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Discussão, análise e identificação de soluções para problemas e casos práticos

ISBN 978-85-7958-028-4

PROGRAMA
NACIONAL DE
9 788579 580284
CAPACITAÇÃO
DAS CIDADES
Programa de Apoio aos Municípios
em Tributação Imobiliária
DAS CIDADES

Avaliação

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


em Massa de Imóveis
para Fins Fiscais:
Apoio:
Discussão, Análise e
Identificação
de Soluções para
Problemas
Realização:
e Casos Práticos
G O V E R N O F E D E R A L
CAPACIDADES
CON HECER PARA CRESCER
LINCOLN INSTITUTE Ministério das
Cidades
O F L A N D P O L I C Y PAÍS RICO É PAÍS SEM POBREZA
MINISTÉRIO DAS CIDADES Presidente da República
DILMA ROUSSEFF
Ministro de Estado
AGUINALDO VELLOSO BORGES RIBEIRO Ministro de Estado das Cidades
AGUINALDO VELLOSO BORGES RIBEIRO
Secretário-Executivo
ALEXANDRE CORDEIRO MACEDO
Secretário Executivo
Diretor de Desenvolvimento Institucional ALEXANDRE CORDEIRO MACEDO
CARLOS ANTONIO VIEIRA FERNANDES
Secretária Nacional de Habitação
Gerência de Capacitação INÊS DA SILVA MAGALHÃES
EGLAÍSA MICHELINE PONTES CUNHA
Cleidson dos Santos Machado Secretário Nacional de Acessibilidade e Programas Urbanos
Diane da Silva Lima
Diogo Ramalho (estagiário)
LEODEGAR DA CUNHA TISCOSKI
Everton Sudré Ferreira
Reginaldo de Moura Morais Secretário Nacional de Saneamento Ambiental
Ricardo de Sousa Carrijo Barbosa OSVALDO GARCIA
Thiago de Lima
Secretário Nacional de Transporte e Mobilidade Urbana
LINCOLN INSTITUTE OF LAND POLICY
JULIO EDUARDO DOS SANTOS
Diretor do Programa para América Latina e Caribe
Companhia Brasileira de Trens Urbanos (CBTU)
MARTIM O. SMOLKA
FRANCISCO CARLOS CABALLERO COLOMBO
Teaching Faculty/Course Developer
CLAUDIA M. DE CESARE
Departamento Nacional de Trânsito (DENATRAN)
JULIO FERRAZ ARCOVERDE
CAIXA ECONÔMICA FEDERAL
Empresa Brasileira de Trens Urbanos de Porto Alegre S.A. (TRENSURB)
Presidente
HUMBERTO KASPER
JORGE FONTES HEREDA

Vice-Presidente de Governo e Habitação


JORGE URBANO DUARTE

Superintendente Nacional de Assistência Técnica e Desenvolvimento Sustentável


JOSÉ CARLOS MEDAGLIA FILHO

Gerente Nacional de Assistência Técnica


OMAR BORGES DO PRADO FILHO

SOCIEDADE BRASILEIRA DE ENGENHARIA DE AVALIAÇÕES

Presidente
DOMINGOS DE SABOYA BARBOSA FILHO

Vice-Presidente Administrativo
SÉRGIO ANTÃO PAIVA

Vice-Presidente Técnico
RUBENS ALVES DANTAS

Vice-Presidente Executivo
ANDRÉ MACIEL ZENI
PROGRAMA
NACIONAL DE
CAPACITAÇÃO
DAS CIDADES
Programa de Apoio aos Municípios
em Tributação Imobiliária
DAS CIDADES

Avaliação
em Massa de Imóveis
para Fins Fiscais:
Discussão, Análise e
Identificação
de Soluções para
Problemas
e Casos Práticos
CAPACIDADES
CON HECER PARA CRESCER
© 2012 Ministério das Cidades

É totalmente proibida a reprodução total ou parcial deste material sem a prévia autorização
do Ministério das Cidades

Dados Internacionais de Catalogação na Publicação - CIP

Cesare, Cláudia M. de
Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais: Discussão, análise e
identificação de soluções para problemas e casos práticos / Claudia M. De Cesare e
Eglaísa Micheline Pontes Cunha. Organização: Claudia M. De Cesare e Eglaísa
Micheline Pontes Cunha. Brasília: Ministério das Cidades, 2012.
116 p.: il. color.; 24cm. Programa Nacional de Capacitação das Cidades e
Lincoln Institute of Land Policy.

Inclui bibliografia e anexos no final da publicação.


Organizada em módulos.
ISBN: 978-85-7958-028-4

1. Tributação imobiliária. 2. Avaliação de imóveis. 3. Avaliação em massa de imóveis.


4. Ação fiscal, municípios. 5. Política tributária. 6. administração Pública. 7. Cesare,
Cláudia M. de. 8. Cunha, Eglaísa Micheline Pontes.
CDD - 711
Fotos

AVALIAÇÃO
EM MASSA DE IMÓVEIS
PARA FINS FISCAIS:
DISCUSSÃO, ANÁLISE E IDENTIFICAÇÃO DE
SOLUÇÕES PARA PROBLEMAS E CASOS
PRÁTICOS

Organização
CLAUDIA M. DE CESARE
EGLAÍSA MICHELINE PONTES CUNHA

Autores
CLAUDIA M. DE CESARE
EGLAÍSA MICHELINE PONTES CUNHA

Colaboradores
DOMINGOS SABOYA
RICARDO DUALDE
RUBENS DANTAS
Esta publicação apresenta a síntese dos trabalhos realizados
durante a primeira versão da Oficina sobre Avaliação em Massa
de Imóveis para Fins Fiscais: Discussão, Análise e Identificação
de Soluções para Problemas e Casos Práticos. A Oficina foi
realizada de 7 a 8 de agosto de 2008 em Brasília (DF), por
intermédio do PROGRAMA DE APOIO AOS MUNICÍPIOS EM
TRIBUTAÇÃO IMOBILIÁRIA que é coordenado pelo Ministério das
Cidades, no âmbito do Programa Nacional de Capacitação das
Cidades (PNCC), e pelo Lincoln Institute of Land Policy, contando
com o apoio da Caixa Econômica Federal e da Sociedade
Brasileira de Engenharia de Avaliações (SOBREA). As seguintes
temáticas foram debatidas durante a oficina: (i) Métodos,
técnicas e modelos de avaliação de imóveis; (ii) Base de dados
(cadastro imobiliário e preços praticados); (iii) Validação dos
trabalhos; (iv) Ciclos entre avaliações genéricas; (v) Temas
complementares. O presente documento consiste em um informe
sobre as questões debatidas em cada temática, bem como sobre
as diretrizes e recomendações que resultaram dos debates. Tais
relatos são intercalados com a revisão técnica das temáticas
tratadas, visando examinar os conceitos tratados e fornecer a
base teórica estruturadora dos temas analisados.
SUMÁRIO

1. SOBRE O PROGRAMA ............................................................................................ 9


1.1. Histórico ..................................................................................................................................... 12
1.2. Objetivos .................................................................................................................................... 12
1.3. Funções ....................................................................................................................................... 13
1.4. Público-alvo ................................................................................................................................ 14

2. SOBRE A OFICINA .................................................................................................. 15


2.1. Objetivos .................................................................................................................................... 17
2.2. Metodologia de Trabalho .......................................................................................................... 17
2.3. Participantes .............................................................................................................................. 17
2.4. Painéis .......................................................................................................................................... 17
2.5. Corpo Docente da Oficina de Cadastro ............................................................................... 18

3. CONTEXTUALIZAÇÃO INICIAL ......................................................................... 21

4. MÉTODOS, TÉCNICAS E MODELOS DE AVALIAÇÃO EM MASSA ................. 27


4.1. Revisão Técnica da Temática .................................................................................................... 29
4.2. Quais as principais etapas do processo de avaliações de imóveis para fins
fiscais? .......................................................................................................................................... 33
4.3. Como desenvolver a Planta deValores do Município? ........................................................ 43
4.4. Como aplicar modelos de regressão múltipla nas avaliações para fins fiscais?................ 47
4.5. Tópicos complementares debatidos durante o painel ....................................................... 54

5. BASE DE DADOS: CADASTRO IMOBILIÁRIO .................................................... 55


5.1. Revisão Técnica da Temática .................................................................................................... 57
5.2. Qual é a influência do cadastro nas avaliações para fins tributários? ................................ 59

6. BASE DE DADOS: PREÇOS PRATICADOS .......................................................... 63


6.1. Revisão Técnica da Temática .................................................................................................... 65
6.2. Quais as fontes de informação do mercado imobiliário? .................................................... 67
6.3. Qual a estratégia para o levantamento dos dados sobre preços praticados no
mercado imobiliário? ............................................................................................................... 70
6.4. Quais os atributos que influenciam na formação do valor? ................................................ 72
6.5. Tópicos complementares debatidos durante o painel ....................................................... 74
7. VALIDAÇÃO DOS TRABALHOS DE AVALIAÇÃO ............................................ 75
7.1. Revisão Técnica da Temática .................................................................................................... 77
7.2. Qual a forma de analisar a qualidade dos trabalhos de avaliação de imóveis para fins
fiscais? .......................................................................................................................................... 79
7.3. Quais as vantagens e desvantagens de reavaliações pontuais (apenas parte dos
imóveis e/ou regiões da cidade)? ............................................................................................. 82
7.4. Deveria haver aprovação legislativa dos trabalhos de avaliação de imóveis
(Câmara de Vereadores)?......................................................................................................... 83

8. CICLOS ENTRE AVALIAÇÕES GENÉRICAS ...................................................... 87


8.1. Revisão Técnica da Temática .................................................................................................... 89
8.2. Qual deve ser o intervalo de tempo máximo entre as avaliações genéricas? .................. 90
8.3. Como deve ser feito o reajuste dos valores dos imóveis em intervalos entre
avaliações genéricas? ................................................................................................................ 92

9. TEMAS COMPLEMENTARES ................................................................................ 95

10. CONSIDERAÇÕES FINAIS .................................................................................... 99

REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS ..................................................................................103

ANEXO I - PORTARIA MINISTERIAL Nº 511, DE 07 DE DEZEMBRO DE 2009 ...............................107


Fotos

Sobre o Programa
SOBRE O PROGRAMA
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

1. SOBRE
1. SOBRE O PROGRAMA
O PROGRAMA

O PROGRAMA DE APOIO AOS MUNICÍPIOS EM TRIBUTAÇÃO IMOBILIÁRIA


tem o objetivo de apoiar a ação fiscal dos municípios brasileiros em tributação
imobiliária, com vistas ao fortalecimento da cultura, da cidadania fiscal e da
gestão territorial na esfera municipal .

As dificuldades institucionais e estruturais na gestão e administração do Imposto


sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) observadas em um grande
número de municípios comprometem a capacidade do imposto de gerar receita e,
conseqüentemente, de contribuir significativamente para o financiamento das
cidades. Embora existam experiências individuais bem sucedidas relacionadas ao
IPTU, o papel destas ações no contexto nacional é inócuo como fonte de receita
(usualmente inferior a 0,5% do PIB no Brasil), quer seja para assegurar níveis
aceitáveis de eficiência, equidade e efetividade fiscal no território. Os inúmeros
benefícios de instituir um imposto vigoroso sobre a propriedade imobiliária
alertam para a necessidade da preparação de uma agenda dirigida aos municípios,
com abrangência nacional, para potencializar esforços de melhoria do IPTU e dos
demais tributos imobiliários.

Neste sentido, o Programa foi desenvolvido de forma a contribuir com esta


agenda, na medida em que atua em uma instância de orientação, construção
coletiva de conhecimento, identificação de alternativas para superar problemas
técnicos, e certificação de esforços fiscais realizados em nível local. Apostando

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


no benefício da integração entre a política fiscal e a política urbana, o Programa
inclui a capacitação dos municípios para a análise, a aplicação e o monitoramento
dos instrumentos regulatórios de base patrimonial previstos no Estatuto da
Cidade, entre os quais: o parcelamento, a edificação e a utilização compulsória; a
outorga onerosa pelo direito de construir; a transferência de potencial
construtivo; e as operações urbanas consorciadas.

Coordenada pelo Ministério das Cidades e o Lincoln Institute of Land


Policy, a iniciativa conta com o apoio da Caixa Econômica Federal e da
Sociedade Brasileira de Engenharia de Avaliações (SOBREA).

A Agenda de Trabalho contempla a realização de uma série de atividades, tais


como: programas de capacitação profissional (Seminários/Cursos); Oficinas, de
caráter regular; organização e/ou disponibilização de informações sistematizadas
de interesse do município, como, por exemplo, dados fiscais, estatísticas, legislação,
referências bibliográficas, ou termos de referência para contratação de serviços;
produção de material técnico de apoio com base nas iniciativas realizadas,
incluindo publicações, manuais, diretrizes e vídeos; e criação de um fórum
organizado por temas de interesse para o intercâmbio de idéias, experiências,
práticas e materiais.

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Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

1.1 Histórico

O Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária teve


como ponto de partida a realização de um workshop, em março de 2006, na cidade
de Fortaleza, ocasião em que foram discutidas alternativas factíveis para o
estabelecimento de mecanismos de apoio à ação municipal orientadas à melhoria
da tributação imobiliária. A reunião contou com aproximadamente 40
participantes, representando organizações distintas, incluindo o Poder Executivo
Municipal (Secretários de Fazenda, Gestores Tributários, Procuradores e Técnicos
das áreas de cadastro e avaliação de imóveis), os Poderes Legislativo e Judiciário,
outras organizações governamentais e não-governamentais com atuação em temas
municipais, agentes financeiros, consultores, formuladores de políticas fiscais e
especialistas em tributação imobiliária.

O Lincoln Institute of Land Policy e o Ministério das Cidades, por meio do


Programa Nacional de Capacitação das Cidades (PNCC), analisaram as
idéias debatidas no workshop sob a ótica da viabilidade financeira, institucional e
técnica. Dentro deste contexto é que foi formulado o Programa de Apoio aos
Municípios em Tributação Imobiliária, o qual contou com a contribuição da
Escola de Administração Fazendária (ESAF) na etapa da concepção da proposta. O
Ministério das Cidades e o Lincoln Institute of Land Policy já vinham atuando em
parceria na realização de diversas iniciativas, entre as quais se destacam: o
'Seminário sobre Cadastro Multifinalitário como Instrumento de Política Fiscal e
Urbana'; os diversos seminários realizados em todo Brasil que deram continuidade
a este evento; e o 'Seminário sobre Financiamento das Cidades: Instrumentos
Fiscais e de Política Urbana', realizado inicialmente na cidade do Rio de Janeiro e
replicado em Recife e Brasília. Estes eventos contaram com a parceria da Caixa
Econômica Federal que também se insere como um dos principais apoiadores do
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária. Vale
destacar outras iniciativas realizadas durante a etapa de formulação do Programa
tais como o 'Seminário Internacional: O Papel dos Tributos Imobiliários para o
Fortalecimento dos Municípios', realizado na cidade de Fortaleza, Ceará, em 29 e 30
março de 2006, e o 'Seminário Internacional de Tributação Imobiliária: Iniciativas
para o Fortalecimento da Ação Fiscal dos Municípios em Tributação Imobiliária',
realizado em Salvador, Bahia, nos dias 21 e 22 de novembro de 2007.

1.2 Objetivos

O Programa visa a apoiar a ação fiscal em tributação imobiliária no Brasil, bem


como contribuir com a capacitação dos municípios para a análise, a aplicação e o
monitoramento dos instrumentos regulatórios de base patrimonial previstos no
Estatuto da Cidade. Seus objetivos específicos incluem:
w Melhorar a tomada de decisão sobre questões técnicas e legais relativas à
tributação imobiliária;
w Aumentar a equidade, a eficiência e a efetividade dos sistemas de tributação
imobiliária;

12
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

w Garantir padrões mínimos de equidade e qualidade na administração dos


tributos imobiliários;
w Aprofundar o conhecimento sobre política e administração dos tributos
imobiliários;
w Apoiar as ações que resultem no aumento do grau de autonomia financeira
dos municípios por meio do fortalecimento da cultura e cidadania fiscal na
esfera municipal; e
w Melhorar a gestão territorial dos municípios buscando promover modelos
sustentáveis de desenvolvimento urbano.

1.3 Funções

O Programa opera em uma instância de orientação, estímulo, construção


coletiva de conhecimento, identificação de alternativas para superar problemas
técnicos, e certificação de esforços fiscais realizados em nível local. Foge,
entretanto, do escopo da proposta a resolução de casos isolados ou a realização
de consultorias. A concretização dos objetivos estabelecidos será garantida por
intermédio das seguintes ações:

w Oferecer um fórum neutro para a identificação, discussão e análise de


questões técnicas, práticas e legais relacionadas à tributação imobiliária;
w Facilitar o intercâmbio de experiências nacionais e internacionais, e a
disseminação de práticas eficientes e iniciativas inovadoras;
w Facilitar o acesso a informações sistematizadas que venham a apoiar as
decisões fiscais e de política urbana;
w Contribuir para a capacitação profissional de agentes e técnicos
municipais;
w Estabelecer diretrizes legais e técnicas direcionadas a garantir a equidade,
eficiência e efetividade dos sistemas de tributação imobiliária;
w Contribuir com o estabelecimento de padrões para a realização de
práticas e procedimentos administrativos, bem como estudar parâmetros
mínimos de desempenho;
w Conceber, produzir e divulgar sistemas de indicadores para monitorar o
desempenho fiscal e a gestão territorial;
w Promover a cooperação entre municípios para atingir objetivos comuns na
área de tributação imobiliária; e,
w Contribuir para a compreensão dos instrumentos regulatórios de base
patrimonial, previstos no Estatuto da Cidade, assim como debater
estratégias para a sua aplicação e monitoramento.

13
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

1.4 Público-alvo

O Programa direciona suas ações de forma a atender às necessidades dos


municípios no que diz respeito à tributação imobiliária e gestão territorial. O
público-alvo abrange múltiplos atores, incluindo:

w Administradores, servidores públicos e representantes de entidades


governamentais;
w Representantes de organizações e associações que trabalhem com temas
municipais;
w Formuladores de políticas territoriais e fiscais;
w Agentes sociais.
Fotos

Sobre a Oficina
SOBRE A OFICINA
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

2. SOBRE
2. SOBRE A OFICINAA OFICINA

A OFICINA sobre avaliação de imóveis para fins tributários foi uma das iniciativas
realizadas no âmbito do Programa de Apoio aos Municípios em Tributação
Imobiliária. As demais oficinas trataram de temáticas complementares, quais
sejam: cadastro multifinalitário, aspectos legais e jurídicos relacionados à tributação
imobiliária, e arrecadação e cobrança dos tributos imobiliários.

2.1 Objetivos

A OFICINA teve o objetivo de oferecer um fórum para debater temas


relacionados à avaliação de imóveis para fins tributários, visando contribuir para
melhorar a tomada de decisão quanto às práticas e aos procedimentos avaliatórios
empregados pelos municípios.

2.2 Metodologia de Trabalho

Contando com o apoio de um grupo de especialistas em avaliação de imóveis, a


OFICINA foi fundamentalmente estruturada na forma de debates sobre questões
técnicas relevantes identificadas previamente pelos participantes. Os tópicos
debatidos foram definidos de forma a absorver os temas de maior interesse
coletivo, identificados em função da hierarquização de tópicos pré-selecionados
pelos participantes. Os trabalhos foram complementados por apresentações de
curta duração sobre os temas debatidos nos diferentes painéis.

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


2.3 Participantes

A OFICINA contou com a participação de aproximadamente 50 profissionais,


incluindo avaliadores de imóveis, gestores e técnicos municipais, planejadores
urbanos e ambientais, formuladores de políticas territoriais e fiscais, especialistas
em sistemas de informação, agentes financeiros com atuação no financiamento de
políticas públicas e acadêmicos. Estavam presentes representantes de 16 Estados
da Federação, incluindo Acre, Bahia, Ceará, Distrito Federal, Espírito Santo, Goiás,
Maceió, Minas Gerais, Pará, Paraná, Paraíba, Rio de Janeiro, Rio Grande do Sul, Santa
Catarina, São Paulo e Sergipe.

2.4 Painéis

Os temas debatidos foram organizados em cinco painéis, quais sejam: (i) Métodos,
Técnicas e Modelos; (ii) Base de Dados (Cadastro Imobiliário e Preços Praticados) ;
(iii) Validação dos Trabalhos; (iv) Ciclos entre Avaliações Genéricas; (v) Temas
Complementares. Devido à inter-relação entre os temas, diversos tópicos
discutidos foram revisados em mais de um painel. A síntese dos debates é
apresentada nas próximas seções.

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Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

2.5 CORPO DOCENTE

CLAUDIA M. DE CESARE (Coordenadora e Debatedora)

Pesquisadora, membro do Teaching Faculty do Lincoln Institute of Land


Policy e do Conselho Consultivo do International Property Tax Institute
(IPTI). Engenheira Civil; Especialista pela Pontifícia Universidade Católica do
Rio Grande do Sul (PUCRS); Mestre pela Universidade Federal do Rio
Grande do Sul (UFRGS), com dissertação na área de avaliação de imóveis;
e PhD pela University of Salford, Inglaterra. A tese de doutorado foi sobre
análise de equidade no imposto sobre a propriedade imobiliária. Funcionária
da Secretaria Municipal de Fazenda (SMF) de Porto Alegre. Foi assessora do
Secretário por um período de 8 (oito) anos, no qual idealizou e/ou
coordenou diversos projetos relacionados às áreas de tributação imobiliária,
avaliação de imóveis e recuperação de mais valias urbanas. Autora de
artigos técnicos na área de tributação imobiliária e avaliações para fins
tributários. Professora de cursos presenciais e a distância, e palestrante em
eventos nacionais e internacionais.

EGLAÍSA MICHELINE PONTES CUNHA (Coordenadora)

Administradora, Mestre em Planejamento e Gestão Educacional pelo


Institut International de Planification de l´Éducation, Unesco, Paris/França
e Mestre em Educação na área de Políticas Públicas e Gestão da Educação
Superior pela Universidade de Brasília. É Técnica em Assuntos Educacionais
e Gerente de Capacitação do Ministério das Cidades, onde coordena o
Programa Nacional de Capacitação das Cidades.

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AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

RUBENS ALVES DANTAS (Debatedor)

Engenheiro Civil graduado na Universidade Federal de Pernambuco (UFPE),


com especialização em Engenharia de Avaliações pela Universidade de São
Paulo e Engenharia Econômica pela Universidade Católica de Pernambuco.
Mestre em Engenharia de Produção, Doutor em Economia Urbana pela
PIMES/UFPE. Chefe do Departamento de Terras do BHN (1985-86),
Engenheiro de Avaliações da Caixa Econômica Federal (1986-2006).
Professor de Engenharia de Avaliações da UFPE (1981-2006). É autor de
inúmeros artigos; palestrante e conferencista convidado em eventos
internacionais e nacionais. Membro da Comissão de Estudos da Associação
Brasileira de Normas Técnicas (ABNT), trabalhou na revisão das normas de
avaliações de bens. Vencedor de vários prêmios em congressos nacionais e
internacionais. Presidente do Instituto Pernambucano de Tributações e
Perícias (1989-90). Atual Vice-Presidente Técnico da SOBREA. Autor do
livro Engenharia de Avaliações – Introdução à Metodologia Científica.

RICARDO DUALDE (Relator)

Engenheiro e Consultor para municípios com atuação para as áreas fiscal,


sistemas de informação e de política urbana. Doutor pela Faculdade de
Arquitetura e Urbanismo da Universidade de São Paulo na área de
Planejamento Urbano e Regional. Mestre pela Faculdade de Arquitetura e
Urbanismo da Universidade de São Paulo (FAU/USP) na área de Estruturas
Ambientais Urbanas. Realizou o Master Business Information Systems pela
Pontifícia Universidade Católica de São Paulo e Pós Graduação em
Políticas de Suelo Urbano en América Latina no Panamá pelo Lincoln
Institute of Land Policy, onde atua como instrutor EAD junto ao Programa
de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária.

19
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

VALÉRIA MARTINS SALGADO (Debatedora)

Graduada em Engenharia Civil pela Universidade Federal de Goiás.


Engenheira do quadro da Caixa Econômica Federal onde é instrutora na
área de avaliação de imóveis. Professora do curso de Pós-Graduação de
Engenharia de Avaliações e Perícias, promovido pela Faculdade Sul
América em Goiânia, nas disciplinas: Avaliação de Imóveis por
Metodologia Científica, Avaliação de Locações e Avaliação de Glebas
Urbanizáveis. Participou do grupo que redigiu o texto base para a
revisão da NBR 5676 e hoje é relatora na Comissão de estudos
para revisão da NBR 14653 - Parte 2.

EVERTON SILVA (Debatedor)

Engenheiro Agrimensor; Mestre em Cadastro Técnico Multifinalitário;


Doutor em Engenharia de Produção pela Universidade Federal de Santa
Catarina. Consultor nas áreas de cadastro técnico, avaliação em massa de
imóveis, tributação imobiliária, mapeamento e geoprocessamento.

DOMINGOS DE SABOYA BARBOSA FILHO (Debatedor)

Engenheiro Civil, especializado em Engenharia Econômica. Mestre em Ciências em Engenharia da


Produção pela COPPE-Universidade Federal do Rio de Janeiro (UFRJ); cursos de pós-graduação em
Análise Econômica, de Economia Urbana e de Gerência de Projetos. Sócio-fundador e Presidente da
Sociedade Brasileira de Engenharia de Avaliações (SOBREA). Chefiou o órgão de Perícias e Avaliações
(SEPAV), da Petrobrás. Ex-Diretor da Fundação Petrobrás de Seguridade Social (PETROS) de 1996 a
1999. Ex-Membro do Instituto Brasileiro de Governança Corporativa (IBGC) e da Associação Brasileira
de Normas Técnicas (ABNT), onde foi eleito por duas gestões para integrar o Conselho Fiscal.

20
Fotos

Contextualização
CONTEXTUALIZAÇÃO INICIAL
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

3. CONTEXTUALIZAÇÃO
3. CONTEXTUALIZAÇÃO INICIAL

A avaliação de imóveis é um trabalho técnico, no qual o valor de um bem é


estimado considerando as condições de mercado vigentes. No Brasil, as normas
técnicas da Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) fornecem as
diretrizes que devem orientar os trabalhos de avaliação de bens.

O conhecimento sobre o valor do bem imóvel pode servir para múltiplas


finalidades tanto na esfera pública quanto na privada, sendo tema de interesse para
uma série de atores com interesses distintos, tais como urbanizadores,
empreendedores, intermediadores, contribuintes, administradores públicos, ges-
tores tributários, agentes financeiros, entidades outorgadas para o exercício das
desapropriações, compradores e vendedores privados e investidores. O elo de
integração deste elenco de atores está na admissão de um valor pretensamente
justo aos montantes financeiros de troca ou usufruto observados no mercado
imobiliário.

O Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) e o Imposto


sobre a Transmissão Inter Vivos, a qualquer título, por ato oneroso, de Bens
Imóveis (ITBI) são impostos de natureza patrimonial que cabem aos municípios
instituir. A base de cálculo destes tributos está definida no Código Tributário
Nacional (CTN). Para o Imposto sobre a Propriedade Predial e Territorial Urbana
(IPTU), a base de cálculo é o valor venal, ou seja, o valor de venda dos imóveis,

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


entendido como o preço mais provável pelo qual um imóvel seria vendido nas
condições de mercado vigentes na data da avaliação considerando a terra e suas
benfeitorias - construções de caráter permanente. De forma semelhante, a base
de cálculo do ITBI é o valor venal dos bens e direitos transmitidos.

As avaliações de imóveis desenvolvidas para fins tributários são fundamentais para


garantir a capacidade dos impostos de gerar receita, a equidade fiscal e a confiança
no sistema tributário. Deveria haver, portanto, fortes exigências quanto ao grau
de acurácia das estimativas na medida em que o valor dos imóveis é um elemento
preponderante na distribuição da carga tributária.

Devido unicamente à baixa qualidade das avaliações, isto é, imperfeições de cará-


ter essencialmente administrativo, a carga tributária pode ser equivocadamente
transferida entre os contribuintes. Conseqüentemente, propriedades de mesmo
valor podem ser avaliadas e, em decorrência, tributadas, por níveis avaliatórios
distintos, ferindo o princípio da isonomia.

Não raro, distorções de caráter avaliatório são responsáveis por gerar inclusive
regressividade na cobrança do imposto na medida em que propriedades de alto
valor são subavaliadas, em termos relativos, em comparação com imóveis
de baixo valor.

23
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

O IPTU é um imposto de caráter anual que incide sobre todo o universo de bens
imóveis. Tradicionalmente, a maioria dos municípios brasileiros usa o Método
Evolutivo (anteriormente conhecido como "Método do Custo de Reposição"),
que resulta da aplicação do método comparativo para a estimação do valor do
terreno e a quantificação dos custos para a estimação do valor das construções.

Existe ampla evidência da incapacidade do método de estimar valores consistentes


para a maior parte dos imóveis, pois custo é apenas um dos fatores que pode
influenciar a formação dos preços. A forma de aplicação do método por grande
parte dos municípios causa distorções adicionais. Valores médios da terra são
ajustados por fatores de natureza determinística para refletir acréscimos ou
decréscimos causados pelas características específicas dos imóveis avaliados.
Custos básicos das edificações são calculados de acordo com orçamentos
genéricos para tipologias construtivas pré-definidas. Estas tipologias nem sempre
acompanham a evolução do mercado imobiliário. Os fatores de depreciação dos
custos aplicados, em geral, não levam em consideração o tipo de edificação. Tais
procedimentos ferem inclusive as orientações da Norma Brasileira de Avaliação de
Bens (NBR 14653).

Há ainda alguns municípios nos quais as avaliações são fundamentalmente baseadas


em percepções de um grupo de estudo ou comissão, ou ainda situações nas quais
valores históricos de origem indefinida são corrigidos pela inflação e aplicados
indiscriminadamente.

No caso do ITBI, alguns municípios utilizam o próprio preço declarado pelo


contribuinte como base de cálculo do imposto, enquanto outros estimam o valor
de mercado de cada transação ou ainda se baseiam no valor estimado para fins de
IPTU.

No contexto brasileiro, a qualidade das avaliações preocupa em ambos os tributos.


É, entretanto, um pouco mais difícil perceber as inconsistências de caráter
avaliatório no caso do ITBI, pois o imposto incide apenas sobre os imóveis que
foram transferidos e a tributação ocorre no momento da transferência.

Outro elemento complicador para o andamento adequado dos trabalhos é a


necessidade de que valor estimado para fins de IPTU seja estabelecido por lei. De
fato, o IPTU, de forma idiossincrática e injustificada, constitui o único imposto cuja
mera atualização da base de cálculo necessita de sanção do Poder Legislativo,
evidenciando a forte influência política sobre atividades inerentemente técnicas.

Considerando a forma com que os trabalhos de avaliação de imóveis são


realizados, pode-se afirmar que existem fortes indicativos de iniquidades e,
portanto, da alta potencialidade de aprimoramento nesta área. O desempenho
insatisfatório das avaliações realizadas para fins tributários pode estar relacionado
aos seguintes aspectos:
w Uso de rotinas arbitrárias sem qualquer fundamentação técnica para o
estabelecimento de valores;

24
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

w Deficiente conhecimento da natureza e do perfil do mercado imobiliário;


w Limitado acesso às informações de mercado sobre preços praticados;
w Falhas na escolha do método e/ou aplicação das técnicas de estimação do
valor;
w Certa incipiência na análise de dados multivariados extraídos do contexto
social, político e econômico;
w Adoção de pressupostos duvidosos na realização dos trabalhos;
w Omissão e/ou incorreta mensuração de atributos importantes na estimação
da base de cálculo;
w Amplos ciclos avaliatórios (isto é, uso de valores históricos);
w Entraves na legislação aplicável e pressões políticas;
w Conflitos entre a rigidez do planejamento e a realidade conjuntural que
comprometem a consecução das atividades, em face da escassez de verbas,
inadequada distribuição de recursos, descompassos da estrutura logística
disponível.

Visando assegurar a equidade na distribuição da carga tributária, é fundamental


garantir um grau razoável de acurácia das estimativas de valor desenvolvidas para
fins tributários. Diversos temas fazem parte da agenda dos municípios, incluindo,
por exemplo, a formação de amostra de dados representativa; a definição e a
aplicação de métodos de avaliação capazes de gerar estimativas de valor eficientes
para cada segmento imobiliário, ou ainda a melhoria na forma de aplicação de
práticas consagradas; o controle sobre o grau de qualidade dos trabalhos; a
capacitação da equipe de trabalho; a manutenção de ciclos avaliatórios periódicos;
e o uso de formas eficientes de reajuste dos valores entre intervalos sem avaliação.

Neste contexto, a Oficina de Apoio Técnico a Questões relativas à Avaliação em


Massa de Imóveis para Fins Fiscais buscou contribuir com a discussão, análise e
identificação de alternativas para aumentar a equidade e a qualidade das avaliações
dos imóveis para fins fiscais.

25
Fotos

Métodos e Técnicas
MÉTODOS, TÉCNICAS E MODELOS DE
AVALIAÇÃO EM MASSA
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

4. MÉTODOS
4. MÉTODOS, E TÉCNICAS
TÉCNICAS E MODELOS

4.1 Revisão Técnica da Temática

Salvo em situações extraordinárias, é inviável em termos de custo e tempo realizar


avaliações individuais para todo o universo de imóveis em um município. De tal
forma são utilizados processos de avaliação em massa nos trabalhos desenvolvidos
para fins tributários, principalmente, no caso do IPTU.

Avaliação em massa de imóveis consiste no desenvolvimento de um ou mais


modelos genéricos, originados, em geral, com base em uma amostra de dados, os
quais são aplicados tomando em conta os dados cadastrais. Estes modelos devem
ser construídos com base em métodos normatizados e análises estatísticas, ou
outras técnicas capazes de estimar com acurácia o valor dos bens.

No Brasil, a Associação Brasileira de Normas Técnicas (ABNT) é responsável pelo


estabelecimento das normas técnicas que fornecem as diretrizes orientadoras
para os trabalhos de avaliação de bens.

A Norma Brasileira de Avaliações de Bens (NBR 14.653) recomenda a aplicação do


método comparativo direto sempre que possível nos trabalhos de avaliação de
imóveis, no qual "o valor de mercado do bem é identificado por meio de
tratamento técnico dos atributos dos elementos comparáveis, constituintes da
amostra de dados".

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


É também exigido que quaisquer que sejam os modelos utilizados para inferir a
formação de valores, tais modelos devam ter seus pressupostos devidamente
explicitados e testados. O tratamento dos dados pode ser realizado das seguintes
formas: (i) Tratamento por fatores: homogeneização por fatores e critérios,
fundamentados por estudos e posterior análise estatística dos resultados
homogeneizados; (ii) Tratamento científico: tratamento de evidências empíricas
pelo uso de metodologia científica que leve à indução de modelo validado para o
comportamento do mercado.

Outros métodos previstos em norma são resumidamente descritos na sequência:

(i) Método involutivo: A estimativa de valor de mercado do bem é


fundamentada no seu aproveitamento eficiente, baseado em modelo de estudo de
viabilidade técnico-econômica, mediante hipotético empreendimento compatível
com as características do bem e com as condições do mercado no qual está
inserido, considerando-se cenários viáveis para execução e comercialização do
produto.

(ii) Método evolutivo: O método é baseado na suposição de que custo e valor

29
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

são fortemente relacionados e busca apurar o custo de reproduzir o mesmo bem.


A composição do valor total do imóvel avaliando é obtida através da soma do valor
do terreno e do custo de reprodução das benfeitorias devidamente depreciado.
Caso a finalidade seja a identificação do valor de mercado, a norma recomenda que
deve ser considerado o fator de comercialização, que é a razão entre o valor de
mercado de um bem e o seu custo de reedição (custo de reprodução depreciado).
O fator de comercialização pode ser maior, igual ou menor do que "1" (um).

Fatores de depreciação visam contemplar a redução do custo das benfeitorias


causada pela idade, obsolescência física ou funcional, e estado de conservação das
construções, ao passo que o fator de comercialização objetiva ajustar o custo de
reposição do bem para que se aproxime do valor de mercado. Por exemplo, em
mercados imobiliários aquecidos, o fator de comercialização é maior do que "1"
pois o valor de mercado é superior ao custo do imóvel.

(iii) Método da capitalização da renda: O valor do bem é estimado com base


na capitalização presente da sua renda líquida prevista, considerando-se cenários
viáveis para a sua utilização.

A seleção do método, das técnicas e dos modelos de avaliação depende de uma


série de fatores, incluindo, por exemplo, a viabilidade de formar uma amostra
representativa do segmento a ser avaliado. A metodologia empregada afeta
diretamente o grau de precisão das estimativas de valor.

A NBR-14.653 carece de uma seção específica para tratar das particularidades


envolvidas nos processos de avaliação de imóveis para fins tributários. Em termos
específicos, a norma se limita a conceituar o termo "planta de valores" (definida
como 'representação gráfica ou listagem dos valores genéricos de metro') e a
recomendar a vistoria por amostragem nas avaliações em massa realizadas a partir
de dados cadastrais.

Parte das recomendações da NBR 14.653 é, em geral, ignorada nas avaliações


desenvolvidas para fins tributários. Por exemplo, embora a norma especifique a
sua preferência pela aplicação do método comparativo direto de dados de
mercado, o Método Evolutivo é empregado pela grande maioria dos municípios
brasileiros.

Na aplicação do Método Evolutivo, não raro, procedimentos arbitrários são


observados nas práticas avaliatórias desconsiderando as exigências da norma
quanto ao tratamento dos dados. Por exemplo, os municípios costumam calcular
o valor médio de terreno para as diferentes zonas/regiões da cidade que pode ser
representado no mapa cadastral do município. Contrariando os preceitos
normativos, em diversos municípios, são empregados fatores determinísticos
para representar o acréscimo ou decréscimo no valor médio causado pelas
características do imóvel e/ou da face de quarteirão na qual o imóvel está
localizado. Ao valor estimado para o terreno é acrescido o custo das edificações,
calculado de acordo com orçamentos genéricos para tipologias construtivas
predefinidas, o qual é depreciado em função da idade e/ou estado de conservação.

Contrariando novamente as exigências normativas, poucos municípios aplicam


30 fatores de comercialização.
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

O método evolutivo procura retratar o comportamento dos preços a partir de um


parâmetro de custos. Em nível teórico e prático, o uso indiscriminado da
metodologia produz uma série de inconsistências que tende a resultar em erros e
desvios nas estimativas de valor, entre as quais se destacam:

w O uso de um modelo único assume a hipótese pouco provável de que os


fatores de ajuste têm a mesma influência independentemente do tipo de
imóveis a avaliar.
w O valor da terra desconsiderando as construções deve ser estimado para
todas as propriedades. Uma absoluta falta de informação sobre terrenos
transacionados tende a existir em áreas centrais urbanas nas quais não há
terrenos livres. Logo, não há elementos para embasar a estimação do valor
da terra para estes imóveis.
w As tabelas do custo de construção são desenvolvidas considerando projetos
de construção específicos, que representam um limitado número de
imóveis.
w Os coeficientes empregados para ajustar o valor unitário médio às
características dos imóveis e/ou zonas são, usualmente, determinísticos.
Isto é, os fatores não são derivados de uma análise empírica, inferida com
base na análise das condições reais do mercado imobiliário e suas
tendências. É observada a baixa correlação entre tais fatores com o
comportamento observado no mercado de imóveis. A baixa correlação
mencionada também se verifica nos fatores de depreciação.
w As preferências do consumidor são ignoradas no modelo avaliação.

Apesar do método ser amplamente utilizado nas avaliações desenvolvidas para fins
tributários no Brasil, seu uso deveria ser limitado àquelas situações nas quais não
há viabilidade de formação de uma amostra de dados representativa sobre imóveis
comercializados no período. De toda forma, quando aplicado, é importante que o
custo de reposição calculado seja calibrado por meio do uso do fator de
comercialização inferido através da comparação entre custos e o valor de
mercado.

As razões prováveis que levam ao emprego do método incluem:

w Menor esforço para formação da amostra de dados. A pesquisa no mercado


de imóveis fica restrita a terrenos, evitando assim coletar dados sobre
preços praticados para os demais segmentos imobiliários (casas,
apartamentos, salas comerciais, espaços de estacionamento, lojas, etc).
w Menor tempo para realizar o trabalho, pois em geral é aplicado o mesmo
modelo independente do tipo de imóvel a avaliar.
w Falta de familiaridade da equipe de trabalho com a aplicação de técnicas de
inferência estatística.
w Restrições legais ou culturais quanto à alteração da metodologia avaliatória,
incluindo as resistências das Câmaras deVereadores e/ou a falta de aceitação
da comunidade.
31
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Há pleno consenso na área de avaliações de imóveis


da superioridade do método comparativo de dados
de mercado. Entretanto, é rara a aplicação direta do
método comparativo nos municípios brasileiros para
a avaliação de casas, apartamentos, salas, lojas, etc.
Seu uso é limitado à avaliação de terrenos.

O amplo uso dos modelos econométricos na área de


avaliação de imóveis é ainda restrito ao setor privado.
No setor privado, paulatinamente, os métodos
dedutivos - caracterizados pelo emprego de fatores
determinísticos, fórmulas e tabelas preestabelecidas
- foram substituídos pela estatística indutiva, na qual
as conclusões são extraídas com base em
observações sobre bens comercializados no
mercado de imóveis. Estes avanços não foram
observados nas avaliações desenvolvidas para fins
tributários.

Na área de avaliação de imóveis para fins tributários,


o desafio é maior do que a alteração da metodologia
avaliatória. Como discutido previamente, nem
sempre há sequer um trabalho técnico que
fundamente as avaliações empregadas para fins fiscais.

Em alguns casos, são empregados valores históricos,


reajustados sistematicamente por índices de inflação;
em outros, há uma comissão formada por
representantes políticos, técnicos ou sociais que
discute aumentos e alterações nos valores unitários
da terra e das construções. O embasamento técnico
é extremamente precário ou inexistente nestas
situações.

Além de tudo, é comum verificar o engessamento das


práticas utilizadas pelos municípios devido à
necessidade de aplicar a metodologia de avaliação de
imóveis que está aprovada na legislação tributária,
mesmo que tal metodologia gere resultados
inconsistentes, ou contrarie diretamente os
preceitos estabelecidos nas Normas de Avaliação de
Bens, em especial, a parte relativa a imóveis urbanos.

Embora os princípios avaliatórios definidos pela NBR


14653 sejam independentes da finalidade da avaliação,
prejuízos adicionais são produzidos pela ausência de
uma norma de avaliação de imóveis que incorpore as
particularidades relacionadas ao processo de estimar
o valor de mercado para o universo de imóveis em
uma jurisdição com acurácia e uniformidade.
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

É imprescindível levar em conta a realidade atual e a potencialidade real de


aprimoramento dos trabalhos.

No caso do IPTU, a transição entre o uso dos valores históricos - usualmente


repletos de distorções de natureza diversa - e o uso de estimativas eficientes do
valor de mercado dos imóveis representa um grande desafio que é agravado pela
transparência excessiva do imposto. Quando as variações no imposto a pagar,
produzidas pela alteração de metodologia, forem extraordinárias, a forma de
gerenciar o impacto inclui esquemas de transição no qual os aumentos são
incorporados de forma gradativa.

A seguir são apresentadas as questões-chave,bem como as diretrizes extraídas dos


debates sobre métodos, técnicas e modelos de avaliação em massa de imóveis.

4.2 Quais as principais etapas do processo de avaliações de imóveis


para fins fiscais?

PROBLEMATIZAÇÃO

Além da complexidade evidente resultante da necessidade de avaliar todo o


universo de imóveis em uma jurisdição em uma mesma data, incluindo aqueles
imóveis que dificilmente são transacionados no mercado imobiliário, diversas
particularidades marcam os trabalhos de avaliação de imóveis desenvolvidos para
fins fiscais, principalmente no que tange aos valores estimados para o lançamento
do IPTU.

Tais particularidades geram etapas adicionais que devem ser incorporadas ao


processo típico de avaliação de imóveis que objetiva estimar, via de regra, o valor
de mercado de um determinado bem ou um grupo de imóveis.

Uma destas particularidades refere-se ao cadastro imobiliário. Independente-


mente do modelo de avaliação empregado, as estimativas de valor para fins de
IPTU são realizadas com base nos dados armazenados no cadastro sobre as
características físicas dos imóveis e de sua localização. É importante perceber que
as variáveis que poderão ser incluídas nos modelos de avaliação desenvolvidos são
limitadas aos atributos existentes no cadastro do município. Para garantir a
equidade das avaliações para fins tributários, o cadastro deve incluir informações
atualizadas sobre o território e os principais atributos que determinam a formação
dos preços dos imóveis.

Como discutido inicialmente, as avaliações para fins de IPTU são usualmente


desenvolvidas através de um processo de avaliação em massa, no qual são aplica-
dos modelos genéricos. É duvidosa a probabilidade de que estes modelos
genéricos sejam eficientes para estimar o valor de imóveis atípicos, com
características muito distintas daqueles imóveis analisados para o
desenvolvimento do modelo de avaliação. Portanto, dependendo do nível de
precisão almejado para os trabalhos, é provável que uma metodologia específica
tenha de ser aplicada nestas situações.

33
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Na medida em que o valor estimado é empregado para a tributação, preocupações


adicionais devem estar presentes, tais como a publicidade dos trabalhos, tanto em
nível individual quanto em nível coletivo. A percepção de injustiças pode estimular
a inadimplência. Atenção especial deve ser dada à forma de comunicação dos
resultados, que é essencial para garantir a aceitabilidade do imposto. No mesmo
sentido, a necessidade de aprovação dos valores utilizados para fins de IPTU pelas
Câmaras de Vereadores gera ainda a necessidade adicional de negociação de um
trabalho fundamentalmente técnico com um corpo essencialmente político.

Outra questão importante nos trabalhos desenvolvidos para fins fiscais é controlar
o grau de acurácia das estimativas de valor gerada. Após aplicar qualquer técnica
para estimar a base de cálculo do tributo, é altamente recomendável a análise
estatística do nível de precisão dos trabalhos avaliatórios visando garantir a
uniformidade das avaliações, isto é, evitar iniquidades.

Todos os aspectos mencionados geram necessidade de procedimentos específicos


que devem ser incorporados às etapas comumente integrantes do processo
avaliatório.

34
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Planejar os trabalhos, abrangendo a definição clara dos seus


objetivos, identificação de fontes de dados, análise exploratória dos dados,
seleção da metodologia, modelagem e validação.

2 Avaliar a qualidade dos dados que integram o cadastro, visando


assegurar que o trabalho será realizado empregando dados atualizados
sobre as características dos imóveis.

3 Aplicar estatística descritiva para diferentes categorias de imóveis,


visando conhecer as características do universo de imóveis a serem
avaliados e definir o campo amostral.

4 Estabelecer a metodologia a ser adotada, de acordo basicamente


com as características de cada segmento de imóveis a ser avaliado,
considerando principalmente a disponibilidade de informação, os recursos
disponíveis em cada instituição e a viabilidade técnica-administrativa de
realizar os trabalhos.

5 Repensar o método de avaliação e/ou os modelos avaliatórios a


serem empregados em contraste à aplicação indiscriminada do método
evolutivo.

6 Segmentar a amostra de dados em dois grupos, quais sejam: o


primeiro a ser empregado para o desenvolvimento dos modelos de
avaliação, e o segundo para a validação dos resultados. A ação tem o
objetivo de medir a qualidade dos trabalhos avaliatórios.

7 Estabelecer parcerias com instituições que possam contribuir para


a verificação de dados cadastrais, formação da amostra de dados,
desenvolvimento dos modelos ou transferência de tecnologia para as
administrações municipais.

8 Fornecer nota prévia sobre o valor apurado antes do lançamento


fiscal, visando viabilizar a revisão em nível administrativo dos valores
estimados antes do seu posterior uso como base para o lançamento
tributário.

9 Organizar audiências públicas para discutir os resultados dos


trabalhos com representantes dos Poderes Executivo, Legislativo,
Judiciário e da comunidade.

36
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

PROPOSIÇÃO

Considerando as diretrizes extraídas dos debates, bem como


conhecimentos prévios, segue proposta de etapas integrantes de um
processo de avaliação de imóveis para fins fiscais:

Etapa 1 – Definição dos objetivos e da abrangência do trabalho

Visando identificar a abrangência dos trabalhos, é recomendável fazer


inicialmente um diagnóstico dos valores cadastrais para determinar o nível e
a uniformidade das avaliações em diferentes segmentos e classes de imóveis
(ver Seção 7).

O diagnóstico deve também incluir a análise dos sistemas de informação


disponíveis, assim como deve identificar os demais recursos existentes e o
prazo para o desenvolvimento dos trabalhos. A alternativa de segmentar o
trabalho em mais de um exercício não deve ser descartada. Neste caso,
deve-se priorizar a avaliação daquelas categorias de imóveis em que são
observadas as maiores distorções entre preços praticados e valores
cadastrais.

Contudo, qualquer definição deve estar em consonância com a legislação


vigente, na qual se recomenda que inclua a freqüência máxima com que as
avaliações devem ser desenvolvidas e a data em que o valor deve ser
estimado.

Tendo em vista que os fatores determinantes dos preços praticados são


variáveis e que podem existir diferentes modelos capazes de estimar o valor
de mercado dos imóveis com um grau satisfatório de precisão, a legislação
tributária não deveria engessar os trabalhos. Por exemplo, deve-se evitar
que a legislação tributária determine fatores de homogeneização ou mesmo
que defina qual o método de avaliação a ser aplicado.

Visando garantir a qualidade dos trabalhos, seria mais eficiente que as


legislações tributárias tivessem a preocupação de garantir a acurácia dos
resultados ao invés de prescrever a forma com que estes valores devem ser
estabelecidos.

Aspectos de natureza técnica devem preferencialmente ser objeto de


normas técnicas. Na inexistência de norma técnica especifica, é reco-
mendado que sejam seguidas as determinações das normas de avaliação de
bens, em especial, da parte referente à avaliação de imóveis urbanos (NBR
14.653-Parte 2).
37
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Etapa 2 – Estabelecimento de parcerias

Buscar estabelecer ou expandir parcerias é outra etapa a ser incorporada


ao processo de avaliação de imóveis para fins de tributação. O objetivo é
somar esforços para a verificação dos dados, formação da amostra de da-
dos contendo os preços dos imóveis, e construção e validação dos modelos.
Atualmente, há inclusive grande ênfase na formação de parcerias para o
desenvolvimento de uma base de dados única. As parcerias são também
imprescindíveis para a manutenção do cadastro imobiliário.

Entre os parceiros potenciais para a formação de um banco de dados sobre


transações imobiliárias, estão os municípios, os agentes financeiros que
financiam bens imóveis, a Secretaria do Patrimônio da União, as áreas de
avaliações dos Estados, os cartórios de registros de imóveis, Sindicatos das
Empresas do Setor Imobiliário e Condomínios (SECOVI), Sindicatos da
Indústria da Construção (SINDUSCON), Conselho de Corretores de
Imóveis (CRECI), Conselho Regional de Engenharia, Arquitetura e
Agronomia (CREA), e institutos e associações de avaliação de imóveis, tais
como IBAPE, IGEL e SOBREA.

De acordo com Erba (2010), uma das estratégias com crescente


importância na América Latina para a coleta de dados que permitem
atualizar o cadastro econômico é a estruturação de Observatórios
Urbanos de Valores (OUV). Estes órgãos são formados pelos
representantes das instituições parceiras do Cadastro Territorial
Multifinalitário (CTM). Os dados do OUV normalmente são depositados
em bases disponíveis em uma plataforma da Internet e são compartilhados
com fins comerciais e fiscais. A discussão sobre este tema é retomada nas
próximas seções.

Etapa 3 – Vistoria e análise do perfil imobiliário na jurisdição

A vistoria a todo universo de imóveis é, na maioria dos casos, inviável. A


Norma de Avaliação de Imóveis Urbanos (NBR 14.653-2) recomenda que a
vistoria seja realizada por amostragem. A vistoria visa conhecer as
características reais das diferentes zonas, bem como verificar a consistência
dos dados cadastrais.

Visando à formação de uma amostra de dados representativa, a


compreensão das características do estoque de imóveis é essencial. É

38
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

importante calcular médias e identificar valores máximos e mínimos para


os principais atributos das diferentes categorias de imóveis.

Deve-se também conhecer a potencialidade de uso e ocupação das


diferentes zonas da cidade. Para compreender a variabilidade dos preços
dos imóveis no período, é fundamental que sejam monitoradas as alterações
no perfil de uso e ocupação do solo em médio prazo. As tendências de
valorização ou desvalorização imobiliária nas diferentes regiões, sub-
regiões e de acordo com o tipo de imóvel devem ser prontamente
identificadas.

Em avaliações para fins tributários, a segmentação da cidade em zonas


homogêneas é prática comum, assim como a categorização de imóveis
conforme as suas principais características. Dependendo da sofisticação do
sistema cadastral, será possível realizar uma análise espacial mais profunda
da cidade visando o (re)zoneamento da cidade.

Etapa 4 – Seleção do método e das técnicas avaliatórias para


cada segmento imobiliário

A seleção do método e das técnicas que serão utilizadas depende


basicamente das características de cada segmento de imóveis a ser avaliado,
considerando principalmente a disponibilidade de informação e os recursos
disponíveis em cada instituição. Naturalmente, quando existentes, devem
ser respeitadas as determinações legais demandando o uso de uma ou mais
abordagens avaliatórias.

Como previamente discutido, a Norma Brasileira de Avaliações de Bens


(NBR-14.653) recomenda a aplicação do Método Comparativo Direto
sempre que possível nos trabalhos de avaliação de imóveis. Entretanto, é
inviável a aplicação do método para a avaliação dos imóveis atípicos, os quais
não possuem dados de mercado para comparação direta. O valor de tais
imóveis dificilmente poderá ser estimado com um grau aceitável de precisão
através de modelos genéricos de avaliação. Portanto, avaliações individuais
devem também ser parte integrante dos trabalhos.

Para os municípios que optam pela manutenção da metodologia


tradicionalmente aplicada - Método Evolutivo - que é baseado em uma
abordagem de custos, o desafio é a calibração do modelo para que o
resultado reflita o preço mais provável de venda dos imóveis - valor

39
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

de mercado - ao invés do seu custo de reediçãoB1 . A única forma de fazer


esta calibração é com base na análise de preços praticados.

Etapa 5 – Coleta de dados

Devido à atuação contínua dos governos na área de tributação imobiliária, é


altamente recomendável a formação de um sistema de informações
permanente no qual fiquem armazenados dados coletados de forma
contínua sobre transações e operações envolvendo todos os tipos de
imóveis.

A coleta dos dados é estruturada em função das características do estoque


de imóveis existente na jurisdição e do método de avaliação a ser adotado.
É requisito fundamental o acesso a um conjunto de informações confiáveis
para que sejam feitas as estimativas.

Dados coletados sobre imóveis comercializados no período devem incluir a


data da negociação, as condições de pagamento, as partes envolvidas, as
principais características do imóvel negociado e o preço da transação.
Mesmo que o método de avaliação adotado não seja o comparativo de
dados de mercado, a base de dados sobre imóveis comercializados será de
grande valia para a validação e calibração dos modelos de avaliação
desenvolvidos.

Idealmente, a coleta de dados deve incluir apenas informações sobre


imóveis transacionados no período. Não raro, o limitado acesso aos preços
praticados e a falta de confiabilidade nos preços declarados resultam na
inclusão de dados sobre ofertas de imóveis para complementar a pesquisa.

Na medida em que o Método Evolutivo for aplicado, é necessário


acompanhar os custos de construção, os quais incluem gastos diretos,
indiretos e custos administrativos relacionados a diferentes tipologias
construtivas considerando as condições vigentes no mercado local na data
desejada.

A aplicação do Método de Capitalização pode ser uma alternativa para


avaliar propriedades exploradas para fins de investimento da renda. O
método demanda a coleta de dados sobre alugueis, incluindo preços e
despesas praticados no mercado local e taxa de ocupação de prédios. Para
cada negócio, é necessário caracterizar o tipo e as condições do imóvel
envolvido, a data e a vigência do contrato, e as obrigações das partes

40 1 Custo de reedição é o custo de reprodução, descontada a depreciação do bem, tendo em vista a

determinação do valor considerando o estado em que se encontra o bem.


AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

envolvidas. O valor de mercado pode ser inferido do valor de aluguel para


bens que raramente são comercializados no mercado imobiliário.

Independente do método de avaliação, deve-se acompanhar a evolução dos


dados financeiros, tais como inflação, taxas de juros praticadas no mercado,
custos financeiros envolvidos em financiamentos imobiliários e outros
indicadores.

Etapa 6 – Análise preliminar e verificação dos dados

O objetivo desta etapa é examinar dados atípicos (frequentemente


identificados por outliers 2 ), propor ou revisar o zoneamento, avaliar a
viabilidade de emprego de um modelo único para determinado segmento
ou classe de imóveis, propor variáveis de segmentação para
desenvolvimento de modelos específicos, e formular as principais hipóteses
que serão consideradas no desenvolvimento dos modelos de avaliação.

Quando necessário, poderão ser desenvolvidos trabalhos com grupos de


especialistas visando captar percepções sobre as tendências do mercado de
imóveis, a influência dos diferentes atributos na formação dos preços e a
forma estrutural dos modelos avaliatórios. Especialistas podem incluir
corretores de imóveis, avaliadores independentes, acadêmicos e estu-
diosos, e analistas e outros agentes do mercado imobiliário, como
construtores, financiadores e outros.

Como já discutido, é importante perceber que as variáveis que poderão ser


incluídas nos modelos de avaliação desenvolvidos são limitadas aos
atributos existentes no cadastro do município. Isto não impede que sejam
agregados ao cadastro imobiliário fatores adicionais identificados como
preponderantes para a determinação do valor dos imóveis. De toda a for-
ma, a decisão sobre a inserção de novos atributos ao cadastro deveria ser
tomada com base na análise da relação custo-benefício da complementação
cadastral.

2 Outliers são definidos como valores extremos resultantes de influências incomuns que não têm
qualquer efeito na grande maioria das observações (Birch et al 1991), que podem resultar de erros
em reportar ou transcrever observações, ou mesmo de aspectos específicos da observação em
questão, como a inclusão de transações envolvendo relativos ou ainda transações que ocorreram sob
situações especiais. Sua verificação e posterior exclusão é relevante na medida em que incorretas
conclusões nos trabalhos avaliatórios podem advir de confiar na análise estatística, desconsiderando-
se a motivação das partes nas transações (Appraisal Institute, 1992).

41
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Etapa 7 – Desenvolvimento e análise dos modelos de avaliação

Uma vez definida a estrutura geral do modelo que determina os preços


praticados, são utilizadas rotinas estatísticas para determinar os modelos
de avaliação que melhor se ajustam aos dados amostrais. Alternativamente,
são aplicados modelos teóricos de cálculo.

De toda a forma, os dados disponíveis devem ser segmentados em dois


grupos: o primeiro a ser empregado para o desenvolvimento dos modelos
de avaliação, e segundo para a validação dos resultados.

Conhecida a expressão estatística ou matemática que modela o fenômeno


em estudo, é possível estimar o valor da variável de interesse com base nos
valores observados das variáveis explicativas que participam do modelo.
Dependendo do tipo de modelo gerado, testes estatísticos são aplicados
para garantir a confiabilidade dos resultados obtidos. Na seleção dos
modelos, é necessário observar a consistência da interpretação física dos
seus componentes.

Etapa 8 – Validação dos resultados

A validação consiste em testar o modelo de avaliação desenvolvido com


uma amostra de dados independente, isto é, que não tenha sido utilizada
para o desenvolvimento dos modelos de avaliação. O objetivo desta etapa é
verificar a habilidade do modelo de estimar valores para um grupo de dados
não empregados na sua construção. É o mesmo procedimento usado para
realizar o diagnóstico inicial, no qual são calculados o nível e a uniformidade
das avaliações para diferentes segmentos e classes de imóveis.

Quanto menor a variabilidade das estimativas em relação ao preço de venda


dos imóveis, maior é a precisão do trabalho desenvolvido. Nesta etapa, po-
de ser identificada a necessidade de ajustes globais ou parciais nos modelos
propostos.

O processo de validação evita, por exemplo, o uso de modelos que são


adequados apenas para estimar o valor da própria amostra de dados
empregada para o seu desenvolvimento. A ausência de uma amostra de
dados independente não deve impedir a validação do modelo de avaliação.
Neste caso, a crítica de especialistas ou proprietários sobre os resultados

42
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

pode orientar a identificação de ajustes no modelo de cálculo estabelecido.

Etapa 9 – Aplicação dos modelos

O resultado do trabalho é efetivado por meio da aplicação dos diferentes


modelos de avaliação desenvolvidos no conjunto de imóveis a ser avaliado
na jurisdição. No caso das avaliações realizadas para fins fiscais, é
recomendável enviar uma nota prévia 3 sobre o resultado da avaliação para
os contribuintes. O objetivo é fornecer um período para atender às
reclamações e, eventualmente, realizar revisões no valor estimado antes do
lançamento oficial do imposto.

Etapa 10 – Publicidade dos trabalhos

Para facilitar a compreensão dos procedimentos básicos considerados, é


altamente recomendável a confecção de manuais, boletins informativos e
relatórios de avaliação. É desejável que os resultados dos trabalhos sejam
apresentados em diferentes fóruns, incluindo Poder Executivo, Câmara de
Vereadores, Ministério Público, associações representativas da sociedade
civil, incluindo associação de moradores. Nesses casos, a linguagem deve ser
adequada às características do público presente.

Outra questão que merece atenção é a publicidade das informações


cadastrais e tributárias mantidas pelo Poder Público. Embora alegações de
sigilo fiscal e temores de que o uso da informação disponibilizada possa
facilitar condutas indevidas, caberia uma análise da procedência destes
temores e, de fato, uma seleção criteriosa do que pode ou não ser
disponibilizado.

4.3 Como desenvolver a Planta de Valores do Município?

PROBLEMATIZAÇÃO

Historicamente, os valores médios de terrenos das diferentes zonas eram


representados em um mapa da cidade, resultando em um trabalho
denominado “planta de valores genéricos” ou simplesmente “planta de

3 A prática comum em diversos países, tais como Canadá, Estados Unidos e Hong Kong.

43
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

valores”. Algumas vezes os trabalhos são apresentados na forma de uma


listagem de valores genéricos de metro quadrado de terreno relacionados a
bairros, ruas ou faces de logradouros. Atualmente, os valores médios po-
dem ser representados nas diferentes zonas homogêneas através de mapas
temáticos nos municípios nos quais o cadastro é estruturado através de um
Sistema de Informações Geográficas (SIG).

Os valores médios estabelecidos por divisão geográfica são tipicamente


ajustados para refletir acréscimos ou decréscimos neste valor básico
causados pelas características específicas do imóvel avaliado. Embora os
ajustes sejam fundamentais na aplicação da metodologia descrita, é
observada a forte tendência de distorções quando este processo de
homogeneização é realizado através da aplicação de fatores de natureza
determinística.

Mesmo que em um primeiro momento estes fatores tenham sido inferidos


através do mercado de imóveis, caso estes fatores sejam regulamentados
na Legislação Tributária, será imposta uma rigidez desnecessária ao modelo
de avaliação. Se for o caso de usar tal esquema, sua regulamentação deve ser
realizada de maneira a facilitar revisões ágeis em função de mudanças
observadas no mercado imobiliário.

Preocupações dos municípios relativas à elaboração da planta valores


genéricos incluem: (i) segmentação da cidade em zonas homogêneas de
valor; (ii) cálculo de preços médios de terrenos em zonas consolidadas da
cidade nas quais todos os terrenos estão construídos; (iii) estabelecimento
de fatores de ajustes nos preços médios, considerando especificidades da
localização e das características individuais dos terrenos.

44
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 As regiões homogêneas definidas para o estabelecimento dos


valores básicos da terra devem ser homogênas em relação aos preços
unitários da terra. Neste sentido, o emprego de divisões legais da cidade
como, por exemplo, a segmentação por bairros é provável ser ineficiente
como um critério de segmentação da cidade.

2 Os fatores de ajustes dos valores básicos de terrenos devem ser


extraídos através da análise de preços praticados. Fatores determinísticos,
de natureza subjetiva, devem ser evitados.

3 Na medida do possível, tais fatores não devem ser regulamentados


por Lei.

PROPOSIÇÃO

Considerando as diretrizes oriundas dos debates, bem como


conhecimentos prévios, sugere-se a aplicação dos seguintes procedimen-
tos para a elaboração da planta de valores do município:

(i) Pesquisa sobre preços praticados de terrenos, independente da sua área.


Isto significa incluir inclusive glebas urbanas na coleta de dados. Devem ser
incluídas situações nas quais casas são comercializadas para fins de
demolição.

(ii) Segmentar a cidade em zonas homogêneas de valorização imobiliária.


Isto significa que a variabilidade dos preços praticados em imóveis
semelhantes deve ser pequena nestas áreas. Alternativas para o seu
estabelecimento incluem os seguintes procedimentos:

a) Identificação da potencialidade de desenvolvimento urbano das


diferentes áreas segundo o Plano Diretor, quando existente;
levantamento em campo contando com a presença de especialistas
para definição preliminar dos limites entre as zonas homogêneas;
indexar a pesquisa de preços de terrenos para a mesma data; cálculo
de valores médios (ou mediana) dos preços praticados em cada zona
para terrenos com características padronizadas; cálculo do
Coeficiente de Variação ou Dispersão dos valores médios; revisão do
zoneamento quando é verificada a alta variabilidade dos preços
praticados para terrenos com características definidas. Como
45
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

sugestão, é indicada a revisão do zoneamento sempre que o coeficiente


de variação for superior a 25%. Para regiões nas quais não há dados sobre
transações de terrenos, o valor médio deve ser estabelecido por analogia.

b) Segmentação da cidade por critério previamente estabelecido, tais


como Zonas Censitárias, CEP, Bairro, Regiões homogêneas, etc;
desenvolvimento de modelos de regressão múltipla para terrenos,
excluindo qualquer atributo que esteja relacionado à localização dos
imóveis; análise dos resíduos dos modelos formulados; cálculo dos erros
médios dos resíduos por região, incluindo a análise da variabilidade do
erro; para regiões nos quais os erros apresentam alta variabilidade, é
sugerida a revisão dos limites da região.

c) Outras possibilidades incluem a análise de especialistas através de


rotinas de construção de conhecimento (grupo focado4 ou técnica
semelhante).

(ii) Calcular os valores básicos das zonas homogêneas, utilizando a média


ou mediana dos preços praticados para terrenos de tamanho padrão, ou
ainda o erro médio ou mediano da estimativa tal qual calculado (ver item "b"
acima).

(iii) Sugere-se que os fatores de ajuste dos valores médios sejam inferidos
do mercado imobiliário, por exemplo, através dos coeficientes de cada
atributo estabelecidos nos modelos de regressão múltipla. Para tanto,
podem ser empregadas tanto variáveis dicotômicas (sim/não), quanto
podem ser mensurados os efeitos de alterações no valor de variáveis
importantes nas estimativas de valor.

Outra forma de cálculo é através da comparação entre médias de grupos de


imóveis similares que possuam apenas uma característica distinta. As
análises gráficas podem contribuir consideravelmente com estas análises.
Os fatores de ajuste podem ser gerados tanto com relação a características
de localização quanto em relação às características individuais de cada
terreno.

(iv) Uma vez estabelecido os valores básicos por zonas e os fatores de


ajuste, sugere-se que tal modelo seja testado com uma amostra de valida-
ção. Se os erros nos valores estimados forem significativos, sugere-se a
revisão dos trabalhos.

4 Método de pesquisa que se presta a discussão focada por especialistas de em um tópico de interesse

de pesquisa.

46
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

(v) Quando resultados satisfatórios forem alcançados, a produção de


tabelas incluindo os fatores de ajuste utilizados pode contribuir para a fácil
comunicação da metodologia empregada.

4.4 Como aplicar modelos de regressão múltipla nas


avaliações para fins fiscais?

PROBLEMATIZAÇÃO

Na aplicação do Método Comparativo Direto, a análise de regressão


múltipla [ARM] é a técnica mais utilizada para identificar os principais
fatores que influenciam a determinação dos preços e estimar o valor de
mercado das propriedades não transacionadas no período na área de
avaliação de imóveis.

A técnica consiste basicamente em uma análise do tipo cross-section que


visa investigar a variabilidade existente nos preços observados em um
determinado período. A construção de um modelo de regressão múltipla
requer a definição da variável dependente e de variáveis independentes. O
valor total ou o valor unitário são, via de regra, utilizadas como variáveis
dependentes. Os atributos que supostamente influenciam a formação dos
preços dos imóveis são as variáveis independentes testadas, tais como: área,
idade, padrão de qualidade da construção etc.

Na área de avaliações para fins tributários no Brasil, entretanto, raramente


observa-se a aplicação direta de modelos de regressão múltipla. Como
discutido anteriormente, a grande maioria dos municípios emprega o
Método Evolutivo, que resulta da aplicação do método comparativo para a
estimação do valor do terreno e a quantificação dos custos para a estimação
do valor das construções. Custos médios são estabelecidos para cada
tipologia/padrão construtivo, e fatores de depreciação são genericamente
aplicados de acordo com a idade e/ou estado de conservação, de tal forma,
que salvo por variações nos custos unitários, utiliza-se o mesmo modelo de
avaliação independente do tipo de imóveis a avaliar.

De forma distinta, a análise de regressão múltipla necessariamente implica


no estabelecimento de um ou mais modelos para cada segmento de imóveis
a avaliar (apartamentos, casas, escritórios, lojas etc).

A localização é considerada um dos principais fatores que afetam os preços,


salvo em situações nas quais o modelo é desenvolvido especificamente para
uma região homogênea. Devido à sua natureza, é complexa a mensuração

47
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

deste atributo. O uso de sistemas de geoprocessamento, isto é,


processamento informatizado de dados georreferenciados, amplia de forma
acentuada a capacidade de modelar a influência da localização no valor dos
imóveis, permitindo, por exemplo, a construção de uma variável de
localização mais robusta, na qual a influência de diferentes atributos
individuais pode ser mensurada de forma conjunta.

Diversos estudos identificam as dificuldades de modelar a influência da


localização na formação do valor do imóvel. Gallimore et al. (1996)
explicam que, no que tange ao segmento residencial, as influências são
originadas por um grande número de origens, tais como acessibilidade a
comércio, centros de negócios, facilidades de educação e lazer, exposição
a fatores ambientais adversos, amenidade de vizinhança, níveis percebidos
de segurança, e outros atributos semelhantes. Tais estudos recomendam
que esses atributos sejam considerados de forma conjunta na medida em
que tais influências atuam de forma interativa. Poucas destas variáveis são
passíveis de mensuração numérica, e mesmo quando são estas medidas
isoladas podem não ser válidas para representar a influência da localização
na formação dos preços de venda.

Outras questões de mérito abrangem a forma de quantificar as variáveis de


natureza qualitativa, a validez dos modelos, quais os critérios a serem
considerados para selecionar o melhor modelo a empregar. Um fator
adicional que preocupa é a consistência entre as estimativas de valor
realizadas por modelos distintos quando se opta pelo uso de diversos
modelos.

48
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Limitar a aplicação dos modelos de regressão múltipla àquelas


situações nas quais é possível formar uma amostra de dados representativa.

2 Avaliar a representatividade da amostra de dados através da análise da


sua distribuição espacial.

3 Limitar as variáveis independentes testadas aos atributos inseridas no


cadastro de imóveis visando permitir a aplicação dos modelos para o universo
de imóveis a serem avaliados, exceto em situações nas quais novas variáveis
podem ser facilmente inseridas nos trabalhos.

4 Concentrar esforços na modelagem da localização, em face da sua


importante influência sobre os preços praticados. Testar a significância da
renda média das famílias (estimada pelo IBGE para fins censitários) como uma
variável independente nos modelos de regressão.

5 Selecionar modelos de avaliação consistentes, coerentes e explicáveis.

6 Identificar os limites de aplicabilidade dos modelos desenvolvidos.


Por exemplo, se o modelo foi desenvolvido com base em uma amostra de
apartamentos de até 500 m², não é possível empregar tal modelo para estimar
o valor de apartamentos com 1.000 m².

7 Realizar um trabalho de sensibilização de agentes internos e externos,


incluindo legisladores, contado com o apoio de entidades preponderantes na
área de avaliação de imóveis nas situações nas quais é prevista a alteração do
Método de Avaliação de imóveis.

PROPOSIÇÃO

Considerando as diretrizes oriundas dos debates, bem como


conhecimentos prévios, sugere-se a aplicação dos seguintes procedimen-
tos para a elaboração da planta de valores do município:

(i) Pesquisa sobre preços praticados de terrenos, independente


da sua área

Isto significa incluir inclusive glebas urbanas na coleta de dados. Devem ser
incluídas situações nas quais casas são comercializadas para fins de
demolição. 49
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

(ii) Formação da amostra de dados

A amostra de dados deve conter preços de transações referentes ao


segmento de imóveis que se pretende avaliar (casas - apartamentos - lojas -
salas comerciais - etc.). Tendo em vista as dificuldades de conhecimento de
preços de venda, sugere-se a inclusão de preços de oferta. No caso de
mercados relativamente estáveis, a inclusão de dados transacionados até 02
(dois) anos da data da avaliação é aceitável quando necessário.

Os dados coletados necessitam frequentemente serem transformados


através de critério de mensuração, a fim de que possam participar da
modelagem. Para atributos coletados de natureza quantitativa, como o
tamanho do terreno, a área da edificação ou o número de apartamentos
por andar, o próprio valor do atributo pode ser utilizado, pois estas
variáveis são mensuráveis em uma escala definida.

Em contraste, os atributos de natureza qualitativa necessitam ser


transformados para que possam participar da modelagem. A mensuração
dos atributos é muitas vezes realizada de forma arbitrária, com base em
avaliações subjetivas do avaliador. Outra forma de considerar estes
atributos de natureza qualitativa é a adoção de variáveis dicotômicas,
também conhecidas como categóricas, binárias ou dummies. Este tipo de
variável mede a presença de determinado atributo exprimindo uma classe.
São adotados indicadores – um e zero – para identificar a presença ou
ausência do atributo. Por exemplo, a presença de elevador em um prédio
pode ser representada por uma variável dicotômica na qual é atribuído o
valor “1” quando o prédio possui elevador, e o valor “0” nas demais
situações. A vantagem de utilizar variáveis dicotômicas é evitar impor
diferenças entre as categorias de forma arbitrária que pode não
corresponder com a realidade. Muitas vezes são utilizadas variáveis
substitutas (Proxy) que tentam representar a variável de interesse por falta
de acesso, dificuldades de mensuração, ou mesmo porque sua obtenção é
de custo elevado.

(iii) Análise preliminar da amostra de dados

Preliminarmente ao desenvolvimento de modelos de avaliação deverão ser


utilizadas técnicas de análise exploratória dos dados, empregando
estatística descritiva e a construção de gráficos de dispersão entre variáveis
a serem testadas e o preço dos imóveis. Tais análises podem ser realizadas
utilizando software convencional como planilha Excel ou sua versão livre.

50
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

(iv) Estudo de variáveis de segmentação

Uma das decisões fundamentais em avaliação para fins tributários refere-se


ao uso de modelo único para determinado segmento ou classe de imóveis,
ou de modelos específicos estabelecidos por variáveis de segmentação.

Trabalhar com um modelo único é a opção ideal tendo em vista a


simplicidade da sua aplicação. Entretanto, devem ser realizados testes que
sustentem a viabilidade dessa construção (teste de estabilidade
paramétrica). Neste caso, a influência das variáveis na formação do valor
deve ser semelhante para as diferentes classes de imóveis. Em grandes
cidades, entende-se que é difícil a construção de um modelo único.

A possibilidade de heterogeneidade espacial indica a necessidade de


utilização de mais de um modelo, situação que implica na definição de
categorias distintas por região geográfica. É importante perceber que o
comportamento de algumas variáveis pode mudar com localização dos
imóveis. Em outras palavras, algumas variáveis podem apresentar
comportamento anisotrópico.

Outras variáveis de segmentação que podem ser testadas incluem o


número de dormitórios, classes de áreas ou padrão construtivo. Em geral,
a análise exploratória dos dados tende a fornecer alguns indicativos sobre
variáveis a serem empregadas para a segmentação dos dados.

A opção entre um modelo único versus um grupo de modelos para estimar


o valor de um segmento ou classe de imóveis pode ser feita através da etapa
de validação, descrita na seqüência.

(v) Especificação do modelo

Pode-se afirmar que os modelos de regressão múltipla linear são os mais


empregados possivelmente pela sua simplicidade e fácil compreensão. Estes
modelos descrevem uma função linear de um conjunto de parâmetros. Ou
seja, a relação entre as variáveis consideradas é linear em parâmetros. Isto
significa que os coeficientes estimados estão na potência '1'.

Algumas relações aparentemente não lineares podem ser reescritas da


forma linear através da transformação das variáveis, usando, por exemplo,
a função logarítmica. Neste caso, embora o modelo seja linear, é

51
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

possível obter um efeito multiplicativo entre a influência das diversas


variáveis na formação do valor dos imóveis.

O método dos mínimos quadrados é um dos mais utilizados para estimar os


parâmetros da regressão. Este método consiste em encontrar parâmetros
para a equação de tal forma que o somatório das distâncias, medidas na
vertical, entre cada ponto observado e o ajustado pelo plano de regressão
seja mínimo.

O uso de modelos não lineares amplia a capacidade de descrever as relações


entre as variáveis que participam do modelo na medida em que não há
grandes restrições entre quais as funções que podem ser empregadas. A
estimação dos parâmetros é feita através de mínimos quadrados não-
lineares.

A seleção das variáveis e definição da forma funcional dos modelos e das


próprias variáveis pode ser através de tentativas, ou baseada em hipóteses
pré-concebidas pelos avaliadores ou ainda com base na opinião extraída de
especialistas. Após definir a estrutura geral dos modelos, são empregadas
rotinas computacionais para determinar as equações de regressão com
melhor desempenho estatístico.

Um aspecto fundamental na análise de regressão é a escolha do modelo


(expressão de cálculo) que melhor descreve a relação entre a variável de
interesse e as variáveis explicativas. Basicamente, os modelos selecionados
devem possuir desempenho estatístico satisfatório e deve haver a
consistência da interpretação física dos termos que o compõem.

O desempenho estatístico de um modelo é mensurado pela sua capacidade


de fazer estimativas eficientes, avaliada com base nos próprios dados
utilizados na determinação do modelo. Modelos com bom desempenho
estatístico apresentam pequena discrepância entre os dados reais e seus
respectivos valores estimados. Na prática, a soma dos quadrados das
diferenças entre valores reais e valores estimados é utilizada como
indicador numérico que permite comparar o desempenho de diferentes
modelos. Critérios para a definição do modelo a ser adotado consideram,
em geral, o coeficiente de determinação R2 e/ou o erro percentual médio,
isto é, média percentualizada da diferença absoluta entre valores reais e os
estimados (Montgomery & Peck 1992).

52
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

Adicionalmente, testes estatísticos são aplicados a fim de avaliar se o


modelo satisfaz os pressupostos necessários para a aplicação da técnica 5 e
a importância individual das variáveis incluídas na modelagem, indicando a
qualidade geral do modelo formulado.

O modelo de regressão múltipla é sempre associado a um termo de caráter


aleatório que representa o erro da estimativa, sendo formado pelo
intercepto (ou constante da equação) e a técnica estima os coeficientes
parciais da regressão, denominados preços hedônicos implícitos, para cada
variável que participa da equação.

Por outro lado, embora um modelo possa apresentar bom desempenho


estatístico, os termos que o constituem podem não ser interpretados
logicamente no contexto do fenômeno em estudo. Assim, uma análise da
consistência da interpretação física dos termos que compõem o modelo,
bem como da forma como tais termos estão relacionados, é um critério
fundamental na análise do modelo.

(vi) Validação do modelo com uma amostra independente

Por fim, a aplicação do modelo deve ser validada com uma amostra
independente, visando verificar a capacidade do modelo de gerar resultados
aceitáveis para a população de imóveis. A proposta é estimar o valor de
mercado para um grupo de imóveis não utilizado para desenvolver o
modelo de avaliação, e comparar os resultados com o preço de negociação
do imóvel. Deve ser mensurado o nível e a uniformidade das avaliações
resultantes (Ver seção 7).

(vii) Aplicação dos modelos

Conhecida a expressão matemática que modela o fenômeno em estudo, é


possível estimar o valor, dentro de uma faixa de erro aceitável, para um
grupo de imóveis com valor de mercado desconhecido através da
substituição na equação de valores para as variáveis independentes que
expressem as características variáveis destes imóveis. Não há um modelo
pré-definido, na medida em que depende do tipo de imóveis a ser avaliado,
do comportamento do mercado imobiliário na localidade e das variáveis
testadas.

5 A aplicação de modelo de regressão linear pressupõe a necessidade de observar pressupostos

básicos, entre os quais: normalidade dos resíduos, homocedasticidadede (variância constante), não-
multicolinearidade das variáveis explicativas, não-autocorrelação dos resíduos, independência dos
resíduos.

53
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Requisitos adicionais para as avaliações desenvolvidas para fins tributários


incluem, por exemplo, a necessidade de que as variáveis independentes que
serão utilizadas estejam inseridas no cadastro de imóveis, visando permitir
a aplicação dos modelos para o universo de imóveis a serem avaliados.

Não há dúvidas de que o emprego do método comparativo é recomendável


sempre que for possível formar uma amostra de dados representativa, pois,
quando propriamente aplicado, fornece mais confiabilidade aos resultados
obtidos. Entretanto, quanto mais heterogêneos os elementos tomados
como referência, menor será a confiabilidade da avaliação.

Deve-se ainda perceber que não é incomum no mercado de imóveis a


completa falta de evidência sobre transações envolvendo alguns tipos de
propriedades. Fica evidente, portanto, a impossibilidade de empregar o
método para todos os tipos de imóveis a serem avaliados.

Em geral, o emprego do Método Comparativo Direto de Dados de Mercado


é recomendável para a avaliação de imóveis residenciais e, quando possível,
é também utilizado para avaliar salas comerciais, boxes de estacionamento,
lojas e terrenos.

4.5 Tópicos complementares debatidos durante o painel


w Foi debatido o uso de geoestatística para a construção de modelos de
avaliação em massa. De acordo com Dantas e Portugal (ver Anexo I),
a inferência espacial tem se mostrado uma ferramenta de suma
importância na medida em que a incorporação dos efeitos espaciais
ao modelo de avaliações tem demonstrado reduzir a margem de
erros e responde com maior fidelidade ao comportamento do
mercado imobiliário. Seu uso é, em especial, justificado pela pre-
sença de autocorrelação espacial que pode resultar em sérios
problemas ao trabalho avaliatório.
w Em qualquer situação, o bom senso indica que metas gradativas de-
vem ser estabelecidas para a recuperação do nível e para o aumento
do grau de uniformidade das avaliações.

Por outro lado, quando a alternativa for à contratação de serviços externos,


foi considerado requisito fundamental a exigência da memória de cálculo,
contendo a metodologia e as limitações dos trabalhos. Neste sentido, a
capacitação do corpo técnico municipal deve ser incluída na contratação
dos serviços. É fundamental garantir o acompanhamento da equipe de
técnicos do município em todas as etapas do trabalho.

54
Fotos

Cadastro Municipal
BASE DE DADOS: CADASTRO IMOBILIÁRIO
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

5. BASE
5. BASE DE
DE DADOS: DADOS
CADASTRO IMOBILIÁRIO

5.1 Revisão Técnica da Temática

De acordo com as Diretrizes para a Criação, Instituição e Atualização do


Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM) nos Municípios Brasileiros, o
CTM é o inventário territorial oficial e sistemático do município, formulado
através do levantamento dos limites de cada parcela a qual é atribuída uma
identificação numérica inequívoca. O CTM é constituído de: arquivo de
documentos originais de levantamento cadastral de campo; arquivo de
dados literais (alfanuméricos) referentes às parcelas cadastrais; e Carta
cadastral.

De acordo com Phillips (2010), todo o território do município é composto


de parcelas, de tal forma que lotes glebas, vias públicas, praças, lagos, rios
e demais elementos sejam modelados por uma ou mais parcelas cadastrais.
Para que um cadastro seja “multifinalitário” para qualquer aplicação
geoespacial dentro do município, deve-se cadastrar todo o território do
município, não apenas os imóveis. De acordo com Oliveira (2010), a visão
do cadastro sob uma estrutura multifinalitária é ainda incipiente na
América Latina.

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


A multifinalidade ocorre por meio da integração institucional, mas para que
ela ocorra na prática, uma série de medidas técnicas-políticas deve ser
tomada, entre as quais, pode-se mencionados: a formalização de convênios
de cooperação, a definição de um critério de codificação das parcelas (ou
pelo menos a definição de um critério que permita relacionar os diferentes
códigos e identificadores já existentes em diferentes bancos de dados
estruturados pelos parceiros) e a elaboração de uma base cartográfica única
em uma escala que seja útil para todos.

De acordo com Phillips (2010), embora seja altamente recomendável, nem


todos os municípios possuem um Cadastro Territorial Multifinalitário
(CTM). Diversos municípios desenvolveram seus cadastros para fins exclu-
sivamente tributários. Tais cadastros são freqüentemente reconhecidos
como "cadastros imobiliários". Nestes casos, não raro, são cadastrados
apenas os lotes e glebas, e demais informações relativas a estes elementos.

Nas avaliações para fins tributários, o cadastro é um elemento primordial na


medida em que armazena os dados sobre as características dos imóveis,
sua localização, e os direitos reais que incidem sobre os mesmos.

57
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

O cadastro está diretamente relacionado ao processo de avaliação de


imóveis para fins tributários. Independentemente do método ou modelo
de avaliação empregado, as estimativas de valor para fins de Imposto sobre
a Propriedade Predial e Territorial Urbana (IPTU) são tipicamente realiza-
das com base nos dados cadastrados sobre as características físicas dos
imóveis e de sua localização. Ou seja, o valor de cada imóvel é estimado
com base nos atributos cadastrais.

Para garantir a equidade das avaliações para fins tributários, o cadastro


deve incluir informações atualizadas sobre o território e os principais
atributos que determinam a formação dos preços dos imóveis. Deve-se,
entretanto, buscar uma relação de custo-benefício na modelagem do
cadastro. O excesso de dados ou a inserção de informações de difícil
obtenção, como as que necessitam de vistoria interna à edificação, podem
torná-lo demasiadamente oneroso e dificultar sua atualização.

É importante perceber que as variáveis que poderão ser incluídas nos


modelos desenvolvidos são, inicialmente, limitadas aos atributos exis-
tentes no cadastro de imóveis do município. Dependendo da sofisticação
do sistema cadastral, será possível realizar a análise espacial dos dados.

O cadastro também é uma fonte primária para avaliar usos e tendências no


espaço urbano, auxiliando desta forma na interpretação do mercado
imobiliário. Verificar o crescimento do mercado de imóveis e as alterações
no perfil de uso e ocupação do solo em médio prazo pode auxiliar a
compreender a evolução dos preços dos imóveis no período, ou mesmo a
identificar tendências de valorização ou desvalorização imobiliária nas
diferentes regiões e sub-regiões da cidade.

Além disso, o valor venal estimado para cada imóvel é geralmente


armazenado no cadastro, sendo uma das temáticas tradicionalmente
definidas no seu contexto multifinalitário. É também usual que o cadastro
inclua o valor médio unitário da terra segundo a setorização definida no
município, a qual é ilustrada por meio da preparação de mapas temáticos.

58
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

5.2 Qual é a influência do cadastro nas avaliações para fins


tributários?

PROBLEMATIZAÇÃO

A autonomia dos municípios na gestão cadastral resulta em uma acentuada


variação da extensão e da qualidade do registro das informações sobre o
território. Apesar de essencial para a atuação dos municípios, não raro, os
cadastros existentes apresentam condições inadequadas ao desempenho
não apenas das funções fiscais mas, de forma mais abrangente, para a gestão
territorial. No âmbito dos sistemas existentes, as debilidades usualmente
verificadas no cadastro incluem:
w reconhecimento apenas da cidade 'legal', em municípios fortemente
marcados pela proliferação de ocupações e loteamentos irregulares
ou clandestinos;
w ausência de atributos importantes para a formação do valor dos
imóveis;
w omissões de áreas construídas em imóveis cadastrados;

w falta de conexão entre as informações alfanuméricas e aquelas de


natureza cartográfica, favorecendo a ocorrência de erros nos
atributos cadastrais;
w risco de duplicação de lançamentos e, não raro, situações em que a
soma das áreas dos lotes de uma determinada quadra é inferior à área
da quadra;
w falta de integração direta entre cadastro e registro imobiliário;

w precária orientação das autoridades locais, notadamente nas


jurisdições menores, sobre as alternativas tecnológicas para sistemas
cadastrais, acarretando com frequência na compra/contratação de
produtos super dimensionados e/ou inadequados à realidade e
necessidades locais;
w convivência com sistemas cadastrais incompletos, tanto técnica como
operacionalmente, bem como a limitada capacidade em termos de
recursos humanos para operar tais sistemas;
w investimentos pontuais e segmentados em sistemas cadastrais,
resultando, via de regra, em maior custo operacional; e
w inexistência de mecanismos que garantam atualizações contínuas.

59
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

As debilidades dos sistemas cadastrais geram ineficiências e iniquidades nas


avaliações desenvolvidas para fins tributários e, por conseqüência, no
lançamento e cobrança do IPTU. Por exemplo, distorções nas estimativas
de valor podem ser causadas pela ausência de atributos relevantes para a
formação dos preços praticados. Mesmo que modelos de avaliação com
perfeito desempenho sejam desenvolvidos, o valor estimado será
incorretamente calculado para os imóveis cujos atributos estejam
desatualizados no cadastro imobiliário. Estas iniquidades de caráter
avaliatório causam distorções na distribuição da carga tributária e
promovem a falta de isonomia fiscal.

Incorreções na identificação do sujeito passivo (proprietário, possuidor ou


titular do domínio útil) prejudicam as execuções fiscais, podendo resultar
inclusive na perda do crédito tributário. Da mesma forma que serão inó-
cuas execuções fiscais de glebas urbanas em situações nas quais houve
parcelamento irregular, ocupação pela posse, e o município continua a
tributar a gleba urbana com a sua configuração anterior e a cobrar do
proprietário original.

Na medida em que o cadastro não é a fotografia íntegra da cidade real a cada


momento, haverá prejuízo também ao planejamento urbano, a gestão
territorial e o monitoramento de políticas e ações públicas.

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Visando garantir a qualidade dos trabalhos avaliatórios, foi


considerado essencial assegurar a inclusão das principais variáveis que
influenciam a formação do valor dos imóveis no cadastro administrado
em nível do governo municipal. Tais variáveis devem incluir tanto
elementos valorizantes quanto desvalorizantes dos preços praticados.

2 Justiça na tributação somente será possível se o cadastro for


mantido atualizado (base de dados alfanumérica e carta cadastral).

3 É imprescindível que as áreas irregulares sejam cadastradas.

4 Deve-se optar pelo cadastramento das áreas irregulares em


unidades autônomas sempre que houver condições de individualização,
isto é, quando for possível distinguir a segmentação entre unidades.
60
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

PROPOSIÇÃO

Considerando as diretrizes oriundas dos debates, bem como


conhecimentos prévios, parece evidente as vantagens para a gestão
tributária municipal geradas pela implementação do Cadastro Territorial
Multifinalitário (CTM) nos moldes especificados pelas Diretrizes para a
Criação, Instituição e Atualização do Cadastro Territorial Multifinalitário
nos Municípios Brasileiros (Ver Anexo II). A visão completa, integrada e
atualizada do território apresenta ganhos para o aprimoramento dos
trabalhos de avaliação de imóveis, para o lançamento dos impostos
municipais, para a definição da política tributária, e, de forma mais
abrangente, para a gestão territorial.

61
Fotos

Preços Praticados
BASE DE DADOS: PREÇOS PRATICADOS
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

6. BASE
6. BASE DE
DE DADOS: DADOS
PREÇOS PRATICADOS

6.1 Revisão Técnica da Temática

Independente da técnica empregada em avaliação de imóveis, é requisito


fundamental o acesso a um conjunto de informações confiáveis sobre
imóveis transacionados no mercado imobiliário. Isto porque a comparação
é uma atividade inerente do processo avaliatório. De fato, as conclusões
sobre o valor de mercado dos imóveis são extraídas com base em
observações sobre bens comercializados no mercado de imóveis no qual
está inserido o bem avaliado. O grau de precisão dos trabalhos é, portanto,
diretamente relacionado com o acesso a dados sobre bens comercializados
no período da avaliação.

Devido ao uso do Método Evolutivo, a grande maioria dos municípios


coleta apenas dados referentes a negociações envolvendo terrenos.
Limitar as pesquisas a transações envolvendo terrenos inviabiliza o uso
do método comparativo de dados de mercado para a maioria dos imóveis,
assim como inviabiliza a validação dos resultados e o controle sobre o
desempenho dos trabalhos. Ou seja, mesmo que o método de avaliação
adotado não seja o comparativo de dados de mercado, a base de dados será
de grande valia para a validação e/ou calibração dos modelos de avaliação

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


desenvolvidos.

Há diversos casos nos quais as coletas de dados ocorrem esporadicamente,


visando à formação de amostra de dados para satisfazer objetivos
específicos em determinados momentos, tais como a atualização da planta
de valores em um determinado momento. A sazonalidade na coleta de
dados sobre transações tende a dificultar ainda mais a interpretação do
mercado imobiliário.

Outro tema relevante é identificar quais os possíveis atributos ou fatores


que podem influenciar a formação do valor do bem a avaliar. Estes atributos,
bem como a forma com que os mesmos influenciam o processo de
formação do valor, dependerão do tipo de bem a avaliar. No caso das
avaliações desenvolvidas para fins tributários, dependem da classe do bem a
avaliar.

Embora uma série de atributos possa ser testada, nem todas as variáveis
coletadas (ou disponíveis) serão utilizadas nos modelos. Em alguns casos
por questões de colinearidade, em outros por questão de simplicidade,
65
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

e ainda existem casos nos quais os atributos testados não contribuem para
explicar a variabilidade existente nos preços praticados. O trabalho do
avaliador é justamente identificar quais os atributos e de que forma eles
influenciam a formação do valor dos imóveis.

Os atributos usualmente considerados na área de avaliação de imóveis


urbanos podem ser classificados nos seguintes grupos:

w aspectos relativos à localização como, por exemplo, facilidade de


acesso a shoppings, centros comerciais ou industriais, recreação e
lazer. A disponibilidade e a qualidade dos serviços e equipamentos de
infra-estrutura urbana como pavimentação, drenagem, meio fio,
esgoto, telefone, cabo, eletricidade, iluminação pública, transporte,
escola e assistência médica.
w aspectos físicos e funcionais, tais como tipo de solo, relevo, tamanho
do terreno; área, idade, qualidade e estado de conservação das
benfeitorias; aparência do imóvel; potencialidade para moderni-
zação; amenidades disponíveis de uso individual ou coletivo, tais
como: lareira, churrasqueira, piscina, recreação, sala de ginástica,
sauna, etc.
w aspectos de natureza legal, incluindo encargos ou benefícios fiscais;
potencialidade de alterações de uso ou densificação; e restrições
urbanísticas, como gravames gerados para fins de preservação
ambiental ou obras públicas.

É importante reiterar a localização como um dos atributos mais


importantes para a formação do valor dos imóveis.

Por outro lado, deve-se reconhecer que o nível geral dos preços praticados
no mercado é determinado por fatores sócio-econômicos, culturais e
ambientais, tais como: tipo de sociedade, características da população,
valores históricos ou culturais, disponibilidade e facilidade de financia-
mento e inflação. Foge ao escopo dos trabalhos de avaliação de imóveis
determinar os fatores que influenciam o nível geral dos preços praticados.
Em contraste, o objetivo dos modelos de avaliação de imóveis é explicar a
variabilidade observada nos preços praticados em certo período.

66
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

6.2 Quais as fontes de informação do mercado imobiliário?

PROBLEMATIZAÇÃO

Sucessivas experiências indicam que indubitavelmente a amostra de dados é


fator determinante para a qualidade dos trabalhos avaliatórios. Não
obstante, em geral, reduzida importância é direcionada para a etapa de
coleta de dados.

Fontes de dados sobre transações imobiliárias incluem cartórios de registro


de imóveis; jornais, classificados e revistas especializadas; leilões; anúncios
no local; agências de corretagem ou corretores autônomos; agentes
financeiros; ou ainda dados divulgados por produtores, construtores e
incorporadores. Eventualmente, as pesquisas podem ser completadas por
intermédio de questionários a serem enviados ao setor privado ou mesmo a
contribuintes de forma individual. Outras fontes de dados sobre imóveis
comercializados incluem as guias de impostos de transmissão, produzidas
pelos próprios municípios.

No contexto brasileiro, deve-se reconhecer o limitado acesso aos preços


praticados e a falta de confiabilidade nos preços declarados pelos
compradores nos casos de transferência de direitos de propriedade.

No caso das avaliações para fins tributários o problema é mais acentuado na


medida em que se faz necessário um grande número de dados envolvendo
todos os tipos de imóveis. De fato, a representatividade das amostras de
dados é fator preocupante na medida em que a base de dados deve ser
representativa de todo universo de imóveis a serem avaliados.

67
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Devido à atuação contínua dos governos na área de tributação


imobiliária, a formação de um sistema de informações permanente no qual
fiquem armazenados dados coletados de forma contínua sobre transações e
operações envolvendo todos os tipos de imóveis foi identificada como
altamente recomendável. É importante observar que tal procedimento
contribui para a análise temporal dos dados.

2 Na utilização de guias de recolhimento do ITBI, deve ser usado o


valor declarado pelo contribuinte. Devem ser selecionadas as situações
nas quais os valores declarados são representativos do valor de mercado do
imóvel.

3 Nos debates foi consensuado que a coleta de dados no mercado de


imóveis deve seguir procedimentos padronizados.

4 Foi considerado importante o mapeamento da base de dados


coletada no mercado de imóveis para direcionar os esforços de coleta de
dados.

5 De toda forma, o cruzamento de dados advindos de diferentes


fontes não pode ser descartado, incluindo a verificação dos dados
informados no mercado imobiliário com os atributos cadastrais.

6 Devido à forte preocupação com o limitado acesso aos preços


praticados, em um contexto mais amplo, foi discutida a necessidade de
diagnosticar as razões desse comportamento e de atuar na redução dessas
resistências.

PROPOSIÇÃO

Como forma complementar às diretrizes oriundas dos debates, sugere-se


ainda a inclusão de dados sobre ofertas de imóveis para complementar a
pesquisa de dados sempre que houver limitado acesso à informação sobre
preços praticados e/ou falta de confiabilidade nos preços declarados.

Em termos comparativos, pode-se afirmar que é mais fácil coletar dados


sobre imóveis ofertados no mercado imobiliário do que sobre transações

62
68
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

efetivadas. Não há como garantir a validez desses valores, pois a transação


não foi efetivada. A tendência de que os imóveis sejam ofertados por preço
superior àquele pelo qual esses imóveis são efetivamente comercializados
não deve ser ignorada.

É, portanto, importante distinguir os preços de oferta daqueles de


transação. Quando são empregados modelos de regressão, uma alternativa
é a inclusão de uma variável dicotômica que indica a proveniência do dado
(por exemplo, “0” quando o dado for referente a preços de imóveis
comercializados e “1” para preços de imóveis comercializados). Outra
possibilidade é verificar a diferença existente entre preços médios de
imóveis semelhantes entre grupos formados por imóveis comercializados e
outros formados por imóveis ofertados no mercado imobiliário.

As guias de recolhimento do ITBI representam uma imensa fonte de dados


sobre transferências de bens e direitos sobre imóveis. É uma fonte de dados
facilmente acessível, na medida em que o ITBI é tributado diretamente
pelos municípios. Embora seja inegável que parte dos contribuintes sub-
declareE6 os preços das transferências visando evitar a tributação, isso não
ocorre em todas as situações. Por diversas razões, incluindo princípios
morais, há contribuintes que declaram os preços reais praticados. O
avaliador deve concentrar esforços na seleção de preços representativos
do valor de mercado considerando a grande massa de declarações.

Alguns fatores podem favorecer o uso do ITBI como uma fonte de dados.
Por exemplo, a política de definir alíquotas simbólicas (baixas) para a sua
incidência pode incentivar a veracidade das declarações. Independente da
magnitude das alíquotas, é importante que o ITBI seja lançado pelo valor
de mercado do imóvel, mesmo que o preço declarado pelo contribuinte seja
inferior. Em alguma medida, a estratégia tende a contribuir para desmotivar
a subdeclaração.

Como mencionado nos debates, a assimetria das informações recebidas no


mercado de imóveis requer alguns cuidados. De tal forma que é importante
reforçar sobre a importância do cruzamento de dados advindos de
diferentes fontes sobre a mesma transação ou operação imobiliária, visando
complementar ou mesmo confirmar a informação obtida.

Tendo em vista o propósito da avaliação, sugere-se que, na medida do


possível, todas as possíveis fontes de informação sejam exploradas
(cartórios de registro de imóveis; jornais, classificados e revistas
especializadas; leilões; anúncios no local; agências de corretagem ou
corretores autônomos; agentes financeiros; ou ainda dados divulgados por
produtores, construtores e incorporadores).

6 Em contraste, o preço declarado pelo proprietário pode ser superior ao valor da transação por

razões fiscais (lavagem de dinheiro). 69


61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Eventualmente, as pesquisas podem ser completadas por intermédio de


questionários a serem enviados ao setor privado ou mesmo a contribuintes
de forma individual. A inexistência de dados sobre determinadas regiões ou
tipos de imóveis pode ser compensada pelo uso da opinião de especialistas
sobre preços prováveis.

Finalmente, cabe alertar que a manutenção da base de dados requer a


construção de rotinas, como o mapeamento das transações e dos imóveis
em oferta e o registro do tempo de exposição dos imóveis no mercado
imobiliário.

6.3 Qual a estratégia para o levantamento dos dados sobre


preços praticados no mercado imobiliário?

PROBLEMATIZAÇÃO

O estabelecimento de uma relação de confiança com as agências


imobiliárias seria ideal para obter dados reais sobre os preços pelos quais os
imóveis foram comercializados. Infelizmente, é raro haver interesse por
parte das imobiliárias neste intercâmbio com os municípios quer seja por
razões fiscais, quer seja por sigilo contratual.

Mesmo quando se trata de pesquisar dados sobre imóveis em oferta, em


geral, observa-se reduzido sucesso quando é admitido que o motivo da
pesquisa seja a formação de base de dados para determinar o valor dos
imóveis para o lançamento do imposto. Uma das principais dificuldades nas
pesquisas realizadas por telefone é extrair a localização precisa do imóvel
em oferta.

Culturalmente a transparência pública com relação aos preços praticados


ainda é um tabu no Brasil. A falta de transparência do mercado imobiliário
agrava a variabilidade de caráter aleatório nos preços praticados para
imóveis semelhantes, devido às diferenças significativas no nível de
informação de compradores e vendedores.

70
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Embora eticamente questionável, um dos recursos identificados


para a coleta dos dados foi a estratégia de simular o interesse na negociação.
Neste sentido, precauções necessárias incluem o uso de equipe interna
rotativa e a troca periódica dos números de telefone usados para a coleta
dos dados.

2 De toda forma, foi ponderada a necessidade de formação de equipe


permanente de trabalho, composta por servidores habilitados e capaci-
tados para a função de pesquisa de dados no mercado imobiliário.

3 Contratação de pessoas ligadas ao mercado para obter os dados,


tais como corretores imobiliários etc. Inclusive, esta foi a alternativa
identificada para a obtenção de dados sobre transações no mercado
informal.

4 Considerando que um dos dados mais difíceis de obter junto às


imobiliárias é o endereço dos imóveis em oferta, uma alternativa
encontrada foi a identificação das unidades ofertadas no mercado
imobiliário através de vistorias preliminares em campo. Neste caso, os
imóveis a venda seriam perfeitamente identificados antes do contato com as
agências imobiliárias e informações complementares seriam obtidas por
telefone após a perfeita identificação da localização do imóvel em pauta.

5 Em função das incertezas e da falta de transparência do mercado


imobiliário, o estabelecimento de parcerias foi uma das alternativas
discutidas. A sustentabilidade das parcerias é garantida na medida em que
há interesse de ambas instituições em manter a parceria. Produtos
cadastrais, mapas, espacialização dos dados informados e outros materiais
de interesse foram reconhecidos como a moeda de troca por parte dos
municípios na realização das parcerias.

6 A comparação dos atributos coletados no mercado de imóveis com


as características registradas no cadastro imobiliário foi considerada
altamente recomendável, inclusive com o propósito de atualização
cadastral.

PROPOSIÇÃO

As estratégias debatidas têm o objetivo de compensar uma deficiência


cultural. Idealmente, esforços devem ser realizados para superar essa
deficiência. Os preços praticados no mercado imobiliário deveriam ser

71
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

publicamente conhecidos por qualquer cidadão. Os Cartórios de Registro


de Imóveis deveriam ter a obrigatoriedade de tornar esses dados
efetivamente públicos. Adicionalmente, através de uma política punitiva,
educativa ou híbrida, os cidadãos necessitam declarar com total veracidade
os preços praticados nas negociações.

6.4 Quais os atributos que influenciam na formação do valor?

PROBLEMATIZAÇÃO

O problema enfrentado pelos municípios é definir quais as variáveis a serem


consideradas para que os resultados das avaliações apresentem um grau
satisfatório de acurácia, tendo em conta a grande gama de atributos que
pode influenciar a formação do valor, bem como a forma com que estas
variáveis devem ser consideradas.

Tais atributos variam ao longo do tempo de acordo com alterações no perfil


da demanda do mercado imobiliário. As preferências do consumidor são
alteradas por diversas razões, incluindo modismo, questões relacionadas à
segurança ou funcionalidade, etc.

É também comum a variação do tipo de influência de uma determinada


variável em função da classe ou segmento de imóveis a avaliar. Por exemplo,
a oferta de transporte público pode ser um atributo relevante para
apartamentos destinados à classe popular, enquanto que a sua influência
pode ser não significativa para apartamentos destinados a famílias de alta
renda. Quando um modelo único é aplicado para todo o universo de
imóveis, particularidades desta natureza são ignoradas devido à
simplificação dos procedimentos.

72
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Introduzir uma variável para distinguir dados oriundos de oferta


daqueles que representam vendas efetivadas.

2 Considerar a data da negociação.

3 Garantir a atualização do cadastro principalmente em relação aos


atributos usados no modelo de avaliação utilizado pelos municípios.

4 Inferir através da análise do mercado imobiliário os atributos que


influenciam a formação do valor ao invés de assumir modelos de avaliação
desenvolvidos de forma subjetiva e/ou arbitrária.

5 Revisar as análises periodicamente.

6 Considerar as externalidades na definição dos atributos que podem


influenciar a formação do valor de mercado dos imóveis.

7 Incorporar, na medida do possível, as patologias construtivas na


avaliação das benfeitorias.

8 Considerar a renda média das famílias, na medida em que estudos


indicam a existência de forte correlação entre a renda e o preço dos imóveis
para áreas urbanas, sugerindo o uso da variável, quando factível.

PROPOSIÇÃO

Como forma complementar às diretrizes oriundas dos debates, sugere-se


especial atenção para a incorporação dos efeitos da localização nos
modelos de avaliação. A realidade é que, tendo em vista a árdua tarefa de
manter atualizados os dados cadastrais para o universo de imóveis,
normalmente, as variáveis disponíveis incluem áreas (terreno e
construções), forma e declividade dos terrenos, número de dormitórios,
idade da construção e/ou estado de conservação, padrão de qualidade das
construções, número de pavimentos de edificações isolados e pavimento
onde se situam as unidades em condomínio. Se a parcela da variabilidade
dos preços praticados gerada pelos efeitos da localização estiver modelada
de forma adequada, é possível que um resultado satisfatório para a avaliação
seja obtido com um reduzido número de variáveis no modelo desenvolvido.

73
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Distorções de caráter avaliatório significativas, entretanto, podem sugerir a


necessidade de ajuste. É preciso investigar quais as variáveis relevantes
ignoradas e/ou incorretamente introduzidas nos modelos, bem como o
custo-benefício de sua introdução no cadastro imobiliário do município.

6.5 Tópicos complementares debatidos durante o painel

Observatório imobiliário: De acordo com Erba (2010), uma das estratégias


usadas em diversas jurisdições na América Latina para a coleta de dados
visando atualizar os dados do cadastro econômico é a estruturação de
Observatórios Urbanos de Valores (OUV). Esses órgãos são formados por
representantes das instituições parceiras na manutenção do Cadastro
Territorial Multifinalitário (CTM) e de outras que monitoram o mercado
imobiliário. Os dados do OUV normalmente são depositados em bases
disponíveis em uma plataforma da Internet e são compartilhados com fins
comerciais e fiscais. Os valores obtidos através dos OUV não devem ser
transferidos diretamente para as bases cadastrais, sendo necessário que um
especialista realize um estudo detalhado de cada caso, filtrando as
inconsistências como, por exemplo, a prática freqüente de sub-declarar
valores para sonegar o ITBI.

74
Fotos

Validação
VALIDAÇÃO DOS TRABALHOS DE AVALIAÇÃO
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

7. VALIDAÇÃO
7. VALIDAÇÃO DOS TRABALHOS DE AVALIAÇÃO

7.1 Revisão Técnica da Temática

A validação consiste em testar o modelo de avaliação desenvolvido com


uma amostra de dados independente, visando verificar a habilidade do
modelo de estimar valores para um grupo de dados não empregados na
construção do modelo.

Quanto menor a variabilidade das estimativas em relação ao preço de venda


dos imóveis, maior é a precisão do trabalho desenvolvido. Nesta etapa,
pode ser identificada a necessidade de ajustes globais ou parciais nos
modelos propostos. O processo de validação evita, por exemplo, o uso de
modelos com altíssimo poder de determinação, mas que são adequados
apenas para estimar o valor da amostra de dados empregada no
desenvolvimento dos modelos de avaliação.

Um dos requisitos fundamentais na tributação imobiliária é manter a


uniformidade nas avaliações realizadas para fins tributários. Isso significa
que o universo de imóveis em uma jurisdição deveria ser avaliado ao mesmo
percentual do valor de mercado.

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


Em um sistema perfeito (com uniformidade plena), o quociente entre o
valor avaliado e o valor de mercado das propriedades é constante,
independentemente do seu valor específico. Por exemplo, se todas as
propriedades forem avaliadas a 50% do valor de mercado em um município,
pode-se dizer que existe perfeita equidade nas avaliações. Claro que,
neste caso, a potencialidade do tributo como fonte de receita não estaria
sendo explorada. É um problema de eficiência, não de equidade.

Equidade avaliatória é o grau para o qual as avaliações mantêm uma


relação consistente com o valor de mercado das propriedades na data da
avaliação. Iniquidades estão presentes quando há forte variabilidade no nível
de avaliação dos imóveis. Tais iniquidades podem ser divididas de acordo
com componentes horizontais e verticais.

Iniquidades horizontais são diferenças sistemáticas no nível das


avaliações entre grupos de propriedades. Este tipo de iniquidade está
presente quando contribuintes que possuem propriedades de mesmo valor
pagam diferentes quantidades de imposto devido a erros e distorções no
processo avaliatório.

Iniquidades verticais são diferenças sistemáticas no nível de avaliação


77
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

para grupos de propriedade classificados por valor. Essas iniquidades po-


7
dem ser regressivas quando os imóveis de alto valor são subavaliados em
relação aos de menor valor, ou progressivas quando ocorre o oposto.

A existência de iniquidades nas avaliações realizadas para fins tributários


fere a justiça tributária e, em última instância, a própria Constituição
Federal (Art. 150), que veda instituir tratamento desigual a contribuintes
que se encontrem em situação equivalente.

A fim de reduzir ambos os tipos de iniquidades presentes nas avaliações, as


distorções e os erros avaliatórios devem ser claramente identificados. Após
aplicar o método e a técnica para estimar a base de cálculo do tributo, é
altamente recomendável a análise estatística do nível de precisão dos
trabalhos avaliatórios.

A análise do desempenho das avaliações para fins tributários consiste


basicamente em comparar os valores avaliados com o valor de mercado dos
imóveis.

Como o conceito de valor de mercado é subjetivo, os preços de venda são


usualmente empregados para representá-los. Recomenda-se o uso da
mediana e do coeficiente de dispersão da mediana (COD) do quociente
entre o valor avaliado e o preço de venda para a análise do desempenho das
avaliações, porque ambas as medidas são aplicáveis mesmo quando a
variável em análise não seja normalmente distribuída.

A mediana indica o nível pelo qual um grupo de imóveis foi avaliado em


relação aos valores praticados no mercado de imóveis, demonstrando
quão próximos os imóveis foram avaliados do nível legal desejado. O COD é
o desvio médio expresso em termos percentuais do nível em que cada
propriedade foi avaliada em relação à mediana do valor avaliado dividido
pelo valor de mercado. O coeficiente mede a variabilidade (grau de
uniformidade) das avaliações.

Tanto a mediana quanto o COD podem ser calculados em relação às


propriedades de uma forma geral ou mesmo em relação a grupos
específicos de imóveis definidos por uso, idade, área, tipologia ou padrão
construtivo e localização. Tais medidas podem ser empregadas tanto para a
elaboração de diagnósticos, monitoramento dos resultados ou validação
dos trabalhos.

As Diretrizes para o CTM (ver Anexo I) recomendam que o nível da


avaliação deve ser de, no mínimo, 70%. Para uniformidade, o desvio máximo
aceitável de acordo com as diretrizes é de 30%, porém desvios menores
devem ser permanentemente perseguidos.

78
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

As normas internacionais estabelecidas pelo IAAO (2007) estabelecem


limites máximos para o COD de 15%B para imóveis residenciais e de 20%
para os demais segmentos. Quanto ao nível das avaliações, é considerado
aceitável que a mediana esteja entre 90% e 110%. Sempre que os imóveis
forem avaliados por valor superior ao valor de mercado (nível acima de
"100%"), é direito dos contribuintes solicitar a redução do valor da
avaliação.

7.2 Qual a forma de analisar a qualidade dos trabalhos de


avaliação de imóveis para fins fiscais?

PROBLEMATIZAÇÃO

A falta de conhecimento do nível pelo qual as diferentes classes de imóveis


estão avaliadas, ou da uniformidade destas estimativas, é um problema
comumente observado nos municípios brasileiros. Não raro a avaliação do
desempenho das avaliações é inclusive inviável para alguns municípios na
medida em que não há sequer uma amostra de preços praticados
abrangendo os diferentes tipos de imóveis.

O baixo desempenho nas avaliações realizadas para fins tributários pode


estar relacionado ao limitado acesso às informações de mercado, ao
emprego de métodos e/ou técnicas avaliatórias não apropriadas, ao longo
intervalo entre reavaliações genéricas e à omissão de atributos importantes
nos modelos desenvolvidos. Decisões tomadas por avaliadores,
administradores municipais ou legisladores de modificar intencionalmente
os valores estimados tendem a acentuar a falta de uniformidade causada
pelo processo de avaliação.

Frequentemente o esforço dos municípios é dirigido a regulamentar como


os trabalhos devem ser desenvolvidos. Uma alternativa mais eficiente seria
controlar a qualidade dos resultados aferidos independente da forma com
que os valores são estimados.

7 10% para áreas mais homogêneas.


79
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES


7

1 A mensuração do nível e da uniformidade das avaliações através da


mediana e do coeficiente de dispersão do quociente entre o valor estimado
e o preço de venda foi identificado como a procedimento padrão para
verificar a acurácia dos resultados dos trabalhos de avaliação de imóveis.

2 A integração entre o IPTU e o ITBI no processo de avaliação de


imóveis para fins fiscais foi entendido como um fator que agrega qualidade
aos trabalhos desenvolvidos na esfera municipal. De toda a forma, foi
salientado que diferenças entre os valores estimados para estes tributos
podem ser justificadas pela data da avaliação. Enquanto os valores para fins
de IPTU são estimados em uma data fixa, as estimativas de valor para fins de
ITBI ocorrem na data da transferência.

3 Novamente, foi reconhecido o importante papel das parcerias para


o controle sobre o desempenho dos trabalhos avaliatórios. Entre os
parceiros potenciais foram citados a CAIXA, a Secretaria do Patrimonio
União, as áreas de avaliações dos Estados, o INCRA etc.

4 Como formas adicionais de controle sobre o grau de qualidade dos


trabalhos, foram indicadas as seguintes ações: monitorar as contestações ao
longo do ano, vistoriar imóveis por amostragem visando conferir dados
cadastrais, verificar a coerência das estimativas fiscais em termos relativos,
acompanhar indicadores de mercado, identificar as causas das flutuações no
mercado de imóveis e investir na formação profissional da equipe de
trabalho.

5 No que tange à regulamentação dos processos avaliatórios, a


revogação dos fatores determinísticos da Legislação Tributária foi julgada
relevante para permitir maior dinamicidade. Por outro lado, a elaboração
de norma nacional regrando as avaliações realizadas para fins fiscais foi
considerada providencial para promover a qualidade dos trabalhos.

PROPOSIÇÃO

O conhecimento sobre as fraquezas do processo de avaliação de imóveis é


essencial ao seu aprimoramento. A forma mais eficaz de avaliar a qualidade
dos trabalhos é a análise dos seus resultados. Reitera-se, portanto, que a
validação dos trabalhos seja centrada na mensuração do nível e da
uniformidade das avaliações para diferentes classes de imóveis. O processo
de avaliação de imóveis deve ser revisado com base nas distorções
verificadas.

80
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

Com relação aos limites aceitáveis para o nível e grau de uniformidade dos
trabalhos, sugere-se que em um primeiro momento sejam estabelecidas
metas gradativas até o enquadramento dos trabalhos nas determinações
das diretrizes para o CTM e, na sequência, deve ser almejada a melhoria
dos trabalhos para que possam ser enquadrados como satisfatórios de
acordo com critérios internacionais.

É imprescindível a formação de base de dados sobre preços praticados


abrangendo todos os tipos de imóveis na esfera municipal. A inexistência de
amostra de dados pode ocorrer para imóveis atípicos. Nestas situações,
uma alternativa é verificar a consistência dos valores fiscais através de
intercâmbios com outras instituições que realizam avaliações de imóveis ou
mesmo consultando a opinião de especialistas.

Consultas a instâncias organizadas com o objetivo de acompanhar o


processo de gestão dos valores fiscais, como “Comissões de Avaliação”
(Comissão de Valores) ou, ainda, através de processos de participação
direta (audiências públicas), podem também contribuir com a análise e
favorecer a aceitabilidade dos trabalhos realizados. Neste caso, é
importante concentrar os esforços na análise dos trabalhos técnicos, ao
invés de discutir aspectos relacionados à política tributária.

Outra preocupação que afeta a qualidade dos trabalhos é a imprecisão e/ou


falta de atualização cadastral. Defende-se que seja efetuada a vistoria por
amostragem para verificar o grau de atualização cadastral, assim como o
cruzamento do cadastro e da base de dados empregada para os trabalhos de
avaliação de imóveis com bases de dados gerenciadas por outras
instituições.

81
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

7.3 Quais as vantagens e desvantagens de reavaliações


pontuais (apenas parte dos imóveis e/ou regiões da cidade)?

PROBLEMATIZAÇÃO

Diferentes práticas são observadas na reavaliação dos imóveis para fins


tributários. Alguns municípios realizam avaliações genéricas, abrangendo
todos os imóveis cadastrados periodicamente. Outros optam por reavaliar
algumas classes ou áreas da cidade. Alguns profissionais defendem a
atualização através de avaliações individuais em situações específicas, por
exemplo, quando o imóvel é comercializado. É relevante compreender a
forma com que essas diferentes abordagens afetam o tratamento
isonômico que deve necessariamente estar presente em qualquer das ações
realizadas na área tributária

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Embora tenha sido concluído que os trabalhos avaliatórios devem


abranger todo o universo de imóveis, foi considerado adequada a
priorização da avaliação de classes de imóveis ou regiões de acordo com o
nivel de desatualização dos valores.

2 Neste sentido, entendeu-se que deveriam ser objeto de análise


áreas que sofreram intervenções urbanas ou alterações urbanísticas.

3 A manutenção de um grau aceitável de uniformidade nas avaliações


foi considerada essencial para o universo de imóveis da jurisdição.

4 Para imóveis atípicos, foi defendida a realização de avaliações


individuais (singulares) em momentos ocasionais.

5 Visando minimizar os problemas existentes, foi identificada a


alternativa de definir uma faixa de flutuação de valores (mínimos e
máximos) na qual o Poder Executivo estaria autorizado a escolher o valor
mais representativo dos valores unitários médios de terrenos sem a
necessidade de sanção do Poder Legislativo. Este esquema é empregado,
por exemplo, em alguns estados no México.

6 Foi sugerido o uso da base de dados do lançamento do Imposto


sobre Transmissão de Bens Imóveis (ITBI) para monitoramento dos dados
cadastrais (valor e características).

82
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

PROPOSIÇÃO

O monitoramento permanente dos dados fiscais utilizados no lançamento


do Imposto Predial e Territorial Urbano (IPTU) pode, de fato, indicar a
necessidade de avaliações a classes de imóveis ou regiões da cidade, visando
reduzir o tratamento desigual (iniquidades avaliatórias) no período entre
avaliações genéricas. O nível das novas avaliações deve ser plenamente
coerente com o nível das avaliações existentes no cadastro. Por outro lado,
a existência de distorções generalizadas indica a necessidade de reavaliação
genérica envolvendo todo o universo de imóveis.

Outra razão para a realização de trabalhos com abrangência parcial é a


inviabilidade técnica de avaliar a totalidade dos imóveis no mesmo período,
por exemplo, devido ao sub-dimensionamento da equipe de trabalho.
Neste caso, embora os trabalhos possam ocorrer em momentos distintos,
sugere-se que a tributação pelos valores resultantes dos trabalhos de
reavaliação das diferentes áreas ou segmentos de imóveis ocorra no mesmo
período.

7.4 Deveria haver aprovação legislativa dos trabalhos de


avaliação de imóveis (Câmara de Vereadores)?

PROBLEMATIZAÇÃO

O Supremo Tribunal Federal (STF) estabeleceu que a aplicação dos valores


estimados para fins de IPTU é condicionada à aprovação destes valores nas
Câmaras de Vereadores. Aparentemente, a medida objetiva proteger os
contribuintes de possíveis abusos praticados pela Administração Municipal,
sujeitando a apuração do valor venal à prévia autorização legislativa.

Nem sempre os valores propostos pelo Executivo são aprovados pela


Câmara de Vereadores. Infelizmente, a decisão não é tomada com base em
critérios de natureza técnica. Via de regra, o fórum apresenta ausência de
capacidade para apreciar o trabalho. A resistência em aceitar avaliações
mais precisas, em geral, visa ao cumprimento de uma agenda política. No
caso do Executivo não ter maioria na Câmara de Vereadores, raramente os
trabalhos são aprovados. Consequentemente, pode haver a perpetuação
injustificável de iniquidades e injustiças na distribuição da carga tributária.

83
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Erros e distorções de grande magnitude nas avaliações usadas para fins


tributários ferem o princípio constitucional da isonomia, na medida em que
imóveis de mesmo valor de mercado são tributados de forma distinta
devido a inconsistências nas avaliações.

Embora a medida contrarie diretamente a autonomia do Executivo para


exercer a atividade de atualização da base de cálculo do imposto, alguns
representantes de pequenos e médios municípios, nos quais a
Administração Municipal pode experimentar grande vulnerabilidade,
ponderam que a autorização legislativa pode agregar maior legitimidade ao
processo de avaliação.

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Embora não tenha havido pleno consenso entre o grupo, foi


considerada providencial a redução da influência política no processo de
avaliação pela maioria dos participantes.

2 Nesse sentido, foi defendida a eliminação da necessidade de


aprovação dos valores estimados ou da planta de valores pelos Vereadores.

3 Outra alternativa defendida foi permitir a flutuação dos valores


fiscais, sem prévia autorização legislativa, dentro de uma faixa (banda de
valor).

4 Visando a legitimização das ações, foi defendida também a idéia


de apresentação e discussão dos trabalhos em fóruns técnicos ou
audiências públicas promovendo a divisão de responsabilidade do Poder
Executivo e sociedade civil.

PROPOSIÇÃO

O IPTU é o único tributo cuja mera atualização da base de cálculo depende


de aprovação do Poder Legislativo. A decisão do Supremo Tribunal Federal
(STF) pode, em certa medida, estar relacionada a pressões políticas
resultantes do fato de o imposto incidir sobre a propriedade imobiliária ou
da sua transparência excessiva. Em um sistema funcional, o comporta-

84
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

mento esperado seria atribuir a competência de especificação da base de


cálculo ao Poder Legislativo, a sua determinação ao Poder Executivo e, ao
Poder Judiciário, caberia julgar eventuais abusos na realização das
atividades, inclusive contando com a assistência técnica por meio das
perícias judiciais para avaliar eventuais falhas na determinação da base
de cálculo do IPTU.

A avaliação de imóveis para fins fiscais deve ter o objetivo de quantificar,


com a máxima precisão possível, a base de cálculo que foi definida na
legislação vigente. O fundamental, neste caso, é garantir a acurácia dos
resultados, que fica prejudicada na medida em que as avaliações são
inseridas no contexto político. Independente da finalidade dos trabalhos, o
processo de avaliação imobiliária é tema de natureza técnica.

O risco de politizar um trabalho técnico inclui a manutenção de valores


históricos ou de avaliações contendo distorções e erros de grande
magnitude por uma decisão política. Não aprovar uma proposta de
reavaliação dos imóveis pode perpetuar situações críticas, marcadas por
iniquidades avaliatórias e injustiças na distribuição da carga tributária. Além
do mais, essa situação fere as determinações do Código Tributário Nacional
(CTN), onde consta que o IPTU deve ser tributado com base no valor venal
dos imóveis.

O regramento atual determina um desafio adicional, qual seja conscientizar


os vereadores das consequências negativas de adiar a atualização das
avaliações (cadastro econômico), em especial quando os valores se
encontrarem fortemente desatualizados.

85
61
Fotos

Ciclos Avaliatórios
CICLOS ENTRE AVALIAÇÕES GENÉRICAS
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

8. CICLOS
8. CICLOS AVALIATÓRIOS
ENTRE AVALIAÇÕES GENÉRICAS

8.1 Revisão Técnica da Temática

O uso de avaliações desatualizadas provoca injustiças tributárias ou mesmo


a queda da receita nos cofres municipais com prejuízos na provisão de
serviços públicos. É importante perceber que, na medida em que algumas
zonas da cidade ou tipos de imóveis sofrem valorização imobiliária
acentuada, frequentemente gerada por investimentos públicos, e conti-
nuam sendo tributados com base em seus valores antes da valorização, estes
imóveis são favorecidos em termos fiscais. Em contrapartida, os imóveis
que desvalorizaram no período são prejudicados quando arcam com uma
carga tributária maior proporcionalmente.

Quando a tributação ocorre por valores superiores à base de cálculo


estabelecida em lei, em geral, o contribuinte contesta (em nível
administrativo ou judicial) contra o valor empregado na avaliação. A
situação é, portanto, corrigida. Entretanto, é raríssima a contestação por
subavaliação.

Portanto, é fundamental a atualização periódica das avaliações realizadas


para fins tributários, visando manter a referência entre os valores cadastrais

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


e o valor de mercado dos imóveis. Tendo em vista os movimentos do
mercado imobiliário, isto é, a valorização ou desvalorização de zonas ou
tipos de imóveis, as avaliações mantidas no cadastro deveriam ser feitas,
idealmente, de forma anual. Legalmente, o município está autorizado a
avaliar seus imóveis todos os anos. A aplicação dos resultados é,
entretanto, condicionada à Câmara de Vereadores, no caso do IPTU (ver
Seção 7.4).

Ciclos avaliatórios curtos amenizam ou minimizam o impacto de


reavaliações em nível individual, na medida em que variações astronômicas
nos valores obtidos são, em geral, resultantes de atualizações efetuadas
após longos intervalos sem reavaliação. A manutenção de intervalos curtos
entre as avaliações pode também aumentar a percepção de eficiência da
administração tributária por parte dos contribuintes, embora oscilações
acentuadas possam resultar em insatisfação.

Em diversos países, como no Chile, em Hong Kong, na Austrália e nos


Estados Unidos, é comum a existência de uma imposição legal de limitar os
intervalos máximos entre as avaliações genéricas. Usualmente, são
estabelecidos intervalos que variam de 1(um) a cinco 5(cinco) anos.
89
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Durante intervalos entre avaliações gerais, é comum fazer reajustes


genéricos na base de cálculo, visando evitar uma redução significativa da
base tributável. Formas de fazer estes ajustes incluem: índice de correção
monetária; índice genérico de variação de preços de imóveis; índices
específicos de variação de preços de imóveis, estabelecidos por classes de
imóveis; e modelos de regressão simples nos quais preços de venda, usados
como variável dependente, são estimados em função do valor cadastral
vigente, utilizado como variável independente. O modelo permite realizar
uma nova estimativa de valor a partir do valor cadastral.

A maioria dos municípios emprega um índice genérico que reflete a


correção monetária para reajustar a base de cálculo do IPTU nos intervalos
entre avaliações genéricas. Esta é a forma mais simples de fazer o reajuste.
Embora o procedimento garanta que o imposto seja corrigido pela inflação
no período, a alternativa não é apenas incapaz de corrigir eventuais
distorções avaliatórias, mas é capaz de acentuar essas distorções. É
importante perceber que é improvável que o índice de inflação reflita a
valorização ou desvalorização observada nos preços dos imóveis.

8.2 Qual deve ser o intervalo de tempo máximo entre as


avaliações genéricas?

PROBLEMATIZAÇÃO

Mesmo considerando que exista equidade nas avaliações desenvolvidas


para fins fiscais no momento em que foram realizadas, serão observadas
flutuações do mercado de imóveis ao longo do período. Essas variações
dificilmente serão uniformes. Em outras palavras, alguns tipos de imóveis ou
regiões da cidade sofrem valorização imobiliária acentuada, frequentemente
gerada por investimentos públicos. Intervenções urbanísticas, como
mudanças de zoneamento ou de potencial construtivo, também tendem a
afetar o preço dos imóveis. Tanto podem ser observadas valorizações
quanto desvalorizações nos preços praticados.

É relativamente comum entre os municípios brasileiros o uso de valores


históricos com baixa correlação com os preços praticados no mercado de
imóveis. A falta de atualização dos trabalhos por períodos longos, além
de implicar em prejuízo fiscal, proporciona o acúmulo de distorções difíceis
de serem removidas e prejudica diretamente os imóveis que
desvalorizaram. Idealmente, os imóveis devem ser reavaliados sempre que
as iniquidades de caráter avaliatório superam um nível aceitável. Na
prática, a grande maioria dos municípios não realiza um controle
estatístico que permita a identificação das iniquidades.

90
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

Fatores responsáveis por adiar os trabalhos de reavaliação mesmo quando a


desatualização da base de cálculo é claramente perceptível incluem
aspectos relacionados ao tempo/custo para a realização dos trabalhos,
pressões políticas, falta de base política na Câmara de Vereadores etc. Por
outro lado, a viabilidade de realização dos trabalhos em intervalos curtos
depende diretamente da estruturação do município para desempenhar a
função.

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 Ciclos avaliatórios máximos devem ser estabelecidos na Legislação,


preferencialmente em nível nacional, visando assegurar a realização dos
trabalhos periodicamente.

2 Houve consenso de que a reavaliação de imóveis para fins fiscais


deveria estar prevista no Plano Plurianual Municipal (PPA) e,
consequentemente, estar relacionada ao ciclo de gestão administrativa.

3 Como referência, foi indicada que a atualização da base de cálculo


deveria coincidir com o primeiro (ou no máximo segundo) ano de cada
exercício para que seus efeitos fossem absorvidos pela própria gestão.

4 De toda a forma, o acompanhamento da evolução de fatores


econômicos e políticas governamentais, como financiamento habitacional,
foi considerado fundamental para identificar a necessidade de reavaliações
em períodos específicos.

5 Como discutido anteriormente, a análise do nível e da uniformi-


dade das avaliações foi considerada um indicativo para priorizar a
reavaliação de classes de imóveis ou regiões da cidade. Neste sentido,
especial atenção deve ser direcionada para áreas nas quais se pode observar
desvalorizações ou valorizações nos preços praticados.

PROPOSIÇÃO

Reiterando as diretrizes extraídas dos debates, cabe apenas salientar que as


diretrizes para o CTM sugerem que o ciclo de avaliação dos imóveis para
fins de IPTU seja de, no máximo, 4 (quatro) anos para municípios com
população maior do que 20 mil habitantes. Para os demais municípios,
é admitido um ciclo de até 8 (oito) anos, desde que não ocorra evidência
de variação significativa nos preços praticados dos imóveis.

91
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Por fim, é importante observar que manter as avaliações atualizadas não


significa necessariamente pagar mais imposto. A redução das alíquotas pode
ser usada como mecanismo para evitar que aumentos significativos no valor
dos imóveis sejam refletidos no lançamento do imposto. O debate sobre a
eventual necessidade de incrementar a receita municipal é diretamente
relacionado ao financiamento dos serviços públicos das cidades. Esse
debate foge do escopo da presente publicação.

Dentre as diretrizes extraídas dos debates, destaca-se o acompanhamento


da evolução de fatores econômicos e de políticas governamentais para
identificar a necessidade de reavaliações em períodos específicos. De fato,
há diversos fatores macroeconômicos que afetam os preços dos imóveis,
tais como: política econômica, condições de financiamento, capacidade de
endividamento, capacidade de alavancagem do agente econômico
responsável pela produção das unidades e renda dos demandantes. Se esses
fatores afetam o nível geral dos preços praticados de forma uniforme, será
suficiente a aplicação de um fator genérico para a correção dos valores
cadastrais.

8.3 Como deve ser feito o reajuste dos valores dos imóveis em
intervalos entre avaliações genéricas?

PROBLEMATIZAÇÃO

O uso de índice de inflação genérico para ajustar os valores cadastrais dos


imóveis entre ciclos de avaliação - aplicado pela grande maioria dos
municípios brasileiros - tende a gerar distorção relativa. Processos nos
quais é feita uma diferenciação de índices por zonas homogêneas ou
categoria de imóveis tendem a ser mais eficientes.

92
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

DIRETRIZES EXTRAÍDAS DOS DEBATES

1 A inadequação do uso de índices de inflação para ajustar os valores


entre ciclos avaliatórios foi amplamente reconhecida.

2 Alternativamente, foi indicado o uso de índices que identifiquem a


variação dos preços praticados no mercado de imóveis de forma genérica
ou idealmente de acordo com classes de imóveis.

PROPOSIÇÃO

A realização de ajustes nos valores dos imóveis através de indicadores


relacionados ao mercado imobiliário seria um grande avanço para os
trabalhos de avaliação de imóveis desenvolvidos para fins de tributação.
Além da aplicação de índices que identifiquem a variação dos preços
praticados no mercado de imóveis, a alternativa é empregar um modelo de
regressão simples através do qual preços de venda atuais, usados como
variável dependente, são estimados em função do valor cadastral, usado
como variável independente, resultando na nova estimativa de valor a ser
aplicada sobre os valores empregados para a cobrança do imposto.

93
61
Fotos

Complementações
TEMAS COMPLEMENTARES
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

9. COMPLEMENTAÇÕES
9. TEMAS COMPLEMENTARES

Como forma complementar às temáticas examinadas, foram também


debatidos os seguintes tópicos:

w equipe de trabalho: Houve pleno consenso sobre a necessidade de


formação de equipe permanente de trabalho, composta por
servidores habilitados e capacitados para a função.
w contratação de serviços: Quando a alternativa for a contratação de
serviços externos, foi considerado requisito fundamental a exigência
da memória de cálculo, contendo a metodologia e as limitações dos
trabalhos. Nesse sentido, a capacitação do corpo técnico municipal
deve estar inclusa na contratação dos serviços. É fundamental ga-
rantir o acompanhamento da equipe de técnicos do município em
todas as etapas do trabalho.
w consórcios: Foi sugerido o uso de consórcios intermunicipais para
viabilizar a manutenção do cadastro e a realização das avaliações de
imóveis com qualidade, mesmo em municípios menores.
w avaliação de imóveis atípicos: Dificilmente os modelos de avaliação em
massa serão adequados para avaliar imóveis atípicos, tais como glebas

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


urbanas, hospitais, prédios históricos, podendo haver, inclusive, a
necessidade de realizar avaliações individuais.

(i) Avaliação de glebas urbanas: Neste caso, o método involutivo, que é


derivado do método da capitalização da renda, pode representar uma
alternativa promissora. Sua aplicação requer o conhecimento da demanda
potencial para a área, prazos de construção, juros, custos do capital, custos
de urbanização, custos de construção e lucro do empreendedor. Deve-se
calcular o tempo de comercialização das unidades projetadas.

(ii) Avaliação de áreas de proteção ambiental: Foi ponderado o método da


capitalização da renda como a principal alternativa para a avaliação das áreas
de proteção ambiental. O método busca identificar o quanto um investidor
pagaria por um bem em função do retorno potencial esperado. O valor do
imóvel é apropriado pela capitalização presente de sua renda líquida - real

97
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

ou estimada. Em termos econômicos, há pleno consenso de que o valor de


mercado de um bem é o valor presente capitalizado do fluxo de renda
futura que pode ser gerada pela sua exploração econômica. Portanto, é
possível calcular o valor de um imóvel com base na renda que poderia ser
extraída do seu uso que, neste caso, deve ser compatível com as restrições
de aproveitamento/uso da área a ser avaliada. Para o cálculo, pode ser
considerado tanto o uso real como o potencial do imóvel.

w Normas avaliatórias: foram salientados os benefícios de contar com


norma especifica de avaliações de imóveis para fins tributários com o
objetivo de estabelecer procedimentos, fixar parâmetros e
estabelecer padrões mínimos de qualidade para os resultados dos
trabalhos.

w Transição: quando as alterações no processo avaliatório e/ou nos


valores estimados forem radicais, o bom senso indica que metas
gradativas devem ser estabelecidas para a recuperação do nível e para
o aumento do grau de uniformidade das avaliações.

w Valor estimado para fins de IPTU e ITBI: teoricamente, as razões que


explicam a diferença entre o valor de um imóvel para fins de IPTU e
ITBI incluem fundamentalmente a data da avaliação. Enquanto os
imóveis são avaliados em uma data fixa para fins de IPTU,8Bos imóveis
são avaliados no momento da transmissão do bem para fins de ITBI. A
eventual ocorrência de flutuações significativas no mercado
imobiliário no transcorrer do período anual justificaria que as
estimativas de valor para os impostos fossem distintas, não obstante o
fato da base de cálculo ser a mesma. Salvo pelas diferenças geradas
pela data da avaliação, seria altamente recomendável buscar a
integração entre os trabalhos realizados para fins de IPTU e ITBI.

8 Em geral, o imposto é lançado no início do ano fiscal com base na avaliação do imóvel em 31 de

dezembro.

98
Fotos

Considerações Finais
CONSIDERAÇÕES FINAIS
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

10. CONSIDERAÇÕES
10. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Os trabalhos de avaliação de imóveis para fins fiscais fazem parte de uma


agenda técnica que não deve ser afetada por fatores políticos. É, entretanto,
forte a probabilidade de que a atualização das avaliações motive uma agenda
política, na qual serão revisados aspectos relacionados à política fiscal de
cada município pelas Câmaras de Vereadores, tais como alíquotas, isenções
ou sistemas de transição.

É evidente a falta de preparação de parte dos municípios brasileiros para a


realização de trabalhos de avaliação em massa dos imóveis com um grau
satisfatório de qualidade. Como discutido neste trabalho, há diversas
alternativas para superar as deficiências. A manutenção de negligências não
deve ser admitida.

A tributação pelo valor justo é um direito do contribuinte e uma obrigação


do Fisco. Por distorções produzidas pelo Sistema Jurídico Brasileiro, cabe às
Câmaras de Vereadores a aprovação dos valores estimados dos imóveis
para fins de IPTU.

Como conseqüência, o Poder Legislativo deve estar ciente da sua


responsabilidade em garantir que as avaliações reflitam o valor de mercado

Avaliação em massa de imóveis para fins fiscais


com um grau aceitável de precisão. Independente da motivação, penali-
dades deveriam ser cabíveis quando esses agentes promovem a manutenção
de iniquidades no sistema.

Por fim, é importante perceber que as avaliações desenvolvidas para fins


tributários são parte integrante do processo de estabelecimento de
políticas tributárias justas e sintonizadas com o desenvolvimento das
cidades, evitando desequilíbrios ocupacionais, fomentando espaços mais
humanizados e propiciando condições de estender a todos o bem estar
social através da provisão satisfatória de serviços públicos.

101
Fotos

Bibliografia
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

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___________ 2003. O Cadastro como Instrumento de Política


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Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

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106
Fotos

Anexos
ANEXOS
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

ANEXO I

PORTARIA MINISTERIAL Nº 511, DE 07 DE DEZEMBRO DE 200912

Diretrizes para a criação, instituição e


atualização do Cadastro Territorial
Multifinalitário (CTM) nos municípios
brasileiros.

O MINISTRO DE ESTADO DAS CIDADES, no uso das atribuições que lhe


conferem os incisos I e II, do parágrafo único, do art. 87, da Constituição Federal,
inciso III, do art. 27, na Lei nº 10.683, de 28 de maio de 2003, e art. 3º, do Anexo I, do
Decreto nº 4.665, de 3 de abril de 2003, resolve:

CAPÍTULO I – DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Art. 1º O Cadastro Territorial Multifinalitário (CTM), quando adotado


pelos Municípios brasileiros, será o inventário territorial oficial e sistemático do
município e será embasado no levantamento dos limites de cada parcela, que
recebe uma identificação numérica inequívoca.

Art. 2º A parcela cadastral é a menor unidade do cadastro, definida como


uma parte contígua da superfície terrestre com regime jurídico único.

§ 1º É considerada parcela cadastral toda e qualquer porção da superfície no


município a ser cadastrada.

§ 2º As demais unidades, como, lotes, glebas, vias públicas, praças, lagos, rios e
outras, são modeladas por uma ou mais parcelas de que trata o caput deste artigo,
identificadas por seus respectivos códigos.

§ 3º Deverá ser atribuído a toda parcela um código único e estável.

Art. 3º Toda e qualquer porção da superfície territorial no município deve


ser cadastrada em parcelas.

Art. 4º Os dados do CTM, quando correlacionados às informações


constantes no Registro de Imóveis (RI) constituem o Sistema de Cadastro e
Registro Territorial – SICART.

Art. 5º Os dados dos cadastros temáticos, quando acrescidos do SICART,


constituem o Sistema de Informações Territoriais (SIT).

§ 1º O cadastro temático compreende um conjunto de informações sobre


determinado tema relacionado às parcelas identificadas no CTM.

§ 2º Considera-se como cadastros temáticos, os cadastros fiscal, de


logradouros, de edificações, de infra-estrutura, ambiental, socioeconômico, entre
outros.
12 DOU, de 08/12/2009 – Seção 1, p.75
109
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Art. 6º O CTM, bem como os sistemas de informação dos quais faz parte
(SICART E SIT), é multifinalitário e atende às necessidades sociais, ambientais,
econômicas, da Administração Pública e de segurança jurídica da sociedade.

Parágrafo único - O CTM deve ser utilizado como referência básica para
qualquer atividade de sistemas ou representações geoespaciais do município.

CAPÍTULO II – DO CADASTRO TERRITORIAL


MULTIFINALITÁRIO

Art. 7º O CTM é constituído de:

I - Arquivo de documentos originais de levantamento cadastral de campo;

II - Arquivo dos dados literais (alfanuméricos) referentes às parcelas


cadastrais;

III – Carta Cadastral.

Art. 8º Define-se Carta Cadastral como sendo a representação


cartográfica do levantamento sistemático territorial do Município.

Art. 9º As informações contidas no CTM e no RI devem ser devidamente


coordenadas e conectadas por meio de troca sistemática de dados, com a
finalidade de permitir o exercício pacífico do direito de propriedade, proteger e
propiciar a segurança jurídica, o mercado imobiliário e os investimentos a ele
inerentes.

CAPÍTULO III – DA CARTOGRAFIA CADASTRAL

Art. 10 O levantamento cadastral para a identificação geométrica das


parcelas territoriais deve ser referenciado ao Sistema Geodésico Brasileiro – SGB.

Art. 11 Os municípios que adotarem o CTM, no âmbito de sua autonomia,


implantarão, conservarão e manterão a inviolabilidade dos marcos vinculados ao
SGB, de acordo com as recomendações do IBGE.

Parágrafo único – Levantamentos e locações de obras e novos loteamentos


devem ser referenciados ao SGB, apoiados nos marcos municipais
correspondentes.

Art. 12 O CTM utilizará o sistema de projeção Universal Transverso de


Mercator (UTM), até que seja definida uma projeção específica.

§ 1º Aos municípios localizados em mais de um fuso UTM, recomenda-se


estender o fuso correspondente à sua sede até o limite municipal, de forma que
sejam representados em apenas um único fuso.

110
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

§ 2º Poderá ainda ser admitida outra projeção cartográfica, já utilizada no


município, até a definição de uma nova projeção para o CTM.

Art. 13 Os vértices que definem os limites de cada parcela devem constituir


uma figura geométrica fechada.

§ 1º Os limites legais das parcelas devem ser obtidos, com precisão adequada,
por meio de levantamentos topográficos e geodésicos.

§ 2º Os limites físicos das parcelas podem ser obtidos por métodos


topográficos, geodésicos, fotogramétricos e outros que proporcionem precisões
compatíveis.

Art. 14 A Cartografia Cadastral deve obedecer aos padrões


estabelecidos para a Infraestrutura Nacional de Dados Espaciais - INDE e às
normas relativas à Cartografia Nacional, de acordo com o artigo 4º do Decreto
6.666/2008.

Art. 15 Os limites territoriais são cadastrados com atributos específicos,


conforme a seguinte ordem de preferência:

I - das parcelas;
II - das áreas de posse, correspondentes ao limite físico;
III - das propriedades, correspondentes ao limite legal;
IV - dos setores cadastrais ou de zoneamento;
V - dos distritos;
VI - dos Municípios;
VII - dos Estados;
VIII - do País.

Parágrafo único - No caso de duplicidade de atributo para um determinado


limite prevalecerá a ordem de preferência apresentada neste artigo.

CAPÍTULO IV – DA GESTÃO E DO FINANCIAMENTO DO


CADASTRO

Art. 16 A gestão do CTM é de responsabilidade e da competência do


Município.

§ 1º Sugere-se ao município constituir uma equipe técnica local devidamente


capacitada, de preferência do quadro permanente, a fim de manter a integridade,
atualização e continuidade na gestão do CTM.

§ 2º Para fins de gestão cadastral, os municípios, especialmente aqueles de


pequeno porte, poderão formar consórcios com outros Municípios, observado o
disposto no § 1º .

§ 3º É de responsabilidade do Município manter o CTM permanentemente


atualizado.

§ 4º Recomenda-se que o Plano Diretor e a avaliação de imóveis do


município devem ser baseados na informação cadastral atualizada.

Art. 17 O CTM será criado para a área urbana.


111
61
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

Art. 18 Os munícipes e os órgãos municipais, estaduais e federais poderão


ter acesso aos dados cadastrais, no âmbito da sua competência, respeitando-se os
dispositivos legais.

Art. 19 Para financiar a implantação e manutenção do CTM recomenda-se


que os municípios considerem os recursos provenientes do incremento de
receitas geradas a partir do CTM e outras linhas de recursos disponíveis.

CAPÍTULO V – DA MULTIFINALIDADE DO CADASTRO

Art. 20 O caráter de multifinalidade do CTM é assegurado pela integração de


informações de outros sistemas ao sistema básico comum, de conteúdo mínimo,
que favoreça a atualização.§ 1º Considera-se como conteúdo mínimo do CTM a
caracterização geométrica da parcela, seu uso, identificador único, localização e
proprietário, detentor do domínio útil ou possuidor;

§ 2º O identificador único da parcela é a chave de ligação com o CTM e não


deve ser confundido com os identificadores específicos definidos nos cadastros
temáticos;

§ 3º O CTM deve conter apenas as informações necessárias e que permitam


a sua atualização de forma simples.

Art. 21 Para a multifinalidade, o CTM deve ser modelado de forma a


atender às necessidades dos diferentes usuários, atuais ou potenciais, com base em
um sistema de referência único e um identificador único e estável para cada
parcela.

Parágrafo único – Considera-se identificador único e estável aquele que, uma


vez atribuído a uma parcela, não pode ser reutilizado para a identificação de
qualquer outra unidade cadastral.

Art. 22 A multifinalidade é um processo evolutivo aberto, de integração


gradativa dos diferentes temas e que deve ocorrer ao longo dos anos, tendo como
referência o CTM.

Parágrafo único - De acordo com a necessidade social, econômica,


administrativa, ou outra, o município define novos cadastros temáticos, tendo
como referência o CTM, com o objetivo de atender às diversas demandas.

Art. 23 Recomenda-se que a administração municipal estabeleça


mecanismos adequados de acesso às informações, de segurança dos dados e de
preservação do histórico e da integridade das informações, observando as
exigências legais.

Art. 24 O CTM integrado ao RI (SICART) é instrumento importante para a


regularização fundiária.

112
AVALIAÇÃO EM MASSA DE IMÓVEIS PARA FINS FISCAIS: Discussão, Análise e Identificação de Soluções para Problemas e Casos Práticos

Art. 25 O CTM contribui, na área de expansão urbana do município, para o


planejamento e o reordenamento da distribuição fundiária rural em sua nova
função urbana.

Art. 26 Recomenda-se que os municípios exijam a demarcação dos


vértices dos imóveis nos novos parcelamentos, georreferenciados ao SGB, e
promovam a gradativa demarcação dos imóveis que ainda não possuem algum tipo
de demarcação física.

Art. 27 A abrangência da multifinalidade é potencializada pelo


levantamento sistemático das parcelas, compreendido pelo cadastramento de
todo o território do município, incluindo lotes, glebas, rios, lagos e vias, entre
outros.

CAPÍTULO VI – DA AVALIAÇÃO DE IMÓVEIS

Art. 28 O CTM, acrescido de outros cadastros temáticos, fornece


informações para a avaliação de imóveis para fins fiscais, extrafiscais e quaisquer
outros fins que envolvam valores dos imóveis urbanos e rurais.Art. 29 A avaliação
de imóveis é um processo técnico, que deve ser transparente, estar em
conformidade com as normas da ABNT e fornecer ao Município o valor venal,
entendido como o valor de mercado, base de cálculo do Imposto Predial e
Territorial Urbano – IPTU e demais tributos imobiliários.

Art. 30 Recomenda-se que o resultado final da avaliação retrate a real


situação dos valores dos imóveis no mercado, permitindo o fortalecimento da
arrecadação local dos tributos imobiliários e a promoção da justiça fiscal e social,
com o tratamento isonômico dos contribuintes.

§ 1º A atividade de avaliação dos imóveis e a necessidade de manter os seus


valores atualizados cabe aos administradores municipais.

§ 2º Para manter atualizada a base de cálculo do IPTU e demais tributos


imobiliários recomenda-se que o ciclo de avaliação dos imóveis seja de, no máximo,
4 (quatro) anos.

§ 3º Para Municípios com população até 20.000 habitantes e em que não


ocorra evidência de variação significativa nos valores dos imóveis, comprovada por
meio de relatórios e pareceres técnicos, a avaliação de imóveis poderá ser
dispensada no período de um ciclo, desde que observado o limite máximo de 8
(oito) anos.

§ 4º O nível de avaliação é definido como a média dos quocientes dos valores


avaliados, conforme constam no cadastro fiscal, em relação aos preços praticados
no mercado para cada tipo de imóvel.A ocorrência de nível de avaliação para cada
tipo de imóvel inferior a 70% (setenta por cento) ou acima de 100% (cem por
cento) indica a necessidade de atualização dos valores.

§ 5º A uniformidade é definida pelo coeficiente de dispersão dos valores, que


se traduz como o percentual médio das variações, em módulo, dos valores
avaliados em relação aos preços praticados no mercado, para cada tipo de imóvel.A

113
Programa de Apoio aos Municípios em Tributação Imobiliária

ocorrência de coeficiente de dispersão para cada tipo de imóvel superior a 30%


(trinta por cento) indica falta de homogeneidade nos valores e a necessidade de
atualização.

Art. 31 Recomenda-se que o Município forneça informações claras e


precisas dos dados físicos e do valor do imóvel ao contribuinte, facilitando o
atendimento a esclarecimentos e reclamações decorrentes do CTM e da avaliação
dos imóveis.

CAPÍTULO VII – DO MARCO JURÍDICO E DAS


DISPOSIÇÕES FINAIS

Art. 32 A adoção de um Cadastro Territorial Multifinalitário completo e


atualizado auxiliará os Municípios brasileiros a exercerem suas competências
prescritas nos artigos 30 e 156 da Constituição Federal de 1988, cumprindo a
função social do seu território, prevista no texto constitucional, artigos 5º, inciso
XXIII, 3º, incisos I a IV, 30, incisoVIII, 170, inciso III, 182 e 183, atendendo ao princípio
da igualdade, nos termos dos arts. 5º, caput e 150, inciso II da Constituição Federal
de 1988.

Art. 33 As informações do Cadastro Territorial Multifinalitário, a ser criado


e atualizado de forma permanente, integram o patrimônio público, vinculado à
administração pública, sujeitando-se aos princípios constitucionais da moralidade,
publicidade e eficiência.

Art. 34 O Sistema de Informações Territoriais destina-se a fornecer as


informações necessárias para a utilização dos instrumentos da política urbana
previstos no art. 4º da Lei 10.257, de 10 de julho de 2001 – Estatuto da Cidade.

Art. 35 Esta Portaria atende ao disposto, nas leis nºs 10.257/2001 – Estatuto
da Cidade, 8.429/92 – Lei de Improbidade Administrativa, 10.406/2002 - Código
Civil, 5.172/66 - Código Tributário Nacional, 6.766/79 – Lei de Parcelamento do
Solo Urbano, 6.015/73 - Lei de Registros Públicos, Lei Complementar 101/2000 –
Lei de Responsabilidade Fiscal e no Decreto 6.666/2008, com fulcro no art. 84,VI,
“a” da CF/88.

Art. 36 Para fins de cadastramento das atividades econômicas no CTM,


deverá ser observada a Classificação Nacional de Atividades Econômicas – CNAE,
conforme resolução da Comissão Nacional de Classificação – CONCLA.

Art. 37 A existência de um Cadastro Territorial Multifinalitário atende às


Diretrizes Gerais de Política Nacional de Desenvolvimento Urbano, Diretriz nº
125 e Resoluções da 2ª e da 3ª Conferência Nacional das Cidades,
instrumentalizando a construção de um “Sistema Nacional de Política Urbana”, por
meio das quatro vertentes: planejamento territorial; habitação; saneamento
ambiental; trânsito, transporte e mobilidade urbana, com controle e participação
social.

Art. 38 Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

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G O V E R N O F E D E R A L

Ministério das
Cidades PAÍS RICO É PAÍS SEM POBREZA

Ministério das Cidades


Criado em janeiro de 2003 tem por objetivo combater as desigualdades sociais, e
transformar as cidades em espaços mais humanizados, ampliando o acesso da
população à moradia, ao saneamento e ao transporte. Ao Ministério compete tratar
da política de desenvolvimento urbano e das políticas setoriais de habitação,
saneamento ambiental, transporte urbano e trânsito. Por intermédio do Programa
Nacional de Capacitação das Cidades (PNCC), o Ministério objetiva capacitar
técnicos e gestores municipais e agentes sociais para a implementação da Política
Nacional de Desenvolvimento Urbano.

Lincoln Institute of Land Policy


O Instituto Lincoln para Políticas de Terras - Lincoln Institute of Land Policy - é
uma instituição líder no apoio e orientação a tomadores de decisão e profissionais
das áreas pública e privada em temas relacionados ao uso, regulação e tributação
da terra. Fundado em 1974, o Instituto promove a melhoria do diálogo entre
desenvolvimento urbano, ambiente construído e política fiscal nos Estados Unidos e
exterior. Através de pesquisas, programas educacionais, conferências, projetos-
demonstração, publicações e multimídia, o Lincoln Institute fornece análises e
avaliações imparciais e de alto nível para decisões correntes no âmbito da
regulação, do planejamento e da formulação de políticas em geral.

APOIO

Sociedade Brasileira de
Engenharia de Avaliações