DIREITO CONSTITUCONAL

Aluno:Tiago Montroni
Prof: Walter: Amaro Baldi
Periodo: 2

Emenda Constitucional
A Constituição, apesar de revestida do caráter de rigidez, decorrente de sua supremacia, não pode ser
imutável, sob pena de tornar-se caduca. Ainda mais maléfico do que um Estado sem constituição escrita
seria a presença desta em desacordo com a sociedade, em desatino com os anseios sociais e em
confronto com os fatores reais do poder. A Constituição, como lei, não pode ser a mais fiel expressão do
ser, sob pena de ser dispensável; o dever-ser nela contido, entretanto, deve ser legítimo, justo e almejável
por quem a ela obedece.
Isso em vista são criados mecanismos para a reforma da Constituição ao longo dos tempos. Esta reforma
pode ser formal – por meio de Emendas Constitucionais ou Reformas Constitucionais, estas não mais
possíveis na vigência da CF/88 – ou informal, por meio de interpretações do texto constitucional, como a
denominada mutação constitucional.
A emenda constitucional, entretanto, apesar de introduzir aspectos novos no texto constitucional, sempre
deve respeitá-la, em aspectos explícitos e implícitos. A despeito de inexistir hierarquia formal entre os
dispositivos insertos na Constituição, constata-se uma hierarquia axiológica entre estes. Desta afirmação,
facilmente se conclui pela incidência do controle de constitucionalidade difuso ou concentrado em
emendas constitucionais.
Assim, a Constituição positiva limitações expressas e implícitas ao poder de reforma da Constituição. As
limitações expressas são aquelas contidas no art. 60, I, II e II, §§ 1º, 2º, 3º, 4º e 5º.
Os incisos I, II e III do art. 60 dizem respeito à fase introdutória do processo de Emenda Constitucional.
Desta feita, o art. 60, I e III atestam a iniciativa de PEC parlamentar; o inc. II traz à tona a iniciativa de
PEC extraparlamentar, ou seja, iniciativa de proposta de Emenda pelo Presidente da República.
As limitações circunstanciais (art. 60 § 1º) não oferece maiores dificuldades, estabelecendo que a
Constituição não poderá ser Emendada em vigência de intervenção federal, estado de defesa ou estado
de sítio.
A vedação de alteração à Constituição nestes períodos atípicos (também denominados de estados de
legalidade extraordinária) deve-se suspender, inclusive, tramitação de quaisquer processos de Emenda à
Constituição, mesmo que iniciada anteriormente à decretação da intervenção federal, estado de sítio ou
estado de defesa. Por ser a Constituição fruto maior da vontade popular, o constituinte originário pretende
que esta não seja maculada por eventuais distorções normalmente presentes nestes períodos de exceção.
Ademais das limitações circunstanciais, em virtude do princípio da supremacia da Constituição, faz-se
necessária a existência de um processo legislativo diferenciado das leis infraconstitucionais, com quorum
mais rígido e maiores exigências formais.
Desta feita, já foi explicitada em linhas anteriores a fase introdutória para apresentação de projeto de
Emenda Constitucional. A fase constitutiva, por seu turno, prevê que a proposta para alteração da
Constituição seja discutida em dois turnos, nas duas Casas Parlamentares, considerada aprovada se obter
número igual ou superior a 3/5 dos votos dos respectivos membros, em cada votação. (art. 60, § 2º).
Para a aprovação da PEC, ambas as Casas Legislativas devem concordar in totum com o respectivo
projeto. A despeito de cada Casa ter que apresentar aquiescência à emenda ao projeto apresentada pela
outra Casa, esta obrigação é relativizada quando a emenda não tocar no conteúdo da PEC, mas, tão
somente, em aspectos textuais ou para corrigir imperfeições que não lhe penetrem o conteúdo. Neste
aspecto, válido citar ADIn n. 3.472 MC/DF, da relatoria do então Ministro Sepúlveda Pertence, citando,
ainda, ADC n. 3, em que aborda, expressamente, a questão da substancialidade das emendas à PEC:
“ ‘(...) O retorno do projeto emendado à Casa iniciadora não decorre do fato de ter sido simplesmente
emendado. Só retornará se, e somente se, a emenda tenha produzido modificação no sentido da
proposição jurídica. Ou seja, se a emenda produzir proposição jurídica diversa da proposição
emendada. Tal ocorrerá quando a modificação produzir alteração em qualquer um dos âmbitos da
aplicação do texto emendado: material, pessoal, temporal ou espacial.’. O aresto – malgrado exarado
a propósito de processo legislativo ordinário – tem aplicação plena ao de emenda constitucional, como
o Tribunal igualmente já assentou.”
O Legislativo, por ser o clássico habitat do povo tem preponderância na processo legislativo para
aprovação de Emenda Constitucional. O Presidente da República, ao contrário da maioria das outras
espécies legislativas, não tem nenhuma ingerência sobre o procedimento da PEC (exceptuando-se a
possibilidade de apresentação de proposta), sendo sua promulgação bem como a publicação de
competência do Congresso Nacional.
As limitações expressas podem ser ainda de cunho material, traduzidas pelas cláusulas pétreas inscritas
no art. 60 §4º da CF/88. Aduz o referido dispositivo constitucional que não podem ser objetos de
deliberação a proposta de emenda que abolir a forma federativa de Estado, voto direto, secreto, universal
e periódico, separação dos poderes e os direitos e garantias individuais. Observe-se que consiste em
verdadeiro direito subjetivo que não seja sequer deliberado acerca de proposta de Emenda que tenda a
abolir tais cláusulas.
Assim, a Constituição proibiu, em suma, sejam abolidos ou reduzidos os princípios fundamentais, aqueles
que dão consistência axiológica ao Texto Constitucional. Democracia, separação de poderes, Estado
Federal e direitos fundamentais constituem o sustentáculo valorativo da Carta Magna.
Muito se indagou se a expressão “direitos e garantias individuais” eram especificamente aqueles do art. 5º
e, mais especialmente, as “individuais” (excluindo, por exemplo, o mandado de segurança coletivo,
direitos sociais dentre outros).
O Constituinte originário, ao dotar a Constituição cidadã de um extenso rol de direitos coletivos, difusos ou
individuais homogêneos, ao lado de direitos sociais, direitos e garantias individuais e coletivos não
estabeleceu hierarquia entre estes. Em face do princípio da unidade da Constituição, tantos direitos
individuais como coletivos têm a mesma posição hierárquica, o mesmo locus constitucional, qual seja, dos
direitos fundamentais.
Claramente, o constituinte disse menos do que pretendia dizer, sendo válido se interpretar que a
expressão “direitos e garantias individuais”, do art. 60, §4º, IV abrange direitos sociais, difusos, coletivos e
individuais homogêneos, além de garantias coletivas, ao lado das vedações positivadas. Vale ressaltar que
é vedado ao constituinte originário tão somente restringir ou abolir os direitos fundamentais; a criação ou a
ampliação de sua abrangência não encontra proibições.
Ademais das limitações materiais, resta claro que há, ainda, algumas limitações implícitas ao poder de
reformar. A primeira delas, não é difícil se imaginar, é a proposta de reformar as expressas limitações de
reformar. Tem-se, assim, o art. 60 como verdadeira cláusula pétrea implícita.
Paulo Bonavides explica que a existência de tais limitações é uma prevenção a uma “fraude à
Constituição.” Tais “fraudes” consistem em “reformas totais, feitas por meios de reformas parciais.”9 Afirma,
ainda, o professor cearense que:
Essas limitações tácitas são basicamente aquelas que se referem à extensão da reforma, à
modificação do processo mesmo de revisão e a uma eventual substituição do poder constituinte
derivado pelo poder constituinte originário.
A despeito de não constarem expressamente na Constituição, acreditamos que também constituem direito
subjetivo, amparado pela via do mandado de segurança, que tais propostas sequer sejam deliberadas pelo
Congresso Nacional.
Por final, ressalte-se que a matéria da PEC rejeitada ou havida por prejudicada não pode ser objeto de
proposta na mesma sessão legislativa. (art. 60 §5º, CF/88)
Assim, temos que o processo legislativo para aprovação de Emenda Constitucional percorre o seguinte
caminho:
Proposta (art. 60, I, II e III) -> Votação da Casa originária (3/5 dos membros) -> Votação da Casa
Revisora (3/5 dos membros) -> 2ª Votação da Casa originária (3/5 dos membros) -> 2ª Votação da Casa
Revisora (3/5 dos membros) -> Promulgação e Publicação pelo Congresso Nacional.
3. Lei Complementar
A lei complementar é uma espécie híbrida na ordem jurídica brasileira, nem tendo força de norma
constitucional, exigindo, entretanto, um processo legislativo mais rigoroso para sua aprovação do que o
previsto para lei ordinária.
Gilmar Ferreira Mendes explicita que esta se diferencia das demais espécies legislativas por quorum de
maioria absoluta para ser aprovada (art. 69, CF/88) bem como abrange tão somente aquelas situações
previstas pelo constituinte.
A questão que atormenta os estudiosos da matéria, entretanto, não é a possível diferença entre lei
complementar e lei ordinária, já praticamente pacificada entre os doutrinadores. Indaga-se, contudo, se há
hierarquia entre estas duas espécies legislativas.
Conforme visto em linhas anteriores, as diferenças entre ambas as espécies legislativas são de cunho
formal (quorum diferenciado) e de ordem material (reserva de determinadas matérias pela Constituição
Federal que só poderá ser tratada mediante lei complementar). Do mesmo modo, os doutrinadores
também se dividem: aqueles que pregam uma hierarquia entre ambas parte do pressuposto da diferença
formal entre as leis; os que pugnam pela inexistência de hierarquia, por seu turno, baseiam-se que apenas
tratam de assunto diverso, não podendo haver distinção de grau entre estas.
Assim, Michel Temer afirma que “não há hierarquia alguma entre a lei complementar e a lei ordinária. O
que há são âmbitos materiais diversos atribuídos pela Constituição a cada qual destas espécies
normativas.” Manoel Gonçalves Ferreira Filho, seguido por juristas de nomeada como Geraldo Ataliba,
Pontes de Miranda, entre outros, advogam a tese contrária, verbis:
É de se sustentar, portanto, que a lei complementar é um tertium genus interposto, na hierarquia dos
atos normativos, entre a lei ordinária (e os atos que têm a mesma força que esta – lei delegada e o
decreto-lei) e a Constituição (e suas emendas). Não é só, porém, o argumento de autoridade que
apóia essa tese; a própria lógica o faz. A lei complementar só pode ser aprovada por maioria
 qualificada, a maioria absoluta, para que não seja, nunca, o fruto da vontade de uma minoria
ocasionalmente em condições de fazer prevalecer sua voz. Essa maioria é assim um sinal certo da
maior ponderação que o constituinte quis ver associada ao seu estabelecimento. Paralelamente, deve-
se convir, não quis o constituinte deixar ao sabor de uma decisão ocasional a desconstituição daquilo
cujo estabelecimento exigiu ponderação especial.
A este respeito, o Supremo Tribunal Federal já possui firme posicionamento no sentido de inexistir
hierarquia entre lei ordinária e lei complementar. No RE 419.629/DF, o Ministro Sepúlveda Pertence,
relator daquele recurso, admitiu inexistir princípio da hierarquia das leis, denominando-o de reserva
constitucional da lei complementar, corroborando o que dissemos acima dos fundamentos utilizados por
quem advoga a existência ou inexistência de hierarquia entre lei complementar e ordinária.
A possibilidade de lei ordinária revogar lei complementar não encontra posição assente na jurisprudência
do Supremo Tribunal Federal, devendo-se ressaltar, entretanto, a Rcl-Agr 2475, tendo como Relator o
Ministro Carlos Velloso e Relator para o acórdão o Ministro Marco Aurélio, onde a questão de lei
formalmente complementar e materialmente ordinária é amplamente discutida, sendo que a decisão
encontra outros fundamentos, não havendo chegado a decisão acerca deste tema, entretanto. Parece-
nos, todavia, que, se uma lei complementar versar sobre tema que não lhe seja próprio, adquire contornos
de lei ordinária, podendo ser revogada por outra lei ordinária posterior.
Assim, o processo legislativo para a promulgação de lei complementar, em síntese, percorre o seguinte
caminho:
Proposta -> Votação na Casa Originária (maioria absoluta dos membros da casa) -> Votação na Casa
Revisora (maioria absoluta dos membros da casa) -> Promulgação ou veto pelo Presidente da República
-> Publicação.
4. Lei Ordinária
A lei ordinária é a clássica manifestação do povo representado; “é o ato legislativo típico”. Assim como as
diversas emanações do Poder Legislativo, veicula normas gerais, abstratas, gerais, não sendo de sua
natureza descer a miudezas ou direcionar-se a um grupo determinado de indivíduos, embora, em virtude
das facetas do Estado moderno, esta regra não é absoluta.
O procedimento para a elaboração da lei ordinária é o mais geral previsto pela Constituição Federal,
também com o maior número de legitimados para sua propositura, inclusive com a possibilidade de
iniciativa popular. Desta feita, trataremos do tema da legitimação para a propositura de projeto de lei
ordinária, sendo que esta espécie legislativa não suscita maiores dúvidas dada sua generalidade e ampla
(por vezes, até excessiva) utilização.
Assim, têm legitimidade para propor projeto de lei ordinária qualquer membro ou Comissão da Câmara dos
Deputados, Senado ou Congresso Nacional; Presidente da República; Supremo Tribunal Federal,
Tribunais Superiores, Procurador Geral da República; Tribunal de Contas da União e, por fim, cabe, ainda,
iniciativa popular.
A existência de matérias de iniciativas privativas (do Presidente da República, Poder Judiciário, Ministério
Público, dentre outros) é importante marco na teoria da separação de poderes. Lembra Clèmerson Merlin
Clève que cabia, inicialmente, ao Governo provocar a manifestação do órgão legislativo, não havendo
direito autônomo dos parlamentares e sequer processo legislativo específico. Com a evolução do
constitucionalismo moderno e, especialmente, após a tripartição das funções do poder, proposta por
Montesquieu, o Parlamento ganhou soberania na apresentação de projetos de leis, cabendo aos outros
poderes uma parcela limitada do mister de legislar.
Vale ressaltar que as matérias de iniciativas privativas encontram expressa disposição constitucional e
devem ser interpretadas de maneira restritiva, sob pena de uma eventual omissão do dever de legislar.
Ressalte-se, ainda, que, em geral, as iniciativas privativas previstas na Constituição Federal devem ser
obedecidas pelos constituintes estaduais, ocorrendo clara ofensa a princípios constitucionais sua não
observância.
Após a proposta, o projeto segue para as Comissões (Comissão de Constituição e Justiça e Comissão
Temática) para que sejam analisados sua constitucionalidade e seu mérito. Após a aprovação pelas
comissões, o projeto seguirá para a Casa Originária onde deverá ser aprovada pela maioria simples dos
membros, presente a maioria qualificada na respectiva sessão. Se aprovada na Casa Originária, o projeto
seguirá para a Casa Revisora, onde deverá obter o mesmo quorum para aprovação, seguindo,
posteriormente, para o Presidente da República para o veto ou sanção.
Observe-se que se o projeto de lei for rejeitado, a matéria (mesmo que o surja um novo projeto, com
alterações gramaticais, rejeita-se se a essência deste for idêntica a projeto rejeitado anteriormente) só
poderá ser novo projeto na próxima sessão legislativa, salvo exceção prevista no art. 67 da Constituição
Federal.
Sendo aprovado o projeto, pela Casa Revisora, com emendas substanciais a este (e não apenas formais),
este deverá voltar à Casa Originária para deliberação. Neste sentido, Alexandre de Moraes, explica que:
“Importante ressaltar que em face do princípio do bicameralismo, qualquer emenda ao projeto
aprovado por uma das Casas, haverá, obrigatoriamente, que retornar à outra, para que se pronuncie
 somente sobre esse ponto, para aprová-lo ou rejeitá-lo, de forma definitiva. Dessa forma, o
posicionamento da Casa que iniciar o processo legislativo (Deliberação Principal) prevalecerá nesta
hipótese.”
As emendas, conforme o art. 118 §1º do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, podem ser
supressivas, aglutinativas, substitutivas, modificativas ou aditivas. Com vistas à racionalidade do processo
legislativo, entendemos, entretanto, que as emendas modificativas (que, segundo o art. 118 §5º do
Regimento Interno da Câmara dos Deputados, altera a proposição sem a modificar substancialmente) não
são aptas a devolver à Casa Originária a proposta emendada pela Casa Revisora.
Ressalte-se, ainda, que o poder de emendar não é irrestrito; este encontra vedações no art. 63 da
Constituição Federal. Exemplificativamente, acórdão da lavra do Ministro Sepúlveda Pertence na Adin 805-
RS:
“Por ofensa ao art. 63, I, da CF (“Não será admitido aumento da despesa prevista: I – nos projetos de
iniciativa exclusiva do Presidente da República...”), o Tribunal, julgando procedente ação direta
ajuizada pelo Governador do Estado do Rio Grande do Sul, declarou a inconstitucionalidade do § 5º,
do art. 1º, da Lei n. 9.693/92, do mesmo Estado, que, resultante de emenda parlamentar, concedia
aos servidores públicos estaduais reajuste salarial além daquele proposto pelo projeto de lei
encaminhado pelo Poder Executivo. Precedente citado: ADI 766-RS”
Após a aprovação do projeto pelas duas casas, este irá para o Presidente da República para que o
sancione ou o vete. Assim, o chefe do Executivo tem quinze dias para vetar, expressamente, o projeto.
Quedado silente no prazo constitucional, tem-se a sanção tácita do projeto.
Caso haja o veto, total ou parcial do projeto, o Presidente da República comunica, em quarenta e oito
horas, ao Presidente do Senado os motivos de sua opção; com isso, o Congresso Nacional, por maioria
absoluta dos membros, pode derrubar o veto, devendo, então, sancionar o projeto e publicar a lei.
Desta feita, o processo legislativo para a promulgação de lei ordinária, em síntese, percorre os seguintes
passos:
Proposta -> Votação na Casa Originária (maioria simples dos membros da casa) -> Votação na Casa
Revisora (maioria simples dos membros da casa) -> Promulgação ou veto pelo Presidente da República
-> Publicação.
5. Medida Provisória
O art. 62 da Constituição Federal estabelece que, em casos de relevância e urgência, e respeitando as
limitações impostas pelo próprio Diploma Constitucional, o Presidente da República poderá lançar mão de
um expediente igualmente emergencial e temporário, com força de lei, denominado medida provisória.
Embora aparentemente consista em uma usurpação da clássica função do legislativo, a edição de
medidas provisórias afigura-se extremamente legítimo em situações calamitosas que não esperam a
adoção do procedimento para elaboração de uma lei ordinária. Ressalte-se, também, que a possibilidade
do chefe do executivo legislar não é novidade no Brasil (os famigerados decretos-lei das Constituições
anteriores) e tampouco nas Constituições estrangeiras (os decretilegge in casi straordinarí di necessità e
d’urgenza da Constituição italiana). Sequer afronta o princípio da separação de poderes, visto que esta
não é estanque, havendo um entrelaçamento entre as funções e inexistindo exercício exclusivo das
atividades típicas por cada função (cabe ao Legislativo não somente elaborar leis, como julgar o
Presidente da República nos casos previstos constitucionalmente, ao Judiciário não apenas julgar, mas
elaborar regimentos internos de seus Tribunais, e.g.).
O chefe do Executivo pode adotar medidas provisórias, obedecidos os critérios previstos pelo art. 62 e
seus parágrafos.
Estas têm prazo de sessenta dias, prorrogáveis por mais sessenta, contada da sua publicação, se a
votação não houver sido encerrada nas duas casas do Congresso Nacional.
As medidas provisórias consistem em uma das maiores causas do “abarrotamento” da pauta das Casas,
tão alardeada pelos congressistas, que leva, segundo os próprios, a um adiamento da votação de
matérias mais importantes em trâmite no Congresso. Isso porque o art. 62 §6º da CF/88 prevê que, se a
medida provisória não houver sido apreciada pelo Legislativo em até quarenta e cinco dias, entrará em
regime de urgência, subsequentemente em cada uma das Casas (iniciando-se na Câmara dos
Deputados), ficando suspensas as demais deliberações.
Submetida à apreciação do Congresso Nacional, será facultado a este a apresentação de emendas, sua
rejeição ou aprovação integral, conforme apresentada pelo Presidente da República. Analisemos,
resumidamente, cada uma das possibilidades.
Havendo apresentação de emendas à medida provisória, esta deverá ser proposta à comissão mista de
deputados e senadores para que elaborem um parecer exclusivamente opinativo sobre o assunto. Após o
parecer da comissão, a medida seguirá para apreciação bicameral, iniciando-se pelo Congresso Nacional
(art. 62 §8º) e, se aprovado, seguirá para o Presidente da República para a sanção ou o veto. Caso
ocorra o veto, segue o mesmo procedimento explicitado em linhas anteriores de veto à proposta de lei
ordinária, quando então o projeto deve voltar ao Congresso que pode derrubar o veto, por maioria
absoluta dos seus membros quando, então, deverá promulgar e publicar a lei.
Sendo a medida provisória aprovada e, consequentemente, convertida em lei, sem emendas, pelo
Congresso, caberá ao Presidente do Senado sua promulgação e ordenar sua publicação.
Questão interessante aparece quando ocorre a aprovação de uma medida provisória (com ou sem
emendas) inconstitucional. Indaga-se: a lei oriunda da medida provisória será, também, inconstitucional?
A lei ordinária criada não é uma espécie legislativa completamente autônoma da medida provisória a que
lhe deu origem; afinal, “a lei é editada porque o Congresso foi provocado a legislar, ao ser editada a
medida provisória. A medida provisória foi o fato deflagrador do processo legislativo da lei que a ratificou.”
Parece, assim, que uma medida provisória inconstitucional, caso aprovada, levará seu vício à lei. Caso a
inconstitucionalidade centre nos aspectos formais da medida provisória (especialmente nos quesitos de
relevância e urgência, o Supremo Tribunal Federal possui entendimento em ambos os sentidos, ou seja,
de que a aprovação e conseqüente edição da lei prejudicará o debate jurisdicional, bem como de que será
possível a decretação de sua inconstitucionalidade.)
Observe-se ainda que será necessário o aditamento do pedido de inconstitucionalidade, caso esta tenha
sido impetrada contra medida provisória e esta seja convertida em lei.
A rejeição poderá ser expressa, quando o Congresso vota a emenda, não sendo obtida maioria para sua
aprovação ou tácita, quando o Congresso deixa escoar o prazo de vigência da medida sem deliberar (art.
62, §3º, CF). Assim, rejeitada a medida provisória, em tese, ela perderia sua eficácia ex tunc; entretanto,
pode o Congresso, por meio de decreto legislativo, disciplinar a perda dos efeitos jurídicos, em nome da
segurança jurídica. Observando a práxis congressista, Valladão leciona que:
Poder-se-ia dizer que a regra é a perda de eficácia com efeitos ex tunc, desde a edição, com a edição
do decreto legislativo, e apenas se esse decreto legislativo não for elaborado é que a perda de
eficácia será ex nunc, a partir da rejeição.
No entanto, a prática é que, na maioria das vezes em que uma medida provisória é rejeitada, o
Congresso não elabora o decreto legislativo. Portanto, o mais comum é que a rejeição implique a
perda de eficácia com efeitos ex nunc, preservando-se a medida provisória para o período em que
teve vigência.