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Série Aprova Concursos

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Raciocínio Lógico para Concursos

Conhecimentos Bancários para Concursos
Finanças Públicas para Concursos

Interpretação de Textos para Concursos
Legislação de Trânsito para Concursos ADMINISTRAÇÃO
PÚBLICA
Legislação Especial para Concursos (Direito do Idoso – Direito
das Pessoas Portadoras de Deficiência – Declaração Universal
dos Direitos Humanos – Direito da Criança e do Adolescente)

Questões Resolvidas de Língua Portuguesa para Concursos
Questões Resolvidas de Matemática para Concursos
PARA CONCURSOS
Questões Resolvidas de Raciocínio Lógico para Concursos
Questões Resolvidas de Direito Constitucional para Concursos
Gustavo Justino de Oliveira

Administração pública
Para concursos
IESDE Brasil S.A.

Curitiba
2010
© 2010 – IESDE Brasil S.A. É proibida a reprodução, mesmo parcial, por qualquer processo, sem autorização por escrito dos autores e
do detentor dos direitos autorais.
O48a Oliveira, Gustavo Justino de. / Administração pública para concur-

sos. / Gustavo Justino de Oliveira. — Curitiba : IESDE Brasil S.A.,
2010.
124 p.
ISBN: 978-85-387-3016-3
1. Administração Pública. 2. Concursos. 3. Gestão Pública. 4. Controle.

I. Título.
CDD 350.7
Capa: IESDE Brasil S.A.

Imagem da capa: Jupiter Images/DPI Images
Todos os direitos reservados.
IESDE Brasil S.A.

Al. Dr. Carlos de Carvalho, 1.482. CEP: 80730-200
Batel – Curitiba – PR
0800 708 88 88 – www.iesde.com.br
Pós-Doutor em Direito Administrativo pela
Universidade de Coimbra (Portugal). Professor
Doutor de Direito Administrativo na Faculdade
de Direito da USP (Largo São Francisco), onde
leciona na graduação e na pós-graduação. Foi
procurador do estado do Paraná por 15 anos
e hoje é consultor em Direito Administrati-
vo, Constitucional e do Terceiro Setor, em São
Paulo. Autor dos livros Contrato de Gestão (Ed.
RT), Consórcios Públicos (Ed. RT), Direito Admi-
nistrativo Democrático (Ed. Fórum), Parcerias na
Saúde (Ed. Fórum), Direito do Terceiro Setor (Ed.
Fórum) e Terceiro Setor, Empresas e Estado (Ed.
Fórum). Autor de diversos artigos científicos e
diretor da Revista de Direito do Terceiro Setor -
RDTS (Ed. Fórum).
sumário
sumário Organização do Estado
e da Administração Pública
9 | Noções introdutórias
10 | Desconcentração e descentralização
9
11 | Órgãos públicos
11 | Administração Direta
12 | Administração Indireta
16 | Entidades paraestatais
21
Modelos teóricos de Administração Pública
21 | Conceito de Administração Pública
21 | Modelo patrimonialista
22 | Modelo burocrático
25 | Modelo gerencial
Experiências de reformas administrativas

no Brasil. O processo de modernização
da Administração Pública. Evolução dos
modelos/paradigmas de gestão: 31
a nova gestão pública
31 | Experiências de reformas administrativas no Brasil
36 | O processo de modernização da Administração Pública
37 | Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
Governança, governabilidade
e accountability: Qualidade 43
mário
na Administração Pública
43 | O Estado contemporâneo
44 | Governança pública no Estado contemporâneo
46 | Governabilidade
47 | Accountability
48 | Qualidade na Administração Pública
Governo eletrônico e transparência.

Novas tecnologias gerenciais e organizacionais 53
e sua aplicação na Administração Pública
53 | Governo eletrônico
58 | Novas tecnologias gerenciais
Gestão pública empreendedora 65

e ciclo do Governo Federal
65 | Gestão pública empreendedora
66 | Ciclo do Governo Federal
71
Controle da Administração Pública
71 | Noções introdutórias
72 | Tipos de controle
74 | Controle administrativo
75 | Controle legislativo
81
Probidade na Administração Pública
sumário
sumário 81 | Noções introdutórias
81 | Responsabilidade dos servidores públicos
83 | Trato Normativo da Matéria
Convênios, contrato 89
de repasse e termo de cooperação
89 | Considerações iniciais acerca do convênio
93 | Contrato de repasse
94 | Vedações para a celebração de convênios
e contratos de repasse
94 | Cadastro prévio no Sistema de Gestão de Convênios
e Contratos de Repasse
95 | Termo de cooperação
99
Gestão de contratos
99 | Considerações iniciais
100 | Acompanhamento e fiscalização da execução contratual
100 | Gestor de contratos administrativos
104 | Livro de ocorrências
105 | Contratação de terceiro
105 | Preposto: um elo permanente entre
a administração e a contratada
Noções sobre comunicação 109

109 | O que é Redação Oficial
111 | Comunicações oficiais
mário
Organização do Estado e
da Administração Pública
Noções introdutórias
A Constituição da República trata, em seu Título III, da Organização do
Estado, precisamente, do artigo 18 ao 43. Inicia-se no artigo 37 seu Capítulo
VII que trata da Administração Pública.
A referida Carta Política adotou a forma de Estado federado, o qual se ca-

racteriza pela coexistência, num mesmo território, de vários poderes políti-
cos distintos. No Brasil, temos então um poder político central (União), pode-
res políticos regionais (estados) e poderes políticos locais (municípios), além
do Distrito Federal que acumula poderes regionais e locais (ALEXANDRINO;
PAULO, 2009, p. 14).
Aos Estados-membros é assegurada autonomia consistente na capacidade

de autoadministração, autolegislação, autogoverno e auto-organização.
A forma federativa de Estado é cláusula pétrea (CF, artigo 60, §4.º).
A forma de governo adotada no Brasil é a republicana, a qual se caracteriza

pela eletividade e pela temporalidade dos mandatos do Chefe do Poder Exe-
cutivo, com o dever de prestação de contas (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p.
17).
Por fim, o sistema de governo adotado no Brasil é o presidencialista, no qual

predomina o princípio da divisão dos Poderes. “O presidente da República
é o chefe do Poder Executivo Federal e exerce, com auxílio dos ministros de
Estado, a direção superior da Administração Pública Federal, cabendo a ele
sua organização e estruturação, nos termos dos artigos 61 e 84 da Constitui-
ção. Em decorrência da forma federativa de Estado e do princípio da simetria
das esferas políticas, os chefes dos Poderes Executivos e das Administrações
Públicas do Distrito Federal e dos estados serão, respectivamente, o gover-
nador do Distrito Federal e os Governadores dos estados; pela mesma razão,
9
Organização do Estado e da Administração Pública
os chefes dos Poderes Executivos municipais, bem como das Administrações

Públicas dos municípios, serão seus prefeitos” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009,
p. 17).
O artigo 2.º da Constituição da República prevê que são Poderes da

União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o
Judiciário.
Confunde-se, usualmente, o governo com a Administração Pública.

Aquele teria a “incumbência de exercer a direção suprema e geral do Estado,
determinar a forma de realização de seus objetivos, estabelecer as diretrizes
que pautarão sua atuação, os planos governamentais, sempre visando con-
ferir unidade à soberania estatal” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 16).
A Administração Pública, por sua vez, pode ser conceituada sob dois as-
pectos: o funcional e o organizacional.
Sob o ângulo do primeiro, a Administração Pública

significa um conjunto de atividades do Estado que auxiliam as instituições políticas de
cúpula no exercício de funções de governo, que organizam a realização das finalidades
públicas postas por tais instituições e que produzem serviços, bens e utilidades para
a população, como, por exemplo, ensino público, calçamento de ruas, coleta de lixo.
(MEDAUAR, 2010, p. 48)
Já sob o ângulo organizacional, ela “representa o conjunto de órgãos e

entes estatais que produzem serviços, bens e utilidades para população, co-
adjuvando as instituições políticas de cúpula no exercício das funções de
governo” (MEDAUAR, 2010, p. 48).
Odete Medauar afirma que a confusão entre governo e Administração

Pública se dá na medida em que, na época contemporânea, aumenta-se a
importância da atividade administrativa na dinâmica do Estado, bem como
pelo fato de no Brasil coexistir, “no vértice do Poder Executivo, funções go-
vernamentais e funções administrativas”, permitindo assim “evitar um gover-
no puramente político e uma Administração puramente burocrática” (ME-
DAUAR, 2010, p. 51).
Desconcentração e descentralização
O Estado utiliza-se de algumas formas para exercer a função administrativa.
A descentralização administrativa significa a transferência de poderes de decisão em
matérias específicas a entes dotados de personalidade jurídica própria. Tais entes realizam,
10
em nome próprio, atividades que, em princípio, têm as mesmas características e os

mesmo efeitos das atividades administrativas estatais. A descentralização implica, assim,
a transferência decisória, e não meramente administrativa. (MEDAUAR, 2010, p. 63)
Na descentralização o Estado desempenha suas atividades através de

outras pessoas, e não pela sua administração direta. Será efetivada mediante
outorga quando o Estado cria uma entidade e a ela transfere determinado ser-
viço público, e será efetivada mediante delegação quando o Estado transfere,
por contrato ou ato unilateral, “unicamente a execução do serviço, para que a
pessoa delegada o preste à população, em seu próprio nome e por sua conta
e risco, sob fiscalização do Estado” (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 24).
Existirá desconcentração quando atividades forem “distribuídas de um

centro para setores periféricos ou de escalões superiores para escalões infe-
riores, dentro da mesma entidade ou da mesma pessoa jurídica” (MEDAUAR,
2010, p. 56).
Órgãos públicos
“Órgãos públicos ou órgãos administrativos são unidades de atuação, que
englobam um conjunto de pessoas e meios materiais ordenados para reali-
zar uma atribuição predeterminada” (MEDAUAR, 2010, p. 57).
Os órgãos não possuem personalidade jurídica e, portanto, não podem

contrair obrigações nem exercer direitos em nome próprio. Sendo assim,
atuam em nome da pessoa jurídica de que faz parte.
Resultam da forma desconcentrada de atuar do Estado.
A lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pú-

blica Federal (Lei 9.784/99) considera órgão a unidade de atuação integrante da
estrutura da Administração Direta e da estrutura da Administração Indireta.
Administração Direta
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 430) considera a Administração
Direta como o “conjunto de órgãos que integram as pessoas federativas, aos
quais foi atribuída a competência para o exercício, de forma centralizada, das
atividades administrativas do Estado”.
11
Pode-se apontar como características da Administração Direta “o vínculo de

subordinação-supremacia, denominado hierarquia, que liga seus órgãos” e a
“generalidade de tarefas e atribuições que lhe cabem” (MEDAUAR, 2010, p. 65).
Administração Indireta
De acordo com o artigo 4.º, inciso II, alíneas a, b, c e d do Decreto-Lei
200/67, estão compreendidas na Administração Indireta as autarquias, as em-
presas públicas, as sociedades de economia mista e as fundações públicas.
A Lei 11.107, de 6 de abril de 2005, preceitua em seu artigo 6.º, §1.º, que
“o consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
Administração Indireta de todos os entes da Federação consorciados”.
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 435) entende que a Administra-
ção Indireta “é o conjunto de pessoas administrativas que, vinculadas à res-
pectiva Administração Direta, têm o objetivo de desempenhar as atividades
administrativas de forma descentralizada”.
As entidades da Administração Indireta caracterizam-se pela especialida-

de das suas atribuições.
Prevê o inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal que “somente por

lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de em-
presa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
Odete Medauar (2010, p. 73) explica que,

para o desempenho de sua competência específica, a entidade da Administração
indireta é dotada de patrimônio e pessoal próprios, estrutura administrativa própria,
encabeçada por um dirigente, de regra denominado “presidente” ou “superintendente”
(nas universidades, reitor).
Importante salientar que, de acordo com o §6.º do artigo 37 da Constitui-

ção Federal, a responsabilidade das entidades com personalidade jurídica
pública ou de entidades prestadoras de serviços públicos com personali-
dade jurídica privada por danos a terceiros, causados por seus agentes, é
objetiva.
No entanto,
há linha doutrinária em favor da responsabilidade subsidiária da pessoa jurídica matriz
(União, Estado, Distrito Federal, Município) se o patrimônio de qualquer entidade da
respectiva Administração Indireta não for suficiente para a reparação, pois a pessoa
jurídica matriz foi a instituidora da entidade. (MEDAUAR, 2010, p. 74)
12
Autarquias
De acordo com o inciso I do artigo 5.º do Decreto-Lei 200/67, autarquia é
serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita
próprios para executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira descentralizada.
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 445) conceitua autarquia como
a “pessoa jurídica de direito público, integrante da Administração Indireta,
criada por lei para desempenhar funções que, despidas de caráter econômi-
co, sejam próprias e típicas do Estado”.
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a “pessoa jurídica de

direito público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle adminis-
trativo exercido nos limites da lei”.
Em razão da sua personalidade jurídica ser de direito público, as autar-

quias devem obediência integral ao regime jurídico administrativo, de modo
a, por exemplo, ser exigido concurso público para admissão dos seus servi-
dores, bem como licitação para suas contratações.
Agências reguladoras
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 467) entende que, em sentido amplo, no
direito brasileiro, agência reguladora seria “qualquer órgão da Administração
Direta ou entidade da Administração Indireta com função de regular a maté-
ria específica que lhe está afeta”.
Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agências reguladoras surgiram

com a extinção total ou parcial do monopólio estatal de alguns serviços públicos e outras
atividades e com a transferência total ou parcial, ao setor privado, da execução de tais
serviços e atividades, mediante concessões, permissões ou autorizações.
As agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias, po-

dendo, com isso, exercer atribuições típicas do Poder Público, já que possuem
personalidade jurídica de direito público. Tal prerrogativa as submete a todos os
controles constitucionalmente previstos à Administração Pública. Sendo assim,
para conferir maior “independência” às agências reguladoras, característica essencial do
modelo que se pretendeu adotar no Brasil, o legislador tem atribuído a elas o status de
“autarquia em regime especial”, o que sói traduzir-se, nos termos de cada lei instituidora,
em prerrogativas especiais, normalmente relacionadas à ampliação de sua autonomia
administrativa e financeira. (ALEXANDRINO; PAULO, 2009, p. 163)
13
Acerca das autarquias “em regime especial”, José dos Santos Carvalho Filho
(2009, p. 454) identifica como suas prerrogativas “1.º) poder normativo técni-
co; 2.º) autonomia decisória; 3.º) independência administrativa; 4.º) autono-
mia econômico-financeira”.
Agências executivas
O artigo 51, Lei 9.649/98, estabelece que
o Poder Executivo poderá qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que
tenha cumprido os seguintes requisitos: I - ter um plano estratégico de reestruturação e
desenvolvimento institucional em andamento; II - ter celebrado contrato de gestão com o
respectivo Ministério supervisor.
Assim, “agência executiva é a qualificação dada à autarquia ou fundação

que celebra contrato de gestão com órgão da Administração Direta a que se
acha vinculada, para a melhoria da eficiência e redução de custos” (DI PIETRO,
2010, p. 465).
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 468) entende, no entanto, que
“nada há de inovador em qualificar-se de agência executiva a entidade autár-
quica que se dedique a exercer atividade estatal descentralizada, e isso pela
singela razão de que esse sempre foi o normal objetivo das autarquias”.
Fundações públicas
De acordo com o inciso IV, do artigo 5.º do Decreto-Lei 200/67, fundação é
a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, sem fins lucrativos, criada
em virtude de autorização legislativa, para o desenvolvimento de atividades que não exijam
execução por órgãos ou entidades de direito público, com autonomia administrativa,
patrimônio próprio gerido pelos respectivos órgãos de direção, e funcionamento custeado
por recursos da União e de outras fontes.
Existe divergência doutrinária quanto à personalidade jurídica das funda-

ções. José dos Santos Carvalho Filho, acompanhando entendimento de Hely
Lopes Meirelles, entende que as fundações públicas têm sempre personali-
dade jurídica de direito privado, pois o “fato de ser o Estado o instituidor não
desmente a caracterização dessas entidades, até porque é o Estado quem dá
criação a sociedades de economia mista e a empresas públicas, e essas entida-
des, como já visto, têm personalidade jurídica de direito privado” (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 495).
14
No entanto, entendimento dominante, inclusive optado pelo Supremo

Tribunal Federal (RE 101.126-RJ, Rel. Ministro Moreira Alves), é pela existência
de fundações públicas de direito público e de direito privado.
É o que explica Odete Medauar.

Fundações podem existir, com alguma atuação do poder público na instituição, manutenção
ou controle, cujas características não correspondem ao modelo traçado no referido artigo
5.º, IV, do Dec.-Lei 200/67. Nesse caso, tais fundações não integram a Administração Indireta
e têm seu regime jurídico determinado pelo ato que as cria ou autoriza sua criação, podendo
ser regidas pelo direito privado. (MEDAUAR, 2010, p. 85)
Sociedades de economia
mista e empresas públicas
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 470) aduz que
essas entidades são dotadas de personalidade jurídica de direito privado e delas se vale
o Estado para possibilitar a execução de alguma atividade de seu interesse com maior
flexibilidade, sem as travas do emperramento burocrático indissociáveis das pessoas de
direito público.
Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 446) aponta como traços comuns às em-
presas públicas e sociedades de economia mista:
criação e extinção autorizadas por lei;
personalidade jurídica de direito privado;
sujeição ao controle estatal;
derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito

público;
vinculação aos fins definidos na lei instituidora;
desempenho de atividade econômica.
Nos termos do artigo 5.º, inciso II, do Decreto-Lei 200/67, empresa pública
é “a entidade dotada de personalidade jurídica de direito privado, com pa-
trimônio próprio e capital exclusivo da União, criada por lei para a explora-
ção de atividade econômica que o governo seja levado a exercer por força
de contingência ou de conveniência administrativa, podendo revestir-se de
qualquer das formas admitidas em direito”.
15
São empresas públicas, de acordo com José dos Santos Carvalho Filho
(2009, p. 471), as
pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado,
criadas por autorização legal, sob qualquer forma jurídica adequada a sua natureza, para
que o governo exerça atividades gerais de caráter econômico ou, em certas situações,
execute a prestação de serviços públicos.
Já as sociedades de economia mista, segundo o mesmo autor, são

pessoas jurídicas de direito privado, integrantes da Administração Indireta do Estado,
criadas por autorização legal, sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário
pertença ao Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de atividades
gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços públicos.
(CARVALHO FILHO, 2009, p. 471)
De tais conceitos retiram-se os traços distintivos das duas entidades:
Forma de organização – a sociedade de economia mista deve ser es-

truturada sob a forma de sociedade anônima enquanto a empresa pú-
blica sob qualquer das formas admitidas em direito.
Composição do capital – a sociedade de economia mista é constituída

por capital público e privado, e a empresa pública, por capital público.
Entidades paraestatais
Há divergência doutrinária quanto a quais são as entidades paraestatais e
ainda se tais entidades integram a Administração Indireta.
Marçal Justen Filho (2006, p. 134-137) faz distinção quanto às “entidades

paraestatais” e “entidades não estatais”, incluindo-se nas últimas as entida-
des do Terceiro Setor. Explica o autor que este “é integrado por sujeitos e
organizações privadas que se comprometem com a realização de interesses
coletivos e a proteção de valores supraindividuais”.
Quanto à entidade paraestatal, aduz o autor supracitado que

entidade paraestatal ou serviço social autônomo é uma pessoa jurídica de direito
privado criada por lei para, atuando sem submissão à Administração Pública, promover
o atendimento de necessidades assistenciais e educacionais de certas atividades ou
categorias profissionais, que arcam com sua manutenção mediante contribuições
compulsórias. (JUSTEN FILHO, 2006, p. 134)
16
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 439) entende que a expressão
paraestatal “deveria abranger toda pessoa jurídica que tivesse vínculo insti-
tucional com a pessoa federativa, de forma a receber desta os mecanismos
estatais de controle.” Enquadrar-se-iam, desse modo, como entidades para-
estatais as pessoas da Administração Pública Indireta e os serviços sociais
autônomos.
As organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse

público são denominadas pelo autor como “organizações colaboradoras”, as
quais seriam pessoas privadas, instituídas pelas fórmulas de direito privado,
e que a elas poderia ser atribuído o encargo da prestação de serviços públi-
cos no regime de parceria com a Administração Pública (CARVALHO FILHO,
2009, p. 517).
Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 155) explica que a expressão

“entidade paraestatal” melhor serviria para designar “sujeitos não estatais,
isto é, de direito privado, que, em paralelismo com o Estado, desempe-
nham cometimentos que este poderia desempenhar por se encontrarem no
âmbito de interesses seus, mas não exclusivamente seus.”
O mesmo autor ressalta que as organizações sociais e organizações da

sociedade civil de interesse público não são pessoas da Administração Indi-
reta, pois
são organizações particulares alheias à estrutura governamental, mas com as quais
o Poder Público (que as concebeu normativamente) se dispõe a manter “parcerias” [...]
com a finalidade de desenvolver atividades valiosas para a coletividade e que são livres à
atuação da iniciativa privada, conquanto algumas delas, quando exercidas pelo Estado, se
constituam em serviços públicos. (BANDEIRA DE MELLO, 2007, p. 218)
Dicas de estudo
MEDAUAR, Odete; OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Consórcios Públi-
cos: comentários à Lei 11.107/2005. São Paulo: Revista dos Tribunais, 2006.
OLIVEIRA, Gustavo Henrique Justino de. Contrato de Gestão. São Paulo: Revista
dos Tribunais, 2008.
17
Referências
ALEXANDRINO, Marcelo; PAULO, Vicente. Direito Administrativo Descomplicado.
17. ed. São Paulo: Método, 2009.
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed.

São Paulo: Malheiros, 2007.
BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. 3. ed.

Belo Horizonte: Fórum, 2008.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 21. ed.
Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2009.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Sa-
raiva, 2006.
_____. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas, 2010.
JUSTEN FILHO, Marçal. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva,

2006.
MEDAUAR, Odete. Direito Administrativo Moderno. São Paulo: Revista dos Tri-
bunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2010.
18
19
Modelos teóricos de
Administração Pública
Conceito de Administração Pública

A Administração Pública, em sentido estrito, pode ser analisada sob dois
aspectos: objetivo (ou material, que tem como foco a atividade) e subjetivo
(orgânico ou formal).
O objeto da Administração Pública é a função administrativa, que abran-

ge o fomento, a polícia administrativa e o serviço público (DI PIETRO, 2008).
Nesse caso, a Administração é uma atividade concreta do Estado, objetivan-
do a realização das necessidades coletivas (MEIRELLES, 2000).
Quanto ao aspecto subjetivo, a Administração Pública pode ser consi-

derada o “conjunto de órgãos e de pessoas jurídicas aos quais a lei atribui
o exercício da função administrativa do Estado” (DI PIETRO, 2008). Ou seja,
a Administração Pública é uma “máquina” composta por órgãos e entida-
des, organizados de forma hierárquica sob a direção de um chefe de Estado
(ARAÚJO, 2005).
Modelo patrimonialista
O patrimonialismo é uma herança da época feudal, vigente nas socieda-
des pré-democráticas. De acordo com esse modelo, a Administração Pública
deve atender os interesses do governante, que faz uso do poder que emana do
povo em seu favor.
O aparelho de Estado é uma espécie de extensão do poder do soberano,

não havendo distinção entre a res publica e a res principis, ou seja, a coisa
pública se confunde com a coisa do governante.
Dessa forma, a Administração Pública deixa de atender à função de defesa

da coisa pública e dos interesses da sociedade, dando-se mais atenção aos
assuntos que privilegiam a vontade de uma minoria.
São características marcantes desse modelo de administração a corrup-

ção e o nepotismo.
21
Tal forma de governar passa a ser contestada e a se tornar insustentável

com o advento do capitalismo e da democracia.
Jurisprudência:
STF. REx 579.951-RN - EMENTA: ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. VEDAÇÃO
NEPOTISMO. NECESSIDADE DE LEI FORMAL. INEXIGIBILIDADE. PROIBIÇÃO QUE DECORRE
DO ART. 37, CAPUT, DA CF. RE PROVIDO EM PARTE.
I - Embora restrita ao âmbito do Judiciário, a Resolução 7/2005 do Conselho

Nacional da Justiça, a prática do nepotismo nos demais Poderes é ilícita.
II - A vedação do nepotismo não exige a edição de lei formal para coibir a

prática.
III - Proibição que decorre diretamente dos princípios contidos no art. 37, caput,
da Constituição Federal.
IV - Precedentes.
V - RE conhecido e parcialmente provido para anular a nomeação do servidor,

aparentado com agente político, ocupante, de cargo em comissão.
Modelo burocrático
Surgimento do modelo burocrático
A revolução industrial e o surgimento do Estado Liberal contribuíram
para uma nova ótica sobre o papel do Estado, dando espaço ao surgimento
do modelo burocrático, baseado na impessoalidade, no profissionalismo e na
racionalidade (OSBORNE; GAEBLER, 1995).
Tal modelo foi analisado e sintetizado por Max Weber, inicialmente, no

livro A Ética Protestante e o Espírito do Capitalismo (1904), e teve suas bases
mais bem definidas somente em 1922, com a publicação do livro Economia e
Sociedade, desse mesmo autor.
O modelo burocrático foi uma resposta aos abusos e demais vícios ex-
perimentados pela Administração Pública. Disseminava-se uma ideia de
desconfiança prévia dos administradores públicos por parte da sociedade,
como uma reação ao modelo patrimonialista.
Por essa razão, propôs-se uma instauração do poder proveniente da au-

toridade racional-legal (baseado na razão e na lei), em que se garantisse a
efetividade da contenção de abusos.
22
A administração burocrática se destaca pela ideia de sua submissão ao Di-

reito, de racionalidade, de ponderação entre meios e fins e de precisão.
A proposta é de realização de um controle rígido dos processos a priori,

por exemplo, aqueles referentes à admissão de pessoal e às contratações a
serem realizadas pelo Poder Público, baseando-se nos princípios da profis-
sionalização, da carreira, da hierarquia, da impessoalidade e do formalismo
(BRASIL, 1995).
Quanto à profissionalização, opõe-se ao nepotismo, que caracterizava o

modelo patrimonialista. Pode-se dizer que, de acordo com o modelo buro-
crático, é atribuído um grande valor ao mérito do funcionário (meritocracia),
sendo que os funcionários chegam a um cargo por meio de competição
justa e sua ascensão profissional se baseia em critérios de experiência (anti-
guidade) e desempenho. São ainda atributos do profissionalismo o trabalho
remunerado e a divisão racional de tarefas. Ainda, uma característica que diz
respeito tanto ao princípio da profissionalização como ao da impessoalidade
é a separação das propriedades pública e privada, e dos ambientes de vida
pessoal e de trabalho. Por fim, ainda no que diz respeito ao profissionalismo,
pode-se dizer que o modelo burocrático acolheu a ideia taylorista de maxi-
mizar o rendimento funcional através da separação das funções de planeja-
mento e execução de tarefas.
No tocante à impessoalidade, além das características supracitadas, signi-

fica que os cargos pertencem à organização, e não às pessoas que os estão
ocupando. Como consequência, evita-se a apropriação individual do poder,
a obtenção de benefícios em função da posição ocupada pelo profissional.
Quanto à formalidade, diz respeito à imposição de deveres e responsabi-

lidades aos servidores públicos, à existência de uma hierarquia administra-
tiva, aos procedimentos administrativos (documentados de forma escrita), à
formalização de processos decisórios e das comunicações internas e exter-
nas (SECCHI, 2009). A formalidade tem como objetivo garantir a continuida-
de do trabalho e a padronização dos serviços prestados, evitando assim a
discricionariedade.
Eficiência organizacional (administrativa e econômica) e equidade (entre

funcionários e na produção de produtos e serviços padrão) são também ca-
racterísticas do modelo de administração burocrático (SECCHI, 2009).
Em suma, destacam-se dentre os princípios básicos que norteiam o

modelo de Administração Pública burocrático:
23
impessoalidade;
formalismo;
profissionalização e ideia de carreira pública, em que a promoção ocor-

re com base na meritocracia;
divisão funcional hierárquica clara;
mínimo de discricionariedade nas decisões, sempre fundamentadas

em normas.
Conforme o exposto, o modelo burocrático caracteriza-se por uma ideia

de Administração submissa à lei, a ser exercida levando-se em conta eleva-
dos padrões de conduta moral. O objetivo que norteia esse pensamento é o
de defesa do interesse público, através de um conceito de integridade, com
a redução da corrupção e maximização da democracia (LONGO, 2008).
Jurisprudência:
STF. ADI 2987 / SC - EMENTA: Servidor público: contratação temporária
excepcional (CF, art. 37, IX): inconstitucionalidade de sua aplicação para a admissão de
servidores para funções burocráticas ordinárias e permanentes.
Crise do modelo burocrático

Apesar de o modelo burocrático ser funcional para controlar a corrupção,
que era o principal objetivo proposto quando de sua criação, a extrema ra-
cionalidade e o excesso de regulamentos do sistema acabaram por ocasionar
efeitos negativos, como a lentidão de processos e a redução de eficiência.
Até mesmo hoje a palavra burocracia é usada de forma pejorativa para de-
signar “gargalos” e lentidão de procedimentos, caracterizados pelo extremo
formalismo, acabando por comprometer a eficiência da ação administrativa.
As principais críticas à administração burocrática foram formuladas por

Merton, em 1949.
Em síntese, as falhas do modelo são a desmotivação dos empregados, a re-

sistência às mudanças, o abuso da senioridade como critério de ascensão pro-
fissional, e a grande separação entre o cidadão e o funcionalismo público, que
acaba por não atender às necessidades e aos anseios dos seus destinatários.
24
Conclui-se ainda que (PRATS I CALATÀ, 2005) a racionalidade da adminis-

tração burocrática não garante a eficiência e a eficácia do sistema, especial-
mente pela dificuldade de aplicação das regras à prática e pelo excesso de
rigidez, que embaraça a adaptação a situações novas.
Por fim, vale citar, ainda, um paradoxo do momento histórico em que se

insere a burocracia. Com o advento do industrialismo e desenvolvimento do
capitalismo, vem a ideia de tecnocracia, como um governo de especialistas,
em prol de quem o cidadão abre mão de seu poder. Dessa forma, ressalta-
-se a busca por uma Administração Pública mais apegada à técnica, a fim de
atingir eficiência e eficácia. Essa ideia opõe-se à de democracia, em que o
poder emana do povo.
Modelo gerencial
Surgimento do modelo gerencial

Conforme conclusão do tópico anterior, a crise do modelo burocrático,
juntamente com outros fatores, como a globalização da economia, uma
nova dinâmica de mercado, uma crise fiscal do Estado e um cada vez maior
distanciamento entre as decisões da Administração e os interesses dos admi-
nistrados, passou a evidenciar a necessidade de um modelo que propusesse
a estruturação e a gestão da administração pública, baseado em valores de
eficiência, eficácia e competitividade.
Na segunda metade do século XX, como resposta à ampliação das fun-

ções econômicas e sociais do Estado, ao desenvolvimento tecnológico e à
globalização, foi emergindo um novo modelo de Administração Pública, a
gerencial (BRESSER PEREIRA; SPINK, 2001), ou nova gestão pública (new public
management).
Há doutrinadores que, paralelamente ao conceito de Administração Pública

gerencial, apresentam o conceito de Estado Empreendedor que, em conjunto
com aquela, compõe o gerencialismo (managerialism) (SECCHI, 2009).
Esse modelo tem como base as seguintes prioridades: eficiência e a quali-

dade na prestação de serviços públicos, além da redução de custos.
25
Nenhum modelo de administração rompe totalmente com os preceitos

do anterior, havendo sempre uma continuidade, sem que o modelo pre-
cedente seja integralmente abandonado. No caso da transição do modelo
burocrático para o gerencial, houve um certo rompimento, mas foram con-
servados, de forma flexibilizada, alguns princípios, como admissão por crité-
rios de mérito, sistema estruturado e universal de remuneração, as carreiras,
avaliação de desempenho, o treinamento (BRASIL, 1995). Contudo, a princi-
pal mudança refere-se à forma de controle, que antes era realizado a priori
e focava-se nos processos, passando a concentrar-se nos resultados e a ser
feita a posteriori. Ainda, há uma evolução no sentido de interesse público.
Enquanto no modelo burocrático o interesse público acabava-se misturando
ao próprio interesse do aparato do Estado, no modelo gerencial o interesse
público passa a ter como foco o atendimento das necessidades do cidadão,
contribuinte de impostos e destinatário de serviços.
A nova gestão pública é baseada nos critérios de eficiência, eficácia, qua-

lidade e desempenho.
Parte-se do pressuposto de que todo desempenho pode ser medido fo-

cando-se os resultados – que devem ser mensurados em comparação com as
expectativas – e o cidadão beneficiário, ou cidadão cliente. A ideia de avalia-
ção de desempenho, entre outros princípios norteadoras da Administração
Pública gerencial, teve como inspiração o uso de práticas de gestão prove-
nientes da administração privada. Contudo, deve-se levar em conta certas
diferenças, como o objetivo (de lucro, no caso das organizações privadas,
e da realização do interesse público, no caso da Administração Pública) e a
origem das receitas.
Quanto à organização administrativa, há também uma flexibilização em

relação ao modelo burocrático. Enquanto naquele modelo a estrutura admi-
nistrativa configurava-se de forma mais rígida, sempre pautada na observân-
cia de regulamentos, procedimentos e normas legais, o modelo gerencial
propõe uma maior descentralização político-administrativa, com transferên-
cia de funções para administrações locais, dotadas de maior autonomia (e,
também, responsabilidade). Dessa forma, a proposta é de uma organização
administrativa com menos níveis hierárquicos, com controle de resultados e
voltada para o atendimento das necessidades dos administrados (BRESSER
PEREIRA, 1996).
26
Ainda no que diz respeito à autonomia (gerencial, orçamentária e finan-

ceira) dos órgãos e entidades públicas, esta é maior no gerencialismo em
virtude de um acordo firmado entre o Poder Executivo e seus dirigentes,
através do qual ficam estabelecidos metas e objetivos claros para o alcance de
resultados (OLIVEIRA, 2009).
Dessa forma, na Administração Pública gerencial definem-se os objetivos

que devem ser atingidos através de uma ação pública, atribuindo ao admi-
nistrador autonomia na gestão dos recursos e propondo um controle a pos-
teriori do alcance dos resultados propostos.
Jurisprudência:
INFORMATIVO STF 474 – TÍTULO: Lei 9.637/98: Organizações Sociais

(Transcrições)
Ideia de governança pública

No início do século XXI, o conceito de gerencialismo já sofreu uma evolu-
ção, caracterizada pela governança pública, com foco não só na eficácia da
Administração Pública, mas como um modelo de interação entre os diversos
níveis de governo e destes com associações de empresas e da sociedade civil
(PRATS I CALATÀ, 2005).
No Brasil, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado, elabora-

do pelo extinto MARE (Ministério da Administração Federal e Reforma do
Estado), durante o Governo FHC (1995), descreveu programas e metas para
uma reforma com objetivo de transição da Administração Pública burocráti-
ca, rígida e ineficiente, para a Administração Pública gerencial, mais flexível,
eficiente e voltada para o atendimento do cidadão.
O tópico 2 do plano, intitulado “As três formas de Administração Pública”,

descreve bem os tipos de Administração Pública patrimonialista, burocrática
e gerencial, bem como os momentos de transição entre eles.
Por fim, cabe ressaltar que a transição entre os modelos apresentados

ocorre de forma gradual e contínua, e não por ruptura dos preceitos do
modelo anterior. Em muitos assuntos, não há superação de um modelo
quando de sua transição para o posterior, podendo coexistir dois ou mais
deles em um mesmo local.
27
Dicas de estudo
BRASIL. Decreto 7.203, de 4 de junho de 2010 (DOU de 07/06/2010). Dispõe sobre
a vedação do nepotismo no âmbito da Administração Pública Federal.
BRASIL. Ministério da Administração e Reforma do Estado. Plano Diretor da Re-

forma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995. Apresenta-
ção, introdução e tópico 1 (As três formas de Administração Pública). Disponível
em: <www.planalto.gov.br/publi_04/colecao/plandi.htm>.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores, s.d. p.
229-282. (Editado por H. H. Gerth e C. W. Mills).
SITE: <www.bresserpereira.org.br/>.
Referências
ARAÚJO, Edmir Netto de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Saraiva,
2005.

forma Administrativa do Aparelho do Estado. Brasília: MARE, 1995.
BRESSER PEREIRA, Luiz Carlos. Da Administração Pública burocrática à gerencial.

Revista do Serviço Público, Brasília, ano 47, v. 120, n. 1, jan./abr. 1996.
BRESSER PEREIRA, L. C.; SPINK, P. K. Reforma do Estado e Administração Pública

Gerencial. 4. ed. Rio de Janeiro: FGV, 2001. 314 p.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 21 ed. São Paulo: Atlas,
2008.
GAEBLER, Ted; OSBORNE, David. Reinventando o Governo: como o espírito em-

preendedor está transformando o setor público. 9 ed. Brasília: MH comunicação,
1997.
LONGO, Francisco. La gestión pública como discurso de valores. In: LONGO, Fran-
cisco; YSA, Tamyko (Eds.). Los Escenarios de la Gestión Pública del Siglo XXI.
Barcelona: Bellaterra, 2008.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros,

2000.
28
OLIVEIRA, Gustavo Justino. Contrato de Gestão. São Paulo: RT, 2008. 320 p.
_____. O contrato de gestão e seus riscos. Gazeta do Povo, 25 de janeiro de

2009.
PRATS I CATALÀ, Joan. La construcción social de la gobernanza. In: PRATS I CATALÀ,

Joan et al. (Coords.). Gobernanza: diálogo euroiberoamericano sobre el buen go-
bierno. Madrid: INAP: Colex, 2005.
SECCHI, Leonardo. Modelos organizacionais e reformas da Administração Pública.

Revista Administração Pública, Rio de Janeiro, v. 43, n. 2, mar./abr. 2009.
WEBER, Max. Ensaios de Sociologia. 3. ed. Rio de Janeiro: Zahar Editores. (Edita-
do por H. H. Gerth e C. W. Mills), 1982.
29
Experiências de reformas
administrativas no Brasil.
O processo de modernização
da Administração Pública.
Evolução dos modelos/
paradigmas de gestão:
a nova gestão pública
Experiências de reformas
administrativas no Brasil
Reforma do DASP
Após o golpe de Estado de 1937, instaurou-se o chamado Estado Novo,
um regime político centralizado de caráter autoritário fundado por Getúlio
Vargas, que perdurou até 1945.
No início desse período, foi prevista, no artigo 67 da Constituição Federal

Brasileira de 1937, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Pú-
blico (DASP). Sua instituição foi efetivada pelo Decreto-Lei 579/38, que lhe
conferia, dentre outras, a atribuição de realizar estudo pormenorizado das
repartições, departamentos e estabelecimentos públicos, a fim de determi-
nar, com enfoque na economia e na eficiência, as modificações a serem rea-
lizadas: na organização dos serviços públicos, em sua distribuição e agrupa-
mento, nas dotações orçamentárias, nas condições e processos de trabalho,
nas relações entre órgãos e com o público. Além disso, atribuíam-se ao DASP
funções de auxiliar na organização da proposta orçamentária e realizar a fis- 1
“Registra-se que, nesse
período, foi instituída a
calização de sua execução1 e de seleção e aperfeiçoamento de servidores função orçamentária en-
quanto atividade formal
públicos. e permanentemente vin-
culada ao planejamento.”
(BRASIL, 1995)
A ação do DASP tinha como objetivo o desenvolvimento de um modelo
de gestão racional, baseado no rigor técnico e na impessoalidade, para al-
cance de eficiência administrativa.
31
Experiências de reformas administrativas no Brasil. O processo de modernização da Administração Pública.
Evolução dos modelos/paradigmas de gestão: a nova gestão pública
A ação vai ao encontro dos preceitos do modelo de Administração Públi-

ca burocrática weberiano, cuja implantação “é uma consequência clara da
emergência de um capitalismo moderno no país” (BRASIL, 1995).
Dessa forma, a ação com o fito de normatizar a gestão racional dos negó-
cios do Estado, “mediante a simplificação, padronização e aquisição racional
de materiais, revisão de estruturas e aplicação de métodos na definição de
procedimentos” (BRASIL, 1995), era o primeiro grande passo em direção à
burocratização do serviço público.
Destaca-se ainda, no que diz respeito aos recursos humanos, que a refor-
ma proposta também se ajusta aos preceitos da burocracia, com as ideias de
profissionalização e impessoalidade, através de uma criteriosa contratação de
pessoal, com base em critérios de competência e qualificação.
Contudo, apesar do valor dado ao mérito profissional aos concursos pú-

blicos e ao treinamento, não houve sucesso em romper totalmente com o
modelo patrimonial, com o coronelismo dando lugar ao clientelismo e ao
fisiologismo (BRASIL, 1995).
O modelo reformista teve sucesso em diversas questões, principalmente

no que diz respeito às mudanças na gestão dos recursos humanos e orça-
mentários e na expansão do governo, através da criação de novas funções e
de novas agências administrativas (REZENDE, 2004).
No entanto, teve como resultados negativos o excesso de formalismo e a

manutenção do clientelismo, fazendo com que o DASP se tornasse alvo de
muita resistência e fosse perdendo seu status e prestígio (REZENDE, 2004).
Reforma instituída pelo Decreto-Lei 200/67

Nas décadas de 1950 e 1960, especialmente durante a administração
Kubitschek houve algumas tentativas de modernizar o aparato burocrático.
Contudo, foi ficando patente a necessidade de se realizar uma reforma

maior, que tivesse como objetivo elevar a performance do setor público
brasileiro e transformar o modelo de intervenção do Estado na economia,
centrado na ampla provisão de bens e serviços em moldes empresariais e
na atuação em áreas julgadas estratégicas para o desenvolvimento nacional
(REZENDE, 2004).
32
Em 1964 foi instituída a Comissão Especial de Estudos da Reforma Admi-

nistrativa (Comestra), presidida pelo ministro do Planejamento, para analisar
os projetos de reforma administrativa existentes e criar novos projetos.
Essa reforma administrativa teve como instrumento principal o Decreto-

-Lei 200/67, através do qual
realizou-se a transferência de atividades para autarquias, fundações, empresas públicas e
sociedades de economia mista, a fim de obter-se maior dinamismo operacional por meio da
descentralização funcional. Instituíram-se, como princípios de racionalidade administrativa,
o planejamento e o orçamento, o descongestionamento das chefias executivas superiores
(desconcentração/descentralização), a tentativa de reunir competência e informação no
processo decisório, a sistematização, a coordenação e o controle.” (BRASIL, 1995)
Dessa forma, houve uma grande expansão da descentralização da Admi-

nistração Pública brasileira, com objetivo de separar as funções de formula-
ção e implementação de políticas públicas e instituir ganhos de eficiência e
racionalidade na atividade administrativa.
Contudo, essa descentralização não foi acompanhada de instrumentos

adequados de centralização, controle e planejamento (REZENDE, 2004).
Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado

Após a reforma realizada através do Decreto-Lei 200/67, foram feitas
outras tentativas de modernização da Administração Pública brasileira, com
o objetivo de superar as deficiências do modelo burocrático, tais como a cria-
ção da Secretaria de modernização (SEMOR), nos anos 1970, e a criação do
Ministério da Desburocratização e do Programa Nacional de Desburocratiza-
ção, nos anos 1980.
No fim da década de 1980, segundo o MARE (1995), a despeito do avanço

democrático com o fim do regime militar e o advento da Constituição Fede-
ral de 1988, houve um retrocesso burocrático, acompanhado pelo desprestí-
gio da Administração Pública brasileira.
Em 1995, no governo FHC, a antiga Secretaria da Administração Federal,

vinculada diretamente à Presidência, foi transformada no Ministério da Ad-
ministração Federal e Reforma do Estado (MARE), para o qual foi nomeado
Luiz Carlos Bresser Pereira.
33
Esse Ministério foi criado com a atribuição de “estabelecer as condições para

que o governo possa aumentar sua governança. Para isso, sua missão especí-
fica é a de orientar e instrumentalizar a reforma do aparelho do Estado, nos
termos definidos pela Presidência através deste Plano Diretor” (BRASIL, 1995).
Tal reforma tinha como objetivo principal a transição de um modelo de

Administração Pública burocrática para o modelo gerencial, reduzindo o
papel de prestador direto de serviços do Estado, reservando a ele um papel
de regulador e coordenador.
Tinha como base a descentralização das atividades do Estado para obten-

ção de uma Administração calcada em resultados, flexibilidade e eficiência,
voltada para atendimento do cidadão.
2
BRASIL. Ministério da
Administração e Reforma
O Plano Diretor2 distinguiu quatro setores de ação estatal, classificando-
do Estado. Plano Diretor
da Reforma Adminis-
-os conforme a natureza de suas atividades e associando-os às modalidades
trativa do Aparelho do
Estado. Brasília: MARE,
de propriedade estatal, privada e pública não estatal (esta correspondente
1995. Disponível através
do site: <www.planalto.
às organizações sem fins lucrativos, orientadas ao atendimento do interesse
gov.br/publi_04/COLE-
CAO/PLANDI5.HTM>. público):
Modalidade de
Setor de ação estatal
propriedade
“NÚCLEO ESTRATÉGICO. [...] governo, em sentido lato. É o setor que defi-
ne as leis e as políticas públicas, e cobra o seu cumprimento [...] onde as
decisões estratégicas são tomadas. Corresponde aos Poderes Legislati-
Estatal
vo e Judiciário, ao Ministério Público e, no poder executivo, ao presiden-
te da República, aos ministros e aos seus auxiliares e assessores diretos,
responsáveis pelo planejamento e formulação das políticas públicas.”
“ATIVIDADES EXCLUSIVAS. É o setor em que são prestados serviços que
só o Estado pode realizar [...] em que se exerce o poder [...] do Estado
[...] de regulamentar, fiscalizar, fomentar. [...] exemplos [...]: a cobran-
ça e fiscalização dos impostos, a polícia, a previdência social básica,
Estatal
o serviço de desemprego, a fiscalização do cumprimento de normas
sanitárias, o serviço de trânsito, a compra de serviços de saúde pelo
Estado, o controle do meio ambiente, o subsídio à educação básica, o
serviço de emissão de passaportes etc.”
34
Modalidade de
Setor de ação estatal
propriedade
“SERVIÇOS NÃO EXCLUSIVOS. [...]setor onde o Estado atua simultanea-
mente com outras organizações públicas não estatais e privadas. As ins-
tituições desse setor não possuem o poder de Estado. Este, entretanto,
está presente porque os serviços envolvem direitos humanos fundamen-
tais, como os da educação e da saúde, ou porque possuem ‘economias
Pública não estatal
externas’ relevantes, na medida que produzem ganhos que não podem
ser apropriados por esses serviços através do mercado. As economias
produzidas imediatamente se espalham para o resto da sociedade, não
podendo ser transformadas em lucros. São exemplos deste setor: as uni-
versidades, os hospitais, os centros de pesquisa e os museus.”
“PRODUÇÃO DE BENS E SERVIÇOS PARA O MERCADO. [...] área de atua-
ção das empresas. É caracterizado pelas atividades econômicas volta-
Privada, em regra
das para o lucro que ainda permanecem no aparelho do Estado como,
por exemplo, as do setor de infraestrutura [...].”
Dessa forma, evidencia-se a intenção de deixar a encargo do estado so-

mente as atividades exclusivas e estratégicas, podendo este delegar a execu-
ção de outras para ampliar sua eficiência e economicidade.
O Plano Diretor ainda estabeleceu três “projetos básicos”3, a saber: 3

BRASIL. Ministério da
Administração e Reforma
do Estado. Plano Diretor
avaliação estrutural – tem relação com a reestruturação organizacio- da Reforma Adminis-
trativa do Aparelho do
nal, com a finalidade de identificar sobreposições de competências, Estado. Brasília: MARE,
1995. Disponível através
funções inadequadas e possibilidades de realizar ajustes descentrali- do site: <www.planalto.
gov.br/publi_04/COLE-
CAO/PLANDI8.HTM>.
zadores.
agências autônomas – o objetivo é a “transformação de autarquias e

de fundações que exerçam atividades exclusivas do Estado, em agên-
cias autônomas, com foco na modernização da gestão”.
organizações sociais e publicização – objetivo de elaboração “de

projeto de lei que permita a ‘publicização’ dos serviços não exclusivos
do Estado, ou seja, sua transferência do setor estatal para o público
não estatal, onde assumirão a forma de ‘organizações sociais’”.
Ante o exposto, podemos concluir que as bases do Plano Diretor da Re-

forma do Aparelho do Estado estão em perfeita consonância com as ca-
racterísticas do modelo gerencial de Administração Pública, com foco em
descentralização da atividade estatal no intuito de ampliar a eficiência e os
resultados da Administração Pública.
35
O processo de modernização
da Administração Pública
Reforma Administrativa exprime uma das vertentes da Reforma do Estado,
representando um conjunto de medidas direcionadas a modificar as estru-
turas, organização, funcionamento, tarefas e instrumentos da Administração
Pública, com a finalidade de melhor capacitá-la para servir aos fins do Estado
e aos interesses da sociedade.
Trata-se de medidas para promover uma maior eficiência administrativa,

como combate ao deficit fiscal do Estado; desconcentração e descentraliza-
ção; atividade de regulação; orientação para os cidadãos e incentivo à sua
participação; incremento na qualidade da prestação de serviços (com estímu-
lo à concorrência); abertura à participação da sociedade civil, entre outras.
Nesse contexto de Reforma Administrativa, cabe trazer à tona uma dife-

renciação entre reforma e modernização que, muitas vezes, são usados como
sinônimos para fazer referência a processos de transformação estatal.
Reformar significa mudar a forma de um objeto, restaurá-lo ou reconstruí-

-lo, sem alterar-lhe as qualidades fundamentais, para que ele se torne mais
funcional.
Desse modo, uma reforma de Estado implica uma transformação de

grande magnitude, para torná-lo mais apto a cumprir sua função.
Modernizar, no entanto, não diz respeito a uma mudança de tão grande

dimensão. Uma modernização implica a realização de alterações pontuais
em uma estrutura, sem modificar sua essência, para adaptá-la a uma nova
realidade (OLIVEIRA, 2005).
Dessa forma, uma modernização de Estado é menos ampla e complexa

que uma reforma estatal, significando uma busca de novas formas e mo-
delos de gestão de tarefas, para tornar os órgãos e entidades públicas mais
eficientes e eficazes, adaptando-os ao momento atual.
Uma Reforma do Estado é um processo mais intenso, de mudanças estru-

turais, que gera novas bases para o Estado e, atingido o objetivo, esgota-se,
instituindo um novo marco institucional-legal.
Por essa razão, nem todas as transformações podem ser denominadas

reformas de Estado, pois muitas delas são, somente, movimentos de moder-
nização estatal.
36
No Estado Contemporâneo, aponta-se para uma tendência de moderniza-

ção da Administração Pública, que vem como uma “reforma administrativa
por ações contínuas” (MEDAUAR, 1996).
A política de modernização parece mais afinada com a sociedade con-

temporânea e suas expectativas em relação ao Estado, como um constan-
te processo de ajustes e adaptações na estrutura e no funcionamento do
Estado, para melhor consecução de seus objetivos e atendimento das expec-
tativas dos cidadãos.
Evolução dos modelos/paradigmas

de gestão: a nova gestão pública
Nas décadas finais do século XX, passou-se a falar muito em crise do
Estado, aliada, em parte, à crise do modelo de Administração Pública buro-
crática e à dificuldade do Estado em atender às demandas sociais.
Em meio a um contexto de globalização, com mercado aberto e competi-

tivo, o modelo de Estado provedor (Estado de bem-estar) começa a se tornar
ineficiente e a se esgotar.
Tornava-se patente a necessidade de uma reforma de gestão, em virtude

da crise fiscal, da falta de responsividade e eficiência e da necessidade de
inserção do Estado em uma economia global (VIGODA-GADOT, 2003).
Gonçalves (2005) faz alusão à necessidade de uma “reinvenção do gover-

no”, que seria caracterizado por menos regras e mais metas e objetivos, pela
descentralização e pela ampliação do papel de gestão.
Esse novo modelo, o new public management, ou “nova gestão pública”,

teria dois eixos principais: o da eficiência e o da responsabilidade (GONÇAL-
VES, 2005).
O eixo da eficiência estaria ligado ao foco na obtenção de resultados na

ação pública. No caso dos serviços públicos, sua prestação direta pelo Estado
estava se mostrando ineficiente e extremamente custosa. De acordo com os
preceitos da nova gestão pública, a descentralização de algumas atividades
e a transferência de outras para entidades privadas seriam instrumentos para
melhoria na qualidade e economicidade na prestação de serviços públicos.
Nesse contexto, ganha especial relevância o repasse, através de instrumen-
37
tos de contratualização, de funções que não digam respeito às atividades

exclusivas do Estado (CORRÊA, 2007).
Quanto ao eixo da responsabilidade, diz respeito a diversos aspectos,

como igualdade, imparcialidade, transparência, objetividade, ampliação da
democracia participativa (GONÇALVES, 2005).
No Brasil, a reforma proposta pelo modelo da nova gestão pública veio a

4
“§8.º A autonomia ge- ser instrumentalizada pela Emenda Constitucional 19, de 1998.
rencial, orçamentária e
financeira dos órgãos e en-
tidades da administração Entre as mudanças propostas por essa emenda, uma das principais está
direta e indireta poderá
ser ampliada mediante a inserção, no artigo 37 da Constituição Federal, do princípio da eficiência.
contrato, a ser firmado
entre seus administrado Conforme já exposto anteriormente, a ideia de eficiência está totalmente em
res e o poder público, que
tenha por objeto a fixação
de metas de desempenho
consonância com a proposta da nova gestão pública.
para o órgão ou entidade,
cabendo à lei dispor sobre:
A corroborar o princípio da eficiência, podemos também citar a alteração
I - o prazo de duração do
contrato; do artigo 41 da Magna Carta, para estabelecer o prazo de três anos de está-
II - os controles e critérios
de avaliação de desem- gio probatório ao servidor público para a aquisição de estabilidade.
penho, direitos, obri
gações e responsabili-
dade dos dirigentes; Merece também grande destaque a inclusão do §8.º ao artigo 37 da Cons-
III - a remuneração do pes-
soal. tituição Federal4. Apesar de não haver menção expressa na Constituição, Di
Pietro (2008) afirma que tal dispositivo faz referência à figura do contrato de
gestão5, que pode ser celebrado entre órgãos da Administração Direta ou
5
A despeito de terem a
mesma denominação, esse
destes com entidades da Administração Indireta. O objetivo desses ajustes
contrato de gestão não é o
mesmo instrumento regu-
“é definir metas de desempenho, ampliar a autonomia e permitir o controle
lamentado pela Lei 9.637,
que cuida do contrato de de resultados em função das metas estabelecidas” (DI PIETRO, 2008). A figura
gestão como parceria fir-
mada entre o Poder Públi- aqui prevista está em plena conformidade com as ideias de descentralização
co e a entidade qualificada
como organização social, e eficiência da nova gestão pública.
para fomento e execução
de atividades discrimina-
das naquela lei. No que tange ao tema de responsabilidade e controle, a EC 19/98 refor-
mulou o §3.º do artigo 37 da Constituição, possibilitando a elaboração de
uma lei para disciplinar as “formas de participação do usuário na Administra-
ção Pública Direta e Indireta”, no que diz respeito a reclamações relativas à
prestação dos serviços públicos em geral, obtenção de informações e possi-
bilidade de representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo,
emprego ou função na administração pública. Essas formas de participação
e controle social são poderosos instrumentos para o exercício da cidadania.
Dessa forma, podemos dizer que já estão estabelecidas no Brasil algumas

bases legais para adaptação ao modelo proposto pela nova gestão pública.
38
Dicas de estudo
forma Administrativa do Aparelho de Estado. Brasília: MARE, 1995. Apresenta-
ção, introdução e tópicos 3 a 9. Disponível em: <www.planalto.gov.br/publi_04/
colecao/plandi.htm>.
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40
41
Governança, governabilidade
e accountability: Qualidade na
Administração Pública
O Estado contemporâneo
No início do século XXI, como uma consequência de diversos fatores,
como advento do neoliberalismo, avanço da globalização, desenvolvimento
tecnológico, entre outros, o papel do Estado sofreu uma redefinição.
A fim de inserir-se no mundo globalizado e bem atender aos interesses

de uma sociedade democrática, com eficácia, eficiência e economicidade, o
Estado saiu de um papel imperativo e provedor e assumiu uma postura mais
consensual e relacional.
Na doutrina são usados os mais diversos termos para fazer alusão a esses
novos papéis assumidos pelo Estado contemporâneo, muito bem sintetiza-
dos por Medauar (2003):
Estado regulador – transfere para particulares algumas atividades,

mas fixa regras, fiscaliza, controla, sanciona;
Estado propulsivo/animador – incentiva programas de ação social;
Estado reflexivo/catalisador – usa a negociação;
Estado incitador – influi nos comportamentos, em vez de agir por im-

posição;
Estado mediador/negociador – exerce papel de regulação e coorde-

nação entre os diversos elementos da sociedade;
Estado subsidiário – de caráter residual em relação às iniciativas da

sociedade;
43
Governança, governabilidade e accountability: Qualidade na Administração Pública
Estado cooperativo – ocorre colaboração entre a administração e os

entes privados, com estabelecimento de parcerias;
Estado-rede – remete à ideia de interdependência entre diversos po-

deres públicos.
Entre esses diversos “papéis” exercidos pelo Estado no mundo atual,

merece destaque o de mediador.
Esse papel está ligado ao estabelecimento de vínculos com os indivíduos

e com os grupos sociais, com os quais o Estado passa a interagir com a finali-
dade de atribuir eficiência e efetividade às ações estatais (OLIVEIRA, 2010).
Nesse contexto, a própria Administração Pública também passa a exer-

cer um papel mediador e consensual, identificando e conjugando interesses
públicos e privados, através da participação da sociedade civil. O cidadão sai
do papel de mero destinatário da ação pública e o Estado deixa de lado o
papel imperativo e autoritário, passando-se a estabelecer um ambiente de
cooperação e colaboração (OLIVEIRA, 2008).
Governança pública no
Estado contemporâneo
Nesse contexto, emerge um conceito de grande valor para a Administra-
ção Pública contemporânea, o de governança pública.
Governança pública é um conceito mundial, com a proposta de um modelo

de colaboração entre nações e entre diversos atores dentro de um Estado, com
base na melhoria da eficiência e da eficácia administrativa, e no respeito aos
valores de uma sociedade democrática.
O conceito de governança é importado das empresas privadas. Nessas

organizações, a governança corporativa (corporativa, porque típica do setor
privado) veio como resposta aos conflitos de interesses entre acionistas e
administradores em questões de sustentabilidade financeira, desempenho
patrimonial e gestão corporativa transparente. Trata-se de um conjunto de
princípios e práticas para regulamentar a relação entre acionistas, gestores e
44
outros interessados com a finalidade de aumentar o valor para a sociedade,

facilitar o seu acesso ao capital e aprimorar o desempenho da organização
(ALMEIDA, 2008).
As origens da governança pública datam de meados da década de 1990

do século XX, e traduzem um consenso de que a eficácia e a legitimidade
da atuação pública se apoiam na qualidade da interação entre os distintos
níveis de governo, e entre estes e as organizações empresariais e da socie-
dade civil.
A governança pública vem como uma continuidade do modelo de Ad-

ministração Pública gerencial, focada em eficácia. Contudo, propõe-se uma
nova forma de atingir esses resultados: a interação entre os diversos atores
sociais, que devem se unir para enfrentar as ações sociais segundo os precei-
tos da flexibilidade, da visão estratégica, da transparência e da comunicação
(PRATS I CATALÀ, 2005). Nessa conjuntura, o governo tem a função de geren-
ciar a rede de atores, que devem se comunicar e dividir responsabilidades.
Nesse contexto, o conceito de boa governança foi muito bem sintetizado
por Canotilho (2006), como sendo “a condução responsável dos assuntos do
Estado”.
O Livro Branco da Governança Europeia aponta que governança designa

o conjunto de regras, processos e práticas que dizem respeito à qualidade do
exercício do poder em nível europeu, essencialmente no que se refere a sua
responsabilidade, transparência, coerência, eficiência e eficácia.
Canotilho enumera como princípios condizentes com a boa governança:
transparência;
coerência entre as diversas políticas do Estado;
abertura, como uma busca de soluções através de formas clássicas e

novas (negociação e participação);
eficácia, como respostas às necessidades sociais;
democracia participativa, envolvendo cidadãos e associações repre-

sentativas.
45
Governabilidade
Conceito
Governabilidade é um conceito ligado ao exercício do poder e de legitimi-
dade do Estado e de seu governo (MATIAS-PEREIRA, 2009).
Tem relação com as “condições do ambiente político em que se efetivam

ou devem efetivar-se as ações da administração, à base da legitimidade dos
governos, credibilidade e imagem públicas da burocracia”(BENTO, 2003).
Dessa forma, a governabilidade é uma referência às condições para que

possa ser exercida a autoridade política (Diniz, 1996, cita como exemplos a
forma de governo, as relações entre os poderes e os sistemas partidários).
Em suma, governabilidade refere-se às condições de legitimidade e sus-

tentação política que um governo tem para exercer o poder.
Diferenciação entre
governabilidade e governança
Das definições de governabilidade e governança expostas, é possível de-
preender que a primeira diz respeito às condições sistêmicas para exercício
de poder e autoridade, enquanto a governança diz respeito à forma como é
exercido esse poder, ou seja, através de um modelo de interação entre níveis
de governo e destes com outros atores sociais.
Para Bento (2003), a governabilidade pode ser melhorada através de uma

reforma do Estado, uma vez que esta diz respeito “à redefinição das funções
do Estado, seu padrão de intervenção econômica e social, suas relações com
o mercado e com a sociedade civil e mesmo entre seus próprios poderes
Executivo, Legislativo e Judiciário”.
Já a governança pode ser incrementada através de uma reforma no apa-

relho de Estado, ou seja, uma reformulação na forma de administrar e prestar
serviços, a fim de melhorar a eficiência da atividade do Estado e colocá-la em
maior consonância com os interesses dos cidadãos.
Contudo, uma vez que há uma forte relação de interdependência entre

as ideias de governabilidade e governança, muitos autores preferem unificar
46
ambos os conceitos em uma só categoria, sob a denominação capacidade

governativa.
Accountability
Nesse contexto em que passa a ter valor uma Administração Pública mais
transparente, calcada em valores éticos, merece destaque a introdução do
conceito de accountability.
Sano (2003) afirma não haver um termo na língua portuguesa que expri-
1
ma a verdadeira tradução da ideia de accountability, conceituada, pelo CLAD1, Centro Latinoamericano
de Administración para el
como um cumprimento, pelo servidor público, do dever de prestar contas a Desarrollo.
um organismo de controle, ao parlamento ou à própria sociedade.
Resumindo, accountability refere-se ao dever de um detentor de poder pú-

blico de prestar contas, para sua consequente responsabilização, que está total-
mente alinhado com os valores de um Estado democrático de direito.
A doutrina faz uma classificação de accountability em duas dimensões:

horizontal e vertical.
A accountability horizontal diz respeito aos mecanismos de supervisão,

controle e avaliação recíproca dos vários níveis de governo, que são exerci-
dos através de agências e instituições estatais possuidoras de poder legal e
de fato. A divisão de poderes e a possibilidade de controles entre eles têm
como objetivo evitar a corrupção e em forte ligação com a democracia.
Bento (2003) enumera algumas dificuldades referentes à prática da

accountability horizontal, tais como a eventual falta de interesse dos órgãos
em se fiscalizarem mutuamente e a discussão sobre a conveniência ou não da
independência das agências (ex.: Banco Central) perante os políticos eleitos.
Quanto à accountability vertical (também chamada de accountability polí-

tica ou accountability democrática), diz respeito ao controle político realiza-
do pelos cidadãos.
Em virtude da dificuldade de avaliação dos eleitos pelo voto, pela fideli-

dade ao programa ou pelos indicadores de crescimento e desenvolvimento
(BENTO, 2003), entende-se que o momento da reeleição é a melhor forma
de realização da accountability vertical. A reeleição funcionaria como uma
espécie de “premiação”, e a não reeleição como uma “punição”, podendo-se,
47
assim, dizer que “o resultado das urnas que indicará qual foi a percepção dos
eleitores quanto à atuação dos governantes” (SANO, 2003).
Qualidade na Administração Pública
Qualidade total
A difusão da ideia de qualidade remonta à Revolução Industrial do século
XVIII, quando significava produzir com uniformidade, homogeneidade.
O conceito de qualidade foi passando por diversas adaptações, até atingir

seu significado atual, em que é vista como uma capacidade de planejar, para
evitar o desperdício e proporcionar a maior satisfação possível para o con-
sumidor, o que, na maioria das vezes, só pode ser alcançado através de uma
mudança cultural na organização.
Uma importante contribuição para o conceito de qualidade, como o que

conhecemos hoje, foi trazida por William Edwards Deming, na década de
1950, com a introdução do ciclo PDCA: plan, do, check e action. Através de
um ciclo composto pelas atividades de planejar (estudo de um processo e
de seu aprimoramento), fazer (implementar a mudança), checar (observar os
efeitos) e agir (estudar os resultados), Deming ensinou ser possível controlar
os processos para obter qualidade.
Outra importante contribuição para a definição de qualidade foi trazida

por Philip Crosby e sua teoria do “zero defeito”, que parte da premissa de que
a qualidade pode ser garantida se as coisas forem feitas corretamente da pri-
meira vez. E isso pode ser obtido através de uma boa ação gerencial, voltada
para a cultura da qualidade, que pode ser entendida como a conformidade
de algo com os requisitos preestabelecidos.
Em 1961 surgiu o a expressão Total Quality Control, usada por Feigenbaun

para designar um sistema, dentro da organização, que integre todas as ati-
vidades (de produção, marketing, finanças), a fim de obter qualidade não
somente em termos econômicos, mas também de satisfação do cliente.
No âmbito da Administração Pública, qualidade também está ligada à

obtenção dos melhores resultados, com economicidade e para a melhor sa-
tisfação do cidadão.
48
Dessa forma, a gestão da qualidade no âmbito público tem foco nos re-
sultados e no atendimento das demandas e necessidades dos cidadãos e das
comunidades, que são os beneficiários das políticas e dos serviços públicos.
A qualidade, vista como uma forma de atuação eficiente da Administra-

ção Pública, voltada para um bom desempenho, tem uma forte conexão
com o conceito de governança pública.
No Brasil, podemos tomar como exemplo de programa de governo com

foco em qualidade o “Choque de Gestão”, proposto em 2003, na gestão do
governador de Minas Gerais Aécio Neves. Trata-se de uma política de governo
com proposta de modernização administrativa, baseada em reorganização
e reestruturação do aparato estatal, com o objetivo de, a curto prazo, reduzir
despesas e, a médio prazo, orientar a gestão administrativa para a obtenção
de resultados. As medidas para o alcance desses objetivos basearam-se na
adoção de um desenho institucional mais dinâmico e no incentivo à capa-
citação dos servidores públicos e no estabelecimento de parcerias entre o
Poder Público e entidades privadas.
A relação entre qualidade e governança,

governabilidade e accountability
Do exposto, podemos concluir que a governança pública não é só um
modelo de administrar baseado em colaboração interna do governo e deste
com a sociedade, mas também calcado em valores de transparência e de
accountability.
O fundamento é atingir uma Administração Pública mais eficiente, eficaz

e efetiva, reduzindo gastos e aumentando qualidade, e, acima de tudo, res-
peitando valores éticos e democráticos, a fim de melhorar a ação do governo
de forma legítima.
O aumento da relação de dependência entre Estado e sociedade, com

existência de grupos intermediários, tratativas, negociações e atuação do
setor privado no exercício de funções públicas, é uma forma de concretiza-
ção da democracia (MEDAUAR, 2003).
O Brasil, por ser um país com democracia muito recente, enfrenta diversos
desafios para pôr em prática as ideias de governança pública e accountability.
49
Para Moreira Neto (2007), é necessária uma mudança de mentalidade dos

administradores públicos e do público usuário, para exercício de uma Admi-
nistração Pública que garanta segurança e justiça.
Dicas de estudo
Livro Branco da Governança Europeia. Disponível em: <http://eur-lex.europa.eu/
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51
Governo eletrônico e
transparência. Novas
tecnologias gerenciais e
organizacionais e sua aplicação
Governo eletrônico
A utilização das modernas tecnologias de informação e comunicação é
a base para o desenvolvimento de programas de governo eletrônico, a fim
de democratizar o acesso à informação e, como consequência disso, ampliar
discussões, bem como dinamizar a prestação de serviços públicos objetivan-
do eficiência e efetividade das funções governamentais.
O Programa de Governo Eletrônico brasileiro busca1 “a transformação das

relações do Governo com os cidadãos, empresas e também entre os órgãos do
próprio governo, de forma a aprimorar a qualidade dos serviços prestados; pro-
mover a interação com empresas e indústrias; e fortalecer a participação cidadã
por meio do acesso à informação e a uma administração mais eficiente”.
A política de governo eletrônico no Brasil tem como marco inicial o De-

creto de 3 de abril de 2000, o qual criou um Grupo de Trabalho Interminis-
terial, informalmente denominado de Grupo de Trabalho em Tecnologia da
Informação (GTTI), com a finalidade de examinar e propor políticas, diretrizes
e normas relacionadas com as novas formas eletrônicas de interação.
Por orientação do governo, o trabalho do GTTI concentrou esforços em

três das sete linhas de ação do Programa Sociedade da Informação:
universalização de serviços;
governo ao alcance de todos;
infraestrutura avançada.
53
Governo eletrônico e transparência. Novas tecnologias gerenciais e organizacionais e sua aplicação na Administração Pública
Considerado um dos grandes marcos do compromisso do Conselho de

Governo em prol da evolução da prestação de serviços e informações ao ci-
dadão, o Decreto de 18 de outubro de 2000 criou o Comitê Executivo de
Governo Eletrônico (CEGE), com o objetivo de formular políticas, estabe-
lecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do governo
eletrônico.
De acordo com o artigo 3.º do referido Decreto, compete ao CEGE:

Art. 3.º [...]
I - coordenar e articular a implantação de programas e projetos para a racionalização da

aquisição e da utilização da infraestrutura, dos serviços e das aplicações de tecnologia da
informação e comunicações no âmbito da Administração Pública Federal;
II - estabelecer as diretrizes para a formulação, pelos Ministérios, de plano anual de tecnologia

da informação e comunicações;
III - estabelecer diretrizes e estratégias para o planejamento da oferta de serviços e de

informações por meio eletrônico, pelos órgãos e pelas entidades da Administração
Pública Federal;
IV - definir padrões de qualidade para as formas eletrônicas de interação;
V - coordenar a implantação de mecanismos de racionalização de gastos e de apropriação de

custos na aplicação de recursos em tecnologia da informação e comunicações, no âmbito
da Administração Pública Federal;
VI - estabelecer níveis de serviço para a prestação de serviços e informações por meio

eletrônico;
VII - estabelecer diretrizes e orientações e manifestar-se, para fins de proposição e revisão dos
projetos de lei do Plano Plurianual, de Diretrizes Orçamentárias e do Orçamento Anual,
sobre as propostas orçamentárias dos órgãos e das entidades da Administração Pública
Federal, relacionadas com a aplicação de recursos em investimento e custeio na área de
tecnologia da informação e comunicações.
Através do Decreto de 29 de outubro de 2003 instituíram-se, com a finali-

dade de coordenar e articular o planejamento e a implementação de proje-
tos e ações nas respectivas áreas de competência, 8 (oito) Comitês Técnicos
com as seguintes denominações:
Implementação do Software Livre;
Inclusão Digital;
Integração de Sistemas;
Sistemas Legados e Licenças de Software;
54
Gestão de Sítios e Serviços On-line;
Infraestrutura de Rede;
Governo para Governo G2G;
Gestão de Conhecimentos e Informação Estratégica.
Diretrizes
“As diretrizes gerais de implantação e operação do governo eletrônico
funcionam no âmbito dos Comitês Técnicos de Governo Eletrônico, servindo
de referência para estruturar as estratégias de intervenção, sendo adotadas
como orientações para todas as ações de governo eletrônico, gestão do co-
nhecimento e gestão da TI em toda a Administração Pública Federal”. 1 1
<www.governoeletro-
nico.gov.br/biblioteca/
arquivos/2-anos-de-
governo-eletronico-de-2-
A prioridade do governo eletrônico de-dezembro-de-2002>.
é a promoção da cidadania
“A política de governo eletrônico do governo brasileiro abandona a visão
que vinha sendo adotada, que apresentava o cidadão-usuário antes de mais
nada como ‘cliente’ dos serviços públicos, em uma perspectiva de provisão
de inspiração neoliberal. O deslocamento não é somente semântico. Signi-
fica que o governo eletrônico tem como referência os direitos coletivos e
uma visão de cidadania que não se restringe à somatória dos direitos dos
indivíduos. Assim, forçosamente incorpora a promoção da participação e do
controle social e a indissociabilidade entre a prestação de serviços e sua afir-
2
mação como direito dos indivíduos e da sociedade.”2 <www.governoeletro-
arquivos/2-anos-de-
Essa visão, evidentemente, não abandona a preocupação em atender as governo-eletronico-de-2-
de-dezembro-de-2002>.
necessidades e demandas dos cidadãos individualmente, mas a vincula aos
princípios da universalidade, da igualdade perante a lei e da equidade na
oferta de serviços e informações.
A inclusão digital é indissociável do governo eletrônico

“A inclusão digital deve ser tratada como um elemento constituinte da po-
lítica de governo eletrônico, para que esta possa configurar-se como política
universal. Essa visão funda-se no entendimento da inclusão digital como direi-
to de cidadania e, portanto, objeto de políticas públicas para sua promoção.
55
Entretanto, a articulação à política de governo eletrônico não pode levar a

uma visão instrumental da inclusão digital. Esta deve ser vista como estratégia
para construção e afirmação de novos direitos e consolidação de outros pela
facilitação de acesso a eles. Não se trata, portanto, de contar com iniciativas
de inclusão digital somente como recurso para ampliar a base de usuários (e,
portanto, justificar os investimentos em governo eletrônico), nem reduzida a
elemento de aumento da empregabilidade de indivíduos ou de formação de
consumidores para novos tipos ou canais de distribuição de bens e serviços.
Além disso, enquanto a inclusão digital concentra-se apenas em indiví-

duos, ela cria benefícios individuais mas não transforma as práticas políticas.
Não é possível falar de práticas políticas sem que se fale também da utiliza-
ção da tecnologia da informação pelas organizações da sociedade civil em
suas interações com os governos, o que evidencia o papel relevante da trans-
3
<www.governoeletro- formação dessas mesmas organizações pelo uso de recursos tecnológicos”3.
arquivos/2-anos-de -
de-dezembro-de-2002>. O software livre é um recurso estratégico
para a implementação do governo eletrônico
“O software livre deve ser entendido como opção tecnológica do Governo
Federal. Onde possível, deve ser promovida sua utilização. Para tanto, deve-
-se priorizar soluções, programas e serviços baseados em software livre que
promovam a otimização de recursos e investimentos em tecnologia da infor-
mação. Entretanto, a opção pelo software livre não pode ser entendida so-
mente como motivada por aspectos econômicos, mas pelas possibilidades
que abre no campo da produção e circulação de conhecimento, no acesso
a novas tecnologias e no estímulo ao desenvolvimento de software em am-
bientes colaborativos e ao desenvolvimento de software nacional.
A escolha do software livre, como opção prioritária onde cabível, encontra

suporte também na preocupação em garantir ao cidadão o direito de acesso
4
</www.governoeletro- aos serviços públicos sem obrigá-lo a usar plataformas específicas”4.
A gestão do conhecimento é um instrumento
estratégico de articulação e gestão das políticas
públicas do governo eletrônico
“A gestão do conhecimento é compreendida, no âmbito das políticas de
governo eletrônico, como um conjunto de processos sistematizados, arti-
culados e intencionais, capazes de assegurar a habilidade de criar, coletar,
56
organizar, transferir e compartilhar conhecimentos estratégicos que podem

servir para a tomada de decisões, para a gestão de políticas públicas e para
inclusão do cidadão como produtor de conhecimento coletivo”5. 5
<www.governoeletro-
arquivos/2-anos-de-
O governo eletrônico de-dezembro-de-2002>.
deve racionalizar o uso de recursos

“O governo eletrônico não deve significar aumento dos dispêndios do
Governo Federal na prestação de serviços e em tecnologia da informação.
Ainda que seus benefícios não possam ficar restritos a esse aspecto, é ine-
gável que deve produzir redução de custos unitários e racionalização do uso
de recursos.
Grande parte das iniciativas de governo eletrônico pode ser realizada atra-
vés do compartilhamento de recursos entre órgãos públicos. Esse comparti-
lhamento pode se dar tanto no desenvolvimento quanto na operação de so-
luções, inclusive através do compartilhamento de equipamentos e recursos
humanos. Deve merecer destaque especial o desenvolvimento compartilha-
do em ambiente colaborativo, envolvendo múltiplas organizações”6 . 6
<www.governoeletro-
arquivos/2-anos-de-
O governo eletrônico deve contar com um arcabouço

integrado de políticas, sistemas, padrões e normas

“O sucesso da política de governo eletrônico depende da definição e pu-
blicação de políticas, padrões, normas e métodos para sustentar as ações de
implantação e operação do Governo Eletrônico que cubram uma série de
7
fatores críticos para o sucesso das iniciativas”7. <www.governoeletro-
arquivos/2-anos-de-
Integração das ações de governo eletrônico
com outros níveis de governo e outros poderes
“A implantação do governo eletrônico não pode ser vista como um con-
junto de iniciativas de diferentes atores governamentais que podem manter-
-se isoladas entre si. Pela própria natureza do governo eletrônico, este não
pode prescindir da integração de ações e de informações.
A natureza federativa do Estado brasileiro e a divisão dos poderes não

pode significar obstáculo para a integração das ações de governo eletrônico.
Cabe ao Governo Federal um papel de destaque nesse processo, garantindo
57
um conjunto de políticas, padrões e iniciativas que garantam a integração

8
<www.governoeletro- das ações dos vários níveis de governo e dos três poderes”8.
Projetos
“Vários projetos e ações são desenvolvidos no âmbito do programa Go-
verno Eletrônico. Para mais informações sobre os referidos projetos, sugere-
-se o acesso ao Portal de Governo Eletrônico do Brasil (www.governoeletro-
nico.gov.br), bem como a leitura do documento publicado em 2002 referen-
te ao Balanço de Realizações e Desafios Futuros dos dois primeiros anos de
governo eletrônico no Brasil, elaborado pela Secretaria de Logística e Tecno-
logia da Informação do Ministério do Planejamento, com a colaboração dos
9
<www.governoeletro- membros do Comitê Executivo”9.
Novas tecnologias gerenciais

As novas tecnologias gerenciais ou novos modelos de gestão foram sur-

gindo a partir da década de 1980, tendo em vista, principalmente, o apri-
moramento da qualidade da administração (enfoque japonês) e do uso de
tecnologia de informação (enfoque norte-americano).
Essas técnicas foram desenvolvidas com enfoque empresarial, mas podem

ser muito úteis se aplicadas no âmbito público, com os objetivos de atingir
melhores resultados e aprimorar a qualidade na prestação de serviços, tendo
como foco o atendimento das expectativas do cidadão.
Contudo, não se pode simplesmente transportar essas técnicas do âmbito

privado para o público, sendo necessárias as devidas adequações, pois o foco
empresarial é a maximização do lucro para os acionistas, enquanto o foco da
Administração Pública é a qualidade da gestão e dos serviços públicos.
Reengenharia
A reengenharia foi citada pela primeira vez pelo norte-americano Michael
Hammer, no ano de 1990, no artigo “Reengineering Work: don’t automate,
obliterate”.
Tem como principal ideia repensar, recriar, reinventar ou refazer os proce-

dimentos dentro de uma empresa, a fim de obter maior desempenho e pro-
porcionar mais valor aos clientes.
58
Significou uma quebra em relação à administração burocrática tradicio-

nal que, em virtude do maior foco nos procedimentos, deixou a desejar em
termos de resultados e enfoque no cliente.
Gestão por processos

(Business Process Management ou BPM)
A gestão (ou gerência) por processos diz respeito a uma visão horizontal
dentro das organizações. A organização deve ser vista como um sistema in-
tegrado, cujo trabalho é realizado através de processos.
Para gerir uma organização por processos, é necessário enxergar os pro-

cessos dentro de uma organização e a forma como estes estão inter-relacio-
nados. A partir daí, deve-se identificar quais processos dentro dessa organi-
zação são relevantes e como devem ser realizados com eficiência dentro de
uma cadeia, e não isoladamente. A chave do sucesso é enxergar a sequência
e o encadeamento entre os processos, para obter um melhor funcionamento
da rede como um todo.
Benchmarking
Benchmarking é um modelo de competição, baseado na comparação de
uma organização com outras, cujos desempenhos são superiores, a fim de
copiar e aprimorar seus procedimentos.
Ressalte-se que a chave do modelo é imitar e introduzir melhorias conti-

nuamente, tendo em vista a grande dinâmica de desenvolvimento empre-
sarial.
Estratégia competitiva e estratégias genéricas

Para Michael Porter, no seu livro Estratégia Competitiva (1980), existem
cinco forças competitivas que determinam a força da competição em um
determinado setor em que uma organização se insere:
ameaça de novos concorrentes;
pressão de produtos substitutos;
poder de barganha dos compradores;
59
poder de barganha dos fornecedores;
rivalidade entre os concorrentes.
A finalidade da estratégia competitiva é achar uma posição no setor em que

a empresa possa se defender melhor das forças competitivas supracitadas ou
influenciá-las a seu favor.
Para esse autor, existem somente três estratégias coerentes e funcionais para
se obter sucesso, para que uma empresa possa ter um desempenho superior às
outras, dentro de um mesmo setor, as quais denomina estratégias genéricas:
liderança geral de custos;
diferenciação (como uma alternativa à liderança nos custos);
enfoque (acertar bem um único alvo).
Porter apresenta essas três estratégias como uma forma de lidar com as
forças competitivas, ressaltando que o administrador deverá focar somente
uma delas.
Downsizing
A técnica de downsizing consiste no combate ao excesso de burocracia, para
“enxugar” a organização e sua estrutura hierárquica.
O objetivo desse método é a racionalização das empresas, a fim de obter

maior agilidade e produtividade e, principalmente, reduzir os custos adminis-
trativos com pessoal.
O resultado é uma espécie de horizontalização da estrutura organizacional.
Balanced Scorecard
Modelo criado no início da década de 1990 por Kaplan e Norton, para a re-
alização de medição de desempenho de formas mais amplas do que a simples
medição por indicadores financeiros e contábeis, como se fazia à época.
Propõe que sejam levados em consideração, para medida de desempenho:
os objetivos em curto e longo prazos;
medidas financeiras e não financeiras;

60
indicadores de performance;
perspectivas interna e externa do desempenho empresarial.
O ideal é que uma organização apresente desempenho balanceado

(daí o nome do modelo) entre esses quatro conjuntos de indicadores de
desempenho.
Responsabilidade corporativa
O conceito de responsabilidade corporativa diz respeito à prática, pelas
empresas, de levarem em consideração os interesses da sociedade e do am-
biente em que se inserem, agindo de forma sustentável.
Dessa forma, a organização adapta sua operação de modo a minimizar os

impactos ruins de sua atividade sobre todos os interessados, a comunidade
e o meio ambiente. Ressalte-se que, nos tempos atuais, essa atuação respon-
sável vem sendo cada vez mais bem vista pela sociedade, servindo como
estratégia competitiva para as empresas.
Adhocracia
Adhocracia é um modelo focado em simplificação de processos (em opo-
sição ao modelo burocrático, que dava ênfase ao seguimento de rotinas rígi-
das) com foco na solução de problemas e na obtenção de resultados.
Tem como características a descentralização, a pouca formalidade dos

processos e um baixo grau de estandardização de procedimentos.
Quinta disciplina
Trata-se de um livro escrito por Peter Senge, em que se abordam cinco
disciplinas para desenvolvimento da organização, com foco no administra-
dor e no trabalho em equipe:
domínio pessoal;
modelos mentais;
visão compartilhada;
61
aprendizado em grupo;
raciocínio sistêmico.
O cumprimento de todas as disciplinas é importante para o cumprimento

das demais, sendo que a visão sistêmica (a quinta disciplina) é a mais impor-
tante delas.
O autor apresenta 11 leis da quinta disciplina: 1. Os problemas de hoje

provêm das “soluções” de ontem; 2. Quanto mais você insiste, mais o sistema
resiste; 3. O comportamento melhora antes de piorar; 4. A saída fácil normal-
mente nos leva de volta para dentro; 5. A cura pode ser pior do que a doença;
6. Mais rápido pode significar mais devagar; 7. Causa e efeito não estão próxi-
mos no tempo e no espaço; 8. Pequenas mudanças podem produzir grandes
resultados – mas frequentemente as áreas de maior alavancagem são geral-
mente as menos evidentes; 9. Você pode assoviar e chupar cana mas não ao
mesmo tempo; 10. Dividir um elefante ao meio não produz dois elefantes
pequenos; 11. Não existem culpados.
Dica de estudo
Sobre reengenharia: <http://eden.dei.uc.pt/gestao/forum/temas/classicos/reen-
genharia.html>.
Referências
BRASIL. Comitê Executivo do Governo Eletrônico. Oficinas de Planejamento Estra-
tégico. Relatório Consolidado. Comitês Técnicos. Publicado em: maio 2004. Dis-
ponível em: <www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/diretrizes-de-
governo-eletronico>. Acesso em: 23 abril 2010.
_____. Secretaria de Logística e Tecnologia da Informação do Ministério do Plane-

jamento. 2 Anos de Governo Eletrônico: balanço de realizações e desafios futu-
ros. Disponível em: < www.governoeletronico.gov.br/biblioteca/arquivos/2-anos-
de-governo-eletronico-de-2-de-dezembro-de-2002>. Acesso em: 23 abril 2010.
62
CAMPOS, Eneida Rached. Metodologia de Gestão por Processos. Campinas:

Unicamp, 2003. Disponível em: <www.prdu.unicamp.br/gestao_por_processos/
gestao_processos.html>. Acesso em: 23 abril 2010.
CHASE, Richard B.; JACOBS, F. Robert; AQUILANO, Nicholas J. Administração da

Produção para a Vantagem Competitiva. 10. ed. Porto Alegre: Bookman, 2006.
724 p.
CORRÊA, Henrique L.; GIANESI, Irineu G. N. Just in Time, MRP II e OPT. Um enfo-
que estratégico. 2. ed. São Paulo: Atlas, 1996. 186 p.
DRUCKER, Peter F. As Fronteiras da Administração. Onde as decisões do amanhã

estão sendo determinadas hoje. Tradução de: SANVICENTE, Antonio Zoratto. São
Paulo: Livraria Pioneira Editora, 1989. 347 p.
_____. As Novas Realidades no Governo e na Política, na Economia e nas Em-

presas, na Sociedade e na Visão do Mundo. Tradução de: MALFERRARI, Carlos
Afonso. São Paulo: Livraria Pioneira Editora. 239 p.
HAMMER, Michael. Reengineering work: don’t automate, obliterate.

Harvard Business Review, July-August 1990, p. 104-112. Disponível em: <http://
userpages.umbc.edu/~khoo/re-engr.html>. Acesso em: 23 abril 2010.
KAPLAN, R. S.; NORTON, D. P. A Estratégia em Ação: balanced scorecard. Rio de

Janeiro: Campus, 1997.
PORTAL de Governo Eletrônico do Brasil. <www.governoeletronico.gov.br>.
PORTER, Michael E. Estratégia Competitiva: técnicas para análise de indústrias e

da concorrência. Rio de Janeiro: Campus, 1986.
TEBOUL, James. Gerenciando a Dinâmica da Qualidade. Rio de Janeiro: Quali-

tymark, 1991. 292 p.
63
Gestão pública empreendedora
e ciclo do Governo Federal
Gestão pública empreendedora

Consoante documento1 elaborado pela Secretaria de Gestão do Ministé-
rio do Planejamento, Orçamento e Gestão,
empreender significa obter resultados e gestão empreendedora significa gestão voltada
para resultados. Pressupõe agilidade, dinamismo, flexibilidade e assim por diante, mas
sua conexão filosófico-conceitual alinha-se com o que está descrito no plano de reforma
do Estado.
O governo empreendedor, diferentemente do modelo tradicional buro-

crático, “não pretende controlar a economia, possuir empresas ou concen-
trar-se no ‘fazer’ em ampla escala, mas sim estimular a ação e a parceria da
sociedade” (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161).
A gestão pública empreendedora é baseada em avaliações contínuas da

sociedade para ajustar suas estratégias, planos e metas, bem como sua ação
implementadora, visando resultados que melhor respondam às demandas
dos cidadãos como clientes (MATIAS-PEREIRA, 2009, p. 161-162).
O já referido documento sobre gestão pública empreendedora aponta

alguns aspectos relevantes acerca desse modelo de gestão.
Assim, pode-se destacar a importância do estímulo à parceria em oposi-

ção a ação isolada, tendo-se constatado que esta é menos eficiente, pouco
eficaz, tem custo alto, visão limitada e obtém resultados de menor quali-
dade.
Nesse sentido, a parceria deve ser incentivada, especialmente, na concep-

ção e formulação, etapa em que é recomendável reunir o máximo possível
de informações para discutir determinado problema, ampliando o conheci-
mento dele.
Outros três aspectos são apontados pelo documento da Secretaria de

Gestão do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, quais sejam: a
65
Gestão pública empreendedora e ciclo do Governo Federal
questão da transparência, o controle social (diálogo público) e a gestão da in-

formação e avaliação. O mais importante é que o Estado esteja voltado para
o cidadão – não do ponto de vista teórico-conceitual, mas do ponto de vista
operacional. O Estado deve desenhar políticas e programas olhando para o
cidadão e seus problemas reais, com todas as implicações decorrentes.
Ciclo do Governo Federal

A Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, institui os instrumen-
tos de planejamento e orçamento do atual modelo de gestão:
plano plurianual (PPA);
diretrizes orçamentárias (LDO);
orçamentos anuais (LOA).
Dispõe o §9.º do artigo 165 da Constituição Federal que cabe à lei

complementar:
Art. 165. [...]
§9.º [...]
I - dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e a organização do

plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e da lei orçamentária anual;
II - estabelecer normas de gestão financeira e patrimonial da administração direta e indireta,

bem como condições para a instituição e funcionamento de fundos.
Consoante o §1.º do mesmo artigo, “a lei que instituir o plano plurianual

estabelecerá, de forma regionalizada, as diretrizes, objetivos e metas da Ad-
ministração Pública Federal para as despesas de capital e outras dela decor-
rentes, e para as relativas aos programas de duração continuada”.
O projeto de PPA (PPPA) é elaborado pela Secretaria de Planejamento e

Investimentos Estratégicos (SPI) do Ministério do Planejamento, Orçamento
e Gestão e encaminhado ao Congresso Nacional pelo presidente da Repúbli-
ca, que possui exclusividade na iniciativa das leis orçamentárias. Composto
pelo texto da lei e diversos anexos, o projeto de lei deve ser encaminhado ao
Congresso Nacional até 31 de agosto do primeiro ano de mandato presiden-
cial, devendo vigorar por quatro anos.
66
Constituem objetivos1 do PPA: 1

De acordo com: <www.
seplan.se.gov.br/modu-
les/wfdownloads/visit.
[...] php?cid=1&lid=45>.
organizar em programas todas as ações desenvolvidas pela Administração Pública, asse-

gurando o alinhamento destes com a Orientação Estratégica do Chefe do Poder Executivo
e com as previsões de recursos por área; e desenvolver e aprimorar o planejamento, orça-
mento e gestão por programas em todos os órgãos da Administração Pública;
tornar públicas as informações referentes à execução dos programas de governo possi-

bilitando um controle maior e de melhor qualidade no que se refere à aplicação dos re-
cursos públicos e aos resultados obtidos; e possibilitar uma participação mais efetiva da
sociedade no processo alocativo;
estimular a participação de outras esferas de governo e da iniciativa privada como fontes

alternativas ao financiamento dos programas;
dotar os administradores públicos de sistema gerencial estruturado e atualizado, visando

facilitar a tomada de decisões, corrigir desvios e direcionar a aplicação de recursos para o
alcance dos resultados pretendidos; e desenvolver a Administração Pública, de forma a me-
lhor definir responsabilidades, difundir a conscientização de custos, a melhoria contínua da
qualidade e, sobretudo, o comprometimento com resultados;
criar condições para a avaliação e mensuração dos indicadores e dos efeitos destes sobre
a sociedade; e a partir da avaliação anual do PPA, compatibilizar a alocação de recursos orça-
mentários com a capacidade de execução e geração de resultados dos programas.
Nos termos do §2.º do artigo 165 da Constituição Federal,

a lei de diretrizes orçamentárias compreenderá as metas e prioridades da Administração
Pública Federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subsequente,
orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação
tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
De acordo com a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei Complementar

101/2000), além do previsto no parágrafo anterior, a lei de diretrizes orça-
mentárias disporá também sobre:
Art. 4.º [...]
a) equilíbrio entre receitas e despesas;
b) c ritérios e forma de limitação de empenho, a ser efetivada nas hipóteses previstas na

alínea b do inciso II deste artigo, no art. 9.º e no inciso II do §1.º do art. 31;
[...]
e) normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos programas

financiados com recursos dos orçamentos;
f ) demais condições e exigências para transferências de recursos a entidades públicas e

privadas; [...]
67
A lei orçamentária anual compreenderá, nos termos do parágrafo 5.º do

artigo 165 da Constituição Federal:
Orçamento fiscal – referente aos poderes da União, seus fundos, ór-

gãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive funda-
ções instituídas e mantidas pelo Poder Público.
Orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou

indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto.
Orçamento da seguridade social – abrangendo todas as entidades e ór-

gãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.
O projeto de lei orçamentária será acompanhado de demonstrativo re-

gionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente de isenções,
anistias, remissões, subsídios e benefícios de natureza financeira, tributária
e creditícia.
A referida lei não conterá dispositivo estranho à previsão da receita e à fi-

xação da despesa, não se incluindo na proibição a autorização para abertura
de créditos suplementares e contratação de operações de crédito, ainda que
por antecipação de receita, nos termos da lei.
Os princípios básicos a serem seguidos na elaboração e para o con-

trole do orçamento estão definidos na Constituição Federal, na Lei 4.320
de 17 de março de 1964, na Lei do Plano Plurianual e na Lei de Diretrizes
Orçamentárias.
Nesse sentido, dispõe o artigo 2.º da Lei 4.320/64 que “a Lei do Orçamento
conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política
econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os
princípios de unidade, universalidade e anualidade” (grifo nosso).
Por fim, cumpre lembrar que os projetos de lei relativos ao plano plurianual,
às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento
comum, e que tais projetos serão enviados pelo presidente da República.
68
Dicas de estudo
Lei 4.320, de 17 de março de 1964.
Lei 10.180, de 6 de fevereiro de 2001.
Lei Complementar 101, de 4 de maio de 2000.
Referências
BRASIL. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão.
Gestão Pública Empreendedora. Brasília: MP, SEGES, 2000. Disponível em: <http://
empreende.org.br/pdf/Estado/Gestão%20pública%20empreendedora.pdf>.
_____. Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão. Secretaria de Gestão.

Gestão pública para um Brasil de todos: um plano de gestão para o Governo Lula
/ Secretaria de Gestão. Brasília: MP, SEGES, 2003.

Paulo: Atlas, 2009.
69
Segundo denominação dada por José dos Santos Carvalho Filho, tem-se
por controle da Administração Pública “o conjunto de mecanismos jurídicos e
administrativos por meio dos quais se exerce o poder de fiscalização e revisão
da atividade administrativa em qualquer das esferas de Poder” (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 893).
O mesmo autor entende que a natureza jurídica do controle é a de princí-

pio fundamental da Administração Pública (CARVALHO FILHO, 2009, p. 893).
Consoante Hely Lopes Meirelles, “Controle, em tema de Administração Pú-

blica, é a faculdade de vigilância, orientação e correção que um Poder, órgão
ou autoridade exerce sobre a conduta funcional de outro” (MEIRELLES, 2010,
p. 697).
De acordo com Maria Sylvia Di Pietro, a finalidade do controle é “a de as-

segurar que a administração atue em consonância com os princípios que lhe
são impostos pelo ordenamento jurídico, como os da legalidade, moralidade,
finalidade pública, publicidade, motivação, impessoalidade; em determina-
das circunstâncias, abrange também o controle chamado de mérito e que diz
respeito aos aspectos discricionários da atuação administrativa” (DI PIETRO,
2010, p. 728).
A autora define o controle da Administração Pública “como o poder de fis-

calização e correção que sobre ela exercem os órgãos dos Poderes Judiciário,
Legislativo e Executivo, com o objetivo de garantir a conformidade de sua
atuação com os princípios que lhe são impostos pelo ordenamento jurídico”
(DI PIETRO, 2010, p. 729).
71
Tipos de controle
Quanto ao órgão controlador

Poderá ser administrativo, legislativo ou judicial, dependendo da função de-
sempenhada pelo órgão que exerce a fiscalização.
Quanto ao momento da realização
Controle prévio ou preventivo

De acordo com Maria Sylvia Zanella Di Pietro, o referido controle é preventi-
vo ”porque visa impedir que seja praticado ato ilegal ou contrário ao interesse
público” (DI PIETRO, 2010, p. 730).
O referido controle antecede a conclusão ou operatividade do ato, como re-

quisito para sua eficácia (MEIRELLES, 2010, p. 700).
Controle concomitante
É todo aquele que “acompanha a atuação administrativa no momento
mesmo em que ela se verifica” (DI PIETRO, 2010, p. 730).
José dos Santos Carvalho Filho explica que esse controle tem aspectos pre-
ventivos e repressivos, conforme o andamento da atividade administrativa
(CARVALHO FILHO, 2009, p. 898).
Controle subsequente ou corretivo

O controle subsequente ou corretivo “tem por objetivo rever os atos já pra-
ticados, para corrigi-los, desfazê-los ou apenas confirmá-los; abrange atos de
aprovação, homologação, anulação, revogação, convalidação” (DI PIETRO, 2010,
p. 730).
Quanto à posição do órgão controlador

De acordo com Odete Medauar, quando o agente controlador integra a pró-
pria administração, está-se diante de um controle interno, exercido pela própria
administração sobre seus órgãos e suas entidades da administração indireta.
72
Vale lembrar que a Constituição Federal de 1988 determina, em seu artigo

74, que os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário mantenham sistemas
de controle interno.
Se o controle é efetuado por órgão, ente ou instituição exterior à estru-

tura da administração, qualifica-se como controle externo, situando-se nessa
espécie o controle realizado por instituições políticas, por instituições técni-
cas e por instituições puramente jurídicas (MEDAUAR, 2010, p. 390).
Além desses, cumpre ressaltar que um importantíssimo meio de controle

da Administração Pública é o controle popular.
A Constituição Federal prevê em vários dispositivos a possibilidade dos

administrados, diretamente ou por intermédio de órgãos com essa função
institucional, verificarem a regularidade da atuação da Administração Públi-
ca e impedirem a prática de atos ilegítimos, lesivos ao indivíduo ou à coleti-
vidade, ou provocarem a reparação dos danos deles decorrentes (ALEXAN-
DRINO; PAULO, 2009, p. 743).
Cita-se, por exemplo, o artigo 5.º, LXXIII (ação popular), o artigo 74, §2.º
(legitimidade para denunciar perante o Tribunal de Contas), artigo 31, §3.º e,
por fim, o §3.º do artigo 37 que prevê:
Art 37. [...]
§3.º A lei disciplinará as formas de participação do usuário na Administração Pública direta

e indireta, regulando especialmente:
I - as reclamações relativas à prestação dos serviços públicos em geral, asseguradas a

manutenção de serviços de atendimento ao usuário e a avaliação periódica, externa e
interna, da qualidade dos serviços;
II - o acesso dos usuários a registros administrativos e a informações sobre atos de governo,

observado o disposto no art. 5.º, X e XXXIII;
III - a disciplina da representação contra o exercício negligente ou abusivo de cargo,

emprego ou função na Administração Pública.
Quanto ao conteúdo do ato controlado

Sob esse aspecto o controle pode ser de legalidade ou de mérito.
Consoante Hely Lopes Meirelles, o controle de legalidade ou legitimidade

é aquele que objetiva verificar unicamente a conformação do ato ou do pro-
cedimento administrativo com as normas legais que o regem (MEIRELLES,
2010, p. 700-701).
73
Mediante o referido controle, a administração ou o Poder Judiciário e,

nos casos expressos na Constituição, o Poder Legislativo, confirmam a vali-
dade de atos praticados em conformidade com o ordenamento jurídico, ou
anulam atos administrativos ilegais ou ilegítimos (ALEXANDRINO; PAULO,
2009, p. 747).
Por sua vez, o controle de mérito “é todo aquele que visa à comprovação da
eficiência, do resultado, da conveniência ou oportunidade do ato controlado”
(MEIRELLES, 2010, p. 701).
Controle administrativo
Controle administrativo “é o poder de fiscalização e correção que a Admi-
nistração Pública (em sentido amplo) exerce sobre sua própria atuação, sob
os aspectos de legalidade e mérito, por iniciativa própria ou mediante provo-
cação” (DI PIETRO, 2010, p. 730).
Segundo José dos Santos Carvalho Filho, é aquele “exercido pelo Executivo
e pelos órgãos administrativos do Legislativo e do Judiciário para o fim de
confirmar, rever ou alterar condutas internas, tendo em vista aspectos de le-
galidade ou de conveniência para a administração” (CARVALHO FILHO, 2009,
p. 899).
O controle administrativo deriva do poder de autotutela que permite à

Administração Pública rever os próprios atos quando ilegais, inoportunos ou
inconvenientes.
São exemplos de controle administrativo, o processo administrativo, a ou-

vidoria, os recursos administrativos, o direito de petição (CF, art. 5.º, XXXIV,
“a”).
Súmulas do Supremo Tribunal Federal reconhecendo o poder de autotute-

la da Administração Pública:
SÚMULA 346
A Administração Pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
SÚMULA 473
A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam
ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência
74
ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a

apreciação judicial.
Pode-se citar como espécie de controle administrativo o Processo Ad-

ministrativo, conceituado por José dos Santos Carvalho Filho como “o ins-
trumento que formaliza a sequência ordenada de atos e de atividades do
Estado e dos particulares a fim de ser produzida uma vontade final da admi-
nistração” (CARVALHO FILHO, 2009, p. 926).
Importante lembrar quanto a essa espécie de controle administrativo da

Lei 9.784/1999 que regula os processos administrativos no âmbito da Admi-
nistração Federal. As normas do referido instrumento têm caráter genérico
e subsidiário, o que significa dizer que elas se aplicam apenas nos casos em
que não haja lei específica regulando o respectivo processo administrativo
ou, quando haja, é aplicável para complementar as regras especiais (CARVA-
LHO FILHO, 2009, p. 934).
Controle legislativo
Controle legislativo ou parlamentar, segundo Hely Lopes Meirelles, é o
exercido pelos órgãos legislativos (Congresso Nacional, Assembleias Legisla-
tivas e Câmaras de Vereadores) ou por comissões parlamentares sobre deter-
minados atos do Executivo na dupla linha da legalidade e da conveniência
pública, pelo quê caracteriza-se como um controle eminentemente político,
indiferente aos direitos individuais dos administrados, mas objetivando os
superiores interesses do Estado e da comunidade (MEIRELLES, 2010, p. 736).
Além de controle político, deve-se ressaltar que também realiza um con-

trole financeiro, exercido pelo Poder Legislativo sobre o Executivo, o Judiciá-
rio e sobre sua própria administração no que se refere à receita, à despesa e
à gestão dos recursos públicos (CARVALHO FILHO, 2009, p. 954).
São exemplos de Controle Legislativo as Comissões Parlamentares de In-

quérito, a sustação pelo Congresso Nacional dos atos normativos do Poder
Executivo que exorbitem do poder regulamentar ou dos limites de delega-
ção legislativa (CF art. 49, V), o poder convocatório da Câmara dos Deputa-
dos e do Senado Federal (CF art. 50).
Prevê o artigo 70 da Constituição Federal de 1988 que a fiscalização con-

tábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das en-
tidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
75
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exer-

cida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de
controle interno de cada Poder.
Desse modo, percebe-se duas formas de controle financeiro, uma pelo

sistema de controle interno de cada Poder e outra exercida pelo Congresso
Nacional, com o auxílio do Tribunal de Contas.
As atribuições do Tribunal de Contas estão previstas no artigo 71 da Cons-

tituição Federal de 1988, in verbis:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do
Tribunal de Contas da União, ao qual compete:
I - apreciar as contas prestadas anualmente pelo Presidente da República, mediante

parecer prévio que deverá ser elaborado em sessenta dias a contar de seu recebimento;
II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e

valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades
instituídas e mantidas pelo Poder Público Federal, e as contas daqueles que derem causa
a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;
III - apreciar, para fins de registro, a legalidade dos atos de admissão de pessoal, a qualquer
título, na administração direta e indireta, incluídas as fundações instituídas e mantidas
pelo Poder Público, excetuadas as nomeações para cargo de provimento em comissão,
bem como a das concessões de aposentadorias, reformas e pensões, ressalvadas as
melhorias posteriores que não alterem o fundamento legal do ato concessório;
IV - realizar, por iniciativa própria, da Câmara dos Deputados, do Senado Federal, de

Comissão técnica ou de inquérito, inspeções e auditorias de natureza contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial, nas unidades administrativas dos Poderes
Legislativo, Executivo e Judiciário, e demais entidades referidas no inciso II;
V - fiscalizar as contas nacionais das empresas supranacionais de cujo capital social a

União participe, de forma direta ou indireta, nos termos do tratado constitutivo;
VI - fiscalizar a aplicação de quaisquer recursos repassados pela União mediante convênio,

acordo, ajuste ou outros instrumentos congêneres, a estado, ao Distrito Federal ou a
município;
VII - prestar as informações solicitadas pelo Congresso Nacional, por qualquer de suas
Casas, ou por qualquer das respectivas Comissões, sobre a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial e sobre resultados de auditorias e inspeções
realizadas;
VIII - aplicar aos responsáveis, em caso de ilegalidade de despesa ou irregularidade de

contas, as sanções previstas em lei, que estabelecerá, entre outras cominações, multa
proporcional ao dano causado ao erário;
IX - assinar prazo para que o órgão ou entidade adote as providências necessárias ao exato
cumprimento da lei, se verificada ilegalidade;
X - sustar, se não atendido, a execução do ato impugnado, comunicando a decisão à

Câmara dos Deputados e ao Senado Federal;
76
XI - representar ao Poder competente sobre irregularidades ou abusos apurados.
§1.º No caso de contrato, o ato de sustação será adotado diretamente pelo Congresso
Nacional, que solicitará, de imediato, ao Poder Executivo as medidas cabíveis.
§2.º Se o Congresso Nacional ou o Poder Executivo, no prazo de noventa dias, não efetivar
as medidas previstas no parágrafo anterior, o Tribunal decidirá a respeito.
§3.º As decisões do Tribunal de que resulte imputação de débito ou multa terão eficácia
de título executivo.
§4.º O Tribunal encaminhará ao Congresso Nacional, trimestral e anualmente, relatório de

suas atividades.
Odete Medauar (2010, p. 402) aduz que o controle “parlamentar” apresen-

ta-se inefetivo e aponta alguns fatores para justificar tal inefetividade: falta
de interesse político na realização concreta e eficaz da vigilância, para não
desagradar o detentor do Poder Executivo; ausência, em geral, de sanção,
pois nem o Congresso, nem suas comissões podem anular ou modificar atos
administrativos ou aplicar sanções a administradores.
Controle jurisdicional
Odete Medauar (2010, p. 406) explica que “a expressão controle jurisdicio-
nal da administração abrange a apreciação, efetuada pelo Poder Judiciário,
sobre atos, processos e contratos administrativos, atividades ou operações
materiais e mesmo a omissão ou inércia da administração.”
Consoante Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 747), “o direito brasileiro

adotou o sistema de jurisdição una, pelo qual o Poder Judiciário tem o mo-
nopólio da função jurisdicional, ou seja, do poder de apreciar, com força de
coisa julgada, a lesão ou ameaça de lesão a direitos individuais e coletivos”.
O fundamento Constitucional do referido sistema é o artigo 5.º, inciso

XXXV, da Constituição Federal:
Art. 5.º [...]
XXXV - a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a direito;
[...]
O referido controle incide especificamente sobre a atividade administrati-

va do Estado, seja qual for o poder onde esteja sendo desempenhada. Alcan-
ça os atos administrativos do Executivo, basicamente, mas também examina
os atos do Legislativo e do próprio Judiciário, nos quais se desempenha a
atividade administrativa em larga escala (CARVALHO FILHO, 2009, p. 962).
77
José dos Santos Carvalho Filho aponta como meios específicos de con-
trole judicial o mandado de segurança, a ação popular, o habeas corpus,
o habeas data, o mandado de injunção e a ação civil pública (CARVALHO
FILHO, 2009, p. 973).
Dicas de estudo
Lei 12.016, de 7 de agosto de 2009 – Disciplina o Mandado de Segurança.
Lei 4.717, de 29 de junho de 1965 – Disciplina a Ação Popular.
Lei 7.347, de 24 de julho de 1985 – Disciplina a Ação Civil Pública.
Referências
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed.

São Paulo: Malheiros, 2007.
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. 23. ed. São Paulo: Atlas,
2010.
bunais, 2010.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 36. ed. São Paulo: Ma-
lheiros, 2010.
78
79
Probidade na Administração
Pública
Considerado por José dos Santos Carvalho Filho como um dos mais im-
portantes deveres dos administradores públicos, o dever de probidade
obriga o administrador a pautar-se, em qualquer hipótese, pelos princípios
da honestidade e moralidade, quer em face dos administrados, quer em face
da própria administração (CARVALHO FILHO, 2009, p. 61).
Nesse viés, “o dever de probidade exige que o administrador público, no

desempenho de suas atividades, atue sempre com ética, honestidade e
boa-fé, em consonância com o princípio da moralidade administrativa” (ALE-
XANDRINO; PAULO, 2009, p. 217).
Responsabilidade dos servidores públicos

Sempre que descumprir algum de seus deveres ou não observar o que
lhe é proibido o agente público será responsabilizado. Tal responsabilidade
poderá ser apurada em âmbitos diferentes, de acordo com sua conduta e
extensão do dano causado, se houver.
Responsabilidade administrativa
Odete Medauar (2010, p. 313) explica que a responsabilidade administrati-
va expressa as consequências acarretadas ao servidor pelo descumprimento
dos deveres e inobservância das proibições, de caráter funcional, estabeleci-
das nos estatutos ou em outras leis.
Assevera Di Pietro (2010, p. 613) que tais infrações deverão ser apuradas
pela própria Administração Pública, “que deverá instaurar procedimento ade-
81
quado a esse fim, assegurando ao servidor o contraditório e a ampla defesa,

com os meios e recursos a ela inerentes, nos termos do artigo 5.º, inciso LV,
da Constituição.”
A responsabilidade administrativa tem por fundamento o poder discipli-

nar, o qual objetiva apurar as transgressões ou infrações disciplinares, com
a punição dos servidores responsáveis, visando a manutenção da ordem in-
terna da administração.
Responsabilidade criminal
Será responsabilizado criminalmente o agente que praticar conduta ina-
dequada que afetar, de modo imediato, a sociedade e tal conduta ser carac-
terizada pelo ordenamento como crime funcional (MEDAUAR, 2010, p. 311).
São elementos caracterizadores do ilícito penal:
ação ou omissão antijurídica e típica – crime ou contravenção;
dolo ou culpa, sem possibilidade de haver hipóteses de responsabili-

dade objetiva;
relação de causalidade;
dano ou perigo de dano. (DI PIETRO, 2010, p. 614)
De acordo com o artigo 327 do Código Penal, “considera-se servidor pú-

blico, para fins penais, quem, embora transitoriamente ou sem remuneração,
exerce cargo, emprego ou função pública”; “equipara-se a funcionário público
quem exerce cargo, emprego ou função em entidade paraestatal, e quem tra-
balha para empresa prestadora de serviço contratada ou conveniada para a
execução de atividade típica da Administração Pública” (artigo 327, §1.º); se o
réu ocupar cargo em comissão ou função de direção ou assessoramento de
órgão da administração direta, sociedade de economia mista, empresa públi-
ca ou fundação pública, a pena será acrescida de um terço (§2.º).
São efeitos da sentença penal condenatória, de acordo com o artigo 92

do Código Penal,
a perda de cargo, função pública ou mandato eletivo: a) quando aplicada pena privativa
de liberdade por tempo igual ou superior a um ano, nos crimes praticados com abuso
de poder ou violação de dever para com a Administração Pública; b) quando for aplicada
pena privativa de liberdade por tempo superior a 4 (quatro) anos nos demais casos.
82
Responsabilidade civil
José dos Santos Carvalho Filho (2009, p. 722) ensina que “a responsabi-
lidade civil é a imputação, ao servidor público, da obrigação de reparar o
dano que tenha causado à administração ou a terceiro, em decorrência de
conduta culposa ou dolosa, de caráter comissivo ou omissivo”.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro assevera que para se configurar o ilícito civil,
exige-se:
ação ou omissão antijurídica;
culpa ou dolo; com relação a este elemento, às vezes de difícil compro-

vação, a lei admite alguns casos de responsabilidade objetiva (sem cul-
pa) e também de culpa presumida; uma e outra constituem exceções
à regra geral de responsabilidade subjetiva, somente sendo cabíveis
diante de norma legal expressa;
relação de causalidade entre a ação ou omissão e o dano verificado;
ocorrência de um dano material ou moral. (DI PIETRO, 2010, p. 612)
Importante ressaltar que quando a conduta do agente causar dano a

terceiro poderá ensejar a responsabilidade objetiva do Estado, prevista no
artigo 37, §6.º, da Constituição Federal, ressalvado ao Estado o direito de re-
gresso contra o servidor que causou o dano, desde que este tenha agido
com culpa ou dolo.
Por fim, quando a conduta do agente causar dano ao Estado, importante

observar que este não pode, coercitivamente, efetuar descontos na folha de
pagamento daquele, ou seja, o desconto só será possível se com ele o servi-
dor concordar.
Trato Normativo da Matéria
Constituição Federal
Art. 37. [...]
§4.° - Os atos de improbidade administrativa importarão a suspensão dos direitos políticos,

a perda da função pública, a indisponibilidade dos bens e o ressarcimento ao erário, na
forma e gradação previstas em lei, sem prejuízo da ação penal cabível.
83
§5.° A lei estabelecerá os prazos de prescrição para ilícitos praticados por qualquer
agente, servidor ou não, que causem prejuízos ao erário, ressalvadas as respectivas ações
de ressarcimento.
Lei de improbidade administrativa

A Lei 8.429/92 descreve as três espécies de ato de improbidade ad-
ministrativa:
Atos que importam enriquecimento ilícito – aquele em que o agente

tenha auferido qualquer tipo de vantagem patrimonial indevida em
razão do exercício de cargo, mandato, função, emprego ou atividade
nas entidades citadas no artigo 1.º da mesma lei (artigo 9.º).
Atos que causam dano ao erário – qualquer ação ou omissão, dolosa ou

culposa, que enseje perda patrimonial, desvio, apropriação, malbara-
tamento ou dilapidação dos bens ou haveres das entidades referidas
no artigo 1.º da citada lei (art. 10).
Atos que atentam contra os princípios da Administração Pública – qual-

quer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcia-
lidade, legalidade e lealdade às instituições (art. 11).
O artigo 12 da Lei de Improbidade separa as sanções de acordo com a

respectiva modalidade de ato de improbidade praticada pelo agente, dis-
pondo que:
Art. 12. Independentemente das sanções penais, civis e administrativas, previstas na
legislação específica, está o responsável pelo ato de improbidade sujeito às seguintes
cominações, que podem ser aplicadas isolada ou cumulativamente, de acordo com a
gravidade do fato:
I - na hipótese do artigo 9.°, perda dos bens ou valores acrescidos ilicitamente ao patrimônio,
ressarcimento integral do dano, quando houver, perda da função pública, suspensão dos
direitos políticos de oito a dez anos, pagamento de multa civil de até três vezes o valor do
acréscimo patrimonial e proibição de contratar com o Poder Público ou receber benefícios
ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por intermédio de
pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de dez anos;
II - na hipótese do art. 10, ressarcimento integral do dano, perda dos bens ou valores
acrescidos ilicitamente ao patrimônio, se concorrer esta circunstância, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de cinco a oito anos, pagamento de multa civil
de até duas vezes o valor do dano e proibição de contratar com o Poder Público ou receber
84
benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou indiretamente, ainda que por

intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário, pelo prazo de cinco anos;
III - na hipótese do art. 11, ressarcimento integral do dano, se houver, perda da função
pública, suspensão dos direitos políticos de três a cinco anos, pagamento de multa civil
de até cem vezes o valor da remuneração percebida pelo agente e proibição de contratar
com o Poder Público ou receber benefícios ou incentivos fiscais ou creditícios, direta ou
indiretamente, ainda que por intermédio de pessoa jurídica da qual seja sócio majoritário,
pelo prazo de três anos.
Parágrafo único. Na fixação das penas previstas nesta lei o juiz levará em conta a extensão
do dano causado, assim como o proveito patrimonial obtido pelo agente.
Código de Conduta
da Alta Administração Federal
EXPOSIÇÃO DE MOTIVOS N.º 37, DE 18/08/2000. APROVADO EM 21/08/2000.
[...]
Na realidade, grande parte das atuais questões éticas surge na zona cinzenta – cada vez
mais ampla – que separa o interesse público do interesse privado. Tais questões, em
geral, não configuram violação de norma legal mas, sim, desvio de conduta ética. Como
esses desvios não são passíveis de punição específica, a sociedade passa a ter a sensação
de impunidade, que alimenta o ceticismo a respeito da licitude do processo decisório
governamental. [...]
Art. 1.º Fica instituído o Código de Conduta da Alta Administração Federal, com as
seguintes finalidades:
I - tornar claras as regras éticas de conduta das autoridades da alta Administração Pública
Federal, para que a sociedade possa aferir a integridade e a lisura do processo decisório
governamental;
II - contribuir para o aperfeiçoamento dos padrões éticos da Administração Pública

Federal, a partir do exemplo dado pelas autoridades de nível hierárquico superior;
III - preservar a imagem e a reputação do administrador público, cuja conduta esteja de

acordo com as normas éticas estabelecidas neste Código;
IV - estabelecer regras básicas sobre conflitos de interesses públicos e privados e limitações

às atividades profissionais posteriores ao exercício de cargo público;
V - minimizar a possibilidade de conflito entre o interesse privado e o dever funcional das

autoridades públicas da Administração Pública Federal;
VI - criar mecanismo de consulta, destinado a possibilitar o prévio e pronto esclarecimento

de dúvidas quanto à conduta ética do administrador.
85
Convenção Interamericana Contra a Corrupção,

de 29 de março de 1996
Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002
Artigo VI
Atos de corrupção
l. Esta Convenção é aplicável aos seguintes atos de corrupção:
a. a solicitação ou a aceitação, direta ou indiretamente, por um funcionário público

ou pessoa que exerça funções públicas, de qualquer objeto de valor pecuniário
ou de outros benefícios como dádivas, favores, promessas ou vantagens para si
mesmo ou para outra pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de
qualquer ato no exercício de suas funções públicas;
b. a oferta ou outorga, direta ou indiretamente, a um funcionário público ou pessoa

que exerça funções públicas, de qualquer objeto de valor pecuniário ou de outros
benefícios como dádivas, favores, promessas ou vantagens a esse funcionário pú-
blico ou outra pessoa ou entidade em troca da realização ou omissão de qualquer
ato no exercício de suas funções públicas;
c. a realização, por parte de um funcionário público ou pessoa que exerça funções

públicas, de qualquer ato ou omissão no exercício de suas funções, a fim de obter
ilicitamente benefícios para si mesmo ou para um terceiro;
d. o aproveitamento doloso ou a ocultação de bens provenientes de qualquer dos

atos a que se refere este artigo; e
e. a participação, como autor, coautor, instigador, cúmplice, acobertador ou me-

diante qualquer outro modo na perpetração, na tentativa de perpetração ou na
associação ou confabulação para perpetrar qualquer dos atos a que se refere este
artigo.
Conselho de Transparência Pública

e Combate à Corrupção
Decreto 4.923 de 18 de dezembro de 2003
Art. 1.º O Conselho de Transparência Pública e Combate à Corrupção, órgão colegiado
e consultivo vinculado à Controladoria-Geral da União, tem como finalidade sugerir e
debater medidas de aperfeiçoamento dos métodos e sistemas de controle e incremento da
transparência na gestão da administração pública, e estratégias de combate à corrupção
e à impunidade.
86
Dicas de estudo
Sobre Improbidade Administrativa e Agente Político: STF. Rcl. 2138-6/DF. Tribunal
Pleno. Relator originário Min. Nelson Jobim. Relator para o acórdão Min. Gilmar
Mendes. Publicação 28/04/2008.
Lei 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa.
Código de Conduta da Alta Administração Federal.
Decreto 4.410, de 7 de outubro de 2002.
Decreto 4.923, de 18 de dezembro de 2003.
Referências
2010.
bunais, 2010.
87
Convênios, contrato de repasse
e termo de cooperação
Considerações iniciais acerca do convênio

Nos termos do artigo 1.º, §1.º, inciso I, do Decreto 6.170/2007, considera-
-se convênio o acordo, ajuste ou qualquer outro instrumento que discipline a
transferência de recursos financeiros de dotações consignadas nos Orçamen-
tos Fiscal e da Seguridade Social da União e tenha como partícipe, de um lado,
órgão ou entidade da Administração Pública Federal, direta ou indireta, e, de
outro lado, órgão ou entidade da Administração Pública Estadual, distrital ou
municipal, direta ou indireta, ou ainda, entidades privadas sem fins lucrativos,
visando a execução de programa de governo, envolvendo a realização de pro-
jeto, atividade, serviço, aquisição de bens ou evento de interesse recíproco,
em regime de mútua cooperação.
Ou seja, é o “ajuste entre órgão ou entidades do poder público ou entre estes

e entidades privadas, visando à realização de projetos ou atividades de interes-
se comum, em regime de mútua cooperação” (MEDAUAR, 2010, p. 237).
Conforme Gustavo Justino de Oliveira (2007, p. 244)

convênio é um acordo administrativo firmado, por um lado, por órgãos e entidades da
Administração Pública; de outro lado, por órgãos e entidades da Administração Pública
ou entidades privadas, as quais, atuando de modo associativo e compartilhado, visam à
satisfação de necessidades de interesse público, afastada, em todos os casos, a intenção
de auferir lucro.
Jurisprudência:
TCU – Min. Olavo Drummond, Acórdão 17/1993, da Segunda Câmara

[...] convênio é o instrumento legal de que se vale a Administração Federal para a execução
descentralizada de programas de caráter nitidamente local. Os órgãos federais, por meio
de convênios, DELEGAM aos órgãos locais (estados e municípios) a execução de programas
que, embora de interesses mútuos, são de RESPONSABILIDADE da Administração Federal,
inclusive, perante esta Casa. Trata-se, pois, ao mesmo tempo, de meio ou instrumento legal
de ação do Governo Federal e de processo de delegação de competência daquele nível
governamental para os níveis locais, para execução de programas de interesse comum.
89
Convênios, contrato de repasse e termo de cooperação
Quanto à natureza do convênio, José dos Santos Carvalho Filho (2009,

p. 214) ressalta que ele não se confunde com o contrato, ainda que em
ambos exista vínculo jurídico fundado na manifestação de vontade dos
participantes.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro (2010, p. 337-338) aponta diversas diferenças

entre o contrato e o convênio. Já Odete Medauar (2010, p. 238), após apresen-
tar argumentos em oposição a várias diferenças apresentadas pela doutrina,
assevera que a dificuldade de fixar diferenças entre o contrato, de um lado, e
convênio, de outro, parece levar a concluir que são figuras da mesma nature-
za, pertencentes à mesma categoria, a contratual.
Importante lembrar que, conforme Di Pietro (2010, p. 339), o convênio

quando realizado entre entidades públicas e entidades particulares não ser-
virá como forma de delegação de serviços públicos, mas como modalidade
de fomento.
Quadro normativo
Art. 71, inc. VI
Constituição Federal Art. 199, §1.º
Art. 241
Art. 10, §§ 1.º e 5.º
DL 200/67 Art. 156, §2.º
Art. 160
Lei 8.666/93 Art. 116
Decreto 6.170/2007
Altera o art. 19 do Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007,
que dispõe sobre as normas relativas às transferências
Decreto 6.329/2007
de recursos da União mediante convênios e contratos
de repasse.
Altera o Decreto 6.170, de 25 de julho de 2007, que
dispõe sobre as normas relativas às transferências de
Decreto 6.428/2008
recursos da União mediante convênios e contratos de
repasse.
Acresce dispositivos ao Decreto 6.170, de 25 de julho de
2007, que dispõe sobre as normas relativas às transfe-
Decreto 6.497/2008
rências de recursos da União mediante convênios e con-
tratos de repasse.
Dá nova redação a dispositivos do Decreto 6.170, de 25
de julho de 2007, que dispõe sobre as normas relativas
Decreto 6.619/2008
às transferências de recursos da União mediante convê-
nios e contratos de repasse, e dá outras providências.
Instrução Normativa 01/97 STN.
90
Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008.

Portaria Interministerial 165, de 20 de junho de 2008.
Portaria Interministerial 342, de 5 de novembro de 2008.
Portaria Interministerial 404, de 23 de dezembro de 2008.
Portaria Interministerial 268, de 25 de agosto de 2009.
Portaria Interministerial 534, de 30 de dezembro de 2009.
Portaria Interministerial 23, de 19 de janeiro de 2010.
Autorização legislativa para celebração

Ponto controverso na matéria refere-se à necessidade ou não de autoriza-
ção legislativa prévia para celebração do convênio.
José dos Santos Carvalho Filho entende ser desnecessária autorização le-
gislativa. O STF já se pronunciou no sentido de ser inconstitucional a exigên-
cia de autorização legislativa para a celebração de cada convênio (cf. RDA
140, 1980, p. 63-69).
Algumas constituições estaduais e leis orgânicas de município inserem,

entre as atribuições do Legislativo, a autorização ou aprovação de convênios.
Porém, conforme Odete Medauar (2010, p. 239), é mais adequado que as
constituições estaduais e leis orgânicas municipais tragam preceito genérico
autorizando a celebração dos convênios, dispensando a apreciação caso a
caso.
Licitação para celebração

José dos Santos Carvalho Filho aduz que apesar da Lei 8.666/93 ter disci-
plinado o convênio, em seu artigo 116, ele, como regra, independerá de lici-
tação prévia. Isto, pois “raramente será possível a competitividade que marca
o processo licitatório, porque os pactuantes já estão previamente ajustados
para o fim comum a que se propõem” e também porque no convênio “ine-
xiste a perseguição de lucro, e os recursos financeiros empregados servem
para cobertura dos custos necessários à operacionalização do acordo” (CAR-
VALHO FILHO, 2009, p. 215).
No entanto, prevê o artigo 11 do Decreto 6.170/2007, que para o efeito da

norma do dispositivo acima ventilado, “a aquisição de produtos e a contrata-
ção de serviços com recursos da União transferidos a entidades privadas sem
91
fins lucrativos deverão observar os princípios da impessoalidade, moralidade e

economicidade, sendo necessária, no mínimo, a realização de cotação prévia
de preços no mercado antes da celebração do contrato” (grifo nosso).
Maria Sylvia Zanella Di Pietro entende pela não exigência de licitação para
celebração de convênios, pois neles não há viabilidade de competição; “esta
[exigência de licitação] não pode existir quando se trata de mútua colabo-
ração, sob variadas formas, como repasse de verbas, uso de equipamentos,
recursos humanos, imóveis. Não se cogita de preço ou de remuneração que
admita competição” (DI PIETRO, 2010, p. 340).
Convém ressaltar que, conforme Medauar (2010, p. 239), “se a Adminis-

tração pretender realizar convênio para resultado e finalidade que pode-
rão ser alcançados por muitos, deverá ser realizada licitação ou se abrir a
possibilidade de conveniar sem limitação, atendidas as condições fixadas
genericamente”.
Chamamento público
O chamamento público, realizado no Sistema de Gestão de Convênios e
Contratos de Repasse (SICONV), é o meio pelo qual o ente da Administração
Pública Federal torna conhecida sua intenção de celebrar convênio para a
execução de determinado objeto, possibilitando que os eventuais interessa-
dos apresentem suas propostas.
Conforme o artigo 5.º da Portaria Interministerial 127/2008:

Art. 5.º Para a celebração dos instrumentos regulados por esta Portaria, o órgão ou
entidade da Administração Pública Federal poderá, com vista a selecionar projetos e
órgãos ou entidades que tornem mais eficaz a execução do objeto, realizar o chamamento
público no SICONV, que deverá conter, no mínimo:
I - a descrição dos programas a serem executados de forma descentralizada; e
II - os critérios objetivos para a seleção do convenente ou contratado, com base nas

diretrizes e nos objetivos dos respectivos programas.
§1.º Deverá ser dada publicidade ao chamamento público, pelo prazo mínimo de quinze
dias, especialmente por intermédio da divulgação na primeira página do sítio oficial do
órgão ou entidade concedente, bem como no Portal dos Convênios.
§2.º A qualificação técnica e capacidade operacional da entidade privada sem fins

lucrativos será auferida segundo critérios técnicos e objetivos a serem definidos pelo
concedente ou contratante, bem como por meio de indicadores de eficiência e eficácia
92
estabelecidos a partir do histórico do desempenho na gestão de convênios ou contratos

de repasse celebrados a partir de 1.º de julho de 2008.
Nos termos do que dispõe o artigo 4.º do Decreto Federal 6.170/2007, o

chamamento público pelo ente da Administração Pública concedente não é
obrigatório:
Art. 4.º A celebração de convênio com entidades privadas sem fins lucrativos poderá ser
precedida de chamamento público, a critério do órgão ou entidade concedente, visando
à seleção de projetos ou entidades que tornem mais eficaz o objeto do ajuste.
Note-se que, não obstante o uso do vocábulo “poderá”, ao invés de

“deverá”, o que, por si só, já demonstra o caráter facultativo do chamamento
público, este é evidenciado quando o dispositivo afirma “a critério do órgão
ou entidade concedente”.
Odete Medauar (2010, p. 240) entende tratar-se de faculdade, não de

imposição.
Contudo, a não obrigação da realização do chamamento pode ser contrá-

ria a princípios de índole constitucional, como a publicidade, impessoalida-
de e a isonomia (CF art. 37, caput).
Embora o chamamento público seja ato discricionário, recente acórdão

do Tribunal de Contas da União (Acórdão 1.331/2008 – Plenário) recomen-
dou ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão que avalie a opor-
tunidade e a conveniência de
orientar órgão e entidades da Administração Pública para que editem normativas
próprias visando estabelecer a obrigatoriedade de instituir processo de chamamento e
seleção públicos previamente à celebração de convênios com entidades privadas sem fins
lucrativos, em todas as situações em que se apresentar viável e adequado à natureza dos
programas a serem descentralizados.
No mesmo acórdão, recomendação de idêntico teor foi dirigida à Casa

Civil da Presidência da República.
Contrato de repasse
Nos termos do artigo 1.º, §1.º, inciso II do Decreto 6.170/2007, considera-se
contrato de repasse o “instrumento administrativo por meio do qual a transfe-
rência dos recursos financeiros se processa por intermédio de instituição ou
agente financeiro público Federal, atuando como mandatário da União”.
93
Vedações para a celebração de

convênios e contratos de repasse
Nos termos do artigo 2.º do Decreto Federal 6.170/2007, é vedada a cele-
bração de convênios e contratos de repasse:
“com órgãos e entidades da Administração Pública direta e indireta

dos estados, Distrito Federal e municípios cujo valor seja inferior a
R$100.000,00 (cem mil reais)” (inc. I). Para o alcance desse valor é per-
mitida a celebração de consórcios entre órgãos e entidades da Admi-
nistração Pública direta e indireta dos estados, Distrito Federal e muni-
cípios, bem como a abrangência de vários programas e ações federais
a serem executados descentralizadamente pelo objeto do convênio.
“com entidades privadas sem fins lucrativos que tenham como dirigen-
te agente político de Poder ou do Ministério Público, dirigente de órgão
ou entidade da Administração Pública de qualquer esfera governamen-
tal, ou respectivo cônjuge ou companheiro, bem como parente em li-
nha reta, colateral ou por afinidade, até o segundo grau” (inc. II).
“entre órgãos e entidades da Administração Pública Federal” (inc. III)

– hipótese esta em que deverá ser celebrado termo de cooperação.
Cadastro prévio no Sistema de Gestão

de Convênios e Contratos de Repasse
O Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse (SICONV) é o
instrumento criado para registrar tudo o que diz respeito aos convênios e
contratos de repasse – sua celebração, a liberação de recursos, o acompa-
nhamento de sua execução, prestação de contas e informações acerca de
tomadas de contas especiais.
O artigo 3.º do Decreto Federal 6.170/2007, impõe às entidades privadas

sem fins lucrativos que pretendam celebrar convênio ou contrato de repasse
com órgãos e entidades da Administração Pública Federal a realização de
cadastro prévio no SICONV.
94
São exigências mínimas para o cadastramento, nos termos do parágrafo

segundo do mesmo dispositivo:
cópia do estatuto social atualizado da entidade;
relação nominal atualizada dos dirigentes da entidade, com CPF;
declaração do dirigente da entidade acerca da não existência de dívi-

da com o Poder Público, bem como quanto à inscrição em bancos de
dados de proteção ao crédito;
declaração do dirigente da entidade informando se os mesmos ocu-

pam cargo ou emprego público na Administração Federal;
prova de inscrição da entidade no CNPJ;
prova de regularidade fiscal com as Fazendas Federal, Estadual e Mu-

nicipal e com o FGTS.
Termo de cooperação
Termo de cooperação é o “instrumento por meio do qual é ajustada a trans-
ferência de crédito de órgão ou entidade da Administração Pública Federal
direta, autarquia, fundação pública ou empresa estatal dependente para
outro órgão ou entidade Federal da mesma natureza” (Decreto 6.170/2007,
art. 1.º, §1.º, III; Portaria 127/2008, art. 1.º, §1.º, XVIII).
Dicas de estudo
Decreto Federal 6.170/2007.
Instrução Normativa 01/97 STN.
Portaria Interministerial MP/MF/MCT 127, de 29 de maio de 2008.
Acessar: <www.convenios.gov.br/portal/>.
95
Referências
2010.
bunais, 2010.
OLIVEIRA, Gustavo Justino de (Coord.). Terceiro Setor, Empresas e Estado: novas

fronteiras entre o público e o privado. Belo Horizonte: Fórum, 2007.
96
97
Considerações iniciais
Embora se utilize a expressão gestão de contratos, a matéria em apreço
refere-se também à gestão de outros procedimentos que não só o contrato.
Deve-se gerir fases anteriores à celebração do contrato.
A gestão deve ser feita durante a execução de todo o ciclo de contratação

de fornecedores de produtos, mercadorias e serviços, ou seja, deverá haver
gestão desde a elaboração do projeto básico até o arquivamento do processo.
O projeto básico, conforme define o artigo 6.º, inciso IX da Lei 8.666/93 é o
“conjunto de elementos necessários e suficientes, com nível de precisão ade-
quado, para caracterizar a obra ou serviço, ou complexo de obras ou serviços
objeto da licitação, elaborado com base nas indicações dos estudos técnicos
preliminares, que assegurem a viabilidade técnica e o adequado tratamento
do impacto ambiental do empreendimento, e que possibilite a avaliação do
custo da obra e a definição dos métodos e do prazo de execução, devendo
conter os seguintes elementos:
desenvolvimento da solução escolhida de forma a fornecer visão glo-

bal da obra e identificar todos os seus elementos constitutivos com
clareza;
soluções técnicas globais e localizadas, suficientemente detalhadas,

de forma a minimizar a necessidade de reformulação ou de variantes
durante as fases de elaboração do projeto executivo e de realização
das obras e montagem;
identificação dos tipos de serviços a executar e de materiais e equipa-

mentos a incorporar à obra, bem como suas especificações que asse-
gurem os melhores resultados para o empreendimento, sem frustrar o
caráter competitivo para a sua execução;
99
informações que possibilitem o estudo e a dedução de métodos cons-

trutivos, instalações provisórias e condições organizacionais para a
obra, sem frustrar o caráter competitivo para a sua execução;
subsídios para montagem do plano de licitação e gestão da obra, com-

preendendo a sua programação, a estratégia de suprimentos, as nor-
mas de fiscalização e outros dados necessários em cada caso;
orçamento detalhado do custo global da obra, fundamentado em

quantitativos de serviços e fornecimentos propriamente avaliados.
Acompanhamento e fiscalização
da execução contratual
Dispõe o artigo 67 da Lei 8.666/93 que a execução do contrato deverá
ser acompanhada e fiscalizada por um representante da administração es-
pecialmente designado, permitida a contratação de terceiros para assisti-lo
e subsidiá-lo de informações pertinentes a essa atribuição.
Percebe-se da leitura do referido dispositivo legal que a fiscalização da

execução do contrato pela Administração Pública não se trata de faculdade,
mas dever.
Conforme Marçal Justen Filho (2008, p. 748) “parte-se do pressuposto, in-

clusive, de que a fiscalização induz o contratado a executar de modo mais
perfeito os deveres a ele impostos”.
A obrigatoriedade de fiscalização da execução do contrato também está

prevista no artigo 58, inc. III, da Lei 8.666/93.
Gestor de contratos administrativos

O gestor é o representante da administração para acompanhar a execu-
ção do contrato. Assim sendo, deve agir de forma proativa e preventiva, ob-
servar o cumprimento, pela contratada, das regras previstas no instrumento
contratual, buscar os resultados esperados no ajuste e trazer benefícios e
economia para a Administração Pública.
Deverá adotar as providências necessárias ao fiel cumprimento do ajuste,

tendo por parâmetro os resultados previstos no contrato. As decisões e pro-
100
vidências que ultrapassarem a sua competência deverão ser encaminhadas a

seus superiores, em tempo hábil, para a adoção das medidas convenientes.
A Lei 8.666/93 atribui ao gestor autoridade para acompanhar sistemati-

camente o desenvolvimento do contrato, o que lhe possibilita corrigir, no
âmbito da sua esfera de ação e no tempo certo, eventuais irregularidades ou
distorções existentes.
Marçal Justen Filho (2009, p. 682) salienta que a fiscalização realizada pela
Administração Pública não pode ser utilizada para prejudicar o particular e
que “haverá desvio de poder se a administração exercer seu poder de fiscali-
zação para efeito diverso da mera verificação do cumprimento dos deveres
pelo particular”.
Perfil e atribuições do gestor de contratos

A Lei de Licitações e Contratos Administrativos não faz referência expres-
sa ao perfil do gestor do contrato. Do mesmo modo, não descreve detalha-
damente suas atribuições.
Assim, segue abaixo perfil e atribuições típicas do gestor de contratos

apresentado pelo Manual do Gestor de Contratos elaborado pela Subsecre-
taria de Compras e Contratos do Superior Tribunal de Justiça.
Em face da relevância do encargo, é importante que o servidor designado

seja dotado de certas qualificações, tais como:
gozar de boa reputação ética-profissional;
possuir conhecimentos específicos do objeto a ser fiscalizado;
não estar, preferencialmente, respondendo a processo de sindicância

ou processo administrativo disciplinar;
não possuir em seus registros funcionais punições em decorrência da

prática de atos lesivos ao patrimônio público, em qualquer esfera do
governo;
não haver sido responsabilizado por irregularidades junto ao Tribunal

de Contas da União ou junto a Tribunais de Contas de estado, do Dis-
trito Federal ou de município;
101
não haver sido condenado em processo criminal por crimes contra a

Administração Pública, capitulados no Título XI, Capítulo I, do Código
Penal Brasileiro, na Lei 7.492/1986 e na Lei 8.429/1992.
Quanto às atribuições, importante colacionar introdução feita pelo refe-

rido manual do STJ no sentido de ressaltar que a eficiência de um contrato
está diretamente relacionada ao acompanhamento de sua execução:
O gestor do contrato tem grande responsabilidade pelos seus resulta-

dos, devendo observar o cumprimento, pela contratada, das regras técnicas,
científicas ou artísticas previstas no instrumento contratual.
Conforme preconiza o artigo 66 da Lei 8.666/93, o contrato deverá ser exe-

cutado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas estabelecidas e as
normas constantes da citada lei, respondendo cada qual pelas consequên-
cias de sua inexecução total ou parcial.
1
Disponível em: <http:// Adiante, estão relacionadas as atribuições do Gestor de Contrato do STJ1,
bdjur.stj.gov.br/xmlui/bits-
tream/handle/2011/2175/ atribuições estas, geralmente, comuns a todos os gestores de contratos:
Manual_do_Gestor_de_
Contratos.pdf?sequence=1>.
I- elaborar projeto básico;
II- abrir processo administrativo para anexar o projeto básico devidamente aprovado pela
autoridade competente, e encaminhá-lo à unidade de programação orçamentária a fim de
verificar se há recursos disponíveis;
III- acompanhar o processo licitatório em todas as suas fases, até a assinatura do contrato;
IV- abrir pasta para cada contrato, visando arquivar eventuais termos aditivos;
V- controlar o prazo de vigência do instrumento contratual sob sua responsabilidade, e

encaminhar o processo administrativo à unidade de contratos, com a solicitação de
prorrogação;
VI- elaborar projeto básico referente ao objeto do contrato sob sua responsabilidade, quando
necessária nova contratação;
VII- encaminhar à unidade de contratos, após a confirmação de recursos disponíveis pela

unidade de programação orçamentária, com antecedência mínima de 120 dias do término
da garantia do fabricante, processo administrativo com o projeto básico para contratação
de serviços de manutenção;
VIII- verificar se a entrega de materiais, execução de obras ou a prestação de serviços será cumprida
integral ou parceladamente;
IX- anotar em formulário próprio todas as ocorrências relacionadas com a execução do contrato,
determinando o que for necessário à regularização das faltas ou defeitos observados;
X- manter controle atualizado dos pagamentos efetuados, em ordem cronológica,

observando para que o valor do contrato não seja ultrapassado (conforme modelo
sugerido anexo II);
102
XI- receber e atestar as notas fiscais e encaminhá-las à unidade competente para

pagamento;
XII- solicitar à unidade de programação orçamentária disponibilidade de recursos para o

pagamento de valores que tenham extrapolado o valor do contrato e necessitem de
reconhecimento de dívida;
XIII- acompanhar a evolução dos preços de mercado referentes ao objeto contratado e

informar à unidade competente as oscilações bruscas;
XIV- comunicar à unidade competente, formalmente, irregularidades cometidas passíveis de

penalidade, após os contatos prévios com a contratada;
XV- solicitar à unidade competente esclarecimentos de dúvidas relativas ao contrato sob sua
responsabilidade;
XVI- informar à unidade de programação orçamentária e financeira, até 15 de dezembro de

cada ano, as obrigações financeiras não liquidadas no exercício, visando à obtenção de
reforço, cancelamento e/ou inscrição de saldos de empenho à conta de restos a pagar;
XVII- encaminhar à unidade de programação orçamentária e financeira até o mês de novembro

de cada exercício os pedidos de empenhamento para os contratos ainda em vigor no
exercício seguinte;
XVIII- autorizar, formalmente, quando do término da vigência do contrato, a liberação da

garantia contratual em favor da contratada;
XIX- manter sob sua guarda os processos de contratação;
XX- verificar se o prazo de entrega, especificações e quantidades encontram-se de acordo

com o estabelecido no instrumento contratual;
XXI- receber, provisória e definitivamente, as aquisições, obras ou serviços sob sua

responsabilidade, mediante termo circunstanciado, quando não for designada Comissão
de Recebimento ou outro servidor;
XXII- comunicar à unidade competente eventuais atrasos nos prazos de entrega e/ou execução
do objeto, bem como os pedidos de prorrogação, se for o caso;
XXIII- zelar pela fiel execução da obra, sobretudo no que concerne à qualidade dos materiais
utilizados e dos serviços prestados;
XXIV- acompanhar o cumprimento, pela contratada, do cronograma físico-

-financeiro;
XXV- receber as etapas de obra mediante medições precisas e de acordo com as regras
contratuais;
XXVI- apresentar, mensalmente ou quando solicitado, relatório circunstanciado de

acompanhamento de execução da obra;
XXVII- manter, no local da obra, Livro-Diário, e registrar todas as ocorrências relevantes;
XXVIII- encaminhar à unidade de contratos pedido de alteração em projeto, serviço ou de

acréscimos (quantitativos e qualitativos) ao contrato, acompanhado das devidas
justificativas e observadas as disposições do artigo 65 da Lei 8.666/1993;
103
XXIX- estabelecer prazo para correção de eventuais pendências na execução do contrato e

informar à autoridade competente ocorrências que possam gerar dificuldades à conclusão
da obra ou em relação a terceiros;
XXX- encaminhar à autoridade competente eventuais pedidos de modificações no cronograma

físico-financeiro, substituições de materiais e equipamentos, formulados pela contratada;
XXXI- confrontar os preços e quantidades constantes da nota fiscal com os estabelecidos no

contrato;
XXXII- encaminhar junto à fatura/nota fiscal, a nota fiscal de simples remessa ou o rol dos
materiais utilizados na obra pela contratada;
XXXIII- cientificar à autoridade competente, com antecedência mínima de sessenta dias,

da possibilidade de não conclusão do objeto na data aprazada, com as devidas
justificativas;
XXXIV- elaborar projeto básico para todos serviços de engenharia complementares;
XXXV- realizar, juntamente com a contratada, as medições dos serviços nas datas estabelecidas,
antes de atestar as respectivas notas fiscais.
Livro de ocorrências
Prevê o §1.º do artigo 67 da Lei 8.666/93 que o representante da admi-
nistração anotará em registro próprio todas as ocorrências relacionadas com
a execução do contrato, determinando o que for necessário à regularização
das faltas ou defeitos observados.
Tal previsão pode ser observada na lista de atribuições típicas do gestor

de contratos apresentada acima.
Assevera Marçal Justen Filho (2008, p. 748) que ao gestor de contratos

não será incumbido o poder de interferir sobre a atividade do contratante
para, por exemplo, expedir determinações acerca da correção dos defeitos
verificados. O agente administrativo (gestor de contratos) transmitirá suas
anotações às autoridades competentes, às quais competirá adotar as provi-
dências adequadas.
Art. 67. §2.º As decisões e providências que ultrapassarem a competência do representante
deverão ser solicitadas a seus superiores em tempo hábil para a adoção das medidas
convenientes.
104
O gestor deve anotar no livro de ocorrência tudo o que for atinente às

obrigações das partes, fatos relevantes à execução do contrato. O registro
poderá servir até para apuração de eventual responsabilização das partes.
Contratação de terceiro
Conforme prevê o já mencionado artigo 67 da Lei de Licitações e Con-
tratos Administrativos, o representante da Administração poderá contratar
terceiros para auxiliá-lo.
Caberá ao próprio gestor solicitar a contratação do terceiro, lembrando-

-se que a responsabilidade pelo contrato permanecerá com o gestor.
O representante da administração poderá contratar terceiros quando, por

exemplo, estiver diante de casos em que a especialidade ou a complexidade
do objeto do contrato ultrapassar seus limites de atuação.
Preposto: um elo permanente entre

a administração e a contratada
O artigo 68 da Lei 8.666/93 prevê que o contratado deverá manter pre-
posto, aceito pela administração, no local da obra ou serviço, para represen-
tá-lo na execução do contrato.
Tal previsão visa evitar tumultos e confusões, tendo em vista que “a incer-
teza ou a multiplicidade de representantes acarretaria contradição de infor-
mações ou decisões, necessidade de repetição de atos, incerteza acerca de
comunicações etc.” (JUSTEN FILHO, 2008, p. 749).
A designação do preposto deve ser feita por escrito.
Marçal Justen Filho entende ser inconstitucional a regra presente no re-

ferido dispositivo que autoriza, ainda que de modo implícito, a recusa pela
administração do preposto indicado pelo particular. Aduz o autor que “a li-
berdade de escolha dos representantes não pode ser tolhida pela adminis-
tração” e que “a administração não dispõe de poderes para interferir sobre a
atividade jurídica particular” (JUSTEN FILHO, 2008, p. 749).
105
Dica de estudo
Sobre a fiscalização da execução de contrato, ler Acórdão 112/2007 do Tribunal de
Contas da União, de relatoria do Sr. Ministro Ubiratan Aguiar.
Referências
JUSTEN FILHO, Marçal. Comentários à Lei de Licitações e Contratos Adminis-
trativos. 12. ed. São Paulo: Dialética, 2008.
BRASIL. Superior Tribunal de Justiça (STJ). Subsecretaria de Compras e Contra-

tos. Publicado em: 2005. Disponível em: <http://bdjur.stj.gov.br/xmlui/bitstream/
handle/2011/2175/Manual_do_Gestor_de_Contratos.pdf?sequence=1>.
106
107
Noções sobre comunicação
O que é Redação Oficial

O presente material contará principalmente de informações colhidas no
Manual de Redação da Presidência da República, o qual contém regras que
buscam uniformizar “a maneira pela qual o Poder Público redige atos norma-
tivos e comunicações” (BRASIL, 2002).
Tal forma de edição de atos e comunicações é chamada pelo referido

manual de Redação Oficial, a qual é caracterizada pela impessoalidade,
padrão culto de linguagem, clareza, concisão, formalidade e uniformidade.
Importante lembrar que a impessoalidade e a publicidade são princípios

constitucionais, os quais devem, a todo momento, ser observados na Ad-
ministração Pública, inclusive no momento da elaboração dos seus atos e
comunicações oficiais.
Art. 37. CF. A Administração Pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União,
dos estados, do Distrito Federal e dos municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência [...].
De acordo com o manual, “A transparência do sentido dos atos normativos,

bem como sua inteligibilidade, são requisitos do próprio Estado de Direito: é
inaceitável que um texto legal não seja entendido pelos cidadãos. A publici-
dade implica, pois, necessariamente, clareza e concisão” (BRASIL, 2002).
Do mesmo modo, explica o manual que as comunicações oficiais devem ser

sempre uniformes, “pois há sempre um único comunicador (o Serviço Público)
e o receptor dessas comunicações ou é o próprio Serviço Público (no caso de
expedientes dirigidos por um órgão a outro) – ou o conjunto dos cidadãos ou
instituições tratados de forma homogênea (o público)” (BRASIL, 2002).
109
Noções sobre comunicação na Administração Pública
A impessoalidade
A presença da impessoalidade na comunicação da Administração Públi-
ca, decorre, principalmente, de três razões, quais sejam:
a. da ausência de impressões individuais de quem comunica: embora se trate, por exem-
plo, de um expediente assinado por Chefe de determinada Seção, é sempre em nome
do Serviço Público que é feita a comunicação. Obtém-se, assim, uma desejável padro-
nização, que permite que comunicações elaboradas em diferentes setores da adminis-
tração guardem entre si certa uniformidade;
b. da impessoalidade de quem recebe a comunicação, com duas possibilidades: ela pode

ser dirigida a um cidadão, sempre concebido como público, ou a outro órgão público.
Nos dois casos, temos um destinatário concebido de forma homogênea e impessoal;
c. do caráter impessoal do próprio assunto tratado: se o universo temático das comu-

nicações oficiais se restringe a questões que dizem respeito ao interesse público, é
natural que não cabe qualquer tom particular ou pessoal. (BRASIL, 2002)
Os demais atributos citados acima (concisão, clareza, objetividade e

formalidade), quando da elaboração dos expedientes oficiais, contribuem
também ao alcance da impessoalidade.
A linguagem dos atos e comunicações oficiais

É cediço que as comunicações que partem da Administração Pública
devem ser compreendidas por qualquer cidadão brasileiro.
Desse modo, faz-se necessário evitar “o uso de uma linguagem restrita a

determinados grupos”, por exemplo, utilização da gíria, dos regionalismos
vocabulares ou do jargão técnico (BRASIL, 2002).
Nos termos do Manual de Redação da Presidência, o mesmo deve ocorrer

com os textos oficiais, pois
por seu caráter impessoal, por sua finalidade de informar com o máximo de clareza e
concisão, eles requerem o uso do padrão culto da língua. Há consenso de que o padrão
culto é aquele em que a) se observam as regras da gramática formal, e b) se emprega um
vocabulário comum ao conjunto dos usuários do idioma. (BRASIL, 2002)
Do mesmo modo, o referido manual traz uma ressalva para nos alertar de
que “não existe propriamente um ‘padrão oficial de linguagem’; o que há é o
uso do padrão culto nos atos e comunicações oficiais” (BRASIL, 2002).
Sendo assim, prefere-se pela utilização de linguagem técnica somente em

situações que realmente a exijam, devendo-se evitar seu uso indiscriminado.
110
Formalidade e padronização
As comunicações oficiais devem observar, também, certas regras de
forma, ou seja, devem ser formais, o que significa que “além das já mencio-
nadas exigências de impessoalidade e uso do padrão culto de linguagem, é
imperativo, ainda, certa formalidade de tratamento”, a qual pressupõe, por
sua vez, necessária uniformidade nas comunicações (BRASIL, 2002).
“A clareza datilográfica, o uso de papéis uniformes para o texto definitivo

e a correta diagramação do texto são indispensáveis para a padronização”
(BRASIL, 2002).
Concisão e clareza
Conforme já observado a Redação Oficial deverá ser concisa e clara.
Nos termos do manual, conciso “é o texto que consegue transmitir um

máximo de informações com um mínimo de palavras”, o que consiste na não
utilização de “palavras inúteis, redundâncias, passagens que nada acrescen-
tem ao que já foi dito” (BRASIL, 2002).
A clareza, por sua vez, refere-se à compreensão do leitor, ou seja, claro é

aquele texto “que possibilita imediata compreensão pelo leitor” (BRASIL, 2002).
Entretanto, para que se atinja a clareza na produção do texto, importante

sempre observar a impessoalidade, tendo em vista que ela “evita a duplici-
dade de interpretações que poderia decorrer de um tratamento personalista
dado ao texto”, o padrão culto de linguagem, a formalidade e padronização,
bem como a concisão “que faz desaparecer do texto os excessos linguísticos
que nada lhe acrescentam” (BRASIL, 2002).
Comunicações oficiais
Aspectos comuns às modalidades

de comunicação oficial
A Administração Pública se comunica através de diversos atos e meios, os
quais, conforme já salientado, devem observar a Redação Oficial.
111
Alguns meios de comunicação são oficiais, cada qual com suas peculiari-
dades, mas com determinados aspectos comuns aos demais.
O primeiro aspecto comum a todos os meios refere-se aos pronomes de

tratamento.
Pronomes de tratamento
Concordância com os pronomes de tratamento

Os pronomes de tratamento (ou de segunda pessoa indireta) apresentam certas
peculiaridades quanto à concordância verbal, nominal e pronominal. Embora se
refiram à segunda pessoa gramatical (à pessoa com quem se fala, ou a quem se dirige a
comunicação), levam a concordância para a terceira pessoa. É que o verbo concorda com
o substantivo que integra a locução como seu núcleo sintático: ‘Vossa Senhoria nomeará o
substituto’; ‘Vossa Excelência conhece o assunto’.
Da mesma forma, os pronomes possessivos referidos a pronomes de tratamento são

sempre os da terceira pessoa: ‘Vossa Senhoria nomeará seu substituto’ (e não ‘Vossa...
vosso...’).
Já quanto aos adjetivos referidos a esses pronomes, o gênero gramatical deve coincidir
com o sexo da pessoa a que se refere, e não com o substantivo que compõe a locução.
Assim, se nosso interlocutor for homem, o correto é ‘Vossa Excelência está atarefado’,
‘Vossa Senhoria deve estar satisfeito’; se for mulher, ‘Vossa Excelência está atarefada’, ‘Vossa
Senhoria deve estar satisfeita’.” (BRASIL, 2002)
112
Emprego dos pronomes de tratamento
a) do Poder Executivo:
- Presidente da República;
- Vice-Presidente da República;
- Ministros de Estado1; 1
Nos termos do Decreto
4.118, de 7 de fevereiro
- Governadores e Vice-Governadores de Estado e do Distrito Fe- de 2002, art. 28, parágra-
deral; fo único, são Ministros de
Estado, além dos titulares
- Oficiais-Generais das Forças Armadas; dos Ministérios: o Chefe
da Casa Civil da Presidên-
- Embaixadores; cia da República, o Chefe
- Secretários-Executivos de Ministérios e demais ocupantes de do Gabinete de Segurança
Institucional, o Chefe da
cargos de natureza especial; Secretaria-Geral da Presi-
dência da República, o
- Secretários de Estado dos Governos Estaduais; Advogado-Geral da União
Vossa Excelência - Prefeitos Municipais. e o Chefe da Corregedo-

ria-Geral da União.
b) do Poder Legislativo:
- Deputados Federais e Senadores;
- Ministros do Tribunal de Contas da União;
- Deputados Estaduais e Distritais;
- Conselheiros dos Tribunais de Contas Estaduais;
- Presidentes das Câmaras Legislativas Municipais.
c) do Poder Judiciário:
- Ministros dos Tribunais Superiores;
- Membros de Tribunais;
- Juízes;
- Auditores da Justiça Militar.
- O vocativo a ser empregado em comunicações dirigidas aos Chefes de Poder é Excelentíssimo
Senhor.
- As demais autoridades serão tratadas com o vocativo Senhor, seguido do cargo respectivo.
- Em comunicações oficiais, está abolido o uso do tratamento digníssimo (DD), às autoridades arro-
ladas na lista acima. A dignidade é pressuposto para que se ocupe qualquer cargo público, sendo
desnecessária sua repetida evocação.
Vossa Senhoria É empregado para as demais autoridades e para particulares.
- Fica dispensado o emprego do superlativo ilustríssimo para as autoridades que recebem o tra-
tamento de Vossa Senhoria e para particulares. É suficiente o uso do pronome de tratamento Se-
nhor.
- Doutor não é forma de tratamento, e sim título acadêmico. Evite usá-lo indiscriminadamente.
Como regra geral, empregue-o apenas em comunicações dirigidas a pessoas que tenham tal grau
por terem concluído curso universitário de doutorado.
Empregada por força da tradição, em comunicações dirigidas a
Vossa Magnificência reitores de universidade. Corresponde-lhe o vocativo: Magnífico
Reitor.
113
Em comunicações dirigidas ao Papa. O vocativo correspondente

Vossa Santidade
é: Santíssimo Padre.
Em comunicações aos Cardeais. Corresponde-lhe o vocativo:
Vossa Eminência ou Vossa
Eminentíssimo Senhor Cardeal, ou Eminentíssimo e Reverendís-
Eminência Reverendíssima
simo Senhor Cardeal.
Vossa Excelência Reverendís- É usado em comunicações dirigidas a Arcebispos e Bispos.
sima
Vossa Reverendíssima ou Vos- Para Monsenhores, Cônegos e superiores religiosos.
sa Senhoria Reverendíssima
Vossa Reverência É empregado para sacerdotes, clérigos e demais religiosos.
*Tabela produzida a partir de informações contidas no Manual de Redação da Presidência.
Fechos para comunicações

Além da regra quanto à utilização dos pronomes de tratamentos, os fechos
das comunicações oficiais também são comuns às suas modalidades.
“O fecho das comunicações oficiais possui, além da finalidade óbvia de

arrematar o texto, a de saudar o destinatário” (BRASIL, 2002).
O Manual de Redação da Presidência da República estabelece o emprego

de somente dois fechos diferentes para todas as modalidades de comuni-
cação oficial, quais sejam: i) Respeitosamente, (para autoridades superiores,
inclusive o presidente da República) e ii) Atenciosamente, (para autoridades
de mesma hierarquia ou de hierarquia inferior).
As comunicações oficiais dirigidas a autoridades estrangeiras não utili-

zam estes fechos, visto que “atendem a rito e tradição próprios, devidamente
disciplinados no Manual de Redação do Ministério das Relações Exteriores”
(BRASIL, 2002).
Identificação do signatário
Salvo a comunicação assinada pelo presidente da República, “todas as
demais comunicações oficiais devem trazer o nome e o cargo da autoridade
que as expede, abaixo do local de sua assinatura” (BRASIL, 2002), conforme
exemplo dado pelo Manual da Presidência:
114
(espaço para assinatura)

Nome
Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República
(espaço para assinatura)
Nome
Ministro de Estado da Justiça
O padrão ofício
O padrão ofício se trata de uma única diagramação para uniformizar a
edição de três expedientes, quais sejam, o ofício, o aviso e o memorando.
Tais expedientes, desse modo, utilizam-se da mesma forma, porém com

finalidades distintas.
A única diferença entre o aviso e o ofício é que o primeiro é expedido

exclusivamente por Ministros de Estado, para autoridades de mesma hie-
rarquia, enquanto o segundo é expedido para e pelas demais autoridades
(BRASIL, 2002).
“Ambos têm como finalidade o tratamento de assuntos oficiais pelos

órgãos da Administração Pública entre si e, no caso do ofício, também com
particulares” (BRASIL, 2002).
Além de observarem o modelo do padrão ofício, esses dois expedientes

(ofício e aviso) conterão o vocativo, que invoca o destinatário, seguido de
vírgula, conforme exemplo do Manual de Redação da Presidência:
Excelentíssimo Senhor Presidente da República,
Senhora Ministra,
Senhor Chefe de Gabinete,
115
O ofício deverá conter ainda um cabeçalho ou rodapé com as seguintes

informações do remetente:
nome do órgão ou setor;
endereço postal;
telefone e endereço de correio eletrônico.
Já o memorando, consoante o Manual de Redação da Presidência,

é a modalidade de comunicação entre unidades administrativas de um mesmo órgão,
que podem estar hierarquicamente em mesmo nível ou em níveis diferentes. Trata-se,
portanto, de uma forma de comunicação eminentemente interna” (BRASIL, 2002).
Caracteriza-se, principalmente, pela agilidade.

A tramitação do memorando em qualquer órgão deve pautar-se pela rapidez e pela
simplicidade de procedimentos burocráticos. Para evitar desnecessário aumento do
número de comunicações, os despachos ao memorando devem ser dados no próprio
documento e, no caso de falta de espaço, em folha de continuação. Esse procedimento
permite formar uma espécie de processo simplificado, assegurando maior transparência
à tomada de decisões, e permitindo que se historie o andamento da matéria tratada no
memorando. (BRASIL, 2002)
O memorando também deve seguir o modelo do padrão ofício, “com a

diferença de que o seu destinatário deve ser mencionado pelo cargo que
ocupa”, conforme exemplos abaixo (BRASIL, 2002):
Ao Sr. Chefe do Departamento de Administração
Ao Sr. Subchefe para Assuntos Jurídicos.
Partes do documento no padrão ofício

Nos termos do Manual de Redação da Presidência da República, o padrão
ofício deverá conter as seguintes partes:
tipo e número do expediente, seguido da sigla do órgão que o expede: Exemplos: Mem.
123/2002-MF; Aviso 123/2002-SG; Of. 123/2002-MME;
local e data em que foi assinado, por extenso, com alinhamento à di-reita;
assunto: resumo do teor do documento;
destinatário: o nome e o cargo da pessoa a quem é dirigida a comunicação. No caso do

ofício deve ser incluído também o endereço;
116
texto: nos casos em que não for de mero encaminhamento de documentos, o expe-
diente deve conter a seguinte estrutura:
introdução, que se confunde com o parágrafo de abertura, na qual é apresentado

o assunto que motiva a comunicação. Evite o uso das formas: ‘Tenho a honra de’,
‘Tenho o prazer de’, ‘Cumpre-me informar que’, empregue a forma direta;
desenvolvimento, no qual o assunto é detalhado; se o texto contiver mais de uma

ideia sobre o assunto, elas devem ser tratadas em parágrafos distintos, o que con-
fere maior clareza à exposição;
conclusão, em que é reafirmada ou simplesmente reapresentada a posição reco-

mendada sobre o assunto.
Os parágrafos do texto devem ser numerados, exceto nos casos em que estes estejam
organizados em itens ou títulos e subtítulos.
Já quando se tratar de mero encaminhamento de documentos a estrutura é a seguinte:
introdução: deve iniciar com referência ao expediente que solicitou o encaminha-

mento. Se a remessa do documento não tiver sido solicitada, deve iniciar com a
informação do motivo da comunicação, que é encaminhar, indicando a seguir os
dados completos do documento encaminhado (tipo, data, origem ou signatário, e
assunto de que trata), e a razão pela qual está sendo encaminhado.
[...]
desenvolvimento: se o autor da comunicação desejar fazer algum comentário a

respeito do documento que encaminha, poderá acrescentar parágrafos de desen-
volvimento; em caso contrário, não há parágrafos de desenvolvimento em aviso
ou ofício de mero encaminhamento.
fecho; [...]
assinatura do autor da comunicação; e
identificação do signatário. (BRASIL, 2002, grifo nosso)
Forma de diagramação
Seguindo, ainda, o contido no Manual de Redação da Presidência2, o docu- 2
Tal diagramação se aplica
também à exposição de mo-
mento do padrão ofício deve obedecer a seguinte forma de apresentação: tivos e à mensagem.
deve ser utilizada fonte do tipo Times New Roman de corpo 12 no texto em geral, 11
nas citações, e 10 nas notas de rodapé;
para símbolos não existentes na fonte Times New Roman poder-se-á utilizar as fontes
Symbol e Wingdings;
é obrigatório constar a partir da segunda página o número da página;
os ofícios, memorandos e anexos destes poderão ser impressos em ambas as faces

do papel. Neste caso, as margens esquerda e direita terão as distâncias invertidas nas
páginas pares (“margem espelho”);
o início de cada parágrafo do texto deve ter 2,5cm de distância da margem esquerda;
117
o campo destinado à margem lateral esquerda terá, no mínimo, 3,0cm de largura;
o campo destinado à margem lateral direita terá 1,5cm;
deve ser utilizado espaçamento simples entre as linhas e de 6 pontos após cada pa-
rágrafo, ou, se o editor de texto utilizado não comportar tal recurso, de uma linha em
branco;
não deve haver abuso no uso de negrito, itálico, sublinhado, letras maiús-
culas, sombreado, sombra, relevo, bordas ou qualquer outra forma de formatação que
afete a elegância e a sobriedade do documento;
a impressão dos textos deve ser feita na cor preta em papel branco. A impressão colo-
rida deve ser usada apenas para gráficos e ilustrações;
todos os tipos de documentos do Padrão Ofício devem ser impressos em papel de

tamanho A4, ou seja, 29,7 x 21,0cm;
deve ser utilizado, preferencialmente, o formato de arquivo Rich Text nos documentos
de texto;
dentro do possível, todos os documentos elaborados devem ter o arquivo de texto pre-
servado para consulta posterior ou aproveitamento de trechos para casos análogos;
para facilitar a localização, os nomes dos arquivos devem ser formados da seguinte
maneira: tipo do documento + número do documento + palavras-chaves do conteúdo.
Ex.: ‘Of. 123 - relatório produtividade ano 2002’. (BRASIL, 2002)
Exposição de motivos
Geralmente dirigida ao presidente da República por um ministro de
Estado, a exposição de motivos é o expediente dirigido ao presidente da
República ou ao vice-presidente para informá-lo de determinado assunto,
propor alguma medida ou, ainda, submeter a sua consideração projeto de
ato normativo (BRASIL, 2002).
“Nos casos em que o assunto tratado envolva mais de um Ministério, a

exposição de motivos deverá ser assinada por todos os ministros envolvidos,
sendo, por essa razão, chamada de interministerial” (BRASIL, 2002).
Forma e estrutura
“Formalmente, a exposição de motivos tem a apresentação do padrão
ofício” (BRASIL, 2002).
A exposição de motivos, de acordo com sua finalidade, apresenta duas

formas básicas de estrutura, sendo uma delas idêntica ao modelo do padrão
ofício e outra que segue a estrutura do padrão ofício mas deve conter mais
algumas peculiaridades.
118
A primeira estrutura é utilizada para “exposição de motivos que simples-

mente leva algum assunto ao conhecimento do presidente da República”
(BRASIL, 2002).
A segunda estrutura é utilizada para a “exposição de motivos que subme-

ta à consideração do presidente da República a sugestão de alguma medida
a ser adotada ou a que lhe apresente projeto de ato normativo” (BRASIL,
2002), lembrando que esta observará a estrutura do padrão ofício além de
apontar, obrigatoriamente:
na introdução: o problema que está a reclamar a adoção da medida ou do ato norma-
tivo proposto;
no desenvolvimento: o porquê de ser aquela medida ou aquele ato normativo o ideal

para se solucionar o problema, e eventuais alternativas existentes para equacioná-lo;
na conclusão, novamente, qual medida deve ser tomada, ou qual ato normativo deve
ser editado para solucionar o problema.
Deve, ainda, trazer apenso o formulário de anexo à exposição de motivos, devidamente

preenchido, de acordo com o modelo previsto no Anexo II do Decreto 4.176, de 28 de
março de 2002.
O preenchimento obrigatório do anexo para as exposições de motivos que proponham a

adoção de alguma medida ou a edição de ato normativo tem como finalidade:
permitir a adequada reflexão sobre o problema que se busca resolver;
ensejar mais profunda avaliação das diversas causas do problema e dos efeitos que
pode ter a adoção da medida ou a edição do ato, em consonância com as questões
que devem ser analisadas na elaboração de proposições normativas no âmbito do Poder
Executivo.
conferir perfeita transparência aos atos propostos. (BRASIL,2002)
Mensagem
É o instrumento de comunicação oficial entre os Chefes dos Poderes Públicos, notadamente
as mensagens enviadas pelo Chefe do Poder Executivo ao Poder Legislativo para informar
sobre fato da Administração Pública; expor o plano de governo por ocasião da abertura
de sessão legislativa; submeter ao Congresso Nacional matérias que dependem de
deliberação de suas Casas; apresentar veto; enfim, fazer e agradecer comunicações de
tudo quanto seja de interesse dos poderes públicos e da Nação. (BRASIL, 2002)
As mensagens mais usuais do Poder Executivo ao Congresso Nacional

têm as seguintes finalidades:
encaminhamento de projeto de lei ordinária, complementar ou finan-

ceira;
encaminhamento de medida provisória;
119
indicação de autoridades;
pedido de autorização para o presidente ou o vice-presidente da Re-

pública se ausentarem do país por mais de 15 dias;
encaminhamento de atos de concessão e renovação de concessão de

emissoras de rádio e TV;
encaminhamento das contas referentes ao exercício anterior;
mensagem de abertura da sessão legislativa;
comunicação de sanção (com restituição de autógrafos);
comunicação de veto.
Forma e estrutura
De acordo com o Manual de Redação da Presidência as mensagens de-
verão conter:
a indicação do tipo de expediente e de seu número, horizontalmente, no início da
margem esquerda; [...]
vocativo, de acordo com o pronome de tratamento e o cargo do destinatário, horizon-

talmente, no início da margem esquerda; [...]
o texto, iniciando a 2cm do vocativo;
o local e a data, verticalmente a 2cm do final do texto, e horizontalmente fazendo coin-

cidir seu final com a margem direita.
A mensagem, como os demais atos assinados pelo presidente da República, não traz
identificação de seu signatário. (BRASIL, 2002)
Telegrama
Utiliza-se a expressão telegrama para “toda comunicação oficial expedida
por meio de telegrafia, telex, etc.” (BRASIL, 2002).
Trata-se de uma comunicação custosa aos cofres públicos e tecnologi-

camente superada, a qual, conforme orientação do Manual de Redação da
Presidência, deverá ser utilizada somente em situações nas quais não seja
possível o uso de correio eletrônico ou fax e que a urgência justifique sua
utilização (BRASIL, 2002).
120
“Não há padrão rígido, devendo-se seguir a forma e a estrutura dos for-

mulários disponíveis nas agências dos Correios e em seu sítio na internet”
(BRASIL, 2002).
Fax
Outra forma de comunicação relativamente ultrapassada, o
fax (forma abreviada já consagrada de fac-simile) [...] é utilizado para a transmissão de
mensagens urgentes e para o envio antecipado de documentos, de cujo conhecimento
há premência, quando não há condições de envio do documento por meio eletrônico.
Quando necessário o original, ele segue posteriormente pela via e na forma de praxe.
(BRASIL, 2002)
O Manual de redação da Presidência alerta que em caso de necessidade de

arquivamento do fax, deve-se fazê-lo com sua cópia xerox, tendo em vista que
o papel do original, geralmente, se deteriora com rapidez (BRASIL, 2002).
Outrossim, “é conveniente o envio, juntamente com o documento princi-

pal, de folha de rosto, isto é, de pequeno formulário com os dados de identi-
ficação da mensagem a ser enviada” (BRASIL, 2002).
Correio eletrônico
Em razão de sua generalizada utilização na atualidade, tal modalidade de
comunicação dispensa comentários para sua identificação.
Ressalva o Manual de Redação da Presidência que a utilização do e-mail

é atrativa em razão de sua flexibilidade, sendo, desse modo, de pouco inte-
resse a definição de forma rígida da sua estrutura, porém dever-se-á obser-
var ao menos o uso de linguagem compatível com uma comunicação oficial
(BRASIL, 2002).
O referido manual orienta também que “para os arquivos anexados

à mensagem deve ser utilizado, preferencialmente, o formato Rich Text. A
mensagem que encaminha algum arquivo deve trazer informações mínimas
sobre seu conteúdo” (BRASIL, 2002).
“Sempre que disponível, deve-se utilizar recurso de confirmação de leitu-

ra. Caso não seja disponível, deve constar da mensagem pedido de confir-
mação de recebimento” (BRASIL, 2002).
121
Valor documental
Nos termos da legislação em vigor, para que a mensagem de correio ele-
trônico tenha valor documental, isto é, para que possa ser aceita como docu-
mento original, é necessário existir certificação digital que ateste a identida-
de do remetente, na forma estabelecida em lei (BRASIL, 2002).
“A certificação digital é regulamentada no Brasil pela Infraestrutura de

Chaves Públicas Brasileira (ICP-Brasil), criada pela Medida Provisória 2.200-2,
3
de 24 de agosto de 2001, que tem como órgão fiscalizador o Instituto Nacio-
Disponível em: <http://
publica.agencianet.fa- nal de Tecnologia da Informática, ITI”.3
zenda.df.gov.br/publica/
Legislacao.asp>.
Dicas de estudo
Sobre certificação digital, visitar o site do Instituto Nacional de Tecnologia da In-
formação: <www.iti.gov.br/twiki/bin/view/Main/WebHome>.
Verificar modelos dos expedientes de comunicação oficial no Manual de Redação

da Presidência da República.
Referências
BRASIL. Presidência da República. Manual de Redação da Presidência da
República / Gilmar Ferreira Mendes e Nestor José Forster Júnior. 2. ed. rev. e atual.
Brasília: Presidência da República, 2002.
122
123
Fundação Biblioteca Nacional
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Governo eletrônico e transparência.

Gestão pública empreendedora 65

Noções sobre comunicação 109

A referida Carta Política adotou a forma de Estado federado, o qual se ca-

Aos Estados-membros é assegurada autonomia consistente na capacidade

A forma federativa de Estado é cláusula pétrea (CF, artigo 60, §4.º).

A forma de governo adotada no Brasil é a republicana, a qual se caracteriza

Por fim, o sistema de governo adotado no Brasil é o presidencialista, no qual

os chefes dos Poderes Executivos municipais, bem como das Administrações

O artigo 2.º da Constituição da República prevê que são Poderes da

Confunde-se, usualmente, o governo com a Administração Pública.

Sob o ângulo do primeiro, a Administração Pública

Já sob o ângulo organizacional, ela “representa o conjunto de órgãos e

Odete Medauar afirma que a confusão entre governo e Administração

em nome próprio, atividades que, em princípio, têm as mesmas características e os

Na descentralização o Estado desempenha suas atividades através de

Existirá desconcentração quando atividades forem “distribuídas de um

Os órgãos não possuem personalidade jurídica e, portanto, não podem

Resultam da forma desconcentrada de atuar do Estado.

A lei que regula o processo administrativo no âmbito da Administração Pú-

Pode-se apontar como características da Administração Direta “o vínculo de

As entidades da Administração Indireta caracterizam-se pela especialida-

Prevê o inciso XIX do artigo 37 da Constituição Federal que “somente por

Odete Medauar (2010, p. 73) explica que,

Importante salientar que, de acordo com o §6.º do artigo 37 da Constitui-

Maria Sylvia Di Pietro (2010, p. 430) a conceitua como a “pessoa jurídica de

Em razão da sua personalidade jurídica ser de direito público, as autar-

Odete Medauar (2010, p. 79) explica que as agências reguladoras surgiram

As agências reguladoras têm sido instituídas sob a forma de autarquias, po-

Assim, “agência executiva é a qualificação dada à autarquia ou fundação

Existe divergência doutrinária quanto à personalidade jurídica das funda-

No entanto, entendimento dominante, inclusive optado pelo Supremo

É o que explica Odete Medauar.

 criação e extinção autorizadas por lei;

 personalidade jurídica de direito privado;

 sujeição ao controle estatal;

 derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito

 vinculação aos fins definidos na lei instituidora;

 desempenho de atividade econômica.

Já as sociedades de economia mista, segundo o mesmo autor, são

De tais conceitos retiram-se os traços distintivos das duas entidades:

 Forma de organização – a sociedade de economia mista deve ser es-

 Composição do capital – a sociedade de economia mista é constituída

Marçal Justen Filho (2006, p. 134-137) faz distinção quanto às “entidades

Quanto à entidade paraestatal, aduz o autor supracitado que

As organizações sociais e organizações da sociedade civil de interesse

Celso Antônio Bandeira de Mello (2007, p. 155) explica que a expressão

O mesmo autor ressalta que as organizações sociais e organizações da

BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. 23. ed.

BITTENCOURT, Marcus Vinicius Corrêa. Manual de Direito Administrativo. 3. ed.

criação e extinção autorizadas por lei;

personalidade jurídica de direito privado;

sujeição ao controle estatal;

derrogação parcial do regime de direito privado por normas de direito

vinculação aos fins definidos na lei instituidora;

desempenho de atividade econômica.

Forma de organização – a sociedade de economia mista deve ser es-

Composição do capital – a sociedade de economia mista é constituída

profissionalização e ideia de carreira pública, em que a promoção ocor-

divisão funcional hierárquica clara;

mínimo de discricionariedade nas decisões, sempre fundamentadas

INFORMATIVO STF 474 – TÍTULO: Lei 9.637/98: Organizações Sociais