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OBJETIVOS E MÉTODO
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Ambiente & Sociedade - Ano II - N°S 3 e 4 - 20 Semestre de 1998, 10 Semestre de 1999
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pode afirmar que o Estado se omitiu, como o fez e continua a fazer no uso dos solos.
Para quem se preocupa ambientalmente com as águas e com os minérios, portanto, é
bom notar que o Estado brasileiro tem permanecido desde 1934 nos dois lados do
balcão: regulamentação e exploração.
Código Florestal é o nome popular do Decreto 23.793, de 23 de janeiro de
1934. Apesar de o Brasil ser densamente florestado e de seus primeiros quatro séculos
de história serem intimamente ligados à exploração das florestas e recursos conexos da
Mata Atlântica, esse decreto foi o primeiro código abrangente sobre o uso das nossas
florestas. O primeiro artigo diz que as florestas são do interesse comum de todos os
brasileiros. Uma leitura literal sugeriria que no Brasil, desde 1934, florestas não seriam
propriedade privada, tal como minérios e águas. Não foi bem assim. Infelizmente.
A exemplo do Código de Águas, o Código Florestal de fato tentou nesse
artigo dissociar a propriedade privada da terra dos plenos direitos de uso da flora
nativa a ela associada. Ao contrário dos minérios e das águas, porém, a interferência
pública efetiva no uso privado da flora foi mínima, quando não nula. Por vezes, ela até
incentivou usos devastadores, através de outras leis e regulamentos. Ou seja, nesse
"pedaço da terra" ~ a flora ~ o Estado brasileiro legislou mas não conseguiu intervir,
como fez nos minérios e nas águas. A flora ficou, como os solos agrícolas, à mercê da
lógica dos proprietários particulares e dos exploradores particulares de terras públicas.
Por falta de capacidade regulatória, o caráter público da flora praticamente submer~
giu aos diversos interesses e usos particulares dela, muito embora formalmente a lei
exigisse concessões específicas para quaisquer aproveitamentos florestais. As florestas
brasileiras continuaram a ser "mineradas" destrutivamente, para usar a imagem can~
dente que Sérgio Buarque de Holanda usou em Raízes do Brasil para descrever o uso
português e brasileiro dos solos.
O Código Florestal acabou tendo alguns efeitos preservacionistas, apesar
de seu caráter elevadamente produtivista. Ele classificava as florestas em quatro tipos:
protetoras, remanescentes, modelo e produtivas. Protetoras são as que conservam águas,
solos, dunas, saúde pública, belezas naturais e espécies raras. Remanescentes seriam
aquelas localizadas em parques nacionais, estaduais e municipais (ainda inexistentes
em 1934). Modelo seriam as florestas plantadas ou replantadas para fins comerciais,
muito raras naquela época. As demais ~ a imensa maioria ~ eram consideradas produ~
tivas, ou seja, sujeitas à exploração comercial. No entanto sobre esta maioria a ação
controladora do Estado foi muito pequena, não tendo sido montado um mecanismo
eficaz de concessões.
As florestas protetoras e remanescentes eram colocadas pelo código sob
regime de preservação permanente. Coerentemente, o artigo nove trazia a primeira
referência legal a parques -nacionais, estaduais e municipais, definido como monumen~
tos naturais dotados de características especiais que fizessem a sua flora nativa mere~
cer preservação. Toda atividade prejudicial à sua flora e fauna era proibida. Os 16
primeiros parques nacionais do país ~ além de muitos parques estaduais ~ criados entre
1934 e 1965 tiveram base legal nesse artigo, mostrando que, apesar do viés
desenvolvimentista, o código teve alguns efeitos preservacionistas de longo alcance.
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legal para fazer o que seus nomes indicam. Escrever leis e criar órgãos, para quaisquer
fins, é fácil para os detentores do poder. Cabe aos cidadãos verificar se as leis e os
órgãos podem funcionar, pois se não eles "não pegam"...
Em 1934 ocorreu uma explosão de leis conservacionistas no Brasil, pois
houve ainda a criação do Serviço de Saúde Vegetal, do Serviço de Saúde Animal (de~
dicados a fiscalizar alimentos e as condições sanitárias da agricultura e da pecuária), do
Código de Caça e Pesca, e do Serviço de Irrigação, Reflorestamento e Colonização, os
quais não serão comentadas aqui. 10 Deve ser ressaltado de novo, no entanto, que essa
explosão não correspondeu a um poderoso movimento social conservacionista. Depen~
deu mais da iniciativa, da colocação profissional adequada e da capacidade de articula~
ção política de um punhado de cientistas e técnicos. Devemos ser gratos a eles.
Nos 30 anos que se seguiram a 1934, significativamente, não houve alte~
ração ou acréscimo importante ao esquema legal e administrativo então definido para
as questões ambientais. Há apenas dois atos legais mais abrangentes que merecem ser
mencionados. O primeiro é o Código de Caça, como ficou conhecido o Decreto,lei
5.894, de 1943. Ele detalhava o Código de Caça e Pesca de 1934, introduzindo alguns
pontos conservacionistas e preservacionistas um tanto surpreendentes. Entre outras
coisas, determinava que o governo deveria estimular a criação particular de animais
selvagens da nossa fauna. Autorizava o uso de terras públicas (ainda nas mãos dos
estados) para a criação de áreas de refúgio e reprodução, que depois poderiam ser trans~
formadas em parques nacionais. O único efeito duradouro desses artigos parece ter
sido a área protegida de Sooretama (ES), originalmente criada como uma reserva
desse tipo e mais tarde transformada em reserva biológica federal.
É intrigante essa preocupação "precoce" com a reprodução artificial de
animais selvagens, uma atividade pouco difundida no mundo naquela época, e até
hoje pouco desenvolvida no Brasil. Sequer tínhamos uma lista oficial de animais ame~
açados de extinção (a primeira lista dessas só surgiria em 1968). Nada indica, igual~
mente, que o redator do regulamento pensasse na domesticação de espécies de nossa
fauna selvagem, outra atividade pouco desenvolvida na época e até hoje. Uma lista
de animais ameaçados, ou a escolha de uma ou mais espécies para tentativas de repro~
dução em cativeiro ou domesticação, daria ao menos uma direção estratégica a tais
esforços, mas não foram encontradas evidências da existência de tal lista, nem de tal
escolha. 11
O segundo texto legal anterior à década de 1960 a merecer destaque é
um raro Decreto Legislativo, de número três, de 13 de fevereiro de 1948. O Congresso
Nacional aprovou através dele a Convenção para a Proteção da Flora, Fauna e Belezas
Naturais Cênicas das Nações Americanas. Tratava~se de um abrangente acordo inter~
nacional assinado por um diplomata brasileiro no exterior, em 27 de dezembro de 1940.
A adesão legislativa de 1946, além de tardia, foi meramente formal, pois foi apenas em
20 de março de 1966, através do Decreto 58.054, 18 anos depois do Decreto Legislativo,
que o Executivo brasileiro ratificou a convenção. O objetivo de citar esse regulamen~
to é mostrar como os acordos internacionais, imprescindíveis para equacionar os pro~
blemas ambientais globais da atualidade (controle dos gases que causam o efeito estu~
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fa, controle dos gases CFCs, produção, transporte e uso de produtos químicos ou tóxi,
cos etc.), podem ter uma tramitação lentíssima. Assim, não são apenas os acordos
multi,laterais da Eco,92 que estão demorando a ser assinados, ratificados ou aplica,
dos. A diplomacia é quase sempre o território da protelação e da negociação e não é a
via ideal para resolução de problemas emergenciais, ambientais ou não. No entanto,
todas as ações ambientais que dependam de mais de uma nação ainda têm de passar
pelos tradicionais trâmites diplomáticos. Haja paciência...
Merecem citação ainda dois conjuntos de leis e decretos pontuais data,
dos entre 1937 e 1964. Referem,se, primeiro, aos regulamentos que criaram os 16
primeiros parques nacionais brasileiros, entre 1937 e 1961: Itatiaia, Iguaçu, Serra dos
Órgãos, Ubajara, Aparados da Serra, Araguaia, Emas, Chapada dos Veadeiros, Caparaó,
Sete Cidades, São Joaquim, Tijuca, Brasília, Monte Pascoal, Paulo Afonso e Sete
Quedas (os dois últimos foram extintos). O Brasil não esteve entre os países pioneiros
na criação de parques, nem mesmo na América Latina: Argentina, Chile, México,
Cuba, Uruguai e Venezuela, pelo menos, criaram parques antes de 1937. Depois de
Itatiaia, o primeiro, criado em 1937, o Brasil levou mais 24 anos para criar outros 15
parques, alguns deles minúsculos e/ou incluindo áreas ambientalmente degradadas. 12
Esses 16 parques, criados entre 1937 e 1961, não conseguiram compensar o atraso
dessa política preservacionista.
O segundo conjunto notável de regulamentos pontuais foi o dos decretos
que criaram as chamadas Florestas Protetoras da União. Entre 1944 e 1964 pelo menos
32 florestas desse tipo foram estabelecidas pelo Executivo federal no antigo Distrito
Federal e no antigo estado do Rio de Janeiro, dentro e em torno da cidade do Rio de
Janeiro (outras foram criadas em outros estados). Baseadas no Código de 1934, essas
unidades protegiam basicamente matas secundárias renascidas em morros e em en,
costas de fazendas desmatadas e abandonadas. Seu objetivo era proteger mananciais
de água potável para as populações urbanas da planície litorânea fluminense. Essas
unidades somam hoje pelo menos 1.050 km 2 , respeitáveis 2,4% do atual estado do Rio
de Janeiro. 13
Dois motivos justificam a atenção a essas unidades. Primeiro, elas provam
uma boa capacidade de previsão dos engenheiros florestais brasileiros, pois hoje em
dia muitas delas protegem mananciais que fornecem água para municípios da Baixada
Litorânea Fluminense, inclusive para a cidade do Rio de Janeiro. Segundo, porque
quase todas são constituídas por florestas secundárias maduras. Isso mostra a impor,
tância de políticas florestais e fundiárias capazes de garantir o renascimento espontâ,
neo da floresta tropical atlântica, junto com a preservação dos seus escassos remanes,
centes nativos. Ou seja, pelo menos no caso da Mata Atlântica, quase totalmente
devastada nas terras fluminenses em suas formas nativas, as florestas secundárias podem
e devem ser preservadas, com benefícios sensíveis para os grupos sociais assentados em
seu entorno. Não há notícia de que essa experiência de preservar matas secundárias
tenha similares em outros estados brasileiros, a não ser dentro dos esforços recentes de
tombamento dos remanescentes litorâneos da Mata Atlântica em São Paulo, Paraná,
Espírito Santo e Santa Catarina, além do próprio Rio de Janeiro.
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vinha sendo preparado desde 1948 no Congresso Nacional. Levou 17 anos para tornar~
se lei, exemplo típico da lentidão com que os parlamentos de todo o mundo processam
códigos legais muito abrangentes. O artigo um de novo considerava as florestas (e,
agora, interessantemente, todas as outras formas de vegetação) como sendo do inte~
resse comum de todos os brasileiros, o que justificava limites à sua propriedade particu~
lar. As violações ao Código Florestal seriam agora sujeitas a punições do Código Civil,
por serem consideradas uso nocivo da propriedade particular.
O artigo dois dava a localização precisa das coberturas florísticas a ser per-
manentemente protegidas: ao longo dos rios, em torno de lagos, lagoas, reservatórios e
mananciais, em topos de morros, em encostas íngremes, além de toda e qualquer vege~
tação acima da cota de 1.800m sobre o nível do mar. A inclusão de outras floras ~ dando
"cidadania" a formações vegetais menos "carismáticas", como cerrados, restingas,
manguezais e caatingas ~ e a definição precisa dos locais onde toda a flora deveria ser
permanentemente protegida eram duas melhorias evidentes em relação a 1934. O artigo
três avisava que outras formações vegetais poderiam ser colocadas sob regime de prote-
ção permanente, para evitar erosão, fixar dunas, proteger estradas, preservar locais de
beleza extraordinária ou de grande valor científico e histórico, salvar habitats e proteger
populações indígenas. Este artigo expandia consideravelmente o escopo das áreas passí~
veis de proteção e estabelecia novos motivos para proteção - ecológicos (proteção de
habitats) e multiculturais (proteção a indígenas). Um patrimônio natural imenso e disse~
minado como esse era impossível de ser protegido sem a atuação de um organismo muito
poderoso e muito eficaz, e esse organismo não existia em 1965.
O artigo cinco ampliava e modernizava os conceitos de parques de reservas
biológicas. Eles tinham o objetivo de salvaguardar atributos naturais excepcionais, com~
binando a proteção integral da flora, fauna e belezas naturais com fins recreativos, edu~
cacionais e científicos. Todos os parques e reservas hoje existentes no país têm a sua base
legal nesse artigo. O mesmo artigo cinco introduziu um conceito novo, o de Florestas
Nacionais, Estaduais e Municipais, com finalidades econâmicas, técnicas e sociais. Era uma
modernização - muito atrasada ~ das florestas produtivas do Código de 1934. Seriam áreas
de flora nativa, de domínio público, sujeitas a licitações e concorrências para a explora-
ção racional de produtos florestais por particulares. Em outros países, o suprimento de
madeira proveniente de florestas desse tipo é uma maneira consagrada de concentrar o
desmatamento em áreas sob controle público, diminuindo a pressão sob florestas preser-
vadas e mesmo sobre as localizadas em terras particulares. IS
Até hoje a política florestal brasileira é esvaziada pela falta de manejo
efetivo das florestas nacionais. As primeiras delas foram criadas apenas da década de
1970. 16 Embora as políticas preservacionistas dos países mais avançados na matéria se
ajustem com as políticas conservacionistas (de manejo racional), geralmente a legis-
lação e as responsabilidades administrativas são distintas. Nos EUA, por exemplo,
parques e reservas ficam sob a responsabilidade do Ministério do Interior, e florestas
produtivas sob o Ministério da Agricultura. No entanto, no Novo Código Florestal de
1965 preservação e conservação foram de novo tratadas pela mesma lei e atribuídas ao
mesmo órgão ~ no caso, o IBDF, que seria criado em 1967.
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o artigo seis trouxe outra novidade importante: previa que florestas par,
ticulares poderiam ser classificadas como unidades particulares de preservação per,
manente. Tendo em vista a ineficiência crônica dos poderes públicos na proteção à
flora, a novidade foi boa, se bem que até hoje pouco implementada. Esse artigo deu
início a uma série de medidas (como a Portaria 327/1977 do IBDF, a mais antiga que se
conseguiu apurar) que criavam incentivos legais e fiscais para os donos de terra que
adotassem voluntariamente medidas preservacionistas para suas propriedades, ou par,
tes selecionadas delas. Essa solução institucional ' preservação privada com endosso
público ' persiste nas nossas atuais Reservas Particulares do Patrimônio N aturalY
Nenhum ambientalista brasileiro deve desprezar a potencialidade das iniciativas par,
ticulares de preservação, pois o saldo de 50 anos de preservação estatal é "magro".
A Lei 5.197, de 3 de janeiro de 1967, chamada de Lei de Proteção dos
Animais, também trouxe novidades conseqüentes, pois atualizava os textos legais si,
milares de 1934 e 1943 e detalhava as reservas biológicas previstas no Código Florestal
de 1965. O objetivo delas era a preservação de espécies raras ou únicas de nossa fauna
e flora. Nenhum animal selvagem ou doméstico poderia ser introduzido, usado, captu,
rado ou caçado nas reservas, e não era permitida qualquer modificação na sua ecolo,
gia. A única atividade autorizada nelas é a pesquisa científica e a recuperação dos
componentes naturais, quando necessária para cumprimento de suas finalidades. Essa
é a base legal das reservas biológicas brasileiras (inclusive estaduais e municipais), as
mais restritivas unidades de conservação que temos, e que começaram a ser criadas
apenas em 1974.
As primeiras listas oficiais brasileiras de espécies vegetais e animais
ameaçadas de extinção ' uma de 1968, outra de 1973 ' foram feitas sob autoridade
dessa mesma lei, tal como a atual, já mencionada, de 1990. A proibição da posse
particular e comércio de quaisquer animais selvagens é também originária dessa lei,
conduzindo à transformação da caça em crime inafiançável. Esse enquadramento,
flexibilizado pelo recente Código Ambiental, de 1998 ' tem contribuído para dificultar
as relações do Ibama com as comunidades de muitas regiões do país onde a caça de
subsistência é importante para a dieta das populações rurais e das pequenas cidades.
O Decreto,lei 289, de 28 de fevereiro de 1967, criou o Instituto Brasileiro
de Desenvolvimento Florestal que, junto com a Secretaria Especial de Meio Ambien,
te (a ser mencionada abaixo), foi um dos dois principais formadores do atual Ibama, o
mais importante órgão ambiental do país. O IBDF foi criado a partir de vários órgãos
do Ministério da Agricultura como o principal órgão ambiental do país, com a missão
de formular a política florestal e dirigir o uso racional da preservação e conservação dos
recursos naturais renováveis e o desenvolvimento florestal do país. Sua tarefa principal era
equilibrar as ofertas das reservas florestais e a demanda por produtos florestais, inclu,
sive através do reflorestamento. Tinha também a incumbência de administrar os par,
ques e as reservas biológicas nacionais. A mesma lei criou no país a profissão de enge,
nheiro florestal.
O estatuto interno do IBDF, editado pelo Decreto 62.018, de 29 de de,
zembro de 1967, listava a administração dos parques e reservas como o último dos seus
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rompeu também a sua vertente "ambiental". Tendo em vista que em 1998 era iminen,
te a entrada em operação da usina de Angra II (Angra dos Reis, RJ), é hora de o
movimento ambientalista verificar como anda a estação ecológica que legalmente
corresponde a ela.
A Secretaria Especial de Meio Ambiente (SEMA) foi um órgão criado
pelo Decreto 73.030, de 30 de outubro de 1973, ligado à presidência da república (e
desde 1989 incorporado ao Ibama). Ela vinha, entre outras atividades, criando desde
o fim da década de 1970 suas próprias unidades de proteção ambiental, chamadas
estações ecológicas e áreas de proteção ambiental (APAs). Elas foram codificadas legal,
mente em 27 de abril de 1981, através da Lei 6.902, podendo inclusive ser criadas em
âmbito estadual e municipal. Pelo menos 27 estações ecológicas federais e 11 APAs
federais foram criadas pela Sema entre 1977 e 1986, em quase todos os estados brasi,
leiros. Inúmeros estados e municípios criaram unidades equivalentes em suas jurisdi,
ções. Ambas se distingüem conceitualmente de parques e reservas biológicas, pois as
estações previam experimentos científicos e as APAs por definição abarcavam áreas
degradadas e intensamente usadas (inclusive dentro de cidades).21
A Embratur (Empresa Brasileira de Turismo) estimulou ou apoiou a defi,
nição legal de dois novos tipos de unidades de proteção ambiental, as áreas especiais de
interesse turístico e os sítios de interesse turístico, regulamentados pelo Decreto 86.176, de
6 de julho de 1981, mas já previstos na Lei 6.513, de 20 de dezembro de 1977. Pela
redação dos regulamentos, no entanto, nota,se que a Embratur, que não tem autori,
dade para criar ou gerir áreas ambientalmente protegidas, pretendia apenas criar cor,
redores turísticos em torno de unidades de conservação do IBDF e da Sema. Não se
sabe da criação de unidades desse tipo, mas tanto os opositores quanto os proponentes
do turismo ecológico devem estar atentos a esses regulamentos.
Finalmente se chegou à Lei 6.938, de 31 de agosto de 1981, chamada
com razão de Lei da Política Nacional do Meio Ambiente: trata, se da mais importante
regulamentação ambiental brasileira editada até hoje. Ela abarcou uma grande gama
de leis, regulamentos e diretrizes e deu à Secretaria Especial de Meio Ambiente um
papel diretor no chamado Sisnama (Sistema Nacional de Meio Ambiente). A lei pre,
tendia preservar, melhorar e restaurar os níveis de qualidade ambiental apropriados à
vida. Ela tinha a ambição de tornar o desenvolvimento socioeconâmico compatível
com a qualidade ambiental e o equilíbrio ecológico. Seus "princípios" eram muitos e "mo,
dernos": a manutenção do equilíbrio ecológico; o conceito do ambiente natural como
um património público a ser necessariamente garantido e protegido; o uso racional do
solo, da água e do ar; a proteção de ecossistemas; o uso planejado dos recursos naturais;
o zoneamento de atividades poluentes; a recuperação de áreas degradadas; a proteção
de áreas ameaçadas de degradação; e a educação ambiental em todos os níveis de
ensino. Esses princípios e objetivos eram novos na regulamentacão ambiental do país,
avizinhando,se dos conceitos hoje consagrados sob o conhecido rótulo de desenvolvi,
mento sustentável. 22
O Conselho Nacional do Meio Ambiente (Conama), criado pela mesma
lei, foi regulamentado em 1983, pelo Decreto 88.351, e se reuniu pela primeira vez em
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junho de 1985. Em 1988 ele tinha 56 membros representando ministérios, governos esta'
duais, sindicatos trabalhistas e patronais e organizações ambientalistas. A lei de 1981 o
definia como órgão superior do Sisnama, enquanto a Sema era o órgão central. Esse papel
central foi herdado pelo atual Ibama. O Conama ficou com a missão de estabelecer
padrões de qualidade ambiental, limites e padrões para atividades poluidoras, organizar
o estudo de impactos ambientais e alternativas tecnológicas menos agressivas ao ambi,
ente natural, estabelecer diretrizes para o licenciamento de atividades geradoras de
impactos ambientais, criar multas e controlar benefícios fiscais dados a empreendimen,
tos poluidores. Os órgãos de qualidade ambiental dos estados (como a Feema,RJ, a
Cetesb,SP ou a Surhema,PR) eram definidos como órgãos "setoriais" do Sisnama. Cada
estado teria conselhos estaduais de qualidade ambiental com composição similar à do
. Conama, e com atribuições semelhantes em suas jurisdições.
Essa estrutura institucional foi sendo montada ao longo das décadas de
1980 e 1990, nos níveis federal e estadual. Na média ela tem menos de dez anos de
funcionamento. Para os ambientalistas mais jovens, ela pode parecer um tanto buro,
crática e gigantesca, mas antes dela não havia fóruns organizados nos quais os diver,
sos orgãos governamentais "conversassem" entre si, ou os ambientalistas pudessem
"conversar", com direito a voz e voto, com os diversos órgãos. Não é pouca coisa,
portanto ...
A mesma lei aproveitou a oportunidade para questões pontuais: criou
duas novas modalidades de área ambientalmente protegida: reservas ecológicas e áreas
de relevante interesse ecológico, a ser manejadas pela Sema. Pelo menos quatro reservas
ecológicas foram criadas entre 1983 e 1984, mas a identidade desse tipo de unidade é
no mínimo nebulosa. As áreas de relevante interesse ecológico, das quais pelo menos
nove foram criadas pela Sema no ano de 1985, também têm uma identidade duvidosa:
parecem reservas biológicas, pois devem proteger espécies raras de flora e fauna ou ter
características naturais "extraordinárias". No entanto, elas podem ser submetidas,
pelo menos em parte, a processos "racionais" de exploração econâmica, o que as torna
parecidas com as APAs. Em 1985, portanto, o Brasil começava a sofrer de um excesso
de tipos de áreas protegidas a título ambiental, processo talvez desencadeado pela rivali,
dade entre as equipes de cientistas da Sema e do IBDF.z3
Ao longo de 1984 ocorreu uma disputa regulatória sobre legislação
ambiental inédita no Brasil e que merece ser lembrada brevemente, nem que seja
para ilustrar outra instância de rivalidades entre diferentes órgãos ou níveis de gover,
no. Pelo menos dez estados brasileiros tinham aprovado leis banindo ou restringindo
severamente a fabricação, o uso e o transporte de alguns tipos de agrotóxicos para fins
agrícolas. O governo federal, pressionado pelas multi,nacionais fabricantes desses pro,
dutos, reagiu com um projeto de lei federal que, antes de mais nada, anularia as leis
estaduais sobre a matéria. A bancada dos dez estados conseguiu, em plena ditadura
militar, paralisar a tramitação do projeto governamental no Congresso. Foi uma
mobilização inédita nos meios parlamentares em relação a políticas de conservação e
preservação. Z4 Interessa destacar nesse episódio como diferentes ramos e níveis de
governo podem entrar em conflito por causa de políticas ambientais. Nesse sentido, a
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causa ambiental está longe de ser consensual, ou idílica, sendo na verdade capaz de
gerar conflitos políticos tão graves quanto outros temas altamente polêmicos e as ine,
vitáveis negociações e conciliações que os resolvem. Dificilmente o governo entra
com uma única posição em questões sobre as quais a sociedade trava polêmicas acirra,
das. Ele entra dividido e, portanto, seu papel se torna imprevisível, ou previsível ape,
nas em cada questão.
A Lei 7.437, de 24 de julho de 1985, afetou a legislação e a política
ambientais e foi ainda um grande passo para o exercício ativo da cidadania no Brasil.
Ela ficou conhecida como a lei de defesa dos interesses difusos. Permite a abertura de
processos civis contra todos os que cometem agressões aos direitos dos consumidores,
ao patrimônio histórico e artístico e ao patrimônio ambiental. A maior parte das viola,
ções nesses campos era até então tratada como contravenção, sujeita apenas a multas
cobráveis apenas depois de violações registradas por fiscais, não cabendo a figura da
denúncia judicial, nem a da iniciativa processual pelo ministério público. Pela nova
lei, juízes, ministério público, órgãos públicos, fundações, cidadãos particulares e qual,
quer associação civil constituída há pelo menos um ano podem solicitar a abertura de
processos civis contra os violadores. As denúncias geram investigações judiciais e,
quando confirmadas, os juízes multam, arbitram indenizações e reparações aos preju,
dicados e podem até impedir os condenados de continuar as atividades geradoras das
violações.
Com isso, as organizações ambientalistas brasileiras ganharam estatura ju,
rídica para tomar a iniciativa de ingressar em juízo em favor das causas que as mobili,
zam. Isso não ocorre em muitos países, nem mesmo em todos os países democráticos. Essa
lei significa que os recursos ambientais públicos, que são típicos bens de interesse difuso
(pertencem a todos em geral, e a ninguém em particular), quando "abandonados" pelos
gestores públicos (incompetentes, negligentes ou corruptos) do Poder Executivo, podem
ser defendidos pela via judicial. Alguns ministérios públicos estaduais chegaram a criar
Curadorias do Meio Ambiente (outros nomes foram adotados) para dar conta do grande
volume de trabalho gerado por essa regulamentação.
A Resolução 001 do Conama, de 23 de janeiro de 1986, abriu a era dos
estudos de impacto ambiental no Brasil. Essa foi apenas uma das dezenas de resolu,
ções do Conama criando padrões e procedimentos de caráter nacional para a aborda,
gem de muitas questões ambientais. Outras resoluções definiram níveis máximos de
poluição atmosférica e aquática, classificaram rios pelo volume e qualidade das suas
águas, determinaram a obrigatoriedade de planos de recuperação para áreas degrada,
das pela mineração, dispuseram sobre o manejo de substâncias tóxicas, e assim por
diante. Para fins de política e gestão ambientais, essas resoluções são talvez os mais
importantes "filhotes" da Lei 6.938, de 1981, comentada acima.
Os estudos de impacto ambiental se tornaram obrigatórios para o
licenciamento de quaisquer atividades capazes de transformar o meio ambiente, inclu,
indo estradas, ferrovias, aeroportos, portos, oleodutos, gasodutos, linhas de transmissão,
obras de saneamento, irrigação, drenagem e canalização, represas, mineração, aterros,
siderúrgicas e distritos industriais. Poucos países fazem estudos dessa natureza para um
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leque tão amplo de atividades econômicas. Pode,se considerar que a Resolução 001/
1986 do Conama deu um fim à era em que os custos ambientais dos empreendimentos
eram livremente externalizados sobre o ambiente e a sociedade. É interessante destacar
que o desenho institucional brasileiro para a realização desses estudos prevê um "triân,
guIo": o empreendedor (público ou privado) contrata uma equipe multidisciplinar de cientis,
tas independentes, a qual redige o relatório, que é então apreciado pelo órgão de qualidade
ambiental estadual. Os custos do estudo recaem sobre o empreendedor. 25
O órgão estadual pode vetar o projeto em parte ou na íntegra, ou exigir
mudanças, cabendo recurso do empreendedor ao Conama. No modelo dos EUA, em
contraste, é o órgão governamental que vai realizar uma intervenção ou supervisionar
um empreendimento privado que contrata cientistas independentes, que lhe apresen,
tam o relatório. Por vezes são os próprios funcionários do órgão governamental que
fazem o estudo. Nesses casos, o empreendedor nada gasta com o estudo. O órgão
governamental em geral não pode vetar o projeto na íntegra por motivos estritamente
ambientais, mas pode fazer exigências que aumentem os custos do projeto e diminuam
os seus impactos no ambiente natural. Há vantagens e desvantagens em cada modelo,
mas deixa,se a reflexão sobre isso para o leitor.
O surto de leis e regulamentos ambientais editados a partir de 1979 en,
controu um nicho previsível no texto constitucional de 1988. Uma "frente
ambientalista", mobilizando cerca de 60 dos quase 550 constituintes, redigiu um capí,
tulo sobre meio ambiente e negociou a sua inclusão na lei máxima. O principal nego,
ciador do capítulo foi Fábio Feldman, deputado federal eleito por São Paulo cuja
trajetória política começou no movimento ambientalista do estado. Pela primeira vez
uma Constituição brasileira teve um capítulo dedicado exclusivamente ao tema
ambiental (uma raridade no mundo), embora algumas de nossas Constituições anteri,
ores tenham previsto a preservação do patrimônio natural do país, em termos bem mais
genéricos. É notável que a origem desse capítulo esteja no trabalho parlamentar de
um ambientalista, como que sublinhando a capacidade de um novo setor organizado
da sociedade civil traduzir seus interesses em regulamentos, superando o padrão de o
Estado se antecipar aos interesses sociais organizados.
Dois artigos, quatro parágrafos e sete itens compõem esse feito constitu,
cional. Os principais aspectos das provisões constitucionais são: a responsabilidade da
autoridade pública pela preservação e restauração dos processos ecológicos; a preser,
vação da diversidade genética; a obrigatoriedade de relatórios de impacto ambiental;
a obrigação de todos os estado e territórios de criar e gerir unidades de conservação,
que só podem ser alteradas por lei; o controle governamental sobre substâncias tóxi,
cas; a proteção da flora e da fauna nativas; a recuperação das áreas degradadas pela
mineração; o status de crime (ao invés de contravenção) para violações ambientais; o
status de património nacional para todas as florestas e todos os litorais, e para o Pantanal
Matogrossense; a proibição da venda de quaisquer terras públicas sem donos ou pos,
seiros. Esses preceitos, consolidados no texto constitucional, abrem o que se pode
considerar a segunda grande fase da política e da legislação ambientais brasileiras,
fechando o ciclo aberto em 1934. 26
144
A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AÜGI.;sro DRt.:MMO:'\D
CONCLUSÃO
BffiLIOGRAFIA
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0 0
Ambiente & Sociedade - Ano ll- N°S 3 e 4 - 2 Semestre de 1998, 1 Semestre de 1999
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A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AUGUSTO DRliMMO:>iD
NOTAS
•José Augusto Drummond é professor adjunto do Departamento de Ciência Política da Universidade Federal
Fluminense. E-mail: jdrummond@trip.com.br
I Quase todas os regulamentos aqui comentados, e muitos outros, estão transcritos na íntegra ou em seus trechos
mais importantes na preciosa compilação de ROCHA, CM., 1986. Evitou,se comentar leis que apenas criam ou
definem funções de órgãos públicos encarregados de problemas ambientais, pois no período passamos da quase
inexistência desses órgãos a uma proliferação enorme deles. Além disso, esses órgãos freqüentemente mudaram de
nome e de filiação, ou se fundiram com outros órgãos ambientais, ou mesmo não,ambientais. Outro detalhe é que
a quase todos os regulamentos governamentais que são comentadas neste artigo são federais. Nos estados e
municípios a proliferação de regulamentos órgãos ambientais é muito maior e muito mais difícil de acompanhar.
2 Os temas do desenvolvimentismo, do movimento ambientalista e dos condicionamentos internacionais favo-
ráveis à "internalização" dos custos ambientais no Brasil são tratados em VIOLA, E., 1986; Viola, E. & LEIS,
H., 1995. Ver ainda LeIs, H.R., org., 1991.
3 As distinções entre o ambientalismo "natural" e o ambientalismo "social" ou "político" são explicadas em
VIOLA, E., 1986. Essas distinções são discutidas também em alguns artigos da coletânea de GOLDENBERG,
M. org., 1992. Uma visão sintética da perspectiva e da ação dos ambientalistas "naturais" está em CARVA-
LHO, J.C, 1977. O autor é um dos pioneiros do conservacionismo no Brasil.
4 A melhor análise escrita sobre as relações entre a legislaçãO e a estrutura fundiárias e o meio ambiente brasileiro
é a de DEAN, W1996.
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Ambiente & Sociedade - Ano II - N°S 3 e 4 - 2" Semestre de 1998, 1° Semestre de 1999
5 Baseei-me nos textos e nos itens específicos de cada uma das Constituições republicanas.
6 Ver PEREIRA, S.M. 1980; PÁDUA, M.T & COIMBRA FILHO, A 1979; BARROS, WD., 1952.
7 Sobre a questão do caráter público dos litorais brasileiros ver LEIVAS, L.c., 1977.
8 Uma análise dos resultados preservacionistas do Código Florestal de 1934 é feita no Capítulo 4 de 1988. Sobre os
efeitos específicos do Código Florestal no Rio de Janeiro ver, também DRUMMOND,]. A., 1997. Ver ainda, de
minha autoria, O Sistema Brasileiro de Parques Nacionais: Análise dos Resultados de Uma Política Ambiental
(no prelo, pela Editora da Universidade Federal Fluminense). Uma revisão das leis ambientais desse período é feita
por BARROS, WD., 1974. Barros é um dos pioneiros da legislação conservacionista brasileira, tendo sido o
primeiro diretor do primeiro parque nacional brasileiro, o de Itatiaia. Outro pioneiro do conservacionismo brasi-
leiro, Alceo Magnanini, resume brevemente suas visões conceituais em MAGNANINI, A, 1966.
9 DEAN, W. 1996; Drummond, ].A., 1988, Cap. 3.
lO Dean, 1996 avalia esse surto de regulamentos com efeitos ambientais, Cap. 11.
II A mais recente lista de animais e plantas nativos do território brasileiro ameaçados de extinção é apresentada,
da Bocaina.
15 O Código Florestal de 1965 é analisado em mais detalhes em DRUMMOND, ].A, 1998, Cap. 3.
16 A primeira licitação oficial para exploração de produtos florestais numa Floresta Nacional brasileira só ocorreu
no final de 1997, em relação à Floresta Nacional do Tapajós, criada quase duas décadas antes. José Augusto
Pádua faz uma análise arguta do importante papel que as florestas nacionais podem ter na preservação das matas
nativas da Amazônia brasileira, in PÁDUA, ].A., 1997.
17 Os fundamentos legais e os objetivos de todos os tipos de unidades de conservação existentes no Brasil,
inclusive as RPPNs, são discutidas detalhamente em CANDURÚ & SANTOS, 1995. Um texto da década de
1970, de autoria da principal responsável pela retomada da política brasileira de parques, informa sobre o estado
da arte da conservação no Brasil na época: PÁDUA, M.T, 1978. Não encontrei uma análise fundamentada em
dados sobre as experiências de preservação territorial particular no Brasil, mas a questão correlata da gestão de
qualidade em empreendimentos industriais e de serviços particulares tem seus princípios bem discutidos em
MACEDO, R.K., 1994.
18 Essa fase da política brasileira de parques nacionais é analisada em DRUMMOND, ].A., 1988, Cap. 3 e 4.
Uma apreciação bem informada sobre as prioridades do IBDF em seus primeiros anos de existência é oferecida
no artigo de Paulo Azevedo BERUTTI, P., 1974 (Brasil Florestal era uma revista científica e de divulgação
publicada pelo próprio IBDF). Outra visão sobre as prioridades do IBDF está em REIS, M.S., 1983. A situação
dos parques e reservas estaduais nessa mesma época é tratada por STRANG, H. et ai, 1982. Strang é mais um
conservacionista pioneiro do Brasil.
19 Ver os fundamentos conceituais da retomada da política de parques nacionais e reservas biológicas em Brasil,
conservação.
22 O texto de GUIMARÃES, R., 1991, tem uma excelente análise das origens das políticas ambientais brasileiras
a partir da década de 1970, com ênfase na Sema e na Lei da Política Nacional do Meio Ambiente. O estado da
consciência e do ativismo ambientalistas em meados da década de 1970 é retratado em PRIMEIRA Semana de
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A legislação ambiental brasileira de 1934 a 1988 - JosÉ AüGUSTO DRUMMOND
Conservação da Natureza (Rio de Janeiro, Setembro de 1962). [Anais], FBCN - Boletim Informativo, Rio de
Janeiro, 12:145-52, 1977.
23 Em CANDURÚ & SANTOS, 1995, há destaque nas similaridades conceituais entre vários tipos de unidades
de conservação e a proliferação de unidades com denominações e objetivos mal definidos ou inexistentes nas leis.
Outros textos que tratam da variedade de tipos de unidades de conservação são AQUINO, TV, 1979;
BRUCK, E. et ai, 1983; NOGUEIRA NETO, P., 1980; PÁDUA, M.T, 1978.
24 Esse conflito entre Executivo e Legislativo está registrado no noticiário político dos jornais do primeiro e
jurídica, é o de MIlLARÉ, E. & BENJAMIN, A. H., 1993; uma boa análise em termos de política e de gestão
ambientais consta de BURSZTYN, M.A., 1994. A popularização dos estudos de impacto ambiental, inclusive
por causa de sua discussão em audiências públicas, tem gerado a necessidade de obras de referência e consulta,
com explicações didáticas de conceitos científicos e legais dirigidas para o cidadão comum. Um bom exemplo
desse tipo de obra é FEEMA - RJ, 1992.
26 Vale recordar que em janeiro de 1989, poucos meses depois da promulgação da Constituição de 1988, foi
criado o Ibama - Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis -, a partir do pessoal,
patrimônio e atribuições de quatro organismos federais pré-existentes: o IBDF, a Sema, a Superintendência de
Desenvolvimento da Pesca (Sudepe) e a Superintendência de Desenvolvimento da Hevea Brasiliensis (Sudhevea).
Até hoje o Ibama é o principal órgão ambiental federal do país.
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