: enquanto a opinio pblica gaulesa mostra-se relativamente indiferente ao processo
de unio monetria, os alemes manifestam abertamente a sua discordncia em partilhar uma
moeda e uma poltica monetria com os indisciplinados pases do Sul da Europa, a quem so
imputados um certo laxismo oramental e uma maior tolerncia ao desequilbrio das contas
pblicas (De Grauwe, 2013). Para tentar conquistar o apoio das elites e da sociedade alem, so
introduzidos, no Tratado de Maastricht, um conjunto de critrios de convergncia eliminat-
rios que os candidatos participao na unio monetria europeia devero preencher.
Paradoxalmente, esses critrios, refletindo fielmente a influncia da corrente monetarista no
seio da Academia, apenas fazem referncia necessidade de controlo das presses
inflacionistas e dos desequilbrios oramentais, ignorando por completo os requisitos
preconizados pelo arcaboio terico da teoria das Zonas Monetrias ptimas (ZMO), em que se
inspira a UEM europeia. Em sntese, como demonstrado, a construo da unio monetria
europeia assentou, fundamentalmente, em objectivos de carter poltico, ignorando as
premissas tericas e as advertncias de muitos analistas. No obstante, o perodo de
crescimento econmico que caracterizou a segunda metade dos anos 1990, e a euforia em torno
da reunificao alem e da adeso dos pases da Europa Central e Oriental Unio Europeia
(UE), fez esquecer as mais elementares regras de prudncia. 3 A PREVALNCIA DA DIMENSO
POLTICA SOBRE OS REQUISITOS ECONMICOS A UEM europeia foi construda com base em um
pressuposto fundamental e ilusrio: seria suficiente definir um conjunto de requisitos,
fundamentalmente de ordem monetria e financeira (critrios de referncia para as taxas de
inflao, taxas de juro, contas pblicas e estabilidade cambial) para assegurar que um grupo de
pases, profundamente heterogneos em termos de desenvolvimento socioeconmico e
mesmo prticas de poltica econmica, estivessem em condies de suportar o choque
provocado pela introduo de uma moeda comum (Costa, 2004). Nunca existiu nenhuma
preocupao explcita, quer por parte dos pases mais desenvolvidos, quer por parte dos mais
frgeis, com questes relacionadas com nveis de desemprego, produtividade, retornos do
capital humano ou factores de competitividade. O simples cumprimento dos critrios seria
suficiente para assegurar a denominada convergncia real, a identidade de padres de vida. Ora,
se as diferenas entre os pases passaram despercebidas em momentos de crescimento
econmico, como aconteceu com os primeiros anos de vida do euro, mesmo com a constante
valorizao dele a minar a competitividade da zona no seu conjunto, a emergncia da crise
global mostrou as dificuldades estruturais em definir polticas econmicas comuns para
realidades com necessidades e objectivos diferentes. E esse o principal problema da ZE: os
pases participantes abdicaram de um conjunto de 22 boletim regional, urbano e ambiental | 14
| jun. 2016 ipea instrumentos de poltica econmica (nomeadamente nos domnios monetrio
e cambial e, em menor escala, no domnio oramental), sem que estivessem garantidas medidas
alternativas fundamentais para responder a choques assimtricos de curto prazo, que se
traduzem, no contexto atual, em fortssimas perdas de competitividade (Costa, 2011). A UEM
no uma ZMO, o que significa que, no seu conjunto, no dispe de condies para a introduo
equilibrada de uma moeda comum a todos os seus membros. Muito menos quando esta moeda
revelou, particularmente entre 2002 e 2008, uma persistente trajetria no sentido da
valorizao face a outras moedas de referncia do sistema monetrio internacional (De Grauwe,
2000; De Grauwe e Vanhaverbeke, 1991; Eckard e Achim, 2005; Frankel e Rose, 2002). Ao longo
dos anos de existncia da UEM, tem persistido o debate sobre os custos e os benefcios de uma
moeda comum entre os vrios pases europeus, subsistindo a dvida de determinar at que
ponto a atual ZE constitui uma ZMO (Mundell, 1961; McKinnon, 1963; Kenen, 1969), ou seja, um
espao que rene condies para a circulao de uma moeda comum. De acordo com a
literatura (Costa, 2004; Baldwin e Wyplosz, 2004), as vantagens de uma unio econmica e
monetria englobam factores como a eliminao do risco cambial (face ao desaparecimento da
volatilidade das taxas de cmbio), a reduo dos custos de transao, uma maior transparncia
de preos e um mais eficiente funcionamento do mercado interno (EC, 1990). Entre os principais
custos, de realar a perda de um importante instrumento de poltica econmica, a poltica
cambial, e as fortes limitaes que derivam da passagem da poltica monetria para uma
entidade supranacional, o Sistema Europeu de Bancos Centrais (SEBC), cuja entidade
fundamental, o BCE, responsvel pela definio de uma poltica monetria para o conjunto da
ZE (Bayoumi e Eichengreen, 1992). Entretanto, e luz dos critrios de optimalidade definidos
por Mundell (1961) para a constituio de uma ZMO, a ZE no constitui, efetivamente, um
espao ptimo do ponto de vista monetrio, j que os mecanismos de substituio das polticas
cambial e, em menor escala, da monetria e oramental (mobilidade dos factores de produo,
nomeadamente do factor trabalho; caractersticas estruturais comuns s vrias economias;
oramento comunitrio devidamente dimensionado; transferncia automtica de recursos
entre pases e regies) no existem ou so subdimensionados face s necessidades (Costa,
2004). De Grauwe (2013) refere que existem duas condies imprescindveis para a constituio
de uma ZMO equilibrada: os pases no devem estar sujeitos a diferentes trajetrias econ-
micas a que seja difcil a adaptao, ou seja, no pode haver desiquilbrios permanentes em
posies competitivas (deficit ou superavit inalterveis durante longos perodos); existncia de
um grau suficiente de flexibilidade nos mercados de bens e de factores, com destaque para a
mobilidade da mo de obra. Como estas duas condies esto profundamente interligadas,
manifesta-se um acentuado trade-off: quanto maior for a probabilidade de ocorrerem choques
assimtricos, mais flexvel deve ser a organizao econmica, para evitar ajustamentos mais
dolorosos em termos de produto interno bruto (PIB) e emprego (De Grauwe, 2013). Um
conjunto significativo de pesquisas acadmicas mostra que desde a introduo do euro, em
1999, os pases perifricos da UEM no s no conseguiram alcanar a convergncia real para
os pases da unio do ncleo, mas, pelo contrrio, tm divergido mais (Eckard e Achim, 2005). A
participao desses pases na ZE dotou-os de uma falsa sensao de segurana financeira,
impedindo-os de prosseguir impopulares, mas necessrias reformas fiscais e estruturais. Isso
causou perdas de competitividade substancial levando a insustentveis dvidas, pblica e
externa. Tendo sofrido um colapso econmico em 2009, mais profundo do que o experimentado
pelos Estados Unidos, a economia da Europa est preparada para uma recuperao ipea boletim
regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 23 muito mais lenta caso se possa chamar assim.
Na verdade, o crescimento europeu limitado por problemas de dvidas e preocupaes sobre
a solvncia de vrios Estados-membros da ZE, com a Grcia em destaque, altamente
endividados. O raciocnio parece ser que o crescimento exige a confiana do mercado, que, por
sua vez, exige conteno fiscal. Como defende Angela Merkel, chanceler alem, o crescimento
econmico no pode repousar sobre elevados deficit oramentais do Estado, mas a evidncia
tem demonstrado que a perda das principais polticas econmicas, nomeadamente a poltica
monetria, no foi compensada por outros instrumentos de ajustamento, tornando a ZE, no seu
conjunto, mais susceptvel ocorrncia de choques assimtricos. No entanto, a ZE europeia
ainda poderia reunir condies para ser considerada uma ZMO se tivesse sido criado um
mecanismo de segurana que repousasse sobre um oramento devidamente dimensionado. Por
outras palavras, se a unio econmica estivesse enquadrada em uma unio oramental, sendo
que se o oramento comunitrio no ultrapassar 1% do PIB da UE, ser difcil perspetiv-lo a
desempenhar esse papel. 4 A TECNICIDADE E OS REQUISITOS DA CONSTRUO ECONMICA E
MONETRIA EUROPEIA A ideia de uma unio monetria entre os pases europeus tornou-se,
progressivamente, cada vez mais atrativa, j que era encarada pelos vrios pases como a nica
forma de partilhar com a Alemanha a definio de poltica monetria para o conjunto do espao
de integrao (Baldwin e Wyplosz, 2004). Essa foi a principal razo que esteve na origem da
deciso dos lderes europeus de solicitar ao antigo presidente da Comisso Europeia, Jacques
Delors, para definir uma estratgia, que viria a estar consubstanciada no Relatrio Delors, em
1989, para a realizao de uma UEM. Esta unio seria concretizada ao longo de trs fases,
sublinhando a tripla necessidade de uma maior coordenao das polticas econmicas, regras
relativas dimenso e ao financiamento dos deficit oramentais nacionais e uma instituio
nova, completamente independente, qual seria confiada a poltica monetria da UE (EC, 2002).
A primeira fase da UEM desenrolou-se entre julho de 1990 e 31 de dezembro de 1993, devendo
as economias adoptarem um conjunto de programas de convergncia dos respetivos sistemas
econmicos (com especial nfase para a estabilizao dos preos e o saneamento das finanas
pblicas). O objectivo central nesta fase prendia-se com a convergncia das performances
econmicas por meio da coordenao das polticas no quadro institucional existente,
nomeadamente nos domnios da estabilidade dos preos e do saneamento das finanas
pblicas. Foi ainda iniciado o processo que deveria conduzir independncia dos respetivos
bancos centrais (EC, 1990). Ao longo desse perodo, completou-se o Mercado nico,
estabelecendo-se definitivamente as quatro liberdades fundamentais. Procedeu-se completa
liberalizao dos movimentos de capitais e reforou-se a coordenao das polticas monetrias
dos Estados-membros. Iniciou-se tambm um processo de superviso multilateral, por parte do
conselho, dos principais agregados econmicos dos Estados-membros, acompanhado da
obrigao de apresentar os respetivos programas nacionais de ajustamento de mdio prazo.
Uma segunda fase, que comeou em 1o de janeiro de 1994 e se prolongou at 31 de dezembro
de 1998, em que deviam ser envidados esforos para assegurar uma convergncia econmica e
financeira estvel, traduzida na perfeita integrao dos mercados financeiros, na independncia
dos bancos centrais, e na criao do Instituto Monetrio Europeu (IME), embrio do futuro BCE,
responsvel pela conduo da poltica monetria. Seria igualmente aconselhvel que todas as
moedas dos Estados-membros estivessem na banda estreita do 24 boletim regional, urbano e
ambiental | 14 | jun. 2016 ipea mecanismo de taxas de cmbio do SME, enquanto as taxas de
cmbio deveriam caminhar para uma situao de fixidez irrevogvel. O IME, dotado de
personalidade jurdica, estava encarregado de promover a coordenao das polticas
monetrias nacionais com vista manuteno da estabilidade dos preos e consolidao do
European currency unit (ECU) como moeda nica no decorrer da terceira fase da UEM. Aps o
cumprimento dos seus objectivos, o IME foi substitudo pelo BCE. Finalmente, a terceira fase
iniciou-se em 1o de janeiro de 1999, tendo sido fixadas irrevogavelmente as taxas de converso
entre as moedas dos pases participantes e o euro. Este passa a ser a moeda dos Estados-
membros participantes na UEM, embora tenha existido apenas sob a forma escritural durante
este perodo, s aparecendo fisicamente, sob a forma de notas e moedas, em janeiro de 2002.
Esta terceira fase foi tambm caracterizada pela entrada em funcionamento do BCE, no mbito
da criao do SEBC, passando a existir uma poltica financeira e monetria nica escala
comunitria que assegure a circulao da moeda nica europeia. O objectivo primordial do SEBC
garantir a estabilidade dos preos, competindo-lhe definir e executar a poltica monetria
comum, realizar operaes cambiais e intervir nos mercados, alm de deter e gerir parte das
reservas cambiais oficiais dos Estados-membros participantes na UEM. Se a passagem da
primeira para a segunda fase era automtica, para poderem aceder terceira fase, os pases
tinham que preencher uma srie de critrios de ordem monetria, cambial e oramental. De
acordo com os pressupostos do tratado, a obteno de um elevado grau de convergncia
econmica dever ser avaliada com base em determinados critrios quantitativos referentes
aos aspetos acima mencionados, para alm da compatibilidade das legislaes nacionais com as
disposies deste tratado, em particular no que concerne aos estatutos dos bancos centrais (EC,
2002). So os seguintes critrios: dois critrios de estabilidade monetria: a entrada de um
pas na terceira fase s seria possvel se registasse um diferencial de inflao inferior a 1,5 ponto
percentual (p.p.) em relao mdia dos trs pases com taxa de inflao mais baixa e a taxa de
juro nominal de longo prazo no deveria exceder em mais de 2 p.p. a taxa de juro mdia
verificada nos trs Estados-membros com melhor performance a nvel de inflao; dois
critrios de disciplina nas finanas pblicas: no devero registar-se rcios deficit
oramentais/PIB superiores a 3%, nem rcios dvida pblica/PIB superiores a 60% e estes valores
sero considerados de referncia, admitindo-se excepes nos casos em que essa relao tenha
vindo a baixar em exerccios sucessivos e se encontre j perto do valor de referncia, ou quando
o excesso relativamente quele valor fosse temporrio e excepcional; um critrio de
estabilidade cambial: a moeda do Estado-membro dever ter permanecido na margem de
flutuao estreita do mecanismo de taxas de cmbio do SME nos ltimos dois anos, sem
desvalorizar a moeda voluntariamente. Depois de preencherem todos esses critrios, os pases
poderiam, ento, caminhar para a poltica monetria nica, em um contexto de taxas de cmbio
tendencialmente fixas, com vista ao estabelecimento da moeda nica. Em 2 de maio de 1998, o
Conselho da UE reunido ao nvel dos chefes de Estado e de Governo decidiu por
unanimidade, com base nos valores referentes ao ano de 1997, divulgados no Relatrio de
Convergncia de 25 de maro de 1998, da Comisso Europeia e do IME, que onze Estados-
membros (Blgica, Alemanha, Espanha, Frana, Irlanda, Itlia, ipea boletim regional, urbano e
ambiental | 14 | jun. 2016 25 Luxemburgo, Pases Baixos, ustria, Portugal e Finlndia) tinham
alcanado as condies necessrias para a adopo da moeda nica em 1o de janeiro de 1999 e
iriam participar na terceira fase da UEM. Os chefes de Estado e de Governo tambm chegaram
a um acordo poltico relativamente s pessoas que seriam recomendadas para nomeao como
membros da Comisso Executiva do BCE. Ao mesmo tempo, os ministros das Finanas dos
Estados-membros que adoptaram a moeda nica acordaram, com os governadores dos bancos
centrais nacionais destes Estados-membros, com a Comisso Europeia e com o IME, que as
atuais taxas centrais bilaterais do mecanismo de taxas de cmbio (MTC) das moedas dos
Estados-membros participantes seriam usadas para determinar as taxas de converso
irrevogveis para o euro. 5 O TRINGULO DAS INCOMPATIBILIDADES E AS RESTRIES SOBRE A
POLTICA MONETRIA Um dos principais arcaboios tericos utilizados para explicar as
dificuldades que se fazem sentir sobre os decisores de poltica econmica no contexto de
integrao econmica o famoso tringulo das incompatibilidades, tambm conhecido como
unholy trinity (Cohen, 1993) ou impossible trinity (Broz e Frieden, 2001), no contexto da cincia
poltica (Bearce, 2007), consubstanciado no modelo de Mundell-Fleming (Mundell, 1960; 1961;
Fleming, 1972). Conhecido na literatura sobre macroeconomia aberta, o modelo descreve a
existncia de um trilema de poltica monetria, postulando que os decisores tm de escolher
entre trs condies potencialmente desfavorveis: a autonomia na definio da poltica
monetria domstica, a estabilidade monetria externa e a mobilidade internacional de capitais.
A autonomia na definio da poltica monetria domstica traduz a capacidade que os governos
nacionais tm de dirigir os respetivos instrumentos de poltica monetria para determinar os
objectivos econmicos domsticos, seja o combate inflao, seja a queda dos nveis de
desemprego, para citar apenas os mais relevantes. Por seu turno, a estabilidade cambial externa
permite fixar o valor da moeda nacional em relao a alguns alvos externos. Vrios autores
consideram a estabilidade cambial como um objectivo desejvel, j que a volatilidade cambial
prejudica o comrcio e o investimento internacionais. Finalmente, a mobilidade internacional
de capitais refere-se capacidade que os investidores tm de transferir o dinheiro entre as
vrias praas financeiras espalhadas pelo globo, sem interferncia dos governos. A mobilidade
internacional de capitais considerada portadora de ganhos de eficincia associados
integrao financeira dos mercados, j que a abundncia de capital uma condio econmica
desejvel para fomentar o crescimento econmico. Cabe referir, no entanto, que, embora
aportando vantagens significativas, a mobilidade internacional de capitais tambm poder ter
efeitos negativos: os mercados financeiros desregulamentados permitem que os capitais
abandonem as economias domsticas quando as condies locais tornam-se relativamente
menos favorveis face s condies do mercado interno. Pelas razes acima descritas, quando
compelidos a escolher, os governos optam por sacrificar esse vrtice do tringulo. O tringulo
permite demonstrar que, para um determinado pas, a insero em um regime de taxas de
cmbio fixas (primeiro vrtice), com livre circulao de capitais (segundo vrtice), conduz
perda de autonomia da poltica monetria (terceiro vrtice), a no ser que se trate da economia
lder da zona em causa. A autonomia da poltica monetria traduz-se na capacidade de um pas
poder controlar a evoluo da sua massa monetria e o nvel da sua taxa de juros em funo dos
seus objectivos de poltica econmica (inflao, taxa de emprego, entre outros). 26 boletim
regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 ipea O problema pe-se da seguinte forma: se um
pas tem uma presso inflacionista, vai implementar uma poltica monetria restritiva,
aumentando as taxas de juro para incentivar a poupana e retirar a moeda de circulao. A
subida das taxas de juro vai atrair os capitais estrangeiros, que, sem restries circulao,
convertem-se em moeda nacional, aumentando a massa monetria em circulao. A procura de
moeda nacional faz subir o seu preo, pelo que tende para a valorizao em relao s outras,
pondo em causa o princpio das taxas de cmbio fixas. Assim, o Banco Central vai ter de intervir
no mercado, vendendo moeda nacional, de modo a fazer descer o seu preo e aumentando a
massa monetria em circulao. Em suma, o objectivo inicial de poltica econmica acabou por
no ser atingido, o que demonstra a impossibilidade de atingir, em simultneo, as trs
condies. Os governantes so, assim, obrigados a escolher prioridades para as suas opes, em
termos de poltica econmica. Um governo favorece a liberdade de circulao de capitais porque
pretende atrair investimento, pelo que ter de escolher entre a estabilidade cambial (taxas de
cmbio fixas) e atrair novos investimentos, e a uma poltica monetria autnoma, que favorea
os objectivos da economia domstica. Se a manipulao das taxas de juro visar combater o
desemprego e no manter a paridade da moeda, a sua queda relativa poder levar os
investidores a retirar os seus ativos do pas, colocando uma presso adicional sobre a moeda,
provocando uma quebra do valor dela face a outras moedas do sistema monetrio internacional.
Foi a opo da Argentina, em 2002, abandonando o peg cambial que mantinha em relao ao
dlar norte-americano. Neste caso, sacrificou-se o objectivo da estabilidade cambial para poder
cumprir os outros dois. Se um governo escolher controlar o nvel da taxa de juro, mantendo a
autonomia da poltica monetria domstica, em um contexto de liberdade de circulao de
capitais, a taxa de cmbio da moeda dever flutuar, influenciando a competitividade das
exportaes do pas em causa. Esta opo geralmente utilizada por pases cujo sector externo
relativamente pequeno face s restantes componentes da atividade econmica. Temos como
exemplos de pases que privilegiaram esta opo o Canad, os Estados Unidos, o Reino Unido
ou o Japo. Finalmente, os pases podem optar por manter a autonomia na definio da poltica
monetria e privilegiar a estabilidade cambial, impondo restries aos movimentos de capitais.
Temos o exemplo da Malsia, em 1997, por altura da turbulncia financeira que assolou alguns
pases do Sudeste Asitico. No caso dos pases da UE, a aplicao do trilema de Mundell reporta-
se aos anos 1990, por altura da grande crise que assolou o funcionamento do SME, considerado
at data como o embrio da integrao monetria europeia. Vejamos como funciona. Depois
de passarem pela experincia das serpentes monetrias, em uma tentativa de estabilizar as
paridades cambiais das vrias moedas face desordem do sistema monetrio internacional, os
pases europeus tentaram encontrar solues que salvaguardassem o funcionamento do
mercado interno e de algumas polticas comunitrias, com destaque para a poltica agrcola
comum. Assim, em 1979, os lderes europeus consensualizaram a necessidade de criar uma
estrutura institucional que assegurasse uma zona de estabilidade monetria e cambial,
promovendo a continuidade sustentada da integrao econmica. Foi assim criado o SME,
assente em um conjunto de elementos estruturantes: uma unidade monetria compsita,
composta por diferentes porcentagens das moedas dos pases que ento formavam a
Comunidade Econmica Europeia (CEE), o ECU; uma estrutura de regulao da volatilidade
cambial entre as vrias moedas, o MTC, que impunha fortes restries manipulao da poltica
ipea boletim regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 27 monetria e obrigava
cooperao estrita entre os pases-membros; e mecanismos de crdito para apoiar os bancos
centrais na defesa da estabilidade cambial. A aplicao do tringulo de incompatibilidades
relativamente simples. As paridades fixas derivavam da pertena ao MTC do SME, que obrigava
a uma disciplina cambial acrescida (os pases apenas dispunham de uma margem de manobra
para a poltica cambial de 2,25% ou 6,00%). A liberdade de circulao de capitais traduzia
uma consequncia natural do avano da globalizao, na sua vertente financeira, estabelecendo
tambm uma condio sine qua non caso os pases decidissem avanar para um processo de
integrao monetria plena. O SME funcionou de forma bastante eficaz, cumprindo os
objectivos originais, mas nunca conseguindo resolver as incongruncias originais, como o facto
de existir uma assimetria estrutural no seio do sistema, devido ao peso do deutsch mark (mais
de 30% no cabaz do ECU) e da importncia da economia alem no contexto do mercado comum.
Na verdade, a Alemanha era, no conjunto das economias comunitrias, a nica que conseguia
cumprir em simultneo os trs vrtices do tringulo. E os problemas comearam a surgir,
colocando os pases em situao bastante delicada, e ameaando a estabilidade da integrao
econmica. Vejamos alguns exemplos. A Alemanha, principal inspiradora da poltica monetria
europeia no seio do MTC, prosseguiu sempre com uma poltica monetria restritiva, para
promover a estabilidade dos preos, o que obrigava os pases restantes a grandes esforos para
manter a paridade das respetivas moedas face ao deutsch mark. Em 1981, a Frana, membro da
ento CEE e com a moeda integrada no MTC do SME, adoptou uma poltica monetria
expansionista, o que levou queda das taxas de juro internas. Como era um pas relativamente
aberto mobilidade internacional de capitais, os mercados financeiros reagiram vendendo
francos e comprando moeda estrangeira, o que, na prtica, consubstanciou uma sada de
capitais da economia francesa, provocando uma queda na procura de francos, e exercendo
presso para a sua depreciao no contexto do SME. Se a Frana tivesse intervindo nos
mercados financeiros, comprando moeda nacional, a diminuio da oferta de moeda teria como
consequncia a subida das taxas de juro internas, prejudicando a recuperao da atividade
econmica e invertendo a orientao original. Para evitar essa situao, a Frana solicitou a
interveno germnica, no sentido de flexibilizar a respetiva poltica monetria, acomodando
um eventual aumento da inflao. Face recusa alem, os franceses acabaram por sofrer
pesadas perdas, assacando aos alemes a responsabilidade pela falta de cooperao,
indispensvel em um contexto de quase integrao monetria (Costa, 2013). Uma dcada mais
tarde, a histria repete-se, embora com outros protagonistas, realando novamente a
importncia da cooperao monetria e as consequncias que advm de sua ausncia. A libra
esterlina tinha entrado para o MTC do SME em 1990, o que significa que tinha de respeitar
limites bastante apertados para a flutuao da respetiva taxa de cmbio, no caminho que os
pases europeus comprometiam-se a percorrer em direco moeda nica. A entrada da libra
para o MTC ocorre em um nvel demasiado elevado face aos restantes pases-membros, o que
rapidamente traduz-se em uma quebra das exportaes britnicas e no desencadear de um
conjunto de efeitos depressivos sobre a economia. O Reino Unido viu-se obrigado a pr em
prtica uma poltica monetria restritiva, que fez subir as taxas de juro, para atrair investidores
para a libra, de modo a mant-la no MTC. No entanto, em outubro de 1992, os investidores
comearam a desconfiar da sustentabilidade da paridade da moeda britnica, face aos
crescentes sinais de recesso. Beneficiando-se da liberdade de circulao de capitais, de que a
city londrina no abdicava, comearam a abandonar as suas 28 boletim regional, urbano e
ambiental | 14 | jun. 2016 ipea posies em libras, tornando ainda mais inglrias as tentativas
desesperadas do Banco Central Britnico, depauperado de reservas internacionais, em manter
a libra na sua paridade original. A presso e a magnitude dos movimentos de capitais foram to
intensas que a libra acabou por sair do MTC, suscitando srias dvidas ao sucesso de uma futura
integrao monetria entre as moedas europeias. Naturalmente, o resultado poderia ter sido
diferente se tivesse havido uma maior cooperao na conduo da poltica monetria (Costa,
2009). No entanto, o Reino Unido no estava confortvel com a poltica monetria definida pela
Alemanha, que, na prtica, era seguida por todos, na inexistncia de um BCE que definisse uma
poltica monetria comum. O problema era que a Alemanha estava em uma posio diferente
de todos os outros pases europeus: tendo acabado o processo de reunificao, era obrigada a
gastar enormes somas na recuperao da economia da Alemanha de Leste, e com receio das
tenses inflacionistas que da adviriam, o Bundesbank mantinha altas de juro, para evitar o
sobreaquecimento da economia. No entanto, o Reino Unido, que entretanto entrara para o
MTC, deparava-se com tendncias recessivas, enfrentando uma crescente insatisfao popular.
Havia aqui uma dissincronia clara na conduo das polticas econmicas, principalmente a
monetria, que ocorria pelo facto de os dois pases encontrarem-se em fases diferentes do ciclo
econmico. Esses dois eventos demonstraram, por um lado, o funcionamento do tringulo de
incompatibilidades em um contexto de integrao econmica e monetria, e, por outro, a
necessidade absoluta de cooperao a nvel das polticas monetrias entre os participantes. A
existncia de uma economia dominante, nesta caso a alem, revela a importncia das
assimetrias entre os pases. Nas suas relaes com os parceiros do SME, a Alemanha, emissora
da moeda-ncora do sistema, podia conduzir uma poltica monetria independente, sem
abandonar nem a liberdade de circulao de capitais, nem a pertena a uma zona de paridades
fixas organizada em torno do marco (Hall, 2012). Nesse contexto, os responsveis comunitrios
acabaram por concluir que seriam necessrios mecanismos econmicos, polticos e
institucionais mais ambiciosos para assegurar o projeto de integrao monetria, coroada por
uma moeda nica a nvel dos Estados-membros. 6 A POLTICA MONETRIA NO CONTEXTO DA
ZE: O PRIMADO DO MONETARISMO E A SUA INFLUNCIA SOBRE A ATUAO DO BCE A
arquitetura institucional sobre a qual repousa o processo de UEM europeu assenta, quase
exclusivamente, no pressuposto monetarista, paradigma macroeconmico dominante ao longo
dos anos 1980. Esta corrente defende que os bancos centrais devem resumir o seu papel ao
controlo da estabilidade dos preos, o que seria a melhor contribuio possvel para a
estabilidade macroeconmica em geral, e para a financeira em particular. Qualquer tentativa
para dinamizar o crescimento econmico ou criar emprego apenas teria como consequncia
criar um enviesamento inflacionista, que iria desestabilizar a economia (EC, 1990). Esse foi, em
sntese, o modelo adoptado para a ZE e para a atuao do BCE, em particular, criando um forte
condicionalismo na resposta crise da dvida soberana, em 2010. Na verdade, com a introduo
do euro, a poltica monetria passa a ser comum a todos os pases da ZE, sendo concebida e
implementada pelo BCE, integrado juntamente aos bancos centrais de cada um dos Estados-
membros da UE, no SEBC. Os bancos centrais dos Estados-membros que no participam na rea
do euro so tambm membros do SEBC com ipea boletim regional, urbano e ambiental | 14 |
jun. 2016 29 um estatuto especial, pois no podem participar na tomada de decises relativas
poltica monetria nica, uma vez que mantm as respetivas polticas monetrias (ECB, 2004).
Como refere De Grauwe (2013), ao contrrio dos tericos das ZMOs, que mostravam claramente
o seu cepticismo unio monetria europeia, os monetaristas no viam grande perda na
conduo da poltica monetria domstica, j que consideravam que estas eram ineficientes
para lidar com os choques assimtricos, ao mesmo tempo em que produziam instabilidade, pelo
menos no Sul da Europa. A melhor forma de eliminar essa instabilidade era precisamente retirar
a autonomia da poltica monetria aos gastadores governos mediterrnicos e coloc-la nas mos
de uma instituio que se regesse pelos padres de comportamento do Bundesbank, paradigma
da eficincia. Nesse contexto, e de acordo com o tratado que institui a Comunidade Europeia e
os estatutos do SEBC e do BCE, o principal objectivo da poltica monetria a manuteno da
estabilidade de preos. Neste contexto, o Conselho de Governadores tem como principais
funes a definio da poltica monetria da ZE e das medidas necessrias implementao dos
objectivos definidos, enquanto a Comisso Executiva responsvel pela colocao em prtica
das diretrizes definidas pelo Conselho de Governadores. Os bancos centrais nacionais executam
as operaes que fazem parte das misses do SEBC, e o Conselho-Geral tem por funo
supervisionar o funcionamento do SME-bis e continuar o trabalho anteriormente desenvolvido
pelo IME para os Estados-membros que no faam parte da ZE. O processo de tomada de
deciso no Eurosistema centralizado, na medida que est a cargo dos rgos de deciso do
BCE, nomeadamente o Conselho e a Comisso Executiva. Enquanto houver Estados-membros
que no tenham adoptado o euro, existir o Conselho-Geral (ECB, 2004). Uma das principais
caractersticas do BCE a sua independncia face ao poder poltico, que pode ser medida por
vrios critrios. O primeiro critrio tem a ver com a independncia dos seus dirigentes que
exercem mandatos no renovveis e irrevogveis, no podendo receber instrues dos
governos nacionais ou das instituies comunitrias. Um segundo critrio relaciona-se com o
facto de ter sido confiado ao BCE um mandato claro e a margem de manobra de que dispe para
o executar. O BCE tem como misso primordial a estabilidade dos preos na ZE, tendo toda a
liberdade para fixar os objectivos intermdios (definio de uma taxa de referncia para o
crescimento do agregado M3, por exemplo) que considerar oportunos e dispondo de um
conjunto amplo de instrumentos (operaes de open market, constituio de reservas
obrigatrias) que poder manipular com total autonomia no sentido de controlar a massa
monetria em circulao na ZE. Um terceiro critrio de independncia reside na proibio que
feita a um banco central de financiar os deficit pblicos, o que lhe permite controlar melhor a
oferta de moeda. Esta proibio aplica-se aos Estados-membros que fazem parte da ZE, e tem
por objectivo dissociar a poltica monetria, conduzida a nvel do BCE, da poltica oramental,
cuja conduo da responsabilidade individual de cada um dos Estados-membros. Se um pas
dispuser de uma poltica monetria autnoma, pode responder a quebras na procura, baixando
as taxas de juro para estimular a atividade econmica. Mas o BCE, como entidade supranacional
responsvel pela poltica monetria de toda a ZE, tem que definir orientaes baseadas em um
conjunto da regio, e no de pases em particular. Tal circunstncia cria uma situao em que,
por exemplo, as taxas de juro podero ser demasiado elevadas para pases com altos nveis de
desemprego ou demasiado baixas para economias com custos salariais crescentes. A exceo,
mais uma vez, acaba por ser a Alemanha, 30 boletim regional, urbano e ambiental | 14 | jun.
2016 ipea j que, dado o seu peso no conjunto da economia comunitria, consegue,
efetivamente, influenciar a poltica monetria do BCE. As polticas anti-inflacionistas
implementadas pelo BCE, de acordo com os seus princpios estatutrios, levaram a uma queda
das taxas de juro em pases como Itlia, Espanha, Grcia e Portugal, em que as expetativas para
a evoluo do crescimento dos preos mantinham as taxas de juro em permanente trajetria
ascendente. As famlias e os governos tinham, assim, possibilidades acrescidas de aumentar o
seu grau de endividamento, traduzindo-se em ativos imobilirios, no primeiro caso, e
financiamento de programas sociais, no segundo (EC, 1990; ECB, 2004). Em uma primeira fase,
os mercados globais no atriburam grande importncia ao facto, acreditando que, no contexto
de uma unio monetria plena, os ttulos da dvida soberana apresentavam as mesmas
garantias, independentemente do pas em causa (Feldstein, 2012). Quando se aperceberam de
que a UEM no constitua, efetivamente, uma ZMO, comearam a exercer uma presso brutal
sobre os membros mais frgeis da ZE, esperando por uma resposta dimensionada. Mas essa
resposta no chegou porque, alm de no ser uma unio monetria plena, a ZE no dispe dos
enquadramentos poltico e institucional que lhe permitam gerir situaes com essa
complexidade e abrangncia. Desde a no existncia de consenso entre os pases europeus para
a compra de dvida pblica por parte do BCE at a dificuldade em definir uma unio fiscal e um
governo econmico conjunto, com as dvidas do Tribunal Constitucional pelo meio, os lderes
europeus no conseguem encontrar uma soluo sustentvel para a crescente assimetria entre
a solvabilidade das economias da ZE, pondo em causa a prpria sobrevivncia da moeda nica.
Finalmente, os pressupostos monetaristas consideravam que os mercados eram perfeitamente
eficientes e os agentes econmicos racionais, o que afastava, mais uma vez, a interveno dos
bancos centrais em domnios que no estivessem relacionados com o combate inflao. Todos
esses factores conjugaram-se para fazer com que os lderes europeus tivessem feito o
diagnstico incorreto da situao e, fundamentalmente, das causas da crise da dvida soberana,
em 2010. Na opinio dos pases do Norte da Europa, a crise da dvida resultou basicamente de
atitudes despesistas das sociedades do sul, e dos governos, em particular. Com exceo da
Grcia, em que essa situao efetivamente se verificou, os pases restantes no apresentam
evidncia nesse sentido: a causa fundamental a acumulao insustentvel de dvida por parte
do sector privado em vrios pases europeus. O grande problema que, quando o sector privado
obrigado a fazer a desalavancagem dessa dvida, a nica forma de evitar os efeitos recessivos
, precisamente, fazer com que os governos possam intervir na economia de modo a evitar uma
poderosa espiral recessiva. Em uma primeira etapa de resposta crise da dvida, esse foi o
procedimento adoptado, mas rapidamente foi substitudo por fortssimas polticas restritivas
que visavam reduzir o peso da dvida pblica em relao ao produto gerado. Naturalmente, e
aqui tratamos basicamente de uma questo aritmtica, se o PIB diminui por virtude das medidas
de austeridade aplicadas, o rcio representado pelo peso da dvida pblica em relao ao PIB
acaba por aumentar, ao contrrio do que estava previsto. Em sntese, a austeridade oramental
acabou por tornar insustentvel o processo de desalavancagem, originando uma recesso
profunda em vrios pases europeus, a consequente rejeio por parte da opinio pblica das
medidas de austeridade e o enfraquecimento significativo da aceitabilidade social e poltica da
prpria ZE (De Grauwe, 2013). ipea boletim regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 31 7
A EXCEPCIONALIDADE DA UEM E A QUESTO DAS DISPARIDADES Outra grande questo
levantada por esse processo de integrao monetria , precisamente, a sua contextualizao
histrica. A maior parte das experincias que envolvem o estabelecimento de uma unio
monetria e a emergncia de uma moeda comum a vrios pases ocorreu em simultneo, ou foi
imediatamente seguida, com um processo de integrao poltica. A reunificao alem, em
1990, constitui um exemplo perfeito desta sequncia (Dvoluy and Koenig, 2011). A UEM
europeia representa uma exceo notvel a esse procedimento: os lderes europeus
concordaram na substituio das moedas nacionais, smbolos da soberania nacional, por uma
moeda comum, mantendo os respetivos governos, instituies e oramentos nacionais. Essa
sequncia de eventos reflecte, do nosso ponto de vista, uma viso demasiado economicista e
comercial da integrao europeia, muito afastada da vontade poltica dos pais fundadores, o
que pode pr em causa a sustentabilidade do prprio processo de integrao. Pode dizer-se que
o estdio de integrao na Europa atingiu um curioso, e preocupante, status quo: dezassete
pases partilham moeda e poltica monetria comuns, embora mantendo uma relativa soberania
na definio da poltica oramental. A poltica fiscal, por seu turno, essencialmente
responsabilidade de cada Estado-membro. Entretanto, o oramento comunitrio representa
apena 1% do PIB comunitrio, o que inviabiliza, naturalmente, qualquer tentativa de fazer
funcionar os estabilizadores automticos. Poder-se-ia afirmar, com relativa tranquilidade, que
todos esses factores no seriam demasiado preocupantes caso se verificassem duas, ou pelo
menos uma de duas condies: que as economias em causa fossem relativamente homogneas,
do ponto de vista do desenvolvimento socioeconmico; que os Estados-membros envolvidos no
processo de integrao partilhassem da mesma cultura institucional e poltica, traduzida, entre
outro aspetos, na identidade de preferncias na orientao da poltica econmica,
nomeadamente monetria e oramental. Como iremos ver, nenhuma das duas condies se
verifica, o que agrava as dificuldades de prosseguir a integrao monetria, particularmente em
um contexto de crise financeira global. Efetivamente, apesar de constituir um dos blocos mais
prsperos a nvel internacional, a UE apresenta uma paisagem caracterizada por elevadas
disparidades no nvel de vida e de desenvolvimento dos pases e das regies que a compe.
Essas disparidades tm vindo a acentuar-se com os sucessivos alargamentos a que foi sendo
sujeito o espao comunitrio, j que, em cada um destes alargamentos, foi sempre um dos
novos EM a ocupar o ltimo lugar na escala de rendimentos (Costa, 2004). Em 1958 e tambm
em 1951, com a formao da Comunidade Europeia do Carvo e do Ao (Ceca) , existiam seis
membros fundadores, com estruturas econmicas e rendimentos per capita similares (Costa,
2004). A nica exceo a essa homogeneidade era constituda pelas regies do Sul da Itlia, o
que no levantava grandes tenses, uma vez que se tratava de reas pouco povoadas, com
escasso peso nos mecanismos de tomada de deciso comunitrios. Mas este foi o nico
momento na histria da integrao europeia em que a homogeneidade entre pases e regies
era uma das imagens de marca de todo o processo. O primeiro alargamento da CEE ocorreu em
1973, e traduziu-se na entrada de trs novos pases: o Reino Unido, a Dinamarca e a Irlanda. Se
a entrada da Dinamarca e, em menor escala, do Reino Unido, no colocava desafios de monta
para o processo de integrao, a adeso da Irlanda era um caso substancialmente diferente,
uma vez que representava a entrada, no poderoso e prspero bloco regional, de um dos pases
mais pobres da Europa. Na verdade, no momento da adeso, 32 boletim regional, urbano e
ambiental | 14 | jun. 2016 ipea o rendimento per capita da economia irlandesa representava
cerca de 50% da mdia do PIB por habitante no conjunto dos pases pertencentes ao espao
comunitrio (Costa, 2004). No entanto, essas diferenas, muito substantivas, no despertaram
grandes preocupaes junto dos governos da poca, dado o escasso peso da populao
irlandesa no total da populao comunitria (pouco mais de 3 milhes de habitantes, para um
conjunto de 256 milhes, ou seja, pouco mais de 1% do total). Mas o problema das assimetrias
entre pases viria a acentuar-se ao longo dos anos, com os sucessivos alargamentos da CEE/UE.
Com a exceo do alargamento ocorrido em 1995 (com a adeso da ustria, da Finlndia e da
Sucia), foi sempre um dos novos aderentes a ocupar o ltimo lugar na escala do rendimento
per capita. Para alm do alargamento de 1973, como j verificamos, o mesmo sucedeu em 1981,
com a entrada da Grcia; em 1986, com a adeso de Portugal e da Espanha; e, naturalmente,
em 2004 e 2007, com a adeso de um grupo de pases da Europa Central e Oriental (Hungria,
Polnia, Repblica Checa, Eslovquia, Estnia, Litunia, Chipre e Malta, em 2004; e Bulgria e
Romnia, em 2007). De acordo com os dados disponveis (EC, 2012), podemos identificar o
impacto dos sucessivos alargamentos da CEE/UE em um conjunto de indicadores. Naturalmente,
todos implicam um acrscimo no PIB total e na populao. Como atestam os dados do Eurostat
e de outros autores (EC, 2012; Costa, 2004), o o alargamento de 1995 foi o nico a ter uma
influncia positiva sobre o PIB per capita do bloco de integrao, e apenas em 0,1 p.p. A entrada
das duas economias ibricas, em 1986, traduziu-se em uma quebra de mais de 6 p.p. no
rendimento per capita, enquanto os alargamentos de 2004 e de 2007 representaram quebras
de 15 e 7 p.p., respetivamente, no mesmo indicador. Em 2010, o PIB per capita na UE variava
entre 43% da mdia comunitria, na Bulgria, e 283% da mesma mdia, no Luxemburgo (EC,
2012) E se considerarmos as assimetrias entre regies, a situao ainda mais dramtica: o
habitante mdio da regio de Inner London (no Reino Unido) evidencia um PIB per capita doze
vezes superior ao do habitante mdio em Sverozapaden (na Bulgria). No contexto mais restrito
da ZE, a situao no substancialmente diferente: o PIB per capita no Luxemburgo 5,5 vezes
superior ao da regio de Slovensko (na Eslovquia). E ambas as regies partilham a mesma
moeda, a mesma poltica monetria, e, gradualmente, os mesmos constrangimentos
monetrios. E, embora o PIB per capita seja considerado, pela maior parte dos estudos, o melhor
indicador disponvel para avaliar o processo de convergncia real entre as economias, existem
outros indicadores que revelam diferenas estruturais entre os pases envolvidos no processo
de integrao. Uma das diferenas mais marcantes relaciona-se com a produtividade do
trabalho. Considerando a mdia da UE com 27 EMs como base 100, o PIB por pessoa empregue
70% mais elevado no Luxemburgo, 27% na Blgica e mais de 15% na ustria (EC, 2012). No
extremo oposto, temos pases como Portugal, com uma produtividade do trabalho que 30%
mais baixa do que a mdia europeia, o que significaria, ceteris paribus, que o trabalhador
portugus evidencia uma produtividade 100% mais baixa do que os seus colegas
luxemburgueses. Ora, sendo conhecido que grande parte da populao do Luxemburgo de
origem portuguesa, a baixa produtividade do trabalho em Portugal no pode ser considerada,
anedoticamente, uma questo gentica, mas, como alis j o demonstram vrios estudos
desenvolvidos, um problema mais estrutural, que passa, para alm da fraca qualificao da
populao ativa, pelas formas de combinao do capital fsico e do capital humano e pela
eficcia da liderana e da gesto de recursos humanos em Portugal, assim como pelo
funcionamento das instituies (Costa, 2013). ipea boletim regional, urbano e ambiental | 14 |
jun. 2016 33 Do nosso ponto de vista, essas disparidades marcantes entre pases e regies no
seio da UE colocam, de forma inequvoca, aquele que um dos principais paradoxos da
construo europeia: o aprofundamento do processo de integrao, traduzido no mercado
interno e na unio monetria, que implica a definio de polticas econmicas com objectivos e
instrumentos cada vez mais harmonizados. 8 OS DESAFIOS DA PERIFERIA EUROPEIA E A POSIO
DA ALEMANHA O acrnimo Pigs (Portugal, Itlia, Grcia e Espanha) ou Piigs (se juntarmos a
Irlanda), muitas vezes utilizado de forma pejorativa para designar um conjunto de pases,
associados maioritariamente localizao geogrfica das margens do Mediterrneo,
caracterizados por uma estrutural instabilidade em matria financeira e monetria, a que se
associa um permanente deficit de produtividade. Estes pases tm estado, nos ltimos meses,
sob fogo cerrado da ao dos especuladores financeiros e das agncias internacionais de rating,
que, de forma sistemtica, desenvolvem aes para aumentar os prmios de risco sobre os
respetivos ttulos da dvida pblica, aumentando a incerteza sobre a capacidade de solvncia
das economias em causa. Esses so alguns dos vectores comuns aos pases em causa.
Especificamente, embora a situao global dos Pi(i)gs seja muito delicada, existem diferenas
significativas entre eles que justificam uma abordagem diferenciada. A situao grega ,
claramente, a mais preocupante, no s porque revela os maiores desequilbrios oramentais
(deficit e dvida pblica), mas porque evidenciou um historial de falta de transparncia e
adulterao das contas pblicas que a descredibilizou fortemente junto dos investidores
internacionais. A Espanha, embora com menores desequilbrios oramentais e maior ndice de
poupana, face Grcia, apresenta uma taxa de desemprego que se aproxima dos 30% (mais de
50% dos jovens entre os 15 e os 24 anos esto sem emprego) e um crescimento que se manteve
conta de uma enorme bolha imobiliria e creditcia, cuja imploso afigura-se dolorosa. A Itlia
est em melhor forma, do ponto de vista financeiro, do que os restantes Pi(i)gs, e regista um
progresso muito mais significativo do que os pases restantes na implementao de reformas
estruturais (fiscais, mercado de trabalho), para alm de os seus mecanismos de superviso
bancria terem sido muito mais eficazes do que nos pases restantes, protegendo o respetivo
sector financeiro do descalabro verificado em outras economias. Finalmente, Portugal, cujo
problema no tanto financeiro quanto econmico. Ou seja, sem questionar a necessidade de
equilibrar as contas pblicas, julgamos que o problema principal a falta de competitividade
estrutural da economia portuguesa, nomeadamente nos sectores transacionveis, sujeitos
concorrncia internacional. Portugal experimentou uma dcada de estagnao do crescimento
econmico praticamente desde a entrada para o euro, em 1999, com o PIB a crescer abaixo da
mdia comunitria, comprometendo a to necessria convergncia real; com um deficit
permanente da balana corrente, apenas compensado parcialmente pela performance do
sector turstico, revelando, entre outros aspetos, um persistente desequilbrio no sector
agroalimentar, o que evidencia uma extraordinria ausncia de preocupao com a
autossuficincia alimentar, de importncia estratgica em qualquer economia, assim como a
desvalorizao de outras reas de grande potencial estratgico. Com uma poltica de formao
do capital humano que, para alm de revelar uma instabilidade permanente (mais de vinte
ministros da Educao em trinta anos!) evidencia uma incapacidade estratgica em perceber
que na ausncia de programas de desenvolvimento do potencial educativo e formativo de
mdio/longo prazos e correspondentes estratgias de insero no 34 boletim regional, urbano
e ambiental | 14 | jun. 2016 ipea mercado de trabalho nacional, as principais vtimas sero os
nveis de produtividade dos recursos humanos e a fuga dos profissionais mais qualificados,
depauperando ainda mais o debilitado potencial competitivo portugus. Se todos esses factores
foram atenuados durante o perodo de abundante afluncia de fundos estruturais para a
economia portuguesa, ainda que com um retorno medocre face ao capital investido, a crise
econmica global veio demonstrar a fragilidade das bases do crescimento econmico portugus.
A entrada na ZE veio evidenciar, de forma crua, todas essas realidades: depois de uma
performance satisfatria no cumprimento dos critrios de convergncia necessrios entrada
na UEM, Portugal, assim como a Grcia, beneficiou-se de uma conjuntura extremamente
favorvel, com taxas de juro reduzidas e uma moeda forte e credvel na cena internacional. Em
vez de tirar proveito desse contexto para introduzir as reformas estruturais (oramentais-fiscais,
mercado de trabalho, inovao, sistema educativo, funcionamento das instituies), aproveitou
para aumentar substancialmente o nvel de endividamento (pblico e privado), muitas vezes em
bens de consumo corrente ou de investimento sem retorno aprecivel. Naturalmente, como
seria expectvel, a factura est agora a pagamento. Entretanto, os mercados financeiros, as
agncias de rating e mesmo as grandes empresas transnacionais no so, legitimamente,
instituies de caridade, agindo para satisfao das necessidades colectivas ou com
preocupaes sociais. Nem tm de o ser. O seu objectivo obter a maior rentabilidade na
aplicao dos seus recursos, e prestar contas aos respetivos acionistas. Naturalmente, o que tem
de existir so mecanismos de regulao e superviso eficazes, em um contexto nacional,
internacional e multilateral que refreie as tentativas menos ticas e mais inquas de cumprir os
objectivos acima referidos. No contexto da crise financeira e global que assolou a economia
mundial nos ltimos trs anos, as aes dos especuladores, das agncias de rating, dos hedge
funds e de outros atores do mesmo cariz, foram to reprovveis como a passividade dos atores
polticos, econmicos e acadmicos que seriam responsveis pela regulao e superviso do
sistema. J sabamos desde 1930, ou mesmo antes, que os mercados no se autorregulam, no
so eficientes, tm falhas no seu funcionamento. E sabemos tambm que existem agentes
econmicos que tiram proveito das falhas do sistema para obter os maiores ganhos possveis.
natural. Se no existirem mecanismos de superviso e vigilncia que os impeam de fazer isso,
o sistema que est a falhar no cumprimento das suas misses de base, no os agentes que
conseguem destruir a credibilidade das economias para conseguir atingir objectivos
particulares. A prossecuo, nomeadamente por parte dos Pi(i)gs de polticas pouco rigorosas
ou credveis, que insistam na permanncia dos erros cometidos at agora e no prevejam a
implementao de reformas estruturais integradas e sustentveis, contribuir, certamente, para
ajudar os agentes de mercado j referidos a fazer as apostas mais rentveis que conseguirem,
mesmo que, para tal, seja necessrio comprometer a credibilidade de pases ou regies. Da
mesma forma, se esses esforos de reforma no contarem com a solidariedade, declarada e
efetiva, dos pases mais poderosos da cena econmica mundial, podero fracassar perante a
violncia da tempestade que assola os participantes no sistema econmico e monetrio
internacional. A situao da Grcia, e de outros, poderia ser reversvel, embora o percurso no
seja, de todo, fcil. As solues para a recuperao da economia grega passam por uma
desvalorizao acentuada da moeda nacional, para recuperar a competitividade, ou por um
doloroso processo de descida dos preos internos. Ora, a primeira hiptese est fora de causa,
uma vez que no existe uma moeda nacional, mas uma moeda partilhada por dezassete pases.
ipea boletim regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 35 Ainda, a existir essa
desvalorizao, para alm do beneficirio principal ser a Alemanha, que j a economia mais
competitiva da regio, os efeitos imediatos dela poderiam ser nocivos antes de serem positivos,
j que acentuariam o temor de um risco de bancarrota por parte de algumas economias da ZE.
A alternativa, que est j a ser ensaiada (redues de preos e salrios, fortes cortes na despesa
pblica, reformas estruturais), acarreta elevados nveis de contestao social, para alm de
arriscar criar um clima recessivo. Entretanto, grande parte da dvida grega detida por
instituies financeiras europeias, com destaque para os bancos alemes, que, naturalmente,
iro procurar proteger o seu investimento. Face impossibilidade, pelo menos enquanto a
Grcia se mantiver na ZE, de adoptar a primeira soluo, a implementao de um conjunto de
reformas que tenham como objectivo imediato a reduo da despesa pblica, parece ser o meio
mais imediato de tentar aclamar os frmitos dos mercados. Mais uma vez, para alm,
naturalmente, de o xito de tais medidas depender da estratgia e da firmeza do governo grego
em suportar a contestao social e o provvel agravamento do clima recessivo que resultaro
de tais medidas, um factor crucial ser o comportamento das economias restantes da ZE, com
destaque para a Alemanha. Efetivamente, o remdio tradicional para os pases capturados no
tipo de crise que Espanha, Grcia, Portugal e Irlanda encontram-se combinar austeridade fiscal
com a desvalorizao da moeda. Esta ltima costuma proporcionar economia um sopro de
competitividade, melhora o equilbrio externo, e reduz a perda de produo e de desemprego
que acompanham os cortes fiscais. Mas a adeso destes pases ZE priva-os desta ferramenta
poderosa, embora, deva realar-se, a depreciao do euro em si de interesse limitado, pois,
em mdia, cerca de 50% do comrcio realizado dentro da ZE. Em uma outra vertente, temos
a posio alem, de difcil compreenso para os pases que esto a passar por dificuldades
oramentais, e que acusam as autoridades germnicas de falta de solidariedade. Considero que
tais posies so, parcialmente, verdadeiras. A Alemanha poderia ter demonstrado uma maior
compreenso perante as fragilidades de vrios pases, com estruturas produtivas e financeiras
muito mais dbeis do que as suas, em resistir aos ataques especulativos. Especialmente, quando
a UEM atual foi concebida integralmente sob as condies exigidas pela Alemanha e quando
tem sido esta uma das principais beneficirias das externalidades positivas de uma moeda como
o euro. A Europa fundou-se sobre a solidariedade e a necessidade de promover a manuteno
da paz, mas tudo isso aconteceu h mais de sessenta anos. Os tempos mudaram, e muito. A
Alemanha da sra. Merkel j no a Alemanha do sr. Kohl, em que os ideais de reconstruo
econmica e poltica do ps-guerra ainda comandavam os destinos da integrao europeia. Esta
Alemanha mais pragmtica, mais descomplexada, mais consciente dos seus crditos e mais-
valias. J no tem que prestar contas a ningum, j pagou todas as suas dvidas, e agora baseia-
se no poder da sua economia e na capacidade da sua fora de trabalho. Acreditamos que a
Alemanha tem grandes responsabilidades no agravamento da tenso atual. Em primeiro lugar,
a insistncia na preveno da crise por meio da poltica oramental e da superviso europeia
serviu como pretexto para no pensar acerca da gesto da crise. Mas os incndios ocorrem com
os melhores sistemas de irrigao, e os bombeiros so necessrios. Em segundo lugar, a prpria
Alemanha contribuiu para o enfraquecimento do sistema de preveno de crises, sendo dos
primeiros EMs a violar, sem sanes, as condies do Pacto de Estabilidade e Crescimento, em
2003, e coligou-se com outros estados para enfraquecer a sua implementao. O problema
grego poderia ter sido resolvido h muito tempo se os pases restantes tivessem concordado em
uma auditoria s suas contas. 36 boletim regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 ipea
Finalmente, a Alemanha desfrutou da sua competitividade face a outros pases na ZE, no
percebendo que a correspondente falta de competitividade da Grcia e de outros pases estava,
na realidade, a minar a prpria sustentabilidade da participao destes pases na ZE. Apesar das
dificuldades de vrios pases da ZE, a inflexibilidade alem pode gerar um caos social; aqueles
pases podem sair da crise apenas se a poltica monetria permitir o respetivo crescimento, uma
hiptese que recusada pela Alemanha, ameaando o euro no seu conjunto. 9 CONSIDERAES
FINAIS A construo da UEM entre os pases europeus foi, provavelmente, a maior aventura que
envolveu sucessivas geraes de cidados comuns, especialistas acadmicos e lderes polticos.
Os requisitos e o compromisso que, desde o incio, reconheceu-se serem indispensveis para o
sucesso do projeto revestiam-se de uma ambio que s seria concretizada se existisse uma
vontade poltica slida e partilhada entre todos. E, como vimos, a UEM foi, essencialmente, um
projeto poltico cujas origens e finalidades remontam ao perodo dos grandes conflitos entre os
pases europeus, culminando na Segunda Guerra Mundial. A reunificao alem, no incio da
dcada de 1990, traduziu a nova posio da Alemanha na Europa e no mundo, e constituiu,
paradoxalmente, o mais poderoso dnamo para o avano da integrao monetria europeia,
embora por razes diferentes para os vrios atores envolvidos. No entanto, esse projeto poltico
no teve em conta os fundamentos econmicos indispensveis sua fundao e
sustentabilidade, uma lacuna que se tornou dolorosamente visvel por meio da incapacidade de
diagnosticar as causas profundas da crise da dvida soberana e de dotar as instituies europeias
dos meios e filosofias de ao mais adequados. Entretanto, os sucessivos alargamentos deram
origem a um espao cada vez mais heterogneo, constitudo por pases e regies com
necessidades diferentes no que respeita orientao das principais polticas macro e
microeconmicas. A difcil conciliao dessas duas vertentes, mais visvel em pocas de crise
econmica profunda, tambm responsvel pelo agudizar das tenses no seio da Europa
comunitria, sem instrumentos ou ambio poltica para resolv-las. Passados mais de sessenta
anos do incio formal do processo de integrao, com a instituio da Ceca, a paz um valor to
consolidado entre os cidados europeus que poucos recordam-se de que a principal motivao
para este projeto europeu foi conseguir um compromisso que evitasse a ecloso de futuras
guerras entre os pases europeus. A economia e a moeda foram, fundamentalmente, os
instrumentos mais adequados para desempenhar essa misso, pelo que se instalou entre os
lderes polticos europeus a ideia de que se poderiam facilmente adaptar os mecanismos
econmicos aos requisitos polticos, sem preocupaes adicionais. No entanto, preciso no
esquecer que as potencialidades da economia e da poltica europeias sero claramente
maximizadas se for adoptada uma ptica que privilegie a integrao das economias no seu
conjunto, que assente em uma real coordenao de polticas econmicas entre os EMs, tendo
sempre presente o princpio da solidariedade entre eles. Na verdade, e como refere Fitoussi
(1994, p. 25): a solidariedade que diferencia uma Comunidade de uma Zona de Comrcio
Livre. A vontade poltica de verdadeiros lderes europeus, nas dcadas de 1960 a 1980, dotados
de sensibilidade cultural e viso estratgica, foi o elemento fundamental que permitiu avanar
decisivamente no aprofundamento da construo europeia e ultrapassar vicissitudes ipea
boletim regional, urbano e ambiental | 14 | jun. 2016 37 de projetos, talvez tecnicamente
imperfeitos, mas poltica, econmica e moralmente inspiradores. Para alm de toda a
arquitetura tcnica e institucional necessria a projetos com a envergadura da UEM, a Europa
ser sempre aquilo que os seus povos e lderes quiserem que ela seja. REFERNCIAS BALDWIN,
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