0001-160-009-E

UMA ANALISE
DAS TEORIAS
DE ORGANIZAÇAO

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VJ \ );::,';\ 0...-
S ~.
 Cadernos de Administração Pública - 42

Beatriz M. de Sousa Wahrlich

Uma Análise
das Teorias
de Organização
5',1 edição
(revista e aumentada)

FGV - Instituto de Documentação

Editora da Fundação Getulio Vargas
Rio de Janeiro, RJ - 1986
 Direitos reservados desta edição à fundação Getulio Vargas
Praia de Botafogo, 190 - 22.253
Rio de Janeiro, RJ - Brasil

(: vedada a reprodução total ou parcial desta obra

Copyright © Fundação Getulio Vargas

I: edição - 1958
2.' edição - 1969
3: edição - 1971
2: tiragem - 1972
3: tiragem - 1974
4: edição - 1977
5: edição - 1986

FGV - Instituto de Documentação

Diretor: Benedicto Silva
Editora da Fundação Getulio Vargas
Chdia: Mauro Gama
Coordenação editorial: Frallci~co de Castro Azevedo
Supervisão de editoração: Ercília Lopes de Souza
Supervisão gráfica: Helio Lourenço Netto
Capa: Carlos Alberto Torres
Composição: Linolivro Ltda.
Impressão: ERCA Editora e Gráfica Ltda.

WABRLICH, Beatriz M. de Souza (Beatriz Marques de

Souza), 1915-
Uma análise das teorias de organização / Beatriz M.
de Souza Wahrlich. - 5. ed. revista e aumentada. -
Rio de Janeiro : Editora da Fundação Getulio Vargas,
1986.
xx1v,238p. - (Cadernos de adm1n1stração pública;
42)
Inclui bibliografia.
1. Organização. I. Fundação Getulio Vargas. lI.
Título. IlI. Série.

CDD - 658
CDU - 658
 AGRADECIMENTOS

Esta quinta edição de Uma análise das teorias de organização deve

muito à inteligência e bondade de vários colegas que me incentiva-
ram à pesquisa que deu base ao texto e acompanharam com inte-
resse e paciência a minha peregrinação pelas páginas de várias deze-
nas de autores. Dentre eles: José Maria Arantes, Armando Bergamini
de Abreu, Diogo Lordello de Mello e Bianor Scelza Cavalcanti.
Todos sugeriram fontes úteis de pesquisa, e leram posteriormente
os sucessivos originais desta edição, oferecendo preciosas sugestões,
até sua forma definitiva. Muito lhes devo e agradeço por essa ines-
timável ajuda, mas é escusado dizer que não compartilham das im-
perfeições e lacuna que, certamente, os leitores encontrarão no
texto final. Essas são de minha inteira e exclusiva responsabilidade.
A minha devotada assistente de pesquisa, Nilza Pinheiro Mo-
raes, minha gratidão especial por sua incansável e eficiente atuação
e a minha secretária, Maria das Graças Vargas da Silva, que nunca
perdeu a paciência nas incontáveis vezes em que fiz correções,
adendos e supressões nos originais do livro, muito devo por seu
produtivo trabalho.

V
 PREFÁCIO A s.a EDIÇAO

Ao candidatar-me ao tema "Uma análise das teorias de organiza-

ção" para elaboração de minha tese de mestrado pela New York
University, em 1953, jamais poderia imaginar que 31 anos depois
estaria preparando a quinta edição desta obra, revista e com novos
capítulos que tentam resumir minha percepção do estado atual do
tcma - como já fizera duas outras vezes (1969, segunda edição
e 1971, terceira edição, reproduzida na quarta edição em 1977).
Mantenho intatos os 12 primeiros capítulos, ou seja, o texto
da terceira e da quarta edições (cap. 7 a 12, constituindo uma 2~
parte do livro), nas quais mantive igualmente os capítulos 1 a 6,
que constituem a 1~ parte, ou seja, o texto da tese tal como foi
apresentado, discutido e aprovado.
Alguns amigos têm-me aconselhado a refundir totalmente a es-
trutura do livro, para assemelhá-la ao de um livro-texto, ao invés de
adicionar-lhe novos capítulos de tempos em tempos. Consideram que
assim se tornaria mais fácil sua compreensão. Insisto, porém, que
a manutenção da forma anterior reflete melhor a evolução, através
dos últimos 31 anos, do pensamento sobre "teorias organizacionais",
e melhor serve a meus propósitos comparativos.
Assim, acrescentei três novos capítulos, constituindo a 3~ parte
do livro, sob o título genérico "Quinze anos depois". Os novos
capítulos têm os números de 13 a 16. O capítulo 13 se denomina
"Novas considerações sobre temas abordados anteriormente"; o ca-
pítulo 14 aborda os "Novos enfoques das décadas de 70 e 80"; o
capítulo 15 trata da recente obra de Guerreiro Ramos A nova
ciência das organizações, e o capítulo 16 contém as "Conclusões.
O impacto da informática. Pcrspectivas".
Ainda à guisa de prefácio, gostaria de assinalar com satisfação
que, nestes últimos anos, houve abundante e vigorosa contribuição
de autores brasileiros à comprecnsão e divulgação das teorias de
organização. o que veio facilitar enormemente meu trabalho. Esta
participação brasileira culmina com o surgimento, em 1981, do
último livro de Alberto Guerreiro Ramos, A nova ciência das organi-
zações, que constitui uma contribuição original ao estudo do tema.
Tão original que cheguei a hesitar em abordá-Ia neste livro, que
pretendc tratar das teorias de organização no seu sentido estrito.
E que Guerreiro Ramos, na realidade, repensou a sociedade, a maior

VII
de todas as organizações, e à base do seu pensamento criador apre-
sentou seu "paradigma paraeconômico", dirigido às sociedades I:en-
tradas no mercado.
Assim, o leitor poderá sentir uma certa estranheza ao ler o
capítulo 15, pois nele encontrará muito pouco ou nenhum subsídio
para sua compreensão dos habituais problemas de organização com
que se defronta. Mas muito poderá lucrar - pelo menos foi esse
meu objetivo - no alcance de uma percepção mais ampla da pró-
pria sociedade, no que estamos todos nós, estudiosos da teoria or-
ganizacional, necessariamente engajados.
Ao apresentar mais esta edição, continuo com o mesmo pen-
samento de quando primeiro me debrucei sobre o assunto, há 31
anos, e concluí minha tese: feliz por ter-me dedicado a tal trabalho,
que para mim constituiu uma experiência extremamente enrique-
cedora.

VIIl
 ·PREFÁCIO A 3. a EDiÇÃO

Cada ,ez mais cresce em mim o interesse pelas teorias de organi-

zação. Não só porque a matena se revela progressivamente mais
fascinante, pela variedade de concepções que lhe dá sua atual feição
interdisciplinar, como por serem essas novas concepçõ~s, a meu ver,
bem mais satisfatórias do que as tradicionais, na explicação dos
fenômenos organizacionais.
Por outro lado, a análise das teorias de organização está-se tor-
mmdo tarefa ingente e ainda mais complexa. A preparação desta
terceira edição envolveu pesquisa em mais de quarenta livros da
última década e nos principais periódicos de ciências sociais dos
últimos três anos, pesquisa que se revelou extremamente útil con-
fl)fIl1e atestam as novas citações introduzidas (mais de uma cen-
tena).
Conservei intato, como na segunda edição, o texto da primeira,
que agora é apenas a I;! parte deste trabalho. Mantive essa orien-
tação porque ela permite identificar com nitidez a evolução das
tcorias de organização em duas épocas distintas: até 1953/54,
quando a tese foi elaborada, e em 1970, quando procuro pela ter-
ceira vez recapitular e sintetizar a matéria, na 2~ p~rte em que
agora se desdobra este trabalho.
A bibliografia também reflete essa dicotomia: conservei intata
a da primeira edição (1 ~ parte), e organizei nova, constante dos
livros consultados para elaboração da 2~ parte.
Quanto aos esquemas c1assificatórios das teorias de organização,
adotados numa e noutra parte em que se divide o trabalho, a
explicação de seus fundamentos está no próprio texto, ao início de
cada uma dessas partes.
A meus colegas, especialmente aos professores Bergamini de
Abreu e José Maria Arantes, meus agradecimentos pela confiança
e apoio, na pesquisa bibliográfica, na crítica ao trabalho e na revi-
são dos originais. Também desejo destacar a eficiente colaboração
que recebi de minha ex-secretária, Irene Castello Branco Barata
e de Lygia Maria da Silva Cruz, às quais sou muito grata.
As bibliotecárias da F.G.V., como sempre, primaram pela com-
petência e atenção, em minhas freqüentes consultas. A elas, minha
gratidão.

IX
 Aos generosos leitores das minhas primeiras edições, em es-
pecial aos alunos da EBAP, meus agradecimentos, com a esperança
de niio decepcioná-los com esta terceira edição, revista e aumentada.

B. M. S. W.

x
 PREFÁCIO À 2. a EDiÇÃO

No prefácio à primeira edição deste ensaio, publicado em 1958,

verá o leitur a seguinte afirmativa: "Apesar do tempo já decorrido
dI.! ~ua elabora~ão - cerca de cinco anos - parece não ter esta
lL:~e sofrido desatualização sensível". A situação, em 1968, é bem-
outra. Surgiram nos últimos dez anos muitas obras verdadeiramente
notáveis no campo da teoria administrativa em geral, e no da teoria
de organização em particular.
Assim, uma segunda edição deste caderno não poderia deixar
de compreender um novo capítulo, que fosse uma tentativa de sín-
\(:sc das principais idéias novas sobrevindas. Sua elaboração apre-
sentou, entretanto, dificuldades bem maiores do que a de todos
os anteriores. B que, quando os escrevi, dedicava-me exclusivamente
il pesquisa e ao estudo da administração, aluna que era da Graduare
Scl!oll 01 Public A dminürratiotl da New York University. Hoje,
e há vários anos consecutivos, exerço absorvente cargo de direção,
que pouco tempo me deixa para estudo e pesquisa.
Por outro lado, as novas idéias a serem analisadas constituem
cOllcepções teóricas eminentemente descritivas, ao passo que as
antigas eram predominantemente prescritivas. Hoje, cuida-se prin-
cipalmente da análise do comportamento administrativo e de sis-
temas, em vez de divisão do trabalho, coordenação, etc. Os novos
enfoques são, portanto, muito mais complexos e variados, muito
menos suscetíveis de síntese do que a teoria anterior, objeto da
maior parte da primeira edição.
Além disso, cresceu consideravelmente o interesse pelos funda-
mentos teóricos da organização. Vários dos mais eminentes cien-
ti~tas sociais e políticos têm devotado especial atenção a essa área.
Para o trabalho de pesquisa que tornou viável esta segunda
edição, devo agradecer em primeiro lugar a excelente colaboração
do professor assistente Evaldo Macedo de Oliveira. Foi ele incan-
sável na busca das melhores fontes, assim como na preparação de
resumOs e discussão de possíveis rumos que o trabalho poderia
.tomar. Também teve considerável participação no planejamento da
sistemática finalmente adotada.
Agradeço também ao professor Diogo Lordello de Mello, então
chefe do Centro de Pesquisas Administrativas da EBAP, que me

Xl
~onven~eu de que o trabalho seria exeqüível, mesmo estando eu no
exercício de um cargo de direção.
Devo confessar, porém, que o maior incentivo de todos veio do
fato de receber insistentes pedidos de uma nova edição. Realmente,
jamais esperava repercussão maior para minha tese de mestrado,
embora sua elaboração tivesse representado, à época, a· concreti-
zação de um antigo projeto. Quando, em 1952, embarquei para os
EUA com o objetivo de cursar a Escola de Pós-Graduação em
Administração Pública da New York University a fim de incorpo-
rar-me ao corpo docente da EBAP, já havia concebido a idéia de
escrever tese sobre teorias de organização. Não foi fácil, porém,
obter a necessária permissão da Universidade, pois havia então, como
hoje, nítida preferência pela pesquisa empírica, e o meu plano não
era desse gênero. Mas o professor Sterling Spero, meu conselheiro
de tese, interessou-se vivamente pelo assunto e a permissão afinal
veio.
Concluída, discutida, revista e aprovada a tese, obtive o alme-
jado grau de mestre em administração pública, e regressei ao Brasil,
iniciando em março de 1954 o magistério na EBAP, concomitan-
temente com funções no DASP.
Logo após, o diretor da Revista do Serviço Público, meu prezado
colega e .amigo dr. Augusto de Resende Rocha, pediu-me autori-
zação para publicar a tese na revista, o que foi feito em tradução
da técnica de administração Dulcy Melgaço Filgueiras, também mi-
nha colega e amiga. A publicação efetuou-se nos números de feve·
reiro a junho de 1957.
Em 1958, por iniciativa - plenamente aprovada pelo então
diretor da EBAP, professor Benedicto Silva - do professor Ar-
naldo Pessoa, que então pertencia ao corpo docente da EBAP e
hoje é membro destacado do alto funcionalismo do IHD, foi a tese
novamente publicada, desta feita como Caderno de Administração
Pública, da EBAP. Já há bastante tempo esgotou-se a primeira
edição. Por diversas vezes o professor Benedicto Silva, hoje diretor
do INDOC - ao qual está subordinado o Serviço de Publicações
da FGV - declarou-me seu interesse pelo trabalho, estimulando-me
a que o atualizasse. Só não havia ainda surgido esta segunda edição
por minha culpa - culpa, aliás,l).ão ·intencional, mas motivada pela
impossibilidade material de devotar mais tempo à necessária atua-
lização.

XII
 Creio que manteve a presente edição o que me parece ter sido
a característica dominante da primeira: seu caráter sintético e a
linguagem simples. Por ser um trabalho de síntese, poupa tempo
aos estudantes assoberbados com as tarefas escolares, assim como
aos administradores que, no Brasil, vêem-se forçados quase somente
a út:spachar, poucas vezes efetivamente fazendo coisas' e, menos
ainda, medituudo e estudando sobre como melhor fazê-las. Crê a
autora que a sua linguagem simples oferece contraste marcante
com à da maioria dos próprios autores que constituem o âmago da
anúlise: os cientistas sociais são reconhecidamente complexos em
sua linguagem, precisando mesmo, às vezes, de intérpretes.
Só resta esperar que os leitores dêem a esta edição a mesma
acolhida que à primeira.
B. M. S. W.

XIII
 PREFÁCIO À 1.a EDiÇÃO

o presente trabalho constituiu a tese com que concluí, em 1954,

os cursos necessários à obtenção do grau de master of public admin-
istration, na Graduate School of Public Administration and Social
Science da New York University, EUA, no gozo de bolsa de estudos
das Nações Unidas, obtida por intermédio da EBAP. Foi traduzida
pelo Serviço de Documentação do DASP, que a publicou, em capí-
tulos, na Revista do Serviço Público, de fevereiro a junho de 1957.
Para a presente edição, de iniciativa da EBAP, foi feita uma
ligeira Ii.'visão de forma destinada a corrigir pequenos erros, na
sua maioria de impressão. Nela não foram introduzidas quaisquer
alterações de fundo, muito embora reconheça a autora - como
já o fizera na primeira publicação - que muitos pontos deveriam
ter merecido esclarecimentos bem maiores do que o trabalho pro-
porciona.
Apesar do tempo já decorrido de sua elaboração - cerca de
cinco anos - parece não ter esta tese sofrido desatualização sen-
sível. f: que o gosto pela análise teórica da organização continua
não muito difundido e os estudiosos da organização continuam pre-
ferindo de.senvolver seus aspectos práticos à pesquisa teórica de
seus fundamentos. Poucos têm sido, conseqüentemente, os trabalhos
recentes sobre o assunto.
Donde ter aceito o convite para esta edição, pelo qual muito
agradeço a meu prezado amigo dr. Benedicto Silva e a meus cole-
gas da EBAP que sugeriram tal convite.
Renovo meus agradecimentos ao Serviço de Documentação do
DASP, pela tradução e primeira publicação, e a meus caros mes-
tres da New York University, cujos ensinamentos e estímulo torna-
ram possível a elaboração desta tese.

BEATRIZ M. DE SOUZA WAHRLICH

xv
 APRESENTAÇÃO
Knowing and choosing are not enemies.
William Letwin

Este livro de Beatriz Wahrlich reflete a evolução das idéias sobre as

teorias de organização e o crescimento assustador da documentação
pertinente.
Em 195~, Herbert Simon e James March, co-autores de Orga-
niza/ions, uma das obras mais renomadas sobre a matéria, iniciavam
o parágrafo segundo do capítulo primeiro com a proposição seguinte:
"Por mais que as organizações ocupem o pensamento dos diri-
gentes e administradores e por maior que seja o número de obras
escritas para eles sobre este assunto, o fato é que a Teoria das
Organizações ocupa lugar insignificante na moderna Ciência Social."l
E, quatro páginas adiante, acrescentavam: "0 esforço dos cientistas
sociais para compreender as organizações não tem sido grande."2
Em 1972, ambas as opiniões citadas já não traduzem a realidade.
Com efeito, o lugar ocupado pelas teorias de organizações na ciência
social ampliou-se consideravelmente na década de 60 e continua a
avultar na de 70. O advento da pesquisa operacional, da programação
linear, da teoria do jogo, da teoria da decisão, do sistema de informa-
ção gerencial, da teoria de sistemas e outras disciplinas e subdiscipli-
nas correlatas, percute e repercute nas teorias de organização. E com
isso cresce o número de tentativas e variam os critérios de abordagem.
Nada obstante, o progresso verificado pode considerar-se mo-
desto. Como afirmam Simon e March, "muito do que sabemos ou
cremosa respeito das organizações deriva do bom senso e da ex-
periência prática dos administradores. A maior parte desta sabedoria
jamais foi submetido ao teste rigoroso do método científico".
Per contra, como engrossou a literatura sobre as organizações.
Basta lembrar que a bibliografia da parte nova, acrescentada à pre-
sente edição, é três vezes mais extensa do que a da edição anterior
(a segunda) deste livro.

1 MARCH. James & SIMON, Herbert. Organiza/íons. New York, John

Wiley & Sons; London, Chaprnan & Hall, 1958. p. 1.
2IdémTd.p.5.
J Idt:1l1, ibid. Loc. cito

XVII
 Quanto ao interesse crescente que o estudo das organizações ins-
pira aos cultores das ciências sociais, nada mais indicado para o tes-
temunhar do que um recente ensaio, Social science and practical
problems, de William Letwin, Professor de Ciência Política na London
School of Economics e senior lecturer na Sloan School of Management
do Massachusetts lnstitute of Technology:l
Em novembro de 1970 pronunciei uma conferência na Escola
Superior de Guerra. O tema foi Uma doutrina estratégica de orga-
nização e métodos.
Disse eu então que, embora se haja escrito muito sobre as orga-
nizações, a literatura resultante deixa a impressão de ser uma longa
série de repetições. Autores diferentes. Títulos diferentes. Aborda-
gens diferentes. Mas, a essência não tem variado significativamente.
O corpo de conhecimento sobre a matéria permanece como que
estático. Além disso, os textos caracterizam-se por flagrantes dis-
paridades entre hipóteses e provas. "Consistem muito mais em meras
conjecturas, que não raro chegam a descer ao nível de simples
palpite, do que em evidências cartesianas ou mesmo raciocínios ló-
gicos". Em suma: a literatura está recheada de assertivas, mas vazia
de provas e demonstrações.
Entre o título e o conteúdo deste livro existe uma identidade
patente. O livro é, efetivamente, uma análise, em três tempos, das
teorias de organização. Beatriz Wahrlich iniciou-a em 1958; atua-
lizou-a em 1969, quando se publicou a segunda edição; reviu-a e
ampliou-a em 1971, para a presente edição (terceira).
Sua leitura não me trouxe senão motivos para reforçar a con-
vicção de que, apesar de tentada em numerosas obras, especialmente
de autores americanos, a teoria das organizações ainda pende de
formulação definitiva. Com base nas obras publicadas e sobretudo,
nesta análise terebrante de Beatriz Wahrlich, o mais que se pode
afirmar é que existem várias tentativas de teorias parciais. Até agora,
porém, nenhuma chegou a ser completa e satisfatoriamente articulada.
Entanto, a autora realizou o feito de transformar seu livro em
um guia valioso para o mestre e o estudante da matéria, poupando-
lhes a canseira de ler e comparar numerosos textos. A essência, a
suma das sumas, como diria Machado de Assis, está aqui, nesta
.
4 LETWIN, Wílliam. Social science and practícal problems. In: The greal
ídeas today - 1970. Chicago, Encyclopaedia Brílannica, Inc. 1970. p. 93·137.

XVIII
bandeja de prata polida, que Beatriz Wahrlich revê, atualiza e aper-
feiçoa de edição para edição.
Ocorre ainda que esta edição vem sofisticada, chega a ser tran~
parente, graças ao índice analítico elaborado pela própria autora.
Aqui, senhores, temos um perfeito espécime de livro didático e de
consulta.
Para os iniciados não em dia com a evolução do assunto nele
focalizado, a presente edição de Uma análise das teorias de organi-
zafiio oferece oportunidade de ouro: um curso compacto e suculento
de reciclagem profissional.
BENEDICTO SlLVA

; SI LVA. Bcnedkto. Uma doutrina estratégica de orgllnização & métodos.

In: ["/o",,ul;,'O, Rio de Janeiro. Fundação Getulio Vargas, anO li, dezembro
J~ 1970. p. 52.

XIX
 SUMARIO

Agradecimentos V
Prefácio à 5lil edição VII
Prefácio à 3lil edição IX
J,>refácio à 2lil edição XI
Prefácio à llil edição XV
Apresentação XVII
Introdução 1

llil parte

Capítulo 1 5
1.1 A necessidade da concepção teórica da organização 5

Capítulo 2 9
2.1 Organização de baixo para .cima: a concepção dos
engenheiros 9
2.2 A filosofia de Taylor 11
2.3 Os elementos da administração científica 12
2.4 Divisão do trabalho e especialização 14
2.5 O princípio. da exceção 15
2.6 Funcionalização da supervisão 15
2.7 Síntese 18

Capítulo 3 20
3.1 Organização de cima para baixo: a concepção anatômica 20
3.2 O que é organização? 21
3.3 Como organizar? 23
3.4 Como dividir o trabalho? 23
3.4.1 Como dividir o trabalho à base da autoridade e da
responsabilidade? 24
3.4.2 Como dividir o trabalho de acordo com a diferencia-
ção entre os diversos tipos de tarefas? 27
3.5 Até onde se deve levar a departamentalização? 31
3.6 Como coordenar? 32 _
3,7 Avaliação da contribuição individual nesta escola 34

XXI
Capítulo 4 38
4.1 f:nfase no elemento humano: a concepção dos psicólogos 38
4.1.1 Primeiro princípio 40
4.1.2 Segundo princípio 40
4.1.3 Terceiro princípio 42
4.1.4 Quarto princípio 47
4.1.5 Conclusão 47

Capítulo 5 49
5.1 tnfase no comportamento social: a concepção dos sociólo-
gos 49
5.2 Organização formal e informal 51
5.3 Divisão do trabalho e distribuição de tarefas aos indiví-
duos 54
5.4 Autoridade 57
5.5 Autoridade e normas sociais 60
5.6 Comunicação 61
5.7 Sumário 64

Capítulo 6 66
6.1 Haverá uma teoria geral de organização? 66

2~ parte: panorama em 1970

Capítulo 7 73
7.1 Considerações gerais 73
7.1.1 Esquema de classificação adotado 78
7.1 .2 O que é uma teoria de organização 79

Capítulo 8
Teoria da organização formal: o enfoque prescritivo ou normativo 81
8.1 A contribuição dos engenheiros e dos anatomistas da orga-
nização 81
8.2 O modelo da burocracia 92

Capítulo 9
A teoria dos comportamentalistas 99
9.1 O movimento das relações 99
9.2 O enfoque puramente comportamentalista 105

XXII
Capítulo 10
Estruturalismo e teoria da organização 116

Capítulo 11
Teoria de sistemas 122
11.1 Contribuição das ciências do comportamento 122
11.2 Contribuição das ciências gerenciais ou da gestão 137

Capítulo 12
Conclusões e perspectivas 143
3~ parte: quinze anos depois

Capítulo 13
Novas considerações sobre temas abordados anteriormente 157
13.1 Introdução 157
13.1.1 A constante voga de Weber e a crítica ao "modelo
ideal" 159
13.1.2 Estrutura, função e teoria de sistemas - uma visão
adicional 164

Capítulo 14
Novos enfoques das décadas de 70 e 80 174
14.1 A abordagem contingencial e sua crescente amplitude 174
14.2 A fenomenologia e seu impacto sobre as teorias de organi-
zação 181

Capítulo 15
Guerreiro Ramos e suas mais recentes abordagens da teoria das
organizações 186
15.1 O modelo da possibilidade 186
15.2 Introdução à teoria da delimitação dos sistemas sociais 189
15.3 "A nova ciência das organizações, uma reconceituação da
riqueza das naçõe,s" 191
15.4 A crítica de H.T. Wilson 206
15.5 A crítica de Jorge Vianna Monteiro 208

XXIll
Capítulo 16
Conclusões. O impacto da informática. Perspectivas 2 J J
Bibliografia da 1~ parte (primeira edição) 2 J 6
Bibliografia da 2~ parte (terceira e quarta edições) 2 J8
Bibliografia da 3~ parte (quinta edição) 223
lndice analítico 231

XXIV
 INTRODUÇAO

"A teoria administrativa pode não se ter ainda desenvolvido ple-

namente, pode estar mesmo na sua infância, e é certo não ter
atingido a velhice. Talvez meu pensamento seja apenas determi-
nado pelo desejo de que seja esta a verdade, mas, a meu ver, a
teori!l administrativa representa o setor mais original e vigoroso da
teoria política americana contemporânea. "1
Se não fossem essas palavras de Dwight Waldo e o estímulo
constante de quem seria o meu orientador na feitura desta tese,
professor Sterling D. Spero, teria eu desistido de meu intento de
escolher, para assunto da mesma, o aspecto teórico da organização.
Muitos foram os motivos que quase me desencorajaram. Em
primeiro lugar, está em voga, hoje em dia, subestimar-se o aspecto
teórico da organização em favor do seu aspecto prático. A atitude
dos técnicos de administração é, claramente, a de quem pede des-
culpas, ao falarem ou escreverem sobre os fundamentos teóricos da
organização.
Por outro lado, alguns daqueles que realizam pesquisas no
campo da organização têm, eles próprios, suscitado grandes dúvidas
sobre a validade de princípios ou regras formuladas por seus colegas,
o que veio a ser interpretado como significando falta de fé na teoria
de organização, quando, na realidade, constitui apenas uma indi-
cação de estarem eles querendo pesquisar mais profundamente o
conhecimento da mesma.
Além do mais, todas as vezes que um dos meus colegas da uni-
versidade fazia perguntas sobre qual era o tema de minha tese,
vislumbrava eu um polido mas muito claro olhar de surpresa diante
da minha respo~ta, o que, pouco a pouco, começou a perturbar-me.
Contudo, a obra de Waldo, a atenção amiga do dr. Spero, e o
interesse crescente por tão controvertido assunto mantiveram-me
na trilha inicial. Alegro-me de ter-me dedicado a tal trabalho, por-
que ele constituiu para mim uma experiência extremamente enri-
quecedora.

I WALDO, Dwight. The status muI prospects 01 administrative "theory. Wash·

inglon, set. 1953. Ensaio apresentado à 49.' Conferência Anual da American
Pulílical Scicnce Association.
1.8 PARTE
 CAPITULO 1

1. I A necessidade da concepção teórica da organização

A maioria concordará com um dos principais escritores neste campo,

F. J. Roethlisberger, em que "embora teoria sem prática constitua
especulação improfícua, a prática sem a teoria é intransmissível.
As duas devem ser cultivadas conjuntamente, se quisermos apren-
der pela experiência e estar em condições de transmitir o que apren~
demos"~

Existe, contudo, entre os estudiosos da organização, um lnte-

re~se muito maior pelo desenvolvimento das práticas e técnicas de
organização do que pela pesquisa de seus fundamentos teóricos.
Significará isto a existência de um nLÍdeo tão consolidado da
teoria de organização, que já esteja aplacada a curiosidade dos
estudiosos e não sintam estes necessidade de penetrar mais pro-
fundamente no assunto? Constituirão elas - as práticas e as técnicas
de organização - o foco principal de interesse por representarem
a única forma capaz de dar vazão ao talento criador no campo
da organização?
Sem dúvida, a resposta é negativa. Subsiste muita controvérsia
em torno dos aspectos teóricos da organização, e muitos profes-
sores e estudantes negam mesmo que já tenham sido formulados
l,rincípios de orgimização. Herbert Simon, expressando o seu des-
contentamento com os princípios de administração existentes, clas-
sifica-os de meros provérbios. s Leonard White afirma que, "no mais
estrito sentido do termo, os-princípios de administração estão ainda,
em grande parte, por ser formulados. Se os considerarmos apenas
como regras práticas de conduta, que uma vasta experiência parece
ta validado, um certo número de princípios pode ser enunciado.
Sua formulação exata, contudo, torna-se difícil e controversa" .4. Earl
Latham opina que grande parte da teoria de administração constitui

2 ROETHLlSBERGER. F. I. Management and morale. Carnbridg~. Mass ..

Harvard Uni\'. Press. 1941. p. 139.
1 SI MON. Herbert. Administrative behavior. N. York. The Macrnillan Co .•
19-t5. p. 44.
4 WHITE. Leonarú. Inlroduclion lo the study 01 public administration. 3. ed .•
N. York. Th\! Macrnillan Co .• 1949. p. 37.

5
uma ficção teológica: "f: abstrata e formalística. f: uma figura de
retórica, não uma representação de características observadas .. .'i
Não obstante suas imperfeições, a teoria de organização, no está-
gio em que se encontra, constituiu a principal base para o desenvol-
vimento de práticas e técnicas de organização, utilizadas largamente
e com sucesso pelo governo e pela indústria. Os consultores de
administração podem hesitar em usar a palavra princípio em orga-
nização, mas aplicam os conceitos nela implícitos; professores e
estudantes podem criticar severamente a teoria existente; não crêem,
porém, que esta área de estudo deva ser ignorada. Esta é a reação
de Simon à exaustiva análise, Que ele próprio fez, dos princípios de
organização:
"Pode-se aproveitar alguma coisa desses princípios para utilizar
na formulação de uma teoria administrativa? Na verdade, quase
tudo pode ser aproveitado. A dificuldade resultou do fato de se
considerar princípios de administração o que constitui na realidade,
apenas, critérios para descrição e diagnóstico de situações admi-
nistrativas."G
Segundo White, as contradições e limitações existentes nos cha-
mados princípios de organização "não devem nem desencorajar os
estudantes de administração nem compeli-los a aceitar o ponto de
vista de que não existem processos superiores a outros, para a
combinação dos esforços de várias pessoas na consecução de uma
tarefa comum. A experiência ensina o oposto: o fato de que "para
cada princípio quase sempre se pode estabelecer, em contraposição,
um outro igualmente plausível e aceitável'',1 significa apenas que
não levamos nossa análise bastante longe, ou que não descrevemos
situações particulares em que um prepondera sobre o OUlro, ou
que não estabelecemos critérios para medir a importância relativa
de cada um em circunstâncias diferentes.
A busca de regras de ação ampla, válidas em qualquer situação,
é uma necessidade primacial para o desenvolvimento da adminis-
tração pública ou privada"/! (O grifo não é do original.)
A última frase muito se assemelha às palavras de Wilson em seu
famoso ensaio sobre o objetivo do estudo de administração, escrito

S lATHAM. Earl. Hierarchy and hieratics. In: WAlDO. Dwight. ed. ldeus
and issues in public administration. N. York. MacGraw·HiIl. 1953. p. 109.
6 SIMON. H. Op. cit., p. 35·6.
WHITE. L Op. cit., p. 20 (White cita Simon).
• Id., ibid .. p. 39.

6
em 1887: "O objetivo do estudo da administração é escoimar os
mélOdos executivos da confusão e do dispêndio resultantes do em-
pirismo e estabelecê-los sobre uma base apoiada firmemente em
princípios estáveis."9
T. E. Allbutt generaliza o mesmo conceito ao escrever, bem mais
tarde:
"O homem de negócios que não possui uma base científica
assemelha-se ao médico que se tenha afastado dos conhecimentos
dI.! anatomia e fisiologia que porventura possuísse; poderá, dentro
de certos limites, ser um praticante mais sagaz e mais hábil do
que um professor acadêmico; mas terá que pagar algum dia o
preço da estagnação... Até o mais completo dos artesãos, mais
cedo ou mais tarde, terá de curvar-se aos princípios teóricos, pois,
no momento mesmo em que empunha suas ferramentas, a teoria
estará descobrindo e eliminando dificuldades e complicações, e tor-
nando os processos mais simples e econômicos."lo
Conclui-se daí que existem fortes motivos para que se aprofunde
a pesquisa na teoria de organização. Por que, então, tão poucas
pessoas sentem-se atraídas pelo assunto?
Gllj dos motivos é que obtém mais pronto resultado pondo-se

em execução as técnicas de organização do que estudando-se sua

teoria. Normalmente chama-se o especialista de organização e mé-
todos para resolver problemas concretos e limitados. Tanto pode
ele agir intuitivamente - e muitas vezes assim o faz - como pode
adotar o método de ensaio e erro, desde que o faça com cautela.
Raramente pedem-se-Ihe explicações detalhadas de suas sugestões.
O teste definitivo a que ele se submete é o de ser ou não capaz
de resolver os casos eficientemente.
Já o teórico se interessa por observar e analisar os fenômenos
organizacionais a fim de descobrir quais as generalizações, se hou-
ver, que deles podem ser inferidas, a fim de permitir que fenô-
menos semelhantes possam ser esclarecidos através da aplicação de
princípios ou regras. O teórico não pode obter resultados imediatos.
Ao apresentar uma conclusão terá que esperar para vê-la aceita
ou rejeitad:.. experimentada, reexperimentada, corrigida ou 'incor-

9 WILSON. Tbe sludy or administralion. In: SECKLER-HUDSON. C .. ed.

"rocesses 01 organ;zation and management. Washington, D, C., Public Affairs
Prt!ss. 1948. p. 17.
10 ALL8UTT. T. E, On professíonal educalion. In: URWICK, L The ele,
tIIctlts 01 adm;n;5trat;on, London. Harper and Brothers. 1941. p. 15.

7
porada. Perguntar-se-lhe-á constantemente o porquê e o como das
generalizações que oferece. Mas se sua contribuição teve ou não
uma oportunidade razoável de ser examinada, poderá mesmo nunca
saber. Não é de se admirar, conseqüentemente, que poucos desses
teóricos tenham ido além do primeiro livro ou ensaio.
Mas o maior problema com que se defrontam é inerente à pró-
pria teoria de organização, assim como à teoria administrativa em
geral e às demais ciências sociais; numa ciência humana as genera-
lizações devem ser condicionais.
Não obstante tais dificuldades, uma contribuição valiosa à teoria
de organização já foi oferecida por vários estudiosos e alguns ho-
mens práticos, desde o início do presente século.
O objetivo deste trabalho é identificar as principais escolas nesse
campo de conhecimento, a fim de examinar e avaliar a contribuição
que representam para a formação de um conjunto de preceitos que
a experiência demonstrou serem de larga aplicação na prática da
organização.
As concepções sob as quais a teoria de organização pode ser
apreciada se enquadram em quatro categorias principais: a con-
cepção dos engenheiros, a concepção anatômica, a dos psicólogos e
a dos sociólogos. Este ensaio examina essas categorias separada-
mente, porque em cada uma existe semelhança de conceituação
suficiente para tornar a comparação não só possível como provei-
tosa. Em cada um desses grupos existe, geralmente, uma contri-
buição dominante, algumas vezes em razão de sua amplitude, outras
em função de sua intensidade, outras ainda em virtude de seu
sentido de trabalho pioneiro. Tais contribuições dominantes foram
utilizadas como ponto de referência em cada escola.
A exposição das idéias peculiares a cada grupo seguem-se o su-
mário e a avaliação de sua importância, concluindo-se com a apre-
sentação das perspectivas de uma teoria generalizada de organização.

8
 CAPITULO 2

2.1 Organização de baixo para cima: a concepção dos engel/heiros

Os integrantes desta escola têm sido chamados os engenheiros da

organização, em grande parte porque eram eles, na maioria, enge-
nheiros profissionais, e também porque atacaram os problemas de
organização partindo da unidade fundamental da quaJ se originam
toda~ as organizações humanas - a função e seu ocupante - e
dela prosseguiram na constituição da estrutura até o topo. Seus
princípios e métodos dizem respeito, principalmente, à análise do
trabalho a ser feito, à tarefa a ser executada e seus elementos cons-
titutivos, aos movimentos .decorrentes de cada um deles, ao tempo
despendido em executar cada um destes; com os resultados de tais
análises reagrupavam movimentos, operações, tarefas, funções e as-
sim por diante, até que a nova organização fosse estabelecida.
Contribuíram os engenheiros da organização especialmente para
o estabelecimento de métodos e não de princípios, isto é, estabe-
leceram antes "processos lógicos para fazer alguma coisa" e não
"verdades fundamentais sobre as quais outras se baseiam".1l Assim
sendu, grande parte de seu trabalho não será aqui apreciado e sim
Somente aquela na qual basearam sua formulação teórica.
Frederick Winslow Taylor é o fundador desta escola; seus dis-
cípulos e adeptos mais chegados foram Gantt, Barth, Gilbreth e
Person. O trabalho deste grupo tornou-se, rapidamente, conhecido
através de todos os EUA e da Europa, sendo que os franceses con-
cederam especial atenção ao seu aspecto teórico, como se pode
observar pelos livros de Henry Le Chatelier,12 A. Ibert,13 J. M.
Lahy,H J. Amar lli etc. O movimento stakhanovista, iniciado na
Rússia em 1935, utilizou métodos tipicamente tayloristas a fim de
"obter melhor organização para as oficinas, divisão mais racional

1\ WEBSTER'S Dictionary. Definição de métodos e princípios.

12 tE CHATEUER, H. L. Le tay/orisme. Paris, Dunod, 1934.
IJ I BERT. A. Le systeme Taylor, analyse et commen/aires. Paris, 1920.
... LAHY. J. M. Le systeme Tay/or et /a psych%gie du travaU professione/.
Paris. 1916.
1\ AtlIAR. J. L'organiza/íon phYlií%gique uu travail et lc sys/eme Taylor.
Paris. 1917,

9
do trabalho e divisão mais eqmtativa das tarefas", 16 bem como a
"sistematização dos movimentos, a economia de segundos e a racio-
nalização do trabalho".17 A principal diferença entre o stakhano-
vismo e o taylorismo é que, na Rússia, o próprio trabalhador e
não a administração - como acontecia na América - era tay-
lori!>ta, e que o taylorista russo agia intuitivamente e não delibe-
radamente. Argumentam, ainda, os russos que sua motivação era
ideológica, sendo óbvio que Taylor visava à maior produtividade
por razões econômicas.
Embora o trabalho de Henry Ford não seja estudado no pre-
sente ensaio, sua obra deve ser incluída entre a dos engenheiros
de organização. "Dividir e subdividir as operações, mantendo-se o
trabalho em movimento",II; foi o princípio que serviu de base à
linha de montagem e à esteira transportadora.
Os princípios e métodos de Taylor tornaram-se conhecidos como
administração científica de acordo com seus desejos. Temia Taylor
que a denominação tay/orismo pudesse dificultar a adoção gene-
ralizada de suas idéias. Contudo, a classificação de administração
científica sofreu objeções da parte de muitas pessoas, como ele
próprio reconheceu em seu depoimento ao Special House Com-
mittee, em 1912. Foram estas as suas palavras:
"Tem-se feito séria objeção ao emprego da palavra ciência,
neste sentido. É curioso observar que tal objeção parta, principal-
mente, dos professores deste país. Estranham a utiliz~ção da pala-
vra ciência para designar algo tão comum como as atividades nor-
mais de cada dia. Julgo que a resposta adequada a essa crítica é
a definição recentemente dada por um professor por todos reconhe-
cido como um cientista - o presidente Mc Laurin, do Instituto
de Tecnologia de Boston. Definiu esse professor, recentemente, a
palavra ciência como "qualquer conhecimento classificado ou orga-
nizado". Certamente, como já dissemos, a obtenção de um conhe-
cimento existente anteriormente, mas que permanecia sem classi-
ficação na mente do trabalhador, e sua transformação em leis,
regras e fórmulas, representa, evidentemente, .a organização e a

16 MARKUS. B. L. The Slakhnov Movemenl and lhe increased productivily

of labour in the URSS. lnternational Labour Review. p. 30, jul. 1936 .
.. Id., ibid .. p. 26.
18 FORO, Henry. My life and work. N. York, 1923. p. 77-90.

10
classificação do conhecimento; muitas pessoas, todavia, não con-
cordarão em considerar ciência tal organização e classificação."IO
Dois dos trabalhos de Taylor, publicados mais tarde sob a forma
de livro, fornecerão grande parte do material que aqui será dis-
cutido. São eles Administração de oficinas e PrincípiLls de admi-
nistração científica; o primeiro apareceu em 1903, o segundo foi
publicado em 1911.

2.2 A filosofia de Taylor

Taylor divide seu trabalho em duas partes: "uma certa filosofia"

e o mecanismo para sua aplicação. Esta filosofia resulta:

" . .. duma combinação de quatro grandes princípios básicos

de administração: 1. desenvolvimento de uma verdadeira ciência;
2. seleção científica do trabalhador; 3. educação e treinamento cien-
tíficos do trabalhador; 4. cooperação íntima e cordial entre a ad-
ministração e os trabalhadores.""O
Essa definição, um tanto ou quanto nebulosa, pode ser melhor
compreendida através do relacionamento dos deveres e responsa-
bilidades que a direção deveria assumir, de acordo com tais prin-
cípios:
" . .. reunir todo o conhecimento tradicional que os trabalha-
dores possuíssem anteriormente, a seguir classificá-lo, tabulá-lo e
reduzi-lo a normas, leis ou fórmulas, que são de grande utilidade
para o operário, na execução do seu trabalho diário; desenvolver ...
para cada parcela do trabalho individual uma ciência que substitua
os velhos métodos empíricos ... selecionar, treinar, ensinar e aper-
feiçoar, cientificamente, o trabalhador (que antes escolhia seu pró-
prio trabalho e fazia seu próprio treinamento da melhor forma
que podia); cooperar com os trabalhadores de forma a assegurar
que todo o trabalho se harmonize com os princípios da ciência
assim criada. "21
Em conseqüência - diz Taylor - há "uma divisão de trabalho
e de responsabilidades, quase eqüitativa, entre a direção e o ope-

19 TAYLOR, F. W. Testimony. In: Scientific management. N. York, Harper

and Brothers, 1947, p. 41.
lU TAYLOR, F. W. The principies of scientific management. In: Op. cit.,
p. 130.
Zl Id., ibid., p. 36.

11
rano. A direção se encarrega de todas as atribuições para as quais
esteja melhor aparelhada do que o trabalhador, ao passo que ante-
riormente quase todo o trabalho e a maior parte das responsabili-
dades recaíam sobre o operário".22

2.3 Os elementos da administração científica

Como elementos da administração científica, cita Taylor: 23

a) estudo do tempo;
b) supervisão funcional;
c) padronização de ferramentas e instrumentos;
d) sala de planejamento;
e) o princípio da exceção;
f) a utilização de régua de cálculo e instrumentos semelhantes,
para economizar tempo;
g) fichas com instruções de serviço;
h) a idéia de tarefa, associada a grandes prêmios pela sua exe-
cução eficiente;
i) gratificação diferencial;
j) sistemas mnemoOlCOS para classificação dos produtos manufa-
turados, bem como do material utilizado na manufatura;
1) sistema de delineamento da rotina do trabalho;
m) moderno sistema de cálculo de custo, etc., etc.

Ao discutir esses elementos, Taylor avisa, repetidamente:

"A história da evolução da administração científica, até a pre-

sente data, reclama uma palavra de advertência. O mecanismo da
administração não deve ser confundido com a sua essência ou filo-
sofia subjacente... O mesmo mecanismo que produzirá, em um
caso, quando a serviço dos princípios da administração científica,
os maiores benefícios, conduzirá a insucesso ou desastre se for erro-
neam~nte orientado. Centenas de pessoas têm confundido o meca-
nismo do sistema com sua essência."24

Afirmou Taylor, enfaticamente, diante do House Committee, que

a verdadeira "administração científica" exige uma revolução mental,

24 Id., ibid., p. 128·9.

23 Id., ibid., p. 129·30.
22 Id., ibid., p. 36-7.

12
 tanto da parte da direção como na dos operários"~. Segundo Per-
son, ao definir tal revolução:

"Devem eles aceitar a filosofia segundo a qual, excluídos os ajus-

tamentos menores feitos para manter o desejado equilíbrio, os inte-
resses de ambos - administração e operário - e o da sociedade,
no decorrer do tempo, passam a exigir produção progressivamente
maior, para suprir a carência de mercadoria. A produção exige
o dispêndio de energia humana e material; portanto, a direção e os
trabalhadores deveriam congregar-se na busca das leis do menor
desperdício. Deveriam reunir seus esforços para a realização de
reagrupamentos que a divisdo do trabalho impõe com o objetivo
de aplicar tais leis. ""11

Com o decorrer do tempo, contudo, a adlilinistração científica

foi sendo identificada mais com seu mecanismo do que com sua
filosofia. Frank Gilbreth, por exemplo, estabelece como "lei ou
prinllpio de administração científica""7 o estudo do tempo, padrões,
fichas de instrução, funcionalização da supervisão, salários de com-
. pensação e prevenção da cera no trabalho - todos esses já incluí-
dos anteriormente por Taylor no mecanismo de aplicação da ad-
ministração científica.
Trinta anos mais tarde, Ralph C. Davis, através de uma redefi-
nição dos princípios de administração científica, reconheceu a fusão
da filosofia de Taylor com seu mecanismo. :e
a seguinte a definição
de Davis para tais princípios, tal como foi citada por Person:"8
I. Uma administração eficiente exige a aferição precisa das forças,
fatores e efeitos exi~telltes em uma situação comercial. Deve-se,
portanto, estabelecer um conjunto preciso dos fatos relativos àque-
les elementos, se necessário por pesquisas experimentais.
2. Devem-se induzir, desses fatos, leis de planejamento e de exe-
cução administrativa, estabelecendo a exata correlação entre esses
fatores, forças e resultados.

2S TAYLOR, F. W. Testimony. In: Op. cit., p. 27.

26 _-o Foreword. In: Op. cit., p. XIII.
27 GILBRETH, Frank. Primer 01 scientilic management. N. York, D. Van
Nostrand, 1920. p. 12-30.
lri PERSON. The genius of Frederick Taylor. In: SECKLER-HUDSON, C .•
ed. Processes 01 organiza/ion and management. ed. cit., p. 135-6.

13
3. A fim de facilitar o trabalho de planejamento, organização e
controle das atividades, devem-se estabelecer padrões que possam
servir de critérios para as relações e condições apropriadas de uma
dada situação. Esses padrões devem ser mantidos a fim de que se
obtenha eficiência ininterrupta.
4. Essas condições e relações devem ser preplanejadas para que
se obtenha a máxima economia e a máxima eficiência ...
5. Devem-se estabelecer normas definidas, especificando os mé-
todos corretos para as atividades de planejamento e de execução ...
Contribuiu, ainda, para que os elementos da administração cien-
tífica se tornassem pelo menos tão importantes quanto sua filosofia
o fato de que deles nasceram alguns princípios suscetíveis de apli-
cação generalizada.
A revisão' de tais princípios constitui o principal objetivo deste
capítulo.

2.4 Divisão do trabalho e especialização

Em sua busca de maior produtividade, foi Taylor o primeiro a

fazer uma análise completa do cargo ou função, desdobrando-o em
suas partes componentes. Procedeu a sua divisão e subdivisãó, che-
gando, finalmente, aos movimentos necessários a cada operação,
os quais em seguida cronometrou. Estabeleceu então padrões de
execução do trabalho e experimentou-os.
Assim descobriu Taylor que:

"O trabalho pode ser executado melhor e mais economicamente

através da subdivisão das funções".t9

"O trabalho de cada pessoa na organização deveria, tanto quanto

possível se limitar à execução de uma única tarefa predominante".3o

As normas de divisão do trabalho e especialização, formuladas

por Taylor, encontraram rápida aplicação na indústria americana,
e, mais tarde, no mundo inteiro, estendendo-se praticamente a todo
campo de atividade.

29 TAYLOR. F. W. The principIes of scientific management. In: Op. cit..

p. 38 .
.lO URWICK. L. The eIements of administration. ed. cit.. p. 48.

14
2.5 O princípio da exceção

Segundo esse princípio, formulado por Taylor, "o administrador

deveria receber apenas rehitórios condensados, resumidos e sempre
comparativos, abrangendo, entretanto, todos os elementos consti-
tuintes da administração".31 Esta foi a maneira com que Taylor
definiu a delegação, princípio de organização geralmente aceito.

2.6 FunciollaliZllção da supervisão

bta contribuição da administração científica já ultrapassou de

IllU;tl) seus próprios limites, tendo influenciado a administração de
uma maneira geral.

Em que consiste a funciona/ização da supervisão?

Segundo Taylor

a administração funcional consiste em dividir o trabalho de ma-

neira que cada homem, desde o assistente ao superintendente, tenha
que executar a menor variedade possível de funções. Sempre que
possível, o trabalho de cada homem deverá limitar-se à execução
de uma única função" .

. " "a característica mais marcante e visível da administração

funcional consiste no fato de que cada operário, em lugar de põr-se
em contato direto com a administração num único ponto, isto é,
por intermédio de seu chefe de turma, recebe orientação e ordens
diárias de oito encarregados diferentes, cada um dos quais desem-
penha sua própria função particular. Quatro desses encarregados
ficam no departamento de planificação, sendo que três deles enviam
suas ordens aos operários, e deles recebem respostas, geralmente
por escrito. Os outros quatro ficam na oficina, e, cada um em seu
ramo ou função particular, ajuda pessoalmente os operários em
seu trabalho. Alguns desses mestres entram em contato com cada
operário somente uma ou duas vezes por dia, e talvez por uns
poucos minutos, enquanto outros estão constantemente com os ope-
rários e os ajudam freqüentemente."32

JI TAYLOR, F. W. Shop management. In: Op. cit., p. 126.

32 Id., ibid., p. 99·100.

15
 Compreende-se, facilmente, por que tal concepção trouxe tantos
ataques ao seu idealizador. "Um homem não pode servir a dois
senhores", argumentou-se repetidamente, e, ainda hoje o assunto é
objeto de controvérsia.
Tanto Fayol como Gulick - cuja contribuição à teoria da orga-
nização será apreciada em outro capítulo - são, enfaticamente,
contra a "funcionalização da supervisão". Fayol condenou-a como
uma "negação de unidade de comando"3a e Gulick, com estas pala-
vras, mostra-se igualmente positivo em sua desaprovação:

'Não se deve perder de vista o significado de tal princípio

o da unidade de comando - no processo de coordenação e orga-
nização. f: muitas vezes tentador, ao se estabelecer a estrutura
de coordenação, colocar-se mais de um chefe para um homem que
está executando trabalho com mais de um contato. Mesmo o grande
filósofo da administração que foi Taylor incorreu nesse erro, ao
colocar mestres diferentes para lidar com máquinas, materiais, ve-
locidade, etc., cada um deles com o poder de dar ordens, direta-
mente, ao operário. Uma adesão rígida ao princípio da unidade
de comando pode conter absurdos; estes, contudo, se revelam sem
importância diante da confusão certa, da ineficiência e da irres-
ponsabilidade que resultam da violação de tal princípio".:w

Dexter Kimball, em seu Principies of industrial organization

assume uma atitude intermediária:

"As vantagens do tipo de organização chamada administração

funcional são patentes. Especialistas - e não mestres apenas par-
cialmente conhecedores dos diversos setores - é que transmitem
a cada operário conhecimentos específicos e orientação. Planeja-se
a separação do trabalho mental e braçal tendo-se em vista as
funções a serem executadas, e não como se as mesmas· estivessem
subordinadas a outras fases da administração. A administração fun-
cionaI assenta, também, providências para a máxima utilização do
princípio da divisão do trabalho, reduzindo ao mínimo as funções

33 FAYOL, Henri. General and industrial management. trad. do francês, Lon-

don, Pitman. 1947. p. 69. ....
34 GULICK, L. Notes' on the theory of organization. In: GULICK, L. &
URWICK. L., ed. Papers on the science 01 administration. N. York, Insti-
tuto de Administração Pública, 1937. p. 9.

16
que cada homem deve executar. Tende, portanto, a produzir alta
diciência funcional, em cada homem, e no conjunto deles.
A maior desvantagem do sistema é que tende a se tornar instável,
em razão do enfraquecimento do controle disciplinar ou de co-
mando, a não ser que sejam providenciados meios adequados de
coordenação do trabalho dos homens e dos departamentos que
estejam situados no mesmo nível de autoridade. O sucesso do sis-
tema; quando aplicado em grandes empresas, repousa, em grande
parte, na habilidade das autoridades admin'istrativas em correlacio-
Ilar o trabalho de personalidades fortes e fazê-las trabalhar harmo-
niosamente. "35

Esta questão parece ter sido definitivamente resolvida pela bri-

lhante análise de Herbert Simon, que escreve:

"Certamente o princípio da unidade de comando, assim inter-

pretado (interpretação de Gulick) não pode ser criticado por falta
de clareza ou por ambigüidade. A definição de autoridade dada
acima deveria servir para provar, claramente, que o princípio é
válido em qualquer situação. O defeito real que tal princípio apre-
senta é o de ser incompatível com o princípio da especialização .
. " Os resultados já obtidos da prática administrativa parecem
indicar que a necessidade de especialização tem-se sobreposto à ne-
cessidade de unidade de comando. Aliás, não se terá avançado
demais dizendo que a unidade e comando, no conceito de Gulick,
nunca existiu em nenhuma organização administrativa. Se um fun-
cionário de linha segue as normas estabelecidas por um departa-
mento de contabilidade no que diz respeito ao processamento das
requisições, poder-se-á dizer que, nesse setor, não está ele sujeito
à autoridade do departamento de contabilidade? Em qualquer si-
tuação administrativa real a autoridade é zoneada. Argumentar que
este zoneamento não contradiz o princípio da unidade de coman-
do é tarefa que exige uma definição completamente diferente de
autoridade da aqui usada. Esta obediência do funcionário executi-
vo ao departamento de contabilidade não é, em princípio, diferente
das recomendações de Taylor; determina este que um operário

35 KIMBALL, D. PrincipIes 01 industrial orgallizatiqn. p. 166.

17
fique sujeito, em matena de programação de trabalho, a um con-
tramestre e, nas tarefas de manejo da maquinaria, a outro".36

Assim, como já se disse, a funCÍollalízação da supervisão já ul-

trapassou de muito a administração científica, porque qualquer de-
partamento ou serviço de pessoal, orçamento, compras, organização
e métodos, contabilidade, etc. não constitui senão uma adaptação
em larga escala da supervisão dividida de Taylor. Na administração
pública e privada não mais existe o conceito de unidade di; coman-
do, na sua velha acepção. O zoneamento da autoridade, como su-
geriu Taylor, tem sido geralmente aceito, talvez porque poucas
pessoas se aperceberam de que tal transformação se estava operando.
Constitui, todavia, o zoneamento da autoridade uma violação
real da unidade de comando? Este ensaio não pretende de maneira
alguma reiLi:iar a discussão encerrada pelo professor Simon. Mas,
ao que parece, receber ordens sobre diferentes assuntos de diferentes
pessoas não quebra, necessariamente, o princípio de unidade de co-
mando, a não ser que essas ordens se choquem mutuamente.
Outros aspectos da obra de Taylor escapam à finalidade deste
trabalho, e por conseguinte não serão aqui apreciados.

2.7 Síntese

A definição dada por Person às características da "técnica da ad-

ministração científica", COmo ele a chama, fornece a chave para
apreciação do taylorismo:
"A técnica de administração é uma técnica de ataque aos pro-
blemas administrativos que se apresentam em cada uma das diferentes
situações administrativas, visando à sua solução. Não é nada defi-
nido, cristalizado; alguma coisa que possa ser comprada ou vendida,
imitada ou roubada, transferida de um lugar para outro e instalada
como se fosse uma caldeira ou máquina fresadora. f: uma forma
de se descobrir a administração mais indicada para cada caso con-
creto."31

Este é, na realidade, o maior mérito de Taylor. Contribuiu ele

para que se encarasse sistematicamente o estudo da organização,

36 SIMON. H. Administrative behavior. ed. cit., p. 23-5.

37 PERSON. The genius of Fredcrick Taylor. In: SECKLER-HUDSON, C.,
ed. Processes 01 organization and management. ed. cit., p. 136.

18
o que não só revolucionou completamente a indústria como- também
leve grande impacto sobre a administração. Sua obra não deve ser
aVilliilda em termos de um ou outro de seus elementos mas sim,
e principalmente, pela importância da aplicação de uma metodo-
logia si.stemática na análise e na solução dos problemas de orga-
nização, no· sentido de baixo para cima. O fato de ter sido ele o
primeiro a fazer uma análise completa do trabalho, inclusive dos
tempos e dos movimentos; de ter sido ele que estabeleceu padrões
preci~os de execução; que treinou o 'operário; que especializou o
pessoal, inclusive o de direção; que instalou uma sala de planeja-
mento; em resumo, que assumiu uma atitude metódica ao analisar
e organizar a unidade fundamental de qualquer estrutura, adotando
esse critério até ao topo da organização - tudo isto o eleva a
uma altura não comum no campo da organização.
Não resta dúvida, porém, que outros contribuíram mais para a
teoria de organização. Além disso, a administração científica tinha,
indubitavelmente, um sentido um tanto mecanicista. Não deu a de-
vida atenção aos aspectos humanos da organização, ignorando que
o trabalhador é um ser social.
Como salientou Morton Grodzins, "o pioneiro da administração
científica, Fredcri"l\. Taylor, perpetrou um erro (de pioneiro) ao
basear seu sistema, visando à produtividade industrial, num prin-
cípio que individualizou cada operário em termos de suas relações
COm seus instrumentos de trabalho, seus companheiros e seus supe-
riores, quando nenhum resultado de recentes pesquisas no terreno
social-psicológico é mais impressionante do que a unanimidade de
opinião quanto à importância do pequeno grupo informal" .38

35 GRODZINS. Morlon. Public adminislralion and lhe science of human

relation. Pllb/íc Administration Review, p, 88-102, primavera 1951.

19
 CAPITULO 3

3.1 Organização de cima para baixo: a concepção anatômica:l 9

A escola anatômica se preocupa com a forma e a disposição orga-

nizacional e com as inter-relações estruturais das partes.
Deve-se muito da literatura sobre organização a esta escola, que
dá ênfase à análise dos problemas de organização de cima para
baixo, contrastando com o ponto de vista dos engenheiros. Os
anatomistas de organização são decididamente "administrativamen-
te orientados",40 olham a organização como um sistema de sub-
dividir a empresa, sob o chefe principal".41
Dwight Waldo oferece outra classificação possível para esta
escola: formam seus componentes o grupo racionalista. Waldo quer
dizer, com o termo racional, que "ela [a escola] tendia a salientar
o poder da razão humana de assenhorear-se dos elementos cons-
titutivos das relações humanas e de manejar essas relações de forma
logicamente traçada para atingir objetivos predeterminados."4~ Esta
classificação, contudo, implica uma crítica que, seja qual for o seu
mérito, não cabe nesta parte. Mais tarde, todavia, será novamente
mencionada.
Os principais elementos que contribuíram para a formação da
escola anatômica foram Fayol, Gulick, Urwick, Mooney e Schuyler
Walace.
A contribuição de Fayol foi primeiramente apresentada em
1908,43 e continua, ainda, muito viva, embora já tenha sido absor-
vida, alterada e aperfeiçoada por outros representantes da escola.
Seu livro Administração geral e industrial se desdobra em três partes
distintas:

39 N. A. Esta classificação se deve ao Prof. Sterling Spero.

40 WALDO, D., ed. Ideas and issues in public administration. ed. cit., p.
103.
41 GULlCK. L. Notes on lhe theory of organization. In: GULICK, L. &
URWICK, L., ed. Papers 011 the science 01 administration, ed. cit., p. 11.
41 WALDO, D. Op. cit., p. 103.
4J N. A. Conferência pronunciada na Sociedade de Indústria Mineira (Society
of Mining Industry), publicada em seu boletim, em 1916; sob a forma de livro
em 1925. Todas as citações feitas aqui foram tiradas da tradução inglesa Ge-
neral and industrial managemel1t, 1949.

20
I. necessidade e possibilidade do ensino de administração;
2. uma análise dos princípios gerais de administração; e
3. uma discussão dos elementos de administração. H

A primeira foge, nitidamente, ao escopo deste trabalho, que se

Ocupa de uma seção da segunda parte (aquela que trata dos prin-
cípios de administração aplicáveis à organização) e de uma seção
da terceira parte (a que trata a organização como um elemento da
administração) .

3.2 O que é organização?

De acordo com Fayol

"organizar significa construir a dupla estrutura, material e humana,

do empreendimento. .. Se fosse possível deixar de levar em conta
o fator humano, seria bastante fácil construir uma unidade social
orgànica. Qualquer principiante poderia fazê-lo, desde que tivesse
algumas idéias das práticas usadas e pudesse contar com os ne-
cessa nos recursos. Mas para se criar uma organização útil não
basta grupar pessoas e distribuir deveres; deve haver um conhe-
cimento de como adaptar o todo orgânico às necessidades, bem
como encontrar o elemento humano essencial e colocar cada um
onde for mais imprescindível; em suma, numerosas qualidades são
indispensáveis."·:'

Segundo as palavras de Urwick:

"não conseguiu Fayol fazer uma distinção clara entre o delinea-

mento da estrutura duma empresa e o provimento do pessoal para
executar os vários grupos de atividades assim demarcados ... Jus-
tamente porque Fayol era um homem prático, de longa experiência,
essa atitude provavelmente era inevitável. O administrador de res-
ponsabilidade não pode divorciar-se do fator humano. As empresas
constituem-se de elementos humanos, empenhados num empreen-

H N. A. A esse respeito, Fayol pronunciou também um discurso perante o

2." Congresso Internacional de Ciências Administrativas, Bruxelas, 1923 (In:
GULlCK. L. & URWICK, L., ed. Papers on the science 01 administration,
ed. cit.. p. 101·14).
~5 FA YOL. H. General and industrial managemwr. ed. cit., p. 6 e 57.

21
dimento comum e assim possuem características de organi5mos VI-
vos. Considerá-las puramente mecânicas é abrir uma porta a toda
espécie de erro. Mas, no que tange à pretensão de que o trabalho
de Fayol tenha estabelecido uma teoria de administração - pre-
tensão que foi certamente advogada por seus discípulos - seu con-
ceito de organização estabelece limites que restringem o seu pró-
prio pensamento. f: impossível, para a humanidade, aprofundar
seu conhecimento de organização, a não ser que o fator estrutura
seja isolado de outras considerações, ainda que tal separação possa
parecer artificial. "46

Constitui esta a principal diferença entre a conceituação de

Fayol e a de outros elementos desse grupo. Tanto Gulick como
Mooney isolaram o fator estrutura da organização; a definição de
Gulick já foi citada,H e a de Mooney é a seguinte:

"Organização é a forma de toda associação humana para a

realização de um fim comum... A técnica de organização pode
ser descrita como a técnica de correlacionar atividades específicas
ou funções num todo coordenado. "48

Contudo, White acrescenta uma palavra de precaução:

o ponto vital é que a estrutura é um arranjo das relações de

trabalho de indivíduos e não simplesmente um processo impessoal
de unir tijolos para construir um edifício. Sendo um sistema de
ordenação de seres humanos, está sujeita, em determinados casos,
a modificações que as possíveis combinações de personalidades pos-
sam exigir. Dum certo ponto de vista, organização é um sistema
formal e declarado de relações, que pode ser representado, embora
imperfeitamente, por um quadro ou por um organograma. Enca-
rado dum ângulo mais realístico, tem um caráter psicológico: cons-
titui um agrupamento constante e habitual de relações humanas,
resultante da interação mútua de pessoas que trabalham juntas. "49

46 URWICK, L. The function of administration. In: GULICK, L. & UR-

WICK, L., ed. Op. cit., p. 121-2.
47 V. nota de rodapé n." 3.
43 MOONEY, J. D. The principies of organization. ed. rev., N. York, Har-
per and Brothers, 1947. p. I e 3.
49 WHITE, L. lntroduction to the study of publíc administration. ed. cit.,
p. 26.

22
3.3 Como organizar?

Em sua análise dos princlpLOs de administração, Fayol inclui

diversas normas aplicáveis ao processo de organização; no capítulo
em que estuda a organização como um elemento da administração,
dísl:ule também esse assunto. Esse estudo se inicia com aqueles
dentre seus "princípios de administração" que são aplicáveis à
tarda de organizar: divisão do trabalho, autoridade, unidade de
l:oIllando, unidade de direção, centralização, escala hierárquica ou
híerárquia, esprit de corps.IJO
De acordo com Fayol, o objetivo da divisão do trabalho é a
espedalíLu~ão. Como tal, "pertence à ordem natural".GI Gulick tem
a mesma reação quando diz que "a divisão do trabalho constitui
a base da organização; na verdade, é a própria razão da organi-
zação".~~ Reforçando a harmonia de pontos de vista, Gulick afirma
que o trabalho deve ser dividido porque:

"os homens diferem em natureza, capacidade e habilidade, e ga-

nhálll, grandemente, em destreza, pela especialização;. .. o mesmo
homem não pode estar em dois lugares ao mesmo tempo;... o
campo do conhecinlt.nto e da técnica ~ tão grande que um homem,
dentro do espaço de sua vida, não pode conhecer dele senão uma
pequena fração. Noutras palavras, é uma questão de natureza hu-
mana, tempo e espaço."ria

3.4 Como dividir o trabalho?

Segundo os membros desta escola, o trabalho deve ser dividido de

duas maneiras: atendendo aos graus de autoridade e à correspon-
dente responsabilidade (a "escala hierárquica ou hierarquia"5. de
Fayol, o "princípio escalar" de Mooney),~á e de acordo com a
distinção entre tipos de atividades (a "especialização",56 de Fayol,

50 FAYOJ. H. General and industrial management. ed. cit.. p. 19·20.

51 Id .. ibid., p. 20.
'1 GULlCK, L. Notes on the theory of organization. In: GULlCK, L. &
LJRWICK. 1.., ed. Op. cit., p. 3.
5.1 Id .. ibid.
q FAYOL. H. Op. cit., p. 34.
'5 MOONEY.,. The principies 0/ organization. ed. cit.. p. 14.
:b FAYOl, H. Op. cit., p. 20.

23
o "princípio funcional", de MooneyG7 e o "princípio de homoge-
neidade", de Gulick).5H Urwick também endossa essas idéias, ao
expressar:

"Em organização o grupamento de atividades se processa sem-

pre em dois sentidos contrários: um, em que as linhas divisórias são
verticais, indicando tipos ou variedades de atividades; e outro, no
qual as linhas delimitadoras são horizontais, indicando níveis de
autoridade. f: impossível definir qualquer atividade, precisamente,
em qualquer organização, sem enquadrá-la nesses dois sentidos, da
mesma maneira que é impossível fixar um ponto num mapa ou
numa carta a não ser em termos de suas coordenadas."G9

3.4.1 Como dividir o trabalho à base da autoridade

e da responsabilidade?

Fayol e Mooney afirmam que a maneira adequada de dividir o

trabalho, à base da autoridade e responsabilidade, é conferindo "o
direito de dar ordens e o poder de exigir obediência",oo através da
"outorga de uma determinada medida de autoridade por uma auto-
ridade mais elevada"Gl (a primeira constitui a definição de "auto-
ridade" de Fayol e a segunda o conceito de "delegação", de Mooney),
Henry E. Niles acrescenta alguns conselhos:

" . .. a responsabilidade pela execução das várias atividades neces-

sárias à consecução do objetivo da organização deve ser distribuída
de tal maneira que haja um mínimo de interferências e cruzamento
de relações.

,•. '.. a responsabilidade deve ser expressamente delegada;... a

responsabilidade deve ser claramente definida, de maneira que o pon-
to de resolução possa ser fixado prontamente. "G~

57 MOONEY, J. Op. cit., p. 25.

58 GULlCK, L. Notes on the theory of organization. In: Op. cit., p. 9.
59 URWICK, L. The elemen/s of adminis/ra/ion. ed. cit., p. 47.
60 FAYOL, H. Op. cit., p. 21.
61 MOONEY, T. Op. cit., p. 17.
62 NILES, H. E. In: SECKLER-HUDSON, C., ed. Processes of organiza/ion
mui 1I1unagement. ed. cit., p. 49-50.

24
 Continuando a enunciar e definir seus princípios relativos a auto-
ridade e responsabilidade, lembra Fayol - e com ele concorda
Gulick - dois aspectos essenciais, em relação à unidade de co-
mando:

"para qualquer ação, qualquer que seja ela, um empregado só deve

receber ordens de um único superior;"U3 "desde os mais remotos
tempos, tem sido reconhecido que nada, a não ser oonfusão, resulta
da multiplicidade de comando. "6~

Catheryn Seckler-Hudson concorda plenamente com Fayol e

Gulick, quando diz: ..... unidade de comando ... deve impregnar
toda a organização".65

Até que ponto o trabalho deve ser dividido à base da autoridade

e responsabilidade? Até que ponto se deve descentralizar?

Fayol diz que:

"Centralizar o.u descentralizar é, simplesmente, uma questão de

proporção, é um problema de encontrar o grau ideal para cada caso
em particular. .. Se a envergadura moral do chefe, sua cap·acidade,
sua inteligência, sua experiência e sua agilidade mental lhe permi-
tirem estender bastante sua ação pessoal, poderá levar muito longe
a centralização e reduzir seus empregados à condição de simples
agentes executivos; se, ao contrário, prefere, reservando para si
o privilégio de traçar as diretrizes gerais, apelar mais para a expe-
riência, opinião e conselhos de seus colaboradores, pode eLlur uma
ampla descentralização".66

Sobre o mesmo assunto Redfield escreve que:

"uma descentralização administrativa eficaz depende: primeiro, da

vontade dos superiores de delegar e, em seguida, de sua capacidade

bJ FAYOL., li. Op. cit.. p. 24.

e-I GlILlCK. L. Notes on the theory of organization. In: Op. cit.. p. 9.
"' SECKI.ER·HUDSON. C .• ed. Processes of organization andmanagement.
~J. ~il. p. 43.
", FA YOL.. li. Op. cit.. p. 33.

25
de fazê-lo. Tal vontade é, em grande parte, psicológica, refletindo
a experiência que o delegante tenha tido no passado."u1

Catheryn Seckler-Hudson é favorável à descentralização:

.• . .. a autoridade e a correspondente responsabilidade devem ser

delegadas e localizadas o mais perto possível do ponto em que se
realizam as operações."GS

:E esta também a opinião de Henry E. Niles quando escreve:

" . .. Os problemas devem ser resolvidos, e as decisões tomadas,

no nível mais baixo possível da organização: ou, em outras palavras,
a decisão e a cooràenação devem ter lugar, tanto quanto possível,
no próprio ponto da ação."ull

~tas o tema autoridade e responsabilidade nunca foi tão bem

exposto quanto nas palavras de letro a Moisés, às quais foi dada
particular atenção não só por Urwick como por Mooney, em sua
análise de delegação de autoridade:

"E aconteceu que, ao outro dia, Moisés assentou-se para julgar o

povo; e o povo estava em pé diante de Moisés desde a manhã
até a tarde;
Vendo pois o sogro de Moisés tudo o que ele fazia ao povo disse:
"Que é isto, que tu fazes ao povo? por que se assentas só, e todo
o povo está em pé diante de ti, desde a manhã até a tarde?"
Então disse Moisés a seu sogro: "e porque este povo vem a mim,
para consultar a Deus;
Quando têm algum negócio "êm a mim, para que eu julgue entre
um e outro, e lhes declare os estatutos de Deus, e as suas leis."
O sogro de Moisés porém lhe disse: "Não é bom o que fazes.
l'otalmente desfalecerá, assim tu, como este povo que está contigo:
porque este negócio é mui difícil para ti; tu só não o podes fazer.
Ouve agora minha voz, eu te aconselharei, e Deus será contigo.
Sê tu pelo povo diante de Deus e leva tu as coisas a Deus;

b7 REDFIELD. C. E. Comunicalion in managemenl. Chicago. Chicago Univ.

Pn:ss. 1951. p. 251.
611 SECKLER·HUDSON. C .• cJ. Op. ciL. p. 42.
69 NILES. H. E. In: SECKLER·HUDSON. C .• ed. Op. ci!.. p. 60.

26
 E declara-lhes os estatutos e as leis e faze-lhes saber o caminho
em que devem andar, e a obra que devem fazer.
E tu dentre todo o povo procura homens capazes, tementes a Deus,
homens de verdade, que aborrecém a avareza; e põe-nos sobre eles
por maiorais de mil, maiorais de cento, maiorais de cinqüenta, e
. maiorais de dez;
Para que julguem este povo em tempo; e seja que todo o negócio
pequeno eles o julguem; assim a ti mesmo te aliviarás da carga,
e eles a levarão contigo. Se isto fizeres, e Deus 'te mandar, poderás
então subsistir; assim também todo este povo em paz virá ao seu
lugar."
E Moisés deu ouvidos à voz do sogro, e fez tudo quanto tinha dito.
E escolheu Moisés homens capazes de todo o Israel, e os pôs por
cabeças sobre o povo: maiorais de mil, maiorais de cento, maiorais
de cinqüenta, e maiorais de dez.
E eles julgaram o povo em todo o tempo; o negócio árduo trou-
xeram a Moisés, e todo o negócio pequeno julgaram eles.
Então despediu Moisés o seu sogro o qual se foi à sua terra."10

3.4.2 Como dividir o trabalho de acordo com a diferenciação

entre os diversos tipos de tarefas?

Fayol não contribui para o esclarecimento deste assunto.

Gulick diz que a situação ideal, quanto à homogeneidade, verá
reunidos, na mesma unidade, todos aqueles que estiverem exe-
cutando:
"o mesmo trabalho, pelo mesmo processo, para a mesma clientela,
no mesmo lugar... Quando qualquer um desses quatros fatores
varia, torna-se necessária uma seleção para determinar a qual deles
se deve dar precedência, na delimitação do que é e do que não
é homogêneo e portanto combinável."l1

A escolha das bases para obter homogeneidade resulta na orga-

nização por objetivo, processo, clientela ou material, e área:

"Organização por objetivo dominante, como abastecimento de água,

controle da criminalidade, ou educação, serve para reunir num

iO E.XODO. 18.
7\ GULICK. L. Op. cil.. p. U.

27
UnICO grande departamento todos aqueles que trabalham na conse-
cução de um determinado serviço... Organização por processo
dominante, como engenharia, ensino, direito ou medicina, tende a
reunir num único departamento todos os que trabalham utilizando-
se duma técnica ou habilitação especial, ou então que sejam ele-
mentos integrantes de uma determinada profissão... Organização
à base das pessoas atendidas ou das pessoas com as quais se lida,
ou à base das coisas com que se lida, conduz à reunião, num único
departamento, independentemente da finalidade do serviço ou da
técnica utilizada, de todos aqueles que trabalham com um deter-
minado grupo de pessoas ou coisas. .. Organização à base do local
em que o serviço é executado reúne todos aqueles que trabalham
numa determinada ~rea seja qual for o serviço que estejam desem-
penhando ou a técnica que representem."72

Schuyler Wallace afirma:

"por certo, cada uma dessas definições revela as qualidades essen-

ciais do método de organização que se propõe descrever. t fora
de dúvida, também, que, à base dessas definições, torna-se possível
identificar muitos dos departamentos administrativos, hoje existentes
nos diferentes países. Não menos indubitável, contudo, é que essas
definições não conseguem delinear, claramente, os limites entre os
diversos conceitos, tornando-se, em conseqüência, responsáveis por
uma considerável parcela da falta de clareza e confusão que carac-
terizam grande parte da discussão abstrata sobre o assunto."73

Após apresentar e analisar um exemplo, continua Wallace:

"À luz desta análise, somos inevitavelmente levados a perguntar
se haverá utilidade numa discussão abstrata de tais conceitos, assim
mal definidos e pobremente delineados.

A pergunta dá idéia de uma confusão muito maior do que na

realidade existe. Isto porque, embora se deva admitir que as defi-
nições geralmente aceitas são um tanto insatisfatórias, ou por não
conseguirem fornecer critérios concretos para sua aplicação, ou pela

72 GULlCK, L. & URWICK, L., ed. Op. cit., p. 21-6.

73 WALLACE, S. Federal' departmentalization. N. York, Columbia Univ.
P re 55. 1941. p. 94.

28
Iülta de nitidez, na caracterização de seus limites, existe, contudo,
em relação a cada um desses conceitos, uma essência real de sig-
nificado. Assim, embora essas generalizações raramente mereçam a
qualificação de princípios de administração, deve· se todavia dar-lhes
um lugar proeminente entre os fatores que concorrem para o esta-
belecimento de uma organização departamental."H
WaIJace continua analisando as condições sob as quais se deve
preferir um critério a outros, examinando exaustivamente as vanta-
gens e desvantagens dos padrões organizacionais resultant~s. Em
resumo, embora com mais cautela, endossa ele, certamente, as bases
de departamentalização, discutidas por Gulick.
Mooney adota um ponto de vista diferente. Em sua oplOlao,
a dbtinção entre variedades de atividades - ou "diferenciação fun-
cional" - leva à identificação de três grupos principais: o discri-
minativo, o aplicativo e o interpretativo, ou seja, funções ligadas
à definição do objetivo, funções referentes à sua consecução e fun-
çôes relativas às decisões interpretativas. 75
"Não se pode conceber trabalho, função ou tarefa individual,
de qualquer espécie, que não envolva um dos três elementos: a de-
terminação de alguma coisa a ser feita, a feitura dessa coisa e a
decisão de questões que possam surgir no decurso da execução da
coisa em obediência a normas e práticas predeterminadas. "76
Estes são os "denominadores comuns" da grande variedade de fun-
ções existentes em toda parte. 71
Urwick concorda tanto com Mooney quanto com Gulick. Está
de acordo com Mooney quando diz que:

.. . .. enquanto as funções específicas podem ser de variedade quase

infinita, dependendo da complexidade das atividades necessárias à
obtenção de um determinado fim, não se concebe nenhuma função
ou mesmo tarefa isolada de qualquer espécie que não se enquadre
numa daquelas três classes. E essas três classes se relacionam no
que se refere a princípio, processo e resultado. Dizem respeito, res-
pectivamente, a um dos três fatos: determinação de que alguma

74 Id .. ibid., p. 96.
7S MOONEY, J. The prillciples of organiza/ion, ed. cit., p. 25-6.
7;." IJ., ibid., p. 27.
77 Id., ibid , \l. 25-7.

29
coisa seja feita; execução dessa coisa; e decisão de casos que surjam
ao executá-la, de acordo COm regras e preceitos prefixados. Essas
classes de atividades ou são determinativas, ou aplicativas, ou in-
terpretativas". '18

E concorda com Gulick e Wallace, ao continuar dizendo:

"O número mais avultado de atividades encontradas na maioria

das formas de organização pertence ao grupo aplicativo ou exe-
cutivo. E é, conseqüentemente, em função da execução, ou seja,
do trabalho a ser feito, que normalmente se expressa a diferencia-
ção funcional. Segue-se daí que o processo de definição consiste
na identificação dos limites de cada cargo, de cada grupo de ativi-
dades. .. Três métodos gerais de determinação de tais limites exis-
tem na prática: o unitário, o seriado e o subjectival . ..• De acordo
com o método unitário, determinaram-se os limites de cada grupo
de atividades tomando-se por base pessoas, coisas ou áreas ...

O método seriado... se apresenta quando, por exemplo, um

produto passa por uma série de departamentos, cada qual equipado
para realizar um determinado processo ou grupo de processos ...
Finalmente, há o método subjectival, muitas vezes chamado fun-
cional, de distribuir atividades. Neste caso, os limites de cada cargo
são fixados tendo em conta ou um determinado assunto ou um
aspecto da administração, ou, ainda, um grupo de assuntos corre-
latos."'I9
Torna-se evidente que o método unitário constitui a departa-
mentalização por clientela, por material ou por área; o método seria-
do é a departamentalização por processo ou técnica; e o método
subjectival, a departamentalização por objetivo.

78 URWICK, L. The elements of administration. ed. cit., p. 53-4.

• N . T . Buscou o autor na palavra subject a origem para a denominação
dada ao seu terceiro método. Como dentre as acepções da palavra subject
destacam-se assunto, matéria, objeto, podemos dizer que o método subjectiva/
é o que toma por base um determinado assunto. Aliás, a outra designação
dada a esse mesmo método, ou seja, funcional e a descrição que dele faz no
texto o autor dispensariam talvez esta nota. Sentimo-nos, contudo. no dever de
fazê-Ia. Não existindo o termo subjectival nem mesmo em inglês, parece· nos
um pouco de exagero procurar encontrar um equivalente em nossa língua.
Por isso julgamos mais razoável conservá-lo no original.
79 Id., ibid., p. 56-60.

30
3.S Alé onde se deve levar li deparlamentllliz.ação?

A divisão do trabalho de acordo com o princípio da homoge-

neidade nào deve prosseguir incontidamente. Restringe-a o princípio
do alcance de controle, sobre o qual Gulick diz:

··Exatamente como a mão do homem sô pode alcançar um nú-

mero limitado de teclas de um piano, assim também a mente e a
\'untade de um homem só podem alcançar um número restrito de con-
tatos administralivos... O limite do controle constitui, em parte,
uma que)tão de limitação do conhecimento; mais ainda, porém, é
ulUa questào de limite de tempo e energia. Em conseqüência, o chefe
de qualquer empresa só pode dar ordens pessoalmente a uns poucos
individuos. .. Essa situação imposta a toda organização humana
pelos limites do alcance de controle não é a mesma, é óbvio, para
diferentes espécies de trabalho e para organizações de variadas pro-
porções. Onde o trabalho é rotineiro, repetitivo, de caráter e na-
tureza mensuráveis, talvez um homem possa dirigir numerosos ope-
rários. .. Onde o trabalho é diversificado, de qualidade e sobretudo
4uando as pessoas 'lue o execulam estão dispersas, um homem po-
derá supervisionar somente a poUCOS."1I0
Urwick é ainda mais enfálico a esse respeito; afirma, calego-
ricamenle, que "nenhum chefe pode supervisionar diretamel1le o
Irabalho de mais do que cinco, ou, no máximo, seis subordinados
cujo Irabalho seja inler-relacionado".8!
E Urwick menciona o ensaio no qual Graicunas dramatiza, atra-
\'és de análise malemática, o impacto causado sobre o chefe pelas
relações diretas e cruzadas com seus subordinados. 82
Henry Niles é também a favor do princípio do alcance de con-
trole. Afirma que um 'chefe graduado só deve ter, comunicando-se
com ele, diretamente, um pequeno número de pessoas; em geral, não
mais que cinco, às vezes um número maior".s3

gJ GUUCK. L Notes on lhe lheory ar organization. In. Op. cit., p. 7.

~I URWICK. l. Op. cil., p. 52-3 .
•! ---o Rdalionships in arganizalion. In: GULlCK, l. & URWICK, L .
.:.1. Pup4!rs 011 lhe sdence 01 admi/lislralio/l. ed. cil., p. 183-7.
~j NILES. lt. In: SECKLER-HUDSON, C. ed. Processes 01 orgcmization u/I(l
m'IIIClgell/e,". eJ. cil., p. 50.

31
 Leonard White, contudo, declara:

"o número máximo de subordinados que um chefe é capaz de su-

pervisionar, com resultado, não po~e ser determinado pela aplicação
de uma lei do alcance da atenção. O verdadeiro alcance da atenção
varia com o tipo de trabalho supervisionado (quer seja rotineiro,
quer seja aquele em que se tenha que tomar decisões), com o nível
de responsabilidade, com a personalidade de chefe e chefiados
e com o necessário grau de supervisão e direção".84

Nem Fayol nem Mooney incluem o alcance de controle em sua

discussão dos princípios de organização.

3.6 Como coordenar?

Fayol não classifica como princípio de administração a coordenação,

de que, entretanto, faz uma análise exaustiva, como um elemento
. de administração. Por coordenação entende: "a reunião, a unifica-
ção e a harmonização de toda atividade e esforço".85
a coordenação é obrigatória".8G Mooney acentua também a impor-
Gulick declara que "se a subdivisão do trabalho é indispensável,
tância da coordenação; afirma ele, de fato, que todos os outros
princípios de organização "estão contidos neste". Mooney define a
coordenação como "a distribuição ordenada do esforço do grupo,
a fim de obter unidade de ação na consecução de um fim comum".87
Gulick acredita que existem, em princípio, duas maneiras - que
não se excluem, mas sim que se completam - de coordenar uma
empresa: pelo fluxo das ordens emanadas do superior ao subor-
dinado, seguindo as linhas de autoridade; e pela criação, na mente
e na vontade dos que trabalham em grupo, de uma inteligente uni-
dade de propósito. O primeiro método constitui a coordenação por
organização, o segundo a coordenação pela dominância de uma
idéia,s8 equivalendo à combinação do esprit de corps coma "uni-

84 WHITE, L. Introduction to lhe study of public administration. ed. cit.,

p. 50.
81 FAYOL, H. Op. cit., p. 6.
I!ó GULlCK, L. Op. cit., p. 6.
d7 MOONEY, J. The principies of organization. ed. cit., p. 5.
88 GULlCK, L. Op. cit., p. 6.

32
dade de direção" de Fayol. 89 Catheryn Seckler-Hudson afirma que
a "unidade de... propósito deve estar disseminada pela organi-
zação".90

o raciocínio de Mooney se assemelha a este, ao declarar:

"O poder coordenador, supremo ... é a autoridade; ... uma ver-

dadeira coordenação deve ser baseada numa real comunhão de
interesses; a coordenação indica que há um alvo ou objetivo;
doutrina. .. significa definição do objetivo... cada membro de
uma organização não deve apenas conhecer sua doutrina, mas deve
senti-la e absorvê-la até que viva em sua atmosfera e faça dela
um guia de seus at05."91
São estes os princípios aplicáveis à organização, de acordo com
o ponto de vista dos anatomistas. Antes de concluir este capítulo,
~ necessário fazer referência a um último aspecto da teoria de
organização de cima para baixo: seu conceito da função de s/a!!,
a que Mooney chama a fase s/a!! da funcionalização. 92

Fayol define sla!! como:

"Um grupo de homens, munidos da força, conhecimento e tempo

que possam faltar ao administrador geral, de maneira a constituir
complemento, reforço e uma espécie de projeção da personalidade
do administrador."113

As palavras de Mooney são quase as mesmas:

"Serviço de sta!! em organização significa serviço de recomendação

ou conselho, que se distingue das funções de autoridade e coman-
do. .. O staff constitui uma expansão da personalidade do dirigente.
Significa para este mais olhos, mais ouvidos e mais mãos que o
auxiliem na formulação e na consecução de seus planos."94

~~ FAYOL. H. Op. cit.. p. 25 e 40.

9J SECKLER-HUDSON, C., ed. Op. cit., p. 43.
91 MOONEY. J. Op. cit., p. 6,9, 10 e 11.
92 Id .. ibid., p. 33.
93 FAYOL, H. Op. cit.. p: 63.
;~ MOONEY. J. Op. cit., p. 33-41.

33
 E Mooney acrescenta ainda:

"Este serviço se desdobra em três fases que se apresentam perfei-

tamente correlacionadas: a informativa, a consultiva e a supervi-
sora. .. A fase informativa se refere ao, elementos que a autoridade
deve conhecer ao esquematizar suas decisões; a consultiva se refere
aos pareceres baseados naquelas informações; a supervisora con-
substancia-se na aplicação das duas fases precedentes a todos os
detalhes da execução."II:i

Leonard White apresenta argumentação semelhante:

"Nas grandes organizações, outro tipo de especialização surge, apro-

priadamente denominado o slall . ..

o slafl é um órgão de aconselhamento, para um dirigente cate-

gorizado, sem nenhuma responsabilidade executiva. A função exer-
cida por um slall militar é planejar, aconselhar e assistir o oficial
comandante no comando, mas não comandar. A função de um stall
civil é entendida da mesma maneira, ou seja, estudar os problemas
administrativos, planejar, aconselhar, observar, mas não agir."II(J

3.7 A valiação da conrribuição individual nesta escola

Esta análise ligeira mostra, claramente, que a maioria das normas

básicas sugeridas por este grupo foram estabelecidas por Fayol e
Gulick. Ambos tratam do assunto com clareza e exaustivamente,
embora divirjam bastante, quanto à maneira de encará-lo: Fa)'ol é
o engenheiro que se transformou com sucesso num administrador
e é sobretudo o homem prático tentando estabelecer as bases de
uma teoria administrativa. Seus princípios de administração, con-
tudo, carecem de apresentação metódica; muitas vezes apresenta-se
muito enfático e mesmo dogmático em seus esforços para provar
o acerto de suas opiniões. Acentua-se isto no fim de sua vida,
conforme se pode observar comparando a Administração induslrial
e geral, primeiramente publicada em 1916, com sua conferência
pronunciada, em 1923, no Congresso de Ciências Administrativas
de Bruxelas e incluída na coleção Ensaios sobre a ciência de admi-

9~ Id., ibid., p. 33.

96 WHITE, L. Inlroduclion lo the sludy 01 public administration. ed. cit.,
p. 30·1.

34
niSlração (Papers on lhe science 01 adm;nislral;on). Fayol, contudo,
destaca-se como autêntico pioneiro do estudo da administração de
cima para baixo. Com seus "princípios de administração", comple-
mentados pelo estudo dos elementos da administração, lançou as
bases para uma concepção teórica do assunto. Muitos de seus "prin-
cípios" resistem melhor à crítica do que outros sugeridos mais tarde,
por outros componentes do grupo; tanto assim que vários dos seus
princípios soam hoje como truísmos.
Gulick é o er·udito par excelence. Suas NOlas sobre a teoria da
organização são metodicamente apresentadas, sua análise é sempre
lógica; raramente é ele dogmático. Na realidade, as únicas indica-
ções de dogmatismo encontram-se na sua discussão da unidade de
comando e do alcance de controle, dois conceitos que têm sido
objeto de crítica por parte de outras escolas de organização. O
estudo de Gulick sobre organização é bem mais completo que o
de Fayol. Gulick não só abrangeu toda a parte tratada por Fayol
como ainda apresentou uma vasta contribuição original. Sua aná-
lise da divisão do trabalho, sua teoria sobre a departamentalização
e suas idéias a respeito da coordenação são particularmente escla-
recedoras.
A Fayol e Gulick segue-se Mooney, como grande inovador da
teoria da organização. Embora não conhecesse o trabalho de Fayol,
suas principais idéias são semelhantes às deste. Contudo, divergem
os dois profundamente quanto aos métodos aplicados para discussão
de seus conceitos. Fayol é bastante empírico enquanto Mooney tem
uma formação mais científica. Na realidade, algumas vezes procura
este de tal maneira ser científico que sacrifica a clareza à lógica,
como no caso de sua tentativa - não analisada aqui - de en-
quadrar seus "princípios de organização" nas leis básicas da lógica,
segundo L. Anderson. D7 A mais interessante parte de seu livro,
contudo, a que descreve os princípios de organização através da
hislória,lOs foge aos objetivos desta tese.
Em seguida vem Urwick, que raramente apresenta algo de novo,
mas que foi o primeiro a fazer uma análise completa das contri-
buições de Fayol, Mooney e Taylor para a teoria de organização.
Urwick compartilha com Mooney a devoção por um esquema rígido

91 MOONEY, J. Op. cit., p. 45·6. (O livro de Anderson é Das Loigesche

Seine Geselze und Categorien).
V8 Id., ibid., p. 47·164.

35
e lógico; entretanto, mostra-se ineficaz nesse ponto, mais ainda do
que Mooney, tanto assim que a maior falha de sua apresentação
dos "princípios" e métodos de organizaçã0 99 reside, exatamente,
em não conseguir enquadrá-los num esquema lógico e convincente.
Não obstante, esclareceu muitos pontos em torno dos quais seus
colegas tinham sido bastante obscuros, e muitas vezes estabeleceu
ligação entre eles.
Pertencendo a uma categoria diferente de Fayol, Urwick,
Mooney e Gulick - que acertadamente podem ser considerados os
fundadores desta escola - encontram-se Wallace, Catheryn Seckler-
H udson e Henry Niles. Concentraram-se estes no desenvolvimento e
esclarecimento dos conceitos de seus predecessores, o que em grande
parte conseguiram. Todavia, também eles acentuaram a tendência,
nascida com a própria escola anatômica, de pensar em organização
em termos formais e abstratos, sem dar muita atenção ao seu con-
teúdo psicológico e social. Isto constitui o que Dwight Waldo chama
de "racionalismo" na teoria organizacional, de acordo com o qual
"uma boa estrutura organizacional é aquela que obedeça ao esquema
adequado a uma boa organização, que se ajuste aos tipos persistentes
de mentalidade encontrados entre todos os indivíduos em todas
as épocas, em vez de procurar atender às características e peculia-
ridades dos indivíduos que ocorre "habitarem" a organização numa
determinada ocasião."loo
Esta é também a principal razão do "pronunciamento" de Simon
contra grande parte da literatura sobre assuntos administrativos. lO!

Diz ele:

"A análise de administração sofre atualmente dos males da super-

ficialidade, da supersimplificação e da falta de realismo. Confinou-se
estritamente ao mecanismo da autoridade e não conseguiu colocar
dentro de sua órbita os outros aspectos igualmente importantes que
influenciam o comportamento da organização. Recusou-se a atacar
a tarefa cansativa do estudo de com quem devem ficar as ativi-
dades de tomar decisões. Tem-se contentado em falar de autoridade,
centralização, alcance do conrrole, junção, sem procurar definir esses
termos em função das operações. Se a análise da administração

99 URWICK, L. The elements of administration. ed. cit., p. 35·76.

100 WALDO, D. Ideas and issues in public administration. ed. cit., p. 83.
101 SIMON, H. Administrative behavior. ed. cit., p. 36.

36
não atinge um nível mais alto de sofisticação, há pouco motivo
para esperar que se obtenha rápido progresso na identificação e
confirmação de princípius de administração válidos. "102
E bastante curioso que seja Fayol menos culpado do formalismo
e do abstracionismo existentes na teoria de organização do que outros
que, como ele, encararam a organização sob o ângulo anatômico.
Por ter sido incapaz de isolar o fator estrutura do fator peuoal
- no que foi criticado por Urwick - deixou de ser tão racionalista
quanto seus colegas. Pergunta-se: teria sido Fayol mais sábio que
os outros ao adotar um conceito de organização que, de acordo
com Urwick, "limita seu pensamento"? Teriam suas idéias sido
diferentes se acontecesse ter ele vivido ao tempo de Urwick? Existe
Ilo trabdlho de Fayol base para uma suposição - não mais que
isso - a respeito desta última hipótese: seu interesse pela formu-
lação racional de uma teoria de administração poderia tê-lo levado
a isolar estrutura de pessoal, tivesse ele vivido na década dos 30,
quando a dIscussão sobre teoria organizacional foi em grande parte
conduzida naquele sentido.
~Ias será o rótulo de racionalista um labéu para esta escola?
Será forçosamente errado o racionalismo em organização?
O eminente Leonard White assim nào pensa, pois escreve, cla-
ramente: "Um sistema de administração, visto do ângulo especial
ele sua estrutura, constitui um agregado de cargos e ocupantes inter-
relacionados. E relativamente estável e existe, em geral, com o
fim de satisfazer para a comunidade necessidades permanentes e
continuadas. f. racional, e não intuitiva e estabelecida ao ,,":<150.
Baseia-se em considerações gerais e não individuais. Os indivíduos
entram e saem, mas a organização mantém sua própria vida; mui-
tas já são antigas, mas a não ser em caso de catástrofe ou colapso,
continuarão indefinidamente. As organizações tornam-se mais alta-
mente especializadas à medida que crescem, mas todas as suas
partes componentes baseiam-se no objetivo e nas funções. Sua espi-
nha dorsal é a hierarquia e a aceitação da relação superior-subordi-
nado em arranjos mútuos de autoridade, responsabilidade e obedi-
ência."lo~

102 Id., ibid., p. 38.

1U3 WHI TE, L. IJltrodl,ctio/l to the study of public administration. ed. cit.,
p. 39.

37
 CAPITULO 4

4.1 Ênfase no elemento humano: a concepção dos psicólogos

A classificação dada a este grupo é talvez mais arbitrária do que

aquela sob a qual as duas escolas precedentes foram tratadas. Po-
der-se-ia argumentar que os psicólogos, objeto do presente capítulo,
seriam, com mais propriedade, denominados psicólogos sociais, es-
tando também neste caso o grupo que se lhe segue, dos que são
aqui chamados sociólogos da organização. Bem poderia ser assim,
mas estes dois grupos apresentam características distintas que suge-
rem ser mais indicado tratá-los separadamente. Além disso, os que
têm sido designados os psicólogos deram mais importância às rea-
ções individuais, enquanto os sociólogos concentraram sua análise
no comportamento do grupo.
Os psicólogos da organização interessaram-se pelo estudo da
organização como um sistema de controle baseado no reconheci-
mento das motivações dos indivíduos. Encararam a organização
como algo dinâmico, contrastando com o conceito estático dos en-
genheiros e dos anatomistas. Preocuparam-se com a coisa em pro-
cessamento1 ,,", e não com seus aspectos estruturais; deve-se-Ihes reco-
nhecer o terem incutido na mente daqueles que estudam organização
que:
1. Organização constitui, fatalmente, o resultado de uma série de
transigências que levam em conta um número infinito de possibili-
dades em torno de uma situação específica ou única.
2. Organização é uma força viva, móvel e fluida.
3. Organização representa pessoas que reagem e respondem a es-
tímulos que não podem ser definidos com precisão. 10Ii

A fundadora desta Escola é Mary Parker Follett; na verdade,

não fora sua notável contribuição ao estudo da organização, este

IIN METCALF. H. & URWICK, L., ed. Introduction. In: FOLLETT. Mary
Parker. Dynamic administration. The cotlected papers of Mary Parker Fotlett.
Editado por Henry Metcalf & L. Urwick. N. York, Harper and Brothers,
1940. p. 23.
105 The U.S. Bureau or the Budget. citado por SECKLER·HUDSON, C., ed.
The principIes of organization. In: Processes 01 organization and management.
ed. cit., p. 39.

38
grupo poderia ser fundido com o que vai ser estudado no proxJmo
capítulo - o dos sociólogos - e classificado como o dos psicólogos
.wâ(,;s. foi a originalidade de Mary Polleu que forçou a subdivisão.
Como salientou o compilador da coleção de seus ens"ios, Mary
fullclt: "interessava-se por problemas de governo, de organização
e de administração. Sendo uma pessoa de alta visão e não se im-
pressionando de maneira alguma com fórmulas convencionais, estava
convencida de três coisas: primeiro, de que todos êsses problemas,
onde quer que ocorram, constituem, fundamentalmente, problemas
de relações humanas; segundo, conquanto cada ser humano seja
diferente, verifica-se, nas reações humanas em situações semelhan-
tes, um fator comum, suficientemente grande para permitir a for-
mulação de princípios de administração; em terceiro lugar, e con-
liocqücntemente, aqueles princípios de administração precisam ser
cunsiderados e aplicados onde quer que haja necessidade de orga-
nizar atividade~ huma~as para a obtenção de um objetivo comum."lOO
A maior parte do assunto a ser discutido neste capítulo gira em
torno du trabalho de Mary Follell. Catheryn Seckler-Hudson - já
profusamente citad,t no capítulo dos anatomi.flas - será invocada,
nO'imnente, porque seus conceitos sobre organização a colocam, em
palie, dentro desta escola. Serão também aqui discutidos, bem como
n,1 próxima seção que trata dos sociólogos de organização, Roethlis-
bcrger, l.eighton, Simon e Redfield.
Mary Folleu apresenta alguns princípios básicos de organiza-
ção e diversos conceitos adequados à análise dos problemas de or-
ganização que serão estudad"ós juntamente com seus princípios.
Seu estudo dos princípios de organização inicia-se com uma
curta discussão sobre a evolução que está ocorrendo com o controle.
Este - "rirma - está se tornando cada vez menos pessoal; sig-
nirica ultimamente, com freqüência, controle orçamentário, controle
de estlXlue, etc.; está "cada vez mais significando controle de fatos
em vez de controle de pessoas"'lU'J

1116 METC.-\l.F. H. & URWICK. L.. ed. Op., dI., p. 24-5.

1.'7 rOU.ET. M. Parl;er. Individualism in a planned sodety. In: Oynamic ad-
lIIilli~tratioll. cd. dt .. p. 295-6. Os mesmos pontos de vista são discutidos em:
The pruccss~ of conlro!. In: GUlICK, L. & URWICK. L., ed. Papers 0/1 tire
SeiOI"" o/ administrtltioll. ed. dI.. P _ 161-9.

39
 Por outro lado:

o controle central vem cada vez mais significando a correlação

de muitos controles e não controle sobreposto;

. .. a autoridade do chefe principal não é, no empreendimento

mais bem administrado, uma autoridade arbitrária imposta de cima,
mas a conjugação de muitas autoridades, colocadas em diversos pon-
tos da organização. "108

Esses dois conceitos - controle de fatos e controle coletivo -

fornecem os fundamentos para os seus princípios de organização:

a) coordenação pelo contato direto dos responsáveis pelo assunto;

b) coordenação nos níveis mais baixos;
c) coordenação pelo correlacion amento de todos os fatores de
uma situação;
d) coordenação como um processo contínuo. 109

4.1.1 Primeiro princípio

A coordenação através do contato direto dos responsáveis pelo

assunto quer dizer maior número de inter-relações entre os dirigen-
tes de cada nível do que as obtidas com a simples utilização da
escala hierárq uica; significa que os a.certos devem ser feitos dire-
tamente pelos que têm autoridade para resolver a questão; constitui
um passo para a correlação de controles.

4.l.2 Segundo princípio_

o contato direto entre os responsáveis deve iniciar-se nas primeiras

fases do processo, isto é, enquanto a política .ainda esteja sendo
formulada, e não após já ter sido adotada uma orientação. Com
isto ficará facilitada a integração, pois se evitará que formulação
e ajustamento da política se desdobrem em dois processos distintos.

Em que consiste a integração? Constitui ela o meio realmente

satisfatório de solucionar questões, sendo preferível tanto à domi-

lOS Id., ibid.

109 Id., ibid., p. 297.

40
nação quanto à transigência. Dominação - vitória de uma parte
sobre a outra - é o meio mais fácil de tratar opiniões divergentes,
diferentes de interesses; não é, porém, o mais eficaz, afinal. Com
a transigência (ou conciliação), cada lado cede um pouco, o que,
entretanto, também não satisfaz porque, na realidade, ninguém quer
ceder alguma coisa. Integração significa que se encontrou uma
solução através da qual ambas as partes obtiveram um lugar, sem
que nenhuma tivesse de sacrificar coisa alguma;110 constitui um
precesso de "comportamento interativo, entre a situação e nós pró-
prios, que representa uma mudança não só na situação como em
nós mesmos".lll Cria algo novo, produto de "um momento na
interação de desejos"'.ll~

Será a integração possível? Como?

A integração será possível se as verdadeiras divergências forem

trazidas a lume, uma vez que divergências desconhecidas não po-
dem ser integradas. O conhecimento das diferenças tornará pos-
sível seu exame e avaliação, e isto levará freqüentemente à sua
reavaliação, "a flor da comparação".113 "Para realizar política de
integração, torna-se essencial descobrir os aspectos importantes da
controvérsia e não seus aspectos dramáticos".u 4
O passo seguinte é desdobrar a quest~o em suas partes compo-
nentes; lidar com conglomerados é fatal. 115 Este passo envolve
o exame dos símbolos, isto é, o exame minucioso da linguagem
utilizada, para que se saiba o que realmente significa. 110 Algumas
vezes, contudo, uma providência inversa toma o lugar deste último
passo, em vez de se argumentar em relação a cada um dos ele-
mentos, tem-se que buscar a questão total - a verdadeira - obs-
curecida por detalhes de pequena monta ou por apresentação de-
feituosa.1l 7

110 FOLLET, M. P. Constructive conflito In: Dynamic administration. ed.

cit., p. 31-5.
til Id., ibid., p. 49.
112 Id., ibid., p. 34-5.
113 Id., ibid., p. 38.
tU Id., ibid., p. 40.
115 Id., ibid., p. 40.
116 Id ., ibid., p. 41.
117 Id", ibid., p. 42.

41
 No decorrer desse processamento, é sempre possível prever a
reação e cuidar dos antecedentes, isto é, dos sintomas reveladores:
é pela previsão da reação e pela preparação para recebê-la que
se atinge' a integração. lIN Previsão da reação não significa que se
devam evitar as dificuldades mas sim verificar suas possibilidades
e avaliá-las; integram-se "os diferentes interesses sem que seja ne-
cessário mexer todas as peças". 119 A preparação para a reação
significa formar uma atitude que leve à integração.l~o
Para se poder prever uma reação é preciso não esquecer que o
comportamento de uma pessoa determina o comportamento de ou-
tras; uma reação representa sempre uma relação; uma pessoa reage
não apenas a outra mas também à relação que entre elas existe;
os empregados não reagem apenas aos seus patrões, mas também
à relação entre eles e o patrão. Essa concepção de "comportamento
em círculo" constitui a base da integração. 121
Ninguém deve supor que se obtenha facilmente a integração.
Muitos obstáculos se lhe antepõem, tais como:

1. exige ela um alto nível de inteligência, arguta percepção e bri-

lhante capacidade inventiva; é mais fácil lutar do que integrar;122
2. nossa maneira de viver habituou muitos de nós a nos deliciarmos
com a dominação; a integração não nos dá tais "emoções";1~3
3. a questão é muitas' vezes discutida teoricamente quando se
deveria cuidar da ação necessária para resolvê-la;12.
4. a linguagem utilizada nem sempre conduz à· integração;HtI
S. carecemos de treinamento para a integração; somos educados
para "vencer" o adversário. a6

4.1.3 Terceiro princípio

Nas palavras de Catheryn Seckler-Hudson, o terceiro prinCIpIO de

organização de Mary Follett, "a coordenação através do correlacio-

111 Id., ibid., p. 43-4.

119 Id., ibid., p. 43.
120 Id., ibid., p. 44.
121 Id., ibid., p. 44-5.
122 Id., ibid., p. 45.
123 Id., ibid.
124 Id., ibid., p. 46.
125 Id., ibid., p. 47.
126 Id., ibid., p. 48.

42
namento de todos os fatores de uma situação", exige "combinação
c correlacionamento eficientes da tarefa especial de cada indivíduo
e de cada subdivisão da organização"Y1 Esta interpretação de cada
parte por, uma a uma, todas as outras partes, e novamente, pelas
outras partes, uma a uma, depois de terem sido penetradas por
todas, deve constituir o objetivo de toda tentativa de coordenação,
objetivo que, sem dúvida, nunca será inteiramente alcançadoYs
Com esses três princípios surgiu um tipo de coordenação hori-
zont .. l que pode s~r muito mais eficiente do que a costumeira
coordenação vertical. A coordenação horizontal significa que se
consegue o entrelaçamento completo dos pontos de vista e das
orientações, com um mínimo de controle de cima para baixo; ob-
tém-se assim uma interpretação de autoridade, uma "coordenação
natural, contínua, inerente à forma de cooperação escolhida".129
Qual é o conceito de autoridade de Mary Follett? Como pode
haver "interpenetração de autoridade" sem perda de autoridade?

"Autoridade - afirma - é a posse do controle", isto é, "o exer-

cício do poder tendo em vista um objetivo específico", entenden-
do-se por poder a "capacidade de fazer com que aconteçam coisas,
de ser um agente causal, de provocar mudanças".13o
Existem basicamente duas maneiras de se exercer o poder; uma
é a do "poder-sobre", a outra é a do "poder-com".
"Poder-sobre" é o poder exercido por uma pessoa ou grupo de
pessoas sobre uma pessoa ou outro grupo. A coerção é uma forma
dI! "poder-sobre" a persuasão pode ser também, algumas vezes,
uma forma de "poder-sobre". "Poder-com" é um poder conjuntamen-
te exercido, um poder resultante da cooperação e não da coação."131
A integração pode restringir o "poder-sobre", porque "a inte-
gração de desejos elimina a necessidade de conseguir poder para
satisfação de desejo."13~
"Se a empresa é organizada de tal maneira que você pode
influenciar um co-administrador ao mesmo tempo que ele está

127 SECKLER-HUDSON. C .• ed. PrincipIes of organization and management.

In: Processes 01 orgunization und management. ed. cit .• p. 44.
m FOLLETT. M. P. Individualism in a planned society. In: Dynamk admi-
lIislrllliulI. cd. cil., p. 299.
129 lu .. ibid., p. 301-2.
IJO FOI.LETT, M. P. Power. In: Op. cit., p. 99.
IJI Id .• ibid., p. \01.
m lu., ibiu., p. 104.

43
influenciando você, de tal forma organizada que um operário tenha
tanta opoftuilidade de influenciar você quanto você tem de influ-
enciá-lo; se existe uma influência interativa contínua entre as pes-
soas envolvidas, o ó'poder-com" pode ser conseguido,"1~3
Pode-se ir ainda mais longe nesse assunto de diminuição do
"poder-sobre", se se obedecer à "lei da situação".
O que é a "lei da situação"?
Aquí chegamos a outra importante contribuição de Marc Follett:
a análise da emissão de ordens, para a qual I-lerbert Simon e
Charles Redfield contribuíram também eficazmente.
Uma ordem indica aos indivíduos como agir no desempenho de
suas tarefas; não é, simplesmente, um desejo: seu "objetivo e função
são p~ovocar ou confirmar alguma alteração na atividade do pes-
soal".131
Daí constituir o processo de dar ordens a forma básica de comu-
nicação de cima para baixo, aquela que não pode ser evitada, por
mais eficaz que seja, em qualquer organização, o sistema de influên-
cias indiretas sobre os subordinados.13~
Como é que uma ordem atinge seu objetivo, como provoca ou
confirma alguma mudança na atividade do pessoal?
Adverte Mary Follett que as pessoas não fazem as coisas mais
sati~fatoriamente apenas porque se lhes mandou que o fizessem.
Argumentar, convencê-las mesmo intelectualmente, pode não ser
suficiente, porque sua vida passada, seu treinamento prévio, sua
experiência posterior, todas as suas emoções, crenças, preconceitos,
desejos, formaram certos modos de pensar que em psicologia se
chamam padrões habituais, padrões de ação, disposições motoras,
que ditam a reação dos indivíduos em face de mudanças. 13a
Menos enfática, mas igualmente positiva, é a discussão de Lei-
ghton sobre os "sentimentos". Usa esta palavra como um equiva-
lente de opiniões e atitudes, quando diz:
"Sentimentos são idéias ou tendências de ação carregadas de
emoções e persistentes como hábitos. São parcialmente cognitivas.

133 Id., ibid., p. 105.

136 FOI.LETT, M. P. The giving of orders. In: Dynamic administratioll. ed.
jul. 1945.
135 R EDFI ELO, C. Commullicatioll in managcmcnt. Chicago. Chicago Univ.
Press, 1941. p. 47.
136 FOLLETT, M. P. The giving of ordens. In: D)'llamic administration. ed.
cit., p. 51.

44
parciaimcnle afdivas e parcialmente conativas. Os sentimentos lêm
ill1porláncia na medidu que influenciam a maneira pda qual os
indivíduos reagem a mudanças. Quando acontece alguma coisa na
vida de UIllÍl pessoa, exigindo alguma reação, essa reação depenJe,
parcialmente, de sua inteligência, parcialmente, das exigências da
situação c, grandemente, de seus sentimentos."l:J7
Roethlisberger, em sua análise dos sentimentos, ressalta que "eles
nãu podcm ser modificados apenas pela lógica".

Têm também:

"uutra inlcl..;~:,;ante propriedade. Conslituem de tal forma uma

parte Íntima de nosso equipamento mental ljue muitas vezes não
podemos torná-kls explícitos. Agem em nosso pensamento como
um sistema de verdades absolutas. Por isso tomam parte na ddcr-
lIlillilÇÜO de nossos pensamenlos e decisões diários. Representam
nlls~us \,dores e expressões definitivas em função dos quais ava-
liamos nossa vida cotidiana."las

Daí uma ordem, para provocar uma verdadeira mudança, de-

verú invocar os padr6l's de aç'úo ou sentimento.\' rios indivíduo::..
('um esse objetivo, sugere Mary Follett que a pessoa que emite
LI ordem promova a f()f1nação de certas atitudes mentais, prO\i-
(\(:ncie para que essas atitudes se manifestem livremente e estimule
as reações assim libertadas à medida que se forem verificando. 1au
O que significaria isto numa situação pní.tica? Significa que se
deve fazer com que o empregado compreenda a conveniência da
altt:raçtio \isada. O empregado comum estaria mais pronto a seguir
novo métodü se tivesse o exemplo de outro indivíduo a seguir. Ge-
ralmente torna-se possível convencer um ou mais empregados, antes
dus demais, das vantagens de uma modificação a ser introdulida;
sempre que se consiga isso deve-se tirar o máximo proveito da
situação, a fim de obter que se intensifique a reação de outros
empregados.1 1tl

137 LEIGHTON. A. The gOlJcming of men. Princcton, Princcton Univ. Prcss.

I g45. P 3H3.
I\~ ROETHl.ISBERGER. F. ]. Mmwgement U!u[l1Iura[e. Cambridgc, Mas, ..
fl.lI·vard Univ. 1'1'':55. 1941, p. 31-2.
Il" FOI.I.ETT. M. P. The giving of orucl's. In: DynCll1lic adminis/ra/iuII. cu.
,·il .. p. 52.
14(1 ItI. ibiJ., p. B.

45
 Nesta altura Mary Follett ressalta que uma atitude, libertada,
não se constitui em hábito apenas por uma única livre manifestação.
Previne ela que são necessárias várias reações para que tal acon-
teça, o que significa que a emissão de ordens não substitui o trei-
namento. Hl
Outro importante aspecto a considerar é que as mesmas pala-
\ras despertam em nós reações completamente diferentes, conforme
o lugar e a ocasião em que sejam pronunciadas; assim o lugar em
que são dadas as ordens, as circunstâncias nas quais são dadas,
podem alterar decisivamente as reações que se obtêm. lu Todavia,
talvez seja mais importante ainda a maneira de dar ordens. A
pessoa a quem se dá uma ordem de maneira desagradável sente
que seu amor próprio foi atingido e se dispõe a agir de um modo
que não beneficiará nem a ela própria nem à organização em que
trabalha. H3
Este fenômeno de excessivo autoritarismo, de "poder-sobre",
pode ser evitado sem que a ordem perca autoridade - pela obe-
diência à "lei da situação", que representa a melhor solução para
o problema em foco na situação administrativa.
A descoberta da "lei da situação" e a obediência à mesma de-
vem tanto quanto possível, constituir tarefa comum à pessoa que
emite a ordem e àquela que a recebe: assim, na realidade, uma pes-
soa não estaria dando uma ordem a outra, mas ambas estariam
recebendo suas ordens da situação.
O conceito de "lei da situação" tenderia a despersonalizar o
prú",csso de dar ordens, produzindo, assim, o equilíbrio ideal entre
autoritarismo e laissez-faire. 1H
Herbert Simon concorda inteiramente com Mary Follett quando
diz que o dirigente não deve apoiar-se muito fortemente em sua
autoridade para fazer com que as ordens sejam cumpridas; não
deve fazer valer, COm excessiva freqüência, a sua posição hierár-
quica, para exercer autoridade sobre os subordinados. Uma ordem
deve ser cumprida não porque emane de quem tem autoridade
e sim porque as pessoas a quem é dada a consideram exata. UI!

w Id., ibid.
1~2 Id., ibid., p. 54.
H3 Id., ibid., p. 57.
IH Id .. ibid., p. 58·9.
H5 SIMON, H. The fine art of issuing orders. Public Management, p. 206-8.
jul. 1945.

46
4.1.4 Quarto princípio

"Coordenação como um processo contínuo" é o principio com que

Mary Follett encerra sua análise dos princípios de organização. Sa-
lienta que a maquinaria estabelecida para coordenação deve ser
wntínua e não preparada para ocasiões espt:ciais,143 pois experi-
ências isoladas são de pouca utilidade; não se pode tomar sábias
decisões com base em fragmentos isolados, mas somente exami-
nando-se as partes em relação umas com as outras. 147

4.1.5 Conclusão

A filosofia de organização de Mary Fol1ett pode ser resumida em

suas próprias palavras: interpenetração de autoridade ao invés de
superautoridade; controle sobre fatos mais do que sobre homens.
Reside aqui a essência de seu pensamento sobre o assunto. A inte-
gração da autoridade, a interpenetração do controle, parece cons-
tituir o principal conceito de Mary Follett. Mesmo seus primeiros
trabalhos revelam seu interesse pelo assunto. Em seu primeiro livro,
The New S/ate, publicado em 1920, escreve:
"A verdadeira autoridade é inerente a um verdadeiro todo. O
indivíduo é soberano de si próprio na medida em que seja capaz
de harmonizar os elementos heterogêneos de sua natureza. Duas
pessoas são soberanas de si próprias no limite de sua capacidade
de se constituírem numa só. Um grupo será soberano sobre si
mesmo na medida em que, de vários ou muitos, seja capaz de
formar uma unidade. Um Estado somente é soberano quando tem
o poder de criar uma unidade na qual todas as outras estejam
contidas. Soberania é o poder decorrente da consciência de uma
completa interdependência de todos."u8
As idéias de Mary Follett foram chamadas de sonhos de olhos
abertus e de negação do individualismo. Ambas as classificações
parecem ser inteiramente descabidas.

146 FOLLETT, M. P. Individualism in a planned society. In: Dynamic ad-

lIi;nislralion. ed. cit., p. 303.
147 ld .. ibid., p. 305.
143 rOLLETT, M. P. The New S/a/e. N. York., Longmans, Green and Co .•
1920. p. 27 I.

47
 Mary FoUett era sem dúvida idealista, mas também bastante
prática. No decorrer de seu estudo dos conceitos de psicologia
procurou sempre ressaltar como funcionavam na vida cotidiana.
Muitos de seus ensaios estão cheios de exemplos simples, alguns
tão simples que parecem quase infantis. É bem verdade que alguns
de seus conceitos são difíceis de se entender, não constituindo isto,
porém, peculiaridade de sua obra. Em toda ciência social encon-
tram-se exemplos disto. Na verdade, as ciências sociais estão-se
tornando, cada vez mais, tão especializadas que os especialistas em
ciência política acham cada vez mais difícil compreender os psicó-
logos e sociólogos; a recíproca pode ser também verdadeira. Mesmo
dentro de cada ciência social, uma escola de pensamento por vezes
lamenta ser impossível compreender uma outra, em virtude da ex-
trema complexidade de linguagem.
É provável que a pecha de inimigo do individualismo magoasse
Mary Follett profundamente, pois concentrou seu interesse antes
de tudo no ser humano. Sua teoria da "lei da situação" demonstra
o profundo respeito que tinha pelo homem, o qual, de acordo com o
que pensava, não devia obedecer a outro hon~em~ mas sim aten-
der a uma avaliação imparcial de fatos e interesses. Estava con-
vencida de que o ente humano encontrava sua melhor expressão
através da "integração", e não apenas por intermédio de si mesmo.

48
 CAPITULO 5

5.1 Enfase no comportamento social: a concepção dos sociólogos

Prefaciando o livro de Elton Mayo, Os problemas sociais de uma

civilização industrial, escreve Wallace Daunham:

"Em seu primeiro extenso relatório sobre. " pe,squisa industrial,

0.\' problemas humanos de uma civilização industrial, publicado em
193-3,. .. Mayo estabeleceu novas bases para os métodos de estudo,
para os meios de se obter, de cada trabalhador, melhor compreen-
são de suas tarefas industriais e para as maneiras de lhes aumen-
tar a sensação de bem-estar nO trabalho. .. Todos esses depoimen-
tos envolveram reconhecimento do valor de grupos sociais e de
equipes de trabalho, a par do trabalhador considerado individual-
mente.
Não obstante, o resultado final .. , foi dar relevo ao próprio
indivíduo, compreendendo-se aí, naturalmente, também o indivíduo
projetado em seu meio social.
No presente relatório, publicado doze anos depois, os aspectos
ressaltados por Mayo mudam, não para excluir o cidadão, mas
para salientar a importância dos grupos e dos métodos de com-
preensão do comportamento de grupos, quer sejam formalmente
organizados. c reconhecidos pela administração, quer se trate de
organizações informais, por si próprias constituídas."HiJ
Essas palavras se aplicam integralmente à escola de organização
cujas id~ias centrais vão ser aqui analisadas e que nasceram com
as experiências feitas em Hawthorne. Quando se publicaram os
primeiros relatórios, ressaltaram-se o homem c as reações individuais,
mas, gradualmente, passou-se a dar mais relevo aos aspectos socio-
lógicos do problema.
Entre os precursores desta Escola, devem-se mencionar, pelo
menos, Mayo, Whitehead e Roethlisberger c, entre os que surgiram
depois, Barnard, Simon, Smithburg e Thompson, Selznick, Redfield
e muitos outros.

14) MA YO, Elton. The social problems 0/ an industrial civilization. London,

ROllllt!dge and Kegan Paul, 1949. p. VII-VIII.

49
 A filosofia de organização deste grupo pode ser sintetizada pelas
seguintes citações, a primeira de Whitehead e a segunda de Roe-
thlisberber:

"Acontece que os administradores, realmente, se preocupam

com os sentimentos e atitudes dos indivíduos a seu cuidado, mas
essa preocupação decorre quase que exclusivamente de um senso
social não analisado e não de qualquer compreensão definida. Um
administrador conceberá muitas vezes seu trabalho em termos estri-
tamente econômicos e reconhecerá em seguida que os objetivos só
podem ser alcançados se os sentimentos humanos não se opuserem
às atividades necessárias.
O que se exige é que os sentimentos sociais e as atividades de
grupos sejam olhados não como obstáculos a vencer mas como parte
integrante do objetivo para o qual o organizador está trabalhando.
A satisfação humana depende de atividades executadas em comum,
no sentido de alguma realização futura; assim, uma sociedade só
será sadia quando os contatos humanos forem. adequadl;l e eficien-
temente organizados para atingir seu objetivo."lãO
"Uma organização industrial vem a ser mais do que uma mul-
tiplicidade de indivíduos agi~do apenas em relação a seus interesses
econômicos. Esses indivíduos têm também afetos e sentimentos uns
em relação aos outros e, em suas relações diárias, tendem a esta-
belecer padrões de interação. A maioria dos indivíduos que vivem
sob esses padrões vem a aceitá-los como verdades imprescindíveis
e óbvias, reagindo de acordo com o que elas determinam. "UH
Segundo tal filosofia, os sociólogos de organização não podem
aceitar - como o fazem os engenheiros e os anatomistas - a idéia
de que estabelecer uma organização significa "correlacionar os
deveres ou funções num todo coordenado",Hi% Os sociólogos con-
sideram tais conceitos incompletos bem como estéreis e dogmáticos;
sua teoria de organização tem um objetivo mais amplo. Simon,
por exemplo, oferece a seguinte lista provisória das "principais áreas
de pesquisa" sobre o assunto:

ISO WHITEHEAD, T. N. Leadership in a fre~ society. Cambridge, Mass.,

Harvard Univ. Press. 1956. p. 85·6.
\.\\ ROETHLlSBERGER. F. J. Management and mora/e. ed. cit.. p. 59.
m MOONEY. J. Tlte principies 01 organization, ed. cit., p. 3.

50
 "Os processos de tomar decisões nas organizações; os fenômenos
do poder nas organizações; aspectos racionais e não racionais do
comportamento nas organizações; o meio organizacional e o meio
social; estabilidade e mudanças nas organizações; a especialização
c a divisão do trabalho."1!;3
Um dos característicos désta Escola é não ter tentado estabele-
I:er "princípi,;~ de organização"; aliás, seus integrantes, em sua
maioria, mostram-se céticos quanto à possibilidade de enunciar tais
prindpios; sua teoria é mais descritiva que prescritiva.
O que descrevem eles?

5.2 Organização formal e informal

Nas palavras de Simon, Smithburg e Thompson, organização é "um

sistema planejado de esforço cooperativo no qual cada participante
tem um papel definido a desempenhar e deveres e tarefas a exe-
cutar".l5t
Os mesmos autores advertem, porém, que esta definição abran-
ge somente Uma parte da organização, a parte a que se deu estrutura
formal, ou como um plano traçado para os membros da organi-
zação, ou como um processo convencionado para dar perfeita exe-
cução ao plano.
"Quase sempre o quadro real de comportamento e de relaçôes
apresentado pelos membros de uma organização se afasta, ligeira
ou amplamente, do plano formal de organização. Esse quadro pode
diferenciar-se do plano formal de duas maneiras: a) o plano for-
mal pode estar incompleto - pode não compreender integralmente
o padrão de comportamento efetivamente seguido e b) algumas
partes do padrão de comportamento podem estar em contradição
com o plano. Com a expressão organização informal se quer ex-
pressar o padrão global de comportamento adotado - a maneira
pela qual os membros da organização realmente se comportam
- na medida que esses padrões não coincidam com o plano for-
mal."l;;ü

153 SIMON. H .• SMITHBURG. D. & THOMPSON, V. Public administration.

N. York Sdellce Review, p.' 1110-9, dez. 1952.
154 SIMON, H .. SMITHBURG, D. & THOMPSON, V. Public administratíon.
N. York Knopf, 1950. p. S.
155 Id., ibid., p. 87.

51
 Em outras palavras, organização informal é a que ocorre quan-
do a organizaçiio formal começa a operar; constitui o resultado da
interação espontânea dos membros da organização, o impacto das
personalidades dos atores sobre os papéis que lhes foram destina-
dos. Daí não haver estrutura formal sem a sua informal contra-
partida; o "plano administrativo formal não pode nunca refletir,
adequada ou completamente, a organização concreta à qual se refere,
lh-la razâo óbvia que nenhum plano abstrato pode - ou deve,
se pretende ser eficiente - descrever exaustivamente lima totali-
dade empírica" .1"0
Algumas vezes acontece que a estrutura informal tem uma in-
fluência tão penetrante que leva a lima redefinição da estrutura
formal; assim, a interação de participantes, a estrutura informal
pode tornar-se um competidor em vez de um complemento da es-
trutura formal. No dizer de Selznick:
"nas grandes organizações os afastamentos do sistema formal
tendem a se tornar institucionalizados de modo a se estabelecerem
leis mio escritas e associações informais. A institucionalização re-
move tais desafios do domínio das diferenças de personalidade, trans-
formando-os em um aspecto estrutural persistente da organização
formal."l "1
Talvez a maior força que exista atrás da estruturação informal,
dentro de uma organização formul, consiste no fato de que:

"numa organização formal os indivíduos têm outros laços orga-

nizacionais. Muitos grupos externos sociais, étnicos e locais têm
uma força institucional capaz de atravessar os portões de uma
fábrica e os umbrais dos escritórios para exercer pressões positivas
sobre seus membros que estão do lado de dentro. E a subdivisão
estrutural da organização formal, que é efetuada tendo em vista
a eficiência, produz outros grupos sociais, internos. Existem grupos
de trabalho. " grupos ligados pela proximidade. .. e grupos que
del'orrem da posição hierárquica ou da formação profissional ou
técnica. "158

156 SELZNICK, P. Foundations of a theory of organization. American 50cio-

10gicI.Il Review, p. 25, fev. 1948.
157 ld .. ibid., p. 27.
158 REDFIELD, C. Comunica/ion in management. ed. cit., p. 235.

52
 Barnard considera todos esses grupos "organizações informais"
c atribui-lhes as seguintes funções dentro da organização formal:

a) comunicação;
b) manutenção da coesão através da regulamentação da vontade
de servir e da estabilidade da autoridade objetiva;
() manutenção dos sentimentos de integridade pessoal, do respeito
próprio, de livre escolha. 159

A importância dos grupos de trabalho foi uma das primeiras

conclusões dos estudos da fábrica de Hawthorne. Elton Mayo de-
clara que:

"Na indústria e em outras situações humanas o administrador

lida com grupos humanos bem entrelaçados e não com uma horda
de indivíduos. .. o desejo que tem o homem. de ser constantemente
associado, em seu trabalho, a seus companheiros, é uma forte, senão
a mais forte, característica humana. "lUU
Continuando suas pesquisas sobre o assunto, Elton Mayo des-
cobriu mais tarde que "parecia haver três tipos de grupos em nossos
estudos: "o grupo natural", o "de família" e o "organizado". O
grupo natural resultava simplesmente da associação em trabalho;
era menor em número, tinha uma freqüência regular, embora sob
a supervisão direta do contramestre. No grupo de família, grupo
mais amplo, um núcleo estável determinava, em função do seu
prestígio, a freqüência do grupo; o comportamento dos membros
mais novos ficava condicionado ao exemplo dado pelos que per-
tenciam há mais tempo à organização. As relações da administração
com esses dois grupos se processavam indiretamente. Obtinham
eles a integração espontaneamente porque a administração criava
o clima parà esse fim. As relações da administração com o terceiro
grupo - o grupo organizaJo - eram diferentés: possuía este um
líder, selecionado pela administração, respeitado e desfrutando a
confiança dos companheiros. Este líder dedicava-se à tarefa de obter

159 BARNARD, Chester. I. Tire lunctíons 01 the Executive. Cambridge. Mass.,

Harvard Univ. Press, 1938. p. 122.
lU! MAYO, Elton. The social problems Df (In industrial civilization. ed. cit.,
p. 99.

53
a integridade do grupo e de criar relações' ordenadas entre esse
grupo e os outros departamentos da fábrica. "161
Devem-se acrescentar a esta breve análise das relações do tipo
formal-informal, para maior esclarecimento do papel de tais rela-
ções, as seguintes palavras de Selznick:

"O fato de haver uma tendência à limitação da propriedade

dos sistemas formais de coordenação, por estarem em jogo os indi-
víduos como personalidades integrais, não significa que os carac-
terísticos da organização sejam os mesmos dos indivíduos. Cumpre
reconhecer o caráter orgânico emergente da organização conside-
rada como um sistema cooperativo. Isto quer dizer que a própria
organização toma decisões, age e se adapta. "10~

5.3 Divisão do trabalho e distribuição de tarefas aos indivíduos

Simon, Smithburg e Thompson notam que a maioria das organi-

zações se desenvolve através de uma série de processos de sub-
divisão:

"panindo do objetivo geral da organização, determinam-se quais

as principais atividades que devem ser executadas para atingir esse
objetivo; essas atividades principais são, por sua vez, divididas
em subatividades, e assim por diante. A análise que precede o esta-
belecimento da estrutura da organização - e particularmente a
estrutura de novas organizações - é, antes de tudo, uma análise
de cima para baixo, e não de baixo para cima. "103

A divisão do trabalho de cima para baixo acarreta conseqüências

importantes para o indivíduo, porque exclui certas possibilidades
que seriam levadas em conta se o trabalho fosse dividido de baixo
para cima. Por outro lado, a divisão do trabalho de baixo para
cima eliminará certas possibilidades de especialização de unidades.
Simon, Smithburg e Thompson oferecem o seguinte exemplo para
provar essa tese:

161 MA YO. Elton & LOMBARD. G. Teamll'ork and labor IlIrnover in lhe
airera// imlllslry 01 Sou/hem Culi/omia. Harvard Business School. Division or
Research. 1944. (Business Research Sludies, 32. p. 22-3).
162 SELZNICK, P. Op. cit., p. 27-8.
I~:; SIMON H., SMITHBURG, D. & THOMPSON. V. Publicadminis/ra/ioll
ed. cit., p. 144. (esta análise concentra-se nas agências governamentais). '

54
 "Suponhamos que se tenha dividido o Departamento de Paten-
tes em subunidades, de tal maneira que caiba a cada uma destas o
exame dos pedidos de patentes de um determinado setor - motores
elétricos, química petrolífera e assim por diante. Cada uma dessas
unidades exigirá certa soma de trabalho estenográfico para atingir
seus objetivos. Mas o volume do trabalho estenográfico em cada
subunidade pode condicionar parcialmente a divisão do trabalho
entre os estenógrafos. Se, por exemplo, só existe trabalho para um
estenógrafo em cada subunidade, não podemos obviamente manter
especialistas em datilografia e especialistas em arquivos inteiramente
ocupados. Daí, se tomarmos as estruturas das unidades da organi-
zação tal como estão - como mutáveis - certas formas de divisão
do trabalho individual se tornam impraticáveis. Por outro lado, se
não desejamos afastar a possibilidade de separar o trabalho dati-
lográfico do trabalho de arquivo, devemos reexaminar a maneira
pela qual as unidades organizacionais se especializaram - devemos
considerar a possibilidade de grupar o pessoal de estenografia em
unidades de organização isoladas."ln..
Assim sendo, cada divisão de trabalho deveria ser planejada
pelas duas maneiras, e os resultados de cada uma analisados e
comparados, visando ao aproveitamento dos melhores aspectos de
ambas. flUi
Dividir o trabalho de baixo para cima exige a consideri\ção de
uma série de problemas que afetam não só a eficiência. com que
certo grupo de tarefas é executado, como também a natureza dos
objetivos que na realidade se alcançam (certo processo pode dar
maior importância à qualidade, outro à rapidez e outro à quan-
tidade). Tais problemas compreendem o aprimoramento e alarga-
mento da técnica, do conhecimento e das informações de que dispõem
os indivíduos entre os quais o trabalho é -dividido; o efeito do
tempo de passagem (changeover), isto é, o tempo improdutivo gasto
em passar de uma tarefa para outra e em se esquentar (warming up)
na nova tarefa: a questão da completa utiliz.ação do ·tempo; tédio
e fadiga; carrel acionamento entre a divisão do trabalho das má-
quinas com a divisão do trabalho dos empregados etc. ISS

1<>4 Id., ibid.

165 Id., ibid., p. 144-5.
166 Id., ibid., p. 135-43.

55
 o planejamento da divisão de trabalho de indivíduos tem algu-
mas limitações naturais. A pessoa que planeja se defronta com a
especialização da sociedade em que vive, com as aspirações dos
empregados, com as estruturas sociais dos grupos, com os planos
de organização que se superpõem - tais como a classificação de
cargos - e ainda mais com o fato de que diversas alternativas
de especialização contêm valores que se chocam, isto é, "qualquer
que seja o conjunto de objetivos e valores pelos quais se encare
um plano de especialização, apresentará este, provavelmente, tanto
vantagens como desvantagens,"101
A divisão do trabalho de cima para baixo é tão difícil quanto
a de baixo para cima.
A "teoria estrutural tradicional" - como Simon, Smithburg e
Thompson chamam à organização por objetivo, processo, clientela
e área, de Gulick: 168

"é sugestiva mas não deve ser levada demasiadamente a sério.

Torna-se muitas vezes difícil verificar que tipo de especialização
um determinado órgão representa: de fato, a maioria das organi-
zações poderia estar incluída em cada uma das quatro classes ...
Mesmo se pudéssemos concordar que uma certa organização se
enquadra apenas numa dessas classes, este esquema de classifica-
ção não nos indicaria como organizar qualquer atividade determi-
nada. .. Saber que se dispõe de quatro ou mais maneiras de
grupar atividades não oferece nenhuma pista para a escolha do cri-
tério de grupamento que deve ser preferido aos outros, quando
houver conflito entre eles. "169

Os mesmos autores sugerem e discutem os seguintes valores:

poder de controle e responsabilidade pelos deveres assumidos, pe-
rícia e economia, decisão das questões nos níveis mais baixos,
influência dos dirigentes na formulação da política e importância
dos programas.17° Finalizam com as seguintes palavras:

161 Id., ibid., p. 145-7.

168 V. cap. 3.
169 SIMON, SMITHBURG & THOMPSON. Op. cit., p. 151-3.
170 Id., ibid., p. 155-72.

56
 "Cabe ao analista de organização identificar os pOSSlvelS mé-
todos de especialização e confrontar uns com os outros para avaliar
as respectivas vantagens e desvantagens. A sobrevivência da orga-
nização pode depender da exatidão dessa avaliação."17l

5.4 A tIloridade

o conceito de autoridade de Chester Barnard tem sido de grande

influência nesta escola. Para esse autor, a "autoridade repousa na
aceitação ou consentimento dos indivíduos",17~ isto é, "se uma or-
dem é aceita pela pessoa a quem é dada, fica confirmada ou esta-
belecida a autoridade dessa ordem com relação àquela pessoa. A
desobediência a tal ordem constitui a própria negação de sua au-
toridade".J7a
Extraiu Barnard esta teoria do fato de que "todas as organiza-
çôcs complexas consistem na agregação de unidades organizacio-
nais e se formaram partindo de unidades organizacionais";lH cons-
titui, assim, a autoridade, parte inerente dessas unidades e não da-
ljuelas que re~ultaram de seu agrupamento. "Quem decide se uma
ordem possui autoridade é a pessoa a quem é dirigida e não as
pessoas investidas de autoridade ou aquelas que emitem as ordens".175
De acordo com esta teoria, o que leva a pessoa que recebe
a ordem a decidir se esta tem autoridade ou não? Barnard enumera
quatro condições que devem, simultaneamente, ser preenchidas para
que se atinja esse objetivo - aceitação da ordem:

1. a ordem deve ser dada numa linguagem inteligível para quem

a recebe;
2. a pessoa que a recebe precisa acreditar que a ordem se coa-
duna com o objetivo da organização;
3. a pessoa que recebe a ordem deve acreditar que esta se har-
monize com seus interesses pessoais; se acredita que a ordem
envolve um ônus que destruirá a vantagem resultante de sua
ligação com a organização, não haverá mais estímulo para que
continue prestando sua colaboração;

171 Id., ibid., p. 179.

172 BARNARD, C. I. The lune/iom 01 lhe Executive. ed., cit., p. 164.
17J Id., ibid., p. 163.
174 Id., ibid., p. 161. (Esta análise concentra-se em organizações comerciais).
175 Id. ibid., p. 167.

57
4. a ordem deve ser dada a um indivíduo que esteja, física e men-
talmente, apto a executá-Ia. na

Para Barnard, nas organizações duradouras, as ordens delibe-

radamente emitidas obedecem, em geral, às quatro condições acima,
"assegurando dessa maneira a cooperação assídua dos subordina-
dos". Além disso, "possui cada indivíduo uma zona de indiferença
dentro da qual as ordens são aceitas sem uma indagação consciente
quanto a sua autoridade".li7
O conceito de autoridade de Simon, Smithburg e Thompson é
fundamentalmente semelhante ao de Barnard: "trataremos da au-
toridade mais como um fenômeno psicológico do que como um
fenômeno legal. Isto é, apreciaremos o fato de que, sob certas cir-
cunstâncias, as pessoas aceitam as ordens e as decisões de outrem
e não o fato de que um sistema legal lhes impõe a obrigação de
assim agir" .178

Tais circunstâncias são:

a) a pessoa pode examinar o mérito da proposição e na base desse

mérito convencer-se de que a deve executar;
b) a pessoa pode executar proposições sem estar completamente,
ou mesmo parcialmente, convicta de seu mérito;
c) a pessoa "pode executar a proposição, mesmo convencida de
que está ela errada".179

Por que as pessoas obedecem? O que as leva a aceitar a auto-

ridade?
Os mesmos autores distinguem quatro tipos de relações de au-
toridade, correspondendo aos diferentes motivos de sua aceitação:
autoridade por confiança, autoridade por identificação, autoridade
por sanções e autoridade por legitimação. Iso
No primeiro caso, as pessoas aceitam as proposições daqueles
em quem depositam grande confiança, resultante de sua atuação
anterior, de sua reputação geral ou de outros fatores.

176 BARNARD, C. I. Op. cit., p. 165-6.

171 Id., ibid., p. 167.
178 SIMON, SMITHBURG & THOMPSON. Op. cit., p. 181.
179 Id. ibid., p. 182.
1110 ld., ibid., p. 189-201.

58
 De outra parte, estão os indivíduos mais prontos a admitir a
autoridade advinda de uma pessoa ou grupo de pessoas com quem
se sintam identificados profissional ou socialmente, ou de outra for-
ma. Assim, um advogado aceitará mais rapidamente a subordinação
a outro advogado, o sócio de um clube a sugestão de outro sócio
do mesmo clube, e assim por diante. Constitui esta a aLltoridade
por itlentifiC'{/ção.
Autoridade pur sC/Ilções é o poder de recompensar ou de punir.
Enlbora isto geralmente dê idéia de uma prerrogativa exclusiva do
superior hierárlluÍl:o, essa autoridade também pode ser exercida por
subordinados e ainda por pessoas que ~e encontrem fora da orga-
nização, através de retardamentos propositados, greves, burocra-
cia, etc.
A Clutoridade por legitimação ocorre quando as pessoas obedecem
porque sentem que devem fazê-lo, porque, nas circunstâncias, é essa
a maneira mais correta de proceder. Esta é a atitude habitual entre
os subordinados e seus superiores hierárquicos e baseia-se principal-
mente em condicionamento social.
Assim, cada indivíduo, em cada organização, "faz inúmera:; cs-
lo'olhas de comportamento" no que diz respeito a autoridade e,
.. . .. pelo parcelamento, entre os vários empregados, das diversas
considerat;d':s que são importantes à escolha, podemos nos asse-
gurar que sejam tais considerações mais cuidadosa e proficientemente
analisadas do que se um único empregado se encarregasse da ta~·
rcfa global de escolha. Se não houvesse aceitação da autoridade,
cada aspecto de cada decisão teria que ser reexaminado toda vez
que essa decisão fosse transmitida de uma pessoa!l outra: e a pessoa
que recebesse a comunicação teria que se convencer da correção da
proposição. Se a autoridade nunca chegasse a ser aceita, então, ou
as decisões de cada servidor teriam que ser tomadas por ele pró-
prio - teria que tomá-Ias sem o auxílio de. outros membros da
organização - ou a tarefa de persuasão, em cada nível de comu-
nicação, 'ie tornaria tremenda,"IlH
Daí ser a principal função da autoridade "permitir uma grande
fkxibilidade na divisão da tarefa de tomar decisões".ls~

m IJ., ibiJ., p. 185.

1~2 Jd ., ibid.

S9
5.5 A t/luridade e normas sociais

[~ta análise mostra como estão intimamente ligados o padrão de

autoridade e as ;ILlrmas sociais. Como Leighton menciona,
"se os administradores imaginam sua organização administrativa
como urna coisa à parte da comunidade, deixarão de considera r
importantes problemas que surgirão depois como inesperadas e de-
sagradávei\ surpresas.
Uma das mais importantes tarefas de uma administração nova
~ a de ~e integrar nos padrões de liderança e de autoridade exis-
lentes na cOf1lunidade."1'3
De acordo com Simon, Smithburg e Thompson, constituem as
normas sociais a fonte da fé generalizada em certos "princípios de
urganiza.;üo" - definidos como tais pelas escolas "tradicionais" de
organização, e que são os seguintes:

a) a autoridade deve ser proporcional a responsabilidade;J'!

b) deve haver unidade de comando. H :'

Os mesmos autores consideram tais "princípios" simples mitos,

embora exercendo uma importante função: "ajudam a conciliar as
divergências entre a maneira pela qual as pessoas acham que de-
veriam ser tratadas e a maneira pela qual de fato são tratadas nas
organizaçõe~" ,180

No que diz respeito ao primeiro princípio, "a opinião geral é

que, para se poder impor a urna unidade organizacional responsa-
bilidade pela obtenção de certos objetivos, é preciso dar-lhe auto-
ridade para controlar todos os meios empregados no alcance desses
objetivos". bi Contudo, em administração isso se torna impossível,
porljue a liberdade de ação do administrador sofre restrições, estan-
do ele sujeito, no mínimo, à revisão judicial de seus atos, tendo
em vista a proteção dos cidadáos cujo comportamento possa pre-
tendcr dirigir; aos limitcs e controles do orçamento; à regulamen-
tação do serviço público. b '

131 l.EIGfITON, A. Thc goverJ1;llg of InCH. ed. cit., p. 343.

1~4 V . ..:ap. 3.
1155 \'. C ~I p. 2.
"" SII\IO:-.l, S~IlTHBURG & THO~lPSON. Op. cit.. p. 286.
lôl )J. ibiJ.
J3S Id., ihid., p. 215-6.

60
 A "unidade de comando" tem provocado uma das mais demo-
radas e ardentes contro\'~rsias da teoria de organização i'í mencio-
nada duas vezes no presente trabalho.
"A experiência em matéria de organização tem demonstrado que
os membros de um organismo recebem ordens de várias pessoas ...
Quando o órgão central de pessoal se recusa a aprovar um ato
relativo a pessoal, ou quando a Divisão de Padrões Estatísticos
do Bureau do Orçamento se recusa a desembaraçar um formulário,
a não ser que se façam cenas alterações, que alternativa resta ao
órgão de linha senão submeter-se a essas ordens?"189
Na realidade, tanto os órgãos de estadu-maior como os serviços
auxiliares dào ofLkns, e só uma cren\a profundamente arraigada na
necessidade da "unidade de comando" IOma imperioso negar que
tais serviços tenham uma "autoridade de comando" tão ddinida
como a dos órgàos de linha. lu "

5.6 Comunicação

A possihilidade de realização de um objetivo comum e a existência

de pessoas cuj\J~ Jc~ejos possam constituir motivo para que con-
trihuam para tal objetivo comum sào os dois pólos do sistema co-
operativo de esforço. O processo pelo qual tais potencialidades se
tornam dinâmicas é a comunicaçào. lu1
A estas palavras de Barnard, acrescenta Simon um esclare-
cimento:

"A comunicação pode ser formalmente definida como qualquer

processo por intermédio do qual se transmitem as decisões de um
membro a outro ela organização. É óbvio que não pode haver or-
ganizaçào sem comunicação, pois sem ela o grupo não pode influen-
ciar o comportamento do indivíduo."l!I"
RedfielJ denomina a comunicação de "mecânica da coordena-
çÜO".lU~A cOl11unicaçüo administrativa é uma forma de comunica-
ção sodal, envolvendo cinco elementos:

IS\) IJ., ibiJ , p. 287 e 284 . .

I,JO IJ.,ibiJ,p. 284.
191 BARNARD, C. I. Op. cit., p. 89.
1"2 SIMON. H. Aclllli/lislralive behaviur. cJ. cil.
I'}J REDFI FLD. C. COIllIllLlIlicUliU/L in llul//(/gemelll. cJ. cit., p. 3.

61
1. um comunicante (um locutor, transmissor, emitente), que
2. transmite (diz, transmite, emite)
3. estímulo (recados, ordens, relatórios) para um
4. recipiendário (destinatário, auditório) a fim de modificar o com-
portamento do recipiendário, como se observa pela sua
5. rcação (resposta) .111-1

o novo conceito de estruturação e de relações do tipo formal-

informal e a convicção de que a autoridade é inerente à unidade
básica da organização são as razões principais do interesse dos so-
ciólogos de organização pelo problema da comunicação. Acrescenta
Roethlisberger:

;'0 problema da comunicação é muito importante para a inte-

gração completa de qualquer grupo ou de conjunto de grupos de
que se constitui a indústria. Uma comunicação perfeita entre os
indivíduos depende de algo mais do que uma língua comum, de
um grupo de palavras comuns a todos. Indivíduos e grupos, de ex-
periências diversificadas, vivendo em ambientes sociais diferentes,
embora possuam muitas palavras em comum, podem apresentar
uma larga faixa de variação de atitudes mentais. .. Se houver uma
comunicação eficiente entre o topo e a base de uma organização in-
dustrial, essas diferenças de pensar devem ser mais claramente re-
conhecidas. O mesmo símbolo não tem necessariamente o mesmo
sentido para grupos diferentes. "195
O processo de comunicação segue as mesmas linhas da estru-
tura interna da organização. A "comunicação administrativa identi-
fica-se com as organizações formais, mas pode existir mais de um
processo de comunicação administrativa funcionando ao mesmo
tempo",lua como seja o caso de um sindicato operário agindo den-
tro de outra organização formal. Identificam-se as comunicações
informais com os grupos ou associações informais dentro de um
grupo formal: "em qualquer grupo de trabalho, a maneira consa-
grada de trabalhar pode ser transmitida de modo bastante preciso
por insinuações, gestos e até mesmo silêncio".101

I<J.I Id., ibid., p. 4.

195 ROETHLlSBERGER, F. Management and mora/e. ed. cit., p. 62·3.
196 REDFIELD, C. Op. cit., p. 10.
197 Id., ibid.

62
 "Por mais detalhado que seja o sistema de comunicação formal
instituído na organização, será ele sempre suplementado por vias
informais. O sistema de comunicação informal assume uma impor-
tância ainda maior quando se recorda que o comportamento dos
indivíduos na organização se orienta, não somente tendo em vista
os objetivos da organização, mas também, até certo ponto, tendo-se
1:m conta seus interesses pessoais e que estes dois obj~tivos nem
sempre são conciliáveis."11l8
A comunicação administrativa pode fluir para baixo, para cima,
e para os lados ou horizontalmente.
"O fluxo de cima para baixo consiste sobretudo de ordens, das
quais o maior número trata de orientação e rotina... De baixo
para cima transmitem-se relatórios estatísticos... relatórios de ou-
tros tipos... relatórios planejados em termos financeiros... de
forma narrativa os itens de informação geral. .. Também no fluxo
de baixo para cima vão opiniões e atitudes, idéias e sugestões, bem
como queixas, reclamações, resmungos e boatos. .. Alguns dos pro-
blemas mais constantes e mais agudos da administração, especial-
mente nas grandes organizações ou nas organizações descentraliza-
das, originam-se das deficiências da cO,municação horizontal - um
campo ainda relativamente pouco explorado. Muitos elementos de
!;wlf, tais como especialistas em eficiência e simplificação do tra-
balho, têm como uma de suas principais atribuições transmitir in-
formações entre cargos e unidades do mesmo nível. O interesse geral
no processo de conferências, evidenciado pelos relatórios de pes-
quisas e por outros documentos escritos, indica que este método
de intercâmbio horizontal tem merecido séria consideração"ll/Il
A comunicação administrativa pode também contribuir de ma-
neira satisfatória para a organização administrativa. "P,or exemplo,
os aperfeiçoamentos nos métodos de transmissão de informação
tornaram possível um considerável grau de descentralização geo-
gráfica". ~IIIJ Por outro lado, a descentralização administrativa - ou
seja, a delegação - embora em grande parte psicológica, "exige,
ao mesmo tempo, um sistema eficiente de comunicação tanto para
dentro como para cima".201

198 SIMON. H. Op. cit., p. 186-7.

199 REDFIELD, C. Op. cit., p. 17-22.
2n1 Id., ibid., p. 251.
201 lei., ibid., p. 252-3.

63
 Além disso, a comunicação administrativa pode mesmo tornar
possível o estabelecimento de padrões de organização que antes
pareciam inatingíveis. Recentes experiências em organizações pri-
vadas provaram que as estruturas organizacionais espraiadas -
durante muito tempo consideradas impraticáveis, por implicarem
violação do princípio do alcance do controle - podem funcionar
eficientemente por meio de maior delegação de autoridade aos su-
bordinados, aliada a maior insistência, quanto à comunicação, no
fator qualidade e não no fator quantidade.~J~

5.7 Sumário

A contribuição dos sociólogos de organização para a teoria de orga-

nização é realmente notável. Representa um harmonioso conjunto
teórico visando à organização como um sistema de esforço coope-
rativo.

Todas as contribuições deste grupo são importantes. Algumas,

todavia, sofrem de um preconceito contra o que chamam de a
teoria tradicional de organização. Simon - especialmente quando
fala apenas em seu próprio nome - freqüentemente mostra sua
prevenção, talvez no esforço de ressaltar determinado ponto. Isto
parece ser completamente desnecessário. Zombar dos chamados
princípios de organização não parece ser a atitude correta - prin-
cipalmente partindo de alguém tão versado em lógica.
Outra deficiência da maioria. deste grupo é a tendência para
expressões esotéricas. Quantos administradores se sentirão seguros
de que compreendem tudo que os autores escrevem?
A maior contribuição desta escola é a introdução da sociologia
para explicar e interpretar os problemas administrativos. O relevo
dado ao homem dentro do grupo, como sendo o mais importante
aspecto da organização, a análise das organizações como sistemas
sociais, a importância atribuída aos valores humanos, a discussão
de um novo conceito de autoridade - que Mary Follett havia
sido a primeira a enunciar"o:J - tudo isto contribuiu para dar um
sentido novo e mais amplo à teoria de, organização e estabelecer
uma base bem mais satisfatória para as pesquisas sobre o tema.

2C2 REDFIELD, C. Op. cit., p. 255-6.

200 V. capo 4.

64
 Todavia, adverte Morton Grodzins:

"Um importante falOr na elaboração de uma clencia do com-

portamento humano resulta do fato de que os objetos dessa ciência
são, eles próprios, seres pensantes, seres que recordam, seres que
se expressam. As generalizações científicas a respeito do compor-
tamento, uma vez conhecidas daqueles sobre os quais são feitas,
alteram esse comportamento. O paradoxo do cientista social é que
Suas generalizações tendem a destruir-se a si mesmas; de outra parte,
podem elas também ter por efeito uma auto-realização, isto é, po-
dem acarretar a realização do que predizem.",'o4
Por outro lado, a aplicação da teoria formulada pelos sociólogos
da organização envolve algumas sérias considerações de ordem ética.
O mesmo Morton Grodzins afirma que:

"o ponto fraco é que a ciência das relações humanas constitui

uma arma para a manipulação de homens. Uma grande parte do
conhecimento científico sobre as relações humanas resulta de pes-
soas conduzidas com fins de manipulação. Não se trata de delírio
de grandeza quando o cientista social se mostra preocupado com
as aplicações que possam ser dadas à sua ciência. Em muitos casos,
é o oposto que ocorre: o cientista, como técnico, verifica quão
pouco é o controle que sobre seus produtos exerce o cientista, como
cidadão. Nem tampouco sua preocupação dá a suas contribuições
técnicas o caráter permanente que elas não possuem. Reconhecer
que a ciência social constitui atualmente um instrumento parcial
e impreciso não torna insignificantes suas potencialidades. E mesmo
onde os conhecimentos científicos não possam pretender validade
universal, poderão contudo servir como poderosas armas de mani-
pulação nas mãos dos que sabem empregá-las e não têm escrúpulos
quanto às consegiiências."205

2()1 GRODZINS. M. Public administration and lhe science of human relalions.

I'lIblic Adm;n;slru/;on Rev;ew. p. 88-102, primavera 1951.
211S Id .. ibid.

65
 CAPITULO 6

6.1 Haverá uma teoria geral de organização?

t deveras compensador fazer-se pesquisa sobre as teorias de orga-

nização; o empreendimento não só proporciona uma melhor pers-
pectiva como também deixa a pessoa mais otimista' quanto às pos-
sibilidades finais de progresso nesse campo de conhecimento.
Contudo, no que diz respeito ao resultado da presente pesquisa,
a resposta à pergunta formulada no início deste capítulo - haverá
uma teoria geral de organização? - deve continua, sendo nega-
tiva. Tal negativa não tem, porém, um sentido desalentador, porque
se, por um lado, esta análise não conseguiu descobrir sinais de uma
teoria de organização generalizada, de outro, evidenciou a existência
de algumas poucas porém bem desenvolvidas teorias de organiza-
ção - especializadas ou à base da clássica dicotomia - adminis-
tração pública e empresa privada - ou à base dos dois aspectos
fundamentais da própria organização: o problema técnico e a estru-
tura social, conforme ressaltou Selznick com as seguintes palavras:
"Pode-se encarar a organização de dois pontos de vista que são
analiticamente distintos, mas que se acham reunidos empiricamente
num contexto de conseqüências recíprocas. De um lado, qualquer
sistema concreto de organização constitui uma economia; ao mesmo
tempo, representa uma estrutura social ajustável".2oa
Os engenheiros da organização formularam bases teóricas para
a organização que tiveram impacto apenas indireto sobre a admi-
nistração pública. Com exceção da supervisão funcional, a maioria
de suas conclusões reflete valores objetivos industriais e comer-
ciais, especialmente produtividade, presteza, eficiência e economia.
Não obstante ter sido seu fundador um industrial, a teoria dos
anatorllistas da organização tem em mira especialmente a análise e
resolução dos problemas administrativos, ressaltando em particular
as questões peculiares à alta administração. Para esta escola, eco-

2{)6 SELZNICK, P. Foundations or a theory of organization. American So-

ciological Review, p. 25, fev. 1948.

66
nomia e eficiência são acessorlos; o principal: adequação, respon-
sabilidade e receptividade.
Todavia, tanto os engenheiros como os anatomistas interessa-
ram-se essendalmente pela organização como um problema técnico,
a "economia", nas palavras de Selznick. Concentraram seus esfor-
ços no aperfeiçoamento da estrutura formal, das rotinas e dos siste-
mas. Os papéis a serem representados - e não os atores, nem o
impacto por eles causado sobre seus papéis - é que foram objeto
da teoria· organizacional dos engenheiros e dos anatomistas da orga-
nização. Preocuparam-se com a organização como um "sistema de
relações que definem a disponibilidade de escassas fontes, e que
podem ser manejadas em termos de eficiência c produtividade".207
Cümpartilharam a convicção de que "problemas como o alcance
do controle, o papel do stalf ou dos órgãos auxiliares, a relação entre
órgãos centrais e regionais, os méritos relativos de órgãos do tipo
colegiado, de direção singular ou múltipla, são assuntos tipicos da
ciência da administração. O princípio da coordenação através da
escala hierárquica e o princípio funcional, como elementos da
teoria de organização, resultam da tentativa de explicar os aspectos
mais gerais da organização como um problema técnico, ou, em
nossa expressão, como uma economia."208
Encontram-se num pólo oposto os psicólogos e sociólogos da
organização. Interessam-se estes pelo homem e pelas reações indi-
viduais, bem como pelo homem como integrante do grupo e ainda
pelo comportamento social.
"Do ponto de vista da organização como um sistema formal,
encaram-se as pessoas funcionalmente, como decorrência de seus
papéis, conio integrantes de determinados setores do sistema coope-
rativo. Mas, na realidade, os indivíduos têm uma propensão para
resistir à despersonalização, para transpor os limites de seus papéis
parciais a fim de participarem cada um como um todo".208
Nos indivíduos assim considerados - cada um como um todo -
e na sua interação, é que os psicólogos e os sociólogos concentra-

2U7 Id., ibid.

lei Id., ibid.
20') Id., ibid., p. 26.

67
ram sua atenção. O aspecto técnico da organização tornou-se um
problema secundário, algumas vezes, mesmo, um setor esquecido.
Assim, essas quatro maneiras teóricas de tratar o assunto dedi-
tomadas isoladamente, não fornecem uma base teórica adequada
cam-sc a quatro fases ou aspectos diferentes da organização, e, se
para a organização; sem qualquer dúvida, necessitam elas de
integração.
No que diz respeito a entidades governamentais, Pffifner e
Presthus tentaram fundir essas quatro concepções numa série de
proposições administrativas, apresentadas com as seguintes palavras
cautelosas:

"Os capítulos que se seguem apresentarão o que parece ser o

pensamento atual sobre a organização correta das instituições ad-
ministrativas. A guisa de introdução, vamos sugerir algumas pro-
posições que parecem caracterizar tais instituições. Gostaríamos de
poder chamá-las de hipóteses, termo que significa proposições cuja
validade científica ainda não foi comprovada, existindo, porém,
algumas indicações preliminares de que podem ser verdadeiras. Do
ponto de vista do método científico, tais hipóteses deveriam ser
enunciadas de forma suficientemente explícita para facilitar a prova
e a confirmação. Infelizmente, a ciência da organização não atingiu
ainda um nível de maturidade que, em grande número de casos,
permita fazer mais do que afirmações muito gerais. ""10
A contribuição desses autores abrange a questão toda e é bem
organizada, mas nota-se uma preocupação demasiada de permane-
cer num ponto eqüidistante das diferentes escolas, que procuram
harmonizar. Não obstante, é importante que se tenha tentado, e
COm bastante sucesso, no campo da teoria administrativa, a integra-
ção das principais teorias de organização.
Se pode ser bem sucedida uma tentativa desse gênero, que se
proponha formular uma teoria generalizada de organização - uma
teoria que possa ser aplicada universalmente, capaz de vencer não
só as barreiras entre governo e administração privada, como tam-

210 PFFIFNER. J. & PRESTHUS, R. V. Public administra/íon. 3. ed., N.

York. The Ronald Press, 1953. p. 149.

68
b~m as exi~tentes entre os diferentes e mesmo opostos ambientes
políticos - é uma questão ainda duvidosa.
A análise empreendida neste ensaio mostra, uma vez mais,
L"Otno a administração pública foi buscar fundamentos teóricos junto
it empresa privada, e esta, por sua vez, fez o mesmo em relação
üqucla. Es~e fato sugere que ambas poderiam terminar obedecendo
ao mesmo conjunto de princípios e normas de organização; a maior
cOllccntraçüo num ou noutro aspecto poderia ser, fálvez, suficiente
para atender aos diferentes valores e objetivos que caracterizam
lima e .outra.
Por outro lado, o problema não se resolve pelo maior ou menor
relevo dado li certos pontos quando se trata de sistemas políticos
antagônicos. Não é da natureza de uma administração autoritária, por
exemplo, dar atenção especial ao aspecto das relações humanas, a
núo ser para fins de manipulação. E uma administração democrá-
tIca não pode deixar de dar atenção primacial aos aspectos essen-
L"ialmente humanos da organização, em ,ez de aos aspectos mecâ-
nÍL"os e racionais. Em resumo, o mesmo conjunto de normas c prin-
cípios difiL"ilmente satisfará a ambas.
3ugere isto que realmente existam barreiras intransponíveis,
n~1O entre administração pública e empresa privada, mas sim entre
diferentes quadros sociais.
Quandu a administração pública e a empresa privada operam
nl) mesmo ambiente ou em ambientes semelhantes, seus padrões
suciais fundamentais podem ser idênticos ou pelo menos parecidos.
Daí ser possível qu.: governo e empresas particulares compartilhem
seus padrõ~s de administração, que tenham um denominador co-
mum, ou seja, no presente caso, o mesmo conjunto de princípios
e normas referentes a organização.
1\las quando um governo opera dentro dI:! quadro político e social
~lIbstandal:llente diferente do de outro, seus padrões sociais básicos
podclll ser Opl>stos, tornando assim seus padrões de adminoistração
necessariamente diferentes.
Uma teoria generalizada de organização pode permanecer um
sonho eternoo Contudo, nada impede que as teorias de organização
exi~tentes continuem a desenvolver-se e alcancem uma integração
maior. O desafio que oferecem, bem como a necessidade de uma

69
teoria mais perfeita, deveriam ser suficientes para tentar os mestres
a empenharem-se em tal tarefa com o objetivo de produzir ...:.-. não
uma ciência esotérica, que sirva apenas como campo de discussão
para os eruditos - mas um conjunto de princípios e normas de
.
organização que se enquadre na definição de teoria dada por Gaus:
"Encaro a teoria não como um setor de estudo isolado, de certa
forma superior e mais respeitável, mas sim como um esforço mui-
tíssimo prático e básico, destinado a extrair, da experiência, padrões
e orientação. ""11

211 GAUS 'ohn M. Trends in lhe Iheory of public administration. Public

Administration Rel'iew, p. 161·8, verão de 1951.

10
 2. 8 PARTE

PANORAMA EM 1970
 CAPITULO 7

7.1 Considerações gerais

A afirmativa de Waldo que serviu de prólogo a este trabalho, em

sua primeira edição, foi de uma clarividência notável, ao assinalar
já em 1953 a originalidade e o vigor da teoria administrativa.
Realmente, poucas áreas de conhecimento nas ciências sociais têm
evoluído em ritmo tão rápido, e poucas têm recebido influências
tão variadas. Assumiu mesmo uma feição eminentemente interdis-
ciplinar, que torna até discutível a pane final da afirmativa de
Waldo, que a enquadrou simplesmente como "um setor da teoria
política."~l~

A teoria de organização representa a vanguarda na teoria de

administração. Para ela converge o interesse de intelectuais e cien-
tistas sociais e para ela contribuem diferentes ramos do conheci-
mento humano. Comentando sua extraordinária evolução, Mason
Haire escrevia, ao encerrar-se a década de 50, que, dez anos antes,
não teria sido possível sequer reunir a coleção de trabalhos sele-
cionados para o livro Modem organizatioll theory, então publicado.
O próprio conteúdo dos ensaios teria sido radicalmente diferente,
a expressão teoria de organizaçâo pareceria deslocada. Teriam sido
abordados, talvez, o papel da linha e do assessoramento, as funções
do dirigente, o alcance do controle c, possivelmente, ainda que de
leve, a teoria da empresa. Não somente ter-se-ia a discussão con-
centrado em problemas relativamente específicos das organizações
industriais, mas os próprios conceitos encontrariam seu fundamento
nas atividades da empresa e com elas seriam intimamente rela-
cionados. Hoje (Haire falava de 1959, mas a afirmativa continua
procedente), a situação é bem diferente. Todo um grupo de formu-
lações conceptuais tem a ver com o problema da organização in-
dustrial: teoria dos jogos, teoria da decisão, teoria da informação,
teoria da comunicação, teoria dos grupos, teoria da motivação, tudo
isso pode ser focalizado no tema central. Ultrapassando os enfoques
conceptuais específicos, a crescente tendência para elaboração de
modelos e uma orientação quase matemática transformaram inteira-
mente o campo de estudos da teoria da organização. Com efeito, o

212 V. Introdução, p. XV (nota de rodapé n.O 1).

73
problema da organização é algo raro nas ciências SOCIaiS: constitui
o foco natural de diversas disciplinas, () que permite a utilização
da força conjugada de uma série de conceitos teóricos, cada qual
ligado a amplas e diferentes estruturas conceptuais nas disciplinas
de que se originam. 21S
Segundo Kast e Rosenzweig, a teoria de organização é de natu-
reza necessariamente eclética, isto é, muitas disciplinas fornecem
partes e pedaços que se reúnem para formar um corpo de conhe-
cimento. Os pesquisadores e professores da teoria_ de organização
são tradutores e destiladores de conhecimentos vindos de discipli-
nas básicas. Há necessidade de integrar as descobertas da engenha-
ria industrial, da matemática, das ciências spciais e das ciências do
comportamento. Este processo pode conduzir a desenvolvimentos
conceptuais que fornecem úteis molduras para mais pesquisas, en-
sino e prática."14 Nas últimas duas décadas muito cresceu a com-
preensão da teoria de organização e da prática gerencial. Esse novo
conhecimento pode ser genericamente categorizado como prove-
ni.;nte, por um lado, das ciências do comportamento, que enfatizam
os aspectos psicossociais da organização e da gestão; e, por outro
lado, das ciências da gestão, que enfatizam quantificação, modelos
matemáticos e aplicações da tecnologia do computador."'5
Rubenstein e Haberstroh ampliam ainda mais os limites das con-
tribuições à teoria de organização. Afirmam não haver uma comu-
nidade claramente definida de intelectuais responsáveis pela pes-
quisa em teoria da organização e vêem três grupos distintos de
influências sobre essa teoria. No primeiro estariam aqueles que,
vindos embora de campos tão diversos entre si como a neurologia,
a matemática, a sociologia animal e a filosofia, podem estar contri-
buindo indireta mas substanciosamente para uma teoria do compor-
tamento organizacional. Num segundo grupo viriam aqueles que
pertencem a áreas evidentemente preocupadas com o aperfeiçoa-
mento da arte da decisão: relações humanas, pesquisa operacional,
psicologia ocupacional, a administração enfim. E no terceiro grupo
teríamos os que atuam na sociologia, na psicologia social, na ciência
política e na antropologia, e que se interessam pelo desenvolvimento

m HAIRE. Mason. Teoria da organização moderna. p. 17-8.

21~KAST. FREMONT & ROSENZWEIG, James E. Organiza/ion and mana-
gement. a si,tems approach p. 21.
215 Id., ibid., p. 58.

74
da teoria da organiZa{ão por ela mesma. A contribuição desses três
grupos está sujeita ao mesmo processo de crítica, experimentação
empírica e reformulação aplicável a qualquer campo científico,
sendo o objetivo de tal processo tornar as contribuições comuni-
cáveis, sistemáticas e cumulativas. ZlG
Previa a autora em 1954,217 ao elaborar sua tese de mestrado
que hoje constitui a primeira parte desta edição, que uma teoria
geral de organização poderia permanecer um sonho eterno, o que,
contudo, não impediria que as teorias existentes continuassem a
desenvolver-se e a alcançar uma integração maior. O tempo decor-
rido desde então vem certamente comprovando o acerto do pri-
meiro termo dessa previsão, mas nem sempre o do segundo. Real-
mente, como os autores acima citados destacam, o interesse pelas
teorias de organização vem de muitas e variadas áreas de conhe-
cimentos, algumas aparentemente sem muita conexão entre si. Daí
ser progressivamente mais difícil e complexa a integração dos di-
versos enfoques, o que, entretanto, continua sendo tentado por
muitos.
Ao que parece, a tendência à criação de uma ciência algo eso-
térica, conforme comentário no capítulo 5~18 ainda se manifesta
em vários mas não em todos os trabalhos recentes. Felizmente,
porém, a evolução da sociedade e a conseqüente necessidade im-
periosa de maior adequação das organizações ao contexto em que
vivem têm forçado a realização de pesquisas altamente requintadas,
que, de uma maneira ou de outra, confirmam aquela assertiva cate-
górica de Gaus 219 de que a teoria não é um setor de estudo iso-
lado, mas um esforço muitíssimo prático e básico, destinado a
extrair da experiência padrões e orientação.
Uma outra dificuldade do estudo da teoria de organização lhe
é inerente, p~is decorre, como assinala William Scott, da dualidade
de acepção da própria palavra organização. ~~o Por organização se
entende não iÓ a função de organizar,m que tem um sentido de
ação, como também o próprio resultado dessa ação, o seu produto,

216 The nature of organization theory. In: RUBENSTEIN, A. H. & HABERS·

TRO H, C. T., Some theories 01 organization. p. 2.
217 V. capo 6, p. 70·71 (um pouco antes da nota de rodapé n.· 211).
218 V. p. 65 (um pouco antes da nota de rodapé n.· 203).
219 V. p. 71 (nota de rodapé n.· 211).
220 SCOTT, William G. Organization theory - a behavioral analysis lor ma·
nagement. p. 33.
221 Organizing, no original.

75
que é organização. A primeira pode ter e freqüentemente tem um
sentido abstrat~, que possibilita o seu trato sem consideração da
dimensão humana (Scott fala até na sua deswnanização). Já na
~egunda acepção não pode ser considerada sem necessariamente
abranger as pessoas envolvidas, as quais, afinal, são a orgunizaçâo.
Pode-se concluir, portanto, que, conforme o foco da análise - no
processo da organização, ou no seu resultado - é lógico, talvez
mesmo inevitável, que a teoria emergente de uma e de outra tenda
para um dos dois pólos, para o modelo da máquina ou para o
modelo do homem.
Embora colocada de modo diferente, a dualidade de Scott lem-
bra a de Selznick~~" segundo a qual haveria sempre no estudo da
organização o problema técnico e a estrutura social, também dois
pólos que quase sempre condi<.:ionam a evolução da teoria da orga-
nização.
Em artigo publicado na Revista do Serviço Público, dois anos
após a elaboração deste trabalho,""3 reagrupou a autora em três,
as quatro categorias principais sob as quais a teoria de organização
poderia ser apreciada. Assim, eu. vez das categorias concepção
dos engenheiros, enfoque atlatômico, enfoque no elemento humano
e ênfase no comportamento sacia!, utihLOU, em 1956, JS expressões
mecanicismo tay/orista para caracterizar a primeira escola e racio-
nalismo fayoliano para englobar os componentes da segunda. Quanto
aos psicólogos e sociólogos da organização, foram identificados,
então, como um terceiro grupo, em que dominava a preocupação
de obter realismo em teoria da organização.
Se estivesse escrevendo pela primeira vez, hoje, sobre o assunto,
preferiria a autora, adotando parcialmente o esquema de Etzioni,
que mais adiante será exposto, englobar a contribuição dos enge-
nheiros e dos anatomistas da organização sob o título genérico de
teoria da organização formal. 221 Essa teoria é eminentemente pres-
critiva, normativa, quer focalizando a organização a partir da base
da estrutura organizacional, até atingir o topo (os engenheiros da
organização) quer do topo até atingir a base (os anatomistas da
organização). Ambos os grupos - especialmente o segundo -
acreditavam ser possível, mediante a aplicação do método dedutivo

m V. p. 67 (nota de rodapé n.O 206).

221 Raízes da moderna teoria administrativa. Revista do Serviço Público,
70(3): 24-t·25 1. mar. 1956.
Z~~ V. definição de organização formal. p. 51.

76
ao estudo de organizações, estabelecer princlplos aplicáveis a todas
as organizações. Daí terem relacionado e conceituado uma série de
princípios de organização e de administração. Também eram pre-
dominantemente racionalista, considerando, basicamente, competên-
cias, áreas de ação e qtribuições estatutárias, bem como tarefas a
desempenhar, ou seja, o que deve ser feito e o que cumpre fazer
em matéria de organização para atingir o objetivo visado.
Quase nenhum dos novos autores adota esse tipo de enfoque. O
próprio Bakke - cuja preocupação com uma teoria universal de
organização levou-o a enunciar, vestindo-o das roupagens da ter-
minologia da moderna teoria administrativa, pensamento compará-
vel ao de FayoF25 - não é propriamente um autor novo: suas
obras foram publicadas de 1933 a 1950. Por outro lado, sua evo-
lução o situaria mais propriamente entre os comportamentalistas e
talvez mesmo entre os precursores da teoria de sistemas, haja vista
sua teoria dos elos da organização. 226
Isso não quer dizer, porém, que a teoria da organização formal
tenha sido abandonada, como veremos adiante. Mas praticamente
nada J.: realmente novo se criou nesta ordem de idéias. Sua abor-
dagem, hoje em dia, do ponto de vista teórico, se faz predominan-
temente com propósito de crítica.
Se os engenheiros e anatomistas se preocupavam somente com o
sistema formal, com seus objetivos, e os princípios e métodos capa-
zes de assegurar sua concretização; se nos seus esquemas o indi-
víduo entrava apenas como um dos recursos essenciais à obtel1ção
dos fins colimados, ocorre, porém, que os indivíduos "não só tra-
balham para a organização" - eles sào a organização. m Dessa
preocupação com o elemento humano se originaram os psicólogos
e sociólogos da organização, muitos deles conhecidos hoje como os
teóricos das relações humanas, entre os quais avulta a contribuição
de Mary Parker Follet e Elton Mayo, comentada anteriormente
(capítulos 4 e 5).
Já Barnard e Simon - que estão incluídos, ao lado de Elton
Mayo, na classificação de sociólogos da organização na primeira

m Rdere-se a autora aos recursos e às atividades de Bakke, em que há eviden-

I\!s ecos f ayolianos.
226 V. Conceito de organização social. In: HAIRE, Mason. Teoria da orga·
/lizaçiío moderna. p. 9b-102. e o livro de Bakke. Bonels of orguniza/ion, 1950.
m PUGH, D. S., HICKSON. D. J. & HININGS, C. R. Wri/ers 011 orga-
nizations an introduc/ion. London, Hutchinson & Co. Publishers, 1964. p. 59.

77
edição deste trabalho - são hoje considerados os pioneiros do
comportamentalismo (behavioral sciences approach), no estudo das
organizações.

7.1.1 Esquema ~e c/assificação adotado

Por todos esses motivos, passa a autora a adotar o seguinte esque-

ma classificatório para os enfoques da teoria de organização objeto
da primeira edição:

a) teoria da organização formal: os anatomistas e engenheiros da

organização de que trata aquela edição (Taylor e seus segui-
dores, de um lado; Fayol, Gulick, Mooney e seus seguidores,
de outro lado); Weber, completando o triângulo;
b) teoria dos comportamentalistas: os psicólogos e sociólogos da
organização (Mary Follett, Elton Mayo e seus seguidores,
Barnard, Simon e Selznick, dentre os analisados na primeira
edição, assim como Etzioni e outros a serem focalizados pela
primeira vez, nesta edição). Esta teoria teve seu prólogo no
movimento das relações humanas.

A 'esse grupo acrescentou a autora, desde a segunda edição, mais

um, o dos preocupados com a aplicação da teoria de sistemas ao
estudo da organização, entre os quais figuram Etzioni e outros que,
como ele, tentaram realizar através do estruturalismo a síntese da
organização formal com as teorias de relações humanas, bem como
os principais e recentes autores devotados ao estudo da teoria de
sistemas aplicada à organização - em especial Katz e Kahn, Scott,
Kast e Rosenzweig, e Thompson.
Está visto que o esquema adotado não engloba todas as con-
tribuições dos últimos anos à teoria de organização. Se isso já era
difícil em 1954 - e daí no original em inglês este trabalho, então
elaborado, chamar-se prudentemente An analysis of the major theo-
ries of organization - tornou-se agora tarefa impossível, pois quase
todo mês algum artigo, ensaio ou mesmo livro novo aparece abor-
dando direta ou indiretamente o assunto, e nem sempre toda essa
abundante literatura é acessível ao leitor brasileiro. Mas crê a autora
que as mais importantes contribuições à teoria da organização são
aqui focalizadas.

78
7.1.2 O que é uma teoria de organização?

o critério de seleção adotado quanto ao que seja teoria também

comporta explicação.

Partindo da afirmativa de que a teoria é tanto o ponto final como

o ponto de partida da pesquisa científica, Blau e Scott prosseguem
assinalando que o objetivo de todo esforço científico é desenvolver
uma teoria consistente, isto é, uma série de generalidades verificá-
veis, inter-relacionadas, que explicam e tornam possíveis fenôme-
nos empíricos que podem ser observados. Por outro lado, a pes-
quisa científica deve ser guiada por um plano teórico, ou seja, um
sistema de conceitos inter-relacionados que sugerem, em teoria, li-
nhas úteis para uma investigação empírica. O campo da organi-
zação formal está ainda nos primórdios de seu desenvolvimento.
Existem, por enquanto, muito poucas teorias substanciais sobre o
êlssunto, não somente muito menos do que nas ciências naturais,
mas também menos do que em outros campos das ciências sociais.
A maioria das análises teóricas está, no que diz respeito a seu
desenvolvimento, em um plano conceptual, combinado com alguma
especulação a respeito de proposições importantes.~~s
Noutro trecho de seu livro, Blau e Scott, constatando que o
objetivo de toda a ciência é explicar as coisas, perguntam: o que
significa uma explicação científica? Um fato observado é explicado
por uma referência a um princípio geral, ou seja, demonstrando-se
que a ocorrência desse fato, nestas circunstâncias, pode ser previ-
sível a partir desse princípio. Para estabelecermos tal princípio
explanatório ou generalização teórica, muitos acontecimentos de-
vem ser estudados e classificados em categorias gerais que os tor-
nem comparáveis. A explicação de um princípio requer uma pro-
posição mais generalizada, da qual esse mesmo princípio - e ou-
tros a ele similares - possam ser deduzidos. 2 z9
Essas idéias são, também, de um modo geral, as de Rubenstein
e Haberstroh, quando enumeram as seguintes características de uma
teoria: ter uma base de verificação empírica, ou seja, estar sujeita
a observação direta; conter conexões lógicas com outras teorias,
quer dizer, ~er parte de uma estrutura lógica; e admitir a possi-

22~ filAU & SCOTT. Organizações formais. p. 2l.

229 I d .• ibid.. p. 23.

79
bilidadl: de rejeil;ão, isto é, efduar seleção entre as observações
POSSí\t:l~ no seu domínio, a fim de determinar yuais as que se veri-
Íll':.lrão e quais as que não se verificarão.'30
Já segundo Swtt, provavelmente não existe o métudo científico
-- isto ~, as ciêll~ias possuem Jifaentes métodos para coligir dados,
ll:~tar hipóteses e formular leis. Entretanto - continua - "a maio-
ri:.! dos dentistas clH1cordam em certas pressuposições metodológicas,
espeL:ifi-:amente: os CUIICeitos se baseiam em impressões dos sentidos,
\! as teorias resultam de um processu indutil'o. Os testes das hipó-
ll:~es, teorias e leis são instrumentais, matemáticos e condicionais,
n:spe~tivamente. Daí ser necessário que no teste de hipóteses se uti-
lizem dados conhecidos e que as experiências possam ser replicadas.
As teorias que emergem do processo indutivo têm que ser coerentes,
ou seja, suas construçõcs (sínteses) internas dcvem ligar-se uma às
outras por regras de corresponJência que se expressam com rigor."c31
Finalmente, para Dwight WalJü, lima teoria organizacional sig-
lIifi-:a simplesmente um e~qllel1la conceitual tendo por objetivo (mas
n-:m sempre o conseguimh)) a compreensãu, a previsão e o controle
(se se 4uiser) dos fenômc[lPs orgúnilacionais. '3"
Neste trabaJllo, adotou a autora como punto de partida o con-
c.:ilu de Waldo, muito ernbura sejam tal1lb~ll1 focalizadas teorias
que, de certo modo, já satisfazem os requi~itos mais rigorosos dos
JCI11;lis <lutufes ciL.. ,L:i.
Aiuda Ull1a ressalva se imp(lc, antes de dar prosseguimento: não
ScrÜl) aqui repetidos ou n:sumidos, exceto quando absolutamcnte
nece~~ários, conceitos de autores já fo~alizados no~ capítulos ante-
riOl'es, bem como comentários da autura a respeito deles. Os capítulos
que ~e seguem pretendem ser um adendo aos que os precederam,
não um resumo deles.

210 IWIlEl\;STEI:-.J & HAllFRSTROH. Op. dI., p. 7.

:!H SC(JTT. W. G. Op. cit .. p. 5.
2.!2 WAl.DO, D. Public' Adlllilli:;/ratiull Reviell', 21(-t):218, aulUmm 1961.
 CAPITULO 8

TEORIA DA ORGANIZAÇÃO FORMAL:

O ENFOQUE PRESCRlTIVO OU NORMATIVO

8.1 A cOl!fribuição dos engenheiros e dos anatomistas da organização

A teoria da organização formal, englobando, conforme foi dito

acima, os engenheiros e anatomistas da organização, merecera da
uutora, à época, a crítica - dirigida aos engenheiros - de que
tinha um sentido um tanto mecanicista, não dando a devida aten-
ção aos aspectos humanos da organizaçiio, ignorando que o traba-
Ihudor é um ser humano e sociaU 33 Já o outro subgrupo dessa
teoria - o dos anatomistas - levantara da parte da autora, na
oca~ião, críticas quanto a seu dogmutisl11o e a sua rigidez de con-
cepção, bem como à tendência para sacrificar a dareza em benefício
de uma suposta lógica.~34
Os autores, e muito numerosos têm sido eles, que analisam desde
então a contribuição da teoria da organização formal, apresentam
geralmente crítica do mesmo tipo.
Kleber Nascimento, por exemplo, analisando em 1965 a obra
de Taylor, considera que nessa fase de sua formulação a teoria de
organização sofreu, por um lado, de escassez de variáveis - por
ele denominada "unilateralismo" - e, por outro lado, de desequi-
librio na ponderação dessas variáveis, o que, salienta, foi uma con-
seqüência do próprio unilateralismo. "Em outras palavras, os únicos
fatores considerados foram aqueles relacionados com o emprego ou
função. ""35
No livro já citado, Scotl salienta que, embora não tenha sido
essa a intenção de Taylor, sua '"administração científica" ficou asso-
ciada a um sistema de métodos tecnicistas que representavam para
o público a própria desumanização na indústria, o toque final para
degradação do trabalhador. Para Scott, o "humanismo industrial",

213 v. p. 17 (um pouco antes d:l nota de rodapé n.· 38).

234 V. p. 34 (um pouco antes da nota de rodapé n.· 97).
235 NASCIMENTO, K. The lasting influence of Frederick Taylor on organi-
zution and managcmcnt. Ensuio preparado para o Advanced Seminar in Admi-
nistrativo;! Thcory, PA 695, Sêhoul of Public Administrution, Univcrsity of
Suuthcl'll California, 1965. p. 2. (não publicado).

81
entre cujos apóstolos cita McGregor, Argyris e Likert, seria uma
reação a essas formas de organização de tarefas que não apenas
privam os trabalhadores de satisfação no trabalho mas, o que é
pior, violam a dignidade humana.~3G
Pfiffner, cuja obra inicial o credenciaria como teórico da orga-
nização formal, mas que posteriormente evoluiu para a reoria com-
porramentalisra, fez curiosas observações sobre dois dos líderes do
outro SUbgruPl) do enfoque prescritivo, no seu artigo Que aconteceu
ao POSDCORB?237 Lembra Pfiffner que Gulick, um dos expoentes
dé'ltre os prescritivos, escreveu Notes on lhe rheory of organiza/ion,
onde criou o POSDCORB - essa palavra mnemônica que signi-
fi\.:a, pelas suas iniciais em inglês, Planejamento, Organização, Ad-
ministração de Pessoal, Comando, Coordenação, Informação e Or-
çamento, - quando já se conheciam os primeiros informes sobre
os cxperimt:ntos de Hawthorne, tanto assim que na mesma cole-
tànea zas em que publicou aquele trabalho incluiu também um de
Anderson, Whitehead e l\1ayo, registli.llldo resultados daqueles ex-
perimentos dois anos antes do livro definitivo de Roethlisberger e
Dixon."39

Logo a seguir, escreve Pfiffner, no mesmo artigo:

"0 criador do POSDCORB preferiu ignorar as novas tendências,

ficando com a corrente tradicionalista que, muito embora tomasse
em consideração o falur humano, não o fazia como um do~ demen-
tos fundamentais para a administração, quer a encaremos como
ativiJadt!, quer a encaremos como disciplina."

Mas - ainda é Pfiffner que escreve:

. .. "o que quero aqui deixar patente é que não devemos ser
crítico~ com Gulkk e Urwkk porquanto, historicamente, seu livro é
muito importante; e uma das razões é nele ter sido incluído aquele

236 SCOTT, William G. Op. cit., p. 43.

~37 PF1FFNER. Que aconteceu ao POSDCORB? Revista do Serviço Plíblico,
<J7(1 ):86·95. jan./fev./mar. 1965.
m GULlCK, Luther & LyndaJl, URWICK, ed. Papers on lhe ~cience 01 admi·
lIi,/ratiol1. N. York, In,titute of Public Administration, Columbia University,
1937.
m ROETHl.ISBERGER & DIXON. Mallugemellt aml lhe worker. Harvard
University Press, 1934.
estudo de Anderson, Whitehead e Elton Mayo", '" além de ter
reproduzido um dos estudos de Mary Parker Follett, a qual, certa-
mente, antecipou-se muito aos modernos estudos do processo so-
ciopsicológico de administração. 240

Dwight Waldo emite opinião muito parecida ao comentar que

a obra Papers on lhe science of admin istra/ion , coordenada por
Luther H. Gulick e Lyndall Urwick, e publicada em 1937, "é geral-
mente considerada o epítome da ortodoxia, mas não representou
apenas a ortodoxia em sua forma mais convincente e influente;
contém ensaios tendo por objeto as dimensões psicológicas da admi-
nistração, que assumiriam tamanha importância nos anos de após-
guerra. H1
Simon, cuja análise dos prescritivos já se constituíra um libelo
contundente à época da primeira edição deste trabalho, '.!~~ continuou
no estudo da matéria, tendo produzido sobre o assunto, em asso-
ciação a March, uma das obras mais notáveis da década de 60.
A análise de March e Simon sobre a contribuição do grupo
prescritivo é feita 243 sob o título genérico de Teoria clássica da
organização, com os subgrupos teoria fisiológica (aqueles a quem
denominou a autora, na primeira edição deste trabalho, de engenhei-
ros da organização) e teoria da gerência administrativa (elabo-
rada pelos anatomistas da organização, segundo a classificação en-
tão adotada). Para March e Simon a lacuna mais grave, da
doutrina desse grupo, é que não confronta a teoria com elementos
de prova, o que atribuem a dificuldades operacionais. Afirmam que
as teorias clássicas tendem a dissolver-se quando postas em forma
que admita experimentação c que tal fato, porém, não explica in-
teiramente a ausência de trabalhos experimentais. 2H
Ao mencionar essa opinião de Simon, sobre a ausência de mé-
todo rigorosamente científico por parte dos autores da teoria clás-
sica Dwight Waldo ressalta que, entretanto, a falha fundamental desses
autores residia em não entenderem as distinções que haviam feito;

240 PFlFFNER. Op. cit., p. 86 e 88.

241 PUBLlC administration. In: International Encyc/opaedia 01 Social Sciell-
ces. p. 148.
242 V. cap. 5.
243 MARCH, J. G. & SIMON, H. A. Teoria das organizações. Rio. Fundação
Getulio Vargas. Serviço de Publicações, 1967. p. 17-44.
244 Id., ibid., p. 4Z'3.

83
não se deram conta de 4ue a sumana separação de política e
administração, que se continha em suas concepções, não impedia a
pn:sença de um componente valorativo em muitas das coisas que
julga\aJl1 estar tratando cientificamente. Com efeito, "seus prind-
pillS representavam lima t\lsão e lima confusão de elementos de
filto e de vah)fes."!~Q
Noutro tfl!cho de seu livro, March e Simon comentam que, em-
bora haja muita comunicação c superposição entre as obras dos
estudioslls de organização por ele~ enquadradas no grupo da admi-
J\i~traçüo científica (ou teoria fisiológica da organização) e daque-
les a que deram a deSignação de teóricos da gerência administra-
tiva. as duas doutrinas não deixam de ser bem distintas em sua
conceituação. Têm elas, sobretudo nas versões mais formais, a mes-
lIIa preocupação com as propriedades Iiellrofisiológicas mais simples
dus sere~ humanos e os tipos de tarefas mais simples que se exe-
cutam nas organizações. Os teóricos da gerência administrativa,
pur~lll, tendem a levar a sua análise, ao menos em termos de sa-
bedoria e penetração, al~m dos limites estabelecidos por seus IllO-
ddos fl)fmais. ~40
March e Simon observam ainda, referindo-se especialmente a
1\looncy - no que se aproximam de Pfiffner e Sherwood, como
veremos a seguir - que aquek autor não esclarece se os seu:> prin-
cípios de organização são:

. .. "recomendações de ação Oll definições. A interpretação

llIais generosa talvez será dizer que um princípio é um fenômeno ou
estado de coisas, cuja presença é observada (empiricamente) toda
vez que se observa uma organização. Todavia, no ponto de vista
de !vlooney, tu ma-se então necessário definir algumas especifica-
çôes independentes do que se considere uma organização, a fim
de que os princípios não venham a constituir simplesmente UIlla
parte de definição da organização... E como não se veja nada
disso feito de modo coerente, o ensaio de Mooney e outrus seme-
lhantes tendem a tornar-se empiricamente vazios. "!4"1

~4i WAI.DO. Dwight. Public administrntion. In: Intematiollal Encydopaedia

01 Social Sdellccs. p. 149.
1<1> l\1:\l~C" & SIMON. Op. dt.. 29.
m Id .• ibid., p. 40.
 No seu conhecido livro Organizaçeio adimillistrativa, 2~8 já
haviam dito Pfiffner e Sherwood que os pioneiros na formulação da
teoria da organização caracterizaram freqüentemente as idéias mais
importantes como princípios, prática que provocou abundante crítica
de escritores posteriores. É provável, infelizmente, que os ataques,
em grande parte, resultassem de desacordo sobre definições. Con-
sideramos - esclarecem Pfiffner e Sherwood - princípio sinônimo
de lei; e um e outro termo devem compn:ender alto grau de regu-
laridade. Essa consistência deveria proporcionar razoável possibi-
lidade de previsão, conforme acontece com a lei da gravitação uni-
versal ou COm os princípios de termodinâmica.149
Noutro trecho do mesmo livro, comentam Pfiffner e Sherwood
que importante marco na literatura sobre a organização formal foi
o livro PrincipIes of organizarion, escrito na década de 1930 por
dois diretores da General Motors, James D. Mooney e Alan C.
Leiley, que, segundo a tendência da época, denominaram de prin-
cípios a muitas das suas proposições, procedimento que muitos crí-
ticos posteriores condenaram como preSL/l1çoso.1~O
Seott considera a concepção das "camadas organizacionais'2~1
de Pfiffner e Sherwood um excelente e bem sucedido exemplo na
tentativa de "salvar a teoria clássica pela introdução de modifica-
ções comportamentalistas ao sistema formal". Pfiffner e Sherwood
adicionaram à estrutura anatômica da teoria da organização for-
mal as várias modificações resultantes de "camadas comportamen-
talistas" tais como pequenos grupos informais, sistemas de poder e
de decisão não identificados como os sistemas formais de autori-
dade, canais informais de comunicações que fogem aos canais ofi-
ciais, etc. 252
Etzioni utiliza critérios semelhantes ao de March e Simon para
classificar os prescritivos. Para ele trata-se da "teoria clássica", e
como fontes dessa tcoria encontra uma "teoria de motivação", a
par de uma "teoria de organização". Diz Etzioni que a contribui-
ção central à teoria de motivação foi feita por Frederick W. Taylor,

248 PFIFFNER & SHERWOOD. Organizaçüo administrativa. Edição original

em inglês. São Paulo, Bestseller Importadora de Livros, S.A .• 1960.
m Id., ibid., p. 60.
250 Id., ibid., p. 73.
251 Tradução, não muito feliz, de organizatio/lal ol'erlays, segundo a edição
brasileira do livro de pfiffner e Sherwood, acima citado, Orga/lização adminis-
trativa.
252 SCOTT. Op. cil., p. 109-110.

85
e que o ponto focal dessa teoria pode ser assim resumido: estando
as recompensas materiais intimamente ligadas ao esforço de traba-
lho, o empregado corresponderá com o desempenho máximo de
'lll~ for fisicamente capaz. E continua dizendo que Taylor veio a
considerar os recursos humanos e materiais não tanto como reci-
procamente ajustáveis, mas antes o homem funcionando como um
apêndice da maquinaria industria1. 253
Já a contribuição central da teoria de organização ao enfoque
clássico reside, ainda segundo Etzioni, na "divisão do trabalho",
definida por Gulick, Urwick e demais anatomistas de organização, e
cu ja aplicação seria condicionada pelos princípios da unidade de
controle e da departamentalização por propósito, processo, clientela
ou área. A respeito desses princípios, proclama Etzioni considerá-
los difíceis de aplicar a uma determinada organização, visto como
freqüentemente se superpõem, se apresentam bastante vagos e são
às vezes incompatíveis entre si. "54
March e Simon reforçam seu pensamento já aqui comentado
e cuja análise novamente se assemelha à de Etzioni, ao dizer que
a finalidade de sua breve análise da teoria fisiológica da organiza-
zação e da ciência administrativa clássica foi antes salientar as sérias
limitações e os requisitos gerais empíricos e formais dessas teorias,
do que fazer qualquer indicação detalhada quanto a suas aplica-
ções. No que se refere aos requisitos empíricos do grupo fisioló-
gico, os estudos de laboratório sobre fadiga, coordenação e velo-
cidade dos seres humanos executando tarefas materiais, provavel-
mente proporcionarão elementos mais úteis, a respeito das restri-
ções que se impõem à simples atividade muscular dos homens. O
que mais necessita esse grupo parece ser estimar a forma das fun-
ções es,cnciais em que se baseiam as hipóteses ou normas práticas
encontradas na literatura. 2ó5
Continuando, afirmam que, no caso da ciência administrativa
clássica, parece que os problemas mais prementes são, de um lado,
fazer com que as definições das variáveis mais importantes se tor-
nem operacionais, e, de outro lado, promover a comprovação em-
pírica daquelas proposições que possám ser tornadas operacionais. 256

lI] ETZIONI, Amitai. Organizações modernas. São Paulo, Livraria Pioneira

Editora, 1967. p. 37-9.
m Id .. ibid., p. 412.
m MARCH & SIMON. Op. cit., p. 43.
256 I d., ibid.

86
 G. B. Strother lembra que a obra de Fayol deu à teoria admi-
nistrativa clássica a forma que ela retém até hoje. Salienta que a
análise fayoliana é essencialmente dedutiva e suas proposições, nor-
mativas. Acrescenta que a relação desse enfoque com o dos enge-
nheiros da organização é íntima, e "que os dois são geralmente con-
siderados complementos recíprocos. Entretanto, ressalta, quanto a
método e conteúdo, adotaram abordagem muito diferente. 257
Logo adiante, Strother observa que tanto a teoria clássica de
organização (os anatomistas) como a obra dos tayloristas consti-
tuem produto da tecnologia e foram concebidas como contribuição
a ela. Mas, por volta de 1930, ou mesmo antes, ambas as teorias
haviam perdido seu élan, a primeira devido à sua orientação dedu-
tiva, e a segunda pela falta de base teórica substancial. ~5.
Scott é um dos poucos que, como Strother, apresenta uma aná-
lise deste grupo sem carregar na adjetivação condenatória. Inicial-
mente apresenta uma recapitulação histórica que abrange tanto os
anatomistas como os engenheiros de organização,~59 inclusive os
precursores destes que não são objetos deste trabalho (Andrew
Ure, Charles Babbage, Henry R. Towne, R. W. E. Partridje e
F. A. Halsey, de 1833 a 1891). A seguir, Scott dá realce ao depoi-
mento de Taylor perante a Câmara dos Deputados dos EUA, men-
cionado no capítulo 2, zuo segundo o qual suas proposições eram
mais do que "técnicas", eram "uma maneira de pensar" (Taylor
usou mesmo a palavra "filosofia"). Scott considera que Taylor e
alguns de seus seguidores, como Gantt e os Gilbreths, viam na aná-
lise do trabalho e no salário fixado cientificamente elementos cru-
ciais para a harmonia industrial. Assim, embora o objetivo princi-
pal de seu movimento fosse aumentar a produtividade, outros obje-
tivos seriam conseguidos concomitantemente, em especial a mutua-
lidade de interesses entre patrões e empregados através da análise
científica do trabalho e do estabelecimento do salário em função
dessa análise. t61

m PROBLEMS in lhe developmenl oC a social science of organizations. In:

LEAVITT, H. J. ed. The social science 01 organizations. Englewood Cliffs, N.
J .. Prentice-Hall Inc., 1963. p. 10.
258 Id., ibid.
259 SCOTT, WilJiams G. Op. cit., p. 21-34.
260 V. notas de rodapé n.O S 19, 25 e 26.
261 SCOTT. Op. cit., p_ 26-8.

87
 Por outro lado, Scol! con~idera injusto dizer-se ~illlplesl1lente que
a l/!oria dei u"~(/Ili::,(/\,â(l formal ignorava os problemas humanos da
urganiLa~ão. Na verdade, diz de, na sua cOI1l:epção da estrutura
furmal os criadon:s dessa teoria não deram qualquer tratamento
~i~tcll1áti.:o Ü interação da~ personalidades e dos grupos informais,
au:, cOllflitllS intraorganizacionais e ao processo decisório, mas nem
pur i~~o deixaram de aprescntar percepçôes relevantes sobre a na-
turaa das organizações. 202
\'ê-se, assim, quc a maioria dos cicnlbtas sociais aponL.! na
[<"oriil da (}rgani~açâo forl11l11 duas falhas fundamentais: de um lado,
era incompleta, de outro ladl), pretendia ser ciência, sem entretanto
apresentar cOflll'rol'llção ciemífica.
Sem dúvida, a teoria da organização formal é incompleta, ina-
cabada. Será, entretanto, totalmente carente de validade? Não pa-
recI.! ser essa a opinião de vários outros autores, que continuam
citundu e prescrevendo, nos últimos dez anos, princípios de organi-
zação e administração, como os enundados por Gulick, 1\1ooney,
Urwick c Taylor. Estão nesse caso, entre outros, autOf\':s de ampla
aceitaçüo, como Fritz Morstein-Marx e Koontz e O'Donnell.
Mesmo March e Simon, após o resumo de todas as limitações
que encontram na teoria clássÍl.:a~()3 concluem categoricamente:

"blO não quer dizer que a teoria clássica esteja completamente

errada ou tenha que ser totalmente substituída. Quer dizer que,
,'''I certas circunstâncias, que tentaremos espedficar, tratar uma or-
ganização como simples mecanismo produz resultados não previstos
pda teoria clássica. "W~
Posteriormente a March e Simon, já houve meslllo quem inves-
tigasse outras dessas certas circl/IH'tâncias, e com requiulcs de me-
todlllogia que devem ter merecido a aprovação daqueles autores.
E o caso, por exemplo, de loan Woodward, como lembra Scott,
ao explicar as deficiências na formulação da teoria da organiza-
ção formal em função do tamanho e da complexidade da organiza-
ção. Em termos gerais, diz de, já era gUlldc a organização em cuja
análise se baseou essa teoria - grande, mas não gigantes·ca; suas
funções tinham consideráveis inter-relações, mas não eram extre-

:!b2 SCOTT. Op. cit.. p. 109.

263 MARCH & SIMON. Op. cit., p. 43.
264 Id. ibid' p. 46.
J
mamente complexas como decorrência do avanço da te\:l1ologia e
dos produtos. Além disso, possuía poucos técnkos e cientistas alta-
mente especializados, sendo a maioria do!> empregados de habilita-
ções facilmente adquiríveis. À proporção que o progresso científico
e tecnológico alterava esse quadro de simples para complexo e o
gigantismo emp 'esarial se afirmava, os mudelos da teoria da orga-
nização formal foram se mostrando inadequados, e muitas vezes os
resultados mais favoráveis eram obtidos justamente sob esquemas
organizacionais que desafiavam os postulados at~ então aceitos. Lüú
Cuncluindo, ressalta Scott que Joan Woodward apresentou pro-
vas concretas nesse sentido no livro em que relata e analisa 10
anos de pesquisas sobre organização industrial que efetuou na In-
glaterra, sob os auspícios primeiramente do South East Essex College
of Technology e posteriormente do Imperial College of Sciem:e and
Technology."IiÚ O cerne das conclusões de Joan Woodward consiste
na constatação, de uma corrdação entre a tecnologia da produção
e as características organizacionais. As indústrias de tecnologia sim-
ples - por exemplo, a utilizada na indústria manufatureira - até
hoje apresentam resultados favoráveis com a obediência a princípios
clássicos de organização (o princípio escalar ou hierárquico, o do
alcance do controle, a divisão de atribuições entre a linha e estado-
maior, etc.), ao passo que na indústria avançada de transformação
- por exemplo, a petrolífera - em que a coordenaçiio já integra
o próprio processo da produção, a funçflo principal da organizaçe/o
é definir papéis e relações dentro do sistema sociaJ.267 Em outras
palavras, a teoria da organizaçiio formal se aplica com vantagem às
indústrias de tecnologia simples (das quais foi em grande parte
deduzida) mas não às de tecnologia avançada, que ainda nem sequer
existiam quando de sua formulação.
De tal modo é importante o trabnlho de 10an 'Woodward que
Bergamini de Abreu, em crítica do livro dessa eminente pesqui-
sadora para a Rt:l'ista de AdministraçLio Pública, salienta que, em-
bora das pesquisas relatadas mio tenha resultado algo que se asse-
melhe a uma lei geral relacionando a tecnologia ao comportamento
organizacional, dadas as difiL:uldades de definir e medir as diferentes

205 SCOTT. Op. cit., p. 118-9.

266 WOODWARD, Joan. Indus/rial organiza/ion, theor)' and practice. London,
Oxf0rd Univ,;:rsity Press, 1965.
267 WOODWARD, Joan. Op. cit., p. 122-4.

89
tecnolllgias, mesmo assim as suas conclusões constituem uma das
mais \'aliosas contribuições para o estabeledmento de uma teoria
gemi da organização, Na opinião da prof. Leonard Sayles, da Uni-
versidade de Colúmbia de N. York - é ainda Bergamini de Abreu
quem escreve - a pesquisa empreendida por Joan Woodward é
comparável aos estudos realilados na Western Eledric por Elton
~r.lyo e seu companheiros. ::1lJ;
Também não deve ser esquecido que, vez por outra, mesmo
sem o propósito de apresentar exemplos de sucesso da técnica d'l or-
ganização formal, determinado autor focaliza um desses casos.
Assim é que, na sua biografia dos "grandes organizadores" -
entre os quais destaca Du Pont, Sloan e Weir - Ernest Dale
comenta que todos eles desenvolveram suas idéias e pautaram suas
reformas em resposta a um desafio específico. Em alguns casos
haviam assumido a direção de empresas até então submetidas ao
wntrole de um só homem - um homem genial cujos encargos
haviam finalmente excedido sua capaddade, ou que havia morrido.
O sucesso das reformas constitui pelo menos alguma prova de valor
do trabalho desses reformadores. ~G9
Certas generalizações, diz Dale, podem ser extraídas da análise
da ação 'desses homens. Tinham sempre objetivos claramente de-
finidos e até certo ponto mensuráveis; não consideravam a divisão
dü trabalho e a distribuição de tarefas como predeterminados, mas
COm,) dependentes dos objetivos. Encaravam a organização mais
wmo arte do que como ciência. Embora tendessem a classificar
os tipos de trabalho e a formular hipótese~ ou critérios de organi-
zação, suas categorizações e hipóteses levavam em conta a tecno-
logia da indústria, o ambiente e especialmente as personalidades
dos novos dirigentes. Suas hipóteses eram aproximações e orienta-
ções utilizadas com flexibilidade, ao invés de princípios aplicados
sem consideração a circunstâncias e objetivos. Entre essas aproxi-
mações ou orientações Dale enumera algumas bastante semelhantes
lJuando não idênticas aos princípios da teoria da organização
formal, tais como alcance de controle, descentralização de execução
de coordellação de cOlltrole, etc.

200 REVISTA DE ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, 4(2):194·200, 2." Si!01. de

1970.
209 DALE, Ernest. The greal organizers. N. York, McGraw Hill, 1960.

90
 Conclui Dale dizendo que a análise das· organizações evidencia
diferenças mesmo havendo semelhanças gerais, e constata semelhan-
ças mesmo havendo diferenças. Usando-se o método comparativo,
isto é, um enfoque preocupado com o reconhecimento e a descrição
das semelhanças fundamentais entre diferentes estruturas organiza-
cIOnais, pode-se chegar a conclusões aplicáveis a outras situações
similares ou comparáveis. Em suma, pode-se atingir não uma teoria
universal, mas teorias que sejam imediatamente utilizáveis e que
possam, talvez, eventualmente, tornar-se geralmente válidas. ~70
Peter Drucker também comenta elogiosamente a organização da
G.M. promovida e executada por Alfred P. Sloan, Jr., um dos
"grandes organizadores" de que trata Dale. Diz Drucker que, na
General Motors, desde 1923 - quando Sloan assumiu a presidên-
cia - o "conceito de descentralização desenvolveu-se para cons-
tituir-se numa filosofia de direção e num sistema de governo /oca/. 271
Analisa Drucker a forma de descentralização adotada nessa gigan-
tesca empresa que define sinteticamente como "um fluxo de duas
mãos, com divisão de poderes e funções, mas sob unidade de
ação".212
Acrescenta Drucker que não encontrou muitas provas de que
teorias de organização governamental ou exemplos históricos tenham
tido influência considerável sobre a organização da G.M. O impacto
parece ter vindo predominantemente da experiência e das neces-
sidades. Entretanto, pode-se identificar - ainda é Drucker quem
escreve - um paralelo extremamente aproximado entre o esquema
de organização da G.M., de um lado, e de duas instituições renoma-
das por sua eficiência administrativa, de outro lado: a Igreja Ca-
tólica e o moderno exército, tal como desenvolvido pelo estado-
maior da Prússia entre 1800 a 1870 e posteriormente adotado ge-

210 DALE. Some foundations of organization theory. In: Op. cit., p. 1-29.
271 DRUCKER, Peter. Decentralization, extraído de Concept of the corpora-
tiOll. In: LlTTERER, J. A., ed. Organizaliol1s: slruclure and behavior. 1963.
p. 107.
212 O próprio Drucker descreveu minuciosamente a organização da G. M.,
segundo a qual, em resumo, cerca de 30 divisões se incumbiam da fabricação
de automóveis, caminhões, acessórios, motores Diesel etc. (organização de acor-
do com o produto) e tinham a seu lado, como parte da administração central,
os serviços de apoio e de estado-maior, com dois comitês ao topo, coordenando
cada um desses agrupamentos (um de linha, outro de estado-maior) e integrando
11 respectiva ação. Nas palavras de Drucker, esses dois comitês constituem o
"órgão central de coordenação, decisão e controle, e podem ser chamados de
"o governo da G. M." (Op. cit., p. 106).

91
neralizadamente.:!1:i Ora, é sabido que essas duas instituições forne-
ceram, direta ou indiretamente, muitos subsídios à formulação da
teoria de organização formal. especialmente às concepções de Urwiá
e Mooney.
Também deve ser ressaltado que nas modernas prátkas de
organização ressurge, de vez em quando, UlUa novidade que nada
mais é que um princípio da teoria da organização formal sob for-
mas novas. Seou, por exemplo, assinala um destes casos ao co-
mentar que a "organização por projeto", também chamada de "or-
ganização por matriz", é uma "forma avançada da supervisão fun-
donal de Taylor".274 f: que a "organização por projeto" consiste
basicamente na concessão de autoridade ao "gerente de projeto" para
i.ltilizar pessoal dos departamentos integrantes da estrutura formal
da empresa. Concluído o projeto, esse pessoal retorna aos depar-
tamentos de origem. Durante todo o tempo de duração do projeto
o gerente deste e os chefes de departamento se relacionam lateral-
11/ellle. de maneira que não podem ser definida, quer em função do
princípio escalar ou hierárquico,275 quer em função da tradicional
relação e,>"Tado-maior-linha. Verifica-se no caso, uma clara violação
do princípio da unidade de c0!1U1mio"1ü porque cada cientista ou
técnko escolhido para trabalhar no projeto fica com dois chefes
(o chefe do departamento a que pertence e o respectivo gerente
de projeto) e porque está ausente uma hierarquia fixa em determinaJa
parte da estrutura organizacional. E conclui Scott: "Nesse clima de
ilU/clt:rmillaçôo hierárquica aconteceu, na verdade, uma acomodação
de comportamentos, feita de concessões recíprocas c transigências,
difícil de obter-se sob estruturas cOl1vencionni': de organização. ""17

8.2 O modelo da burocracia

Dentro de um enfoque estritamente cronológico, o modelo da

burocracia. de Max Weber, deveria ter merecido análise da parte
da autora já na primeira edição deste trabalho, elaborado em fins
dI: 1953 e princípios de 1954.

271 DRUCKER. Op. cát., nota de l'odapé da p. 93.

~71 deste pr;lIcíp;o no cap. 2, 2.6. p. 13.
\'. discussão
~75 \'. dis~ussão
deste prillcípio no ~ap. 3, 3.4, p. 22.
270 v. disclIssãodesteprillcípionocap. 2,2.ó,p. 14ccap. 3,3.4.I,p. 23.
~77 SCOTT. Op. clt., p. 129~32.

92
 Entretanto, somente ~a segunda edição, preparada quatorze anos
mais tarde, aparecem referências a esse eminente autor. J:. que a
obra de Weber, curiosamente, parece crescer com o decorrer do
tempo, não necessariamente pela sua atualidade, que não chega a
ser marcante relativamente a muitos países, mas pela profunda in-
fluência que leve sobre muitos oulros sociólogos da organização,
como se verá mais adiante.
Max Weber nasceu em 1864, e morreu em 1920. Suas princi-
pais obras foram publicadas a partir de 1905, e duas delas foram
publicadas postumamente, em 1922 e 1924. A primeira tradução para
a língua inglesa, entretanto, é de 1930 (The protestam ethic and
lhe spirit of capitalism, traduzido do alemão por A. M. Henderson
e Talcott Parsons). Muitos anos se passaram até que aparecessem
também em inglês Theory of social (lnd economic organization
(1947), From Max Weber: tssays in sociology (1947), Methodo-
Ivgy of social sciences (1949) e On lmv in economy and sociely
(1954).278
Tendo falecido no limiar da República de Weimar, foi por mui-
tos considerado seu mais eminente filósofo. Tendo iniciado sua bri-
lhante carreira no estudo da história jurídica e econômica, mais
tarde dedicou-se à sociologia, c o modelo da burocracia, de sua
concepção, é um marco fundamental da sociologia das organizações.
Para Kast c Rosenzweig esse modelo se constitui no terceiro
pilar da "teoria clássica de organização" (sendo o primeiro o taylo-
rismo, e o segundo as obras de Fayol e Gulick).
A burocracia de Weber tem como características fundamentais
a hierarquização e a racionalidade da autoridade, o que pressupõe
a divisão do trabalho; a autoridade limitada do cargo, regida por
normas explícitas, sendo a remuneração fixa e de acordo com a
hierarquia; a competência técnica dos funcionários, nomeados e
não eleitos para o cargo, que devem exercer em princípio como
sua única ocupação, no qual são estáveis e têm perspectivas de car-
reira; a separação entre propriedade e administração; a ênfase em
regras gerais e nas comunicações escritas; e a disciplina racional.~j9

278 ENCICLOPf.DIA BritÍlnica. Verbi!te Max W~bcr.

27') BUREAUCRACY. In: GERT & MILLS. I'ro/1/ Max Weber. Oxford Uni·
vcrsity Press. 1951:1. p. 196-204; e Campos. Edmundo. trad. c comp. 6)s fun-
damenlos da organização burocrática. In: Sociologia da burot·wcia. p. 16·23.

93
 Segundo Kast e Rosenzweig, no modelo burocrático cada mem-
bro da estrutura burocrática ocupa um cargo cujos poderes e remu-
neração estão previamente delimitados; a qualificação para o cargo
é determinada pela competência técnica e a organização é gover-
nada mediante regras e regulamentos. O modelo da burocracia -
continuam os referidos autores - tem sentido especialmente como
ponto de partida para muitos cientistas, particularmente para os
sociólogos e os cientista" políticos. Recentemente, sugeriu-se que
a burocracia é uma condição que existe mais como um continuum
do que de maneira absoluta, tal como estar presente ou ausente.
Hall/ 80 por exemplo (ainda são palavras de Kast e Rosenzweig),
propõe que o .grau de burocratização seja determinado pela men-
suração das seguintes dimensões: 1. a divisão do trabalho
baseada na especialização funcional; 2. uma hierarquia bem de-
finida de autoridade; 3. um sistema de regras de procediment'Js
para tratar das situações de trabalho; 4. impessoalidade nas re-
lações interpessoais; e 5. seleção e promoção baseados em com-
petência técnica. Num tipo ideal de burocracia todas essasciimen-
sões existiriam em alto grau, ao passo que numa organização menos
burocrática elas estariam presentes num menor grau. O modelo
da burocracia apresenta consistência dentro das linhas gerais da
teoria de organização formal (Taylor, Mooney). Weber e seu mo-
delo burocrático forneceram a moldura teórica e o ponto de partida
para uma grande parte da moderna teoria e da pesquisa empírica
em organizações complexas. 281
Merton, Selznick, Gouldner e outros fizeram, segundo Kast e
Rosenzweig, uma avaliação crítica do modelo burocrático e con-
cluíram que, embora descreva ele um tipo ideal em termos das
relações formais, não leva em consideração conseqüências disfun-
cionais para a eficácia organizacional. Os estudos desses autores
indicam que a organização burocrática é influenciada por fatores
de comportamento que Weber não levou em conta. Merton" por
exemplo, afirma que a estrutura burocrática pode ter sobre o com-
portamento dos participantes da organização conseqüências desas-

280 HALL. Richard H. The cancept af bureaucracy, an empirical asst!ssmcnt.

American Journal 01 Sociology, p. 33. july 1963.
281 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 69-71.

94
trosas para a consecução dos objetivos da organização, isto é, pode
ser prejudicial do ponto de vista de uma orientação teleológica.~&~
Etzioni vê em Max Weber um precursor do estruturalismo em
teoria de organização,21;3 ao passo que March e Simon, como Kast
e Rosenzweig, o consideram mais identificado com a organização
formal do que com a sÍntesp. ou fusão da organização formal com
a informal, síntese essa que é a base do estruturalismo de Etzioni.

São estas, a respeit~, 'as palavras de March e Simon:

"Os modernos estudos sobre as burocracias datam de Weber

(1946, 1947),2&1 tanto sob o aspecto cronológico quanto no que se
refere à reconhecida dívida intelectual para com esse autor. Entre-
tanto, em certo sentido Weber se enquadra mais no capítulo ante-
rior~86 do que no presente. Seus principais interesses no estudo das
organizações parecem ter sido quatro: a) identificar os caracte-
rísticos de uma entidade que rotulou de burocracia; b) descrever
seu crescimento e suas causas; c) isolar as concomitantes mutações
sociais; d) verificar os resultados da organização da burocracia
na realização dos seus objetivos (sobretudo no que se refere aos
objetivos da autoridade política). 1:: no que tange a esse último
interesse que Weber mais nitidamente se distingue dos demais auto-
res que serão aqui estudados. Weber deseja demonstrar até que
ponto a organização burocrática representa uma solução racional
para as complexidades dos problemas modernos. Mais especifica-
mente, pretende mostrar de que maneira a organização burocrática
supera as limitações da capacidade decisória ou computacional dos
indivíduos ou outras formas de organização (isto é, pela especia-
lização, divisão do trabalho etc.)". 286
Logo adiante, concluem March e Simon que, assim, Weber pa-
rece ter mais em COmum com Urwick, Gulick e outros do que com

282 I d ., ibid., p. 72.

283 Etzioni chega a dizer enfaticamente que Weber foi "o mais influente fun·
dador do estruturalismo" (Organizações modernas. p. 81). V. mais sobre estru·
turalismo no capo 10. '
284 A principal obra de Weber, para o estudo em foco, é The theory of social
an economic organiza/ion. Oxford Univ. Press, 1947.
285 O capítulo mencionado trata da "teoria clássica de organização", na lin·
guagem de March e Simon, ou seja, da teoria da organização formal, na deste
trabalho.
286 MARCH & SIMON. Op. cit., p. 47·8.

95
aqueles que se consideram seus sucessores.' Concordam que, sem
dúvida, em muitos aspectos Weber ultrapassa o modelo da "má-
quina", E concluem dizendo que, de um modo geral, Weber vê a
burocracia como instrumento adaptativo, destinado à utilização de
habilitações especializadas, não se mostrando excepcionalmente atento
à natureza do organismo humano.~!S7
Kast e Rosenzweig, finalizando os comentários sobre Weber,
citados anteriormente, dizem que o "modelo burocrático" é altamente
mecanicista e que, como March e Simon observam) tinha mais em
comum com os teóricos da organização formal tais como Fayol, do
que com autores subseqüentes que conduziram estudos empíricos
baseados no modelo burocrático.""
A opinião de Blau e SCOlt coincide com a de March e Simon.
quando assinalam que o esquema conceptual de Weber, concen-
trando-se nus aspectos oficialmente instituídos das burocracias, ne-
gligencia as maneiras pelas quais eles são modificados por padrões
informais, excluindo assim da análise os aspectos mais dinâmicos
das organizações formais. ""11
G.B. Strother tem sobre Weber ponto de vista que fica a meio
caminho entre o de Etzioni e o de March e Simon. O autor assevera
que a teoria de Weber deve pouco à teoria clássica de organização.
Todavia, tem com ela muito em comum. Assemelha-se à teoria
clá~sica de organização na sua ênfase na eficiência técnica e na
estrutura hierárquica da organização. As duas teorias se baseiam
predominantemente na observação da organização industrial. As
duas propõem uma resposta estrutural ao problema. A teoria clás-
sica tem-se preocupado com detalhes: alcance ótimo, alocação de
responsabilidade e autoridade, número de níveis hierárquicos, gru-
pamento de funções, etc.; a teoria de Weber se refere mais aos
grandes esquemas. Outra diferença entre essas duas teorias é quanto
a método: o de Weber é essencialmente indutivo, ao passo que os
teóricos clássicos da organização utilizaram predominantemente uma
abordagem dedutiva. Por outro lado, a teoria de Weber é parte
integrante de uma teoria geral de organização social e econômica,
enquanto os teóricos clássicos da organização se referem geralmente
à moderna organização industrial. Além disso, a teoria clássica sem-

281 IJ .. ibid.
283 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 73.
189 I3LAU, PETER, M. & SCOTT, W. R. Orgallizações formais. p. 49,

96
pre teve uma orientação normativa, enquanto a orientação de Weber
não o é.:<oo
Para Kolasa, as formulações de Weber, na sua descrição da
natureza formal e estrutural das organizações, se enquadram nas
teorias clássicas, mas a concepção weberiana de burocracia e da
dinâmica social e organizacional veio a estimular o desenvolvimento
de pesquisas, de novas concepções e de modelos, entre os modernos
cientistas sociais da área das ciências do comportamento, especial-
mente os sociólogos. ~!l1 Kolasa nota especial influência de Weber
em Merton, Selznick e Gouldner,29z como, aliás, se depreende da
interpretação de Kast e Rosenzweig, já citada.
Keith Henderson encontra outras semelhanças entre a teoria de
Weber e as de Taylor e Fayol, que se aproximam das contidas
na análise de Strother. Diz ele que, enquanto Max Weber se preo-
cupava com as características, com o crescimento e com as conse-
qüências da burocracia, Taylor procurava meios científicos para rea-
lizar o trabalho rotineiro das organizações, e Fayol estudava as
funções de direção. f: bem certo que o enunciado acima corresponde
a uma simplificação exagerada da obra dessas eminentes personalida-
des, mas para satisfazer ao estudioso contemporâneo da adminis-
tração pública, ele indica as contribuições respectivas: Weber, para
a organização, considerada em conjunto; Taylor, para a gerência;
Fayol para a direção. Todos se ocuparam daquilo que se poderia
denominar componentes estruturais. ~03
Finalmente, lames D. Thompson identifica tanto nos engenheiros
da organização (Taylor e seus seguidores) como nos anatomistas
(Gulick, Urwicl etc.) e, ainda, em Weber, uma preocupação do-
minante, quase exclusiva, com eficiência, quer seja através do esta-
belecimento de processos lógicos de planejamento, formulação de
padrões e exercício de controle para obtenção de conformidade
(taylorismo), quer seja pela especialização de funções e seu agru-
pamento em departamentos, fixação de responsabilidade de acordo
com os princípios do alcance do controle e da delegação, e controle
da execução de acordo com planos preestabelecidos (Gulick e

290 STROTHER, George B. Tlle social science 0/ organizatiolls. H. J. Leavitt,

ed. p. 11-2.
291 KOLASA, Blair J. lntroclllclioll lo IlIe belJavioral sciences for business.
N. York. J. Wiley and Sons, 1969. p. 487.
M Id., ibid., p. 488.
293 HENDERSON. Op. cit.. p. 94.

97
Urwick); ou, ainda, pela definição dos cargos de acordo com a
jurisdição e sua posição na hierarquia, nomeação de pessoal quali-
ficado para esses cargos, estabelecimento de regras para categorias
de atividades, e obtenção de desempenho adequado através da
motivação decorrente da remuneração e de perspectivas de carreira
(Weber). Nessas três diferentes concepções, segundo Thompson,
foi sistematicamente utilizado um sistema fechado de lógica e con-
ceptualmente fechou-se a organização para coincidir com esse tipo
de lógica, porque essa eliminação da incerteza é uma maneira de
obter determinação (determinateness). No modelo racional perse-
guido por esses três grupos de estudiosos da organização tudo é
funcional, isto é, tudo se destina a contribuir para um resultado
positivo, na verdade para um resultado ótimo; todos os recursos
são adequados, e sua alocação obedece a um plano mestre; toda
ação é a~equada e os resultados previsíveis. ~9~

m THOMPSON, )ames D. Organiza/ions in action. McGraw-HilI. 1967. p. 4-6.

98
 CAPITULO 9

A TEORIA DOS COMPORTAMENTALISTAS

9.1 O movimento das relações humanas

A publicação do livro Management and the worker, de Roethlis-

berger e Dixon, relatando as experiências da fábrica de Hawthorne,
desencadeou o movimento de antítese às teorias prescritivas de or-
ganização, movimento que, a partir do fim da segunda guerra mun-
dial e seguramente por uma década, dominou a teoria de organização
e, mesmo, a teoria administrativa em geral.

f Etzioni quem escreve:

"A teoria das relações humanas nasceu de uma reação à abor-

dagem formal clássica. Focaliza, na organização, elementos de pouca
ou nenhuma importância para a escola clássica. Elton Mayo é
geralmente reconhecido como o pai da escola. John Dewey, indi-
retamente, e Kurt Lewin, mais diretamente, também contribuíram
muito para sua concepção. Mayo e seus colaboradores descobriram
que a quantidade de trabalho executada pelos trabalhadores (e,
portanto, o nível de competência e racionalidade da organização)
não é determinada pela sua capacidade física, mas por sua capa-
cidade social; as recompensas não econômicas desempenham um
papel central na determinação da motivação e felicidade do traba-
lhador; a maior especialização não é a forma mais eficiente de
divisão do trabalho; e os trabalhadores não reagem à administração
e suas normas e recompensas como indivíduos, mas como membros
de grupos. Acima de tudo, a escola das relações humanas. .. sali-
entava o papel da comunicação, da participação e da liderança."291l
Assim, os experimentos da fábrica de Hawthorne constituíram o
marco fundamental deste enfoque, e Roethlisberger - situado, na
primeira edição do presente trabalho, entre os sociólogos da orga-
nização - foi um de seus arautos. Segundo Etzioni, também con-
tribuíram para esse enfoque, dentre os autores anteriormente clas-

29S ETZIONI, A. Organizações modernas, ed. cit., p. 54.

99
sificados como psicólogos e sociólogos da organização, r..lary FolIett,
Barnard, R\.!dfield e o próprio Simon. Entretanto, deve-se salientar
que tanto 13arnard como Simon têm uma participação mais decisiva
em fase posterior de evolução da teoria de organização que será
aq ui focalizada.
Kast e Rosenzweig prestam especial tributo a Mary Parl,er
Fullctt. R\.!ssaltam que, embora tenha sido ela contemporânea de
muitos dos anllfOmisws (sua contribuição data dos anos 20 e do
in ício dos anos 30), sua abordagem da teoria da organização foi
comidera\'dlllente diferente. Ela foi "simplesmente singular" na ên-
fase ljlh: deu aos aspectos psicológicos e sociológicos da gerência.
Encarava a. gt!fência como um processu social e a organização como
um si.\tell/a social. Suas idéias podem, de certo modo, ser vistas
como um elo entre a teoria da organização e ~ comportamenta-
li~tas."\lli

Joseph L. Mas~ie também realça a contribuição de Mary Parker

Follclt. Acha que suas idéias sobre administração foram muito
avançadas para seu tempo e bastante diferentes daquelas dos auto-
res pioneiros clássicos. Entretanto - comenta Massie - sempre
li ue os autores modernos formulam generalizações sobre a teoria
clássica, normalmente ignoram a contribuição de Mary Follett ou
colocam suas idéias n lima categoria separada do quadro geral. ~!l7
Etzioni afirma que a administração científica e a escola das
rdações humanas foram, em muitos sentidos, diametralmente opos-
tas. Os fatores considerados como decisivos e cruciais por uma escola,
mal eram focalizados pela outra, e as variáveis que uma considerava
centrais, eram quase ignoradas pela outra. As duas escolas, contudo,
tinham um e1r.mento em comum: nenhuma delas via qualquer con-
tradição fundamental ou dilema insolúvel na relação entre a pro-
cura de racionalidade da organização e a busca de felicidade hu-
mana. A administração científica supunha que a organização mais
competente seria, também, a mais satisfatória, pois poderia aumentar
ao máximo tanto a produtividade quanto o pagamento do traba-
lhador. ~U~

~% IJ, ibiJ., p. 67.

~Y7 MASSIE. loscph L. Management thcory In: MARCH, Jumes C., eu. Hilml-
['oo/;' 01 orgwlblliolls. p. 395.
2'). ETZIONI, A. Op. cit.. p. 65.

100
 Joan Woodward também reconhece que, até certo ponto, o que
a teoria da organização formal prega, a das relações humanas nega.
r-,'Ias, diz ela, com. o decorrer do tempo a segunda veio a ser enca-
rada mais como uma compensação ou complemento do que uma
contradição daquela, e os defensores de uma e outra acabaram con-
seguindo uma convivência fraternal. ~u~
Pfiffner e Sherwood colocam o problema de maneira semelhante
à de Etzioni. Perguntam até que ponto deve uma organização, para
realizar seus objetivos, preocupar-se com os interesses dos empre-
gados; em resposta, asseveram que há duas maneiras de encarar
o problema. De um lado, o taylorismo, que vê os indivíduos como
sendo muito semelhantes a máquina, e dotados de capacidade in-
telectual bastante para poderem promover seus próprios interesses
econômicos de maneira racional; donde, uma vez que se propi-
ciem incentivos adequados, pouca atenção será preciso prestar a
outros aspectos do bem-estar dos empregados. De outra parte, en-
contramos o ponto ue vista oposto no adepto das relações humanas
para quem trabalhador feliz é bom trabalhador, e a maneira mais
segura de realizar os objetivos da organização é a cOl/centração no
empregado.:WIJ
Um estudo de Likert, realizado em 1957 - lembram Pfiffner
e Sherwood - indicava relacionarem-se positivamente o moral e
a produtividade: quanto mais elevado o moral, tanto maior a pro-
dução. Todavia, frisam, pesquisas efetuadas posteriormente revela-
ram que a relação não é tão simples assim. Pode ocorrer qualquer
espécie de combinação - moral elevado e baixa produção, moral
baixo e alta produção, moral elevado e produção elevada - o que
indica a falta de qualquer relaçâo fixa e nítida.:101
Segundo Henry Landsberger, a crítica mais incisiva que tem sido
feita ao grupo de Mayo em particular e à escola das relaçõ.:s hu-
manas em geral é terem uma inadequada visualização dos prin-
cipais problemas das relações indus[r1Ji~. Esses críticos ressaltam
que o grupo não compreendeu o problema de conflito e de interesses
conflitantes das partes nas relações industriais e, portanto, deixou
de localizar as causas assim como as implicações desse conflito.
Conseqüentemente, a energia, a atenção e o entusiasmo do grupo

2Y9 WQODWARD, loan. Op. cit., p. 243.

300 PFIFrNER & SHERWOOD. Op. cit.. p. 418.
301 Id .. ibid .• p. 419.

101
foram dirigidos para conceitos e fenômenos que são, em comparação,
superficiais e mesmo triviais, como, por exemplo; luta dos empre-
gados por status, relações dentro dos grupos informais de uma fá-
brica, necessidade de catarse através do aconselhamento, aperfei-
çoamento das comunicações, etc. 302
Um ângulo de análise bem diferente, mas não necessariamente
conflitante com os já focalizados, é lembrado por Scott. Partindo
da observação de Knox,3U3 de que os pesquisadores de Hawthorne
teriam sido fortemente influenciados pelas teorias de Pareto em
seu clássico A mente e a sociedade, Scott tece intere~antes comen-
tários e apresenta um minucioso e complexo quadro analítico-
comparativo denominado Paralelismo: Pareto e os especialistas de
relações humanas da Hawthorne. E realmente uma impressionante
comprovação de analogia entre os dois sistemas teóricos, muito
embora Knox, segundo Scott, tenha constatado que Mayo, Roeth-
lisberger e outros criadores da escola das Relações Humanas só
conheciam as teorias de Pareto por intermédio do fisiologista Law-
rence J. Henderson, membro da equipe de Mayo, e não estavam
conscientes de quanto teriam sido por elas influenciados. No quadro
de Scott estão relacionados os conceitos de sistema social, com-
portamento lógio e ilógico, equilíbrio, as funções da linguagem e a
circulação da elite, em Pareto e de acordo com os fundadores da
escola das relações humanas, conceitos esses todos semelhantes quan-
do não idênticos3fJ 4 em uma e outra sistematizações.
Logo a seguir, assinala Scott que o movimento das relações hu-
manas foi um produto da ética social. Nele encontraria o admi-
nistrador um instrumento clínico para solucionar problemas de
conflito e insatisfação humana no trabalho. Daí ter sido um mo-
vimento orientado para ação, isto é, para ação destinada a implan-
tar medidas que promovessem harmoniosas relações humanas. Scou
chega a relacionar oito proposições que representam um consenso
de opiniões de especialistas na matéria, sobre a promoção de uma
prática eficaz de relações humanas e que, resumidamente, se refe-
rem à necessidade de o administrador utilizar sua experiência, e
sua intuição, assim como generalizações interdisciplinares, para ori-

302 LANDSBERGER. Henry A. llawthorne revisited. Ithac, N. York, CorneU

University, 1958. p. 30.
300 KNOX, John B. Sociological theory and industrial sociotogy. Social Forces;
mar. 1955. p. 242.
J04 SCOTT, William G. Op. cit., p. 38·41.

102
 entar-se adequadamente quanto às decisões a tomar; à importância
da participação do empregado e do estudo dos vários papéis que
desempenha ele na organização; à função da comunicação; ao tra-
balho de equipe; ao reconhecimento da diversidade de motivação
dos indivíduos; à constatação de que a organização é um sistema
social; e ao fato de que a capacidade do administrador em relações
humanas pode ser desenvolvida. 80Ii
Kleber Nascimento ressalta que, diferentemente do acontecido
com o taylorismo, a "escola das relações humanas" não sofreu de
"esca~sez de variáveis",306 mas de pletora delas, todas enfatizando
fatores humanos, havendo, portanto, também neste caso, desequi-
líbrio, embora de outro tipo.307
Etzioni comenta que é à abordagem parcial da escola das reI a-
çõ~s humanas - que coloca num plano secundário a importância
das recompensas materiais - que os estruturalistas fazem obje-
ção. 30S Todavia, acrescenta, os estruturalistas reconhecem, embora
com menor ênfase, a importância das recompensas sociais na indús-
tria, mas criticam o emprego dessas recompensas com o objetivo
de apaziguar os operários, concedendo-Ihes símbolos baratos de
prestígio e afeição, em vez de aumento de salários. aou
Acrescenta Etzioni que o conflito industrial é considerado por
muitos cientistas sociais da geração mais antiga, e pela maioria dos
autores de relações humanas, como basicamente indesejável. Os
especialistas de relações humanas procuram promover a harmonia
industrial. esquecendo as numerosas e importantes funções sociais
do conflito, entre as quais se incluem suas contribuições positivas
para o sistema de organização. A eclosão do conflito permite o
aparecimento de diferenças autênticas de interesses e crenças, e a
. luta por esses interesses e crenças pode conduzir ao ajustamento do
sistema da organização à situação real. Se disfarçados, o conflito
e a alienação resultante da falta de ajustamento procurarão outras
formas de expressão que poderão apresentar desvantagens tanto para
o operário como para a organização. 31o

lOS SCOTT, W. Op. cit., p. 54-8.

306 V. nota de rodapé n.· 223. p. 76.
Xl7 NASCIMENTO, Kleber T. Op. ci!., p. 2.
301! Sobre estruturalismo, v. capo 10.
JO') ETZIONI, A. Organizações modernas. p. 71.
310 Id., ibid., p. 72-3.

103
 Aliás, os próprios propugnadores do enfoque das relações hu-
mal/as foram gradualmente evoluindo em suas idéias, a ponto de um
deles ter, mais tarde, asseverado o seguinte:
"O que tínhamos aprendido de Mayo 'era, em grande parte,
e"durecilllt:lilIJ daquilo que não era verdadeiro sobre o comporta-
mento na indústria, em vez de informações sobre o que era ver-
dadeiro. Assim, enquanto, às vezes, chegávamos a conclusões úteis,
mais e mais nos encontrávamos em becos sem saída. Compreenden-
do que não tínhamos todas as respostas, éramos forçados a pensar
novamente no trabalho que estávamos fazendo. Isto nos levou a
um novo padrão de teoria e pesquisa, ainda não suficientemente
claro para propordonar conclusões práticas. Todavia, está surgindo
a prometer um futuro mais iluminado tanto para o desenvolvimento
da pesquisa, quanto para ~ua aplicação a problemas humanos na
indústria. "a 11
G.B. Strother assinala o surgimento de uma nova fase da teoria
de organização - a escola comportamentalista - de maneira muito
semelhante à do estruturalista Etzioni. Segundo Strother, a escola
das rela~'ões humanas resolveu o paradoxo da fábrica de Hawthorne,
mas criou o seu próprio. O retrato do trabalhador feliz, produtivo
e integrado no meio, que emergia dos estudos dos fins da década
de 1940 e do princípio da de 1950, nem sempre foi confirmado
por estudos posteriores. O trabalhador feliz e improduth'o, e o
trabalhador infeliz e produtivo, foram descobertos; verificou-se que
Os supervisores liberais, concentrados no trabalhador, nem sempre
er:.IIn responsáveis pelos grupos mais produtivos; e que a consulta
aos empregados muitas vezes criava mais problemas do que aque-
les que resolvia. O enfoque na dinâmica de grupo, que a princípio
tinha a mesma visão cor-de-rosa da escola das relações humanas,
[oi gradualmente abandonando suas idéias éticas preconcebidas e
adutando ullla atitude analítica e experimental. J12
Scolt considera que a partir do fim da década de 1950 o movi-
mellto das relações humanas entrou em declínio e que hoje as
opiniões a respeito variam entre considerá-lo um esforço sem maior
rdevo do ponto de vista da pesquisa, até classificá-lo como uma
tentativa cínica de manipulação de pessoas. A conclusão de SeoU,

311 WHYTE. William F. Relações humanas - um relatório sobre o progresso

In: ETZIONI. A. ed. Orgallizações complexas. São Paulo, Editora Atlas, 1967.
p. 108.
m LEAVITT, H. J. ed. Op. cit .. p. 14. (v. nota de rodapé n.· 257).

\04
entretanto, é que a escola das relações humanas foi a primeira
tentativa sistemática de introdução das ciências do comportamento
nas práticas administrativas dentro da moldura de uma filosofia hu-
manística do papel do homem na organização. Afirma que a maio-
ria das proposições das relações humanas orientadas para ação
fazem sentido até hoje: na verdade, fornecem pontos de partida
para os comportamentalistas. Mas a administração vem tomando
novas direções, às vezes perturbadoras, mas significativas de vigor
e não de decadência. Na "selva da teoria" - diz - "há um deno-
minador comum: é a atitude, uma atitude voltada ao conhecimento
mais profundo da natureza humana. "313

9.2 O enfoque puramente comportamentalista

Da oposição categórica dos pioneiros das relações humanas à teoria

da organização formal emergiu, pouco a pouco, como se viu acima,
uma terceira posição, preocupada com o comportamento adminis-
trativo, mas rejeitando a concepção inicial e bastante ingênua, que
está no âmago da escola das relações humanas, de que a satis-
fação do trabalhador gera, por si só, a eficiência.
Essa terceira posição é que hoje define a escola ou enfoque
comportamenta/ista314 e que corresponde à previsão de Whyte e ao
comentário de Strother que acabamos de transcrever. Tem como
um de seus líderes um autor já comentado anteriormente - Herbert
Alexander Simon.3!5 A publicação de seu livro Comportamento
administrativo trouxe novas perspectivas ao estudo da organização,
criticando os "tradicionalistas" (ou seja, os teóricos da organização
formal), por causa de seus princípios de administração, bem como
da ênfase, para ele mal situada, na estrutura formal de autoridade
e na alocação de funções. O cerne desse livro de Simon situa-se
na importância da tomada de decisões, porquanto decidir vem an-
tes de agir. ~or outro lado, insurgiu-se o autor contra o que cha-
mou de "conjecturas abstratas",316 isto é, a tentativa (da teoria
da organização formal) de solucionar problemas sem a necessária
pesquisa, propugnando, ao invés, pelo enfoque científico à teoria

313 SCOTT W. Op. cit., p. 59-60.

314 N. A. Behavioral sciences approach.
315 V. cap. 5.
316 HENDERSON, Keith M. Introdução ao conceito americano de adminis-
tração pública. Revista do Serviço Público, 97(2):98, abr./maio/jun. 1965.

105
administrativa. Para ele só haverá princípios válidos de adminis-
tração quando tiver havido análise das decisões e das ações e
quando tiverem sido adequadamente compreendidos os limites à ra-
cionalidade impostos por qualificações, hábitos, valores e conheci-
mentos. 311
Ao apresentar os ensaios que reuniu no livro já citado, Mason
Haire observa que neles, o fato mais saliente a respeito da teoria
da decisão é a maneira pela qual se apresentam dois enfoques bem
diferentes para o problema da organização. Para Rapoport, e Cyert
e March, por exemplo, o processo decisório é uma variável depen-
dente, decorrente de outros fatores que podem ser manipulados ou
observados. March, de outro lado, trata o processo decisório
como variável independente. A sobrevivência da organização é o _
critério supremo (o custo, em termos da probabilidade de reali-
zação dos objetivos da organização, é o critério imediato). A forma
da organização - por exemplo, sua descentralização - vem a
ser variável dependente. 3l8
Com Simon, March e Cyert vai surgindo, conforme assinala J a-
mes D. Thompson, um novo enfoque que se afasta do dilema: o
modelo racional ignorando praticamente tudo que o modelo de sis-
tema aberto considera básico e relevante e vice-versa. Dos traba-
lhos desses autores emerge "o conceito da organização tendo por
objetivo enfrentar e resolver problemas". Esses cientistas concentram
sua atenção nos processos organizacionais relacionados com a es-
colha de alternativas de ações, num ambiente que não revela todas
as opções disponíveis ou as conseqüências dessas alternativas. Neste
enfoque, a organização tem limitado capacidade para coligir e
processar informações ou prever as conseqüências das alternativas.
Daí ser necessário substituir o critério da eficiência máxima (tay-
lorismo, Fayol, etc.) pelo de desempenho satisfatório. 3l9
Segundo BIau e Scott, a concepção da administração como uma
estrutura de tomada de decisões, elaborada por Simon, se refere,
no geral, .aos efeitos de processos formais sobre a tomada de de-
cisões, e não inclui uma análise sistemática dos processos interpes-
soais que não fazem parte da estrutura formal. Uma outra limitação
da análise de Simon, para esses autores, é que encaminha todos os

317 Id .. ibid.
318 HAIRE. Mason. Teoria da organização moderna. p. 26.
319 THOMPSON, fames D. Op. cit., p. 8-9.

106
seus esforços para a explicação de como as várias condições dentrá
da organização - a hierarquia, o sistema de comunicações, pro-
gramas de treinamento - influenciam a tomada racional de decisões
esquc ..·...:ndo-se de considerar as influências que elas exercem umas
sobre as outras. J20
Na introdução à segunda edição de seu livro acima citado, Si-
mon comenta que os estudos administrativos, de modo geral têm-se
esquivado de abordar a localização real das funções decisórias, con-
tentando-se em falar de "autoridade", "centralização", "alcance de
controle e função", sem definir operacionalmente esses conceitos.3~1
De fato, ainda existem os que afirmam que, em organização, o mais
importante é ter a pessoa certa no lugar certo, ou os que asseveram
pomposamente: "a relação entre o delegante e seu assistente ori-
gina-se da delegação e é invariável por natureza. "3~2
Como decorrência da ênfase no ser humano, que caracteriza o
enfoque nas relações humanas, havia os que insistiam em dizer
que o "importante é o homem" e que, "se ele possui determinação,
capacidade e imaginação, poderá trabalhar praticamente em qual-
quer organização". 313 Já Simon, argumentando a respeito da dis-
cussão "organização versus personalidade", afirma que a organiza-
ção é importante porque o ambiente organizacional que envolve
os indivíduos gera a maioria das forças modeladoras e orientadoras
do desenvolvimento de suas qualidades e hábitos pessoais e porque
proporciona àqueles que ocupam posições de responsabilidade os
meios para exercer autoridade e influenciar os demais.sl~ Na rea-
lidade não se pode compreender o comportamento de um adminis-
trador e sua influência sobre os demais indivíduos senão em face
da posição que ocupa na organização. J2S Nesta posição de Simon
reside uma das principais contribuições dos comportamentalistas.
Pfjffner nota a influência de Barnard sobre Simon, depois de
referir-se à de Mary Parker FoJlett sobre Barnard. Diz ele que
o trabalho de Bamard tem duas contribuições duradouras, a pri-
meira das quais é o conceito sociológico de autoridade, que con-

320 8LAU & SCOTT. Organizações formais. p. 52.

321 SIMON, Herbert A. Comportamento administrativo, 2. ed. Rio, Fundação
Getulio Vargas, Serviço de Publicações, t965. p. XV.
lU Id., ibid.
321 Id., ibid., p. XVI.
324 IIJ., ibid.
32S I d., ibid.

107
traria a idéia tradicional da autoridade vinda sempre de cima para
baixo ... 3é6 A segunda contribuição de Barnard foi a ênfase que
ele deu à tomada de decisões como o cerne da administração. Ele
exerceu grande influência sobre Simon, que viria a se tornar, talvez,
o l~scritor e teórico líder na área da tomada de decisões adminis-
trativas.:1l1
Aliás, a influência de Barnard continua poderosa. Cabe, a pro-
pósito, lembrar que no livro Handbook of organizations, publicado
em 1965, James G. March apresenta uma classificação de 33 "livros
ancestrais" da teoria da organização, publicados até 1959, e de 12
"livros mais representativos dos modernos enfoques"; neste segundo
grupo todos, com exceção de apenas um, foram publicados a partir
de 1959. Entre os "ancestrais", os livros mais citados pelos do
segundo grupo, ou seja, pelos "modernos" foram os de autoria de
Weber, Barnard, Roethlisberger e Dixon, Simon, Homans, March
e Simon, e outros. Cada um desses autores foi citado entre seis e
nove vezes, com o recorde (,IUso/ufo pertencendo a Barnard, o único
citado em nove /ivros. 328
Entre os comportamentalistas, ElIiot Jacques concentrou-se nos
problemas de tensão, propondo sua minimização através de uma
definição adequada dos papéis e de uma escala equitativa de salá-
rios. ""~ Chris Argyris partiu para a comprovação de que todo com-
portamento humano na organização é explicável em termos do con-
flito inevitável entre as necessidades individuais e as necessidades
da organização. 330
Mason Baire também considera ser onipresente o cOüflito entre
as exigências do indivíduo e as da organização. Comenta que, à
época (1959), no que se escrevia sobre teoria de organização pa-
recia, COm freqüência, estar implícita a presunção de que tal situa-
ção é inevitavelmente deletéria. Certos conflitos - entre persona-
lidades, e entre indivíduos e a estrutura·- evidentemente são
prejudiciais e dispendiosos, mas outros parecem ser úteis, estimu-
lantes e até constituir um fator de crescimento. Se forem totalmente
eliminados, a organização, despreocupada na certeza da aceitação

326 V. no capo V, análise dos conceitos de Barnard e Simon sobre autoridade

e autoridade e normas sociais (5.4 e 5.5, p. 57-60).
327 PFIFFNER. Que aconteceu ao POSDCORB? Op. cito p. 88-9.
328 MARCH, James G., ed. Handbook 01 organizations. p. X-XIl.
329 PUGH, D. S., et aI. Op. cil., p. 65-8.
330 Id. ibid., p. ó9.

108
 passiva de tudo por parte dos membros, não teria defesa contra
seus próprios erros e não haveria a esperança de uma "centelha
divina do descontentamento" .a:11
Os temas tensão e conflito constituem grandes preocupações en-
tre os comporramentalistas. Do assunto se ocupam, por exemplo,
além dos autores já citados, March e Simon, Gouldner, Katz e
Kahn, M. Sherif, etc.
O tema comunicações também é dos prediletos dos comporta-
mentalistas. Especial atenção lhe dedicam Blau e Scott, no livro
-, citado, e Quetzkow, este último num ensaio no livro Handbook of
organizations, de lames G. March.
Outro tema geralmente abordado pelos comportamentalistas é
o da autoridade. Dele tratam, além dos já citados especificamente
neste trabalho, Leavitt, Katz e Kahn, etc.
Blau e Scott discorrem sobre as necessidades antagônicas da
coordenação e da comunicação. Fornecendo apoio social, funcionan-
do COmo mecanismo corretor de erros e estimulando a competição
entre idéias, o livre fluxo das comunicações contribui para a solução
de problemas, para a tomada de decisões e para um pensamento
criador. Mas o campo de batalha das idéias, gerado por esse livre
fluxo, torna mais difícil a coordenação. lá a diferenciação hierár-
quica, em parte precisamente porque restringe o livre fluxo das
comunicações, melhora a coordenação; na verdade, parece ser essen-
cial para uma coordenação eficiente. Este parece ser um dilema
inelutável: um canal desimpedido para as comunicações, como seria
desejável, dificulta a coordenação; a hierarquia facilita a coorde-
nação, mas bloqueia parcialmente a livre comunicação. 33 !
Rensis Likert e Douglas McGregor têm como concepção essen-
cial que as modernas organizações, para serem eficazes, precisam
ver-se como grupos de pessoas que interagem com relações de apoio
recíproco. 333
Numa de suas pesquisas Likert procurou avaliar a eficácia ad-
ministrativa através de critérios específicos, tais como: produti.vi-
dade por homem/hora ou outra medida semelhante do sucesso da
organização na consecução das suas metas de produtividade; satis-
fação no trabalho e outras satisfações encontradas pelos membros

l3I HAIRE, Mason. Teoria da organização moderna. p. 22.

332 BLAU, Peter M. & SCOTT, W. R. Organizações formais. p. 162.
m PUGH, D. S. et. aI. Op. cit., p. 75.

109
da organização; rodízio, absenteísmo e medidas similares, custos;
tllotiva~ão dos empregados e gerentes. 334
Dessa pc!>quisa conduiu que os supervisores cujas unidades
apresentam um índice de produção relativamente baixo tendem a
manter seus subordinados continuamente empenhados num cido
de trabalho específico, segundo as prescrições, e num ritmo satis-
fatório estabelecido pelos padrões de tempo, ao passo que os super-
visores que o~":ntalll os melhores índices UI: produção voltam sua
ah:'nção primeiramente para os aspectos humanos dos problemas
dI.! ~eu~ subordinados e se empenham na constituição de grupos
dt:tivos de trabalho llliC tenham por meta um alto desempenho. 335
Os resultados dessa pesquisa tiveram, entre outros, o efeito de
desacreditar o "princípio do alcance de controle", tão grato aos "ana-
tomistas da organização".
Realmente, como salienta William F. Whyte, "a forma pela qual
se constroem organizações tem grande influência sobre o seu pa-
drão de rdações humanas. Se seguirmos a teoria do alcance de
controle, teremos uma hierarquia estreita e longa, com muitos ní-
\ eis de autoridade que vão da base ao ápice. Como os supervi-
sores terão poucos subordinados tenderão a supervisionar de forma
estreita. Em lais condições, o subordinado cuidará de agradar ao
chefe e terá pouca oportunidade de tomar iniciativa e assumir as
respollsabilidudes necessárias para desenvolver sua capacidade. A
teoria do akance de controle é irrefutável, se aceitarmos a pres-
suposição do comportamento em que se baseia: que os homens
trubalham melhor quando sob estreita supervisão. O fato é que a
pesquisa (especialmente no Instituto de Pesquisas Sociais, de Ren-
sis Likert, na Universidade de Michigan) vem demonstrando a
falsidade de lal pressuposição. Certo número de estudos indica que
tanto o moral como a produtividade são mais altos sob a super-
visão superficial e generalizada." E conclui Whyte: "Isto significa
que o chefe deveria dckgar rc;pn!lsabilidadcs e autoridade aos su-
bordinados, dando-lhes oportunidade de exercitar sua própria capa-
cidade. "339

131 lei. ibid . p. 73. PlIra melhor compreensão, V. LlKERT. New pattems
vI N. York, l\h:Graw·Hill, 1961.
11111 1I<1/i.l!lIlell I.
315 Id .. ibid .. p. 72-3.
3ló Rt'la.,:õcs humanlls - um relatório sobre o progresso. In: ETZIONI, A.
ed. Orglll1i;:lIl'õe~ "omplexas p. 117-8.

110
 Segundo Whyte, pois, torna-se aconselhável uma estrutura com
poucos níveis de autoridade, ou seja, o oposto conceito de alcance
de controle.
Já Mason Haire considera impossível uma resposta absoluta à
pergunta: "Quantos subordinados poderá um superior controlar?"
Çomo se o alcance do controle - diz ele - fosse uma espécie
de constante inflexível nas organizações, e .não um fator que é uma
variável, resultante do treinamento dos subordinados assim como
dos objetivos grupais, da situação em que se acham, das facilidades
de comunicação de que dispõem, e assim por diante. Logo depois
acrescenta que os estudiosos da organização devem ter sido orien-
tados de forma enganosa pela "beleza" matemática introduzida por
Graicunas em um campo antes nebuloso. Responsabilizar o superior,
como esse autor fazia,337 por todas as relações entre seus subor-
dinados, parece ampliar indevidamente as funções do chefe. 338
Voltando a Likert, vemos que considera ele a administração
como um processo que envolve sempre relações. Para ser eficaz,
um líder deve sempre adaptar seu comportamento de modo a levar
em conta as pessoas que lidera. Não há regras específicas ideais
para todas as situações, mas apenas princípios gerais339 que pre-
cisam ser interpretados para atender às expectativas, aos valores
e às qualificações daqueles. com quem o administrador interage.
A sensibilidade a esses valores e expectativas é requisito essencial
da liderança; as organizações devem criar a atmosfera e as condições
que incentivem cada um dos administradores a lidar com as pessoas
com quem estão em contato, consoante seus valores e suas expec-
tativas.:HO
Será fácil atingir esse desiderato? Se o fosse, as organizações
seriam um campo admirável para auto-realização de cada um dos
seus membros. Será impossível? Não o crêem os cientistas sociais,
que têm proporcionado à administração, atr:lVés da pesquisa cien-
tífica, meios de obter avaliações objetivas das variáveis mais di-
versas, tais como o grau de lealdade do indivíduo para com a orga~

3J7 V. nota de rodapé n.O 82.

338 HAIRE, Mason. Op. cit., p. 359-63.
JJ9 Kleber Nascimento considera as referências de Likert a prmctptos gerais
como prova de sobrevivência da tendência prescritiva. NASCIMENTO, Kleber.
Op. cil., p. 10 e sego
14Il PUGH, D. S., el. aI. Op. cil., p. 73. Chama-se a atenção do leitor para
certos ecos de Mary Parker Follett em Likert.

111
nização, o grau de motivação dos indivíduos e até que ponto os
objetivos grupais e individuais facilitam a realização dos objetivos
da organização. 3H
McGregor examina os pressupostos acerca do comportamento
humano que fundamentam a ação administrativa. Ao examinar a
teoria de Henri Fayol, que estabelece a direção (comando) e o
controle da cúpula sobre a empresa e seus membros como funda-
I'llentos da administração, McGregor consubstancia numa teoria X
os pressupostos básicos daquela teoria tradicional acerca da moti-
vação humana. Ei-Ios, segundo McGregor:
"O ser humano médio é, por natureza, avesso ao trabalho e o
evitará sempre que puder. Por conseguinte, a cúpula da organização
precisa incrementar a produtividade, os esquemas de incentivos e
a fuir day's work, e denunciar a restrição voluntária d<r produto
Por causa dessa característica humana de aversão ao trabalho, a
maioria das pessoas devem ser coagidas, controladas, dirigidas,
ameaçadas de punição para que delas se. consiga esforço adequado
no sentido da realização dos objetivos da organização. O homem
médio prefere ser dirigido, deseja evitar responsabilidade, tem rela-
tivamente pouca ambição, deseja segurança acima de tudo."342
Prossegue McGregor dizendo que, conquanto estas afirmativas
sejam por demais categóricas e ousadas, a verdade é que tiveram
aceitação durante muito tempo, pautando as atividades da gerência
em grande parte das organizações. Isso ocorreu, aliás, porque esses
pressupostos proporcionavam uma explicação para certos compor-
tamentos individuais. Hoje, porém, tais pressupostos não resistem
a uma análise mais profunda, à luz dos resultados de pesquisas
recentes. Daí porque o mesmo McGregor propõe uma teoria Y
fundamentada na "integração",343 como substitutivo para a Teoria
X. 3H Essa nOva teoria - que, diria a autora deste trabalho, define
Um dos principais ingredientes da concepção "comportamentalista"
- não mais considera o homem médio como um ser avesso ao
trabalho, pois afirma ser o trabalho, consoante as condições; uma

341 Id. ibid., p. 73-4.

342 Id. ibid., p. 74.
343 V. o segundo princípio de Mary Parker FoIlett. Os psicólogos da organi-
zação, 4. I .2, p. 39-42.
3i-I PUGH, D. S. et. aI. Op. cit., p. 74.

112
fonte tanto de satisfação quanto de castigo.:H5 A idéia de controle
assume nova feição diante da afirmativa de que "o indivíduo exerce
autodireção e autocontrole a serviço dos objetivos a que se com-
promete".346 Se a teoria X antevia no indivíduo a aversão à res-
ponsabilidade, a nova teoria Y especula que ele aprende, em con-
dições adequadas, não só a aceitar como também a buscar a res-
ponsabilidade. 3H Finalmente, reconhece esta nova teoria que maior
número de pessoas podem contribuir, de maneira criadora, para
a solução dos problemas organizacionais, sugerindo, assim, que, no
momento, as potencialidades individuais não estão sendo plena-
mente exploradas:·H!I
Para Argyris, será necessário saber o porquê de certos compor-
tamentos individuais, como base para uma previsão acertada e um
controle eficaz desses comportamentosY4U Quanto mais aguçada e
sistemática a diagnose dos problemas humanos na organização -
é Argyris quem o diz - tanto mais acurados serão a previsão e
o controle. 350
Considera Argyris que um diagnóstico válido das situações hu-
manas numa organização exige dos administradores conhecimentos
de si mesmo e dos melhores princípios existentes. 351 "O conheci-
mento de si mesmo" ajudará em muito na compreensão do com-
portamento de outros, porquanto permitirá ao administrador com-
parar as reações alheias com as que teria em situação idêntica, evi-
tando-lhe, assim, a tendência a encarar com excessivo rigor as falhas
dos subordinados. O conhecimento dos melhores princípios exis-
tentes é condição essencial para a aferição do mérito ou do demérito
de determinadas atitudes, já que permite melhor equacionamento
do problema para uma solução mais adequada. Segundo Argyris,
as pesquisas mais recentes sugerem como causa do comportamento
humano na organização um dos seguintes fatores ou uma combina-
ção deles: individuais - exige-se compreensão dos fatores e prin-

345 Idem, ibid., p. 75.

346 I d ., ibid.
347 Id ., ibid.
348 I d ., ibid.
349 ARGYRIS, Chris. Personality alld organization. N. York e Evanston, Har-
per & Row, 1957. p. 5.
350 Id., ibid., p. 5.
351 Id., ibid., p. 6. V. novamente, remanescentes do enfoque prescritivo,
já assinalados.

113
nplos da personalidade; pequenos grupos informais - exige-se
compreensão de princípios de psicologia social, dos quais a dinâ-
mica de grupo é um aspecto; organização formal - exige-se com-
preensão dos princípios tradicionais da organização (linha e stalt,
(:adeia de comando, especialização de tarefas, layollt e controle de
produção etc.) .3/)~
Na realidade, ao se tentar diaglwsticar o comportamento hu-
mano na organização, será absolutamente necessário estudar em
conjunto os três fatores acima discriminados. Em assim agindo, o
auministrador terá uma visão global das diretrizes formuladas para
a sulução dos problemas existentes. Este enfoque constitui, nas pa-
lavras de Argyris, o do comportamento organizacional. 3ü3
Num ensaio recente sobre A perspectiva das ciências do com-
portamento no estudo da organização, Warren G. Bennis, após cons-
tatar a influência extraordinária que vêm elas tendo sobre a edu-
çllção para a administração, opina no sentido de que, finalmente,
a própria prática gerencial já está começando a sentir o impacto
dessa influência. Assim é que as idéias que se seguem, não mais
~urpreendentes e talvez me~mo demasiado óbvias, abalaram as fun-
dal,;ões da teoria e da prática da organização.
O homem não reage apenas em função do ganho econômico.
O homem tem uma série de necessidades que com o correr do
tempo se modificam, tornando-se menos sentidas as necessidades
básicas físico-econômicas e mais importantes a auto-expressão e
realização social. A direção muitas vezes não percebe esse fato,
fazendo com que os incentivos sejam inadequados ou errem o alvo
visado.
O homem reage de maneira imprevista ante diferentes formas
de liderança.
As relações interpessoais são importantes, apresentam regulari-
dade, são reais em seus efeitos, e não podem ser agrupadas numa
classe nem compreendidas através das teorias convencionais.
As relações interpessoais afetam a eficácia da organização.
As relações interpessoais não podem ser ignoradas nem postas
fora da lei. Se isto for feito, tornam-se clandestinas e se manifes-
tam nos pontos mais inconvenientes.

m Id., ibid., p. 7.
m 1.1 .. ibid .. p. 8.

114
 Os grupos podem estabelecer normas para seus membros e fa-
zê-las cumprir. Tais normas podem estar ou não de acordo com
os objetivos da administração.
O moral é um complexo de variáveis não necessariamente cor-
relatas da produtividade.
A comunicação sofre distorções, sobretudo à medida em que
sobe os degraus da hierarquia. Subordinados que têm opinião di-
versa da de seus superiores tendem a retrair-se, ou nem fazem qual-
quer pronunciamento, deixando que os superiores cometam erros,
ainda que pudessem contribuir para evitá-los.
A validade e a freqüência da comunicação de baixo para cima
parecem depender do grau de confiança pessoal entre superior e
subordinado, bem como do grau de poder desfrutado pelo subor-
dinado e sua ambição. Nenhum desses fatores é explicitamente leva-
do em conta na teoria e na prática da burocracia.
O organograma formal raramente representa estrutura de poder,
se é que alguma vez o faz.
A teoria e prática da burocracia não dispõem de meios ade-
quados para resolver conflitos entre níveis hierárquicos e grupos
funcionais.
A burocracia não dispõe de um processo jurídico adequado para
proteger os seus ocupantes.
Os sistemas de controle e autoridade da burocracia não fun-
cionam.
A burocracia não pode assimilar o influxo de novas tecnologias
e os novos profissionais que nela ingressam.
A burocracia não proporciona oportunidades adequadas para
o desenvolvimento de personalidades maduras.
A burocracia parece incapaz de dar conta de mudanças rápidas,
não programadas.
Concluindo, Bennis considera, na base da série de problemas
al.:ima relacionados, que as ciências do comportamento deram a sua
maior contribuição à "teoria organizacional" nas seguintes cinco
principais áreas: 1. teoria da personalidade; 2. dinâmica interpessoal;
3. comportamento de grupos; 4. comportamento intergrupos; 5. com-
portamento organizacionaJ.354

lS. BENNIS, Warren G. Changing organiza/ions. New York, McGraw-HiII,

1966. p. 181 e 185-6.

115
 CAPITULO 10

ESTRUTURALISMO E TEORIA DA ORGANIZAÇÃO

Etzioni, que sob certos aspectos pode ser considerado comporta-

mentalista, abordou sob prisma diferente, como já se mencionou
atrás, a oposição entre a "teoria da organização formal" e a "das
relações humanas", oposição essa que dera origem à escola com-
portamentalista. Para ele, a síntese desses dois enfoques é feita
pelo "estruturalismo". Diz ele que, com muitas origens e apenas
um adversário, a teoria estruturalista é uma síntese da escola clássica
(ou formal) e da teoria de relações humanas (ou informal), ins-
pirando-se também no trabalho de Max Weber e, até certo ponto,
no de Karl Marx. Todavia, seu principal diálogo foi com a escola
dê relações humanas. Compreendem-se melhor seus fundamentos
através do exame da crítica que apresentou à teoria de relações
humanas. Ao analisar a visão de harmonia dos autores desta escola
os estruturalistas reconheceram, inteiramente, e dela primeira vez, o
dilema da organização: as tensões inevitáveis35s - que podem ser
reduzidas, mas não eliminadas - entre as necessidades da orga-
nização e as necessidades de seu pessoal; entre a racionalidade e
a irracionalidade; entre disciplina e autonomia; entre relações for-
mais e informais; entre administração e trabalhadores ou, mais gene-
ricamente, entre posições e divisões. 356
Haverá realmente uma distinção entre o pensamento de Etzioni
e o dos autores focalizados no capítulo anterior? Em que consiste
o "estruturalismo" a que ele alude? Que mais diz ele sobre o as-
sunto?
Em obra mais recente, o próprio Etzioni abre o capítulo inti-
tulado "Em direção a uma teoria organizacional" com as seguintes
palavras:

355 Neste caso. Elliot Jacques teria sido um estruturalista v. nota de rodap
n." 329. p. 110.
15ó ETZIONI, A. Organizações modernas. p. 67·8. Saliente·se que o pensa·
mento dt! Argyris - nitidamente comportamentalista - apresenta grande afini-
dade com esta síntese de Etzioni.

116
 "Encontrar equilíbrio entre os elementos racionais e não ra-
cionais do comportamento humano constitui um ponto principal da
vida, da sociedade e do pensamento modernos. Constitui também o
problema central da teoria organizacional.";l57
Sendo ele um estruturalista, seria esse, deduz-se, o objetivo do
próprio estruturalismo em teoria da organização.
E os outros autores por ele selecionados para compor o referido
capítulo? São eles Weber, Barnard, Selznick, Talcott Parsons,
Robert Merton, March e Simon, Alvin Gouldner e Terence
Hopkins. 35 1!
Barnard, Selznick, March e Simon já foram aqui citados várias
vezes, e os trechos escolhidos para o capítulo de Etzioni não defi-
nem especificamente estrutura e estruturalismo. No de Selznick, po-
rém, lê-se o seguinte:
"A estrutura concreta resulta, portanto, das influências recípro-
cas dos aspectos formais e não convencionais da organização. Além
disso, esta estrutura representa por si mesma uma totalidade, um
organismo adaptável, que reage às influências do ambiente externo
a que se expõe. "359
Esclarece ainda Selznick, em nota de rodapé, que "estrutura"
se refere igualmente às relações dentro do sistema (padrões formais
e não convencionais na organização) e ao conjunto de necessidades
e modos de satisfação que caracterizam o tipo de sistema empí-
rico. 360
Faz-se preciso recorrer a outros estruturalistas, não citados por
Etzioni, para obter maior clareza e precisão no conceito de estru-
tura e estruturalismo. Jean Viet, por exemplo, lembra que "convém
assinalar que o todo não é de nenhuma maneira a soma de suas
partes". E continua afirmando que o termo partes - segundo
Mikel Dufrenne - é às vezes responsável por certas dificuldades,
no que ele sugere de fracionamento em elementos independentes, e
por conseqüência o caráter som ativo do todo. Para que haja estru-
tura é necessário que existam entre as partes outras relações que não

357 ETZIONI, A. Organizações complexas. p. 15.

358 Id., ibid .. p. 15-105.
359 SELZNICK, P. Fundamentos da teoria da organização. In: ETZIONI, A.,
ed. Organizações complexas. p. 36.
360 Id., ibid.

117
li simples justaposição, e que cada uma das partes manifeste pro-
priedade que resultam da sua dependência à totalidade.;~tll
Jean Piaget - em citação de Jean Viet - considera que há
estrutura (em seu aspecto mais geral), quando elementos são reu-
nidos numa totalidade e quando as propriedades dos elemelltos de-
{Jt'flílem if/târamellle ou parcialmellte, desses caracteres da lotali-
,üule. ali"
Claude Flement considera estrutura um conjunto de elementos
elltr\! os quais existem relações, de forma que toda modi/icQ{'ão
de 11m elcmemo acarreta a modificação dos outros elementos e
rt:hlções. aU3
Na sua análise das orgullI""ções formais, Blau e Scou se expres-
sam de maneira análoga ao dizerem que a concepção da estrutura
ou do sisIema implica que as unidades componentes tenham alguma
relação entre si e, de acordo com a expressão popular de que
"0 todo é maior que a soma de suas partes", que as relações entre
as unidades tragam elementos novos à situação. ao !
Voltando a Jean Viet, vemos a seguinte recapitulação da evolu-
ção histórica do estruturalismo:
. .. "Roger Bastide, por sua vez, tenta trazer, ao menos, algum
esclarecimento ao estudo da própria palavra (estrutura), e assi-
nala alguns de seus itinerários. Até o século XVII, o termo estru-
tura guardou, diz ele, seu sabor etimológico (struere, construir) e
designou, segundo Litlre, a maneira pela qual um edi'fício é cons-
trllíuo, para logo seduzir com Fontenelle os anatomistas, com
Vallgelas os gramáticos, e se entender, em seguida, a todas as espe-
cialidades, ciências da natureza ou ciências do homem. No século
XIX desponta um primeiro itinerário que leva, com Spencer, da
biologia à sociologia; a noção de estrutura aí sofre a influência
da noção de organismo, permitindo a Radcliff-Brown concluir
pela analogia da estrutura orgânica e da estrutura social. Um
segundo itinerário parte de Lewis H. Morgan, que permanece, no
('llIal/to, fiel ao tcrmo sistema, e passa por Marx e Engels condu-
zindo também, por outro lado, a Claude Lévi-Strauss. Um terceiro

3<1 VIET. Jcan. Métodos estrllluralistas nas ciê/lcias sociais. Rio, Tcmpo .Bra-
sildro. 1967. p. 8.
362Id.,ibid.
3nl VIET, Jl!an. Op. cit., p. 8.
l<H BLAU & SCOTT. Op. dI .. p. 15.

118
leva à sociologia, procedendo da geografia física e passando pela
geografia humana. Um quarto, finalmente, começa na Alemanha
COm Tonnies, que distingue estruturas comunitárias e societárias,
prossegue com Max Weber para terminar com Thernwald e Hans
Freyer. Para Roger Bastide, o ano de 1930, que vê aparecer a
obra de Freyer. Soziologie ais Wirklichkeitswissenschaft (sociologia
como ciência da realidade), é capital no que permite situar "a in-
vasão, quase explosiva, de todas as ciências sociais pela preocupa-
ção estruturalista". Se esta invasão corresponde às crises econômi-
cas impondo a idéia de uma reforma das "estruturas capitalistas"
ao sucesso da "psicologia da forma" e à influência das lógicas e
matemáticas novas, ela não vem em absoluto do pensamento pre-
cedente e sofre o contágio de termos tão vizinhos como os de orga-
nização, de sistema, de forma ou de mode/o."3-t\~
O próprio Etzioni, na primeira de suas obras, aqui citadas, for-
nece mais luz sobre o estruturalismo, ao dizer que os estruturalistas
vêem a organização como uma unidade social grande e complexa,
onde interagem muitos grupos sociais. Embora esses grupos com-
partilhem alguns interesses (por exemplo, a viabilidade econômica
lia companhia), têm outros incompatíveis (por exemplo, referentes
à maneira de distribuição dos lucros brutos da organização). Com-
partilham alguns valores, principalmente os nacionais, cuja influên-
cia se torna evidente em períodos de crise internacional, mas dis-
cordam em muitos outros, como, por exemplo, sua avaliação do
lugar do trabalho na sociedade. Os diversos grupos poderiam coope-
rar em certas esferas e competir em outras, mas dificilmente são
Ou podem tornar-se uma grande família feliz, como freqüentemente
dão a entender os autores de relações humanas. Existem muitas
maneiras para tornar o trabalho mais agradável, mas nenhuma que
o torne satisfatório, num sentido absoluto. Os estruturalistas acei-
taram esse ponto de vista e, de acordo com as análises de Marx
e Weber, procuraram, no contraste entre o artesão medieval ou
agricultor e o operário moderno, alguns indícios da origem da in-
satisfação deste último. 30o
E conclui dizendo que a grande síntese está longe de ser uni-
versal, existindo ainda manuais de treinamento de relações huma-
nas cujos autores pouco aprenderam e pouco esqueceram desde os

lóS VIET, Jean. Op. cit., p. 9-10.

J66 ETZIONI. A. Organizações modernas. p. 68-9.

119
primeiros livros de Mayo. Por outro lado - é o próprio Etzioni
que comenta - ainda se escreve sobre "organização formal". En-
tretanto, conclui, geralmente aqueles que ainda se identificam com
uma ou outra dessas escolas anteriores conseguiram ampliar sua
abordagem teórica e seguem a direção geral da síntese sugerida por
ele mesmo, Etzioni. 367
Por tudo isso, Etzioni parece ter sido um comportamentalista
que, ainda insatisfeito, evoluiu para a integração sis têm ica. Outros
comportamentalistas também reagiram de maneira semelhante, como
por exemplo, Katz e Kahn, que, no prefácio de seu livro The
social psychology of organizations, declaram ter chegado à conclusão,
após muitos anos de pesquisa na área do comportamento adminis-
trativo, de que esse enfoque se tornara insatisfatório, por suas pre-
missas sobre o caráter fechado das estruturas sociais. Para eles,
o desenvolvimento da teoria do sistema aberto fornece base muito
mais dinâmica e adequada. 36s
Às citações já tão numerosas de Jean Viet parece ainda apro-
priado acrescentar que, sobre função, estrutura e sistema, escreveu
ele o seguinte, apoiando-se, parcialmente, em Talcott Parsons:
"As noções de função e de estrutura referem-se uma e outra, ve-
se, à de sistema. Que se entende por sistema? Para Parsons, um
sistema social é um conjunto de fenômenos sociais, supostos in-
terdependentes, para os quais um esquema analítico deve ser per-
tinente. Quando um conjunto de fenômenos interdependentes deixa
aparecer um arranjo suficientemente definido e estabilizado no tem-
po pode-se dizer que ele possui uma estrutura, e que é proveitoso
tratá-lo como um sistema. No fundo da idéia de sistema, não há
pois senão a idéia de interdependência. Esta, como todas as pro-
posições teóricas, deve ser precisada nos fatos. E o simples recurso
à experiência mostra que é preciso não conceber os sistemas sociais
como fechados sobre si mesmos, mas como abertos e engajados em
processos complicados de troca com os sistemas circulantes e, do
interior, como diferenciados e fragmentados em uma pluralidade
de subsistemas, dos quais cada um deve ser tratado analiticamente

367 Id .. ibid., p. 80.

368KA TZ, Daniel & KAHN, Robert L. The social psychology 01 organizations.
N. York; London, J. Wiley & Sons, 1966. Prefácio, p. VII.

120
como sistema aberto, ligado, por suas trocas, aos outros subsis-
temas que o envolvem no sistema mais amplo."369
Finalizando esta parte do presente ensaio, lembra ainda a au-
tora - para realçar seu ponto de vista segundo o qual os estru-
turalistas não constituem uma categoria própria e distinta na teoria
de organização, mas sim um dos grupos que vieram a dar origem
à integração sistêmica - que o estruturalismo não é propriamente
uma teoria, mas, antes, um método, cujas enormes potencialidades
de aplicação nas ciências sociais foram demonstradas por Lévi-Strauss,
que o tomou emprestado da lingüística,370 potencialidades essas
que já estão hoje ampla,mente evidenciadas no estudo da economia,
da psicologia, da sociologia e da ciência política.
O próprio Jean Viet, ao dar início a sua obra já citada, escreve
que as ciências humanas e sociais dão hoje, no seu método, um
lugar essencial ao "pensamento estruturalista". Trata-se para elas
menos de descobrir os elementos simples, entre os quais deve esta-
belecer relações de casualidade ou de igualdade, que de apreender os
conjuntos. Tudo se passa como se o conhecimento dos fatos da
vida humana e social, para ter conhecimento da realidade, devesse
tomar o caminho de uma integração desses fatos numa totaHdade.371
f: esta a mesma idéia básica de que se nutre a teoria dos sis-
temas, que visa à compreensão da interdependência recíproca de
todas as organizações e da conseqüente necessidade de integração.
A palavra sistema dá idéia de plano, método, ordem, organização.

369 VIET, Jean, Op. ci!., p. 203.

370 ESCOBAR, C. H., com. O método estruturalista. Rio, Zahar, 1963. p. 7·13.
371 VIET, Jean. Op. cit., p. 7.
121
 CAPITULO 11

TEORIA DE SISTEMAS

11.1 Contribuição das ciências do comportamento

Depreende-se da revisão feita até aqui que a teoria de sistemas

se originou, por um lado, da necessidade de uma síntese melhor, de
uma integração maior das teorias que a precederam, esforço ten-
tado, com algum sucesso, pela aplicação das ciências do compor-
tamento ao estudo da organização, ou seja, pela escola comporta-
mentalista.
Por outro lado, a matemática, a estatística, a engenharia indus-
trial, a economia e a cibernética vieram trazer imensas possibili-
dades de desenvolvimento e operacionalização às idéias que con-
vergiam para uma teoria de sistemas, aplicada à organização.
Talcott Parsons, que muito contribuiu para o esclarecimento das
concepções dos comportamentalistas, mas que, na opinião da au-
tora, é mais claramente um precursor da teoria de sistemas, por sua
preocupação constante com integração, com visão global, diz:
"Aquilo que do ponto de vista da organização é a sua meta
específica, constitui, do ponto de vista do sistema maior do qual
representa parte diferençada ou mesmo um subsistema, uma função
especializada ou diferençada. Esta relação constitui o vínculo bá-
sico entre uma organização e o sistema maior de que é parte e pro-
porciona uma base para a classificação dos tipos de organização.
Todavia, não pode ser o único vínculo importante."372

E continua:

"Tentaremos analisar tanto este como os demais vínculos prin-

cipais, adotando como ponto de partida o tratamento da organiza-
ção como um sistema social. Em primeiro lugar, abordá-la-emas
como um sistema caracterizado por todas as propriedades essenciais
a qualquer sistema social. Em segundo lugar, abordá-Ia-emos como
um subsistema, funcionalmente diferenciado de um sistema social
maior. Portanto, serão os outros subsistemas de um sistema maior

m PARSONS, Ta\cott. Sugestões para um tratado sociológico da teoria de

organização. In: ETZIONI, A. ed. Organizações complexas. p. 45.

122
 que comporão a situação ou ambiente em que opera a organização.
Uma organização, pois, terá de ser analisada como um tipo especial
de sistema social, organizado em torno da primazia de interesses
pela consecução de determinado tipo de meta sistêmica. Alguns de
seus aspectos especiais originar-se-ão da primazia de metas em geral
e outros da primazia de determinado tipo de meta. Finalmente, as
características da organização serão definidas pela espécie de situa-
ção em que precisa operar, e que consistirá nas relações que pre-
valecem entre ela e os outros subsistemas especializados, compo-
nentes do sistema maior do qual é parte. Este último, poderá ser
considerado - para nossos fins - como sendo uma sociedade."3T3
As idéias de Homans sobre o sistema sociapH também tiveram
muita importância para a teoria de sistemas aplicada à organiza-
ção. Para Homans, um sistema social existe num ambiente com-
posto de três partes: um meio físico (a terra, o clima, o local, etc.),
um meio cultural (as normas, os valores e os objetivos da sociedade)
e um meio tecnológico (o estágio de conhecimentos e a instrumen-
tação disponível para o sistema executar suas finalidades). O am-
biente impõe ou especifica certas atividades e interações às pessoas
envolvidas no sistema. Essas atividades e interações, por sua vez,
despertam nas pessoas certas reações e sentimentos, quer de umas
pessoas relativamente a outras, quer das pessoas em relação ao meio.
A combinação das atividades. interações e sentimentos determinados
pelo meio Homans chama de sistema externo.
As atividades, interações e sentimentos são mutuamente depen-
dentes - uma modificação em qualquer dessas três variáveis pro-
duzirá alguma mudança nas outras duas; em alguns casos, a dire-
ção em que se dará a mudança pode ser especificada. Assim, quanto
mais alta a interação de duas ou mais pessoas, mais positivos serão
os sentimentos de uma para com a outra, e vice-versa. A proporção
que a interação progride novos sentimentos que não são ditados
pelo meio externo vão surgindo, assim como normas e pontos de
. referência comuns, os quais por sua vez geram outras atividades
não especificadas pelo mdo. Este novo padrão de atividades, inte-
rações e sentimentos constitui, ainda segundo Homans, o sistema
interno (a organização informal).

373Id., ibid., p. 45·6.

374HOMANS, George. Tlle IlUman group. N. York, Harcourl, Brace and
World. 1950.

123
 Os dois sistemas (externo e interno) são mutuamente dependen-
tes, ou seja, qualquer mudança num acarretará mudança no outro.
Uma modificação na tecnologia do trabalho, por exemplo, produ-
zirá uma modificação nos padrões de interação, a qual, por sua
vez, modificará ou mesmo destruirá temporariamente o sistema in-
terno. Por outro lado, se o sistema interno estabeleceu certas nor-
mas sobre como a vida no próprio local de trabalho deva ser orga-
nizada, poderá acarretar modificações na maneira por que o tra-
balho é executado, na quantidade de trabalho produzida e na sua
li ualidade.
Os dois sistemas e o meio também são mutuamente dependentes.
Assim como mudanças no meio produzirão mudanças na organi-
zação formal e informal do trabalho, as normas e atividades de-
senvolvidas no sistema interno irão eventualmente alterar o am-
biente fbico, técnico e cultural. Por exemplo, das tentativas infor-
mais dos trabalhadores para resolver problemas relacionados com
Suas tarefas poderão surgir inovações tecnológicas (mudanças no
ambiente técnico), novo layout (mudança no ambiente físico), e
novas normas sobre a natureza do contrato psicológico entre os
trabalhadores e a gerência (mudança no ambiente cultural).
O mais importante aspecto do esquema conceptual de Ho-
mans - frisa Schein - é o reconhecimento explícito das várias
interdependências. 315
Schein também analisa o que denomina de modelo de Tavis-
tock,:!71J cuja concepção de sistema sociotécnico significa que toda
organização produtiva é uma combinação d4 tecnologia (requisitos
das tarefas a serem desempenhadas, instalações, equipamentos, etc.)
cum um sÍ1tt'ma sucial (um sistema de inter-relacionamento entre
os executores do trabalho). A tecnologia e o sistema social estão
em interação mútua e um influi no outro,317 conclusão semelhante
senão idêntica à de Homans.
Após examinar os modelos de Tavistock (Rice e Trist), Ho-
mans, Líkert e Kahn, Schein relaciona os aspectos que uma nova

375 SCH E IN. Edgar H., Organizc;tional psychology. p. 91·2 (o resumo das
idéias dI! Homans foi extraído deste livro).
37ó O llHldelo de Tavistock se baseia na contribuição de Trist e Rice, ambos
dú TavislOck Institute, de Londres.
m SCIIEIN. Edgar H. Op. cil , p. 90·1.

124
definição de organização, em termos de teoria de sistemas, deveria
abordar:

primeiro, a organização deve ser concebida como um sistema aberto,

em constante interação com o meio, recebendo matéria-prima, pes-
soas, energia e informações e transformando-as ou convertendo-as
em produtos e serviços que são exportados para o meio;
segundo, a organização deve ser concebida como um sistema com
objetivos ou funções múltiplas, que envolvem interações múltiplas
COm o meio;
terceiro, a organização consiste de muitos subsistemas que estão
em interação dinâmica uns com os outros. Ao invés de analisar
os fenômenos organizacionais em função de comportamentos indi-
viduais, é cada vez mais importante analisar o comportamento de
tais subsistemas;
quarto, tendo em vista que os subsistemas são mutuamente depen-
dentes, mudanças num deles provavelmente afetarão o comportamento
de outros ou dos outros;
quinto, a organização existe num ambiente dinâmico que compre-
ende outros sistemas; por isso, o funcionamento de determinada
organização não pode ser compreendido sem consideração explícita
das demandas e limitações impostas pelo meio;
finalmente, os múltiplos elos entre a organização e seu meio tor-
nam difícil a clara especificação das fronteiras de qualquer orga-
nização. 378

Richard A. Johnson, Fremont D. Kast e James E. Rosenzweig

em seu ensaio Systems theory and management':179 partindo dos
artigos de Ludwig von Bertalanffy, de 1951, e Kenneth Boulding,
de 1956, fizeram a transposição, para o estudo da administração,
da teoria geral de sistemas, segundo a qual sistema "é um todo
organizado ou complexo, uma função ou combinação de coisas ou
partes formando um todo complexo ou unitário". Pode-se, assim,
tratar tanto de sistema orográfico, sistema fluvial, sistema solar etc.,
como de sistema administrativo.
,

378 SCHEIN. Edgar H. Op. cit., p. 95.

379 JOHNSON, R. A., KAST. F. D. & ROSENZWElG, J. E. Systems theory
and management. Management Science, 10(2):367.84. As idéias centrais deste
ensaio estão também no livro dos mesmos autores, The theory and management
of systems. N. York, McGraw-HilI, 1963.

125
 Johnson, Kast e Rosenzweig chamam atenção para Darwin e
Kcynes, cujas teorias evolucionista e econômica, respectivamente,
causaram grande impacto sobre o pensamento humano, porque fo-
ram capazes de conceituar inter-relações de fenômenos complexos
e integrá-los num todo sistêmico.
No campo da administração, como em outras áreas, tem-se dado
atenção cada vez maior aos sistemas globais como pontos de refe-
rência para análise. O ponto de vista dos autores recém-citados é
o da utilidade do processo para a administração. Segundo eles, o
administrador poderá perder de vbta os objetivos gerais e amplos
da sua empresa e o seu papel em sistemas ainda maiores, enquanto
Sua atenção estiver voltada para funções particulares em áreas espe-
cializadas. SdO
Comentam os mesmos autores que Ludwig von Bertalanffy
enfatizou a parte da teoria geral de sistemas por ele chamada de
sistemas abertos. A base do seu conceito é que um organismo vivo
não é um conglomerado de elementos isolados e sim um sistema
definido, com organização e globalidade. Um organismo é um sis-
tema aberto que mantém um estado constante enquanto a matéria
e a energia que nele penetram continuam a se transformar. O or-
ganismo sofre influência do ambiente e o influencia, e nesse am-
biente atinge um estado de equilíbrio dinâmico. a8 }
Para os autores esta descrição de sistema aplica-se perfeitamente
à empresa, que é um sistema semelhante ao homem, tendo inte-
ração com o ambiente - cliente, competidores, sindicatos, forne-
cedores, governo e muitos outros órgãos. Ademais, é um sistema
de partes inter-relacionadas que operam em conjunto para a con-
secução de certo número de objetivos, sejam próprios ou dos par-
ticipantes. ab~
Prosseguem os mesmos autores, e aqui está uma das idéias cen-
trais da teoria de sistemas aplicada à organização, dizendo que,
nesse sentido, uma organização é uma estrutura automantenedora
com poder de reprodução. Tal análise sugere o tipo de esquema útil
como uma teoria de sistemas para a empresa - e que se formula
COmo um sú·tema de sistemas que pode concentrar-se nos pontos

3110 Id., ibid., p. 368.

381 Id., ibid., p. 371.
38Z Id .. ibid.

126
certos da organização para decisões racionais, tanto do ponto de
vista do indivíduo quanto da organização. aba
A seguir, chamam os autores atenção para o conceito de "em-
presa como sistema social", decorrente basicamente dos trabalhos
de Talcott Parsons, já citado anteriormente, 3M e comentam que a
escola de sistema social considera a gerência como um sistema de
inter-relações culturais. Fundado na Sociologia, o conceito de sis-
tema social envolve o reconhecimento da organização formal e in-
formai dentro de' um sistema global integrado.3tili Além disso, reco-
nhece-se que a empresa ou organização é sujeita a pressões do am-
biente cultural externo. Na verdade, o sistema empresarial é parte
de um sistema ambiencial maior. 386
Ainda Johnson, Kast e Rosenzweig afirmam que simples mode-
los de maximização do comportamento já não mais satisfazem no
que se refere à análise das empresas. A ênfase atual - o ensaio
citado é de 1964 - se desenvolve em torno do "processo decisório"
como principal foco de atenção, estabelecendo ligações entre sistemas
de comunicação, estrutura organizacional, questões de crescimento
(entropia e/ou homeostasia)31!1 e questões de incerteza. Este en-
foque leva em consideração os modelos mais complexos de com-
portamento administrativo e deve conduzir a sistemas mais abran-

383 Id., ibid.

184 V. notas de rodapé n. OS 367 e 368.
385 V. aqui, exatamente o estruturalismo de Etzioni (em especial, notas de
rodapé n. OS 301 e 302).
186 )OHNSON, R. A., KAST, F. D. & ROSENZWEIG, J. E. Op. cit.,
p. 371.
387 Entropia: termo de física, introduzido por Clausius. Medida do grau em
que a energia total de um sistema termodinâmico é uniformemente distribuída
e deixa, portanto, de ser aproveitável para conversão em trabalho (Enciclo-
pédia Britânica). Katz e Kahn conceituam "o processo entrópico como uma
lei universal da natureza segundo a qual todas as formas de organização se
movem em direção à desorganização ou morte" (op. cit., p. 21). Kast e
Rosenzweig, definem entropia como a tendência de um sistema fecllado para
um estado caótico em que não há mais potencialidade para transformação
energética ou trabalho (op. cit., p. 119). .
Homeostasia: termo proposto por W. Cannon para indicar a estabilidade
do estado corporal nos seres superiores (Dicionário Etimológico Prosódico
da Língua Portuguesa, de Silveira Bueno). Um estado relativamente inalte-
rável de equilíbrio, ou uma tendência a esse estado, entre os diferentes e
interdependentes elementos e subsistemas de um organismo (Webster's Diction-
ary). Para Kast e Rosenzweig, homeostasia é um estado de equilíbrio dinâ-
mico, de contínuo ajustamento da organização às forças internas e ambienciais
(op. cit., p. 125).

127
gentes que propiciem o esquema em que se enquadrem os resulta-
dos das pesquisas especializadas dos cientistas da administração. 3M"
Para esses autores, os sistemas a serem enfatizados no futuro se-
rão formulados a partir de projetos e programas, e a autoridad..:
estará com os administradores cuja influência venha a atravessar as
linhas departamentais tradicionais. 30u Apresentam os seguintes sub-
sistemas-chave que deverão compor o sistema total de informação
e decisão e operar num sistema ambiencial dinâmico sujeito a rápida
mudança:

I. subsistema sensor, idealizado para medir mudanças dentro do

sistema e em relação ao ambiente;
2. subsistema' de processamento de informações, tais como conta-
bilidade ou sistema de processamento de dados;
3. subsistema decisório, que recebe informações e produz planos
e indicações para planejamento;
4. subsistema de processamento, que utiliza informações, energia
e materiais para cumprir certas tarefas;
5. componentes de controle, que asseguram concordância entre pro-
cessamento e planejamento (feedback control);
6. memória ou subsistema de estocagem de informações, sob a for-
ma de registros, manuais, normas, programas de computado-
res, etc.

Depois de examinar o impacto do conceito de sistemas sobre

planejamento, organização, controle e comunicações, concluem esses
autores dizendo que os administradores são chamados a converter
desordenadamente recursos humanos, mecânicos e financeiros em em-
presa útil e eficaz, e asseveram:

"Administrar é, essencialmente, o processo de integrar esses re-

cursos desagregados num sistema global de realização objetiva. O
conceito de sistema não é livro de receitas culinárias capaz de asse-
gurar o sucesso à empresa. As funções básicas são planejamento,
organização, controle e comunicação. Cada uma delas pode ser rea-
lizada cOm ou sem ênfase no conceito de sistema. Argumentamos,
porém, que podem ser melhor realizadas à luz do conceito de sis.

388 Id., ibid., p. 372.

389 Id., ibid., p. 372.

128
tema. Ademais, pode haver uma mudança substancial de ênfase
para todo o processo administrativo se essas funções forem desem-
penhadas à luz do sistema global e não como entidades isoladas. "390
J ames D. Thompson define com muita clareza o enfoque da teo-
ria de sistemas aplicada ao estudo da organização. Se - diz
Thompson - em vez de presumir que o sistema seja fechado, como
o faziam os criadores da teoria da organização forma)3ul admitir-
mos que ele contenha mais variáveis do que possamos perceber em
determinado momento, ou que algumas variáveis estejam sujeitas
a influências que não possamos controlar ou prever, então preci-
saremos recorrer a uma lógica de diferente tipo; poderemos, se o
desejarmos, aceitar que o sistema seja determinado pela natureza,
mas teremos de admitir que, sendo incompleta oossa compreen-
são, estaremos inevitavelmente sujeitos a surpresas ou à intromissão
da incerteza. Assim concebida, a organização é encarada como
um conjunto de partes interdependentes que formam um todo por-
que cada uma contribui algo e recebe algo do todo, o qual, por
sua vez, é interdependente do ambiente maior em que se situa.
O sistema tem por objetivo a sua sobrevivência, e as partes e seu
inter-relacionamento são, presumivelmente, determinados por um
processo evolutivo. Sabe-se que haverá disfunções, mas, ao mesmo
tempo, que a parte responsável por qualquer disfunção procurará
ajustar-se para o fim de produzir uma contribuição positiva, ou
desligar-se-á do todo - se nenhuma dessas duas hipóteses ocorrer,
o sistema degenerará. Vital para o enfoque de sistema natural é o
conceito de homeostasia ou auto-estabilização, que espontaneamente
governa as relações entre as partes e atividades, desse modo man-
tendo a viabilidade do sistema face a forças adversas provenientes
do meio. 392
Thompson chama atenção para o fato de que o estudo da orga-
nização informal constitui um exemplo de pesquisa em organiza-
ção sob o enfoque do sistema aberto. Nesse estudo a atenção é
fixada em variáveis que não estão incluídas em nenhum dos mo-
delos racionais (sentimentos, cliques, controles sociais através de
normas informais, status e luta por status, etc.). Os estudiosos da
organização informal encaram essas variáveis não como desvios

390 Id., ibid., p. 383.

391 V. citação do próprio Thompson (nota de rodapé n.· 294).
392 THOMPSON, James, D. Op. cit., p. 6-7.

129
aleatórios ou erros, mas como reações visando ao processo adapta-
tivo de seres humanos face a situações - problemas (Roethlisber-
ger & Dixon, 1939). Nesse enfoque a organização informal é um
uesenvolvimento espontâneo e funcional, uma necessidade mesmo
das organizações complexas, que permite ao sistema adaptar-se e
sobreviver.
Também nos trabalhos de Barnard e Selznick se nota - continua
Thompson - um enfoque de sistema aberto: encaram eles a orga-
nização como uma unidade em interação com o meio, donde as
organizações não são entidades autônomas - os melhores planos
gerenciais têm algumas conseqüências imprevistas e são condicio-
nados ou até mesmo comprometidos no seu sucesso por outras uni-
dades sociais, outras organizações complexas, públicas ou privadas,
das quais aquela é dependente. 3113
A literatura sobre organização se enquadra, na sua maior parte,
numa dessas duas categorias, cada uma tendendo a ignorar outra
Oll - o que é pior - negando a relevância da outra. A lógica de
uma parece incompatível com a da outra, pois uma evita a incer-
teza para obter determinação, enquanto a outra presume incerteza
e indeterminação. Entretanto, na realidade os fenômenos objeto de
cada um não podem ser contestados - o que pode ser discutido
são as explicações que cada uma dá para esses fenômenos.3D~
Não resta dúvida de que o modelo racional (fechado) dirige
nossa atenção para importantes fenômenos, para importantes ver-
dades que o modelo natural (aberto) tende a ignorar, mas o oposto
é igualmente verdadeiro - o modelo racional tende a ignorar fe-
nômenos que o modelo natural enfatiza. Cada um encerra alguma
verdade, mas nenhum deles, por si só, possibilita uma compreensão
adequada das organizações complexas. 3U:i
Em suma - finaliza Thompson - a maioria de nossas convic-
ções sobre as organizações complexas segue uma de duas estraté-
gias distintas. A estratégia do sistema fechado visa à obtenção de
certeza, incorporando apenas as variáveis positivamente associadas
com a consecução dos objetivos, que ficam sujeitos a uma rede de
controle monolítico. A estratégia do sistema' aberto desloca a aten-
ção da consecução de objetivos para a sobrevivência, e admite a incer-

393 THOMPSON, James, D. Op. cit., p. 7.

39~ Id., ibid., p. 7·8.
395 Id., ibid .. p. 8.

130
teza por reconhecer a interdependência da organização com o meio.
Mais recentemente, começa-se a conceber a organização como um
sistema aberto, indeterminado e face à incerteza, mas sujeito a cri-
térios de racionalidade e, portanto, necessidade de certeza. Dentro
dessa concepção, o problema central das organizações complexas
consiste em saber lidar com a incerteza. Sugere Thompson que as
organizações se preparem para enfrentar a incerteza criando alguns
setores destinados especificamente a esse fim, e especializando outros
setores para operar em condições de certeza ou quase certeza. Neste
caso, a articulação dos setores especializados seria extremamente
im portan te. 3116
Para William G. Scott, os sistemas devem ser analisados pri-
mordialmente sob os seguintes aspectos: as partes (ou peças) que
os compõem, a interação dessas partes ou peças, os processos vin-
culadores dessas partes ou peças e os objetivos perseguidos pelo
sistema.
A primeira parte (ou peça) básica do sistema é o indivíduo, a
segunda a organização formal, a terceira a organização informal,
a quarta a configuração do status e dos papéis e a quinta o ambiente
físico. Essas partes se entrelaçam, constituindo o sistema organiza-
cional.
A teoria dos papéis dedica-se a certos tipos de processos de
interação sistêmica. Três outros processos vinculadores parecem ser
comuns aos sistemas humanos de comportamento organizado: co-
municações, equilíbrio e tomada de decisões. O sistema como um
todo esforça-se para atingir certos objetivos, a saber: estabilidade,
crescimento e interação, quer cada um isoladamente, quer uma com-
binação de dois ou três. "301
Sobre as "atividades vinculadoras" (processo) acrescenta Scott
que tanto as comunicações como o processo decisório funcionam
dentro de uma estrutura com a configuração de uma rede, que
apresenta muito pouca semelhança com a estrutura formal da orga-
nização. Na verdade, a comunicação pode caminhar até os centros
de decisão através de rotas que ignoram os canais oficiais de comu-

396 Id .• ibid .• p. 13.

m SCOTT, W. G. Organization theory: an overview and appraisal. In:
KNUDSON. Harry. ed. Management 01 human resources. p. 89-100; e SeoU.
W. G. Organization theory: a behavioral analysis lor management. p. 124·5.

131
nicações ou mesmo a eles se opõem. Também pode acontecer que
se tomem decisões - ou seja, que se decida - em pontos da orga-
nização que tenham pequena relação com a autoridadç l . J1mal ofi-
cialmente atribuída ao detentor de uma determinada posição. Ligado
a este complexo sistema de transações e inter-relacionamentos fun-
ciona "o processo de equilíbrio administrativo", que procura manter
estabilidade entre as partes do sistema. Conclui Scott, ressaltando
que encarar os processos vinculados sob a concepção de "rede"
não é admitir anarquia ou introduzir o caos na organização. Sig-
nifica simplesmente reconhecer que as grandes organizações podem
ter outras dimensões (camadas organizacionais), além das reconhe-
cidas pela teoria clássica. 89~
A teoria do sistema aberto permite, segundo D. Katz e Robert
L. Kahn, amplitude sem supersimplificação. É uma teoria que enfa-
tiza, através da premissa básica de entropia, a dependência de qual-
quer organização para com o meio. 391l
Por outro lado, salientam Katz e Kahn que, sob certos aspectos,
a teoria do sistema aberto não é propriamente uma teoria, visto
como não apresenta seqüências específicas de causa e efeito, não
formula hipóteses, comprovando-as experimentalmente - como seria
necessário para obterem-se os elementos básicos de uma teoria. Para
eles, procura-se, através da teoria do sistema aberto, elaborar uma
moldura, espécie de meta-teoria, um modelo no mais amplo sentido
desse termo tão usado. A teoria do sistema aberto consiste num
determinado tipo de enfoque, numa linguagem conceptual necessária
à compreensão e descrição de muitas espécies e níveis de fenômenos.
É utilizada para descrever e explicar o comportamento de orga-
nismos vivos e de combinações de organismos, assim como é apli-
cável a qualquer processo dinâmico que se repete, a qualquer se-
qüência de acontecimentos que obedece a determinados padrões. 4oo
Ainda os mesmos autores ressaltam que todos os sistemas abertos
envolvem o fluxo de energia que vem do ambiente, atravessa o
sistema e retorna ao ambiente. Ainda mais: eles envolvem não so-
mente um fluxo de energia, mas uma transformação dessa energia,

398 SCOTT, W. G. Organiza/ion /heory: a behavioral analysis lor managemen/.

p. 127. Chama·se a atenção do leitor para o uso, por Scott, do termo "Camadas
organizacionais" (organiza/ional overlays) criado por Pfiffner e Sherwood (v. nota
de rodapé n.O 251).
399 KATZ, D. & KAHN, R. L. The social psych%gy 01 organiza/ion. p. 13.
400 Id. ibid., p. 452.

132
uma alteração de forma energética cuja natureza exata constitui
uma definição do próprio sistema. m
Completando, logo a seguir, seu pensamento, acrescentam que o
funcionamento de qualquer sistema aberto compreende ciclos con-
tínuos de "indutos", "transformação" e "produtos". Desses três pro-
cessos sistêmicos básicos, os "indutos" e os "produtos" são transa-
ções que envolvem o sistema e alguns setores do meio; já a 'trans-
formação' é um processo contido dentro do próprio sistema.~()2
Na discussão sobre as propriedades dos sistemas abertos, Katz
e Kahn lançam mais um pouco de luz sobre a conceituação desse
termo tao complexo, "estrutura". Comentam esses autores que, em-
bora para as organizações humanas assim como para os outros sis-
temas abertos, os processos sistêmicos básicos sejam energéticos e
compreendam o fluxo, a transformação e o intercâmbio de energia,
as organizações humanas têm propriedades singulares, que as distin-
guem das demais categorias de sistemas abertos. Talvez a mais fun-
damentaI dessas propriedades seja a ausência de "estrutura" no sen-
tido usual do termo: estrutura identificável anatomicamente, obser-
vável tanto em movimento quanto em estado de inércia e que, quando
em movimento, gera e desempenha atividades que compreendem a
função sistêmica. As organizações carecem de "estrutura" nesse sen-
tid(l, mas nem por isso deixam de ser estruturadas. Não são simples
agregados informes de indivíduos empenhados na criação de com-
binações de acontecimentos. 4 03
Katz e Kahn acreditam que, embora cada organização humana
tenha aspectos próprios e singulares, se as gruparmos de acordo
COm o que denominam "funções genotípicas", poderemos chegar a
algumas generalizações. Por "funções genotípicas" entendem aqueles
autores "o tipo de atividade na qual a organização está envolvida
como subsistema da sociedade de que faz parte". Também consi-
deram importante o que chamam de "fatores de segunda ordem"
- para contrastar com as "funções genotípicas", que seriam "fato-
res de primeira ordem". Por "fatores de segunda ordem" se enten-
deriam as dimensões organizacionais relativas à estrutura específica
da organização, suas transações com o meio e suas transações in-
ternas. 404

401 Id., ibid., p. 453.

402 N. A. Transformatíon (or through put), no original.
403 KATZ, D. & KAHN, R. L. Op. cit., p. 453-4.
404 Id .. ibid., A typology of organ;zat;ons. p. 110·11.

133
 Classificadas de acordo com as "funções genotípicas", as orga-
nizações humanas se enquadrariam nas seguintes categorias:

a) organizações produtivas ou econômicas, cujo objetivo é a cria-

ção de riqueza, a manufatura de bens, a prestação de serviços,
etc.; ex.: os estabelecimenlos agrícolas e industriais de toda
ordem;
b) organizações de manutenção, tendo por objetivo -a socialização
dos indivíduos para seus papéis nas demais organizações e na
sociedade em geral; ex.: a escola, a igreja;
c) organizações adaptativas, que criam o conhecimento, desenvol-
vem e testam a teoria; ex.: as universidades, os centros de
pesquisas; e finalmente;
d) as organizações destinadas à função política ou administrativa,
objetivando a adjudicação, coordenação e controle de recursos,
inclusive humanos, e de subsistl,;luas. No ápice dessas organi-
zações estaria o Estado em níveis variados desta categoria te-
ríamos os gr~pos de pressão, ou sindicatos; também nela esta-
riam os estabelecimentos penais que, considerados sob o prisma
do seu objetivo a longo prazo - a recuperação ou reabilitação
-- seriam parte do grupo de manutenção ou socialização. 40Ii
Isto serviria para salientar que uma organização pode per-
tencer simultaneamente a mais de uma categoria.

Consideradas do ,"'nnto de vista dos "fatores de segunda ordem",

as organizações humanas - ainda segundo Katz e Kahn - podem
distinguir-se conforme:

a) a natureza do produto;
b) os processos adotados para assegurar-se a manutenção do in-
duto de elemento humano;
c) a natureza da e'itrutura burocrática; e
d) o tipo de equilíbrio do sistema.",o8

Assim, conjugados o~_ Jois esquemas, o dos "fatores de primeira

ordem" com o dos "fatores de segunda", acreditam Katz e Kahn
que os grupamentos daí resultantes facilitariam a comparação das

40~ I d _. ibid. P _ 111·\3.

400 111, ibid., p. 115·28.

IH
analogias e diferenças das respectivas organizações, contribuindo,
portanto, para a identificação de padrões comuns a cada grupo.
Para Joan Woodward afigura-se muito importante que virtual-
mente todas as correntes da teoria contemporânea de organização
se tenham voltado para o estudo de sistemas. Assim, quer a aborda-
gem seja basicamente matemática, quer seja psicológica, sociológica
ou econômica, o ponto de partida é a identificação de um sistema e
as indagações subseqüentes são praticamente as mesmas: quais são
os objetivos e as partes estratégicas do sistema sob exame e como
se inter-relacionam e se mostram interdependentes essas partes? Daí
resulta o início de uma linguagem comum para todos esses dife-
rentes cientistas.
Não se deve, porém, deduzir - alerta Joan Woodward - que
esses cientistas tenham conceitos em comum. A idéia de uma teoria
geral de sistemas ganha popularidade, tenta-se desenvolver uma ciên-
cia universal mediante a utilização de elementos organizacionais en-
contrados em todos os sistemas como sua estrutura conceptual, mas
é perigoso concluir que elementos organizacionais encontrados em
sistemas de diferentes níveis sejam da mesma natureza ou operem
da mesma maneira. E impossível ter certeza do ponto até o qual
a analogia possa ter cabimento e é duvidoso que a descrição de
um sistema social em termos cibernéticos possa, no presente estágio
de conhecimento, levar à melhor compreensão desse sistema. 401
Scou pensa de maneira semelhante a Woodward quando afirma
que muita luz poderia ser lançada no estudo dos sistemas sociais
se elementos estruturalmente análogos pudessem ser encontrados
nos tipos mais simples de sistemas. Por exemplo, sistemas ciberné-
ticos têm características similares ao feedback, . à regulagem e ao
controle das organizações humanas. Assim, algum aspectos de mo-
delos cibernéticos poderiam ser generalizados para as organizações
humanas. Perigo considerável, porém, - alerta-nos Scou - de-
corre de analogias impropriamente estabelecidas. Semelhanças su-
perficiais se notam entre formas mais simples de sistemas e sistemas
sociais. Para que as analogias porventura encontradas tenham uti-
lidade e validade, precisam exibir similaridades estruturais inerentes
ou princípios organizacionais implicitamente idênticos.",o8

401 WOODWARD, J. Op. cit., d. 251-2.

403 SCOTT, W. G. Organization theory, a behavioral analysis lor managell1ent.
p. 22.

135
 Por outro lado, deve ficar bem claro, como lembram Lawrence
e Larsch, que a analogia entre um sistema biológico e uma orga-
nização não é completa, pois esta tem UIHd vital propriedade de
que .aquele não dispõe: é morfogênica, isto é, tem a capacidade de
mudar sua própria forma e estrutura. 40U
Kast e Rosenzweig vêem a organização simultaneamente como
um sistema aberto, em interação com o meio e como um sistema
sociotécnico, estruturado. Vários subsistemas compõem este modelo
de organização: o subsistema de objetivos e valores, que norteia o
conjunto; o subsistema tecnológico, que é moldado pela especializa-
ção de conhecimentos e habilidades necessários, pelos tipos de ma-
quinaria e equipamento, e pelas instalações; o subsistema psicos-
social, que compreende as interações, expectativas, aspirações e
valores dos membros da organização; o subsistema da estrutura, que
trata da maneira pela qual as tarefas a desempenhar se agrupam
em unidades e são coordenadas, assim como dos padrões de auto-
ridade e comunicações e do fluxo do trabalho; e finalmente, o sub-
sistema gerencial, que se desdobra em três aspectos: o técnico,
quando cuida do desempenho das tarefas; o institucional, que rela-
ciona as atividades da organização com o meio e o organizacional,
em que integra os aspectos técnico e institucional. 41O
Neste modelo, o subsistema gerencial funciona por intermédio
dos processos informativo e decisório. A informação é a matéria-pri-
ma da decisão. 41I Daí a crescente importância da tecnologia da in-
formação, de que adiante se tratará mais minuciosamente.
O modelo de Kast e Rosenzweig aceita integralmente as idéias
de Leavitt, segundo as quais se podem encarar as organizações indus-
triais como sistemas complexos, em que há pelo menos quatro tipos
de variáveis interagindo: variáveis relativas às tarefas a serem de-
sempenhadas, variáveis estruturais, variáveis tecnológicas e variá-
veis hwnanas. 412

-Im LA WRENCE, P. R. & LARSCH, J. W. Developing organiza/ions: diagno-

sis <llHl adion. Mass., Addison - Wesley Publising Co., 1969. p. 10.
410 KAST & ROSENZWEIG. Organiza/ion and management - a sys/ems
approach, p. 120-137. O subsistema gerencial reflete concepções de T. C. Par-
sons, ~omo salientam Kast e Rosenzweig, referindo-se ao livro deste autor Slrue-
/!Ire !/Iul process in modem socie/ ies. N. Y ork. p. 60-6.
Id .. ibid., p. 359·370.
-111
m LEAVITT, Harold I. Applied organizational change in industry. In:
MARCH, Jam~s D. Handbook of organiza/ions.. p. 144-170.

136
11.2 Contribuição das clencias gerenciai~' ou da gestão
(Management Sciences)

A teorização da integração sistêmica aplicada às organizações de-

senvolve-se, de um lado, na linha dos cientistas do comportamento
COmo os citados até agora - Parsons, Johnson, Katz e Kahn, Kast
e Rosenzweig, Scott, etc. De outro lado, um outro tipo de cientista
vem trazendo considerável apoio não só a essa teorização como a
sua operacionalização. Interessam-se eles, na linguagem de Kast e
Rosenzweig, pelas "ciências gerenciais",413 enfoque que começou a
se desenvolver a partir do fim da segunda guerra mundial com con-
tribuições da economia, da engenharia industrial, da matemática, da
estatística, da cibernética em geral e da informática em particular.
Para Kast e Rosenzweig as "ciências gerenciais" podem ser con-
sideradas uma nova modalidade da "organização científica", ou seja,
um neotaylorismo, que se distingue de seu predecessor especialmente
por se preocupar com a organização como um sistema técnico-eco-
nômico. Focaliza o administrador como um agente decisório e utili-
za análise sistemática, assim como métodos quantitativos para oti-
mizar o desempenho com determinados fins. Procura estabelecer
modelos normativos do comportamento gerencial e organizacional
para maximizar eficiência. 414
Embora os "ciências gerenciais" sejam um conglomerado de in-
teresses e enfoques, escrevem mais adiante Kast e Rosenzweig, há
conceitos-chave que permeiam todas elas, no que se refere a sua
aplicação ao conhecimento das organizações:

a) ênfase na metodologia científica;

b) abordagem sistemática na procura de soluções;
c) construção de modelos matemáticos;
d) quantificação e utilização de processos matemáticos e estatís-
ticos;
e) preocupação com os aspectos técnico-científicos ao invés de
psicossociais;
f) utilização de computadores;
g) ênfase no enfoque sistêmico;

413 Kast & Rosenzweig. Op. cit .. p. 85.

414 Id. ibid .. p. 96-7.

137
h) procura de decisões otimllis sob uma estratégia de sistema
fedlddo;
i) tendência para modelos normativos ao invés de modelos des-
critivos. ~u

Kast e Rosenzweig comentam ainda que as "ciências gerenciai~"

traml:el1lkm a simples pesquisa operal-'ümal, pois que, embora haja
muitas ver~ões do <Iue seja pesquisa operaciOlwl, pode-se dizer que
há Ulll consenso de opiniões ilobre quais sejam as fases de um pro-
jetll de pesquisa operacional, a saber:

a) fonnulae,:ãu do problema;
b) construção de modelo matemático para representação do siste-
ma em exame;
c) inferênda (dedução) uc urna solução através do modelo;
d) teste do modelo e da solução dele derivada;
e) e~tabelt:cimento de controles sobre a situação;
I' i implementação da solução.

COfllparandll a metodologia da pesquisa operal:ional com a da

"orgallizaçàu demífica' (tayJorisrno), Kast e Roscnzweig salientam
quc, IIcsta, eram os próprios gerentes e engenheiros industriais que
aplicavam métodos científicos à solução de problemas ao nível da
execução; na pesquisa operaciomtl, matemáticos, físicos, estatí~ticos,
el:onomistas e outros cientistas contribuem com seu conhecimento
para a solução dos problemas gerenciais.~1<'
Para as "ciências gerenciais" é, e\'idcntcment~, de extrema re-
levância a obtenção e o processamento da informação, hoje l'xtre-
mamente facilit"Jos pela cibernética. t que, conforme as~inala Be-
nedicto Silva, as tarefas de selecionar, reunir, indexar, guardar,
condcn~ar, analisar, avaliar, recuperar, produzir, reproduzir e prestar
informações hoje sào suscetíveis de processamento automático
mecanizado ou eletrônico. Para rotular essa nova conquista da
ciência e da tecnologia, o francês Philippe Dreyfus, diretor do
Centre D' Analyse el de Programmation, de Paris, cunhou o neolo-

li> Id., ibid., p. 911-9.

~Iú Id., ibid .. p. JOO.

138
gismo informática 417 (informatique), que parece estar granjeando
a preferência dos interessados.
Continuando, diz Benedicto Silva, a diferença - se existe algu-
ma - entre os rótulos ciência da informação e informática é a
seguinte: o processamento de informações pode ser mecanizado ou
eletrônico. No primeiro caso, com o emprego de mecanismos com-
plexos, embora menos do que os computadores. No segundo, a in-
formação é computadorizada, o que pressupõe, necessariamente, o em-
prego de computadores eletrônicos.~llS
Ainda Benedicto Silva esclarece a conceituação, em linguagem
profissional, de documentação, informação e comunicação. Documen-
to é sempre algo corpóreo, em que foi fixada ou gravada uma
noção, idéia ou mensagem. Logo, documentação é o ato ou efeito
de reunir, indexar, conservar e distribuir quaisquer espécie de do-
cumentos. Informação é a noção, idéia ou mensagem contida num
documento. A informação é sempre incorpórea; por isso foi definida
COmo "matéria-prima abstrata". A informação organizada funciona
como base do conhecimento e da ação. Comunicação é o ato ou
eleito de transmitir fisicamente, de um ponto a outro - geralmente
de um indivíduo a outro - a informação contida num documento,
ou numa coleção de documentos. A documentação, a informação
e comunkação representam os instrumentos desenvolvidos pelo ho-
mem para assegurar a si próprio um movimento escalonar sem fim.
em busca da expansão da cultura, da criação da ciência e da acumu-
lação da experiência. m
Leavitt e Whistler, no seu profético ensaio Management ;n lhe
1980's utilizam o termo "tecnologia da informação", de sentido
ainda mais amplo do que informática, que seria apenas uma das
três partes inter-relacionadas, constituintes daquela tecnologia. Assim
é que para Leavitt e Whistler a tecnologia da informação compre-
ende três partes: na primeira temos as técnicas para processamento
rápido de graftde volume de dados, sintetizadas no computador de
alta velocidade (em suma, a informática de Dreyfus); a segunda

417 Na definição de Philippe Dreyrus, informática é a "science du Irailemenl

aulomalique el ralionnel (Jiée à la mise en oeuvre de calculateurs életroniques,
ordinate\lrs ou systemes informatiques) de l'information considérée comme le
support des connaissances et des communications".
418 SILVA, Benedicto. Ciência da informação e informática. Informativo, Rio,
F.G.V.,l (5):17, maio 1969.
419 SI LV A, Benedicto. Documentação, informação, comunicação. Informutlvo,
Rio. F.G.V., 1(9):3, set. 1969.

139
consiste na aplicação ao processo decisório de métodos estatísticos
e matemáticos, de técnicas tais como programação matemática e
metodologias semelhantes à pesquisa operacional; e a terceira, ainda
distante (à época do ensaio de Leavitt e Whistler; hoje, não mais)
visa à simulação de concepções da mais alta ordem através dos
programas de computação. 420
Segundo os autores, a "tecnologia da informação" estaria fadada
a exercer seu maior impacto nos escalões superiores e intermediá-
rios da administração, levando, em muitos casos, a conclusões opos-
tas às ditadas pela filosofia popular da administração participa-
tivaYl
A previsão acima parece ter-se confirmado, porquanto grande
parte das organizações dos países desenvolvidos caminham a largos
passos para a utilização máxima do computador na solução dos
problemas que antes demandavam todo o engenho e arte dos en-
carregados de planejamento e programação das atividades rotineiras
do serviço.
1:: bem verdade que persiste a necessidade de atribuir a alguém
a r~sponsabilidade pela "alimentação" do computador. Não o nega-
vam os autores do artigo, apenas vaticinavam - e a experiência o
comprova - que essa tarefa seria subtraída aos chefes para ser
entregue a especialistas que eles chamaram de "pesquisadores ope-
racionais" ou, talvez, "analistas organizacionais".422 Em contrapar-
tida, segundo os mesmos 'autores, ocorreria uma reorganização radi-
cai dos níveis intermediários de direção, com a diminuição de status
e remuneração de alguns cargos,. face à redução das exigências
quanto a autonomia e qualificações, e a elevação de outros para
o nível da cúpula. 4 :?3
A tecnologia da informação recebe contribuição de vários setores
do conhecimento humano, desde os sociólogos até os engenheiros,
estes através de suas teorias de cibernética e da teoria da infor-
ma(;ão. 4~4 Dos economistas matemáticos a nova teoria encampou
a teoria dos jogos, um meio de ordenar e permitir a análise de

420 LEAVITT, Harold J., WHISTLER, Thomas L. Management in lhe 1980's.

Harl'ard Business Rel'iew, 36(6):41, nov./dez. 1958.
421 Id ., ibid.
422 Id., ibid.
423 I d ., ibid., p. 42.
m Id., ibid.

140
estratégia e tática em jogos do tipo de "pensamento" puramente
competitivoYõ
A contribuição da pesquisa operacional é também manifesta
para a tecnologia da informação, e a psicologia social colaborou
COm idéias sobre estrutura de comunicações em grupos, bem como
idéias acerca dos processos de concepção e solução de problemas:l2C
Em todos estes aspectos aqui considerados há um ponto comum,
qual seja a preocupação com a manipulação sistemática de infor-
mações afetando indivíduos, grupos ou máquinas. 427
Leavitt e Whistler comentam que um .estudo comparativo das
várias teorias de organização, a partir do taylorismo, mostra-nos
que o enfoque "científico", concentrado no operário, e o "partici-
pativo", visando à administração intermediária, continuam em vigor,
embora já se comece a indagar o que acontecerá daqui por diante.
A nova tecnologia da informação, parece, acarreta implicações tanto
sobre a administração intermediária quanto sobre a alta administra-
ção. 428
George B. Strother salienta que a economia, também (como a
escola da dinâmica de grupo, antes dela), vem tendendo cada vez
mais a considerar a organização de dentro, e não somente em de-
corrência do mercado e do fluxo da riqueza. Esses economistas,
interessados no comportamento do homem dentro da organização,
tendem a seguir as pegadas de Von Neumann e Morganstern (1944).
Motivados pelo descontentamento com o tratamento matemático
do comportamento ecqnômico, procuraram uma nova base mate-
mática para tratar a racionalidade em situações que demandam
decisões estratégicas. Além disso, estavam preocupados com as im-
plicações finais que, a seu ver, o se~ enfoque podia ter para a
teoria social em geral. Achavam que a teoria matemática de jogos
ganhava em plausibilidade pela correspondência que existe entre
seus conceitos e os das organizações sociais. Sem alegar resultados
extravagantes para sua teoria, estavam preocupados em dar uma
nova direção à teoria matemática no que se refere a fenômenos
sociais, direção essa que presumivelmente se afastaria dos padrões
atuais da física matemática. E isso veio a verificar-se, COm a emer-

425 Id., ibid.

426 I d ., ibid.
417 I d ., ibid.
428 Id., ibid.

141
gência de modelos matemáticos cuja construção constitui nova fonte
de ocupação para os teóricos sociais. 429
O gênio de Herbert Simon novamente se manifesta neste enfo-
que. Após ter sido um dos pioneiros na aplicação das ciências do
cOll1porta~ento à teoria de organização, conforme assinalado ante-
riormente, seu interesse pela quantificação o faz hoje mais propria-
mente um membro do grupo das ciências gerenciais. Desde seu livro
A capaciciade de decisão e de /iderallça~ao que se acentuava sua
inclinação pelo uso da matemática, esboçado em Teoria das organi-
zações e bem nítido em seus escritos posteriores. 431

4~ STROTHER.CeorgeB.ln: lEAVITT.H. J. Op. cit.p. 14-5.

410 Publicado em português pela Editora Fundo de Cultura em 1963. (edição
original. em inl!lês. de 1960).
m a) SIMON. Herberl. The new science 01 management decision. N. York,
Ifarpcr and Row. 1960. 50 p.
b) SIMON. Herbert. ANDO. Alberl & FISHER. F. M. Essays on the struc-
ture 01 social science models. M. I. T .. 19633. p. 172.
c} SIMON. Herbert. The shape 01 automation lor men and managemell/.
N VorI.;. Harper and Row. 1965. 111 p.

142
 CAPITULO 12

CONCLUSOES E PERSPECTIVAS

A presente tentativa de síntese do desenvolvimento por que vem

passando a teoria de organização nestes últimos anos permite avan-
çar algumas conclusões.
A teoria da organização formal tem sido duramente criticada,
desde o mOl'imento das relações hl/manas até as formulações das
ciências do comportamento sobre as organizações e prosseguindo
COm os preocupados com a concepção sistêmica. Já é geralmente
aceito hoje em dia que os princípios da organização enunciados por
aquela teoria não são propriamente princípios científicos. Entre-
tanto, continua procedente a constatação kita por Dwight Waldo
há dez anos, de qUI! esses princípios constituíam, ainda, a
teoria formal de trabalho de um grande número de pessoas tecni-
camente preocupadas com questões administrativas e organizacio-
nais e assim ainda será durante muito tempo pois a reoria clássica
está proltmdamente enraizada em nona (,/lltllra.4:l~ Em sua obra
mais recente, Likert 433 salienta que a maioria das organizações,
ainda hoje, baseia seus processos de trabalho nas teorias clássicas
da organização. Esta afirmação, inspirada na experiência norte-ame-
ricana, pode ser considerada válida também em nosso meio.
Um dos maiores atrativos que a teoria da organização formal
oferecia e ainda oferece (e talvez aqui esteja o segredo de sua
resistência às mais duras críticas) é sua fácil aplicabilidade. Por
isso mesmo que prescrel'e, pode ser aplicada, embora nem sempre
cOm propriedade, a qualquer contexto organizacional.
Mas não é somente pela sua fácil aplil.:abilidade que perdura a
teoria ela organizeu.:ão formal. f: que, por um lado, conforme escre-
vem Kast e Rosenzweig, muitas das idéias e concepções originadas
por essa teoria são úteis para uma primeira abordagem da matéria.
Se o estudioso da organização não deve aceitar tais concepções e
idéias sem uma avaliação crítica, nem por isso cabe rejeitá-las em

m WALDO. U. Organization thcory: an elcphantine problem. Public Admillis-

tra/ioll Review. 21(4):202, Autumn, 1961.
4ll l.IKERT, R. The humall orgalliza/io/!. i/s /IIam/gemell/ alld valI/e. N. York,
McGraw-HilI, 1967. p. 1.

143
princIpIO. A moderna teoria de organização provém de muitas fon-
tes e a teoria tradicional fornece importantes elOS. 4H
Por outro lado, como comenta Scott, embora as clencias do
comportamento tenham trazido à luz considerável documentação de-
sautorando a teoria da organização formal, essa documentação ainda
não produziu como alternativa um esquema conceptual que riva-
lize, por ser tão completo, coerente e capaz de utilização prática,
cOm o modelo clássico (da teoria da organização formal) .4:1 5
Assim, mesmo incompleta, inacabada; mesmo constituída à base
da formulação de princípios que às vezes se entrechocam e se con-
tradizem, e cuja validade científica é, por isso mesmo, duvidosa,
a teoria da organização formal é ainda o esquema conceptual de
organização mais completo, mais coerente e capaz de utilização
prática entre os esquemas conceptuais da teoria da organização.
Pode-se também deduzir dos comentários de Scott sobre as expe-
riências de J. Woodward e dessas próprias experiências que a teoria
da organização formal continuará fornecendo um enfoque relativa-
mente adequado para as organizações médias e até mesmo grandes,
mas não para as gigantescas; para as indústrias de tecnologia simples,
mas não para as de tecnologia complexa. 436
A ser válida essa proposição, fica implícita a idéia de que a
teoria da organização formal se aplicaria mais freqüentemente e
cOm maior propriedade em países ainda não altamente industria-
lizados, ou seja, em países em desenvolvimento, especialmente na-
queles que, pelo seu tamanho e população, não possuem ainda uma
enorme máquina governamental e gigantescas empresas.
Até certo ponto, o movimento das relações humanas - que se
apresentou como antítese à teoria da organização forma/ 467 também
compartilha daquele atrativo: é facilmente aplicável e chegou mes-
mo, como advertia Morton Grodzins,468 a ser amplamente utilizada
para fins de manipulação de seres humanos na administração. E

m KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 80.

4.15 SCOTT. Op. cit., p. 9.
43. V. comentários de Seou sobre as experiências de Woodward e as próprias
experiências desta (notas de rodapé n.O S 265-7).
4J7 KI~ber Nascimento, porém, é de opinião que a evolução da teoria de orga·
nização tem tido, menos do que aparenta, um caráter antitético. Considera
qu..: os Jifer<!Iltes e sucessivos enfoques são mais extensões modificadas do
que uma recusa total de seus precedentes (op. cit .• p. 1).
m V. nota de rodapé no" 205, cap. 6.

144
ainda hoje, vez por outra, ocorre essa manipulação, ou, pelo menos,
tenta-se efetivá-la.
Uma das críticas modernamente feitas às concepções do "movi-
mento das relações humanas" - escrevem Kast e Rosenzweig -
é a de que utilizava uma abordagem do tipo "sistema fechado",
não considerando as forças econômicas, políticas e ecológicas que
atuam sobre as organizações. Tem-se a impressão de que Elton
Mayo considerava desnecessários os sindicatos na hipótese de a ad-
ministração desempenhar-se eficazmente de suas funções. Esta ob-
servação coincide com outra crítica a Mayo (ainda são palavras
de Kast e Rosenzweig) de que basicamente era ele um autoritário,
que pretendia, através de maior atenção dada pela gerência aos
fatores humanos, preservar a estruturação hierárquica tradicional. 439
Kast e Rosenzweig consideram ainda importante salientar, como
o faz Reinhard Bendix, que, se Mayo encontrou limitada aceitação
na prática administrativa, foi poderosa sua influência sobre a ideo-
logia administrativa. 440 Um dos mais conhecidos comportamentalis-
tas - Bennis - chega a dizer que na última década se operou
uma mudança fundamental na filosofia do çomportamento geren-
cial, a qual se reflete principalmente nas três seguintes áreas: um
novo conceito de homem, baseado em melhor conhecimento de suas
complexas necessidades, que se modificam progressivamente, con-
ceito esse que substitui a idéia simplista do homem sempre igual,
quase autômato; um novo conceito de poder, baseado na colabo-
ração e na razão, que substitui o modelo de poder baseado em
coação e medo; e um novo conceito de valores organizacionais,
baseado numa orientação humanista - existencial, que substitui
o sistema de valores despersonalizados e mecanísticos. H1
Mas, logo a seguir, receoso de que o considerem um superoti-
mista ou até mesmo um sonhador, acrescenta Bennis: "por favor,
não me interpretem mal. Nada mais longe de mim do que querer
exagerar, levando-nos todos à ilusão de um sonho. Não pretendo
afirmar que essas transformações do homem, do poder e dos valores
organizacionais são integralmente aceitas, ou mesmo compreendidas,
para não falar em sua prática no dia-a-dia das organizações. Talvez

439 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 90-1.

44<lKAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 91. (a obra de Bendix é Work
and authority in industry. N. York, J. Wiley and Sons, 1956. p. 319).
441 BENNIS. Op. cit., p. 188.

145
L.dtem ainda anos-luz para a implantação dessas mudanças. O que
qUl!fO dizer é que lograram grande accitação imelectual nas cama-
das gerenciais mais esclarecidas, que provocaram reexame de posi-
Ç(l!:S, reformulações, novas pesquisas por parte de muitos planeja-
dores de organização, e que têm servido de base para a formulação
de novas diretrizes em algumas grandes organizações, sobretudo
colossos industriais, mas igualmente em muitas outras instituições
não indu~triais."H~
Em nusso meio, o mOl'irnento das re/açiles humanas teve certa-
IIIcllte maior voga na administração de empresas que na adminis-
tru(;ão pública. E é certamente mais naquela do que nesta que
ainda se nota, hoje em dia, a utilização dos exemplos e da termi-
nologia daquela escola, com sua concepção de que a felicidade do
tr"halhador por si só assegura a eficiência. Mas começa, tamb~m
<l haver uma certa preocupação com o comportamento como um

todo, com o conjunto de variáveis cogitadas na teoria dos comporta-

lI/t!1l (aI isl as.

A primeira tentativa de síntese da teuria da organização formal

com o enfoque das relaç6es Iwmanas,41:1 e que surgiu, em parte, pela
insatisfação com a simplicidade e ingenuidade daquele enfoque,
dl.:lllonstrou obj~tivall1ente que cada organização é diferente das
demais por envolver um cOJl1portamento administrativo próprio e
distinto. Conseqiientemente, a análise de determinadas organizações
permite a compreensão dos problemas dessas organizações, mas
não necessariamente dos de outras, mesmo aparentemente seme-
lhantes ou comparáveis. São extremamente limitadas, se é que
possíveis - dizem, afinal, os comportamentalistas - as ex trapo-
l,l(;ões em mat~ria de organização. É isso também o que o próprio
Sillllln indica quando fala em teoria um' organizações, ao invés de
teoria JI~ orgalli:'{Ição. E é esse também o pensamento de Pfiffner
quando kmbra que, em organização, devemos operar sob a égide
das ciências sociais, que ddinem o homem como um ser complexo, de
lI1úhiplos propósitos e valores e que, em lugar de seguir cegamente
os ditüllles da organização formal, muitas vezes parece fazer' tanto

m Id., ibid, p. 188·9.

441 Note-se, por.!m, que pda interpretação de Seolt já reft:rida neste trabalho
e à p. 43 d.: seu livro, a "escola comportamentalista" não seria uma síntese da
"Icori,t da organização formal" com a das "relações humanas", mas ainda uma
llntÍI~sc àquela, antítese essa da qual o movimento das relaçõcs humanas tcria
sido um prólogo.

146
quanto pode para se lhe opor. O analista de administração - diz
Pfiffner - não deve agir como um simples executor de dogmas da
teoria de organização. Precisa suplementar seus conhecimentos tra-
dicionais com as habilidades e a compreensão do cientista social,
empreendendo a reestruturação de tarefas e responsabilidades sem
esquecer os fatores humanos que, por um lado, facilitam seu esquema
de reorganização e, por outro lado, opõem barreiras à sua adoção,
assim como procurando soluções que levem em conta os centros
de poder existentes. 4H
Por sua natureza descritiva, não prescrifiva, é de difícil aplica-
ção o que se contém na escola comportamenralista. Chega mesmo a
levar à perplexidade os que nela se iniciam porque, demolida a
confiança na teoria da organização formal assim como na escola
das relações humanas, aparentemente sobram apenas as dúvidas le-
vantadas pelos comportamentalistas... l'vlas é evidente que o en-
foque comportamentalista nem de leve esgotou suas possibilidades,
que são talvez mesmo infinitas.
As conclusões da teoria dos comportamentalistas forçam a que
se reavalie a contribuição relativa de cada um dos construtores
da teoria da organização formal. Assim é que tributo especial deve
!.':i prestado a Fayol, que, não tendo isolado o fator estrutura do

fator pessoal - no que foi criticado por Urwick, que considerava

ter Fayol com essa concepção "limitado seu pensamento" - na
realidade demonstrou mais uma vez o seu gênio, pois a escola com-
portamellfalista já documentou sobejamente a influência recíproca
entre organização e recursos humanos, a qual torna inviável anali-
sar-se uma estrutura isolada do fator pessoal, reabilitando assim
o pensamento de Fayol de que "organizar significa construir a dupla
estrutura, material e humana, do empreendimento".HIi
O enfoque sistêmico tem tido especial relevância para as ciências
sociais em geral, e não somente para a teoria de organização, como
salientam Kast e Rosenzweig. Assim é na Sociologia, com Talcott
Parsons; na Psicologia desde o gestaltismo, e até na Psiquiatria,
com Harvey Stack Sullivan. A moderna economia cada vez mais
utiliza esse enfoque, especialmente através do conceito de equi./íbrio.

444 PFIFFNER, J. Que aconteceu ao POSDCORB? In: Revista do Serviço PÚ-

blico, 97(1):94-5.
445 V. cap. 3, 3.2, notas de rodapé n.O S 45-8.

147
A teoria cibernética tem seus fundamentos na concepção sistê-
mica. H6
Cronologicamente, a preocupação com a integração sistêmica é
mais recente, embora não muito, do que a teoria dos comportamen-
talistas. Também é síntese, mais ambiciosa ainda, da teoria da
organização formal com a escola das relações humanas. Do ponto de
vista da aplicabilidade, a teoria de sistemas é mais confortadora do
que a teoria dos comportamentalistas, mas os próprios processos
de sua operacionalização, especialmente os quantificáveis, trazem de
volta algumas das ilusões e mesmo alguns dos perigos que havia
no bojo do modelo mecanicista. f: que esses processos têm-se geral-
mente originado dos matemáticos, dos economistas, dos especialis-.
tas em cibernética e automação, cuja formação raramente leva na
devida conta as ciências do comportamento.
J á em 1964 Keith Henderson comentava que, no curso dos últl·
mos anos, a importância crescente da pesquisa operacional. a sis-
tematização de métodos e as formas mais refinadas de organização
e métodos "vieram enfatizar problemas do mesmo gênero dos que
foram estudados por Taylor."447 Logo adiante, acrescentava que
alguns críticos já advertiam ser uma grande parte da teoáa con-
temporânea sobre as organizações - no caso, a teoria dos sistemas
- uma renovação da teoria da organização científica, ressentindo-se,
da mesma maneira, do abandono do elemento humano e da ausên-
cia de relação entre a organização e o meio. E previa o surgimento
de uma nova antítese, contendo, sob uma forma mais evoluída,
os mesmos característicos estratégicos da ofensiva contra os tradi-
cionalistas. H8
Neste início da década de 70 salientam Kast e Rosenzweig que,
idealmente, o enfoque dos comportamentalistas e o dos cientistas
da gerência H9 se fundiriam com o da teoria clássica (a teoria da
organização formal) para constituir uma teoria moderna, unificada
e claramente delineada. Entretanto, isso não aconteceu, por razões
várias: diferença básica de valores e ideologias, variação nas disci-
plinas que constituem o cerne de cada uma, e um conflito. entre
teoria descritiva, de um lado (a dos comportamentalistas) e nor-
mativa, de outro lado (os cientistas da gerência tendem para o

H6 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 112·5.

447 HENDERSON, Keith, M. Op. cit., p. 93.
448 Id., ibid., p. 112.
4J~ V. resumo deste enfoque. p. 140·145.

148
normativismo) .450 A base para uma integração, concluem os mes-
mos autores, está na concepção sistêmica. 451
O modelo de Kast e Rosenzweig45~ permite identificar a teoria
da organização formal como aquela que enfatiza os subsistemas
estrutural e gerencial; já o enfoque das relações humanas, assim
como os comportamentalistas, dão total relevo ao subsistema psi-
cossocial, e as modernas ciências da gerência ao subsistema tecno-
lógico. ,Assim, cada uma dessas escolas vê bem uma parte do todo,
mas pouca ou nenhuma atenção dá às demais partes e ao seu
inter-relacionamento. 453 Já na concepção sistêmica - o próprio mo-
delo de Kast e Rosenzweig é uma tentativa nesse sentido - todas
as partes e seu inter-relacionamento tem seu papel e sua importância
destacados.
:B evidente que Henderson temia, como muitos hoje em dia, a
ressurreição da tendência mecanicista, característica dos engenhei-
ros da organização. Não resta dúvida que o perigo existe, agravado
pela aceleração cada vez mais visível do progresso tecnológico e
pelas dificuldades, talvez mesmo impossibilidade, de acompanharem
as ciências do comportamento, no mesmo ritmo, aquele progresso.
A previsão de Henderson traduz também uma concepção de que
a teoria da organização evolui em ciclos. No primeiro ciclo, a tese
teria sido a teoria da organização formal, sua antítese o movimento
das relações humanas e a síntese a escola dos comportamentalistas.
A esta síntese seguir-se-ia, com a teoria dos sistemas, não uma nova,
mais refinada e mais satisfatória forma de síntese, como se sugere
neste trabalho, mas sim uma nova tese que, se dominada pelos
engenheiros, pelos estatísticos, pelos matemáticos, incidiria talvez
nos exageros dos tempos do taylorismo, tendendo para o modelo
da máquina, e provocando, assim, necessariamente, nova antítese.
Em que direção se orientaria a nova antítese? Se tudo fosse
lógico em matéria de evolução da teoria de organização, a resposta
seria simples: na direção da revitalização do comportamentalismo,
no sentido de reafirmar-se a necessidade de aplicação das ciências
do comportamento à organização. Mas são evidentes os indícios
de que a tecnologia progride mais depressa do que a capacidade
do homem para operacionalizar o enfoque comportamentalista. :B

450 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 103-4.

451 Id., ibid., p. 107.
452 V. nota de rodap n.O 411.
453 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit .• p. 121·2.

149
provável que a atual tese leve ainda bem mais longe sua incipiente
tendência mecanicista, antes de ser contrabalançada - se o for -
por uma tendência oposta.
ScolI manifesta certa dúvida quanto à possibilidade de a teoria
de organização progredir predominantemente como um esforço de
sÍmese. A teoria de organização - diz ele - precisa de instrumen-
tos di! análise e de estrutura conceptual próprios. f: possível que
parte desses instrumentos e dessa estrutura venham da teoria de
sistemas. Também há a pi!rspectiva de instrumental analítico e
conceptual vindo da teoria da decisão, da teoria da informação e
da cibernética. A moderna teoria de organização se encontra na
fronteira da pesquisa nas ciências do comportamento. Seu potencial
é grande, porque oferece a oportunidade de unir-se o que é valioso
na teoria clássica e na neoclássica em uma concepção sistemática
e integrada de organização humana. 41\4
Referindo-se não somente à teoria d~ organização mas ao estudo
da administração pública em geral, emite Dwight Waldo radical
opinião sobre a sua evolução, ao dizer que desde as análises crí-
ticas da década de 1940 faltou à administração pública, como
disciplina, a confiança em si mesma e a coerência do período entre
as guerras. Tem havido competição entre diferentes orientações ou
ênfases; nenhuma, porém, logrou aceitação geral por parte dos
estudiosos dessa disciplina. Nenhuma síntese foi conseguida; nenhu-
ma nova ortodoxia veio substituir a antiga. 4õfi
Com um tom bem mais otimista, ao prosseguir nos comentários
CItados anteriormente, sobre a extraordinária evolução da teoria da
organização,451l dizia Mason Haire que podemos esperar - e ha-
veremos de encontrar - não só maneiras diferentes de enfrentar
o problema, mas também opiniões diferentes quanto ao que o pró-
prio problema seja. Em certos casos, dá-se mais ênfase a um aspecto
do que a outro; outras vezes, os valores que se maximizam são
diferentes. Em outros casos, ainda, o enfoque muda, passando da
observação empírica indutiva e naturalística para as sutileiWs da
dedução de um modelo relativamente abstrato. Essa diversidade
de enfoques e de fundamentos teóricos é uma manifestação de vigor

45~ SCOTT. op. cit., p. 135.

455 WA LDO, D. Public administration. In: llllernatiOllal Encyclopaedia vi
Social Sciences. p. t 49.
456 V. p. 74 (início da ~cgunda parte), nota de rodapé n.· 213.

150
que promete frutificar futuramente numa formulação geral e abran-
gente de teoria da organização. m
Scou oferece uma outra perspectiva para análise das teorias de
organização ao traçar um paralelo entre a sua evolução e a da física,
da economia e da sociologia. Estas três ciências, diz ele, evoluí-
ram de uma fase que se poderia chamar de preocupações e des-
cobertas na macrofísica, na macroeconomia e na macrossociologia,
respectivamente, para uma fase de microfísica, de microeconomia
e de microssociologia. Modernamente, voltam à macrofísica, à ma-
croeconomia e à macrossociologia. Nas teorias de organização ob-
serva-se também um ciclo análogo: a teoria clássica tinha uma
visão macroorganizacional, mas a escola neoclássica (relações hu-
manas) é microorganizacional. A teoria moderna (comportamenta-
lismo e sistemas) volta a ser macroorganizacional. 458
Joan Woodward concorda em que se conseguiu "algum pro-
gresso" nos últimos dez anos (ou seja, de 1955 a 1965) no conhe-
cimento sobre as organizações, mas acha que a grande massa de
pesquisas realizadas nessa área tem sido pouco útil ao administrador.
Primeiramente, porque a literatura delas decorrentes é de difícil lei-
tura - não há um vocabulário universal de organização e o jargão
profissional nela impera. Segundo, porque muito do que se escreve
tem um alto grau de abstração. Conclui J. Woodward que urge
obter-se mais clareza e maior simplicidade de linguagem, se se pre-
tende realmente que essa literatura venha a ser efetivamente útil
aos administradores. 4uo
Bennis tem também palavras de cautela, ao dizer que, muito
embora se considere de um modo geral satisfeito com o impacto
global das ciências do comportamento sobre o pensamento e os
valores gerenciais, pergunta a si mesmo se o produto das pesquisas
já feitas realmente justifica tamanha influência, e finaliza: "tenho
a impressão de que nossa verdadeira contribuição científica ainda
está para vir e que o aspecto ideológico sobrepujou e mesmo en-
cobriu o aspecto científico."401
Likert comenta que ainda hoje muitas pessoas encaram as pes-
quisas em ciências sociais com um ceticismo que lhe parece sadio,

457 HAIRE, Mason. Teoria da organização moderna. p. 18.

455 SCOTT. Op. cit .. p. 132-5.
459 KAST & ROSENZWEIG. Op. cit., p. 64-5.
460 WOODWARD. J. Op. cit., p. 252.
461 BENNIS. Op. cit., p. 189.

151
encerrando, desse modo, uma reação positiva. Entretanto, acres-
centa, é também igualmente importante examinarem-se com ceti-
cismo os princípios e práticas tradicionais. O simples fato de há
muito tempo aceitarem-se tais princípios e práticas não garante a
eficácia de sua aplicação. A adoção habitual de uma norma não
significa ser ela a melhor, em determinado caso, assim como uma
inovação não implica, necessariamente, aperfeiçoamento. E dá o
seguinte conselho: quando tivermos de decidir sobre qual alter-
nativa escolher, quais princípios e práticas adotar, vale a pena in-
dagar que provas se apresentam da superioridade de uma solução
sobre a outra. Devemos examinar criticamente as provas apresen-
tadas e tentar uma rigorosa distinção entre dados que sejam obje-
tivos e quantificados, e dados meramente impressionistas, avaliações
verbais e modas da época. 462
Acontece, porém, que muitos dos dados quantificados, utiliza-
dos largamente tanto pelos cientistas sociais como pelos especialistas
em sistemas, comumente chegaram à quantificação partindo de
conceitos humanos, de avaliações feitas por indivíduos. Em outras
palavras, trata-se de quantificação baseada em conceituação, sofren-
do, pois, de todas as limitações próprias do subjetivismo inicial.
Sua objetividade é mais aparente do que real. De certa forma é
isso também o que diz Joan Woodward, quando afirma que, embora
o enfoque quantitativo possa sem dúvida alguma aguçar a sensi-
bilidade das ciências sociais, a formalização de conceitos que te-
nham sido inadequadamente formulados por técnicas matemáticas
pode dar o ar de falsa sofisticação a um projeto de pesquisa. 463
Mas não se pode deixar de procurar a quantificação, a fim de
poder operacionalizar as ciências do comportamento. Resta con-
centrar todos os esforços no sentido de despir as quantificações de
possíveis tendenciosidades ou de inadequação na sua formulação.
Para William H. Starbuck as aplicações da matemática nas ci-
ências sociais não têm correspondido plenamente às expectativas,
em parte porque se esperou demais e em parte porque pouco~ cien-
tistas sociais possuem refinados conhecimentos matemáticos. Con-
tinuando, afirma Starbuck não ser provável que os matemáticos teó-
ricos façam consistente e freqüentemente contribuiç8es significati-
vas às ciências sociais, até que os leitores aprendam o que é pos-

462 L1KERT. Rensis. The human organiza/ion, its management and value.
461 WOODWARD. Jean. Op. cit., p. 251.

152
sível obter-se e insistam nesse sentido. Em outras palavras, os
leitores precisam acostumar-se às técnicas de modelo, aprender a
identificar modelos deficientes e apresentar crítica adequada. 4G4
Concluindo-se, pode-se afirmar que uma teoria geral de organi-
zação parece, hoje, à autora, tão distante quanto em 1954. Perma-
nece negativa em 1970 tal como em 1954 - quando foi formulada
pela primeira vez - a resposta à pergunta que abre o capítulo
6, então o último, deste trabalho - "Haverá uma teoria geral de
organização?"
1:: essa, afinal, a conclusão de Litterer, quando comenta a evo-
lução da literatura sobre organização. Não faz muito tempo -
diz ele - que essa literatura consistia predominantemente de prin-
cípios de organização, que eram definições didáticas de verdades
absolutas e finais, a prevalecer em qualquer situação. Eram a res-
posta definitiva do que deveria ser uma organização. Hoje, isso
não é mais verdade. Muitos livros dizem explícita ou implicita-
mente que o conhecimento sobre as organizações é incompleto, e
que talvez o máximo que se possa fazer atualmente é utilizá-lo sim-
plesmente para orientar nossa procura de respostas, dele não espe-
rando que seja um instrumento preciso, exato. 465
Mas a constatação de que continua negativa a resposta à per-
gunta "haverá uma teoria geral de organização?", não deve neces-
sariamente ser entendida como uma conclusão amarga ou pessi-
mista. Pode significar simplesmente que há e haverá sempre mais
de uma teoria de organização, cada uma abordando parte do pro-
blema.
A aceitação mesmo provisória dessa hipótese não simplifica, é
claro, a questão. Ao contrário, torna-a ainda mais complexa, porque
faz crescer assustadoramente a importância da função daqueles a
quem cabe a operacionalização dos conceitos da teoria de organi-
zação, e conseqüentemente também a dos responsáveis por essa
teorização. Já há certa conscientização, da pa,rte de muitos cien-
tistas da gerência e cientistas do comportamento das responsabi-
lidades que lhes cabem. Kast e Rosenzweig assinalam que tanto
uns como outros vêm tendendo a tornar-se agentes de mudança.

464 STARBUCK, WilIiam H, Mathematics and organization theory. In:

MARCH, lames G, ed, Handbook of organization, 1965. p, 346.
465 LITTERER, Joseph, A. The ana/ysis of organizations. N. York, London,
SYdney, J. Wiley and Sons. 1965, p. 20,

153
Se inicialmcnte não nnnifestuvam muito interesse em ver suas
sugestões postas em prática, contentando-s~ em formulá-las, hOJ~
já procuram fazê-las compreendíd.ts e illlpkmentadas.4d~ Se acei-
tarmos que "a pesquisa para ação (action research) é uma inves-
tigação sistemática num sistema abertu a fim de formular e im-
plantar mudança",4117 e considerar o interesse que cada vez mais
vCm ucspertando esse lipo de pesquba, teremo!> de concordar que
os cientistas sociais estão deixando suas torres de marfim, e efeti-
vamente se interessando pela operacionalização de suas concepções
sobre as organizações.
Nào há, pois, razão para pessimismo. Apenas para cautela.

-k>'. KAST &. IWSENZWEIG. Op. cit.. p. 103.

~"; DICLE. Ull:u, Action resear,," anti culmil/islralive leadersltip. University ui
S'}lIthern California. January. 1969. de.:loral disscrlalÍon.

1'H
 3.8 PARTE

QUINZE ANOS DEPOIS

 CAPITULO 13

NOVAS CONSIDERAÇOES SOBRE TEMAS

ABORDADOS ANTERIORMENTE

13.1 Introdução

Nestas mais de três décadas em que, periodicamente, procuro atua-

lizar-me no complexo campo das teorias de organização, para trazer
ao leitor o resultado de minhas pesquisas, a matéria vem-se tornando
cada vez mais desafiante.
Realmente, longe estão os tempos das tranqüilas, cheias de
certeza, teorias prescritivas ou normativas, objeto de maior parte
da primeira edição deste livro (capítulos 1 a 6). Hoje a abordagem
desse campo de estudos é multi e interdisciplinar, e suas fronteiras
cada vez mais largas.
Chiavenalo (1979) comenta, a respeito, estar a teoria admi-
nistrativa em crescente expansão e de maneira gradativamente abran-
gente: tendo começado com Taylor, como uma teoria de sistema
fechado, preocupada inicialmente com os métodos e processos de
trabalho, ampliou-se logo a seguir para o estudo da organização
formal, através dos princípios prescritos por Fayol. Deslocou-se,
com Mayo, para a organização informal, através do enfoque das
relações humanas. Com a abordagem estruturalista iniciou-se passa-
gem gradativa do enfoque do sistema fechado para a panorâmica
do sistema aberto, a preocupação inicial com as relações interorga-
nizacionais e a interação da organização com o meio-ambiente. A
abordag\!m comportamental procura reabilitar o conceito de homem
c incluir estilos e sistemas de administração mais democráticos e
flexíveis. A abordagem sistêmica marca um passo adiante, mais
tarde ratificado e ampliado pela abordagem contingencial. Mas essa
ratificação e ampliação não se apresentam de maneira uniforme.
Ao contrário, são enormes as variações, de acordo com a orientação
de cada abordagem. A orientação dos autores americanos, por exem-
plo, tem sido bastante diferente daquela adotada pelos autores eu-
ropeus. 468

~.l CH I AVENATO. Idalberto. Novas abordagens da teoria administrativa.

Hel'ista de Administração de Empresas, 19(2):27-42, abr./jun. 1979.

157
 Lembra ainda Chiavenato que, a fim de comparar, em suas
linhas gerais, as contribuições americana e européia para o estudo
das organizações, Kassem examina4011 "a organização como um sis-
tema aberto, constituído de cinco variáveis mutuamente interdepen-
dentes: estrutura, pessoas, tecnologia, objetivos e ambiente," .. ' e
procura mostrar "que os autores americanos têm-se concentrado nas
pessoas e nos objetivos organizacionais, enquanto os autores euro-
peus, na tecnologia e na estrutura organizacional, sem que ambos
se descurem do ambiente e do seu impacto sobre as organizações.
Para Kassem, a abordagem americana tende a ser microscópica' e
comportamental, baseada na psicologia organizacional, enquanto a
abordagem européia tende a ser macroscópica e estrutural, baseada
na sociologia orgánizacional, enquanto o da segunda é v.ohado para
a organização na sociedade." ... "Tanto a abordagem americana
como a européia, ao longo das sete décadas deste século,' carac-
terizam-se por um caráter expansivo e gradativamente abrangente:
parece que a teoria administrativa se defronta com um ambiente
instável cujo mapeamento lhe traz incerteza. O caminho da teoria
administrativa até agora se caracteriza por uma tentativa sistemática
de redução de dissonância em relação ao seu ambiente."Ho
Na sua maioria, essas ··tentativas· sistemáticas" foram objeto
das edições anteriores deste livro: Mas nos últimos 15 anos, com
o crescente interesse pelas teorias de organização, tem sido grande
a riqueza de contribuições, com novas formulações, bem como o
desenvolvimento de abordagens já focalizadas anteriormente. t desses
progressos e acréscimos que esta nova edição procura tratar, de
maneira sucinta, destacando apenas o que me parece mais relevante.
Entretanto, acrescento - correndo o risco de me antecipar às
conclusões do leitor - não posso deixar de assinalar, desde já,
que o resultado desta nova etapa comprova, a meu ver, que ainda
é precário, do ponto de visw epistemológico, o progresso obtido nesse
fascinante campo de conhecimento.

4c>~KASSEM, M. Sami. Introduction: European versus American organization

Iheories. In: Hofsted, Geert & Kassem, M. Sami, ed. European cOlltributiollS
tO organizatioll tlwory. Van Gorcum Assem, Amsterdan, Netherlands, 1976.
p. 7.
470 CHIAVENATO, Idalberto. Op. cit. (prosseguindo na citação de Kassem).

158
 13.1.1 A constante voga de Weber e a crítica ao "modelo ideal"

A disl:us~ào, por Wcber, da burocracia e, em especitll, sua enuncia-

<,:üo do "modelo ideill", continua atraindu o interesse dos estudiosos
das temias de urganização, vários dos quais tomam suas conclu-
sões l:omo "prescritivas", o que os situaria como um dos pilares da
koria dássil:a ou tradicional. Entretanto, o próprio Weber definia
com dareza esse seu COlHtruclO com as seguintes palavras: 411

". .. Um tipo ideal é constituíJl) pela 'enfatização' unilateral de

um ou l1lilis pontos de vista e pela síntese de numerosos fenômenos
'illdividuais concretos', c1jfusos, perceptíveis, às vezes presentes, oca-
sionalmente ausentes - que são então ajustados de acordo com
aqllda ênfase unilateral, formando uma construçãü analítÍl:a unifi-
cada. Na sua pureza cVllcepwal, esta cOl/.llrução menttll neio pode
ser el/conTrada empirict:lnente, na redidade, em nenhum lugar. Ela
é lima utopia. A pesquisa histórica enfrenta a tarefa de determillar,
em cada caso individual, {l medida em que esta construção ideal se
tlproxima da realidade ou dda ,lil'erge." (o grifo não é do original) H"

Na introdução "O homem e sua obra", que Gerth e Wills pre-

pararam para sua celebrada tradução de textos de Max Weber do
alemão para o jnglês, publicada em 1946, e que em português,
teve sua primeira edição publicada em 1967, salientam que o dis~
l:utido "tipo ideal", e_xpressão~l:have na discussão metodológica de
Weber, refere-se à construção de l:ertos elementos da realidade numa
concepção logicamente precisa. A palavra "jJeal" nada tem com quais-
quer espécies de avaliações. Com finalidades analíticas, podemos
construir tipos ideais de prostituição ou líderes religiosos. A expres-
são não significa que profetas ou prostitutas sejam exemplarés ou
devam ser imitados como representantes de um modo de vida
ideal".
Usando essa expressão - ainda é de Gerth e Wills este trecho -
"Wcber não queria introduzir um novo instrumento conceptual. Pre-
tendia, simplesmente, dar plena consciência ao que os cientistas

471 WAIIRLlCH. Beatriz M. UI! Sou;w. Reforma adlllinislralh'a lia era úe

\ ·argas. Riu J.: Jandro, Funua.;ão Getulio Vargas. 1983. p. 29~.
m WEBER. Max. The methodology of thl'! social scienc.:s. N. York, Thl!
Fr.:.: Pr~ss, 1949. p. 90 (tradução da autora).

159
sociais e historiadores vinham fazendo quando usavam palavras como
"o homem econômico", "feudalismo", "arquitetura gótica versus
romântica", e outras. Sentia que os cientistas sociais puderam esco-
lher usar concepções logicamente controladas e não-ambíguas, que,
por isso, estão mais afastadas da realidade histórica, ou usar con-
ceitos menos precisos, mais ligados ao mundo empírico",473

Na resenha bibliográfica da quarta edição - 1978 - de So-

ciologia da burocracia, coletânea de textos de Max Weber, organizada
por Edmundo Campos e publicada pela primeira vez em 1966, Fer-
nando Prestes Motta oportunamente voltou ao tema em análise e
assinalou que "há certa confusão nessa linha de análise da obra de
Weber. Confusão claramente manifesta no fato de que o "tipo ideal':
não parece perfeitamente entendido. Ora se procura estudar as "con-
seqüências imprevistas" do modelo burocrático, ora se estuda em-
piricamente a prganização burocrática em busca de uma coincidência
ou divergência com o "tipo ideal". Ocorre que o "tipo ideal" não
é testável empiricamente, ocorre que não caminhamos necessaria-
mente para uma organização pós-burocrática, só porque o "tipo
ideal" apresenta claras diferenças com relação às organizações con-
cretas. Partir das diferenças estruturais entre o modelo não parece
ser um bom caminho. Melhor seria partir de onde Weber partiu,
isto é: antes mesmo de ser organização, burocracia é forma de
poder".4H
Carlos Osmar Bertero assinala que o tipo ideal "( ... ) não
pretende ser o resultado de um processo de obtenção do conheci-
mento. E sempre necessário lembrar que muitos dos equívocos a que
deu origem o modelo burocrático weberiano resultaram do fato de
que se tomara o tipo ideal como representando ou o resultado da
reflexão weberiana sobre o problema organizacional, ou a síntese
do que deveria ser a organização mais adequada à realização da
racionalidade da ação social organizada".475

m WEBER, Max. E/lsaios de sociologia. org. e introd. de H. H. Gerth e

C. Wright MilIs, 3. ed., Zahar (trecho da Introdução, p. 78).
474 MOTTA, F. C. Prestes. Resenha bibliográfica da 4. edição (1979», de
Sociologia da burocracia - org. int. e tradução por Edmundo Campos de
trechos de Max Weber, Zahar Editores, 153 p. (in: RAE, 19(2): 130, abr./jun.
1979.
475 BERTERO. Carlos Osmar. Tipologias e teoria organizacional. Revista de
Administração de Empresas, Rio de Janeiro, Fundação Getulio Vargas, 21(1):33,
jan./mar. 1981.

160
E prossegue Bertero, citando Julien Freund:

"O tipo ideal não deve ser identificado com a realidade no

sentido de que expressa a 'essência verdadeira' do real. Ao con-
trário, exatamente por ser irreal e nos afastar da realidade é que
nos permite obter ullla melhor percepção intelectual e científica da
realidade, embora uma visão necessariamente fragmentada"476
1: também da autoria de Freund a citação seguinte, do mesmo
artigo de Bertero:

"Weber não considerou o tipo ideal como meta do conhecimento,

como se nele estivesse sumariada a própria realidade, ou como se
constituísse um sistema científico completo. Eles (os tipos ideais)
são apenas instrumentos, meios heurísticos de estabelecer sem am-
bigüidade o sentido do assunto que está sendo investigado. Mais
precisamente, os tipos ideais são procedimentos puramente experi-
mentais que o cientista desenvolve deliberada e arbitrariamente, de
acordo com suas necessidades de investigação, e que abandona sem
maiores problemas se as suas expectativas não forem satisfeitas.
Portanto, o seu valor reside exclusivamente em sua eficácia e uti-
lidade de pesquisa. "477

A tipologia de Weber478 provocou de Carl Friedrich a confissão

de sua "insatisfação" com esse enfoque. Considera que nem a cui-
dadosa análise de Von Schelting,479 nem o comentário profundo de
Parsons~80 conseguiram dissipar a névoa que envolve esse instrumento
de análise. O termo parece-lhe infeliz, visto como as entidades a
que se aplica certamente nada têm de "ideal". Além disso, se fos-
sem "ideais", não seriam "tipos", pois que os "tipos" têm seu
sentido derivado da realidade empírica. Se, por outro lado, fossem

476 FREUND, Julien. The Sociology 01 Max Weber. London, Penguin Books,
1968.
477 Idem, p. 66. •
478 Os trechos seguintes, até a nota 491, são reprodução do livro de minha
autoria Reforma administrativa na era de Vargas. Rio de Janeiro, Fundação
Getulio Vargas, p. 294-5.
479 VON SCHEL T1NG. A Die logische theorie der historischen Kulturuis-
senshaften. VON MAX WEBER. Archiv tür Sozial-wissnschaft und Sozialpo-
litik. v. 49.
4fJ PARSONS, Talcott. The structure 01 social action. 1937. p. 601 e seg.

161
'lipos", então deveriam ter sido derivados da abstração cuidadosa
de dados empíricos através do método das variações concomitantes.
Este método comumente parte de uma descrição exata de determi-
nado complexo ou configuração de fenômenos, acontecimentos, ou
processos; depois, de outros (complexos ou configurações); e assim
por diante. Estes, por sua vez, são submetidos à comparação em
Itrmos de aspectos específicos, através de experiment<lção (de fato
ou mental). Ocorre que Weber, ao invés de assim proceder, esta-
beleceu seus "tipos ideais" como construções mentais que não são
derivadas, por processo de raciocínio dedutivo, de conceptualiza-
ções mais elevadas, nem construídas, por inferência relevante, de
dados' empíricos, nem, tampouco, comprovadamente desenvolvidas
de tais dados, como hipóteses de trabalho. A profunda conlL/seio
metedológica associada à noção "tipo ideal" ajeta seriamente a dis-
cussão weberiana da burocracia, visto como a b/lrocracia é supos-
tamente uma dessas nebulosas entidades (o grifo não é do original) .4hl
Um dos especialistas do "enfoque contingencial" - Gary Dess-
ler - também se refere a Weber. Inicialmente, Dessler4ti~ "concorda
cOm Scott4~3 em que os pilares da teoria clássica são anteriores à
primeira revolução industrial, em meados do século XVII. Salienta,
em primeiro lugar, que tais concepções incluem a divisão do tra-
balho e a e~pecialização, a estrutura organizacional, o alcance do
controle, a hierarquização e a delegação de autoridade. Segundo,
que 110S séculos precedentes da industrialização mudanças signifi~a­
tivas estavam ocorrendo na concepção humana sobre autoridade e
poder. Se analisada de acordo com o pensamento de WeberH!~ de
legitimação da autoridade através da tradição, do carisma ou da
racionalidade - à autoridade tradicional vinha - gradualmente
sucedendo a autoridad<! legal, fato esse que facilitava a própria in-
dustrialização. Concomitantemente, os valores inerentes à concepção
do "trabalho" evoluíam de tal modo que, de "aviltante' - a cargo
principalmente de escravos - o trabalho passou a ser considerado

481 FRIEDRICH, Carl J. Some observations on Weber's analysis of bureau-

cn\(;y. In: Merton, Robert K. et alii. N. York, The Free Press, 19;2. p. 27·9
(tradução condensada da autora).
m DESSLER, Gary. Organizatioll 1I11d mal1agement. A contingency approach.
Englewood Clifs, PrentÍl:e·Hall, N. I(;r~ey, 1978. p. 18.
483 SCOTT, William G. Orgullizutioll theory. Homewood, m., Richard D.
Irwin, 1967. p. 103.
41!4 W EBER, Max. The tlteory 01 social al1d ecollomic organizatioll. 1947.

162
um "indicador" do valor do homem, como aliás, Weber, convin-
çentemente argumenta.
Ressalta também Desskr que Weber - embora contemporâneo
de Taylor e Fayol e tendo tido seus livros publicados na Alemanha
até 1921 - só veio a ser amplamente divulgado após a 2~ Guerra
t\'1 undial, e era aparentemente desconhecido dos que formularam as
leorias de organização nos anos 30, como Gulick, Urwick, 1\1ooney
e Reilly. Sua~ idéias, entretanto, tiveram muito em comum com as
de Taylor, Fayol, Urwick e Gulick. Todos estes eram administra-
dores e pragmáticos. Fayol, por exemplo, reconhecia a natureza fle-
xível dos princípios que preconizava e ressaltava que eles devem
ser cuidadosamente selecionados e ponderados na sua aplicaçào. Sua
validação é feita pela comprovação de sua utilidade ao traçar-se o
desenho organizacional. A "burocracia", no seu sentido estrito, é
lima teoria universal e era vista .:umo o único desenho organiza-
cwnal adequado - aqui, Dessler cita Blau,4~:; o qual afirma que,
"sendo o tipo ideal conhecido como a organização perfeitamente
eficiente, tudo que dele diverge necessariamente interfere com a
eficiência". A teoria da burocracia - deve ser salientado - era da
autoria de um intelectual, não de um administrador, e seus seguidores
a têm utilizado com os objetivos de prever e explicar, simultanea-
mcnte. 480
O modelo weberiano da "burocracia" tem como características
fundamentais, resumidamente;487 a hierarquização e a racionalidade
da autoridade, o que pressupõe a divisão do trabalho; a autoridade
limitada do cargo, regida por normas explícitas; a remuneração fixa
e de acordo com a hierarquia; a competência dos funcionários, no-
meados e não eleitos para o cargo, que devem exercer em princípio
COmo sua única ocupação, no qual são estáveis e têm perspectivas
li\: çarrcira (textualmente: "0 cargo é uma profissão") ;1S' a separação
entre a propriedade do funcionário e a propriedade da administra-
ção, ou seja, entre o estatal e o privado; a ênfase em regras gerais
e em comunicações escritas; a disciplina racional; tudo, enfim, acen-

lS5 BLAU, l'elCr 1\1. Bmeaucracy in modem society. N. York, Randon House,
1936. p. 3b.
4st DESSLER. Gary. Op. cit., p. 18-33.
467 WEBER. Max. Economia ... Op. cit., p. 716-52.
486 Id., ibid., p. 718.

163
 tuando a impessoalidade, a imparcialidade e a neutralidade do fun-
cionário. 489
Nos termos da concepção weberiana de "tipo ideal", esse mo-
delo não poderia, evidentemente, ter caráter prescritivo. Era pura-
mente descritivo de uma "utopia burocrática", destinada a servir de
ponto de partida para o estudo analítico de burocracias efetivamente
existentes. Entretanto, a "nebulosidade" dessa concepção - para
usar a linguagem de Carl Friedrich - aliada à diversidade de sen-
tidos da própria palavra "ideal"-I90 deve ter contribuído para que
pudesse ser entendido (erradamente a meu ver) como prescritivo.
Acresce que muitas das características da "burocracia" de Weber
eram encontráveis, embora sem a enfatização que ele deliberada-
mente lhes dava, em determinados aspectos da burocracia alemã, mais
especialmente na burocracia prussiana, ambas tidas como "eficien-
tes'" e, portanto, como possíveis paradigmas 491
Talvez se apelássemos para a utilização das palavras "ideado"
ou "idealizado" - ao explicar o "ideal" de Weber - fossemos
mais bem sucedidos na busca em português do que ele quis dizer.
:&: essa a sugestão - que. aqui fica - de José Maria Arantes,492
ao discutir comigo as possíveis maneiras de dar a mais adequada
resposta às dúvidas porventura ainda existentes.

13.1.2 Estrutura, função e teoria de sistemas - uma visão adicional

Dediquei na terceira edição deste livro um capítulo novo - 13 -

ao tema "Estruturalismo e teoria da organização". Nestas novas re-
flexões, incluo, um tanto tardiamente - pois deveria tê-lo feito

489 A Constituição de Weimar, de 11 de agosto de 1919, consagrava a impes-

soalidade, a imparcialidade e a neutralidade do funcionário público em seu
art. 130, com as seguintes palavras: "Os funcionários estão a serviço da cole-
tividade e não de um partido" (apud Bittencourt, C. A. Lucio. O Dasp COmo
mn imperativo democrático e técnico. Dasp. Serviço de Documentação, 1966.
p. 11 e 25).
490 Tanto o Webster's dictionary como o Novo dicionário da língua portuguesa
de Aurélio Buarque. de Holanda consignam para a palavra ideal o sentido de:
"algo que existe somente na mente" (ou, seja, ideado) assim como "a síntese
de tudo a que aspiramos". Na primeira acepção não tem qualquer conteúdo
prescrito, mas, na segunda, pode tê-lo.
491 Estas cinco últimas citações são transcrições de trechos do livro de minha
autoria Reforma administrativa na era de Vargas, p. 294-5.
492 JOS~ MARIA ARANTES, bacharel em direito e licenciado em letras clás-
sicas, técnico de administração e professor, tem sido o revisor predileto dos
textos que publico desde 1963.

164
naquela edição - algumas considerações sobre a análise funcional,
tema de sociologia de que provém, ao lado da análise estrutural, a
análise estrutural-funcional.
Assim como acontece na abordagem sistêmica, o termo análise
funcional ou funcionalismo vem das ciências biológicas, e foi utili-
zado principalmente na sociologia, com destaque pàra Parsons e
Merton, já amplamente citados no referido capítulo 13. Com Fred
Riggs (1964) nO seu conhecido livro A ecologia da administração
púb/ica",4Ua a análise estrutural-funcional recebe, em teoria de ad-
ministração pública, um tratamento diferente e ganha em objetivi-
düde e clareza.
Riggs utiliza a análise estrutural funcional para construir uma
escala que permita a comparação entre sociedades em diferentes
estágios de desenvolvimento. Em suas próprias palavras:

"Chamamos de 'estrutura' a um padrão básico de atividade que

se repete, continuadamente, numa sociedade. Assim, a maneira de
elaborar o Parlamento as leis, o modo de escolher funcionários para
Os serviços administrativos, o sistema pelo qual se fazem estimati-
vas, a organização de uma empresa - tudo isso são exemplos de
estruturas. "

"Os resultados produzidos por qualquer desses padrões de ati-

vidade são as suas 'funções'. As grandes categorias, de que me uti-
zei, para análise, ... têm por fundamento a noção de que cada
uma delas representa uma determinada função, que tem de ser
desempenhada, qualquer que seja a sociedade. Por exemplo, o con-
ceito de 'economia substantiva' baseia-se na idéia de que em toda
sociedade é preciso encontrar um meio de satisfazer as necessidades
materiais do homem, o que pode ser efetuado através de uma es-
trutura 'formal econômica' (de 'mercado') ou de uma estrutura 're-
distribuitiva.' Da mesma forma, em cada sociedade há que encontrar
se um modo de distribuir poder c influência, o que poderá ser con-
seguido por meio de uma estrutura correspondente ao 'modelo de-
cisório', ou ao 'modelo ordenador', ou por uma combinação dos
dois. "

493 R IGGS. Fred. A ecologia da administração pública. Rio de Janeiro. Fun·

dação Getulio Varags. 1964. p. 125-30.

165
 Na medida em que a cada função correspondesse uma diferen-
ciação de estruturas ter-se-ia, na terminologia de Riggs, uma socie-
dade crescentemente difratada. 4v • No extremo oposto, se uma única
estrutura exercesse todas as funções, tratar-se-ia de uma sociedade
extremamente concentrada. Para chegar a essa terminologia Riggs faz
Uma analogia com o mundo material, nos seguintes trechos:

"Vemos que a provisão de luz é uma função que pode ser de-
sempenhada por uma lâmpada elétrica, por um lampião de quero-
sene, por uma vela, uma fogueira, ou, ainda, pela irradiação direta
do sol e a luminosidade indireta da lua. Cada uma dessas diferentes
estruturas pode ter a função de produzir luz, sem prejuízo de muitas
outras funções que possa ter. Assim, por exemplo, a fogueira pode
proporcionar calor e cozer alimentos, a vela pode servir de símbolo
religioso.
Podemos figurar uma sociedade puramente hipotética em que
uma só estrutura desempenharia todas as funções necessárias à sua
sobrevivência. Seria um "modelo concentrado" assim como pode-
ríamos dizer que a luz branca é "concentrada". No extremo oposto,
imaginemos uma situação em que a cada função corresponda uma
estrutura especializada para o seu desempenho. Tal situação repre-
sentaria o "modelo difratado", à semelhança da luz que se refrange
em todas as diferentes cores do arco-íris ou do espectro."

Seria um erro, segundo Riggs, ver nos modelos "concentrado"

e "difratado" uma dicotomia, como se fossem compartimentos estan-
ques em que se pudessem agrupar separadamente todas as socieda-
des. Cumpre olhar esses modelos como pólos opostos de uma escala,
admitindo uma infinita variedade de modalidades intermediárias.
Para simplificar, considerou primeiw ú ponto médio entre os dois
extremos, dando-lhe a designação de "modelo prismático", tendo
em vista o prisma pelo qual é difratada a luz concentrada. Seriam
prismâtico~' os países em que se encontrassem, lado a lado, carac-
terísticas tradicionais e modernas, ou seja, sociedades em transição,
das quais cita como típicas a Tailândia e as Filipinas, objeto de seu
especial conhecimento.

494 Riggs usou, inicialmente, a palavra refralada, que d.:pois substituiu por
difratada.

166
 R iggs adverte ainda que sua escola não é normativa ou pres-
~rilha, mas apenas dl!scriliva. Não encerra qualquer juízo de valor.
Aspecto importante das teorias de Riggs são as características
qUI! aponta para o mOlklo prismático: heterogeneidade, formalismo
e supl.!rposi",ão parcial.

"Pur hucrogeneidClde entendo, simplesmente, a presença con-

clImitante, lado a lado, de sistemas, práticas e modos de ver bem
difl!rentes. A hdcrogeneidadt: naturalmente dificulta a descrição de
lima situa",ào, pllis toda vez que se resolva generalizar, sobretudu
com base em exempllls concretos, alguém por certo se lembrará de
hipóteses cOl1lpktamente diversas. Além disso, cria a heterugeneida-
dI.! problemas administrativos específicos, principalmente em virtude
dil variedade (li.! interesses e necessidades da população, muitas ve-
ZIo!S contraditórias e incompatíveis.

O forma/i.l·mo corresponde ao grau de discrepância entre o pres-

critivo e o descritivo, entre o poder formal e o poder efetivo, entre
o fl)flllal e o cfdivo, mais formalístÍl.:o o sistema.
l.igado ao formalismo, talvez mesmo como manifestação ou
resultadu, vemos o flo!nômeno da superposiçâo. Por esse termo en-
tt'ndo o grau em que o que se descreve como comportamento 'ad-
ministnltivo' é, na realidade, dderminado por critérios não admi-
nistrativos, isto é, por fatores políticos, econômicos, sociais, reli-
giosl)s ou outros. Da mesma forma, o que pretende ser 'econômico'
revela-se muito influenciado por considerações não econômicas; as
estruturas políticas são em grande parte não políticas, etc."

Nute-se que, conquanto o modelo pri.\mático tenha sido concebido

a luz da vivência de Riggs no sudeste da Ásia, presta-se com sucesso
a uma análise comparativa de países da América Latina, em geral
lo! do Hra~il, em particular, onde sabidamente despertou grande in-
lt:rcsse 110 mundo acadêmico.
Fm seu livro de 1966 - A dminislração e estratégia do desen-
\'01 rilll CIl lO, Guerreiro Ramos dedica especial atenção ao estudo do
fOfllW/i.\l11o (cerca de 120 páginas) e, de suas conclusões, destacam-se
as scguintes:~u5

.'J; G U LR R[I RO Ramos, Alberto. Administração e estratégia do desellvo/)'i·

1/Ic'l/lu. I ':)116. P -120·1.

167
"1. A interpretação do formalismo, no campo dos estudos de
administração comparada, ainda se ressente, em apreciável es-
cala, de caráter tautológico. Essa precariedade da teoria do
formalismo pode, no entanto, ser superada, se examinarmos o
fenômeno do ponto de vista estratégico.
2. O máximo de l:ompreensão possível ,do formalismo, a partir
de uma sociedade hegemônica, é provavelmente representado
pela obra de Fred W. Riggs. Essencialmente Riggs mostrou:
a) que o formalismo se registra em todas as sociedades, sendo
residual nas sociedades concentradas e difratadas e do-
minante nas sociedades prismáticas;
b) que o formalismo nas sociedades prismáticas é um refle-
xo de sua dependência em relação às potências industriais
do Ocidente;
c) que o método estrutural-funcional aplicado no estudo do
formalismo tem propiciado avanços na compreensão do
fenômeno.
3. O termo formalismo apresenta diversos significados, entre os
quais são dignos de nota, para os fins da presente análise, 1. o
formalismo como expressão crônica das elites; 2. o formalis-
mo como resultado do 'desdobramento de objetivos' (Merton);
3. o formalismo como acomodação; 4. o formalismo como ca-
tegoria própria da teoria administrativa. Nesta última acepção,
o formalismo pode ser definido camo a discrepância entre a
conduta concreta e as normas prescritas que se supõe regulá-la.
4. A tese fundamental do presente capítulo é a seguinte:' o for-
malismo não é característica bizarra, traço de patologia social
nas sociedades prismáticas, mas um fato normal e regular que
reflete a estratégia global dessas sociedades no sentido de su-
perar a fase em que se encontram. Em outras palavras: o for-
malismo nas sociedades prismáticas é uma estratégia de mu-
dança social, imposta pelo caráter dual de sua formação his-
tórica e do modo particular como se articulam com o resto
do mundo."

De particular interesse se afigura esta frase de Riggs sobre o

'formalismo' :

"O formalismo estimula a corrupção - ou o que os filipinos,

por eufemismo, chamam de 'anomalias'. O poder de exigir uma

168
estrita observância da lei confere ao funcionário uma arma que
muitas vezes pode usar em proveito próprio, pois, estando também
a seu alcance abrir mão dos rigores da lei, fica em condições de
tornar as coisas mais fáceis para quem esteja disposto a oferecer-lhe
uma compensação."4D<l

Evidentemente isso não significa que a corrupção só seja en-

Clmtrada nas sociedades prismáticas. Apenas nelas pode ser mais
comumente praticada, devido ao alto grau de formalismo que as
caracteriza. Aliás, para esse fato também contribui, a meu ver,
um dos outros aspectos assinalados por Riggs, e já mencionado, ou
seja, a superposição (quando critérios não administrativos orientam
corrompidas) .
o comportamento administrativo, podendo desviá-lo para formas
Curiosamente, em nenhum momento de sua formulação da A
eculogia da administração pública, diz Riggs, sequer implicitamente,
seu enfoque ecológico, embora visceralmente estrutural-funcional, era
também um enfoque sistêmico, pois a 'ecologia' é, intrinsecamente,
um modelo sistêmico.
Um conhecido autor brasileiro - Paulo Roberto Motta497 -
embora não o explicite também está dando um enfoque sistêmico à
matéria, ao confrontar a mudança Grganizacional planejada com a
mudança ambiental planejada. 49s
"A mudança organizacional planejada fundamenta-se na pre-
missa de que o desenvolvimento da burocracia, nos seus aspectos
da racionalidade, uniformidade e capacidade gerencial dos adminis-
tradores, garante a eficiência e a eficácia das organizações. A ino-
vação é geralmente definida em termos de se alterar estruturas, pro-
cessos e funções organizacionais, levando-se, quando muito, em
consideração reformas de diretrizes e políticas das organizações. Os
objetivos da organização são geralmente tomados como dados e ra-
ramente analisados conjuntamente com a reformulação das estruturas
e processos organizacionais de decisão e implementação de P?líticas.
A mudança ambiental planejada, como estratégia de inovação
em administração pública, baseia-se na premissa de que a realiza-

4% RlGGS, Fretl . .4 ecologia da adlllillistraçc10 pública. p. 148.

m Professor e diretor da EBAP/FGV.
4Y\ MOTTA, Paulo Roberto. Doutrinas de inovação em administração pública:
a qut!!>tão tios valores. In: Inovação na administração pública. p. XV-XVII.

169
ção dos valores SOCIUlS das instituições públicas devem ser substan-
cial e equitativamente incorporada aos programas de reforma admi-
nistrativa, aos projetos de estruturação funcional e de realização pes-
soal e profissional dos membros da organização. Neste sentido, de-
vem ser considerados na redistribuição da autoridade, da responsa-
bilidade e dos recursos organizacionais, os valores sociais das orga-
nizações públicas que, inco~poradas aos seus objetivos, justificam a
sua existência.
Uma visão global dos valores básicos da mudança organiza-
cional planejada e da ambiental planejada pode ser apreendida do
quadro 2.

QUADRO 2

Valores da mudança organizacional planejada

e mudança ambiental planejada

Mudança organizacional Mudança ambio.:ntal

plailcjada planejada

1. Eficiência e eficácia 1. Eficiência. efic:ída e efetiviúade

') TraJição, sobrevivência e viabili-
dade da organização
3. formulação da estratégia de re-
forma segundo adequabilidade da tec-
nologia administrativa
4. Racionalidade interna (inpuls e
processual)
5. Burocratização e uniformização es-
truturai funcional
6. Equilíbrio centralização-d~scentra­
lização
7. Necessidades pessoais e organiza-
cionais
8. Competência neutra (doutrina da
neutralidade)
g. R.:spomabilidade por normas, re-
gras e tradições internas
10 . .\1udança de atitudes administra-
tivas e gerenciais
(Treinamento gerencial)
2. Inovação e impacto na ambiência
social
3. formulação da estratégia de re-
forma segundo a relevância dos va-
lorc:s
4. Racionalidade dos oul puts
5. Fh:xibilidade e ambigüidade estru-
tural funcÍi.mal
6. D~scentraliza.;ão máxima segundo
objetivos organizacionais específicos
7. Necessidades sociais da organiza-
ção e dos clientes
8. Comprometimento com objetivos
c valores (doutrina de comprometi-
mento)
9. Responsabilidade por objetivos
10. Mudança de atitudes com rdação
aos objetivos e valores sociais
(Treinamento em objetivos)
organizacionais)

170
 Vê-sc cbramentc que tall1b~m Paul., RobalO I\lulla utiliza o
"enfUljlle si!>têmico" ao caraclerizar a mudança ambiental planejada,
Illa~, assim como o fiLcra Riggs ao estudar a "ewlugia da adminb-
trai;ão", igualmente dispensou-se de cxplil.:itar sua op~ão por tal
enfoque. Ainda mais, não achou necessário indicar que a dualidade
qlle examina con~titllía, na realidade, duas feições extremas da tipo-
!lIgia de sistemas: ~islell/tI ft'chado e sistema lIberlo,
A seleçüo desses dois trechos tem, assim, duplo intuito: de um
lado, trazer fi.:flexões nuvas sobre análise estrutural-funcional e teoria
de !>istcmas, c, de outro lado, sugerir que a teoria de sistemas t!
i1illda Illai~ abrangente do qU(! cxpli\.·itam os próprios autores fo-
calizadns,

13.1.2.1 Teoria de sistemas na URSS

(icorgc Gorclik escn':veu um iJltercssank artigo a rcspeito da evo-

illÇÚO til) pensalllento sobre organização na URSS,·!V[I Até recente-

IIlentc, diz ele, os ideólogos pulíticos soviéticos asseguravam a des-

I\(:ces~idadc d()~ e~tudllS sobre organização - cabia ao Partido Co-
Illunista, na base da doutrina marxista-Icninista do materialismo dialé-
tiCll, li,krar os l'idadúos do "reinado da neces ... idadc ao da fartura".
Nas última~ d~cadas, porélll, ficou evidcnte a incapacidadc da nr-
ganizaçi'jo ('f'llllômica daquele país para lidar com a crcscente com-
plexidade da administração da cwnomia. Akm disso, o crescente
(kscnvolvilllcnto ICcnológicl), o surgimento da l·ibern':tÍL'a, da teoria
lie sistcmas, da informútica e a ressurgência de métodos matcmáti-
cos na gerência e na economia - após scu banimenll) por Stálin -
tudo isso veio criando pressúc~ 'IUC levaram à volta da inve5ttigação
sistcmútica sobre il natureza c o funcionamcnto das organizaçõcs e
ú busca de IlIcio~ para efctivar tais pesquisas. Daí ter sido estabele-
cida, cm 11)64, umJ Seção de E~tudos TeórÍL'os de Questões Orga-
IlIzacionais (STQO) no Conselho de ProbJcmas Complcxlls de Ci-
bcrn~(ica, O primeiro livro da série intitulada Organização e Gerência
apareccu em 1968, Ullla importante fonte de referência dc' quase
tllda a literatura soviética é o tratado de três volumes Teklologia: a
('it~lIci(l lI11il't'r.llI[ de orgalliwçúo, ou, resumidamente, Teklolugia (ci-
ência da constnH;ão), palavra de origem grega, obra essa que havia

4'N CORElIK. George. RI.!~lllcrgcnt:y llf Bogdanov's h:klolllgy in Si.lvid slu,

dks of organi:r.mion. Academy 01 Ali/uagemellt }oumal, p. 345·57, June 1975.

171
sido publicada entre 1912 e 1927. Seu autor, A. Bogdanov (1873-
1928) era um médico pesquisador, filósofo e economista, um dos
ardentes revolucionários russos, adversário de Lênine.
Embora haja fortes indicações de que a Tektologia de Bogdanov
seja, historicamente, uma primeira variante da teoria geral de siste-
mas, pouco se sabe a respeito no mundo ocidental (nem sequer
Von Bertalanff menciona essa contribuição). Mas o valor histórico
da Tektologia já não deve ser ignorado ou omitido na literatura mun-
àial referente à teoria de organização e sistemas - afirma Gorelik.
Além disso - ainda é desse autor o que se segue - embora mal-
entendida e banida por motivos políticos durante cerca de meio sé-
culo no mundo oriental, a Tektologia vem atraindo crescente aten-
ção por parte dos que teorizam sobre organizações e sistemas na
URSS. As razões para a hostilidade anterior decorriam da percep-
ção de que Bogdanov estaria tentando contrapor-se a idéia de Marx,
o que lhe custou a oposição ferrenha de Lênine.
O recente interesse pela Tektologia resulta da tentativa desta
teoria de chegar a uma síntese da fragmentada experiência humana
sobre organização e sistemas em todos os campos do conhecimento
humano - objetivo que também é compartilhado pelos cientistas do
mundo ocidentai. O cerne da tese de Bogdanov é de que "existe
na natureza e na sociedade uma certa unidade metodológica em
organização, que pode ser estudada cientificamente". O autor da
Tektologia não pretende que sua teoria seja efetivamente uma novi-
dade, ao contrário, considero-a "uma conclusão necessária do passa-
do, uma continuação do que haviam conhecido os homens na teoria
e na prática. Mas essa experiência tem sido espontânea, elementar
e fragmentada. Torna-se necessária integrá-Ia e sistematizá-la nos vá-
rios campos do conhecimento humano, a fim de que esses métodos
possam ser estudados e desenvolvidos de forma planejada.
Basicamente, o mundo do Bogdanov é o mundo de mudanças
dinâmicas. Apenas as diferenças entre tensões energéticas ocasionam
ações e reações, apenas essas diferenças têm um significado prático.
Assim, os elementos primários de Tektologia são atividades (ações,
forças), resistências (reações) a tais atividades, e suas várias com-
binações. As combinações de ações e reações ocasionam três tipos
básicos de complexos (sistemas): organizados, desorganizados e
neutros. Um complexo organizado é um complexo no qual o todo
é maior do que a soma de suas partes; um complexo desorganizado,

172
aquele em que o todo, na prática, é menor do que a soma de suas
partes. Nos complexos neutros, equivalem-se as atividades organi-
zadoras e desorganizadoras.
A TeklOlogia utiliza uma metodologia indutivo-dedutiva e ar-
gumenta na base da analogia. Para maior desenvolvimento da ciên-
cia urganizacional torna-se necessário o uso de um simbolismo abs-
trato semelhante ao da matemática. Gorelik apresenta, a seguir,
uma série de informações sobre a obra de Bogdanov, que apresenta
vúrios pontos de contato com a teoria geral de sistemas, e conclui
que, tendo sido considerado antimarxista tanto por Lênine como por
Stúlin, seus trabalhos foram relegados ao ostracismo.
Embora ainda haja discordância sobre as percepções filc:,ófkas
e políticas de Bogdanov, seu trabalho sobre Tektologia voltou a ser
examinado na URSS e influi crescentemente sobre o atual pensa-
mento si~temático naquele país. Gorelik cita vários autores sovié-
ticos modernos que prestam tributo ao pioneirismo de Bogdanov na
pesquisa sistêmica.

173
 CAPITULO 14

NOVOS ENFOQUES DAS Df:CADAS DE 70 e 80

l-t, I A úburdagt'1II cOfltillgcllcial e sua crescente amplitllde

Em ensaiu d,lbonlJu para a Rel'ista JI/ternaciollal de Admillistra-

çüu Pública (1978), escrevi o seguink:"')U
I.Na ~egund~ metade da d~cad:.t de 70 mais um enfoque de ciências
administrativas chega à América Latina, o enfoque cUJltil/gellei"l ou
SillUlCiolltll. (O grifo não é d0 uriginal.)
Es~e enfuque representa, em última análise, a constatação de que
continutl nào üi~tindo uma teoria administrativa aplidvd a todos os
ca~os e a toda~ as circullStündas, Cada um dos enfoques ou combina-
~úú de cnfúques se presta mdhor ü análise de certa c detaminada
situação du que outro enfoque ou combinação de enfoques."
Fr ..:d LlJthans~ comenta que várias das abordagens da teoria de orga-
nilw,:ão prometiam o que afin<tl nãu pudaam produzir, ou seja: fun-
dlJl1ar igualmente bem em quaisquer condições. Cada abordagem pa-
reda produzir re~ultados quando aplicada a certo tipo til: probkma,
mas não a todos. O enfoque contingendal pane da premissa de que
não há uma proposta de planejamento org:;nizacional que seja a me-
Ih,ir em todas as situações, e sim, qlh! as circunstâncias (ou contin-
g~tll:i,ls) J..: cada caso tornam mais produtiva uma d\!terminaua 50-
IlH;ão organizacional."

Diz Luthans:

.. Por exemplo, o modelo da burocracia não foi capaz dI! atender

ti uma ~ituação altamente dinâmica; ti descl!ntralização não funcio-

5eJ WAIlIU ICH, lkatri;t 1vl. lk S0uza, Evúlu,'ü0 das ciências administrativas
r:a Am-:rÍi:a Lütina, Re.·islll IlllemllcicJ/lill de Adlllillistraçiiu I'db/icll. Bruxt:las,
-/-/(t/2): 70·92. 1978 (original em c,panhol). Publicadu .:m português pela RAP,
15():3t·till, jan./mar. 1979,
u Nul';S': a cxtn!míl scm.:lhança entre I!st.:s wn..:citu, t! o cnunI.:Íado da "lei da
SiIlW~Ü0". de Mary Parkcr Fulktt (vicIe a WI"l:lIlca Ihllwllic admillistrat;oll,
organizada por Henry C, ~'\l!lca1f t! L, Ul'wi.:k. c>p.:.;ialmcntc o ensaio The
)!iving 01' orders. p, 58-64),
" LUTHANS. Fred, Th,: clJnlingcncy thcory of munagcmcnt: a path ou! of
Ih.: jungli!. In: NEWSTRO!\'I, I. W,; REIF. W. E, & MONCZKA, R, M.
A l'(J/l/illgellcy appwach tu IIll/l wgelllell I: rcadings, Ncw York, Mac·Graw·HilI,
1975. p. 3·10.

174
nuu numa situação altamente cibernética; e as estruturas fluidas, li-
vr.:s, assim como a urganização matricial, não se adaptaram a situações
4 ue demandavam estabilidade. Mesmo Warren lknnis, que era um
dos principais advugados do abanduno das estruturas clássicas, buro-
cráticas, e dI! sua substituição por formas modernas, fluidas, orienta-
das para o comportamento, recentemente recuou lkssa posição. Iro-
nkam.:nlt:, au pôr em prática aquilo que postulava, de passou a ad-
mitir que as estruturas 'burocráticas' podem ser apropriadas em de-
l.:rminadas situações.
Os des.:nhos (planos) contingenciais são condicionais por sua pró-
pria natureza. O moddo da burocracia pode funcionar melhor numa
situação estável, e u de forma fluida numa situação dinâmica. A tec-
nolugia, as condições I!conômÍl:as e sociais, os recursos humanos, são
algumas das vari;lvds que pl\!cisam ser consideradas num projeto or-
ganizacional sob a abordHgem contingencial."c
.. Luthans, assim como vários outros autores cujos trabalhos já come-
çam ti ser discutidos nus ml!Íos acadêmicos latino-aml!ricanos, não
ficou, porém, no simples enunciado dessas observações (que, de certo
modo, para muitos parecem a declaração do óbvio, já que nenhuma
das abordagcns das ciêní.:Ías administrativas jamais poderia ter sido
w':eita ,-=omo ciência ex.ata). fie e outros autores d que versam a abor-
dagem conting"ncial (ou situacional) elaboram e apresentam uma
série de modelus que, partindo das premissas du 'contingência', pare-
cem mais indicados nesta ou naquela situação (modelo da liderança,
modelo da modifil:ação do comportamento organizacional, modelo con-
lingelldal de pesquisa operacional, moddo pró-inovação, modelo para
jub-e/lrichllle/lt, modelo da motivação, etc.)."
Eswlhi esta forma para começar a focalizar, nesta edição, a abor-
dug..:m contingencial porque as conclusões a que então cheguei (1978)
m.: parecem ainda inteiramente válidas, embora o tema llJ.:reça maio-
I"l:~ e mais profundos comentários, como o vêm fazendo dezenas de
autores estrangeiros e bra~ikii',)s que abordam essa temática há uns
10 anos. f'. mesmo, talvez, o assunto preferido, em l.::oria organi.<:-:-
cional, nesse espaço de tempo.

I.UTIIANS. Frcd. Op. cit., p. 7·8.

II LVl"sch c Lawrence, Jay R. Galbraith, Robcrt M. Monczka e William E.
R.:if c dCll1uis uutores na colctánea citada acima; Gary Dessler (Organiza/ioll
(//1<1 111 litlllg elll ('11/ • a cOI1/Íl1gel1cy approach, Pn:nticc·Hall, Englcwood Cliffs. N.
I ~rs.:y. 1976); Paul Pigors e Charles A. Myers, (Personnel admil1istra/ioll.
5 . .:J. i\h:Gruw·Hill, 1965), etc.

175
 A contribuição d~ Mary Parker Follett à discussão de controle,
coordenação, dominação, transigência, integração, que deságua em
sua enunciação da lei da situação,50l formulada há cerca de meio sé-
culo, constitui uma verdadeira introdução ao enfoque contingencial
- embora poucos se dêem conta dessa realidade.
Encontrar a "lei da situação", para Mary Parker Follett, consti-
tui tarefa comum àquele a quem cabe emitir uma ordem e àquele a
quem ela S~ destina, num processo interativo que despersonalize a
ordem e obtenha o equilíbrio ideal entn: auwritarismo e laissez-jaire.
Parafraseando Mary Follett, diria que a lei da situação decorreria de
um processo dialético entre o emitente da ordem e aquele ou aqueles
a quem se destina. Interpretada pela visão contingencial, a lei da
situação seria o produto da identificação das cOlltingêllcias inerentes
a uma situação, das limitações de toda espécie (institucionais, huma-
nas, tecnológicas, ambientais e outras quaisquer) que a caracterizem, e
da preparação da resposta adequada a ~ssas contingências.
Desse modo, parece-me que a lei da situaçe/o, enquanto enfoqu~
contingencial, coloca sua ênfase simultaneamente nas pessoas, na tec-
nologia e no ambiente. Já Chiavenato - na sua bem apresentada ca-
tegorização, por ênfase e enfoques, das teorias administrativas 502 -
enquadra a teoria da contingência como enfatizando o ambiente e a
tecnologia. Para ele, a ênfase nas pessoas é dada, não pela teoria con-
tingencial, mas pelas teorias das relações humanas, do comportamen-
to organizacional e do desenvolvimento organizacional. O próprio
Chiavenato, porém, em outra parte da mesma obra, aborda a "teoria
contingencial ou situacional" da liderança, segundo a qual não existe
um eSiÍlo único e melhor de lid~rança, válido para toda e qualquer
situação. Pelo contrário, os estilos eficazes ele liderança se/o situacio-
nais: cada situação r~quer diferente estilo de liderança.50~ Cita, a pro-
pósito, Fred A. Fider (1967), David R. Hampton (1977), Lorsch e
Morse (1974), Tannebaum e Schimidt (1950).
Chiavenat0 504 conclui - citando Scott e Mitchel1"Oá - que pa-
rece haver um consenso dos autores em torno de alguns temas comuns.

501 V. capo 4, p. 37 a 47.

502 CHIAVENATO. Idalberto. Administração de empresas, uma abordagem
cOlltingencia/. São Paulo, Rio de Janeiro, MacGraw-HilI, 1982. p. 20.
503 CHIAVENATO. Op. cit., p. 449.
50-1 CHJAVENATO, Idalberto. Novas abordagens na teoria administrativa.
Revista de Administração de Empresas, Fundação Getulio Vargas, Rio de Ja-
neiro, FGV, 19(2):27-42, abr./jun. 1979.
505 SCOTT, WiIliam G. & MITCHELL, Terence R. Organization theory: a
structura/ and behaviora/ ana/ysis. Homewood, Richard D. lrwin, 1976. p. 69.

176
Assim, são unânimes na reJetçao dos princlplos universais de admi-
nistração: para eles não existe melhor maneira de administrar ou or-
ganizar. Aquilo que os administradores fazem depende das circuns-
tândas ou do ambiente. A prática administrativa é eminentemente
situacional. Portanto, à administração cabe desenvolver sua capacida-
dI.! d..: diagnóstico, para chegar à "coisa certa, no momento certo". A
abürdagem contingencial é aplicável a um sem-número de habilida-
d\.!s administrativas, particularmente aquelas que envolvem compo-
nentes comportamentais.
Ainda Chiavenato, no mesmo artigo, lembra que Kast e Rosen-
zwdg - dois autores muito ligados à abordagem sistêmica - vêem
na percepção contingencial a busca da compreensão das relações den-
tro dos subsistemas e entre eles, bem como entre a organização e seu
ambiente, e a definição dos padrões de relações ou configuração das
variáveis. Ela enfatiza a natureza multi variada das organizações e
t..:nta compreender como as organizações operam sob condições varia-
das e em circunstâncias específicas. 506
Continuando, Chiavenato cita novamente Scott e Mitchell, se-
gundo os quais a relação entre a abordagem contingencial e a teoria
dos sistemas é paralela à existente entre a abordagem neoclássica e o
modelo clássico de teoria organizacional. "Os autores neoclássicos
tentaram estender a teoria clássica adidonando aspectos das teorias
comportamentais, mantendo as premissas básicas da teoria clássica.
A abordagem contingencial fez a mesma coisa com relação à teoria de
siskmas. Aceitou as premissas da teoria de sistemas sobre a interde-
pendência e a natureza orgânica da organização, bem com o caráter
aberto e adaptativo das org<:nizações e a necessidade de preservar a
flexibilidade em face das mudanças e procurou meios para unir a
teoria com a prática, em um enfoque de sistemas" .507
Segue Chiavenato comentando que a abordagem contingencial de-
ve muito a Skinner, cuja teoria é baseada na abordagem externa e en-
ratiza o efeito das conseqüências ambientais sobre o comportamento
observável e objetivo. 50s Skinner deixa de lado o conceito de compor-
tamento respondente (reativo), desenvolvido por Pavlov, Watson,
Thorndike, Hull e outros, baseado nas conexões de estímulo-resposta,
para adotar o conceito de comportamento operante, que enfatiza as

;0, TOSI. Henry L. & HAMMER, W. Clay Organizational behal'ior Clnú

IIlCll1agement: a contingency approach. Chicago. St. Clair, 1974. p. 1.
507 SCOTT, William G. & Mitchell, Terence R. Op. cil., p. 67.
503 SKINNER, B. F. Science and human behavior. N. York, Free Press, 1953.
(Cf. Chiavenato. RAE, p. 29.)

177
wnsequ-':llé:ias ambientais wmo mecanismos controladores do com-
portamento aprendido. O comportamento é operante porque opera
sobre o umbiente para produzir urna conseqüência: ele pode ser re-
forçudo, mantido, alterado ou eliminado de acordo com as conseqüên-
cias produzidas. Panl Skinner, as conting~ncias ~ão formulações espe-
dficas da int.:rução entre um comportamento operante de um organis-
mu, e seu 1IIl1biente.:'ou Urna rdação contingente é basical11enh: uma
relaçiiu do tipo SC-Cl1t"o: o comportamento aprendido opera sobn! o
ambiente para produzir urna mudança ambiental; se o comportamento
causa lima mudança !lO ambiente, cnlelo a llludunçu ambiental será
contingente em rdação ao comportamento. O conceito skinneriano
de conting0ncia envolve três elementos principais: UIll estado umbien-
tal anterior, um comportamento e umu conseqüência.
Como já foi dito anteriormente, para Chiavenuto o ambiente e
a tecnologia constituem os pontos de ênfase na tl:!oria contingencial.
Afirma que, de fato, essa abordagem representa a primeira tentativa
:,éria de resposta à questão de como os si~kmas intercambiam com
o ambiente, tema, aliás, que vem despert'.II1do crescente interesse des-
de a década de 70. As relações emre caractl!rÍslicas ambientais e or-
ganizacionais são facilmente intdigíveis e constituem, hoje, um dos
principais elementos a :,erem considerados no desenho orgallizaciollal
e na obknção de eficácia organizacional.
A propósito d.: desenho organizacional, recapitula O autor que
o ddinearnento de tarefas, cargos e organizações teve seu começo
CUill AJam Srnith e mais adiante com Weber e Taylor. As primeiras
concepções sobre a estruturação das tarefas partiram do princípio de
que toda pessoa pode desempenhá-Ias de melhor malleira, e de que as
formas organizacionais deveriam proteger as pessoas contra os seus
vícios e limitações. De acordo com esta abordagem típica da engenha-
ria e da manufatura de produção em massa, a teoria clássica consi-
daava que as dif.::ren~~as individuais dos trabalhadores deveriam ser
superadas. Com at.:nção para os detalhes, a impessoalidade poderia
ser alcançada para que as organizações pudessem operar eficiente-
mente. Neste estágio, as t~cnicas de seleção foram enfatizadas, en-
quanto o treinamento era conduzido no sentido de alcançar a padro-
nização.
Em seguida, - segue Chiavenato - com a escola das relações
humanas, verificou-se que esses métodos eram desumanos e os seus

50'1 SKINNER, B. F. COlllingencies 01 reinlorcelllellt. N. York, Appleton-

C~lllury-Crofls, 1969. p. 7. (Cf. Chiavenato. RAE, p. 30.)

178
 n.:~lIhad()s ll~galivos, ~ que ~~ tornara necessano alentnr para a saúde
llwr,t1 do trabalhador ~ diminuir a obsessão pda eficiência. A ênfase
deslocou-se uü desenho do cargo e da tarefa para o dl:senho das pes-
soas, i~to é, o lrdnam~nto P'I~~OU então a ac~ntuar - e não eliminar
-- as dif.:ren~as individuais, para des~nvol\'~r as potencialidades das
pC~SLlas, ajuJanuu-as a encontrarem-se a si mesmas e prepará-las para
us uemallda~ psicológicas e fisiológicas do trabalLu.
Lembra Chiavenato i li":, em fa~e mais recente, verificou-se que,
:,e d tr<,ballwdul' não poJe ser adequadami.!nte preparmlo, o trabalho
L1..:\'i.! ~er !:oimpksmenk aJaptadu a eh::. Parte desse ajustamento é feito
~ulJ a forl11a Ui.! progranws di.! enriquecimento de curgos para os traba-
Iha,lures de baixo nível, e rearranjos de regras, tarefas e relações de
subordinação para os empregudos dc m~dio nível, para proporcionar
d,~,Jiio, libcruad~, reconhecimento e I "~I-'vl,~abilidade necessários à
HUIO-I'i.!alização do indivíduo. A!:osim, a tcoria clássica e a teoria das
l'elaç5e~ humanas, se bem (jl/e lula/mellte ultrapassadas, na opinião
tI.: Chian:naw, proporcionam as linhas b,ísicas para o desenho arga-
nizacionlt1 e a ação adminü;trativa. Muito embora ambas ignorem a
n.:alidaue e a funcionalidade do conflito intra e interorganizacional,
das cuns~ituem a basl! para a compreensão da koria atual das orga-
niz<u;ões e do lb.enhu ol'ganizw.:ional""lo (o grifo não é do original),
Uma das mais abrangelltl!S obras sobre o enfoque contingcndal
é de autoria de Gary De~skr (1978).511
Destaque-se, preliminarmente, a introdução ao livro, de lkrbert
Si.Hun, que ressulta ter li teoda das organizações dado importante
passo à frente ao constatar que sua formulação não pode ser indepen-
dente da teoria dos ambientes em que elas operam. Gary Desskr de-
monstra como se aperfeiçoar o desenho e a gerência organizacionais -
atra\'~s de sua adaptação às caractaísticas dos ambientes de trabalho
i.!111 que funcionam. Isso mio significa, porém, que seja impossível es-
tabelel'cr pr;/l('IIJio~ gerais de orgllll;z,'Çiio, e sim quI.: a llâturaa Jas
atividacks qu~ ~.: te111 em vista será sempre uma importante variável
"0 dar-se furma a uma organização. Conll) Dessler comprova, o tipo
de ambienle em que opera a organização - sua clientela, mercados,
tet:nülogia, instituições financeiras de que é dependente - ttido isso
tem influencia pda complexidade, illl:erteza e diversidade daí decor-
rentes. A validade deste novo enfoque já não é apenas matéria d.:

'I" ClltAVENATO JUE, p. 31-5.

511 DESSLER, Gary. OrgclIliziltion aliei /lIa/wgel1lellt. A contingency approach.
r:llg1~woUll Clifs, N. Icrsey, Prentice-Hall, 1978. 433 p.

179
especulação. Pesquisas organizacionais têm contribuído com impor-
tantes conclusões empíricas nesse sentidu."12 (O grifo não é do ori-
ginal).
Segundo o próprio Gary Dessler, seu livro tem quatro caracte-
rísticas distintas:

a) parte do pressuposto de que a organização e a gerência são con-

tingenciadas por suas tarefas;
b) utiliza uma estrutura-padrão para analisar as organizações e
facilitar a percepção das relações entre as diversas funções ge-
renciais;
c) utiliza e sintetiza os resultados de determinadas pesquisas científi-
cas para desenvolver pontos importantes e deles extrair conclusões.
d) abrange, com maiores detalhes do que a maioria dos livros sobre
gerência, a administração de recursos humanos e a avaliação do
desempenho.

Conseqüentemente, Gary Dessler focaliza menos o campo teó-

rico do que as técnicas e métodos que se destinam ao estudo e aper-
feiçoamento da organização e da administração, procurando integrar
seqüencialmente as várias tendências dentro de uma abordagem situa-
cional ou contingencial. Examina o surgimento e a evolução das teo-
rias administrativas e os valores subjacentes, na seguinte ordem:

- Egito, Grécia e Roma; o período medieval, a ética capitalista e o

individualismo econômico; a herança produzida por essas contribui-
ções até a revolução industrial;
- a gerência científica - Taylor;
- os pensadores da teoria administrativa - Fayol, Urwick e Gulick,
Mooney e Reiley; Max Weber e a teoria da organização burocrática;
comparação e crítica dessas escolas;
a escola das relações humanas - Hawthorne;
- a escola do comportam'ento sistêmico: o ambiente, os pensadores
da escola comportamentalista e sistêmica - Homans, Likert, Mc
Gregor e Argyris;
- uma ponte entre essas eras: Mary Follett, Barnard, March e Simon;
- rumo ao enfoque contingencial, em que finalmente se concentra o
autor, o livro toma então a feição de um verdadeiro manual de apli-
cação de critérios contingenciais a situações-padrão, que descreve.

512 Op. cit., p. XIX-XX.

180
 Esta sua análise da evolução das teorias organizacionais apre-
senta várias observações interessantes sobre as teorias que precederam
a abordagem contingencial, das quais extraí as que são resumidas nas
páginas 9 e 10 deste livro (Weber).
No que se refere a seus tninuciosos estudos de O&M, o assunto
escapa ao âmbito deste livro.

14.2 A fenomellologia e seu impacto sobre as teorias de organização

Dentre as críticas às teorias da organização, expressadas mais forte·

mente nas últimas décadas, destaca-se a da fenomenologia, em espe-
cial aquele ramo que constitui o sistema do "filósofo alemão Edmund
Husserl (1859-1938) e de seus seguidores, caracterizado principal-
mcnte pela abordagem dos problemas filosóficos segundo um méto-
do que busca a volta "às coisas mesmas", numa tentativa de reen-
(;OnU'ar a verdade nos dados originários da experiência"513
Segundo esclarece Antônio Gomes Penna (1978), provavelmen-
te foi Lambert quem, em 1764, usou pela primeira vez a palavra
fe/1omel101ogia. Conceituou-a como doutrina dedicada ao estudo dos
fenômenos, definidos como simples aparências. Kant e Hegel, por
igual. utilizaram-se da palavra em acepções distintas. Em Hegel, es-
pecialmente, o termo designa uma espécie de lógica do conteúdo, re-
velando-se ainda como uma introdução à filosofia. Mas é em Husser!
quc a palavra 'ganha o significado de que hoje se reveste, como estudo
dos fenômenos puros visando à evidência primordial ou, ainda, como
estudo descritivo de tudo quanto se revela no campo da consciência
transcendental ... Em função da meta que se propôs Husserl, dividclll-
se os que se detêm em sua análise: de um lado, os que concordam
em qlt~ a fenomenulugia se realizou como perspectiva ontológica; de
outro, os que sustentam que ela nUllca significou senão uma tomada
de posição epistemológica 514 (o grifo não é do original).
Ao abordar as influências desse e outros sistemas filosóficos so-
bre as teorias de organização, Ana Maria Campos escreve (1982):

.. Outra crítica severa à teoria organizacional - e às ciências so-

ciais em geral - relaciona-se à sua exagerada orientação pará o mé-
todo. Tal preocupação, acoplada à aceitação acrítica da ideologia do-

513 Verb.:te Fenomenologia. Novo dicionário da língua portuguesa. Aurélio

Buarque de Holanda.
514 PENNA, Antônio Gomes. Introdução à hist6ria da psicologia contemporâ-
nea. Rio de Janeiro, Zahar, 1978. p. 138-9.

181
minúnte, t.:ria kvado as teorias de organização a preservar c reforçar
o status quo."

Prossegue Ana Maria Campos, referindo-se especificamente à

fenomenologia existencial:

"( ... ) as teorias de organização pecam pela reificação, ou ~eja,

pela atribuição de uma n:alidade concreta - inclusive o poder de
pemar, (kcidir e agir - a uma construção social. Um dos exemplos
mais claros da reificação é a afirmação de que a organização tcm ob-
jetivos."5lU

A seguir, em nota de rodapé, Ana Maria Campos oferece sua

própria interpretação da fenomenologia (,;Omo "um método de conhe-
cimento que é, e não uma teoria de pensamento que leva em conta
a existência de lIIúltiplos Ilíl'eis de realidades e a intersubjetividade. Sua
aplicw,:ão às teorias de organização implica aumentar a capacidade
de~tas (k entenderem que a realidade é sempre definida dentro de
uma perspectiva; que pode ser identificado mais de um nível de reali-
dade; que fenômenos organizacionais podem ser interpretados de
diferentes perspectivas".m
Geraldo Caravantes (1982) justifica sua prcferência por uma
abordagem fellomenológica e uma metodulogia (jlwliltllil'a no seu es-
tudo de renovação orgallizaciollal da [mata, 110 seguinte trecho:

"Os fenomenologistas consideram o comportamento humano

aquilo que as pessoas dizem e fazem - um produto da /II(lIleira pela
qual eIs pessoas interpretam o seu mlllulo . . O fenomcnologista está in-
teressado em compreender o comportamento humano partindo do pró-
prio quadro referencial do agente principal.' (BOGDAN, Robcrt &
Tdylor, Steven J. Introducliol1 /0 qua/itative researel! methods. A phe-
I1cJ/lenolugical approaclz to the social sciellces. New York, lohn Wi\ey,
1975. p. 2.). Acredita CJue aquilo que sabe é, para ele, o único IIlUlulo
real, e que aquilo que a olltra pessoa sabe é, para ela, o tí/lico mundo
real. Assim, se como pesquisador ek dl!seja comprccl1lh:r o mundo
dü outra pessoa, terá que gerar um alto nível de empatiü e compreen-
der a outra pessoa no próprio quadro referencial dessa pessoa. Para

516 CAlVIPOS. Ana Maria. Em busca de novos caminhos para a teoria de

organiza\(úo. RAP, 15(1):104·23, jan./mar. 1981.
517 Op. cit. mesma página.

182
~uns..:gllir i~s0,é necessano que tenha o que Wt:ber chamou de
verswhell, isto é, a capacidade de reproduzir em sua própria mente
os sentimentos, motivos e pensamentos que estão por trás das ações
dos outros. (Weber, Max. Economy and society. ed. Guenlher Roth
& Claus Wilti.:h. Berkdey, University of California, 1978.) O fenome;-
llolügista dedica sua atenção e seu esforço ao exame da mandra pela
qual se km, efetivamenlc, a experiênda do mundo. Para ele, a reali-
dade i/llportal/te é aquela Cjue as pessoas imaginam que seja. ,>I~

E as conseqüências são bem expressas por Bogdan c Taylor (ain-

da são d..: Caravalll,,~·-dti estas palavras, ao continuar justificando sua
prderência por uma abordagem fenomenológka):

"Uma vez que os positivistas e os fenomenologistas abordam di-

fer..:ntes problemas e procuram diferentes respostas, sua pesquisa re-
quererá, caracteristicamente, diferentes mdodologias. O positivista pro-
cura . fatos' e 'causas', através de métodos como questionários de ava-
liação, inventários e análises demográficas, que produzem dados quan-
titaiivos e qlle permitem que ele ou ela prove, estatisticamente, as
relações entre variáveis definidas Jç forma operadonal. O fellomeno-
logista, por outro luJo, busca a compreçn~ão através de m~tüdos qua-
litativos como a observação participante, a entrevista não conclusiva
c a documentação pessoal. Esses métodos produzem dados descritivos,
que hubilit'um o fenomenologista a ver o mundo como o vê o objeto
do estudo." (Bogdan & Taylor. op. cit. p. 2.)

Concluiu Caravantes:

Minha inclinação pessoal como pesquisador é claramente no

OI

sentido de uma abordagem fenomenológica e de uma metodologia

qualitativa. Mais do que uma preferênda pessoal, isso poJeria ser
considerado um imperativo, determinado:

1. Pela turda que me impus neste estudo, isto é, a análise da imple-

mentação de um processo de renovação institucional, coO)o se de-
senrolou e que estratégias foram usadas. Um estudo desse tipo pre-
cisa, necessariamente, lidar ,'é-,m noções, tais como as de progresso

SIM C ARA \' ANTES, G.:ralJo R. AJudallça e avaliação de eslralég;us de reno-

Porto Alegre, Fundação para o Desenvolvimento de Re·
I'''çiiu ;mlilllciollal.
cursos Humanos. t982. p 18.
51') C\RAV.-\NTES. Op. cit., p. t8 e 19.

183
 e desenvolvimento, que abrangem um período longo e são mais
bem compreendidas se forem usados instrumentos de uma meto-
dologia qualitativa - entrevistas abertas, não estruturadas, análi-
se de documentos organizacionais, etc., o que é bem expresso por
Selznick
'O estudo das instituições é, em muitos aspectos, compará-
vel ao estudo clínico de personalidades. Requer uma abordagem
de desenv'olvimento, que dá ênfase às origens históricas e aos es-
tágios de crescimento. Há necessidade de que a empresa seja vista
como um todo, de que se veja como a mesma se transforma, na
medida em que evoluem novas maneiras de se lidar com um am-
biente em mudança.' (SELZNICK, Philip. Leadership in adminis-
tration. Boston, Little, Brown, 1972. p. xvi.)
2. Pelo papel que desempenhei como consultor, durante a renovação
organizacional da Emater. Fui um observador participante, isto é,
aquele que
'participa da vida diária das pessoas que estão sendo estudadas,
seja abertamente, no papel de pesquisador, seja de maneira oculta,
em algum papel disfarçado, observando as coisas que acontecem,
escutando aquilo que é dito, e interrogando as pessoas, no decor-
rer de certo tempo.' (BECKER, Howard S. & Geer, Blanche. Par-
ticipant observation and interviewing: a comparison. In: Qualitati-
ve methodology - firsthand involvement with the social world. ed.
William J. Filstead. Chicago, Rand McNlly College Publishing,
19707. p. 133.)

A propósito, cabe salientar que quando Caravantes, como a maio-

ria dos cientistas políticos e/ou sociais norte-americanos e seus dis-
cípulos brasileiros, usa os termos positivista ou positivismo, não se
está referindo diretamente ao positivismo de Comte (comtismo), "ca-
racterizado sobretudo pelo impulso que deu ao desenvolvimento de
uma orientação cientificista ao pensamento filosófico, atribuindo à
constituição e ao processo da ciência positiva importância capital para
o processo de qualquer província de conhecimento". Para eles (Ca-
ravantes inclusive), trata-se mais propriamente, de "neo-positivismo".
No caso em foco, do "positivismo lógico", "movimento doutrinário
do chamado Círculo de Viena, fundado por Mortiz Schelick, filósofo
alemão (1882-1936); e que reuniu os filósofos germânicos Philipp
Franck (1884-1956), Otto Neurath (1882-1945), Rudolf Camap
(1891-?), Hans Reichenbach (1891-1935) e Ludwig Wittgenstein
(1889-1951), assinalado pelo caráter cientificista e expressamente an-

184
timetafísico, que associa a tradição empmsta ao formalismo lógico
matemático" (v. verbetes respectivos no Novo Dicionário da língua
portuguesa, de Aurélio Buarque de Hollanda).520
Burrell e Morgan 521 comentam o desafio fenomenológico às teo-
rias organizacionais modernas. "Para os fenomenologistas, organiza-
ções, como fenômenos tangíveis e relativamente concretos, simples-
mente não existem; o mundo social é essencialmente processual e emer-
ge dos atos intencionais de seres humanos agindo individualmente ou
em combinação uns com os outros. A realidade social 'criada' no
curso deste processo consiste em pouco mais do que imagens da reali-
dade que só podem ser compreendidas em termos de uma rede de
tipificações. Elas não se prestam a uma sólida definição, não dão
realce à complexidade; a natureza complexa da realidade social so-
mente emerge quando os indivíduos são forçados, pela pressão da in-
teração de uns com outros, ou numa tentativa de extrair sentido de
seu mundo, a mergulhar mais e mais profundamente em novas ou
modificadas tipificações, para explicar e fazer sentido de sua expe-
riência. A complexa e tangível natureza da realidade 'de lá' é, deste
ponto de vista, um fenômeno socialmente construído de dúbio status
intersubjetivo e tão fugaz como o momento no qual é visto. Organiza-
ções, portanto, são vistas, da perspectiva fenomenológica, como cons-
tructos sociais: uma organização significa coisas diferentes para dife-
rentes pessoas ( ... ) Os que teorizam sobre organizações são vistos
como pertencendo a uma pequena e auto-sustentada comunidade que
acredita na existência das organizações num sentido ontológico relati-
vamente tangível ... Do ponto de vista fenomenológico, estas con-
cepções têm pouco sentido fora dessa comunidade." (O grifo não é
do original.)
Como se vê, a contribuição da fenomenologia e dos métodos qua-
litativos522 ao progresso das teorias de organização é extremamente
relevante, importando mesmo num desafio frontal ao cientificismo
quantitativo, inclusive ao praticado pelos empiricistas do comporta-
mento, bem como às pretensões ontológka~ de alguns de seus propo-
nentes.

520 Para um completo esclarecimento, sugiro consulta ao verbete Positivismo,

Ellciclopédia Mirador, v. XVII, p. 9.238-44.
521 BURRELL, Gibson & MORGAN, Gareth, Sociological paradigms und or-
ganizational unalysis. London, Heinemann Educational Books, 1979. p. 273.
522 Na bibliografia desta edição estão relacionados alguns dos livros que tratam
da metodologia qualitativa_

185
 CAPíTULO 15

GUERREIRO RAMOS E SUAS MAIS RECENTES

ABORDAGENS DA TEORIA DAS ORGANIZAÇOES 523

A derradeira obra de Guerreiro Ramos, A IlOva ciência das organiza-

ções, lima reco/lceituaçüo da riqueza das Ilações, escrita em inglês,
teve suas edições em inglês e p'ortuguês, na tradução de Mary Cardo-
so, publkadas no mesmo ano (1981).
Situo, porém, as primeiras formulações escritas de Guerreiro Ra-
mos, a respeito dos temas desse livro, em seu ensaio intitulado "A
modernização em nova perspectiva: em busca do moddo da possi-
bilidade", igualmente escrito em inglês, língua em que foi publicado
nos Anais da 4." Sessão do Instituto de Assuntos Mundiais, da Uni-
versidade do Sul da Califórnia, em março de 1967,524 tendo sido pu-
blicado em português na RAP do segundo semestre do mesmo ano.
Parece-me, realmente, que foi da busca iniciada em 1967 do
"moddo da possibilidade", que os estudos de Guerreiro Ramos foram
prosseguindo até chegar, em 1979, à "koria da ddimitação dos sis-
temas sociais" e, finalmente, a seu último livro, em 1981.

15.1 O modelo da possibilidade

Dizia Guerreiro Ramos, em 1967:

"( ... ) Nos últimos 20 anos a sociologia teve, nos Estados Uni-
dos, um enorme progresso; na verdade, o pensamento sociológico nos
Estados Unidos atingiu um momento áureo. Parece-me que um dos
principais indícios dessa transformação é o fato de que a sociologia
norte-americana libertou-se em grande parte do reducionismo. Até re-
centemente, caracterizava-se este país por uma séria fraqueza: gran-
demente influenciado por uma orientação reducionista, freqüentemen-
te favorecia dogmaticamente o fator psicológico ou outro aspecto par-

m De longa data vinha o interesse de Guerreiro Ramos pela teoria de orga·

nização. Basta dizer que, ao prestar concurso para a carreira de técnico de
auulinistração do Dasp, no ano de 1949, apresentou tese intitulada Vil/a il/tro·
dução ao histórico da organização racional do trabalho - Ensaio de sociologia
do ê""I,,,cimento. Rio de Janeiro, Departamento de Imprensa Nacional, 1950.
m A informa"ão consta de nota de rodapé na RAP do segundo semestre de
1967, p. 7.

186
dai da realidade social. O reduciolli~mo comu enfoque que tende li ex·
plicar a realidade social através de limei de suas partes somente, está
hoje superado, e li ciência social norte-americana assimilou o cOllceito
de totalidade.
Esse concl!Íto de totalidade tem origem na Europa. Surgindo co·
mo categoria lógica na doutrina de Hegel, continua tendo um signifi-
cado bastante lógico não somente entre os marxistas, apesar do 'Mate-
rialismo histórico' de Marx, mas igualmente entre muitos cientistas
sodais euwpeus contemporâneos. Entretanto, nos Estados Unidos o
conceitü di:! tütalidade foi, por assim dizcr, operacionalizado - e isso
n.:prcsenta um progresso científico muito importante - estabelecendo-
se correntes com as designações de 'Teoria de sistemas', (Merton, Par-
~Ulb, Ea~ton, Almond, Katz, Kahan, etc.) 'Cibcrnética' tKarl Deutsí:h
c LlutrüS) e 'Teoria geral de sistemas' (Kcnneth Boulding e outros).
i\Lts estl! avanço, no que se rdere à 'totalidade', estará ameaçado a
llI.:nos que seja expurgadü dos resíduos de um evolucionismo meia·
fbico à moda do século XIX.
No presente capítulo, ocupar-me-ei dessa ambivalência na ciên-
da SJci(l1 nork-americana, focalizando um dos principais tópicos con·
tL·mporÍlneos, a teoria da modernização.

TEORIA N e TEORIA P

o presente estágio dos estudos sobre modernização é significa-

tiv,l e e~timulante, do ponto de vista acadêmico, mais pelas questões
que têm siJ0 suscitadas do que ch:vido às clarificações e soluções ofe·
n:cida~. Para COllll!çar, não há uma noção clara do conceito de moda-
nilu.;ão. A maiüria dos autores evita enfrentar a tarda de dar-lhe uma
lkfiniçào. A (;úlllprcemiào do fenômeno da modernizaç.:io é muitas
vl!zes prl!sumida, c, partindo dl!ssa premissa, têm os autores se esten·
diJo largaml!l1tl! ~obrl! a I11útéria. EntretuJ/to, ao exame tle~ses truba-
lhos, ~'erific(/l11os que podem ser situados num contínuo, cujes pôlos
de~igllúrei, u'lLli, por teoria N e teoria P.
O pr~:i:>lIpo:>to principal da teoria N, no que tangI! à I11Ülk rn i-
Laçüo, ~ que I!xbte uma ki dI! necessidade histórica que compde lúda
sockdalk a pruclII'ar alcançar o estágio em que se encontram as cha-
madas sodedades desenvolvidas ou I11udernizadas. Essas sociedade~
reprl!Sl!l1tam, para as sociedades chamadas 'em desenvolvimento', a
i n I4Igl! 111 du futuro de~tas. Como con~eqüí!ncia desse modo de ver, os
uutor..:s filiadus à teoria N apontam dicotomias como 'nações d.:sen-
volvidas l'ersus nações em desenvolvimento', e sociedades 'paradig-

187
mas' versus sociedades 'seguidoras'. Freqüentemente, os que falam em
'obstáculos ao desenvolvimento' ou 'pré-requisitos da modernização'
estão condicionados pelos pressupostos determinísticos da teoria N,
por um rígido arquétipo de modernização, mais ou menos identificado
com o estágio atual da Europa Ocidental ou dos Estados Unidos.
A teoria P, por outro lado, apresenta dois característicos prin-
cipais, relativamente à modernização: 1. pressupõe que a 'moderni-
dade' não está localizada em qualquer lugar do mundo precisamente;
que o processo de modernização não se deve orientar segundo qualquer
arquétipo platônico; e, 2. sustenta que toda nação, qualquer que seja
sua configuração presente, terá sempre possibilidades próprias de mo-
dernização, cuja efetivação pode ser perturbada pela sobreposição de
um modelo normativo rígido, alheio àquelas possibilidades."625
"( ... ) A fim de melhor desenvolver a precisão das ciências so-
ciais em nossos dias, torna-se necessário explicitar ou articular, tão
sistematicamente quanto possível, o emergente paradigma a que nos
referimos, e que está implícito nas últimas transcrições. A essência
desse paradigma é o conceito de 'possibilidade'.
A primeira coisa a dizer quando procuramos um modelo de pos-
sibilidade é que tal modelo não obriga a um enfoque indeterminista.
Para salvar o determinismo - que é indispensável à ciência social -
de qualquer conotação metafísica, é necessário compreender que de-
terminismo e liberdade não são antípodas. Se excluímos do critério
determinista toda e qualquer margem para liberdade ou para o papel
das decisões humanas, não mais teremos determinismo. mas fatalismo.
Se afastarmos do processo social as suas determinantes objetivas, es-
taremos afirmando implicitamente a ausência de sentido da sociedade
em si, ou seja, o niilismo, e, por conseguinte, a impossibilidade de
uma ciência social. O determinismo é inconcebívt:l sem liberdade, e
a liberdade é inconcebível sem limitações objetivas, isto é, sem deter-
minismo. Determinismo ou liberdade é um falso dilema. No processo
histórico e social há sempre determinismo e liberdade. (. .. já exami-
namos as razões da estrutura probabilística das explicações históricas,
e nenhuma delas constitui motivo para rejeitar o determinismo.' Er-
nest Nagel, The structure of science, problems in lhe logic of science,
New York and Burlingame, Harcout, Brace and World, 1961. p. 599.)
A maneira pela qual esses dois fatores se combinam na dinâmica dos
acontecimentos é insuscetível de ser expressa numa fórmula inequí-

525GUERREIRO RAMOS. Alberto. A modernização em nova perspectiva:

em busca do modelo da possibilidade. RAP, (2):8, 9 e 11,2. sem. 1967.

188
voca. Teoricamente somos forçados a presumir que cada situação apre-
senta uma combinação própria desses dois. aspectos. Assim, escolher
uma possibilidade em determinada situação é escolher dentro de cer-
tos limites. O sujeito de uma opção, num processo de mudança, só
pode ser bem sucedido se em seu comportamento considerar as limi-
tações concretas da escolha feita.
A teoria P está implícita nas concepções de diversos autores que
têm tentado explicar o processo social como resultante contínua de
uma tensão dialética entre determinismo e liberdade. Todavia, no ter-
reno da ciência social, nota-se atualmente a falta de uma percepção sis-
temática da possibilidade como conceito-chave do pensamento cientí-
fico. A observação de Ernst Bloch, de que a possibilidade pertence a
um 'campo quase virgem' e de que representa 'o Benjamim entre os
grandes conceitos' (Veja-se Bloch, E. Sur la catégorie de la possibilité.
Révue de Metaphysique et de Morale, jan./mars. 1958, n. 1, p. 76.)
é verdadeira, sobretudo no que diz respeito às ciências sociais.
Aliás, desde Aristóteles têm os filósofos andado às voltas com
essa idéia. Não constitui objetivo deste artigo discutir a evolução do
conceito em causa, na filosofia. Desejo apenas salientar alguns de seus
aspectos filosóficos, para melhor entendimento das implicações socio-
lógicas da questão."s28 (Os grifos não são do original.)

Após desenvolver a abordagem filosófica assim iniciada, Guerrei-

ro Ramos apresenta um minucioso quadro comparativo dos dois mo-
delos e prossegue no estudo da modernização.

1::).2 Introdução à teoria da delimitação dos sistemas sociais

Doze 'anos após a publicação desse ensaio, aqui apenas resumido nas
palavras do próprio autor,S27 Guerreiro Ramos apresentava, na Uni-
versidade do Sul da Califórnia, uma "declaração preliminar" da "teo-
ria de delimitação dos sistemas sociais". Nesse documento - de 31
528
páginas, em português
, - escrevia o autor:

"A análise e a formulação dos sistemas sociais, nos campos da

adtninistração, da ciência política, da economia e da ciência social,

526 Op. cit., p. 12-3.

527 Op. cil., p. 23-5. O ensaio ocupa 42 p~ginas da RAP, 2. sem. 1967.
528 Tradução de Mary Cardoso, não publicada (31 páginas datiJografadas).

189
pressupõem, geralmente, em larga margem, que o mercado é a prin-
cipal categoria a influir na ordenação dos negócios pessoais e sociais.
O que se segue constituirá uma tentativa de delineamento de um mo-
delo para a análise e a formulação dos sistemas sociais no qual se
considera o mercado como um enclave social necessário, mas limi-
tado e sujeito a regras ddinidas. O âmago de tal modelo é a noção
de delimitação organizacional e essa noção implica (1) uma visão
da sociedade como sendo constituída de uma variedade de enclaves,
na qual o elemento humano se engaia em tipos distintamente dife-
rentes de objetivos precisos, capazes, no entanto, de recíproca integra-
ção, e (2) um sistema de governo da sociedade capaz de formular e de
implementar as políticas e as decisões distributivas exigidas para que,
entre esses enclaves sociais, se estabeleça um grau ótimo de inter-re-
lação. Embora enfocando, sobretudo, a primeira dessas implicações,
a teoria da delimitação dos sistemas sociais aqui apresentada não dei-
xa de levar em conta a legitimidade do mercado, mas antes estabelece
outras categorias de legítimos enclaves sociais alternativos, descre-
vendo. suas características específicas.
Uma teoria de delimitação organizacional faz-se necessária para
que se possa superar o pensamento unidimensional que prevalece
quanto à análise e à formulação dos sistemas sociais." (Após essa in-
trodução, Guerreiro Ramos apresentava formalmente o "paradigma
paraeconômico", objeto de seu último livro.) (Os grifas não são do
original.)

Há, a meu ver nessa simples "declaração preliminar" que Guer-

reiro Ramos apresentou em 1979, uma seqüência lógica da evolução
do "modelo da possibilidade", por ele proposto 12 anos antes. Real-
mente, com o "modelo da possibilidade" afastava-se Guerreiro Ramos
radicalmente das soluções únicas, predeterminadas, para as sociedades
de economia de mercado, e indicava as múltiplas possibilidades de de-
senvolvimento que estavam abertas aos que as adotavam, na busca da
solução de seus problemas econômicos e sociais.
O conhecimento desse modelo facilita grandemente a compre-
ensão de seu último livro, em que aquela "declaração preliminar" é
desenvolvida, e em que propõe o "paradigma paraeconõmico", abri-
gando enclaves ou segmentos sociais que não se destinem, naquelas
sociedades de mercado, necessariamente ao trabalho, produtor de rique-
za, mas essencialmente a ocupações produtoras de auto-realização (lo-
go adiante esses conceitos serão expostos e desenvolvidos). '

190
 15.3 ",4 nova cü2ncia da~ organizações, uma reconceituuçüo da
riqueza das nações"

Na aprl!ciw,:ão qUl! se segue foram consultados - além, evidente-

mente, do próprio livro dt: Guçrreiro Ramos - as sçguintes fontes
principais: a apreciação crítica de José Arthur Rios, publicada no
Jumal do BrLlsil de 18 de julho de 81; a contribuição de Charh:s Re-
ginalLl Girdwood para o esclarecimento da "teoria da delimitw,:ão dos
sistema~ sociais, publkada na RAP de jan./mar. 1983; o ensaio de
J. .lao Eurico [Vlatta, Alberto Guçrreiro Ramos, refh:xão preliminar so-
br~ sua traj..:tól'ia intdectual, em homenagem póstuma, public"do na
nh.:~ma revbta; o extraIo do quarto painel - A teoria da delimital;ão
dos sistemas sodais, do Simpósio Guerreiro Ramos, realizado na
funda~ão Gdulio Vargas em outubro de 1982, publicado na RA P
dI.! abril. 'jun. 1983; e a resenha bibliográfica fdta por Jorge Vianna
l\lunkil'ú na RAP de jan.lmar. 1983 (cito, aliás, trechos de José Ar-
thur Rios c Jorgç Vianna Montdro).
Au imwar scu livro, em 1981, Guerrdro Ramos dizia ser seu ob-
jl'tivo "wntrapor um moddo de análise de sistl!mas sociais e de ali-
nhamento organizacional de múltiplos centl5 ao modelo "tual cen-
tralizaJo nu m.::rcado, que tem dominado as empresas privadas e a ad-
mini~t!'a~ão pública nos últimos 80 anos", Sustenta o autor que "uma
/I.!oria de orgallização celllralizada /10 mercalfo não é aplicável a todos,
II/(/S apl:'/ws ti 11111 tipo especial de atividade. A aplical;ão de s.::us prin-
cípiu~ a toJas as formas de atividades está dificultando a atualização
dI..! possív.::is 110V05 sistl::mas sociais, necessários à superal;ão de dile-
mas básicos de nossa sociedade". Argumenta, ainda, que "0 moddo
de alocaçãu de mãu-de-obra e de recursos, implícito na teoria domi-
nante de organiz111;ãll, não leva em conta as exigência~ cCul0gicas e
não ~e vincula, purlanto, ao estágio contemporâneo das capacidades
de proLlw;ãu". E conclui, afirmando que "a maneira pela qual é en-
sinado o moddo dominante é ilusória e desastrosa, porque não ad-
miti:: explicitamente sua limitada utilidade funcional".529
Essa simples transcril;ão da pu!'tc inicial do Prefácio da obra
em foco evidencia, claramente, que o livro transcende de muito as
concepções usuais do que seja teoria de organização" ou "das orga-
li

nizações", Ele se desenvolve, sempre, em termos da concepl;ão de

\,~ cu ER RI' I 1<0 RAMOS, Alberto. A /lova ciêllcia das orgu!lizações. Uma
I':":lln..:o:ituaçiiu da riqueza das naljões. p. XI.

191
"holismo" (totalidade) e, portanto, é pluri e multidisciplinar, com um
extenso e documentado embasamento filosófico.
Nem por isso, entretanto, deixa de teI: muitos pontos em conta-
to com aquelas teorias. Já no primeiro capítulo - "Crítica da razão
mode:-na e sua influência sobre a teoria da organização" - Guerreiro
Ramos dedica especial atenção a Max Weber, que para ele "permane-
ce uma figura solitária" quanto ao pensamento sobre o assunto. Tendo
criado sua obra acadêmica quando a velha noção de "razão" já tinha
perdido a conotação normativa do comportamento pessoal e social,
Weber, entretanto, não compartilhava do "rude empirismo" de al-
guns britânicos, do determinismo histórico de influentes pensadores
alemães, do "naturalismo de modernos cientistas sociais". Para Guer-
reiro Ramos, Weber - embora descrito, freqüentemente, "como ver-
dadeiro crente na insuficientemente qualificada excelência da lógica
inerente à sociedade .centrada no mercado" - escreveu a fundo sobre
o mercado e sua eficiência, mas "nenhum fundamentalismo mancha
sua investigação". A história, segundo ele, não iria encerrar seu curso
com o advento dessa época: Weber focaliza esses assuntos do ponto
de vista da análise funcional e, na realidade merece ser considerado
seu fundador. O julgamento de Weber sobre o capitalismo e a moder-
na sociedade de massa foi essencialmente crítico, apesar de parecer
laudatório. 53o (Os grifos não são do originaL)
Essas observações de Guerreiro Ramos são mais uma comprova-
ção da "constante voga de Weber", a que me refiro no capítulo 13,
e seu comentário sobre o "modelo ideal" do autor se contrapõe fron-
talmente aos de Carl Friedrich, que considerava essa criação profun-
damente confusa, do ponto de vista metodológico.53l
No segundo capítulo - "No rumo de uma teoria substantiva da
vida humana associada"532 - Guerreiro Ramos caracteriza e exa-
mina a ciência social "substantiva" em contraposição à ciência social
"formal". Argumenta que toda teoria de organização existente pres-
supõe uma ciência social da mesma natureza epistemológica e conclui
que a contrapartida da atual ciência social é a ciência social formal,
ao passo que a nova ciência da organização por ele proposta seria uma
ciência social substantiva. Na apreciação de José Arthur Rios,

530 Idem, p. 4-6.

531 V. trechos a que se referem as notas de rodapé n.O S 475 a 477 do cap. 13.
532 GUERREIRO RAMOS, Alberto. A nova ciência das organizações. Uma
reconceituação da riqueza das nações. Op. cit.. p. 25-46.

192
 "Guerreiro Ramos fundamenta seu ataque à teoria convencional
de organização num conceito de ciência social substantiva que contra-
põe ao vigente e dominante, baseado no que chama racionalidade
instrumental. A tentativa de legitimação da sociedade das organizações
em bases puramente utilitárias e mecanicistas, apartir de Hobbes, pa-
rece ao autor obedecer a imposições externas à ciência social e con-
d\,lzi-la, portanto, a irreparáveis estrangulamentos. Em suma, trata-se
mais de ideologia que de ciência" (o grifo não é do original).

No terceiro capítulo - "A síndrome comportamentalista"

Guerreiro Ramos volta a afirmar que a maior parte da teoria da or-
ganização é desprovida de rigor científico e é, antes, uma tautologia
disfarçada, pois considera normais e naturais os requisitos organiza-
cionais tal como, por acaso, são encontrados sobrepondo-se à conduta
humana como um todo. Propõe, então, que uma teoria de organização
não deva basear-se em sistemas cognitivos inerentes a qualquer tipo
de organização existente, mas sim efetuar a avaliação das organiza-
ções em termos da compreensão da conduta geralmente adequada a
seres humanos, levando em consideração tanto requisitos substantivos
como funcionais. A síndrome comportamentalista é uma disposição
socialmente condicionada que afeta a vida das pessoas quando estas
confundem as regras e normas de operações peculiares a sistemas so-
ciais episódicos com regras e normas de sua conduta como um todo.
A ofuscação do senso pessoal de critérios adequados à conduta hu-
mana tornou-se uma característica básica das sociedades industriais
contemporâneas. No entanto, é impróprio considerar como ciêncIa
social formal aquela que se baseia na noção comporta mental do ser
humano. Essa ciência equipara a natureza humana às características
de um certo tipo de sociedade que é, ela própria, um mero acidente na
história. 533
Para José Arthur Rios, a síndrome comportamentalista,

"é aparente em certas teorias da organização que procuram expli-

cá-la com argumentos tomados à sua própria existência. Essas teo-
rias ( ... ) resultam, em síntese, numa ciência do homem que se re-
cusa a tomar conhecimento das causas finais e abraça definitivamente
o mecanismo como explicação da vida em sociedade."

533 GUERREIRO RAMOS, Alberto. Op. cit., p. 50-2.

193
 Começa o autor, no quarto capítulo - "Colocação inapropriada
de conceitos e teoria da organização", afirmando quI.! essa teoria tem
sido indiscriminadamente receptiva a inferências vindas de muitas
áreas diferentes e parece rer perdido a consciência de slla missão es-
pecífica. Está·lhe faltando, portanto, identidade segura, embora -
salienle-~e - ter identidade e caráter é, num certo sentido, ser into-
lerante.:'~
Para Guerreiro Ramos são três as origens das principais formu-
lações teóricas no campo organizacional: a) criação original direta;
b) uma inesperada e feliz descoberta (serellClipity); c) colocação apro-
priada de conceitos.
A primeira criação original da twria organizacional teria sido
o conceito de "tipo ideal", dt! Weber, cujas origens mais rt!motas esta-
riam em Montesquieu (segundo Cassira), Esse conceito - tão deba-
tiJo e mi,;smo criticado por outros eminentes llutores"";; - na opinião
de Guerreiro Ramos trouxe uma cOlllpreensüo sem precedentes da
Ilütureza e do significado c/a própria jorllllllaçüo teórica.
exemplo clássico de feliz descoberta por acaso seria o resultado
das famosas experiências de Hawthorne, resultado esse que nos pare-
ce ter marcado o prólogo do enfoque comportumentalista Õaü e no qual
Guareiro Ramos vê, até, uma incipiente formulação daquilo que é
hoje cOllhecido como a aIHílise de sistemas, raiz \!ssa que tem sido
"negligenciada pelos que fazem a crônica desse campo (sic).:m
Como colocação apropriada de conceitos considera Guerreiro
Ramos aquela que "pode propiciar um meio fecundo da obtenção de
insight e pode mesmo levar à formulação de uma lógica da descoberta.
Cita, a propósiro, Donald Schon, segundo o qual "a emergência de
conceito~ pode decorrer da deslocação de velhos conceitos para novas
situações" - C0l110 seria o caso de Jam\!s Mooney, Henri Fayol, Fre-
dell..:k Taylor e Luther Gulick (, primeiro deles, explicitamenlé, e os
demais implicitamente). Todos eles, apoiando-se numa lógica de deslo-
cação, deduziram dos modelos históricos existentes os princípios de
que tratei nos capítulos 2 e 3 deste livro, desde sua primeira edição.

SloI IJ~m, p. 69.

535 V. seção sobre Weber, nos capo 8 e 13 (notas de rodapé n." 279 e 468
a 487).
536 V. nota de roJap~ no" 443, capo 12.
537 GUERREIRO RAMOS. Alberto. A nova ciência das orgalli:ações. Op.
ei!., p. 70.
5.\. Id., ibid., p. 70. Guerreiro Ramos se refere tamb.!l11, a W. I. J. Gor-
don (1973) a propósito de "deslocação de conceitos" como instrumento de ino-
vação tecnológica.

194
 Mas a deslocação 538 pode-se transformar em colocação inapropria-
da, e ela vem contaminando presentemente o campo da teoria orga-
nizacional. Cita Nagel, segundo o qual ao se deslocar um conceito, a
l\.:nt'lI iva pode ocasionar uma cilada intelectual, resultando na sua co-
hx:ação inapropriada.5~9
Entre as tentativas de deslocação de conceitos de outros campos
para o ua lt~oria organizacional que produziram resultados inapro-
priados, kmbra Guerrdro Ramos "a ilusão da autenticidade corpo-
rativa",~o e a "alienação mal compreendida", a "sanidade organiza-
cional, uma denominação incorreta", bem como aqueles que "reifi-
cum o sistema organizacional, isto é, dão ênfasç 11 dependência das
parks sobre o todo, em vez de tratar. com precisão, da interdepen-
dência das partes internas e externas que constituem o todo".~1
Conclui, afirnlando que,

"Paradoxalmente, o campo de estudo da teoria da organização

tinha um senso muito mais claro de seu objetivo antes do surgimento,
na dl!cada de 30, da chamada Escola de Relações Humanas. David
Ri\.:snwll e W. H. Whyte deveriam ser /idos de novo, porque expli-
cum, de maneira convincente, como a Escola de Relações Humanas
foi desencade,ula pelos imperativos de lima estrutura econômica que
exigia a êllfase no consumo e não na poupança. De Taylor a Luther
Culiá, os administradores profissionais preocuparam-se muito com
a descoberta daquilo que deveria constituir o estudo sistemático do
trabalho e da produtividade, e graças a eles foram identificados alguns
pontos bâsicos permanentes da ciência administrativa. "542

Parc:ce-nos extremamente feliz essa categorização proposta por

Guerreiro Ramos para enquadrar as principais formulações teóricas
no campo da organização (em especial a referência aos resultados das
pesquisas de Hawthorne como num caso de serendipity - uma ioes-
perada e feliz descoberta). Note-se, também, como renova, sempre
que se apresenta uma oportunidade, sua admiração por Weber.

539 GUERREIRO RAMOS, Alberto. A nova ciência das organizações. Op.

cit., p. 7l.
540 Idem, p. 72.
;41 Id.:m, p. 7981. Note-se, porém, que o conceito comumente aceito para
"rdfkação", em literatura de organização, é o referido por Ana Maria Campos
na nota de rodapé 516.
cit.,p.72.
sn GUERREIRO RAMOS, Alberto. A nova ciência das organizações. Op.

195
 o quinto capítulo - "Política cognitiva. A psicologia da socie-
dade centrada no mercado" - começa afirmando que "a chamada
ciência da organização, como hoje a conhecemos, está enredada numa
trama de pressupostos não questionados, que derivam da sociedade
centrada no mercado e dela são reflexos". Faz-se necessário que tal
"ciência" proceda à crítica de si mesma, para eliminação da coloca-
ção inapropriada de conceitos e a redefinição da política cognitiva
que a aprisiona. M3
Depois de lembrar que a política cognitiva tem sido discutida
desde Platão, e de proceder a uma "digressão histórica",~44 afirma
Guerreiro Ramos:

"A política cognitiva é a moeda corrente psicológica da sociedade

centrada no mercado. Não constitui mero incidente o fato de que, em
toda sociedade em que o mercado se transformou em agência cêntrica
da influência social, os laços' comunitários e os traços culturais espe-
cíficos são solapados ou mesmo destruídos. Diante do consistente pa-
drão de conseqüências que acompanhou a difusão da mentalidade de
mercado através de todo o mundo contemporâneo, é difícil compre-
ender como esse fenômeno escapou a uma investigação sistemática.
Aqui estou eu simplesmente chamando a atenção para o óbvio, mas é
precisamente o óbvio que constitui propósito da política cognitiva obs-.
curecer.

o fim da sociedade tradicional, continua Guerreiro Ramos, a

homogeneização do comportamento humano em escala mundial, a
identificação da modernização com a difusão dos requisitos institu-
cionais e psicológicos do mercado - tudo isso é interpretado como
normativo pelos cientistas sociais convencionais. A ciência social tor-
nou-se uma provinciana escrava dos padrões cognitivos da sociedade
centrada no mercado.
Política cognitiva - acrescenta Guerreiro Ramos - não é uma
expressão de significado fácil. Pode-se compreender facilmente o signi-
ficado de expressões como política do petróleo, política de transporte
e política de poluição, mas uma expressão como "política cognitiva"
não se torna evidente sem maior discussão. E sugere:

. "Talvez uma razão que, logo de início, faça a expressão soar

como desconcertante, seja a de que está na própria natureza da palí-

543 Idem, p. 86.

S44 Idem, p. 87-90.

196
tica cognitiva a condição de ser obscura. Não há razões de conveniên-
cia, para aqueles que estão envolvidos na política do petróleo, do
transporte e assim por diante, em negarem o fato, mas essa hipótese
não vale para aqueles que, consciente ou inconscientemente, estão en-
volvidos na política cognitiva, cujo objetivo é afetar a mente do povo.
Se eles admitissem a intencionalidade das atividades que desenvol-
vem, não apenas se enfraqueceria a eficácia de seus atos como polí-
ticos cognitivos, mas também graves questões éticas poderiam ser le-
vantadás quanto a seus objetivos."u5

Sucintamente, diz José Arthur Rios que:

"( ... ) a transformação do que é particular e factual para uma

determinada sociedade, em universal e normativo manifesta-se naquilo
que alguns autores chamam manipulação de imagens ou arte de per-
suadir e 'que Guerreiro Ramos chama de política cognitiva. Em última
análise são os padrões do mercado que modelam a sociedade como
um todo, enquanto Sllas instituições adquirem força de paradigma. Os
conceitos e métodos da organização incorporam-se ao indivíduo, sem
crítica, num processo de internalização de condutas que visa, antes
de tudo, à sobrevivência do mercado: gastar, por exemplo, em vez de
poupar."

Acrescenta José Arthur Rios:

"~ o que o autor (referindo-se a Guerreiro Ramos) chama 'arma-

dilha existencial': o homem se torna um candidato permanente ao em-
prego e este passa a ser sua definição essencial. Acontece que o mer-
cado não gera empregos suficientes, capazes de absorver a força de
trabalho emergente. Daí a anomia reinante e as várias formas de stress,
resultantes da escravização do homem a uma organização social de-
sumana."

No sexto capítulo - "Uma abordagem substantiva da organiza-

ção" - chega-se ao âmago da análise efetuada por Guerreiro Ramos
sobre as teorias da organização prevalecentes. Reafirmando, inicial-
mente, que "a disciplina organizacional contemporânea não desen-
voÍveu a capacidade analítica necessária à crítica de seus alicerces

545 Idem, p. 89-91.

197
teóricos":>46 - o que é imprescindível para que a.inja o nível neces-
sário, do ponto de vista ,~:)istemológico - apresenta Guerreiro Ra-
mo~ uma aburdagem sistemática da teoria organizacional, fundada na
racionalidade substantiva, isto é, "expurgada de padrões distorcidos
de linguagem e conceptuaJização".
A análise a que procede fücaliza, inicialmente, a organização como
sistema epistemológico. Considera inaceitável o conceito de racionalida·
de vigelltc, yue lhe parece afetado por fortes implicações ideológicas,
puis h.kntifica o comportamento econômico como constituindo a tota-
lidade ela natureza hllmana: não dbtingue, si~lematicamente, entre o
significado substantivo e o significado formal da organização. Isto
obscurece o fato de que a organização econômica formal é uma ino-
vação institucional recente, que não pode ser comiderada um paradig-
ma, segundJ o qual devam ~er estudadas todas as formas de organiza-
ções, passadas, presentes e emergentes. A presente teoria de organiza-
~:ão não tem, a seu ver clara compreensão do papel da interação simbó-
lico no conjunto dos relacionamentos interpessoais, e apóia-se numa vi-
são mecanomórfica da atividade produtiva do homem, e isso fica pa-
tente através de sua incapacidade de disiinguir entre trabalho e
ücupa~ão.
Para Guerreiro Ramos, \!nquanto permanecerem negligenciados
esses pontos, prcvalccerá uma abordagem reduciullista dodcs\!nho dos
sbtema~ socülÍ~. Segundo cslas, se v~em difer\!ntt!s tipos de sistemas sob
a ótica de um conjunto de pressupostos perlinentcs apenas a um dcsses
tipos.5·17
Reafirma, a seguir, que se torna necesslÍrio rever os pontos dc
vista de Herbert Simon sobre racionalidade, segundo os quais cia
pressupõe o conhccimento absoluto de conscqücncias. "Assim, mal
pode o homcm scr considcrado um s..:r racional, porque o conheci-
mento abrangente está além (k sua capacidade. 54s As corporações,
porém, da mesma furma (jue (/ organizaçüu convencional, especialmen-
te quando complltarizadas, merecem o qualificativo de racionais, na
medida em qlle sãu mel/us limitadas que o homem em sua habilidade
de avaliação. Além disso, para Simon, a racionalidade na condura ou
nas decisões humanas nunca é uma questão de conteLÍdo qualitativo
intrínsecu, mas antes questão dc ser ou não instrumental para a con-
: . . . ~llção dos objetivos ou fins. Em conseqüência, questões como a do

540 Id~m, p. 118.

5,1 Idem, p. 121.
;O!8 GUERREIRO RAl\IOS, Albt:rlO. A 110\'(1 ciê/l(:ia das urganizações. Op.
cit., p. 121.

198
ljue é bom, no homem ou na sociedade, não têm lugar na área do
debak racional. O homem racional não st: prt:ocupa com a Ilalurt:za
érica dos fins per :;e. t: um ser qut: calcula, decidido apenas a encun-
trar, com prt:cisão, mcios adt:quados para atingir metas, indifert:nh: ao
n:speclivo conlt:údo de valor". (p. 122). Simon tem sido criticado,
l.tiO qWIII/u lIUS méritos illtrínsecos de seu conceiw de rw.:iut/alidw/e,
mas porque de afirma que a organiza~ão não p~)lk lolerar nenhuma
espécie de ativiJade que não esteja afinada com os requbitos da ra-
cionalidade, da mandra como a conceptualiza. Assim, alguns tt:orbtas
de organização pressupõt:m uma polaridade entre o homem racional
e o indivíduo que se "atualiza". A identificação de racionalidade como
capacidade de calcular é tida com.., coi~a certa tanto pdus simollistas
C0l110 pdos ulltisimollistus (v. Chris Argyrb). A premissa dt: que li
illll(dizaçi'iu hIlI1WIU/ 5• 9 não se coaduna com fi conduta radonal está,
puis, amplamente difundida. I: eviJente que tanto os aJ,!ptos Je
Simon como seus opositort:s falham em compreender a qu,;stào da
racionalidade. A/é que emergisse a sociedade de merCtldo, o tipu de
f(/('Íucítli() deliberado, somente interessado nos meios de atingir melas
dcl~rmil1aJas, fora apenas 1//11 aSlwclo [imitado de 11m conceit() mais
ltIIlP/U dI.! radonalidade. "0 conceito de racionalidade, dU"~I, . dl1ente,
re\'eslira-~e sempre de l1uanças éticas, e chamar um humem ou uma
socieJade de racional significava reconhecer sua fiddiJade a um pa-
driio objetivo dt: valures po~tos acima de quaisquer imperativos eco-
nômicos." Sil1loll eSCTeJ'e. porém, como se os critérios de ecollomiei-
(hide fussem os lÍllicos critérios da l'tlcionalidade. Não há uma só oca-
siãu, em seu livro, em que elt.: indique, explicitamente, os limites entre
os quais o conceito tem valLhde. Por exemplo, questiona o concl.!ito
de radonalidade de Aristótdes que envolve o exame da "bondade" do
homem e da sociedadt: e o considera "limitado" (Simon, 1965. p. 47),
como se ele t: o filósofo grego estivessem tratando da mesma dimen-
são dI.! racionalidade. Aristóteles jamais con~iderou o men;aJo l:omo u
sistema primordial da sociedade e nunca pensou que os requisitos
p~icológicos do mercado se transformasse nas normas da vida social
em seu conjunto. B certo que tinha clara noção da racionalidade do
comportamento econômico, mas em seu conceito normativo de uma
boa sociedade esse tipo de racionalidade só incidentalmente influiria
~obre a existência humana."0r,O (Os grifos não são do original).

s~, AlUulizlH;ão, aqui, deVI! s.:r cnt\!ndida na sua acepção filosófka; "aquilo qUI!
\!~tá <!1Il
atu" (em oposição a ritllal e putencial). Daí, "atualizar-se" signilica
~'realiz(lr-~e" .
s;u Idem, p. 121-3.

199
 Logo a seguir, escreve Guerreiro Ramos:

"O campo da teoria da organização não consegue compreender

a peculiaridade histórica das organizações de caráter econômico e de
suas funções. A organização que constitui o foco da teoria organiza-
cional, em stricto sensu, é, intrinsecamente, vinculada a uma socieda-
de de tipo sem precedentes - a sociedade de mercado. ( ... )
Deveria ser feita uma distinção entre o significado substantivo
.! o formal de organização e essa distinção é importante pelas mesmas
razões que levaram KarI Polanyi a diferençar entre os significados for-
mais e os substantivos do termo econômico.

Diz ele:

( ... ) nenhuma sociedade pode existir sem algum tipo de siste-

ma, que assegure ordem na produção e na distribuição dos bens. Mas
isso não envoÍve a existência de instituições econômicas distintas; nor-
malmente, a ordem econômica é meramente uma função da social,
na qual está contida. Nem nas condições de vida tribal, ou feudal,
ou mercantil houve ( ... ) um sistema econômico separado na socie-
dade. A sociedade do século XIX, na qual a atividade econômica foi
• isolada e imputada a uma razão econômica inconfundível, represen-
tou, de fato, um desvio singular ( ... ) semelhante padrão institucio-
nal não podia funcionar, a menos que a sociedade ficasse, de algu-
ma forma, submetida às suas exigências. Uma economia de mercado
só pode existir numa sociedade de mercado.
( ... ) Por circunstâncias idênticas às que foram mencionadas, nas
sociedades não-mercantis as organizações constituem, de modo geral,
campos de experiência de que ninguém tem formalmente consciência.
Em tais sociedades, os indivíduos têm uma vida compacta, não uma
vida diferenciada. Em outras palavras, existem em bases substantivas
e não formais, legais ou contratuais. Por exemplo, numa sociedade
primitiva uma família é uma organização substantiva, no sentido de
que não funcionaria como um sistema a menos que existisse algum pa-
drão nos relacionamentos entre aqueles que a constituem, e entre
estes e o ambiente exterior. A família em nossa sociedade, na medida
em que ainda preserva algumas funções da família arcaica, partilha
de seu caráter organizacional substantivo. No entanto, graças à natu-

200
reza da sociedade global contemporânea, a família está antes se trans-
formando II..IHI fenômeno de organização formal.
( ... ) Ao contrário das organizações substanli vas, as organiza-
ções formais são fundadas em cálculo c, como tal, constituem sistemas
projetados, criados delibt:radamente para a maximizaçãl\ de recursos.
CVI110 tópicos da teoria-padrão de organização, são artefatos sociais e,
/lesse sentido, organizações formais de variados objetivos têm existido
em todas tiS sociedades, embora só se tenham transformado em objeto
de estudo sistemático num estágio recente da história.
'( ... ) O desejo de poder inspirou deliberadas estruturas organi-
zacionais formais nas sociedades tribais, na Europa antiga, na Grécia,
em Roma, e em instituições específicas como o exército e a igreja.
Max Weber percebeu em tais estruturas traços daquilo que chamou
de burocracia, ou organização no sentido formal. Mas percebeu ele,
também, que nessas sociedades tais estrutllras constituíam enc1aves de-
limitados no contexto cio espaço vital humano. Em tais sociedades, a
maior parte do espaço vital humano mantinha-se disponível sobretu-
do para a interação social, livre das repressões da organização formal.
Em outras palavras, os tipos de ação calculista eram incidentais e fre-
qüentemente classificados sob regras de interação· social primária"
(os grifos não são do original) .~:'l

Prossegue Guerreiro Ramos dedicando vanos parágrafos ao te-

ma "interação simbólica e humanidade", e à "distinção, fundamental,
entre trabalho e ocupação" ("O trabalho é a prática de um esforço
subordinada às necessidades objetivas inerentes ao processo da pro-
dução em si. A ocupação é a prática de esforços livremente produzidos
pelo indivíduo em busca de sua atualização pessoal" (ou seja, sua
auto-realização) ,502
Depois dessa análise, salienta Guerreiro Ramos que de Taylor
até 1981 a teoria da organização tem sido, em grande parte, uma ideo-
logia do sistema de mercado, Para que sobreviva terá de remover seus
pontos cegos e redefinir-se sobre bases substantivas, t este o resumo
de suas conclusões:

1. O homem tem diferentes tipos de necessidades, cuja sátisfa-

ção requer múltiplos tipos de cenários sociais. t possível não apenas

551 Id.:m, p. 123-5.

552 Idem, p. 130.

201
categorizar tais tipos de sistemas soei":J, mas também formular as con-
dições operacionais peculiares a cuda um deles.
2. O sistema de mercado só atende a limitadas necessidades hu-
manas, e dett:rmina um tipo particular de cenário social em que se es-
pem do indivíduo um desempenho consistente com regras de comu-
nicação operacional, ou critérios internacionais e instrumentais, agin-
do como um ser trabalhador. O comportamel1to admil1istratil'o, por-
tanto, é conduta humana condicionada por impenltivos econômicos.
3. Diferentes categorias de tempo e espaço vital cOl'l'espondem
a tipos diferentes de cenários organizacionais. A categoria de tempo
e espaço vital exigida por um cenário social de natureza econômica é
ape'nas um caso particular entre outros, a ser discernido na ecologia
global da existência humana.
4. Diferentes sistemas cognitivos pertencem a diferentes cenários
organi:wdonais. As regrus de cognição inerentes ao comportamento
adminbtrativo constituem caso particular de uma epistemologia multi-
dimensional do planejamento de cenários organizacionais.
5. Diferentes cenários sociais requerem enclaves distintos, no
L'ontexto geral da tessitura da sociedade, havendo, contudo, vínculos
que os tomllm inter-relacionados. Tais vín~ulos constituem ponto cen-
11 ... 1 do interesse de uma lIbordagem substantiva do planejamento de

sistemas sociais.6~3

Após esses seis primeiros capítulos, em que Guerreiro Ramos ex-

põe fundamentadamcntc as idéias que o Icvaram à !Coria da delimita-
ção dos sistemas sociais, conct:ntra-se o autor, nos capítulos restantes
- 7 a 10 - na discussão dessa teoria e na apresentação do seu
"paradigma paraeconõmico", desenvolvendo as id6ias já antecipadas
na sua "declaração preliminar", apresentada à Universidade do Sul
da Califórnia em 1979 (v. item 15.2).

Para ele, "o ponto central desse modelo multidimensional, é a

noção de delimitação organizacional, que envolve: a) uma visão da
socicdllde como constituída de uma variedade de enclaves (dos quais
o mercado é apenas um), onde o homem se empenha em tipos nitida-
mente diferentes, embora verdadeiramente integrativos, de atividades
substul1livas; b) um sistema de governo social capaz de formular e im·

m Idem, p. 136.

202
p\cmentar as políticas e décisões distributivas requeridas para a pro·
moção do tipo ótimo de tnlOsações entre tais enclaves sociais" .Gõ-I

José Anhur Rios considera que:

'( ... ) a parte mais interessante do ensaio de Guerreiro Ramos é,

:içm dúvitlil, sua proposta de salvação. O ponto de partida seria uma
Jdimilação (contenção?) das organizações. Seu modelo pluridimen·
siunal acarreta uma visão múltipla dos segmentos sociais - dos quais
o mercado é apenas um enlre muitDs - e um sistema de governo ca·
paz de arbitrar e kgitimar as transações entre esses segmentos. Por ai
pretende eliminar a superorganização e a despersonalização causadas
pdo modelo atual.
( ... ) "Esses cemirios de libertação cOlIstituem a paraeconomia,
ou ~eja. um modelo em que as economias constituem apenas parte
du conjunlo Ja vida social. e também o núcleo de uma teoria política
substantiva de alocação de recursos e relacionamentos entre os vários
segmentos da sociedaJe, criando novas alternativas para o monopó-
lio d0:> sistemas centrados no mercado. Por aí introduz·se nos cenários
um novo alor - (\ paraeconomista, essencialmente, um animador de
formas par::,;ipativas" (os grifos não são dó original),

Parece-me extremamente fdiz a interpretação de José Arthur

Rios. Realmente. os "enclaves" que Guerreiro Ramos desejaria ver
institucionalizados formalmente, e até assistidos financeiramente pe·
los Governos. seriam verdadeiros "cenários" de libertação, em que
a "ocupação" e não necessariamente o "trabalho" seria a preocupa·
ção fundamental do ser humano, dentro de sua conceituação de um e
outro, que repito nesta oportunidade. embora já tenha sido registrada
neste livro, a saber:
"O trabalho ê a prática de um esforço suhordinado às necessida·
des objetivas inerentes ao processo da produção em si. A ocupação é
a prática de esforços livremente produzidDs pelo indivíduo em busca
de sua atuaiização pessoal", ou seja, de auto-realização."6511 .
Graficamente, o paradigma paraeconômico de Guerreiro Ramos
assim se expressa: ú56

554 Idem. p. 140.

555 GUERREIRO RAMOS. Alb.:rlo. A nova ciência das organizações. Op.
cil.. p. 130.
550 Idem, p. 141.

203
 Paradigma paraeconômico

Prescrição
Economia Isolado

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Motim Anomia
Ausência
de normas

Os elementos desse paradigma assim podem ser resumidos:

Paradigma paraeconômico - Modelo alternativo formulado por Guer-

reiro Ramos, capaz de substituir o modelo centrado no mercado, da
teoria social clássica, por um modelo muIticêntrico, onde há lugar e
convivência pal"a experiências polares. Os dois modelos são antinômi-
cos (contraditórios), embora não-incompatíveis. Neste modelo, convi-
veriam como atividades humanas, reconhecidas em pé de igualdade, o
trabalho e a ocupação.
Orientação comunitária e individual - No mundo social visualizado
pelo paradigma, há lugares para a atualização individual livre de
prescrições impostas e essa atualização tanto pode ocorrer em peque-

204
nos ambientes exclusivos, quanto em comunidades de tamanho re-
gular. Nesses lugares alternativos, nestes "enclaves" ou "segmentos",
s.:ria possível uma verdadeira escolha pessoal.
Orientação comunitária - Um dos pólos do paradigma paraeconômi-
co. Essa orientação produz o sistema economia, que massifica e igua-
Iiza através do sistema isonomia; mas prevê a possibilidade de motim
(quando prevalece totalmente o objetivo "trabalho" sobre o objetivo
"ocupação", a ausência da permissão dicotômica pode levar a esse
extremo).
Orientação individual - O outro pólo do paradigma paraeconômico
- onde cabe o indivíduo isolado; onde é possível o processo de ano-
mia; mas também está a possibilidade de um mundo muito espe-
cial, o do sistema chamado por Guerreiro Ramos de fenonomia. Nes-
te, o indivíduo, ou um pequeno grupo, permite a si ou seus membros
o máximo de opção pessoal e um mínimo de subordinação e prescri-
ção operacionais.
Economia - Enclave, contexto organizacional ou segmento, como
prefere José Arthur Rios, altamente prescritivo, estabelecido com o
fito de produzir bens e/ou prestar serviços e onde o mercado tende
a tornar-se uma categoria abrangente de ordenação da vida individual
e social (neste caso, o trabalho e não a ocupação seria o objetivo
único).
Isolado (insulação) - Enquanto o indivíduo anômico e os membros
de uma turba (motim) não são regidos por normas, o ator isolado,
em estado de insulação, conforme representado no paradigma, en-
contra-se supercomprometido com uma norma exclusivamente sua.
Isonomia (igualdade de normas) - Enclave ou contexto onde os seus
membros se relacionam como pares que interagem sob um mínimo
de restrições operacionais prescritivas.
Fenonomia (do grego phaineim) - Contexto social esporádico ou muis
ou menos estável, iniciado ou conduzido por um indivíduo ou um
pequeno grupo, onde prevalece o máximo de escolha pessoal e um
mínimo de prescrições operacionais (aqui, a "ocupação" seria vista
como merecedora das prerrogativas que na "economia" são concedi-
das ao "trabalho").
Motim (ou turba) - Coletividade destituída de normas, composta de
indivíduos que carecem ,de qualquer sentido de ordem social (pólo
extremo a que tenderia o indivíduo que "trabalha", mas não se
"ocupa").
Anomia (ausência de normas ou de regras de organizações) - Si·
tuaçãó limitada na qual a vida pessoal e social se anula. ,O indivíduo

205
dências, e não no ataque à formação social que as torna pOSSlvelS,
feito por quem internamente detém uma segura posição intelectuaL"

15.5 A crítica de Jorge Vianna Monteiro

Jorge Vianna Monteiro 560 escreveu, para a Revista de Administração

Pública (jan./mar. 1983), importante resenha bibliográfica, da qual
passo a citar algumas observações que, como esclarece o autor,
ocupam-se e~p.:cificamente com o elo que Guerreiro Ramos "pretende
estabelecer ou identificar entre pressupostos organizacionais (A nova
ciência das organizações) e o desenho de sistemas econômicos (numa
espécie de 'reconceituação da riqueza das nações')". Literalmente, as-
sim se expressa Jorge Vianna Monteiro.

"Nessa ordem de idéias, uma primeira sensação que fica da

ldtura do texto sob revisão é que o título do livro é um pouco en-
ganador (no original em inglês haveria o subtítulo? A valer a infor-
mação constante da ficha catalográfica da .:dição da FGV, não have-
ria na edição original o subtítulo). Esse seria um mero detalhe mer-
cadológico? Certamente que não, pois um dos argumentos mais pre-
sentes nos reparos que o Prof. Guerreiro Ramos faz à 'ciência das or-
ganizações' decorreria de sua inseparabilidade da 'ideologia de mer-
cado', com o que ela se deteria em questões puramente técnicas - o
que, de hábito, tem sido uma acusação recorrente feita à economia
e aos economistas. Assim, nada mais elementar do que associar o me-
canismo de mercado ao marco inicial ua economia à obra de Adam
Smi th. "S6l
A seguir, comenta o autor da resenha que nem todos reconhece-
riam a identidade da ciência ou teoria das organizações na caracteri-
zação que lhe dá Guerreiro Ramos .

. .. "E isso é particularmente verdadeiro na perspectiva da eco-

nomia. À guisa de exemplo tomemos uma das afirmações feitas no
livro: 'O modelo de análise e planejamento de sistemas sociais que
ora predomina, nos campos ( ... ) da economia e da ciência social em
geral é unidimensional, porque reflete o moderno paradigma que, em

sóo Professor de economia da PUC/RJ; professor de formulação e avaliação

de políticas públicas na EBAP e membro do Conselho de Redação da Revista
de Administração Pública.
SOl MONTEIRO. Jorge Vianna. Resenha bibliográfica. RAP. 17(1):127-32,
j&n./mar. 1983.

208
grande parie, considera o mercado como a principal categoria para a
ordena~ão dos negócios pessoais e sociais'. Essa é uma afirmação alta-
mente qualifkável,õ62 mesmo insustentável à luz do desenvolvimento
científico obsavado em alguns campos de indagação da economia."

· .. "(\m1 cfl!ito, é no campo da teoria de sistemas econômicos

que se pode ob:,ervar, com maior ímpeto, a absorção de conceitos e
re::>uhados analíticos da ciência das organizações. As contribuições de
autores como T. Koüpmans, ,. Montias, E. Neuberger, J. Kornai, entre
outros, parecem sugerir just~lmente o contrúriü: a enorme limiwção
que a ênfase nos processos de macado tem colocado para o desenvol-
vimento de uma teoria de sistemas econômicos. O novo paradigma da
análise de ::.istemas econômicos é, por isso mesmo, incomparável, em
precisão conceitual e rigor analítico, com a visão ortodoxa de sistemas
(que, por exemplo, induz ao uso de tipologias surradas como 'capita-
lismo', 'socialismo' e de associações como capitalismo e mercado, so-
cialismo e pianejamento)."
· .. "Outro campo da teoria econômica que vem recebendo im-
pactos vigorosos da 'ciência das organizações' é o do estudo do deci-
siul1-muking. Aí também o pensamento econômico se estende muito
além de seus domínios tradicionais da produção, consumo e distribui-
ção de bens e serviços através do mercado."
· ., .. Esse campo está indd;; v'dmente ligado ao nome do grande
Jacob Marschak e a sua profunda especulação sobre a teoria econô-
mica da organização - o que parece um suficiente comra-exemplo
para outra afirmação do Prof. Guerreiro Ramos: 'Tal como Keynes,
hoje haverá algumas pessoas que prefiram suspender a crítica à teo-
ria organizacional corrente, porque, embora sendo pobre em sofistica-
ção, ela funciona'. A leitura de Econom;c theory of teams poderá con-
vencer a qualquer leitor do sentido apropriado da 'sofisticação' e de
como pode 'funcionar' uma teoria!"
Prossegue Jurge Vianna Monteiro sua resenha, anotando outra
afirmação de Guerreiro Ramos que também considera "qualificável":
sua subestimação dos avanços da moderna "economia institucional"
na sua variante de "escolhas coletivas". Para Guerreiro Ramos, onde
se vê "escolha pessoal", não há nenhuma __ o. ela é pregada em termos
de modelo unidimensional, que visualiza o espaço social como hori-
zontal e plano: nele, onde quer que vá, nunca sai do mercado.· Citan-

:'U" GUERREIRO RAMOS. Alberto. Op. cil.. p. 1 e 141.

• N. da A. "Qualificável" significa. no caso, duvidoso ou discutível.

209
do Hayeck e Buchanan, Jorge Vianna Montdro considera haver uma
consciência muito nítida quanto à separação do comportamento dos
indivíduos que atuam no mercado e no processo político, Há diferen-
tes dimen!iões pdas quais a escolha individuul nos processos de mer-
cado (por exemplo, competição perfeita) e nos processos polílÍl:os
(por exemplo, em governo representativo) podem seguir caminho~ bem
diversos. O autor assinala uusência, no texto de Guerreiro Ramos de
menção a esse importante assunto e examina vários aspectos em que
vê reul 'escolha pública" e termina afirnHlI1do que a teoriu da eswlha
públil:a tem contribuído para a análise das aplicações polítil:as da
economia, outro campo em que as opções não envolvt:m necessariu·
mente os processos do merl:ado,G6a

5ól MONTEIRO. Jorge Vianna. Resenha bibliográfica. RAP, 17(1): 127·32,

jan./mar. 1983.

210
 CAPITULO 16

CONCLUSOES

o IMPACTO DA INFORMÁTICA
PERSPECTIVAS

Ao concluir este trabalho, na sua primeira edição, respondia ne-

galivamente à indagação que intitulava o capÍlulo final - "Hal'~rá
lima teoria gi:ral de organização?" - e justificava essa minha reação
com cerlO otimismo quanto ao futuro
Nas edições seguintes. em que procurei acrescentar o que de mais
r.:kvantl!, a meu ver, se publicava sobre teoria das organizações a ca-
da nova década, a minha resposta àquela indagação tem permaneci-
dü negativa. E negativa ainda o é nesta nova edição.
Entrel<II1IO, deve ser reconhecido que, por sua própria flexibili-
dade, o enfoque contingencial ou situacional pode ter pretensões uni-
verli,tlizullll:li ao admitir, claramente - mdhor diria, proclamar -
que as contingências de cada caso traçam os limites e definem as pos-
sibilidades de êxito de determinada concepção ou modelo organiza-
cional.
Veja-se, por exemplo, o comentário de Bergamini de Abreu
(1983), no sentido de que, a partir das críticas acerbas feitas por Her-
bert Simon e outros .. respeito dos mitos em organização, os concei-
tos da ,:'3cola trudicional foram postos sob suspeição. Após o primeiro
impacto, porém, permaneceram de pé muitas das proposições origi-
nalmente apresentadas pelos clássicos, em virtude das conclusões a
que chegaram, entre outros, pesquisadores do porte de Joan Wood-
ward; Hurns & Stalker; Chandler, Lawl'cm:e & Lorsch. Demonstra-
ram que a estrutura formal, o funcionamentu de uma organizaçãu
dependem das variáveis ambientais (tecnologia, condições de mer-
cado. elitl'atégias, etc.). Por essa razão - conclui Bergamini - nas
organizações em que o ambiente externo é relativamente estáyel (on-
Je, por exemplo, é baixo o grau de incerteza quanto aos mercados,
a tecnologia modifica-se lentamente), é válida a adoção dos princí-
pios clássicos de organização. 564

%-1 ABREU. Rcrgamini A. de. Análise da estrutura formal das organizações

- I:onsiderat;ões práticas. RAP, 17(4):127-66, ou\./dez. 1983.

211
 Weber continua a atrair O interesse dos cientistas SOClalS, em
geral, e mais particularmente o dos especialistas em teorias de orga-
nização - no que se refere ao modelo da burocracia. Esse interesse,
porém, não leva à unidade no tocante a sua interpretação; enquanto
a maioria vê nesse "modelo ideal" uma descrição de algo criado pela
mente para servir de pano de fundo à análise e à avaliação de reali-
dades objetivas, outros nele encontram uma prescrição· que deveria
ser obedecida.
De qualquer forma, a discussão em torno do modelo ideal we-
beriano tem, sem dúvida, projetado luz sobre muitas das disfunções
das realidades burocráticas que defrontamos e contribuído, senão para
sua correção, pelo menos para a amenização de várias delas - como,
por exemplo, procuram fazê-lo as autoridades brasileiras lançando
tanto o Programa Nacional de Desburocratização, como o da Deses-
tatização.
De outra parte, a fenomenologia apresenta um sério desafio aos
adeptos do neopositivismo (ou positivismo lógico), argüindo sua du-
vidosa validade epistemológica. Resta, porém, às concepções fenome-
nológicas comprovar sua própria validade, ou seja, provarem-se efe-
tivamente confiáveis. Mesmo sendo esse o caso, não resta dúvida de
que a contribuição do enfoque do comportamentalista às teorias organi-
zacionais, quando expresso quantitativa e não qualitativamente -
como geralmente acontece - sofreu um severo impacto negativo da
crítica fenomenológica e, a seguir, da dos proponentes da metodologia
qualitativa.
O enfoque comportamentalista teve, com o surgimento das me-
todologias comumente conhecidas como DO - desenvolvimento or-
ganizacional, a partir dos anos 60 e mais intensamente na década
seguinte - seu momento áureo no .que se refere às suas possibilidades
de operacionalização. Parecia, realmente, a muitos - e eu fui um
deles - que era enfim chegada a factibilização dos pressupostos da
escola comportamentalista, mas o decorrer do tempo veio evidenciar
o peso do fator "cultura" no processo de aclimatação dos modelos de
DO, sua inegável tendência à "reificação" - entre outros aspectos
duvidosos. E a aplicação da fenomenologia às teorias de organização,
se não foi tão longe nas suas conclusões como se se pudesse dizer,
à feição de Pirandello, "Assim é, se lhe parece", veio, todavia, con-
tribuir para desacreditar a aceitação, até então algo passiva, da in-
trodução maciça de "pacotes" de DO em nossa administração.
A propósito de "reificação", vale lembrar que David Silverman
assinala, com propriedade, que, à proporção que novos enfoques do

212
estudo das organizações se sucederam no decorrer deste século, cada
avanço tem sido acompanhado da geração de novos problemas e in-
certezas. Paradoxalmente - continua - tais problemas e incerkLas
surgiram principalmente porque cada esquema novo pretendia ofere-
cer uma solução ao beco sem saída que os esquemas precedentes
haviam criado. Assim aconteceu, por exemplo, com o enfoque sistê-
mico, que, partindo da presunção do inter-relacionamento de fenô-
menos aparentemente isolados, focaliza as necessidades de sobrevi-
vência e ajustamento enfrentadas por todos os sistemas. Especifica
também os mecanismos auto-reguladores que eles utilizam para satis-
fazê-las. No entanto - conclui Silverman - é duvidoso que os for-
muladüres da análise sistêmica possam oferecer qualquer explicação
da mudança social sem recorrer a reificações. 56ã
De outro lado, o progresso da informática, em geral, enfraque-
ceu extraordinariamente a argumentação da escula tradicional, pro-
ponente de princípios tais como da divi~ão do trabalho, especializa-
ção, alcance de controle, coordenação.~ti6 O uso generalizado e pro-
gressivo do microcomputador por executivos e seus assessores de
todos os níveis facilitou e, mesmo impôs o contato desses executivos
com seus subordinados imediatos e mediatos. Esse novo processo de
relacionamento destrói gradativamente a necessidade de desdobra-
mentos na escala hierárquica. Enfim, como falar, por exemplo, em
alcance do controle quando o micro está sendo cada vez mais uti-
lizado? .
Além disso, o progresso da informática poderá, quiçá, forçar
o surgimento de uma nova especialidade que venha representar para
as ciências administrativas papel semelhante ao da Econometria rela-
tivamente à Economia. Também é de se prever que, através de mo-
delos matemáticos devidamente testados em computador, possa com-
provar-se ou refutar-se determinada teoria.
As perspectivas são, portanto, mais otimistas que há alguns anos.
Quanto ao resumo, talvez excessivamente longo, que pretendi
fazer de "A nova ciência das organizações - uma reconceituação
da riqueza das nações". devo re'i~altar que me senti ínteiramente à
vontade, por questões de formac,;~v. apenas no que se refere à" concep-

565 Silverman utiliza este conceito, como eu mesma o fiz no parágrufo ante-
rior. com o significado a que alude Ana Maria Campos, nota de rodapé n." 516.
(Silvcrman, David. The theory of organiza/ians. A sociological framework.
London, Hcinemann, 1970.)
566 Devo a Bergamini de Abreu ter-me chamado a atenção para esses dl!sen-
\'olvimentos.

213
ção das teorias de organização no seu sentido estrito - não no sen-
tido abrangente e profundo que lhes dá Guerreiro R<lmos, que incur-
siona com naturalidade tanto na filosofia como na história, na socio-
logia, na psicologia social, na teoria econômica, na ciência social
em geral.
Seus comentários sobre os autores clássicos das teorias tradicio-
nais - Taylor, Fayol, Gulick, Mooney, etc., assim como sua contun-
dente crítica aos simonistas e anti-sinunistas; sua admiração bl!'m ar-
gumentada pela singularidade da contribuição de Max Weber a essas
teorias - tudo isso enriquece de muito a literatura existente sobre
a mutéria.
A resenhu literária de Jorge Vianna Monteiro parece indicar que
virão dos economistas as críticas mais acirradas - e isso se deverá,
talvez, ao subtítulo de seu livro (Uma recollceituação da riqueza das
nações). Pessoalmente, creio que esse subtítulo é, no mínimo, desne-
cessário, para não dizer desnecessariamente imprudente. Mas a pru-
dência, tanto quantu cu saibu, nunca foi característica peculiar à
personalidade de Guerreiro Ramos, e isso contribuiu, a meu ver, para
que ele alcunçasse as alturas de sua derradeira obra. Assim, nada há
a. bmentar.
Assim mesmo, desejo assinalar que esse subtítulo deixou-me, de
início, perplexa. Cheguei mesmo a levantar uma objeção nesse sen-
tido, nus reuniões promovidas pelo Ibam, em t 981, ao ser lançado o
livro de Guerreiro Ramos porque, de certa maneira, seu autor parecia
ignorar a existência de O capital, também uma "reconccituação da ri-
queza das nações". A releitura do livro/'u, sua análise mais cuidadosa
corrigiram essa minha impressão de três anos atrás, tornando bem
claro que a "teoria de delimitação dos sistemas sociais" foi conce-
bida tendo paI' base as sociedades de economia de mercado. Real-
mente, os enclaves ali segmentos sociais nda previstos só poderiam
funcionar no regime de livre iniciativa, embora necessitassem, em
alguns casos, de auxílio governamental, já tão comum, aliás, em mui-
tos desses regimes. Na parte do mundo de ideologia marxista, essa
teoria e seu "paradigma paraeconômico" não poderiam ter chance de
acolhimento. Para os ideólogos marxistas seriam considerados, pro-
vavelmente, romântico absurdo, para não dizer heresia.
Note-se, finalmente, quanto à praticabilidade das idéias de Guer-
rdro Ramos sobre os enclaves, que o recente livro de Raimundo Cota

567 O livro cita, ao todo, 3éS pensadores e personalidades, da história clássica

até nossos dias. As citações de Marx são em número d'e 14.

214
Garcia;';" bust!ado em sua tese de mestrado, versa uma concepção do
projeto Grande Carajás em termos da ddimitação dos sistemas sociais
e é uma indicação segura de que essa teoria pode produzir frutos
.:om:rcl0S e de alto interesse para nossõ país.
E~~c tnlbalho, ao lado dos rdadonados na Revista ele Adminis-
lrapiv Pública (n. 1 c 2. de 1983). representa. realmente, uma con-
lribui.;ão positiva no sentido de trazer o "pnradigma paraeconõmico"
dilS discussões em sala de aula para o domínio da prática de adminis-
tr,u.. ão.
Os próximos anos dirão se isso. de Cato. acontecerá. e em que
IllcJida.

;", O livro se denomina Curu;ás. a im'usão desarmada.

215
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229
 INDICE ANALITICO
A 8arnard, Chester 49, 53, 57, 61,77,
Abr.:u, Bergamini d.: 89, 90, 211
Administração científica 10
dementos da 12
princípios da 13
V. tb. Organização Cormal; Taylo-
rismo
Administração funcional
Ver Supervisão, funcionalização da
Administrar
ddinição de 128
Alcance de Controle
Vt!r Controle
Ambiente
Ver 1\ludança ambh:ntal
AlIbulI, T. E. 7
Almond 187
Amllr, I. 9
Anáhs.: estrutural Cuncional 165
Analista de administração
funçõ.:s de 147
Anatomistas da organização 20, 78
contribuição dos 34
V. tb. Escola anatômica; Organiza-
ção formal
Anderson, L. 35, 82, 83
Arantes, losé Maria 164
Argyris, Chris 82, \08, 113, 199
Autoridade
centralização da 24
conc.:ito de 47, 57, 162
d.:sccntralLl:ação da 24
e respon~abiJ.dade 60
n:lações de 58
zoneullI.:nto da 17
V. th. Ord.:ns
B Comporlamentalistas
Uabbuge, Charles 87
Bakke 77 ' V. lb. Gerência
100, 107, 108, 117, 130
Barth 9
Bastide, Roger 118,119
Bcck.:r, Howard S. 184
8endix, Reillhard 145
Bennis, Warr.:n G. 114, 145, 151, 175
BertalanHy, Ludwig von 125,126, 172
Bertero, Carlos Osmar 160, 161
Blall, P.:ler 79, 96, 106, 109, 118
Bloch, E. 189
Bogdan, Robert 182, 183
Bogdanov, A. 172, 173
BOlllding, Kennelh 125, 187
Buchanan 210
Burocracia
e teoria clássica 96·8
modelo weheriano da 92-8, 159,
163-4, 194, 212
teoria da 163
Burns 211
Burrell, Gibson 185
. C
Campos, Ana Maria 181, 182
Campos, Edmundo 160
Caravantes, Geraldo 182, 183
Cargo
Ver Função
Carnap, RudolC 184
Centralização 25
Chandler 211
Chiavenato, Idalbl:rto 157, 158, 176,
177, 178, 179
Ciência da informação
definição de 139
Ciência social
progresso nos E.E.U.U. 186-7
Ciências gerenciais 137
Ver Teoria dos comportamentalistas
Comportamento gerencial 145
231
Comportamento organizacional Equilíbrio administrativo
diagnostico do 113 Ver PrOl;":SSO de equilíbrio adminis-
V. Ib. l\:oria dos comportamt!nta- trativo
listas Es(ola anatômica 20. 35-7
Comunica~ãü V. tb.' Anatomislas da organização;
administrativa 61-4 Orgali ÍLaçüo formal
conc..:ilOs lIe ó I, 139 Escola Comportam..:ntali~ta
e os comportam':lIIali~tas 109 Ver Tt:oria dos Comportamenta!is-
Conflito inJu:,trial 103 las
Escola Lk Rdaçôt:s Humanas
Controle
caractt:rísti-:as da 51, 99-105,144
alcance de 31, 1 lO
críticas à H5
evolu.,:ão do 39
V. tb. Sociólogos lia organização;
V. tb. Supervisão
Teoria dos comportamentalistas
Coordenar
Especialililção 14, 23
definição de 32 V. tb. Trabalho, lIivisão do
Cyert, R. M. 106 Estrutura 117
V. tb. Estruturalismo
D Estruturalismo 116-21
V. th. Estrutura
Dllle, Emest 90, 91 Etzioni, Amilai 78, 85, 95, 96, 99, 101,
Dllrwin 126 103, 116, 119, 120
Daunham, Wallace 49 Exct:ção, princípio da 15
Davis, Ralph C. 13
F
D.:partamentalização
Iimit.:s da 31 Fayol, tknri 16, 20, 22, 23, 24, 25,
V. tb. Trabalho, divisão do 32,33,34,35,36,97. 112, 147, 163,
Descentralização 25 194
Dessler, Gary 162, 163, 179, 180 Fenomenologia 181-5,212
Determinismo 188 Fider, Frell A. 176
F!t::ment, Claude 118
Deutsch, Karl 187
Follett, Mary Parker 38, 39, 42, 44-8,
Dewey, John 99
64, 77, 83, 100, 107, 176
Dixon 82, 99, 108, 130
Fontenelle 118
Documentação Ford, Henry 10
definição de 139 Formalismo 167
Dreyfus, Philippe 138 Franck, Philipp 184
Drucker, Peter 91 Fremont, D. Kast 125
Du Pont 90 Freund, Julien 161
Dufrenne, Mikel 117 Freyer, Hans 119
Friedrich, Carl 161, 164, 192
E Função
subdivisão da 14
Easton 187 V. tb. Trabalho
Engels 118
G
Engenheiros da organização 9, 78
V. tb. Organização formal; Taylo- Gantt 9, 87
rismo Garcia, Raimundo Cota 214

232
Gaus, John M. 69 K
Ccer, 81anche 184
Gcrênda 127 Kahn, Robert L. 78, 109, 120, 124,
V. tb. Comportamento gerencial 132, 133, 134, 137, 187
Gerth 159 Kant 181
Gilbrcth 9, 13, 87 Kassem, M. Sumi 158
Girdwood, Charles Reginald 191 Kast 74, 78, 93, 94, 95, 96, 97, 100,
Gordik, George 171, 173 126, 127, 136, 137, 138, 143, 144
Gouldner, Alvin 94, 97, 109, 117 145, 147, 148, 149, 153, 177
Gr"kunas 31 Kutz, Daniel 78, 109, 120, 132, 133,
GroJzins, MOrlon 19, 65, 144 134, 137, 187
Grupos dI! trabalho 53 Keynes 126
V. Ib. Organização informal Kimball, D.:xter 16
Gulidi., Luther 16, .lO, 22, 23, 25-31, Knox, lohn B. 102
3~, 34, 35, 36, 82, 83, 88, 95, 97, Kolasa, Blair I. 97
163. 194, 195 Koontz 88
Kooprnans, T. 209
H Kornai, J. 209

Habastroh, 74, 79 L
Haire. Mason 73, 106, 108, 111, 150
Lahy, J. M. 9
Halsey, F. A. 87
Landsberger, Henry 101
Hampton. David R. 176
Larsch, I. W. 136
Hayedi. 210
Latham, Earl 5
i!t:gel 181, 187
Lawrence, P. R. 136, 211
Henderson, Keith M. 97, 148, 149
Leavitt, Harold J. 109, 136, 139, 140.
Henderson, Lawrence J. 102 141
Heterogeneidade 167
Le Chatelier. Henry 9
Hoinans, George 108, 123, 124
"Lei da situação" 44, 176
Hopkins, Terence 117 Leighton. A. 44, 60
Hull 177 Leiley, Alan C. 85
Huss.:rl. Edmundo 181 Lênine 172
Lévi-Strauss, Claude 118. 121
Lewin, Kurt 99
Liberdade 188
1bert, A. 9 Liderança
Informação e os comportamentalistas 111
definição de 139 Likert, Rensis 82, 101, 109, 111, 124,
Informática 143
definição de 139 Litterer, Joseph A. 153
influência nas organizações 213 Littre 118
Integração 40-2 Lorsch 176, 211
sistêmica 148 Luthans, Fred 174, 175

Jacqúes, Elliot 108 March, James G. 84, 85, 88, 95, 96,
lohnson, R. A. 125, 126, 127, 137 106, 108, 109, 117

233
Marx, Karl 116, 118,172,187 Ordens
Ma~sie, Joseph 1.. 100 aceitação de 57-8
Miltla, João Eurico 191 efeitos dus 44
Mayo, Elton 49, 51, 77, 82, 83, 99, emissão de 44-6
102, 120, 145 V. th. Autoridade
M-:Gregor, Douglas 82, 109, 112 Organização
Menon, Robert 94, 97, 117, 168, 187 adaptação ao ambiente 179
Milchell, Ten:nce R. 176, 177 ddinição de 21-2, 38, 51. 75
Modelo burocrático delimitação da 202
Vcr Burocraciil, modelo da na URSS 171
Mou.:!o de possibilidade 186 por projeto 92
Modelo de Tavistock 124 principios de 6, 23, 40-8, 60
Moddo prismático 167 V. tb. Administração científica;
Modernização 187 Anatomistas da organização; En-
Monteiro, Jorge Vianna 191, 208, 209, genheiros da organização; Esco-
210, 214 la anatômica; Taylorismo; Teo-
Montias, J. 209 ria de Organização; Teoria de
Mooncy, ,. D. 20, 22, 24, 26, 32, 33, Sistemas.
35, 36, 84, 85, 88, 92, 163, 194 Organização formal 51, 81-98
Morgan, Gareth 185 e burocracia 96-8
Morgan. Lewis H. 118 teoria da 143-7
Morganstern 141 Organização informal 51
Morse 176 e o sistema aberto 129
Morstein-Marx, Fritz 88 funções da 53
V. tb. Grupos de trabalho
Motta, Fernando C. Prestes 160
Organizações humanas
Motla, Paulo Roberto 169, 171
classificação das 134
Movimento das Relações Humanas Organizar
Ver Escola de Relações Humanas
definição de Fayol 147
Movimento stakhanovista 9 .
Mudança ambiental 169, 170 P
Mudança organizacional 169, 170
Paradigma paraeconômico 204-6
N V. tb. Para economia
Paraeconomia 203
Nagel, Ernest 188, 195 V. tb. Paradigma paraeconômico
Nascimento, Kleber 81, 103 Parsons, Talcolt 117, 120, 122; 127,
Neuberger, E. 209 137, 147 1 161, 187
Neumann, von 141 Partridge, R. W. E. 83
Neurath, Oito 184 Pavlov 177
Niles, Henry E. 24, 26, 31, 36 Penna, Antônjo Gomes 181
Normas sociais 60 Person 9, 13, 18
Pesquisa operacional
O projeto de 138
Pfjffner, John 82, 85, 101, 107, 146
Ocupação Piaget, Jean 118
concepção de 203 Poder
O'Donnell 88 exercício do 43

234
Pulllica cuglllllva 196 Schimidt 176
POSOCORB 82 Schon, Donald 194
Principio Jã exceção SCOU, William G. 75, 76,78, 79, 80,
VI!r Exco:çãu 81, 87,96, 102, 106, 109, 118, 131.
I'ru.:c~>o 1.1" equilíbrio administrativo 135, 137, 150, 151, 162, 176, 177
132 Seckler·Hudson, Catheryn 25, 26, 33,
I'rUl.:':ssu decisório 106 36, 42
I'sin)lugus da organização 38, 78 Selznkk, Philip 49, 52, 54, 66, 76, 94,
97, \17, 130, 184
Q "Sentimentos"
ddinição de 44
llU.:lzkuw IUIJ "Serendipity" 194
Sherif, M. 109
R Sherwood 85, 101
Silva, Benedicto 138, 139
Raci'IlIi1lidadc .198 Silverman, David 212
Raddiff-Brown 118 Simon, Herbert 5, 6, 17, 44, 49, 51,
Rilmu~, Alberto Guerreiro 167, 186, 54, 60, 64, 77, 84, 85, 88, .9j, 96,
188, 189, 190, 19\, 192, 193, 194, 100, 105, 106, 107, 108, 109, 117,
195, 196, 197, \98, 200, 201, 202, 142, 198, 211
2U3. 2U6, 207, 208, 209,214 "Síndrome eomportamentalista" 193
Raruport 106 Sistema
R~dfidJ, Charlo:s 25, 44, 49, 61, 100 aberto 126, 130, 132
Rcichenbach, Hans 184 definição de 125
Rdlly 163 fechado 130
R.:>punsabilidaJe Sistema (conL)
CI!ntralização Ja 24 global 126
descentralização da 24 partes do \31
Ricc 124 social
Ri.:sman, David \95 abordagem reducionista 198
Riggs, Fml \65, 166, 167, 168, 169, definição de 120, 127
171 externo 123
Rios, lo>'! Arthur \91, 192, 193, 197, interno 123
203 sociotécnico 124
Ro.:thlj,bcrgcr, f. I. 5,45,49,50,62, V. tb. Teoria da delimitação dos
82, 99, 102, 108, 130 sistemas sociais; Teoria de sistemas
Ro>ellzw.:ig, lames E. 74, 78, 93, 94, Skinner, B. f. 177
95. 96, 97, 100, 125, 126, 127, 136, Sloan )r., Alfred P. 90, 91
137, 138, \·n, 144, 145, 147, 148, Smith, AJam \78
149, 153, 177 Smithburg, D. 49, 51, 54, 60
Rub':llsh.:in 74, 79 Sociólogos da organização 49, 78
V. tb. Escola de Relações Humanas
S Spencer 118
"Staff"
SayJ.:s, Leonard 90 definição de 33
Schcin, Edgar 124 Stalker 211
Schelick, Mortiz 184 Starbuck, William H. 152
Schclting, von 161 Strother, G. B. 87, 96, 97, 104, 141

235
Subsistemas definição 79
chave 128 e quantificação 152
de organização 136, 149 escopo 5-8, 66-9
V. tb. Teoria de sistemas evolução da 143, 157
SuIlivan, Harvey Stack 147 ciclos da 149
Superposição futuro da 211
fenômeno da 167 racionalbmo na 36
Supervbão segundo Guerreiro Ramos 191-205
funcionalização da 15 críticas 206
V. tb. Controle, alcance de V. tb. Moddo de possibilidade; Or-
ganização formal; T ..:oria geral de
T organização; Teorias administra-
tivas
Tannebaum 176 Teoria da organização formal
Tarefas Ver Organização formal
estruturação das 178 Teoria de motivação 85
Taylor, Fn:derick Winslow 9, 85, 86, Teoria de sistemas I·H!
87, 88, 97, 148, 163, 178, 194, 195 na URSS 171
Taylor, Steven J. 182, 183 origens da 122-42
Taylorismo 9-19 . V. tb. Organização; Sistema; Sub-
V. tb. Administração científica; En- sish:mas
genheiros da organização; Orga- Teoria dos comportamentalistas 105,
nização formal 147
Tecnologia da informação 139 V. tb. Comportamento organizacio-
"Tektologia" 171-3 nal; Escola de Relações Huma-
Tensão 108 nas
Teoria Teoria dos pap':is 131
características da 79 Teoria g..:ral de organização 153
e prática 7-8 V. tb. Teoria de organização
Teoria Clássica Teoria "N" 187
Ver Organização formal Teoria organizacional
Teoria contingencial Ver Teoria de organização
Ver Teoria da contingência Teoria "p" 188
Teoria da contingência 176-80 Teoria "X" 112
Teoria da decisão Teoria "Y" 112
Ver Processo decisório Teorias administrativas
Teoria da delimitação dos sistemas evolução das 180
sociais 189-215 V. Ib. Teoria de organização
Teoria da organização . Thernwald 119
Thompson, James D. 97, 129, 130
abordagem americana 158
Thompson, V. 49, 51, 54, 60,78, 106
abordagem contingencial 174~80
Thorndike 177
abordagem européia 158
Tomada de decisões
abordagem sistêmica 123-5
Ver Processo decisório
classificação da 78 Tonnies 119
concepção dos anatomistas 66 Towne, Henry R. 87
concepção dos engenheiros 9, 66 Trabalho
contribuições a 74 adaptação ao 178·9

236
 cunc~pção do 16~ 203
divisão do 14, 23, 54
por autoridade 24
pur n:sponsabilidaue 24
pur tardas 27-30
V _ Ih. lkpartamentaÚzação; Espe-
cialiLação; Função
Trbl 124
U Weir 90
Un:, Andn:w 87
Urwid.. L. 20, 21, 26, 29, 30, 31,36,
83, 88, 92. 95, 97, 147, 163
V Wilson, H. T. 206, 207
Vango:las 118
ViCI, J.:an 117, 118, 120, 121
W
Waldo, Dwight 20, 73, 80, 83, 143,
150
Wallace, Schuyler 20, 28, 29, 30, 36
Walscn 177
Weber, Max 92, 93, 94, 95, 96, 97,
108, 116, 117, 119, 159, 160, 161.
162, 163, 164, 178, 192, 194, 195,
212
Whisller, Thomas L. 139, 140, 141
White, Leonard 5, 6, 22, 32
Whitehead, T. N. 49, 50, 82, 83
Whyte, William F. 105,110,111,195
WiIIs 159
Wiugen,;lein, Ludwig 184
Woodward, Joan 88, 89, 90, 101, 135,
151, 152, 211
237