Administrativo 1 PDF

DELEGADO FEDERAL
Disciplina: Direito Administrativo

Profa.: Fernanda Marinella
Aula nº. 01
MATERIAL DE APOIO – MONITORIA
Índice
1. Artigo Correlato
1.1 Os diferentes critérios adotados para a conceituação do Direito Administrativo
1.2 O regime jurídico-administrativo. Construção de seus princípios e suas implicações normativas à luz
do pós-positivismo
2. Assista!!!
2.1 O que se entende por Administração Pública no sentido subjetivo?
2.2 O Poder Judiciário poderá revogar atos administrativos?
3. Leia!!!
3.1 Controle jurisdicional dos atos administrativos praticados no exercício de prerrogativas discricionárias
3.2 Do controle Judicial da Administração Pública
4. Simulados
1. ARTIGO CORRELATO
1.1 OS DIFERENTES CRITÉRIOS ADOTADOS PARA A CONCEITUAÇÃO DO DIREITO

ADMINISTRATIVO
Autor: Advogado da União, mestre em Direito Econômico pela Universidade Federal da Bahia, professor de
Direito Constitucional. É autor do livro "Dívidas condominiais e bem de família no sistema jurídico
brasileiro" (Editora Lumen Juris).
Publicado em: Março de 2010.
RESUMO: as influências histórica e cultural nas diferentes formas de conceituar do Direito Administrativo
que ilustram a impossibilidade de precisar o momento do seu surgimento.
Precisar o surgimento do Direito Administrativo é tarefa impossível, pois a Ciência do Direito analisa
objeto cultural baseada na imputação e no subjetivismo humano. Não há, como nas Ciências Humanas,
uma relação de causalidade, existe sim a atribuição de consequências e valores aos fatos individuais e
sociais relevantes.
O aparecimento de um fenômeno estudado pelas ciências exatas pode dar-se em um preciso e exato
momento; por exemplo, os terremotos surgem em data precisa, não sendo necessária grande atividade
intelectual para precisar a manifestação de tal fenômeno na natureza.
O Direito Administrativo é, segundo a ótica subjetiva, um conjunto de normas, regras e princípios que
regem as relações endógenas da Administração Pública e as relações exógenas que são travadas entre ela
e os administrados.
O conceito objetivo leva em conta não os atores da relação, mas, sim, como o próprio nome diz, o objeto
da relação jurídica travada.
DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Sob a ótica objetiva, o Direito Administrativo é o conjunto de normas que regulamentam e regulam a
atividade da Administração Pública de atendimento ao interesse público.
Para Lombard, o Direito Administrativo atual é definido como um conjunto de regras aplicáveis à
Administração Pública cuja inobservância pode ser sancionada por julgadores independentes [01].
O conceito de Lombard acima remete-nos à tripartição de Poderes encetada formalmente por Montesquieu
[02], com a ideia subliminar de limites ao Poder Absoluto [03]. Lombard [04] mostra claramente que
divide o Direito Administrativo em duas fases, quais sejam, a moderna e a antiga.
O seu conceito pode ser sotoposto à fase moderna, que dispersa o Poder entre mais de um órgão, e que
tem como expressão de maior importância a seguinte: "Estado de Direito".
O surgimento do Estado não se confunde, entretanto, com o surgimento do Estado de Direito, e o Direito
Administrativo, ainda que qualificado como antigo, surgiu com o aparecimento do Estado.
Limitar o conceito com a exigência de órgãos independentes para assegurar a sua observância representa
limitar o seu período de existência e terminar por limitar o seu estudo à existência de um Estado
Constitucional Moderno.
Não havia Administração Publica na França pré-constitucional?
É claro que havia, pois existia um poder estatal central que estava dividido em órgãos e que travava
relações contratuais ou estatutárias com os administrados.
Tanto nas relações internas quanto nas relações externas havia, como há hoje, mesmo com o Estado de
Direito, uma desproporção – um dos atores sobrepõe-se aos demais.
A Administração Pública sempre será onipotente, e o administrado, ou os seus elementos internos, será
sempre hipossuficiente, pois, para atingir a finalidade pública, a Administração deve ser dotada de
poderes extraordinários.
No Direito Administrativo antigo, tais poderes não sofriam as limitações do atual Estado de Direito.
O Estado representa uma sociedade política dotada de certa organização, devem estar bem claras as
formas de aquisição, exercício, manutenção, perda do Poder e de fixar as normas de convivência entre os
membros daquela sociedade.
Há três posições fundamentais sobre o surgimento do Estado [05], são elas:
a)A primeira considera o Estado como a própria sociedade, confundindo-se com a organização social
dotada de poder para regulamentar o comportamento de todo o grupo. Tem-se o Estado como um
elemento intrínseco e universal na formação inter-relacional humana;
b) A segunda considera que pode existir sociedade humana sem a existência de um Estado ainda que
durante um certo período de tempo, sendo que depois, a depender do nível de evolução da sociedade e
das suas necessidades, pode surgir um Estado;
c)A terceira somente considera criado o Estado se presentes certas características muito claras e
específicas. Os adeptos desta teoria afirmam, inclusive, que podem precisar com absoluto grau de certeza
a data do surgimento de um determinado Estado.
As afirmações do professor Dallari [06] mostram que as duas primeiras teorias sobre o surgimento do
Estado são compatíveis com a classificação bipartite de Estado (antigo e moderno). A terceira mostra que
pode haver um marco temporal exato para o surgimento do Estado, consubstanciado em um fato histórico
preciso.

A terceira teoria desconsidera o Direito como um objeto em plena evolução de acordo com os valores
escolhidos pela sociedade da época, fixando marcos estáticos para o surgimento de ideias, algo
impensável no campo das ciências sociais.
Fato é que o Estado surge com a sociedade organizada para a satisfação do bem comum ou coletivo,
sendo certo que não há como precisar o momento exato de organização da sociedade. É lógico que, para
a sua existência é indispensável um mínimo conjunto de regras consolidado e cognoscível aos seus
membros.
Ressalte-se que houve épocas em que as normas de Direito Administrativo estavam inseridas em
repositórios de Direito Civil. Por isso, pode-se afirmar que o Direito Administrativo como hoje conhecemos
surgiu de uma evolução sistemática das normas de Direito Civil.
Esta evolução, com consequente aparecimento de novos ramos do Direito derivados dos ramos clássicos,
aconteceu também com o Direito Econômico, que, antes de tornar-se um ramo autônomo, com princípios
próprios, podia ter as suas regras encontradas em repositórios legais de Direito Administrativo.
O conceito de Direito Administrativo enceta também como elemento próprio um regime jurídico
diferenciado, visto que, em regra, as relações travadas pela Administração Pública ilustram um claro
desequilíbrio entre as partes.
As relações estatutárias, ou seja, baseadas somente nas normas gerais implicam impossibilidade de
alteração no conteúdo da relação jurídica, sendo facultada, normalmente, apenas a adesão. Assim, um
futuro servidor público que tenha sido convocado a apresentar documentos para a nomeação, depois
deste ato, poderá ou não tomar posse, mas, se o fizer, deverá, na esfera da União, observar, sem
possibilidade de negociação, o disposto na Lei 8.112/90, que trata do regime jurídico dos servidores
públicos civis da União, das autarquias e das fundações públicas federais.
As relações contratuais são firmadas com cláusula geral de poderes exorbitantes para a Administração
Pública, pois, em alguns casos, podem ser alteradas ou pode ser rescindido o contrato administrativo
unilateralmente.
A finalidade deste regime jurídico diferenciado, mitigador da relação equitativa entre as pessoas
envolvidas, é a satisfação do interesse público, sendo certo que, para o Poder Constituinte Originário, tal
interesse é um valor tão caro que pode afastar o Princípio Constitucional da igualdade insculpido no caput
do art. 5º da Constituição Federal de 1988.
O conceito menos impreciso de Direito Administrativo é o seguinte: conjunto de normas, regras e

princípios, que regem as relações endógenas da Administração Pública e as relações exógenas que são
travadas entre ela e os administrados, sob um regime jurídico diferenciado, para a satisfação do interesse
público.
Observe-se, porém, que os conceitos variam de acordo com o seu autor e de acordo com as referências
que são usadas na sua elaboração. Não há conceito correto ou conceito incorreto dentro de um mínimo de
consensualismo.
Fernando Alves Correia [07], professor da Faculdade de Direito da Universidade de Coimbra (Portugal),
afirma que o Direito Administrativo é o sistema de normas jurídicas, distintas das do direito privado, que
regulam a organização e o funcionamento da Administração Pública e, bem assim, a função ou atividade
materialmente administrativa dos órgãos administrativos.
É um sistema de normas jurídicas, pois se apresenta como um conjunto de normas dotadas de uma lógica
interna, inspirado por princípios comuns e que constituem algo de homogêneo e específico.
É distinto do Direito Privado por tratar-se de um corpo de normas, nas palavras de Correia, de direito
público, cujos princípios, conceitos e institutos afastam-se do Direito Privado, sendo que as
especificidades das normas de Direito Administrativo manifestam-se no reconhecimento à
Administração Pública de prerrogativas sem equivalente nas relações jurídico-privadas e na

imposição, em virtude do princípio da legalidade, à sua liberdade de limitações mais estrita do que as que
atingem os particulares.
O Direito Administrativo busca o equilíbrio entre as exigências da ação administrativa na prossecução do

interesse público e as exigências de respeito pelos direitos e interesses legítimos dos administrados.
As normas que formam o Direito Administrativo disciplinam a organização e o funcionamento da

Administração Pública, definindo os entes e as entidades públicas que a compõem e as suas atribuições,
os respectivos órgãos e competências e a estrutura dos serviços públicos, bem como o seu modo de agir
específico, e regulam a função ou a atividade materialmente administrativa.
Correia [08] entende que somente com o surgimento do Estado de Direito e com o acolhimento do
princípio da separação dos poderes é que se pode falar em Direito Administrativo.
Outro conceito de Direito Administrativo o qualifica como o ramo do Direito Público que tem por objeto os
órgãos, agentes e pessoas jurídicas administrativas que integram a Administração Pública, a atividade
jurídica não contenciosa que exerce e os bens de que se utiliza para a consecução de seus fins, de
natureza pública [09].
Oswaldo Aranha Bandeira de Mello [10] afirma, com precisão, em seu conceito analítico, que o Direito
Administrativo juridicamente ordena a atividade do Estado, quanto à organização, ou seja, quanto aos
modos e aos meios da sua ação, e quanto à forma da sua própria ação, ou seja, legislativa e executiva,
por meio de atos jurídicos normativos ou concretos, na consecução do seu fim de criação de utilidade
pública, em que participa, de maneira direta e imediata, bem como das pessoas de direito que façam as
vezes do Estado-poder.
Tais atos jurídicos envolvem a ação na disciplina, na fiscalização, na garantia e publicidade dos atos
jurídicos dos particulares; no fomento das atividades livres dos particulares; nas limitações à liberdade, à
igualdade e propriedade deles em favor do bem comum; na execução de obras públicas e na efetivação
de serviços públicos de oferecimento de comodidades de coisas e prestações; e na exigência de encargos
análogos aos particulares, para atender ao interesse do todo social.
A busca por um conceito completo de Direito Administrativo não é recente, pois Albert Venn Dicey [11]
afirmava que "droit administratif, or administrative law, has been defined by French authorities in general
terms as the body of rules which regulate the relations of the administration or of the administrative
authority towards private citizens" [12].
Dicey [13] apresenta, de fato, um conceito subjetivista baseado nos atores das relações tratadas pelo
Direito Administrativo, deixando de considerar os elementos regime jurídico diferenciado e satisfação do
interesse público.
Ressalte-se que Renato Alessi [14] diferencia o interesse público primário do interesse público secundário,
afirmando, em resumo, que o primeiro seria o interesse da sociedade e o segundo o interesse do Estado.
De fato, a dicotomia orgânica Ministério Público/Advocacia Pública adotada pelo Constituinte de 1987
ilustra a existência de tal diferença, visto que o interesse da sociedade nem sempre se confunde com o
estatal, principalmente quando as políticas de governo chocam com as políticas públicas.
A Administração Pública deve, entretanto, buscar a satisfação do interesse público como um todo, pois a
sua natureza somente resta preservada quando deixa de existir como um fim em si mesmo para existir
como instrumento de realização do bem comum, independentemente do conceito de Direito
Administrativo escolhido.
Notas
Martine Lombard. Droit Administratif, 4ª. Ed., Paris: Dalloz, 2001.
O espírito das leis, 2ª. Ed., São Paulo: Martins Fontes, 2000.
A ideia de três poderes independentes e harmônicos entre si ilustra a existência de um poder judiciário
independente que pode adentrar nos aspectos formais do ato administrativo e, em alguns
casos, sindicar os aspectos materiais.

Opus cit.
Dalmo de Abreu Dallari. Elementos de Teoria Geral do Estado, 26ª. Ed. São Paulo: Saraiva, 2007.
Opus cit.
Alguns Conceitos de Direito Administrativo, 2ª. ed., Coimbra: Almedina, 2001.
Opus cit.
Maria Sylvia Zanella di Pietro. Direito Administrativo, 18ª. Ed., São Paulo:Atlas, 2005.
Princípios Gerais de Direito Administrativo, 2ª. Ed., Rio de Janeiro: Forense, 1979.
Introduction to the study of The Law of the Constitution, 8th. ed., London: Macmillan, 1915.
Tradução do próprio autor: Direito Administrativo, ou leis administrativas, tem sido definido pelas
autoridades francesas, em termos gerais, como o corpo de normas que regula as relações da
administração ou das autoridades administrativas com os cidadãos.
Opus cit.
Principi di Diritto Amministrativo, Milano: A. Giuffrè, 1974.
Fonte: http://jus.uol.com.br/revista/texto/14608/os-diferentes-criterios-adotados-para-a-conceituacao-
do-direito-administrativo
1.2. O REGIME JURÍDICO-ADMINSITRATIVO. CONSTRUÇÃO DE SEUS PRINCÍPIOS E SUAS

IMPLICAÇÕES NORMATIVAS À LUZ DO PÓS-POSITIVISMO
Autor: Ari Timóteo dos Reis Júnior. Especialista em Direito Tributário pelo IBET. Ex-Procurador do Estado
de Minas Gerais. Procurador da Fazenda Nacional.
Publicado em: Abril de 2010.
1. Considerações iniciais
Mesmo antes da caracterização do Estado como o conhecemos hoje, normas atualmente tidas como de
Direito Administrativo já existiam. Contudo, não havia sistematização e eram incluídas no jus civile, a
exemplo das normas que fixavam a competência dos órgãos, utilização pelo povo de bens públicos etc.
Em um período anterior estávamos diante das monarquias absolutistas, bem representadas pelos
brocardos L´Etac c´est moi ou The king can do no wrong, que representavam a concentração de poderes
nas mãos do monarca, cuja vontade era lei. O poder do soberano era ilimitado, o que impossibilitou o
desenvolvimento do Direito Administrativo em razão da completa irresponsabilidade de que gozava o
governante. Sendo assim, o Direito Administrativo somente tornou-se possível com o surgimento do
Estado de Direito, estando intrinsecamente ligado ao constitucionalismo clássico, cujo início se deu no
final do século XVIII com as revoluções liberais que bradaram contra o regime absolutista. Vitorioso em
seu intento, o ideal liberal instaurou a separação de poderes e o princípio da legalidade, os quais
permitiram que a atividade do Estado fosse controlada de forma efetiva, abrindo espaço para o
surgimento da disciplina.
A partir daí a doutrina sobre o exercício da função administrativa somente se desenvolveu. Surgiram os
sistemas da jurisdição única (sistema inglês) e do contencioso administrativo (sistema francês), a
responsabilidade objetiva da Administração Pública, a anulação de atos por desvio de poder ou finalidade,
a assunção da moralidade administrativa, o reconhecimento dos princípios de Direito Administrativo etc. A
legislação acerca da gestão pública se expandiu na medida em que as funções atribuídas ao Estado se
alargavam (Estado Social), até que fosse adquirindo os predicados que permitissem caracterizá-lo como o
Estado Democrático de Direito dos dias atuais.
Hodiernamente, o que mais está em discussão é a normatividade dos princípios jurídicos, trazidos para o
centro do ordenamento no bojo da constituição [01] e tendo como esteio a concepção pós-positivista, que
é o marco filosófico para construção deste modelo [02].

Neste contexto é que nos propomos ao presente estudo, no qual buscaremos delinear os princípios
jurídicos que compõem o regime jurídico-administrativo, assim como estabelecer a influência que eles
exercem na conformação da atividade administrativa. Sempre comprometidos com uma visão reflexiva,
afastada de qualquer lugar-comum, temos como objetivo estabelecer as premissas teóricas mais
adequadas para a compreensão da base do Direito Administrativo sob a égide do Estado Democrático de
Direito.
2. Regime jurídico da Administração Pública
Regime jurídico é a expressão utilizada para designar o tratamento normativo que o ordenamento jurídico
confere à determinado assunto, que pode ser um instituto, uma instituição, uma categoria de pessoas ou
de bens etc., daí falamos em regime jurídico dos servidores públicos, dos contratos administrativos, dos
bens públicos, da atividade empresarial, regime jurídico do Ministério Público e da magistratura, dentre
vários outros. A regulamentação irá depender do conjunto de princípios, regras e de outros atos
normativos, sistematizados entre si em uma relação de unidade e coerência, que estabelecerão o modo
como o Direito tratará as questões que lhe são inerentes, compondo, assim, o seu regime jurídico.
Remonta ao Direito Romano a clássica distinção entre direito público e direito privado, pela qual o Direito
público era concebido como aquele atinente ao estado dos negócios romanos, enquanto que o direito
privado disciplinaria os interesses dos particulares. Desta definição, logo percebemos que o critério
utilizado era o interesse visado pela norma, apartando-se os regimes conforme o assunto tratado dissesse
respeito à coisa pública ou ao particular. O problema é que não se pode afirmar, com segurança, se o
interesse protegido é do Estado ou dos particulares, pois tais interesses são correlatos, de forma que a
norma não atingirá apenas os interesses de um ou de outro. [03]
Com o passar do tempo surgiram diversos outros critérios que buscaram superar a crítica e delinear a
fronteira entre o direito público e o privado. Entre eles podemos citar: o critério do interesse
predominante, do fim do direito (Savigny), da participação de pessoas com poder de império (Jellinek),
critério misto (Godoffredo Telles Jr.) etc., existindo até mesmo aqueles que considerassem tal
classificação ultrapassada e sem rigor lógico (Kelsen [04]). Para nós, embora não estejamos diante de
compartimentos estanques, podemos dizer que tais regimes se diferenciam por três aspectos: a forma da
relação jurídica, o interesse preponderante e a característica da norma jurídica (cogente ou dispositiva).
Sendo assim, concluímos que direito público é aquele que dispõe acerca de relações de subordinação das
quais o Estado faça parte, tendo em vista o interesse coletivo, marcado por normas eminentemente
cogentes. [05]
A Administração Pública, quando atua, pode se submeter ao regime jurídico de direito privado ou de
direito público, de maneira que nem sempre o Estado ostentará potestade pública nas relações das quais
participa. A sua presença como uma das partes de uma relação jurídica não a retira necessariamente do
domínio do direito privado, basta pensarmos no caso de o Estado comprar ou alugar uma casa que, de
acordo com vários sistemas jurídicos, terá a relação entre comprador e vendedor (ou locatário e locador)
exatamente com a mesma configuração que existiria se o comprador ou locatário fosse um particular.
A referência à um dado sistema jurídico ou vários sistemas é relevante, visto que a opção por um regime
ou outro é feita, em regra, pela CF/88 ou pela lei (ex. art. 173, § 1º e art. 175, ambos da CF/88), não
sendo dado à autoridade administrativo, por ato próprio (administrativo), efetuar a escolha a seu alvedrio,
ante sua vinculação à legalidade. Contudo, deixemos registrados que nunca será integral a submissão da
Administração Pública ao Direito Privado, uma vez que a norma de direito público sempre imporá desvios,
para permitir que ela alcance os fins que o ordenamento jurídico lhe atribui e, ao mesmo tempo, fiquem
preservados os direitos dos administrados.
Daí surge a noção de regime jurídico da Administração Pública, que de modo algum pode ser confundido
com o regime jurídico-administrativo. O regime da Administração Pública é composto pelos regimes de
direito público e privado aos quais ela pode se submeter, ao contrário de regime jurídico-administrativo,
que designa o específico conjunto de traços que tipificam o Direito Administrativo, colocando a
Administração numa posição verticalizada em relação ao administrado [06].
O tema deste estudo é o regime jurídico administrativo, o qual, via de regra, regula o exercício da função

administrativa, composto por princípios de direito público que são indispensáveis para sua atuação, para
preservação dos interesses do administrados e do interesse público.
3. Regime jurídico-administrativo
Regime jurídico-administrativo é o conjunto de princípios e regras que compõe o Direito Administrativo,

outorgando prerrogativas e impondo restrições à Administração Pública que não encontram
correspondentes no direito privado, a colocando em uma posição de supremacia em relação aos
administrados.
De fato, tal regime pode ser reconduzido ao conjunto de prerrogativas e sujeições que não encontram
equivalentes nas relações privadas, sendo exatamente isto que diferencia as normas de Direito
Administrativo das de direito privado. Devemos ter em mente que o Direito Administrativo desenvolveu-se
baseado em duas idéias opostas: a) proteção aos direitos individuais frente ao Estado e; b) necessidade
de satisfação dos interesses coletivos.
A proteção do cidadão contra o Estado é o fundamento do princípio da legalidade, que foi erigido no bojo
das revoluções liberais do séc. XVIII (revoluções americana e francesa) e que se consolidou no
constitucionalismo clássico [07] como pilar central das constituições liberais. A este respeito, as palavras
de MARINONI são elucidativas:
"O Estado Liberal de Direito, diante da necessidade de frear os desmandos do regime que lhe antecedeu,
erigiu o princípio da legalidade como fundamento para a sua imposição. Esse princípio elevou a lei a um
ato supremo, objetivando eliminar as tradições jurídicas do absolutismo e do ancien régime. A
administração e os juízes, a partir dele, ficaram impedidos de invocar qualquer direito ou razão pública
que se chocasse com a lei.
O princípio da legalidade, porém, constituiu apenas a forma, encontrada pela burguesia, de substituir o
absolutismo do regime deposto.
Para haver intromissão na liberdade dos indivíduos, seria necessária uma lei aprovada com a cooperação
da representação popular. Não bastaria uma ordenação do rei." [08]
Entretanto, conforme observa DI PIETRO [09], conquanto o Direito Administrativo tenha nascido sob a
égide do Estado Liberal, em cujo seio se desenvolveram os princípios do individualismo em todos os seus
aspectos; paradoxalmente, ele traz em si traços de autoridade, de supremacia sobre o indivíduo, com
vistas à consecução de fins de interesse geral.
A necessidade de satisfação dos interesses coletivos conduziu à outorga de prerrogativas para a

Administração Pública como condição mesma de sobrevivência e asseguramento do próprio particular,
sendo pressupostos de uma ordem social estável, em que todos e cada um possam sentir-se garantidos e
resguardados. Tais razões levaram Celso Antônio Bandeira de Mello a afirmar que a supremacia do
interesse público é inerente a qualquer sociedade e pressuposto lógico do convívio social [10].
Deste modo, o regime jurídico-administrativo tem sua tônica em uma bipolaridade: liberdade do indivíduo
e autoridade da Administração, por conseguinte, restrições e prerrogativas. As prerrogativas são as
faculdades especiais que possui a Administração Pública, na relação jurídico-administrativa, que derrogam
o direito comum e a colocam em posição de supremacia em relação ao administrado, tendo em vista o
interesse público. As restrições, a seu turno, são as condições que limitam a atividade administrativa e
não têm correspondentes no direito comum, as quais encontram fundamento na necessidade de garantia
dos administrados e do interesse público.
4. Dos princípios jurídicos – do jusnaturalismos ao pós-positivismo
Tratar do regime jurídico administrativo é delinear os seus princípios, os quais formam a base primeira
para o exercício da função administrativa, ponto de partida para a construção do comando normativo. Não
poderíamos prosseguir sem assentar a dimensão com que trabalhamos este conceito (princípio), qual
estrutura possui, sua natureza e sua influência sobre o ordenamento jurídico. Embora a questão suscite
complexidades não comportadas pela singela dimensão deste trabalho, entendemos ser necessário, ao
menos, fixarmos alguns pontos essenciais.

A primeira acepção para os princípios advém do jusnaturalismo, que é uma corrente filosófica que confere
base ao Direito, fundamentando-se na existência de um direito natural que independe do Estado e que se
sobrepõe à própria ordem jurídico-positiva [11], antecedendo a ela e sendo válido por si mesmo, motivo
pelo qual impõe limites à norma estatal. Inicialmente era sustentado por uma premissa teleológica, com
base na vontade de Deus, vindo a se laicizar a partir do séc. XVI na obra de autores como GRÓCIO [12] e
LOCKE [13]. O enfoque, então, passou a ser a natureza e razão humanas, sem qualquer apelação divina,
advindo daí o jusnaturalismo racionalista, móvel das revoluções liberais contra o absolutismo e o ancien
regime.
Em acepção jusnaturalista, os princípios eram considerados como proposições supremas, de natureza

universal e necessária, próprios da razão humana e cuja observância independe do poder de coerção
próprio da criação legislativa. Para o direito natural, os princípios seriam extraídos da natureza humana,
sendo informados por elementos racionais, de consciência e pela interação do homem com o ambiente.
Isto posto, limitariam e conformariam a própria ordem jurídica, tensionando-a em direção aos seus
valores.
Já para uma noção positivista [14], que encontra na Teoria Pura do Direito de Hans Kelsen [15] sua pedra
fundamental, tais princípios são extraídos do sistema jurídico, sendo verdadeiros pilares dele, situados em
sua base por defluência do próprio ordenamento jurídico positivo. Dotados de abstração e generalidade,
serviriam de norte para interpretação ou integração do sistema, contudo, a regulamentação jurídica
deveria advir das regras, estas sim eram consideradas normas jurídicas. Neste sentido, os princípios
cumpriam um papel supletivo das regras.
Hodiernamente, vivemos em uma fase dita pós-positivista, marcada pela redefinição do papel dos
princípios que, ao lado das regras, passam a ser considerados expressão da própria norma jurídica.
Segundo BARROSO "O reconhecimento da distinção qualitativa entre essas duas categorias e a atribuição
de normatividade aos princípios são elementos essenciais do pensamento jurídico contemporâneo" [16]
De fato, após longo processo evolutivo, consolidou-se na Teoria do Direito a ideia de que as normas
jurídicas são um gênero que comporta duas grandes espécies: as regras e os princípios [17]. Sob esta
perspectiva, os princípios jurídicos deixam de ter aplicação meramente secundária, como forma de
comaltar lacunas, para ter relevância jurídica na conformação judicial dos direitos, de forma que, hoje,
fala-se em normas-princípio e normas-disposições e não mais na distinção entre normas e princípios.
Com efeito, os princípios, embora possuam importância no controle de constitucionalidade das leis, na
resolução de dúvida interpretativa e no caso de ausência de regra, desempenham um papel muito mais
amplo que isto. Como esclarece ALEXY, eles são, tanto quanto as regras, razões para juízos concretos de
dever ser, ainda que de espécie muito diferentes [18]. Não podem ser limitados a uma função acessória,
complementar ou auxiliar das regras, que entra em ação quando elas não são capazes de regular o caso
concreto.
Ao lado de Ronald Dworkin [19], Robert Alexy [20] teve contribuição ímpar para a compreensão dos
princípios no novo paradigma pós-positivista, através de sua doutrina de que a distinção entre regras e
princípios não seria de grau (princípios seriam normas que possuem um grau de generalidade maior que
as regras), mas qualitativa, sendo encontrada na própria estrutura dos comandos normativos. Segundo
ALEXY, os princípios são mandados de otimização, na medida em que ordenam que algo seja realizado na
maior medida possível, dentro das possibilidades jurídicas e reais existentes. [21]
Disso decorre que os princípios podem ser cumpridos em diferentes graus segundo as condições do caso
que sofre seu influxo, ao contrário das regras, que estão sujeitos à dimensão de tudo ou nada, só
podendo ser cumpridas em sua inteireza ou completamente descumpridas, sem possibilidade de um meio
termo (grau).
Além disso, quando se contrapõem uns em relação aos outros, fala-se que os princípios entram em
colisão, a qual se soluciona pela ponderação dos interesses em choque, segundo seu peso no caso
concreto. Para verificar qual princípio terá mais peso estabelece-se uma relação de precedência
condicionada [22], consistente em, tomando em conta o caso concreto, indicar as condições segundo as
quais um princípio precede o outro naquele dado caso sob apreciação. Tal ponderação não induz a
invalidade de nenhum dos princípios, nem cria exceção ao seu espectro, permanecendo ambos

hígidos para casos posteriores, nos quais a ponderação poderá resultar na prevalência de quaisquer deles.
De outro modo, as regras são normas que contém determinações (definitivas) no âmbito do que já
considerado fático e juridicamente possível. Deste modo, diz-se que quando se chocam elas entram em
conflito, o qual só pode ser solucionado pelo reconhecimento de uma exceção à regra ou pela invalidade
de uma delas, segundo os critérios da lex posterior, lex specialis ou pela de hierarquia superior, ficando a
conclusão assentada para qualquer caso que se pretenda subsumir em seu espectro. Tudo se passa no
plano da validade, sem condições de ser considerados graus ou o peso que possui no caso concreto.
Para nós, princípios são mandamentos nucleares de um sistema, verdadeiro alicerce dele, proposições
fundamentais que irradiam sua eficácia por todas as estruturas subseqüentes, conferindo ao sistema sua
necessária coerência unitária, tendo função informativa, interpretativa e normativa. Violar um princípio é
mais grave que violar uma regra, tendo em vista que não implica somente a transgressão à um específico
mandamento obrigatório, mas a todo o sistema de comandos. Sua violação representa a insurgência
contra todo o sistema, subversão de seus valores fundamentais, corrosão de sua estrutura mestra.
A normatividade dos princípios, nos quais se incluem os que compõem o regime jurídico-administrativo, é
inconteste. Na verdade, eles vicejam ao lado das regras como elementos fundamentais do ordenamento
jurídico, porta de entrada para os valores acolhidos pela constituição e que devem dirigir a conformação
da cadeia de comandos normativos. A noção de um ordenamento jurídico indiferentes a valores e da
norma como um recipiente que comporta qualquer conteúdo dado pelo legislador é ultrapassada, e os
princípios, juntamente com a supremacia da constituição, cumprem bem o papel de modelar a ordem
jurídica conforme os fundamentos do Estado Democrático de Direito.
Sabemos que a textura aberta dos princípios, aliada ao ativismo de uma jurisdição constitucional pujante,
esbarra em pontos fundamentais da separação de poderes, encontrando-se no âmbito de um movimento
pendular entre direito e democracia, cujo equilíbrio é indispensável para preservar um governo moderado
dos perigos de um autoritarismo desmedido. Tal problema, contudo, não poderia ser tratado aqui, dada a
singeleza e os objetivos deste trabalho. O importante é deixar claro a natureza dos princípios e suas
implicações, que impactos importantes trazem para a compreensão do regime jurídico-administrativo,
exatamente por entendermos que é neste paradigma que ele deve ser encarado e aplicado.
5. A compostura do regime jurídico-administrativo - construindo seus conceitos
Estabelecidas nossas premissas, iniciamos a análise do regime jurídico-administrativo pela lição de Celso
Antônio Bandeira de Mello, para quem os princípios da supremacia do interesse público sobre o particular
e da indisponibilidade do interesse público são os verdadeiros pilares do Direito Administrativo, dos quais
decorrem todos os demais. Segundo o autor, "investigando o ordenamento jurídico-administrativo,
acredita-se que eles hajam sido encampados por ele e nesta condição validados como fonte-matriz do
sistema." [23]
5.1. Supremacia do Interesse Público
A supremacia do interesse público é um princípio implícito, não se radicando em qualquer disposição legal
ou constitucional específica. Trata-se de um princípio geral de Direito, inerente a qualquer sociedade, que
estabelece que, no conflito entre o interesse individual e o interesse público, o primeiro deve ceder, tendo
o interesse público primazia sobre o particular.
Proclama-se a superioridade do interesse público, firmando a prevalência dele sobre o particular. Exemplo
de tal princípio é encontrado na desapropriação, requisição, intervenção, poder de polícia, demais poderes
administrativos etc., todas manifestações concretas dele. As prerrogativas de que goza a Administração
Pública têm na supremacia do interesse público a sua base jurídica.
Entretanto, o princípio cogitado não pode ser invocado abstratamente para subjugar o particular, pelo
contrário, ele tem sua extensão e compostura ditados pela Constituição e pelas leis. Juridicamente, sua
dimensão, intensidade e tônica são fornecidos pelo Direito posto, e só por este ângulo pode ser
considerado e invocado. [24]

Recentemente, tem existido insurgência contra a admissibilidade de referido princípio. Humberto Ávila,
por exemplo, se propôs a impugná-lo:
"será demonstrado, de um lado, que a atividade administrativa (e a interpretação das normas de Direito
Público, especialmente de Direito Administrativo), não pode ser exercida sob o influxo deste "princípio", e,
de outro lado, que o interesse público (ou interesses públicos) pode possuir significado jurídico, mas não
pode ser descrito como prevalente relativamente aos interesses particulares." [25]
Referido autor entendeu que a supremacia do interesse público não possui traços suficientes para ser
considerado como uma norma-princípio, haja vista que não admite ponderação. Também não encontraria
fundamento de validade no ordenamento jurídico-positivo, nem resultaria da análise sistemática do
Direito, concluindo que a Administração Pública não pode exigir um comportamento do particular (ou
direcionar a interpretação das regras existentes) com base neste princípio.
Na mesma direção, Daniel Sarmento não concebe o princípio da supremacia do interesse público como
critério adequado para resolução das colisões com o interesse privado, pois ele representaria um risco
para a tutela dos direitos fundamentais e possuiria indisfarçáveis traços autoritários. São suas as
seguintes palavras:
"Parece-nos que o princípio em discussão baseia-se numa compreensão equivocada da relação entre
pessoa humana e Estado, francamente incompatível com o leitmotiv do Estado Democrático de Direito, de
que as pessoas não existem para servir aos poderes públicos ou à sociedade política, mas, ao contrário,
estes é que se justificam como meios para a proteção e promoção dos direitos humanos." [26]
Esta visão pretensamente modernista não se afigura correta. Juntamente com José dos Santos Carvalho
Filho [27] e diversos outros juristas [28], entendemos que o princípio em tela é fundamental para nossa
ordem jurídica. Se é evidente que o sistema jurídico assegura aos particulares garantias contra o Estado
em certos tipos de relação jurídica, é mais evidente ainda que, como regra, deva respeitar-se o interesse
coletivo quando em confronto com o interesse particular. A existência de direitos fundamentais não exclui
a densidade do princípio da supremacia do interesse público sobre o particular. Este é, na verdade,
corolário natural do regime democrático, calcado, como por todos sabido, na preponderância das
maiorias. A "desconstrução" do princípio espelha uma visão distorcida e coloca em risco a própria
democracia.
Se a Administração Pública, no exercício de suas funções, não pudesse usar, por exemplo, de certas
prerrogativas de potestade pública, tais como a imperatividade, a exigibilidade, a presunção de legalidade
e a autoexecutoriedade, estaríamos diante de um verdadeiro caos. A sociedade se tornaria anárquica e
desorganizada, e os cidadãos seriam privados de um de seus bens mais preciosos, que é o mínimo de
segurança jurídica.
Deste modo, como grafou, com pena de ouro, Alice Gonzalez Borges:
"Não se trata de desconstruir a supremacia do interesse público. Bem ao contrário, na atual conjuntura
nacional, o que é preciso, mais do que nunca, é fazer respeitá-la, e integrá-la na defesa dos luminosos
objetivos fundamentais de nossa Constituição, expressos em seu monumental art. 3º.
É preciso não confundir a supremacia do interesse público – alicerce das estruturas democráticas, pilar do
regime jurídico-administrativo – com suas manipulações e desvirtuamentos em prol do autoritarismo
retrógrado e reacionário de certas autoridades administrativas. O problema, pois, não é do princípio: é,
antes, de sua aplicação prática." [29]
5.2. Indisponibilidade do interesse público
A indisponibilidade dos interesses públicos significa que, sendo eles interesses próprios da coletividade,
não se encontram sob o âmbito de disposição de quem quer que seja. Os bens e interesses com que lida
a Administração Pública não se sujeitam a liberalidades, de modo que, à Administração Pública cabe
apenas geri-los em prol de seu titular, ficando o agente público autorizado somente a conservá-los
segundo dispuser a lei.

Devemos ter em mente que atividade administrativa é uma função pública. Ora, tem-se função apenas
quando alguém está sujeito ao dever de buscar, no interesse de outrem, o atendimento a certa finalidade.
Onde há função não há autonomia de vontade, nem liberdade em que esta se expressa, nem
autodeterminação da finalidade a ser buscada, nem a busca de interesses próprios, pessoais. A concepção
de função, necessariamente, implica em vinculação à uma finalidade pré-estabelecida que, no caso em
questão (função pública), pode ser reconduzida à constituição ou à lei.
Assim é porque a legitimidade do poder se encontra com o povo, consoante reconhece a própria
Constituição brasileira de 1988 (art. 1º, parágrafo único, da CRFB/88), e considerando que o princípio
republicano domina nosso ordenamento jurídico, ficam completamente afastados os arbítrios dos agentes
públicos, que não podem conduzir a máquina pública como se tratasse de negócio de família ou algo que
lhe fosse pessoal. Quando lidam com a coisa pública impõe-se o atendimento do dever e da finalidade
típicas da função pública.
Conseqüentemente, os poderes atribuídos à Administração trazem a nota de um poder-dever, que não

pode deixar de ser exercido quando se fizer necessário. A autoridade administrativa não pode renunciar à
sua competência, não pode deixar de punir disciplinarmente o servidor faltoso, não pode deixar de
exercer o poder de polícia, não pode fazer liberalidade com o dinheiro público etc. Ademais, o próprio
órgão administrativo que representa o interesse público não tem disponibilidade sobre ele, de maneira
que deve curá-los, o que também é um dever.
5.3. Legalidade
O princípio da legalidade vem expressamente previsto pela atual CRFB/88 em seu art. 5º, inciso II, e art.
37, caput. Surgiu juntamente com o advento do Estado de Direito, estabelecendo limites à atividade
administrativa e assegurando direitos individuais dos administrados, na medida em que determina a
submissão do Estado à lei.
Antes, havia um poder absoluto nas mãos do governante, que era considerado o próprio soberano, não
havendo espaço para se falar em legalidade como a concebemos hoje e, muito menos, em
regulação/limitação da atividade administrativa. Com as revoluções liberais buscava-se proteção contra
este poder incontrastável, as quais lograram êxito em institucionalizar o Estado de Direito [30]
(Gendarme, Nightwatcher), no qual a limitação do poder do Estado pelo Direito é estendida ao próprio
soberano. Neste contexto é que aparece o princípio da legalidade da administração pública.
Com efeito, é na lei, expressão da vontade geral, que se assenta a garantia da liberdade individual ante a
administração (e ante o próprio Estado), porquanto, cingindo-se a atividade administrativa estritamente
aos termos legais, não são toleradas intervenções outras na liberdade ou propriedade do cidadão que não
aquelas já previstas pelo órgão legislativo democraticamente eleito pelo povo. A eficácia de toda atividade
administrativa passa a estar condicionada ao atendimento da lei.
Sendo assim, caso a administração destoe da lei ou da constituição, caracterizado estará o ilícito, abrindo
espaço para o controle judicial da administração pública, mediante a provocação do Poder Judiciário para
que preste a tutela jurisdicional e, assim, restabeleça o império da lei.
Na Administração Pública não há liberdade ou vontade pessoal (mesmo porque não estamos diante de
uma função), o Estado somente pode fazer o que a lei determina ou autoriza, contrapondo-se ao Direito
Privado, em que vige a autonomia da vontade que somente é limitada pela legislação: o particular pode
fazer tudo que a lei não proíba. Em razão disto, a atuação administrativa deve sempre ser pautada em lei
(é atividade sublegal), da qual extrai seu fundamento de validade, de modo que um simples ato
administrativo não tem o condão de conferir direitos ou impor deveres que não encontrem
correspondentes no ordenamento jurídico. A atuação além ou quando não prevista nos termos legais é
inválida e, como tal, deve ser anulada pelo Poder Judiciário.
O termo "lei", no sentido em que o estamos empregando, deve ser compreendido em sentido amplo,
abrangendo os atos normativos editados pelo Poder Público, cada qual de acordo com seu fundamento de
validade, estando no ápice a CRFB/88. Neste sentido, por exemplo, os atos administrativos individuais
devem atender aos atos administrativos normativos genéricos, os quais se fundamentam na lei que, por

sua vez, encontra amparo na CRFB/88, sendo este o processo de positivação do Direito em direção à sua
concretização fática.
5.4. Impessoalidade
Impessoal é o que não pertence à uma pessoa em especial, ou seja, aquilo que não pode ser voltado
especialmente a determinadas pessoas. Enquanto princípio expresso vem previsto no art. 37, caput, da
CRFB/88.
O princípio da impessoalidade dita que a atividade administrativa deve ser desenvolvida de modo
impessoal, neutra em relação aos indivíduos, tendo como norte somente o interesse público.
Para melhor compreensão pode ser explicado em duas facetas: a) em relação aos administrados; b) em
relação à própria Administração. Em relação aos administrados, impõe que a Administração Pública (na
verdade, seus agentes no exercício da função administrativa) não atue com vistas a prejudicar ou
beneficiar pessoas determinadas, devendo sempre ter em vista o interesse público. Neste ponto,
representa uma decorrência do princípio da isonomia. Quanto a face que se refere à própria
Administração Pública, estabelece que ela própria, em seu agir, é impessoal, assim, sua atuação não pode
ser imputada à determinado agente público; os atos e provimentos administrativos são do órgão ou
entidade administrativa e não do agente, e como tal devem ser considerados.
Dentre inúmeras decorrências legais e constitucionais deste princípio podemos citar o § 1º, do art. 37, da
CRFB/88, que proíbe que conste nome, símbolos ou imagens que caracterizem promoção pessoal de
autoridade ou agente público em publicidade de atos, programas, obras e campanhas públicas. Por sua
vez, a Lei nº 9.784/99, art. 2º, parágrafo único, inciso III, exige objetividade no atendimento do interesse
público, vedada a promoção pessoal de agente ou autoridade.
5.5. Princípio da finalidade
Referido princípio dita que a atividade administrativa deve sempre ser norteada pelo interesse público,
não devendo ser levada a efeito por interesses individuais. Além disso, deve atender à finalidade
específica abrigada na lei que serve de fundamento de validade de seu ato.
DI PIETRO enquadra o princípio da finalidade pública como sinônimo de princípio da supremacia do

interesse público, ao fundamento de que, se a lei concede prerrogativas à Administração, é para atender
ao interesse público, que não pode ceder ao interesse individual. Assim, não se deve perseguir ou
privilegiar pessoas específicas, porque isto implicaria colocar o interesse individual acima do interesse
público. Vale dizer, se o interesse público tem primazia, somente este deve ser perseguido pelo
administrador, sob pena do interesse privado subjugar o interesse público. Apesar disto, reconhece que o
princípio da impessoalidade está relacionado ao da finalidade. A impessoalidade implica que somente pode
ser perseguida uma finalidade pública, nunca interesses privados. [31]
De outro lado, há autores como Hely Lopes Meirelles [32] e José dos Santos Carvalho Filho [33] que
colocam o princípio da finalidade como decorrência do princípio da impessoalidade, não o tratando em
tópico específico.
Celso Antônio Bandeira de Mello entende que o princípio da finalidade é ínsito à legalidade, pois na lei se
encontra de maneira implícita a finalidade pública geral (interesse público) e específica (o fim colimado
pela norma especificamente considerada), que é o sentido em que deve ser aplicada sob pena de haver
ofensa à lei. Deste modo, se não respeitada a finalidade pública contida na lei, é a lei que estaria sendo
infringida [34].
Seja como for, as precisões terminológicas não interferem em sua substância, o importante, como diz
Caio Tácito é deixar assentado que "a regra de competência não é um cheque em branco". [35]
Conquanto a Administração Pública deva atuar sempre tendo em vista o interesse público, somente
poderá praticar seus atos para os fins específicos para os quais os mesmos foram concebidos pelo
legislador. A lei, ao permitir ou determinar a prática de um ato administrativo, o faz com vistas à um
certo escopo, não é indiferente que se use desta competência para diversas finalidades por ela não
concebidas.

Hely Lopes Meirelles ensinava com maestria que o princípio da finalidade impõe ao administrador público
que só pratique o ato para o seu fim legal. E o fim legal é unicamente aquele que a norma de Direito
indica expressa ou virtualmente como objetivo do ato, de forma impessoal. [36] Assim, a lei, ao atribuir
uma competência para a prática de um certo ato administrativo, os faz tendo em vista um fim que deve
ser buscado pelo uso desta competência. Decorrência disto é que haverá desvio de finalidade tanto no
caso de ignorada a finalidade pública genérica (interesse público primário), como quando o fim
perseguido, mesmo de interesse público, não é o fim preciso que a lei assinalava para tal ato.
Descendo ao nível da legislação infraconstitucional, encontramos tais diretrizes concretizadas através da

Lei nº 4.717/65 (Lei da Ação Popular), que prevê em seu art. 2º, parágrafo único, "e", que o desvio de
finalidade se verifica quando o agente pratica o ato visando a fim diverso daquele previsto, explicita ou
implicitamente, na regra de competência. Aqui, o comando constitucional plasmado em seus princípios foi
bem regulamentado pelo legislador.
Como podemos perceber, na verdade, o princípio da finalidade é corolário tanto do principio da legalidade,
quanto da supremacia do interesse público e da impessoalidade. Tais princípios interpenetram-se neste
ponto.
5.6. Princípio da moralidade
O princípio em tela determina que toda atividade administrativa deve ocorrer de acordo com a
moralidade, sob pena de invalidade. Vem previsto no art. 5º, LXXIII, 37, caput e § 4º, como também pelo
art. 85, V, e art. 14, § 9º, todos da CRFB/88. Tem conteúdo diverso da legalidade, embora sua ofensa
possa implicar também uma infração aos princípios da legalidade, impessoalidade, finalidade etc. Maurice
Hauirou definia a moral administrativa como o conjunto de regras de conduta tiradas da disciplina interior
da Administração. [37] Existiria uma moral dentro do próprio ambiente institucional da Administração
Pública, a condicionar sua atividade, inclusive sua discricionariedade.
A noção de moralidade implica na distinção entre o que é honesto, probo, do que é desonesto, ímprobo.
Ao atuar o administrador público deve decidir não somente entre o legal e o ilegal, o justo do injusto, o
conveniente do inconveniente, mas também entre o honesto e o desonesto, para atuar segundo preceitos
éticos. Neste sentido, a moralidade é o paradigma para distinção entre atos morais e imorais. Mas que
moralidade seria esta?
Eros Roberto Grau nos adverte da necessidade de sairmos da demagogia e dos clichês, de não nos
submetermos à citações repetitivas que são reproduzidas como se bastassem para suprir formação
intelectual incompleta e/ou inacabada e tolices que são proclamadas à larga. [38] Com toda razão.
O primeiro passo que damos é ressaltar que o princípio da moralidade não se refere à moral comum, pois
esta é subjetiva, variável de pessoa para pessoa segundo múltiplos fatores de sua vida familiar, religiosa,
cultural etc., o que nos deixaria sem rumo e sem padrões de comportamento. A Admissão de que o Poder
Judiciário possa decidir com base na moral comum entronizaria o arbítrio, negaria o direito positivo e
sacrificaria a legitimidade de que se devem nutrir os magistrados, instalando a desordem.
Por tais razões, o conceito de moralidade administrativa, como condição de validade dos atos da
Administração Pública, não pode ser pura e simplesmente associado a concepções morais supostamente
prevalecentes na sociedade, sob pena de destruir a segurança jurídica, fundamento do Estado
Democrático de Direito, haja vista a volatilidade das prescrições que a moral encerra. [39] Pelo contrário,
deve ser buscado nos meandros da própria ordem jurídica.
Da brilhante tese escrita por Márcio Cammarosano extraímos que:
"se nos afigura equivocado é supor que o princípio da moralidade administrativa nos remete a uma ordem
normativa superior, ou paralela, suplementar ou subsidiária à ordem jurídica posta; a uma ordem que
reflete ou condensa uma moral extraída do conteúdo da ética socialmente afirmada, ou que se possa
identificar com ideais de uma justiça absoluta; a uma ordem que permita superar, enfim, a distinção entre
Direito e Moral." [40]
De fato, não é essa moral comum que interessa para os lindes jurídicos do princípio da
moralidade administrativa, por absolutamente incompatível com a juridicidade que se espera

de um princípio jurídico. A Administração Pública não tem aptidão para possuir moral comum, de modo
que sua moral deve ser objetiva, extraída do ordenamento jurídico. Justamente neste sentido, Márcio
Cammarosano leciona que o princípio da moralidade não é uma remissão à moral comum, mas está
reportado aos valores morais albergados nas normas jurídicas [41]. Celso Antônio Bandeira de Mello
corrobora esse entendimento dizendo que:
"não é qualquer ofensa à moral social que se considerará idônea para dizer-se ofensiva ao princípio
jurídico da moralidade administrativa, entendemos que este será havido como transgredido quando
houver violação de uma norma de moral social que traga consigo menosprezo a um bem juridicamente
valorado" [42]
A moral a que se refere o art. 37 da CRFB/88 é uma moral jurídica [43], advinda de valores éticos
juridicizados pelo ordenamento jurídico, reportando-se, portanto, a valores albergados nas normas
jurídicas. Juridicamente, o que importa são os valores éticos encampados pelo ordenamento jurídico. São,
pois, valores éticos juridicizados, contidos em normas jurídicas, a exemplo do princípio da lealdade, boa-
fé etc. Exemplificando: não poderíamos exigir de um prefeito que atuasse de acordo com determinada
moral religiosa (moral comum), mesmo porque o Estado brasileiro é laico, entretanto, o agente político
deve atuar com lealdade e boa-fé no desempenho de sua função (moral jurídica).
Por fim, que fique registrado que o princípio em questão deve ser observada tanto pelo administrador
quanto pelos administrados que se relacionam como Poder Público. Seu desatendimento acarreta a
invalidade do ato, que deve ser reconhecida pelo Judiciário ou pela própria Administração, surgindo como
instrumentos de combate à imoralidade a Ação Civil Pública (Lei nº 7.347/85), a Ação Popular (Lei nº
4.717/65), Ação por Improbidade Administrativa (Lei nº 8.429/92), os Crimes de Responsabilidade (Lei nº
1.079/50), dentre outros.
5.7. Princípio da publicidade
Tratando-se de um Estado Democrático de Direito, em que o poder é do povo, que o exerce diretamente
ou por meio de seus representantes, não é admissível que haja ocultamento de atos da Administração
Pública, visto que seus assuntos dizem respeito à toda coletividade. Surge então o princípio da publicidade
(art. 37, caput, CRFB/88), que exige ampla divulgação dos atos praticados pela Administração Pública,
ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas em lei.
A regra é que todo ato administrativo deve ser publicado, porque pública é a administração que o realiza,
a atividade exercida, pois, é levada a efeito em nome e interesse da coletividade. Contudo, existem
exceções a tal princípio, respaldadas em outros princípios de mesma dignidade constitucional, como por
exemplo, a segurança nacional ou do Estado, a intimidade, privacidade etc., casos em que a publicidade
cede ante o sigilo que se mostra necessário.
O objetivo do princípio da publicidade é propiciar o controle da administração pública através de ação

popular, ação civil pública, mandado de segurança, representação aos órgãos de controle etc., o que
ficaria comprometido caso não se garantisse um acesso amplo aos atos que pratica. Ademais, somente
com a publicidade se propicia a formação da opinião pública em relação à condução dos negócios públicos,
cuja influência sabidamente é o mais eficientes dos controles da administração. Por tais razões, se exige a
publicação dos atos da Administração Pública em órgão oficial ou, em certos casos, a afixação dos
mesmos em repartições públicas.
É inconcebível na atual quadra da sociedade brasileira admitir-se atos administrativos secretos, ocultos no
seio da Administração Pública, sem que a coletividade possa deles ter conhecimento pleno. A falta de
publicidade somente pode traduzir a intenção espúria do administrador público que, ao invés de curar o
interesse público, esteja praticando ilicitudes das mais diversas formas, infringindo a impessoalidade,
moralidade, eficiência ou praticando algum crime. A ausência de publicidade indica a falta de espírito
público dos gestores da administração, que agem como se estivessem cuidando de seus próprios
pertences, o que inadmissível no âmbito de uma república democrática.
Como concretizações do princípio da publicidade previstas em nosso ordenamento jurídico-positivo vale a
pena citar: o inciso LX, do art. 5º, da CRFB/88, que diz que a lei só poderá restringir a publicidade dos
atos processuais quando a defesa a intimidade ou o interesse social o exigirem; o inciso
XXXIII, do art. 5º, da CRFB/88, que dispõe que todos têm o direito de receber dos órgãos

públicos informações de seu interesse particular, ou de interesse coletivo ou geral, que serão prestadas
no prazo da lei, sob pena de responsabilidade, ressalvadas aquelas cujo sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade ou do Estado [44]; a Lei nº 9.784/99 (Lei do Processo Administrativo), que
estatui no inciso V, do parágrafo único, do art. 2º, que deve ser observada a divulgação oficial dos atos
administrativos, ressalvadas as hipóteses de sigilo previstas na Constituição; e a Lei nº 8.666/93, que
exige a publicação resumida do instrumento do contrato administrativo ou seus aditamentos na imprensa
oficial como condição de eficácia.
5.8. Princípio da eficiência
O princípio da eficiência foi incluído no caput do art. 37, da CRFB/88, pela Emenda Constitucional nº
19/98, encontrando-se também previsto no art. 2°, caput, da Lei nº 9.784/99. Todavia, anteriormente, já
podia ser extraído de nosso sistema como princípio implícito.
Em razão deste princípio é imposto ao Poder Público o dever de exercer suas funções com vistas à
produtividade (resultados) e economicidade (meios e verbas públicas), não ficando adstrito somente à
legalidade estrita, mas exigindo resultados positivos em sua atuação. Opõe-se ao desperdício de dinheiro
público e à prestação deficiente de serviços públicos, exigindo da Administração Pública presteza,
perfeição e rendimento funcional.
O princípio da eficiência corresponde ao princípio da boa administração da doutrina italiana, que dita que
a atividade administrativa deve ser desenvolvida do modo mais congruente, mais oportuno e mais
adequado aos fins a serem alcançados, graças à escolha dos meios e da ocasião de utilizá-los, concebíveis
como os mais idôneos para tanto.
Neste diapasão, influencia tanto no comportamento do agente público, que deve obter resultados em sua
atuação, como também sobre a organização, estrutura e disciplina da Administração Pública, que devem
ser dispostos com vistas à obtenção dos melhores resultados possíveis.
Como decorrências do princípio da eficiência trazemos: o Dec-Lei 200/67, quando submete toda atividade
do Executivo ao controle de resultado (art. 13 e 25, V); fortalece o sistema de mérito (art. 25, VII);
sujeita a Administração Indireta à supervisão ministerial quanto à eficiência administrativa (art. 26, III);
demissão ou dispensa de servidor ineficiente ou desidioso (art. 100); a concepção dos contratos de
gestão, agências reguladoras, organizações sociais, organizações da sociedade civil de interesse público
etc., cuja gênese busca a presteza da atividade administrativa; o § 3º, do art. 37, da CRFB/88, que prevê
que a lei disciplinará as reclamações relativas à prestação de serviços públicos e a disciplina da
representação contra exercício negligente ou abusivo de cargo, emprego ou função administrativa pública.
Cumpre-nos registrar que, o princípio da eficiência alcança tanto os serviços prestados diretamente à
comunidade quanto os serviços administrativos internos, porquanto ambos devem prezar por métodos
tecnológicos adequados e planejamento condizente com sua finalidade. Neste contexto, devem ser
disponibilizados recursos materiais e humanos que permitam ao órgão ou ente administrativo atingir os
objetivos para os quais foi criado. O sucateamento de órgãos públicos e a má gestão de pessoal, inclusive
quanto à política remuneratória, passam à margem, ao arrepio do princípio da eficiência e, por
conseguinte, da constituição.
Contudo, deve ser ressaltado que a eficiência deve ser buscada nos estritos termos da legalidade, não
podendo sobrepujá-la, ignorá-la, relegá-la para segundo plano. Neste sentido, Celso Antônio Bandeira de
Mello ensina que: "tal princípio não pode ser concebido (entre nós nunca é demais fazer ressalvas óbvias)
senão na intimidade do princípio da legalidade, pois jamais uma suposta busca de eficiência justificaria
postergação daquele que é o dever administrativo por excelência." [45] Deste modo, quando verificarmos
que a lei é razão de ineficiência (já que a atividade administrativa deve ser concretizada nos estritos
termos legais), a mesma deverá ser alterada pelo legislativo. O importante é deixar consignado que não
se poderá justificar a ofensa à legalidade invocando-se o princípio da eficiência.
Segundo José dos Santos Carvalho Filho [46] eficiência não se confunde com eficácia ou efetividade:
Eficiência transmite sentido relacionado ao modo pelo qual se processa o desempenho da atividade
administrativa. Diz respeito á conduta dos agentes. A seu turno, a eficácia tem relação com os meios e
instrumentos empregados pelos agentes, sendo, portanto, instrumental e, a efetividade é
voltada para os resultados obtidos, o que realmente se alcançou quanto aos objetivos

propostos. Conclui o autor que pode haver condutas eficientes, embora não tenham eficácia ou
efetividade; por outro lado, pode a conduta não ser eficiente, contudo, em razão da eficácia dos meios,
ter se mostrado efetiva; outras vezes, poderá ser eficiente e eficaz, mas não produzirá os resultados
desejados, carecendo de efetividade. A precisão semântica é a que menos importa, urge consignarmos
que o princípio constitucional da eficiência alcança todos estes espectros, sempre com vistas a satisfação
do interesse público.
Quanto ao controle da observância do princípio da eficiência temos duas situações em colisão: a) o espaço
reservado ao administrador público, que poderá traçar as diretrizes e prioridades da atividade, bem como
a constatação de que os recursos financeiros para implementá-la são limitados; b) o próprio princípio da
eficiência, que deve ser respeitado porque é uma norma jurídica genuína e, como tal, é dotada de
normatividade.
Neste aspecto, o controle interno (administrativo) e o controle feito pelo legislativo (arts. 70 e 74, da
CRFB/88) podem ser levados a efeito sem maiores problemas, entretanto, o controle judicial sofre
limitações decorrentes da própria separação de poderes. O Poder Judiciário não pode compelir o
administrador a tomar a decisão que entende ser de maior grau de eficiência, nem pode invalidar atos
administrativos invocando exclusivamente o princípio da eficiência [47], sob pena de invasão da área
reservada constitucionalmente ao administrador. Deste modo, a intervenção do judiciário somente se
justifica se estivermos diante de uma ilegalidade, nunca atingindo as escolhas legitimamente feitas pelo
administrador. Neste sentido, devemos ficar atentos para que, debaixo do manto de uma falsa
discricionariedade, o administrador efetue escolhas que não se encontrem no âmbito autorizado por lei,
tendo em vista que esta deve ser interpretada conforme os princípios constitucionais, dentre os quais, o
da eficiência.
5.9. Princípio da razoabilidade e proporcionalidade
Aponta-se que o princípio da razoabilidade seria advindo do sistema anglo-saxão, especialmente dos
E.U.A. (âmbito do comom law), pela noção jurídica do razoável extraída do devido processo legal
substancial [48], enquanto o princípio da proporcionalidade seria oriundo da Suíça e Alemanha, de família
jurídica romano-germânica (civil Law), encontrando na noção do proporcional o seu equivalente que é
extraído como decorrência do próprio Estado de Direito.
Tais princípios são utilizados como equivalentes por boa parte da doutrina, que entende que a
proporcionalidade seria faceta da razoabilidade. [49] Merece ser apontado, entretanto, que alguns
doutrinadores enxergam a razoabilidade como parte da proporcionalidade e vice-versa.
Os princípios da razoabilidade e proporcionalidade ditam que a atuação do Estado, conquanto possa ser
concretizada por diversos meios á escolha do administrador, deve ocorrer dentro de limites razoáveis,
aceitáveis, compatíveis, proporcionais, não devendo desbordar em excessos, incongruências, insensatez,
ilogicidades, sob pena de merecer invalidação.
Esta razoabilidade/proporcionalidade que se impõe à conduta estatal não se mede por critérios
personalíssimos do administrador ou administrados. É obtida por standards de aceitabilidade, padrões
comuns da sociedade, que podem ser verificados diante do caso concreto. Deste modo, a valoração a
cargo do administrador público deve situar-se dentro destes padrões normais de razoabilidade.
O escopo de tais princípios é combater o excesso de poder, limitando a atuação discricionária da

Administração Pública ao ampliar o âmbito de controle que pode ser exercido pelo Poder Judiciário,
permitindo a este o controle dos atos estatais abusivos. Funciona como verdadeiro limite à
discricionariedade administrativa.
A lei, reconhecendo que não poderia prever soluções precisas e adequadas ante a multiplicidade de
situações e necessidades que se apresentam cotidianamente a cargo da administração, confere ao
administrador público um espaço de "liberdade", mas não se trata de liberdade absoluta, mas "liberdade"
nos limites da lei. Dentro dos diversos limites que se impõe à discricionaridade (competência, forma,
finalidade etc.) encontra-se a razoabilidade/proporcionalidade, que irá permitir seu controle externo pelo
Judiciário.

Neste sentido, é exigida uma congruência lógica entre os motivos, objeto e a finalidade do ato, devendo
haver uma relação de pertinência entre oportunidade e conveniência, de um lado, e a finalidade, de outro.
Segundo Diogo de Figueiredo Moreira Neto:
"a razoabilidade, agindo como um limite à discrição na avaliação dos motivos, exige que sejam eles
adequáveis, compatíveis e proporcionais, de modo a que o ato atende a sua finalidade específica; agindo
também como um limite à discrição na escolha do objeto, exige que ele se conforme fielmente à
finalidade e contribua eficientemente para que ela seja atingida." [50]
A razoabilidade funciona como um critério finalísticamente vinculado na valoração dos motivos e escolha
do objeto, devendo haver pertinência entre eles, caso contrário, haveria uma incongruência a implicar em
uma irrazoabilidade/desproporcionalidade do ato.
A doutrina alemã, sob o prisma metódico e objetivo, decompõe o princípio da proporcionalidade em três
elementos: a) adequação (Geeignetheit, Tauglichkeit): a medida adotada teve ser apta à atingir o fim
visado, compatível com ele. O meio escolhido deve ter aptidão de promover ou produzir o resultado
desejado; b) exigibilidade/ necessidade/ menor ingerência possível/ máxima do meio mais suave
(Erforderlichkeit, Notwendigkeit): a conduta a ser necessária, não havendo meio menos gravoso para
atingir o fim. Deve ser a medida menor gravosa para o administrado. Obriga a um prévio exame dos
meios disponíveis, de modo a se optar por aquele menos gravoso ou mais benéfico ao direito restringido,
importando na imprescindibilidade e infungibilidade do meio escolhido. Com efeito, os atos devem ser
praticados na medida necessária para o atendimento da finalidade pública, os excessos não aproveitariam
à ninguém, quer à Administração ou aos administrados. Ninguém é obrigado a suportar contrições em sua
liberdade ou propriedade que não sejam indispensáveis à satisfação do interesse público; c)
proporcionalidade em sentido estrito/máxima do sopesamento (Abwägung, Propostionalität): as
desvantagens criadas devem ser sopesadas em relação aos fins almejados, verificar se as vantagens
superam as desvantagens. Demanda um sopesamento entre direitos, bens, valores ou interesses em
conflito, o que for desproporcional ao resultado visado é ilógico, incongruente, desproporcional.
O reconhecimento do(s) princípio(s) da razoabilidade/proporcionalidade não está imune a críticas, pelo

contrário, enfrenta insurgências de peso. Como apontado por José Adércio Leite Sampaio:
"Por meio da razoabilidade, a Constituição escrita se esvaziou de conteúdo, pondo em crise os seus
fundamentos teóricos. Com efeito, o reconhecimento de um princípio como a razoabilidade abre janelas
de incertezas nos discursos de aplicação constitucional, a ponto de não sabermos precisar, com alguma
segurança, as fronteiras entre o terreno constitucionalmente protegido e a zona constitucionalmente
proscrita. Pior ainda, tanto a escritura quanto a supremacia da Constituição e os confins dos poderes
estatais vão habitar o mesmo pântano de névoas e incertezas. Ter ou não ter Constituição escrita, o que
antes parecia limite bastante e seguro aos poderes do Estado, não faz diferença, porque é a razoabilidade
que define a posteriori e concretamente.
A "Constituição judicial da razoabilidade" é, portanto, uma "Constituição ad hoc"e relativa (SCACCIA,

2000:379). A "Constituição do caso" e "do juiz" acaba por desnortear a própria teoria constitucional, pois
em que bases se permite falar consistentemente em um poder constituinte originário, se a sua obra for
uma simples referência vaga entre os espectros de uma razoabilidade sem fim à disposição de poderes e
tese constituídos? Como se pode falar em superioridade (de higher law) e rigidez constitucional, se a cada
instante há um parâmetro de constitucionalidade que abraça conteúdos imprevisíveis, suscitando
mudanças informais e a própria desformalização mutante da Constituição? O princípio democrático não
fica profundamente abalado com o regate da "Constituição mista" e, na prática, não há derrocada do
princípio da divisão dos poderes pela superposição judicial? Ao fim, também a crítica ideológica revela os
riscos da arbitrariedade que tão decisivamente corrói as bases do Constitucionalismo." [51]
Quanto às insurgências levantadas contra referido princípio e, especificamente, o argumento de que o

princípio da razoabilidade e proporcionalidade aniquilariam a discricionariedade administrativa e
representariam ofensa à separação de poderes pela interferência do Judiciário sobre a função
administrativa, citamos escólio de Celso Antônio Bandeira de Mello:
"Não se imagine que a correção judicial baseada na violação do princípio da razoabilidade invade o
"mérito" do ato administrativo, isto é, o campo de "liberdade" conferido pela lei à

Administração para decidir-se segundo uma estimativa da situação e critérios de conveniência e
oportunidade. Tal não ocorre porque a sobredita "liberdade" é liberdade dentro da lei, vale dizer, segundo
as possibilidades nela comportadas. Uma providência dasarrazoada, consoante dito, não pode ser havida
como comportada pela lei. Logo, é ilegal; é desbordante dos limites nela admitidos." [52]
Na verdade, os que sustentam a inaplicabilidade do princípio da razoabilidade, acabam por entendê-lo sob
a ótica do sistema comom law norte-americano, em que os juízes se substituiriam ao administrador na
valoração discricionária da situação concreta. Se preocupam com o espaço que a lei confere ao
administrador, dentro de limites legais, que autoriza a sua atuação discricionária, ressaltando que o
judiciário não pode invadir o mérito administrativo, a pretexto de controlar sua razoabilidade.
Contudo, tal insurgência não se justifica, porque não é com estas dimensões do comom law
estadunidense que o princípio é concebido em nosso sistema. Entre nós, deve ser compreendido como
sinônimo de proporcionalidade, de modo a sempre estar resguardado o espaço reservado por lei à função
administrativa, todavia, mantendo esta dentro de limites razoáveis, compatíveis com o fim colimado pela
norma, o que autoriza o controle externo pelo Judiciário, sem quaisquer problemas.
Se o princípio da razoabilidade fosse encarado como forma de substituição da discrição do administrador

pelo juiz, certamente haveria ofensa à tripartição de funções estatais, entretanto, não é isto que ocorre
em nosso ordenamento jurídico. Tal princípio é instrumento de combate ao abuso estatal, imprescindível
ao nosso Estado Democrático de Direito.
Por fim, citemos alguns dispositivos legais. O art. 2º, parágrafo único, da Lei nº 9.784/99, prevê
adequação entre meios e fins, vedada a imposição de obrigações, restrições e sanções em medida
superior àquelas estritamente necessárias ao atendimento do interesse público (VI); observância das
formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados (VIII).
5.10. Princípio da segurança jurídica
É princípio ínsito ao próprio Direito, verdadeiro princípio geral, se apresentando como elemento integrante
do próprio conceito de Estado de Direito. No ordenamento pátrio vem previsto no art. 5º, caput, da
Constituição Federal e no art. 2º, caput, da Lei n 9.784/99, amparando a necessidade de estabilização das
relações jurídicas e impondo a previsibilidade como condição na regulação jurídica das condutas.
Para cumprir seu papel, o Direito deve conferir previsibilidade na regulação de condutas. As pessoas
precisam saber, previamente, o que podem ou não podem fazer, o que devem fazer, em suma, devem ter
possibilidade de conhecer de antemão as conseqüências jurídicas de seus atos, pois o homem necessita
de segurança para se autodeterminar na sociedade em que vive. O convívio humano necessita desta
segurança: previsibilidade. Rupturas inesperadas e surpresas imprevisíveis militam contra tal princípio,
deixando o homem sem chão em suas expectativas e planos, que condicionaram e condicionam suas
ações, uma vez que muitas de suas relações jurídicas constituem-se tendo em vista o futuro, cujos frutos
são esperados.
A seu turno, as situações jurídicas não podem permanecer por todo tempo marcadas por instabilidade,
provocando receios e incertezas entre os indivíduos, que nunca poderiam ter tranqüilidade em relação a
seus atos e negócios jurídicos. Isto geraria uma situação de constante tensão e desordem contrárias aos
objetivos de uma ordem jurídica de um Estado de Direito. Deste modo, a certeza e a estabilização das
relações jurídicas é viga mestra do ordenamento jurídico, verdadeiro princípio geral do Direito. A
jurisprudência pátria já se apercebeu disto, sendo oportuno citar decisão do Ministro do STF Celso de
Mello, proferida no MS nº 27.962/DF em 24.04.09:
"Na realidade, os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança,

enquanto expressões do Estado Democrático de Direito, mostram-se impregnados de elevado conteúdo
ético, social e jurídico, projetando-se sobre as relações jurídicas, mesmo as de direito público (RTJ
191/922, Rel. p/ o acórdão Min. GILMAR MENDES), em ordem a viabilizar a incidência desses mesmos
princípios sobre comportamentos de qualquer dos Poderes ou órgãos do Estado (os Tribunais de Contas,
inclusive), para que se preservem, desse modo, situações administrativas já consolidadas no passado."
CANOTILHO expõe com maestria que:

"O princípio do estado de direito, densificado pelos princípios da segurança e da confiança jurídica,
implica, por um lado, na qualidade de elemento objectivo da ordem jurídica, a durabilidade e permanência
da própria ordem jurídica, da paz jurídico-social e das situações jurídicas; por outro lado, como dimensão
garantística jurídico-subjectiva dos cidadãos, legitima a confiança na permanência das respectivas
situações jurídicas." [53]
No direito comparado, especificamente na Alemanha, faz-se a distinção entre o princípio da segurança

jurídica e o chamado princípio da proteção à confiança [54].
O princípio da segurança jurídica designa a dimensão objetiva do conceito, relacionada à garantia da

estabilidade jurídica, envolvendo a questão da retroatividade dos atos estatais, mesmo os legislativos.
Reconhece a necessidade de se tornarem certas às relações jurídicas, que devem estabilizar-se de forma
definitiva, manifestando-se, por exemplo, no direito adquirido, ato jurídico perfeito e coisa julgada.
De outra forma, o princípio da proteção à confiança se refere à sua dimensão subjetiva, concernente à
proteção à confiança que os administrados depositam nos atos da Administração Pública, crendo que os
mesmos são legais, hígidos, mesmo porque dotados de presunção de legalidade. Desta forma, não podem
ser retirados do ordenamento jurídico ou modificados como se fossem um nada jurídico, haja vista as
justas expectativas causadas em seus destinatários e beneficiários. [55] A faceta da proteção considera,
portanto, o sentimento do indivíduo em relação aos atos do Poder Público, de modo que leva em conta a
boa-fé do cidadão, que acredita que eles sejam lícitos (mesmo porque dotados de presunção de
legalidade) e, nesta condição, serão mantidos e respeitados.
Tratando do tema, Almiro do Couto e Silva explica:
"A segurança jurídica é entendida como sendo um conceito ou um princípio jurídico que se ramifica em
duas partes, uma de natureza objetiva e outra de natureza subjetiva. A primeira, de natureza objetiva, é
aquela que envolve a questão dos limites à retroatividade dos atos do Estado até mesmo quando estes se
qualifiquem como atos legislativos. Diz respeito, portanto, à proteção ao direito adquirido, ao ato jurídico
perfeito e à coisa julgada. Diferentemente do que acontece em outros países cujos ordenamentos
jurídicos frequentemente têm servido de inspiração ao direito brasileiro, tal proteção está há muito
incorporada em nossa tradição constitucional e dela expressamente cogita a Constituição de 1988, no art.
5, inciso XXXVI.
A outra, de natureza subjetiva, concerne à proteção à confiança das pessoas no pertinente aos atos,
procedimentos e condutas do Estado, nos mais diferentes aspectos de sua atuação." [56]
Este aspecto subjetivo é observado especialmente no transcurso do tempo aliado à boa-fé. O cidadão
confia, acredita, que os atos praticados pelo Poder Público serão lícitos, mesmo porque, de fato, são
dotados de presunção de legalidade. Por tal razão, espera-se que tais atos serão mantidos e respeitados
por terceiros e pela própria Administração Pública, o que traz a discussão sobre a teoria do fato
consumado e da decadência do direito da Administração anular seus próprios atos etc.
Prosseguindo a análise de referidos princípios, entendemos ser valioso citar, como manifestação do
princípio da segurança jurídica, o art. 2, parágrafo único, XIII, da Lei n 9.784/99:
"Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
XIII – interpretação da norma administrativa de forma que melhor garanta o atendimento do fim público
a que se dirige, vedada a aplicação retroativa de nova interpretação."
A este respeito, oportuna a transcrição da obra de Maria Sylvia Zanella Di Pietro, que foi integrante da
Comissão elaboradora do anteprojeto da Lei do Processo Administrativo da União [57]:
"Como participante da Comissão de juristas que elaborou o anteprojeto de que resultou essa lei, permito-
me afirmar que o objetivo da inclusão desse dispositivo foi o de vedar a aplicação retroativa de nova
interpretação de lei no âmbito da Administração Pública.
O princípio se justifica pelo fato de ser comum, na esfera administrativa, haver mudança de interpretação
de determinadas normas legais, com a conseqüente mudança de orientação, em caráter

normativo, afetando situações já reconhecidas e consolidadas na vigência de orientação anterior. Essa
possibilidade de mudança de orientação é inevitável, porém gera insegurança jurídica, pois os
interessados nunca sabem quando a sua situação será passível de contestação pela própria Administração
Pública. Daí a regra que veda a aplicação retroativa." [58]
Temos que tal dispositivo veda a aplicação retroativa de nova interpretação, entretanto, permanece
intocada a autotutela da Administração, que em nada é afetada, de modo que atos ilegais poderão ser
anulados com efeitos "ex tunc", mesmo porque deles não se originam direitos, a teor da súmula 473 do
STF. Nesses casos, não se trata de mudança de interpretação, mas de ilegalidade, que deve ser declarada
retroativamente.
A interpretação da lei pode mudar, visto ser próprio do Direito a sua mutação, motivada por fatores
econômicos, sociais, históricos, tecnológicos, dentre outros. O que não pode haver é a aplicação retroativa
da nova interpretação para atingir casos pretéritos, já decididos. Celso Antônio Bandeira de Mello chega a
exigir que a alteração do entendimento da Administração Pública dependa de prévia e pública notícia
para, somente após, poder ser aplicada aos casos futuros. [59]
No ano de 1999, foram editadas as Leis n 9.8689 e 9.882, que tratam do processo para julgamento da
Ação Direta de Inconstitucionalidade/Constitucionalidade e da Argüição de Descumprimento de Preceito
Fundamental, respectivamente, as quais deram aplicação ao princípio da segurança jurídica dentro do
sistema constitucional. Tais leis atribuíram ao Supremo Tribunal Federal – STF – a faculdade de, ao
declarar a inconstitucionalidade de lei ou ato normativo, e tendo em vista razões de segurança jurídica ou
excepcional interesse social, restringir os efeitos da declaração, decidir que ela somente tenha eficácia
prospectiva ou a partir de outro momento que venha a ser fixado.
Outros exemplos encontramos no prazo do art. 54, da Lei n 9.784/99, que fixa prazo para anulação de
atos administrativos e, ainda, nos casos de prescrição e decadência, validade dos atos praticados por
funcionário de fato, teoria do fato consumado, direito adquirido, coisa julgada etc.
O problema que se coloca no exame deste princípio é a sua colisão com o princípio da legalidade, na
específica questão atinente a manutenção de atos ilegais no ordenamento jurídico, quando decorrido
considerável tempo da prática do ato aliado à boa-fé dos administrados, decorrendo tal circunstância, por
vezes, de uma decisão judicial. Nestes casos, a retirada do ato causaria mais danos ao interesse público
do que sua permanência, além da discussão sobre ofensa à segurança jurídica e proteção à confiança, o
que poderia afastar a anulação de atos com vícios de legalidade.
5.11 Princípio do devido processo legal, contraditório e ampla defesa
O Devido Processo Legal remonta à Magna Carta de 1215, imposto ao Rei João-Sem-Terra, a qual
assegurava que nenhum homem livre teria a sua liberdade ou propriedade sacrificadas senão pelo
julgamento de seus pares segundo a law of de land.
Era uma garantia contra os abusos e opressões perpetradas pela própria realeza, que se efetivava
mediante este asseguramento de que deveria haver um julgamento na conformidade com o Direito
consuetudinário (a law of de land – lei da terra), que decorria dos precedentes judiciais que exprimiam a
common law. Com o passar do tempo, a expressão foi substituída por due process os law (devido
processo legal).
Inicialmente, o devido processo legal desempenhava um papel de garantia puramente processual

(procedural due process) para, depois, também abranger um aspecto substancial (substantive due
process) que exige um conteúdo justo, razoável, que garanta a vida, propriedade e liberdade, inclusive
contra a própria legislação que se mostre opressiva e arbitrária. Tal aspecto foi tratado acima, quando
analisamos o princípio da razoabilidade.
O devido processo legal, na atual concepção do Estado Democrático de Direito, espraia-se por todos os
ramos que se pretenda tratar, especialmente se estivermos diante da atuação estatal. Poderíamos falar
em um devido processo judicial, administrativo e legislativo, a abranger todas as funções e manifestações
estatais. Em suma, é condição de validade e legitimidade das manifestações estatais, sem o que não

teriam aptidão para produzir seus regulares efeitos jurídicos. É princípio vetor das manifestações do
Estado contemporâneo e das relações de toda ordem entre o Poder Público, de um lado, e a sociedade e
indivíduos de outro. [60]
Previsto no art. 5, inc. LVI, com seus corolários no inc. LV, da CRFB/88, expressamente acolheu o
processo administrativo, condicionando a atividade administrativa que seja empreendida contra a
liberdade ou bens de quem quer que seja. Deste modo, exige que, antes da intromissão gravosa do
Estado na esfera do particular, sejam franqueados o contraditório e a ampla defesa. Portanto, não se
limita ao processo administrativo disciplinar, nem à processo para imposição de sanção ao particular
(processos administrativos punitivos), mas à todas providências que possam atingir gravosamente o
administrado.
Contudo, tais princípios como de resto todos os outros, não são absolutos. Se existir extrema urgência
que justifique a atuação direta e imediata do Poder Público, sob pena de frustrar a medida a ser adotada
ou comprometer o interesse público, o contraditório e ampla defesa poderão ser postergados para
momento ulterior, em processo judicial ou administrativo.
Por tudo isto, o parágrafo único, do art. 2, da Lei n 9.784/99, impõe a observância de diversos preceitos
no transcurso do processo administrativo, como a motivação da decisão, que é essencial para o próprio
exercício do direito de defesa, a observância das formalidades legais essenciais à garantia dos direitos dos
administrados, garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, produção de
provas, interposição de recursos, etc.
6. Implicações normativas
A fase atual do conhecimento jurídico é marcada pela passagem da constituição para o centro do
ordenamento jurídico, com seus valores e princípios, dentre os quais, os que compõem o regime jurídico-
administrativo, analisandos e conceituados acima. Antes, os Códigos e as leis infraconstitucionais é que
possuíam um papel preeminente na conformação concreta dos comandos jurídicos, a constituição não se
revestia de força normativa, agora, é a constituição que está no centro do sistema, em torno da qual
gravitam as regulamentações jurídicas. Como assentado por Pietro Perlingieri:
"O papel unificador do sistema, tanto nos seus aspectos mais tradicionalmente civilísticos quanto naqueles
de relevância publicística, é desempenhado de maneira cada vez mais incisiva pelo Texto Constitucional.
Falar em descodificação relativamente ao Código vigente não implica absolutamente a perda do
fundamento unitário do ordenamento, de modo a propor a sua fragmentação em diversos
microordenamentos e em diversos microssistemas, com ausência de um desenho global. Desenho que, se
não aparece no plano legislativo, deve ser identificado no constante e tenaz trabalho do intérprete,
orientado a detectar os princípios constantes na legislação chamada especial, reconduzindo-os a unidade,
mesmo do ponto de vista da sua legitimidade. O respeito aos valores e aos princípios fundamentais da
República representa a passagem essencial para estabelecer uma correta e rigorosa relação entre poder
do Estado e poder dos grupos, entre maioria e minoria, entre poder econômico e os direitos dos
marginalizados, dos mais desfavorecidos." [61]
Pilar fundamental, ponto de partida para a hermenêutica e argumentação jurídica, é da constituição que
parte a conformação dos direitos, seja quais direitos forem e de que ramo jurídico provenham. Todos os
assuntos jurídicos encontram nela a base e também seus limites, haja vista a constitucionalização dos
direitos.
Aliado à isto, temos a assunção da normatividade dos princípios à categoria de norma, passando a viger
uma compreensão completamente oposta a que anteriormente se sustentava. Os princípios são normas
jurídicas genuínas, dotadas de imperatividade e suscetíveis de produzir efeitos jurídicos diretamente sobre
o caso concreto.
Neste contexto, os princípios jurídico-administrativos se irradiam por toda a legislação, especialmente a

que trata da função administrativa e daqueles envolvidos com ela. Na conformação da legalidade
administrativa, pela qual a Administração Pública somente pode fazer o que a lei autoriza ou determina,
eles hão de conformá-la de acordo com o epicentro axiológico do sistema, encontrado na constituição e
plasmado em seu princípios jurídicos.

Disso decorre que a atividade administrativa sempre deverá ser impessoal, proba, pública, eficiente,
razoável, respeitadora da segurança jurídica etc., independentemente da legislação a qual esteja
lastreada. A lei ordinária, assim como qualquer espécie de ato normativo infraconstitucional, somente
pode ser entendida na esteira da concretização dos princípios constitucionais. Sendo ela que delineia o
espaço de escolha legitimamente conferido ao administrador público, consequentemente, temos que a
discricionariedade administrativa sempre deverá observar os princípios constitucionais.
A legislação deixa espaços em branco destinados à conveniência e oportunidade eleitas pelo agente
público, mesmo porque ao legislador seria impossível prever, de antemão, todos os casos de possível
ocorrência no mundo fático ou qual a melhor solução para eles. Assim, no caso concreto, considerando
este espaço discricionário, é lícito ao administrador escolher, dentre as várias hipóteses autorizadas pela
legislação, a que lhe pareça melhor (nunca é demais frisar, tendo em vista o interesse público). Contudo,
devemos ter em mente que dentre as fronteiras da discricionariedade, se encontram os princípios jurídico-
administrativos como muralha intransponível. Uma decisão administrativa que pareça ser autorizada pela
lei, deve também ser confrontada com os princípios, pois somente assim saberemos se ela é válida. Caso
não tenha compatibilidade com eles duas hipóteses surgem: a) a interpretação da lei não está conforme a
constituição; b) a lei é inconstitucional, assim, insuscetível de determinar o exercício da função
administrativa.
7. Conclusões
De todo exposto, concluímos que sob a égide do Estado Democrático de Direito a função administrativa
sofre diretamente o influxo dos princípios que compõem o regime jurídico-administrativo, os quais não
mais permanecem distantes da resolução do caso concreto, eis que sua função no sistema não é limitada
a informar o legislador sobre em que direção deva fazer uso de sua função legislativa, como se tivessem
mera natureza política, desprovida de valor normativo, ou constituíssem mero aconselhamento aos órgãos
estatais. Os princípios jurídico-administrativos possuem normatividade, o que é consequência lógica e
óbvia de sua natureza de norma jurídica.
A ideia de um ordenamento jurídico indiferente à valores não é admissível. A história já nos mostrou que
a legislação cuja validade está atrelada somente à observância de procedimentos formais pode levar à
dissociação entre Direito e Justiça, a exemplo da experiência nazista do Terceiro Reich, que provou que o
legislador é capaz de perpetrar injustiças graves [62]. Decorrência disto é a mudança de paradigmas do
Direito, com reflexos em todos os seus ramos, sendo que, no âmbito do Direito Administrativo, tratando
especificamente dos princípios acima mencionados, verificamos que eles são o epicentro axiológico da
regulação da atividade administrativa, de modo que é inválido qualquer ato destoante de seus
mandamentos.
Ao pós-positivismo é conferida a missão de balizar todo o ordenamento jurídico, com otimismo pulsante
de seus defensores, nos quais nos encontramos. Entendemos que suas premissas são as mais adequadas
para a compreensão da base do Direito Administrativo, que é o regime jurídico-administrativo, mas
tenhamos em mente, como observou Luís Roberto Barroso que: "Na aflição desta hora, imerso nos
acontecimentos, não pode o intérprete beneficiar-se do distanciamento crítico em relação ao fenômeno
que lhe cabe analisar. Ao contrário, precisa operar em meio à fumaça e à espuma. Talvez esta seja uma
boa explicação para o recurso recorrente aos prefixos pós e neo: pós-modernidade, pós-positivismo,
neoliberalismo, neoconstitucionalismo. Sabe-se que veio de pois e tem a pretensão de ser novo. Mas
ainda não se sabe bem o que é. Tudo é ainda incerto. Pode ser avanço. Pode ser uma volta ao passado.
Pode ser apenas um movimento circular, uma dessas guinadas de 360 graus." [63]
8. Referências bibliográficas
ALESSI, Renato. Instituciones de derecho administrativo. Bueno Aires: Bosch, Casa Editorial, 1970, t. 1.
ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros,
2008.______________. Teoria de los derechos fundamentales. Madrid: Centro de Estudios
Constitucionales, 1997.
BARROSO, Luiz Roberto. Curso de Direito Constitucional Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a

construção do novo modelo. 1 ed. São Paulo: Saraiva, 2009.

_________________________. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. O triunfo tardio
do Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n 851, 1 nov 2005. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7547> Acesso em 10 set 2009.
BASTOS, Celso Ribeiro. Curso de direito constitucional. 22 ed. São Paulo: Saraiva, 2001.
BOBBIO, Norberto. A era dos direitos. 9 ed. Rio de Janeiro: Impetus, 2004.
________________. Dicionário de Política/ Norberto Bobbio, Nicola Matteuci, Gianfranco Pasquino, 6. ed.
Brasília: Editora UNB, 2003.
BONAVIDES. Paulo. Curso de Direito Constitucional. 23 ed.São Paulo: Malheiros, 2008.
BORGES, Alice Gonzáles. Supremacia do interesse público: desconstrução ou reconstrução. Revista

Diálogo Jurídico, nº 15, Salvador: 2007. Disponível em:
<http://www.tudodireito.com.br/cesmac/supremacia.pdf> Acesso em 10 de maio 2010.
BULLOS, Uadi Lammêgo. Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007.
CAMMAROSANO, Márcio. O Princípio Constitucional da Moralidade e o Exercício da Função Administrativa.

Belo Horizonte: Fórum, 2006.
CANOTILHO, Joaquim José Gomes. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina,
2000.
____________________. Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 2003.
CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. 19º ed, Rio de Janeiro: Lumen
Juris, 2008.
CRETELLA JÚNIOR, José. Tratado de Direito Administrativo. 2ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 2002, v. 1.
CUNHA JÚNIOR, Dirley. Curso de Direito Constitucional. Salvador: Juspodivm, 2009.
DALLARI, Adílson (e FERRAS, Sérgio). Processo Administrativo.1 ed.,São Paulo Malheiros, 2003, p. 44.
DALLARI, Dalmo de Abreu. Elementos de Teoria Geral do Estado. 19º Ed. São Paulo: Saraiva, 1995.
DIDIER JR., Fredie. Leituras Complementares de Processo Civil. 7 ed. Salvador: JusPODIVM, 2009
DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009.
DINIZ, Maria Helena. Curso de Direito Civil Brasileiro. 18º ed. São Paulo: Saraiva, 2002.
DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. Trad. Nelson Boeira. São Paulo: Martins Fontes, 2007.
__________________. Taking Rights Seriously. Harvard University Press, 1978.
FERRAZ JR., Técio Sampaio. A Ciência do Direito. São Paulo: Atlas, 1977.
FREITAS, Juarez. Discricionariedade administrativa e o direito fundamental à boa administração pública. 2

ed. São Paulo: Malheiros, 2009.
FERREIRA FILHO, Manoel Gonçalves. Curso de direito constitucional. 31 ed. São Paulo: Saraiva, 2005.
FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Curso de Direito Administrativo, 7ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2004.
GRAU, Eros Roberto. "Breve nota sobre a moralidade e o direito moderno". Revista de Direito
Administrativo (FGV), nº 248, São Paulo: Atlas, 2008, p. 127-130.
HABEMAS. Jungen. Direito e democracia. Rio de Janeiro: Tempo Brasileiro, 1997.

HART, Herbert Lionel Adolphus. O conceito de Direito. trad. Antônio de Oliveira Sette-Câmara, São Paulo:
Martins Fontes, 2009.
HAUIROU, Maurice. Précis Élementarires de Droit Administratif, Paris, 1926.
_________________. Précis de Droit Administratif et de Droit Public. 6 ed., Paris, 1907.
HESSE, Konrad. A força normativa da Constituição. Tradução de Gilmar F. Mendes. Porto Alegre: Sérgio A.
Fabris, Editor, 1991.
KELSEN, Hans. Teoria Geral do Direito e do Estado – tradução Luís Carlos Borges. 4 ed., São Paulo:
Martins Fontes, 2005.
_____________. Teoria Pura do Direito – tradução João Baptista Machado. 7 ed., São Paulo: Martins
Fontes, 2006.
LIMA, Ruy Cirne. Princípios de Direito Administrativo. 6 ed., São Paulo: RT, 1987.
LOCKE, John. Segundo Tratado Sobre o Governo. Trad. Alex Martins, São Paulo: Martin Claret, 2002.
MARINELA, Fernanda. Direito Administrativo. Salvador: Podivm, 2005.
MARINONI, Luiz Guilherme. Curso de Processo Civil: Teoria Geral do Processo. 3 ed. São Paulo: RT, 2008,
v. 1.
MASSAGÃO, Mário. Conceito de direito administrativo. São Paulo: Escolas Profissionais Salesianas, 1926,
p. 21.
MATTEUCCI, Nicola. "Constitucionalismo". Dicionário de política. 13 ed. Norberto Bobbio, Nicola Matteuci,
Gianfranco Pasquini. Brasília: UNB, v.1.
MEIRELLES. Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 32º ed., São Paulo: Malheiros, 2006.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25º ed. São Paulo: Malheiros, 2008.
MENDES, Gilmar Ferreira, COÊLHO, Inocêncio Mártires, BRANCO, Paulo Gustavo Gonet. Hermenêutica
constitucional e direitos fundamentais. Brasília: Brasília Jurídica, 2000, p. 133-134.
MONTESQUIEU, Charles de Secondat, Baron de. O espírito das leis: as formas de governo, a federação, a
divisão dos poderes – introdução, tradução e notas de Pedro Vieira Mota. 9º ed., São Paulo: Saraiva,
2008.
NOVELINO, Marcelo. Direito Constitucional. São Paulo: Método, 2009.
PERLINGIERI, Pietro. Perfis do Direito Civil. 3º ed. São Paulo: Renovar, 1997.
PIMENTA OLIVEIRA, José Roberto. Os Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade no Direito

Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006.
RUFFIA, Paolo Biscaretti di. Introduzione al diritto costituzionale comparato. Le "forme di stato" e lê
"forme di governo": le costituzioni moderne. 6 ed., Milano: A. Giuffrè, 1988.
SAMPAIO, José Adécio Leite. Jurisdição Constitucional e Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey,
2003.
SANCHÍS, Luis Prieto. "Neoconstitucionalismo y ponderación judicial". Neoconstitucionalismo(s). Miguel

Carbonell coord. 2 ed. Madrid: Editorial Trotta, 2005.
SARMENTO, Daniel (coord.). Interesses públicos vs interesses privados: Desconstruindo o princípio da

supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010.
SILVA, Almiro do Couto e. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à confiança) no Direito

Público Brasileiro e o direito da Administração Pública de anular seus próprios atos: o prazo

decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União (Lei n 9.784/99), in Revista da
Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, vol. 27, n. 57, ano 2003, pp. 33/76.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional positivo. 14 ed. São Paulo: Malheiros, 1997.
SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto. O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis na Nova
Constituição do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1989.
ZANCANER, Weida. Da convalidação e da invalidação dos atos administrativos. 3 ed. São Paulo:
Malheiros, 2008.
Notas
1.Neste estudo atenderemos a advertência e proposta de Uadi Lammêgo Bullos, para quem o signo
constituição, e seus derivativos, somente deve ser grafado com inicial maiúscula quando se referir a uma
ordem constitucional positiva específica (exemplo: a Constituição brasileira de 1988), utilizando a inicial
minúscula quando fizermos alusão ao termo cunhado em sentido genérico. (BULLOS, Uadi Lammêgo.
Curso de Direito Constitucional. São Paulo: Saraiva, 2007, p. 29)
1.Luís Roberto Barroso escreveu: "O marco filosófico do novo direito constitucional é o pós-positivismo. O
debate acerca de sua caracterização situa-se na confluência de duas grandes correntes de pensamento
que oferecem paradigmas opostos para o Direito: o jusnaturalismo e o positivismo. Opostos, mas, por
vezes, singularmente complementares. A quadra atual é assinalada pela superação – ou talvez,
sublimação – dos modelos puros por um conjunto difuso e abrangente de idéias, agrupadas sob o rótulo
genérico de pós-positivismo."(Curso de Direito Constitucional Contemporâneo. São Paulo: Saraiva, 2009,
p. 247)
1.A norma que trata dos interesses do indivíduo visa também os do Estado e vice-versa (ex. direito de
família é de índole individual, como o casamento, entretanto, é de tamanha relevância para a sociedade a
estabilidade familiar que a Constituição Federal/88 impõe ao Estado sua especial proteção – art. 226).
Assim, existe uma zona de interferência recíproca que impossibilita a exata classificação da natureza
pública ou privada da norma.
1."Como exemplo particularmente característico da sistemática da moderna Ciência do Direito,

referiremos a fundamental distinção entre Direito público e privado que já acima foi várias vezes
mencionada. Como se sabe, até hoje se não conseguiu alcançar uma determinação completamente
satisfatória desta distinção.
...
Esta doutrina de uma essencial distinção entre Direito público e privado enreda-se, além disso, na
contradição de afirmar a liberdade (desvinculação) perante o Direito (Freiheit vom Recht) – que reclama
para o domínio do "Direito" público enquanto domínio da vida do Estado – como princípio do Direito
(RechtPrinzip), como a característica específica do Direito público. Eis porque ela somente poderia falar,
quando muito, de dois domínios jurídicos configurados por maneira tecnicamente diversa, mas não de
uma oposição essencial, absoluta, entre Estado e Direito. Este dualismo – de todo logicamente
insustentável – não tem porém, qualquer caráter teorético, mas apenas caráter ideológico." (KELSEN,
Hans. Teoria Pura do Direito. trad. João Baptista Machado, 7 ed., São Paulo: Martins Fontes, 2006, p.
310-312)
Sobre o pensamento de KELSEN, conferir também: Teoria Geral do Direito e do Estado. Trad. Luís Carlos
Borges. São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 289/297.
1.Direito privado, por sua vez, é aquele que dispõe acerca de relação de coordenação entre particulares,
ou mesmo figurando o Estado sem se valer de seu poder de império, na qual predomine, de imediato,
interesse de ordem privada, marcado por normas eminentemente dispositivas.
1.Celso Antônio Bandeira de Mello já ensinava que "Só se pode, portanto, falar em Direito Administrativo,
no pressuposto de que existam princípios que lhe são peculiares e que guardem entre si uma relação

lógica de coerência e unidade compondo um sistema ou regime: o regime jurídico-administrativo." (Curso
de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 52)
1.Sobre o constitucionalismo, ver excelente obra de Luís Roberto Barroso: Curso de Direito Constitucional
Contemporâneo: os conceitos fundamentais e a construção do novo modelo. 1 ed. São Paulo: Saraiva,
2009.
1.MARINONI, Luiz Guilherme. Curso de Processo Civil: Teoria Geral do Processo. 3 ed. São Paulo: RT,
2008, v. 1, p.25-26.
1.DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009, p. 61.
1.MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 25º ed. São Paulo: Malheiros, 2008,
p. 96.
1.A idéia de que há certos princípios do comportamento humano, que aguardam serem descobertos pela
razão, aos quais a lei humana deve se adaptar para ser válida, é mencionada por HART ao fazer sua
crítica ao direito natural. (HART, Herbert Lionel Adolphus. O conceito de Direito. trad. Antônio de Oliveira
Sette-Câmara, São Paulo: Martins Fontes, 2009, p. 240.)
1.Hugo Grócio (1535 – 1645) bem representa os autores deste marco filosófico, tendo exposto em sua
obra clássica De iure belli as pacis, de 1626 (edição em português: O Direito da Guerra e da Paz. Trad.
Ciro Mioranza, Ijuí: Unijuí, 2004, vol. 1), a idéia de direito natural como aquele que poderia ser
reconhecido como válido por todos os povos, porque fundado na razão, desvinculando-o tanto da vontade
de Deus como do pressuposto de sua própria existência. Também podemos citar como defensores do
jusnaturalismo racionalista autores da envergadura de Hobbes, Locke e Rousseau, de pensamento
contratualista.
1.LOCKE, John. Segundo Tratado Sobre o Governo. Trad. Alex Martins, São Paulo: Martin Claret, 2002.
1.O positivismo jurídico abebera-se no positivismo filosófico, cujos postulados são: i) a ciência é o único
conhecimento verdadeiro, depurado de indagações teológicas ou metafísicas, que especulam acerca de
causas e princípios abstratos, insuscetíveis de demonstração; ii) o conhecimento científico é objetivo;
funda-se na distinção entre sujeito e objeto e no método descritivo, para que seja preservado de opiniões,
preferências ou preconceitos; iii) o método científico empregado nas ciências naturais, baseado na
observação e experimentação, deve ser estendido a todos os campos de conhecimento, inclusive às
ciências sociais.
Na migração do jusnaturalismo para o positivismo jurídico, estava-se trocando o ideal racionalista de

justiça pela ambição positivista de certeza jurídica e da cientificidade que se esperava dele. Assim, o
positivismo jurídico buscava ser uma teoria do Direito, uma ciência do Direito, na qual o estudioso
assumisse uma atitude cognoscitiva (de conhecimento), fundada em juízos de fato.
1.KELSEN, Hans. Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2006.
Referido autor, ao tratar do direito natural, afirma que: "Essa doutrina sustenta que há um ordenamento
das relações humanas diferente do Direito positivo, mas elevado e absolutamente válido e justo, pois
emana da natureza, da razão humana ou da vontade de Deus.
...
Aquilo que até agora tem sido proposto como Direito natural ou, o que redunda no mesmo, como justiça,
consiste, em sua maior parte, em fórmulas vazias, como suum cuique, "a cada um o seu", ou tautologias
sem sentido como o imperativo categórico, ou seja, a doutrina de Kant de que os atos de alguém devem
ser determinados somente por princípios que se queiram obrigatórios para todos os homens."(Teoria geral
do direito e do Estado. São Paulo: Martins Fontes, 2005, p. 12-14)
1.Curso de Direito Consttucional contemporâneo, 2009, p. 203.

1.Tomando-se por base as regras, temos que a construção da ordenação jurídica prevalece a dimensão da
validez e invalidez, isto é, a partir dos critérios de solução de antinomias (lex superior derrogat inferior,
lex specialis derrogat generalis e lex posterior derrogat priori) faz-se necessário decisões do tipo tudo ou
nada. Pelo contrário, quando estamos diante de colisão de princípios, os quais não têm pretensão de
exclusividade, é possível a ponderação para obter-se a solução do caso concreto, sem ser tido um deles
inválido ou não aplicável para outros casos.
1.ALEXY, Robert. Teoria dos Direitos Fundamentais. Trad. Virgílio Afonso da Silva. São Paulo: Malheiros,
2008, p. 87.
1.DWORKIN, Ronald. Levando os direitos a sério. Trad. Nelson Boeira. São Paulo: Martins Fontes, 2007.
1.Referido autor foi ícone da escola pós-positivista, conferindo aos princípios valor normativo, superando,
com isto, as teorias positivistas que os relegavam a um plano secundário; rebatendo o decionismo e
discricionariedade do julgador diante de hard cases; reaproximando o direito da moral (a positivação dos
direitos fundamentais constituem uma abertura do sistema jurídico frente ao sistema da moral, abertura
que é razoável e que pode ser atingida por meios racionais – ALEXY, Robert. Teoria de los derechos
fundamentales. Madrid: Centro de Estúdios Constitucionales, 1997, p. 25); além de dar relevância à
dimensão argumentativa na compreensão do funcionamento do direito.
Havia os que não diferenciavam regras de princípio, mas normas de princípios, ou norma de máxima,
como se princípio não fosse norma.
Contudo Robert Alexy considera regras e princípios como subespécie de norma, uma vez que ambos
possuem um dever ser materializado em uma ordem, permissão ou proibição.
1.Teoria dos direitos fundamentais, São Paulo: Malheiros, 2008, p. 90.
1.Não há relação entre dois princípios de mesma categoria que seja uma relação de precedência
incondicionada abstrata, absoluta. Isto significa que não há uma hierarquia formal abstrata entre os
princípios, a prevalência de um sobre o outro depende das circunstâncias jurídicas e fáticas do caso
concreto. Por isso, Alexy diz que somente pode haver relação de precedência condicionada, relativa,
concreta.
1.MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 56.
Em outro sentido, DI PIETRO entende que os dois princípios fundamentais, dos quais decorrem a
bipolaridade do Direito Administrativo são: supremacia do interesse público e legalidade. Deles
decorreriam todos os demais princípios. (DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São
Paulo: Atlas, 2009, p. 63).
1.BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Curso de Direito Administrativo. São Paulo: Malheiros, 2008, p.
99.
1.SARMENTO, Daniel (coord.). Interesses públicos vs interesses privados: Desconstruindo o princípio da

supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 185.
1.SARMENTO, Daniel (coord.). Interesses públicos vs interesses privados: Desconstruindo o princípio da

supremacia do interesse público. Rio de Janeiro: Lumen Juris, 2010, p. 27.
1.CARVALHO FILHO, José dos Santos. Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lumen Juris,
2008, p. 26-27.
1.MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO (Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009), CELSO ANTÔNIO
BANDEIRA DE MELLO (Curso de Direito Administrativo. 25º ed. São Paulo: Malheiros, 2008), LÚCIA VALLE
FIGUEIREDO (Curso de Direito Administrativo, 7ª ed.. São Paulo: Malheiros, 2004).
1.BORGES, Alice Gonzáles. Supremacia do interesse público: desconstrução ou reconstrução. Revista

Diálogo Jurídico, nº 15, Salvador: 2007. Disponível em
<:http://www.tudodireito.com.br/cesmac/supremacia.pdf> Acesso em 10 de maio 2010

1.O Estado de Direito surgiu antes, na Rule of Law da Inglaterra, contudo, só foi institucionalizado neste
período.
1.DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009, p. 64-66.
1.MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 92.
1.ob. cit., p. 17.
1.ob. cit., p. 106-108.
1.Apud Celso Antônio. Ob. cit., p. 107.
1.Ob. cit., p. 92.
1.HAUIROU, Maurice. Précis Élementarires de Droit Administratif, Paris, 1926, p. 197 e seguintes.
1.GRAU, Eros Roberto. "Breve nota sobre a moralidade e o direito moderno". Revista de Direito
Administrativo (FGV), nº 248, São Paulo: Atlas, 2008, p. 128.
1.Nos trabalhos de KELSEN já se havia percebido esta volatividade: "se se nega que o que é bom e justo
de conformidade com uma ordem moral é bom e justo em todas as circunstâncias, e o que segundo esta
ordem moral é mau é mau em todas as circunstâncias; se se concede que em diversas épocas, nos
diferentes povos e até no mesmo povo dentro das diferentes categorias, classes e profissões valem
sistemas morais muito diferentes e contraditórios entre si, que em diferentes circunstâncias pode ser
diferenet o que se toma por bom e mau, justo e injusto e nada há que tenha de ser havido por
necessariamente bom ou mau, justo ou injusto em todas as possíveis circunstâncias, que apenas há
valores morais relativos" (Teoria Pura do Direito. São Paulo: Martins Fontes, 2006, p. 72)
1.CAMMAROSANO, Márcio. O Princípio Constitucional da Moralidade e o Exercício da Função

Administrativa. Belo Horizonte: Fórum, 2006, p. 74.
1.O Princípio Constitucional da Moralidade e o Exercício da Função Administrativa. Belo Horizonte: Fórum,
2006.
1.Ob. cit., p. 120.
1.Hely Lopes Meirelles, Direito Administrativo brasileiro, p. 89; Di Pietro, Direito Administrativo, p. 76.
1.. A Lei nº 11.111/05 regulamenta a parte final deste dispositivo constitucional; o inciso XXXIV, do art.
5º, da CRFB/88, que assegura à todos, independentemente do pagamento de taxas, a obtenção de
certidões em repartições públicas, para defesa de direito e esclarecimento de situações pessoais.
1.Ob. cit., p. 122.
1.Manual de Direito Administrativo. Rio de Janeiro: Lúmen Júris, 2008, p. 25-26.
1.CARVALHO FILHO. Ob. cit., p. 25.
1.A doutrina foi construída pela Suprema Corte dos E.U.A.. No direito pátrio, veja-se do voto do Ministro
Moreira Alves, na medida cautelar na ADI 2290 (2000):
"Ora, sem necessidade de entrar no exame de todos os dispositivos tidos, pela inicial, como violados, um
me basta para conferir plausibilidade jurídica suficiente para a concessão da liminar requerida: a ofensa
ao devido processo legal em sentido material (art. 5º, LIV, da Carta Magna). Com efeito, afigura-se-me
desarrazoada norma que, sem proibir a comercialização de armas de fogo, que continua, portanto, lícita,
praticamente a inviabiliza de modo indireto e provisório, o que não é sequer adequado a produzir o
resultado almejado (as permanentes segurança individual e coletiva e proteção do direito à vida), nem
atende à proporcionalidade em sentido estrito."
1.Neste sentido, conferir:

DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. ob. cit. p., 79: "Embora a Lei nº 9784/99 faça referência aos princípios
da razoabilidade e da proporcionalidade, separadamente, na realidade, o segundo constitui um dos
aspectos contidos no primeiro."
MEIRELLES, Hely Lopes. Ob. cit., p. 93: "Como se percebe, parece-nos que a razoabilidade envolve a
proporcionalidade, e vice-versa."
BANDEIRA DE MELLO, Celso Antônio. Ob. cit., p. 111: "Parece-nos que o princípio da proporcionalidade
não é senão uma faceta do princípio da razoabilidade. Merece um destaque próprio, uma referência
especial, para ter-se maior visibilidade da fisionomia específica de um vício que pode surdir e
entremostrar-se sob esta feição de desproporcionalidade do ato, salientando-se, destarte, a possibilidade
de correção judicial arrimada neste fundamento."
SAMPAIO, José Adécio Leite. "O retorno às tradições: a razoabilidade como parâmetro constitucional"
Jurisdição Constitucional e Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 65: "O estudo crítico
da jurisprudência constitucional comparada, com o respaldo do trabalho doutrinário e filosófico, dá-nos
fôlego para a defesa da tese que enxerga a proporcionalidade como aspecto da razoabilidade. Nem parece
contradizer as diferenças de origem ou eventual preferência pelo emprego de uma ou outra palavra. O
regramento proporcional, tanto em sentido vulgar, quanto em sentido técnico, é elemento indispensável
de todo legislador razoável."
PIMENTA OLIVEIRA, José Roberto. Os Princípios da Razoabilidade e Proporcionalidade no Direito

Administrativo Brasileiro. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 192.
1.Apud DI PIETRO, ob. cit., p. 79.
1.SAMPAIO, José Adécio Leite. "O retorno às tradições: a razoabilidade como parâmetro constitucional",
Jurisdição Constitucional e Direitos Fundamentais. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 94/95.
1.Ob. cit., p. 109.
1.Direito Constitucional e Teoria da Constituição. Coimbra: Almedina, 2003, p. 261.
1.Na Alemanha, o princípio da proteção à confiança (Vertrauensschutz) nasceu por construção

jurisprudencial. Do mesmo modo, o princípio da segurança (Rechtssicherheit), que não é expresso, foi
deduzido como princípio geral do Estado de Direito, delineado em várias prescrições da Lei Fundamental
de Bonn. Tais princípios tiveram construção e aplicação em casos de manutenção de atos ilegais no
ordenamento jurídico alemão, porquanto o transcurso do tempo, aliado à boa-fé justificava a proteção de
situações jurídicas subjetivas de vantagem. (in SILVA, Almiro do Couto e. O Princípio da Segurança
Jurídica (Proteção à confiança) no Direito Público Brasileiro e o direito da Administração Pública de anular
seus próprios atos: o prazo decadencial do art. 54 da Lei do Processo Administrativo da União (Lei n
9.784/99), in Revista da Procuradoria-Geral do Estado do Rio Grande do Sul, vol. 27, n. 57, ano 2003)
1.Sobre este assunto, Joaquim José Gomes Canotilho ensina que: "O homem necessita de segurança para
conduzir, planificar e conformar autônoma e responsavelmente a sua vida. Por isso, desde cedo se
consideravam os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança como elementos constitutivos
do Estado de direito. Estes dois princípios -segurança jurídica e proteção da confiança - andam
estreitamente associados, a ponto de alguns autores considerarem o princípio da proteção de confiança
como um subprincípio ou como uma dimensão especifica da segurança jurídica. Em geral, considera-se
que a segurança jurídica está conexionada com elementos objetivos da ordem jurídica - garantia de
estabilidade jurídica, segurança de orientação e realização do direito - enquanto a proteção da confiança
se prende mais com as componentes subjectivas da segurança, designadamente a calculabilidade e
previsibilidade dos indivíduos em relação aos efeitos jurídicos dos acto." (in Direito Constitucional e Teoria
da Constituição. Coimbra: Almedina, 2000. p.256).
1.SILVA, Almiro do Couto e. O Princípio da Segurança Jurídica (Proteção à confiança) no Direito Público
Brasileiro e o direito da Administração Pública de anular seus próprios atos: o prazo decadencial do art. 54
da Lei do Processo Administrativo da União (Lei n 9.784/99), in Revista da Procuradoria-Geral do Estado
do Rio Grande do Sul, vol. 27, n. 57, ano 2003, p. 36/37.

1.A Comissão era constituída por: Caio Tácito (presidente), Odete Medauar (relatora), Maria Sylvia
Zanella Di Pietro, Inocêncio Mártires Coelho, Diogo de Figueiredo Moreira Netto, Almiro do Couto e Silva,
Adilson Abreu Dallari, José Joaquim Calmon de Passos, Paulo Modesto e Cármen Lúcia Antunes Rocha.
1.Direito Administrativo. São Paulo: Atlas, 2009, p. 84.
1.Curso de Direito Administrativo. 25 ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 125.
1.SIQUEIRA CASTRO, Carlos Roberto. O Devido Processo Legal e a Razoabilidade das Leis na Nova
Constituição do Brasil. Rio de Janeiro: Forense, 1989, p 40/41.
1.PERLINGIERI, Pietro. Perfis do Direito Civil. 3 ed. São Paulo: Renovar, 1997, p. 6.
1.A falha do positivismo jurídico foi bem sintetizada por Daniel Sarmento nos seguintes termos: "A
constatação de que o direito positivo pode assumir contorno horripilantes para legalizar a barbárie, como
acontecera durante o nazismo na Alemanha, implantado sem ruptura formal com a Constituição de
Weimar, tornava urgente a sua fundamentação sobre outros pressupostos que não a norma hipotética
fundamental kelseniana." (SARMENTO, Daniel. "A dimensão objetiva dos direitos fundamentais:
fragmentos de uma teoria". Jursdição Constitucional e Direitos Fundamentais. coord José Adécio Leite
Sampaio. Belo Horizonte: Del Rey, 2003, p. 266.)
1.BARROSO, Luís Roberto. Neoconstitucionalismo e constitucionalização do Direito. O triunfo tardio do
Direito Constitucional no Brasil. Jus Navigandi, Teresina, ano 9, n 851, 1 nov 2005. Disponível em:
<http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=7547> Acesso em 10 set 2009.
Fonte: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=14979&p=1
2. ASSISTA!!!
2.1 O que se entende por Administração Pública no sentido subjetivo?
http://www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=2010041315091678
2.2 O Poder Judiciário poderá revogar atos administrativos?
http://www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=20081030164025550
3. LEIA!!!
3.1 CONTROLE JURISDICIONAL DOS ATOS ADMINISTRATIVOS PRATICADOS NO EXERCÍCIO DE

PRERROGATIVAS DISCRICIONÁRIAS
Autor: Alinaldo Guedes Campos.

Publicado em: novembro de 2008.
Neste trabalho, trataremos de um tema que, além ser de bastante interessante do ponto de vista jurídico,
muito mais o é dentro de uma perspectiva social, pois a falta de aprofundamento qualitativo sobre o
assunto é demonstrada na maneira como se aplica esse instituto da Ciência Jurídica.
Pretendemos responder a seguinte indagação a partir do desenvolvimento do presente estudo: Que papel
desempenha o Judiciário no controle dos atos discricionários?
Desde já, entendemos ser melhor tecermos considerações sobre o mérito do ato administrativo. Isto
porque, para alguns, se trata de questão das mais tormentosas, no que diz respeito ao controle
jurisdicional dos atos da Administração Pública.

Assim, "mérito" do ato administrativo é o produto de um juízo de valor realizado pela autoridade pública,
quanto às vantagens e conseqüências, as quais deverão ser levadas em conta como pressuposto da
atividade administrativa. O Professor Hely Lopes Meirelles traz o seguinte conceito:
"O mérito do ato administrativo consubstancia-se, portanto, na valoração dos motivos e na escolha do
objeto do ato feitas pela Administração incumbida de sua prática, quando autorizada a decidir sobre a
conveniência, oportunidade e justiça do ato a realizar. Daí a exata afirmativa de Seabra Fagundes de que
'o merecimento é aspecto pertinente apenas aos atos administrativos praticados no exercício de
competência discricionária." [1]
Desta forma, a idéia de mérito envolve a discussão sobre a oportunidade, conveniência, escolha dos
motivos, utilidade do ato, finalidade e objetivo psíquico visado pelo administrador. Logo, entram na
construção de um ato administrativo todos esses ingredientes da mais alta relevância, sobretudo quando
nos referimos aos atos praticados no exercício de faculdades consideradas discricionárias.
Em outras palavras, o mérito está intimamente envolvido com o objeto (causa, conteúdo e adequação) e
a vontade (motivo e fim). Desta feita, mediante um caso concreto, o administrador público utilizará todos
esses meios para tentar atingir o objetivo do ato, que é solucioná-lo, acolhendo da melhor maneira
possível os anseios do maior número de interessados, respeitando assim o princípio da igualdade.
Como sabemos, aparentemente, tudo que diz respeito ao ato administrativo "discricionário" envolve
apenas competência e interesse da Administração. Daí, indaga-se: pode haver controle jurisdicional de
um ato praticado quase que exclusivamente sob o domínio do psíquico do administrador? Melhor: é
possível o controle da legalidade do ato administrativo por meio do exame de seu mérito, ou ele é imune
a qualquer fiscalização?
Responderemos a estas capciosas indagações começando por afirmar que a Administração Pública deve
fazer apenas o que a lei, e aí entendemos o Direito, permite. Logo, o Direito nunca deve se subordinar ao
administrador público, assim como o mérito do ato administrativo deve se amoldar aos ditames do
ordenamento jurídico, pouco importando o que quis a autoridade no seu íntimo, quando da feitura de
qualquer ato administrativo praticado com atribuições discricionárias previamente estabelecidas, uma vez
que se subentende que aquilo por ele pretendido é o melhor para todos os administrados.
Vários remédios processuais e seus inúmeros legitimados ativos previstos na própria Constituição de 1988
seriam considerados letra-morta se continuássemos com a idéia de que o mérito do ato administrativo é
intangível.
Aí está a importância da atuação imparcial do Poder Judiciário. Este sim deve refletir, quando suscitado,
sobre o mérito do ato sempre dentro do prisma da legalidade. É de fundamental importância que esta
função estatal continue velando pela continuidade da moralidade administrativa, a qual, muitas vezes, é
vítima da inescrupulosa maneira com que se vê manipulado o mérito de muitos atos.
Tem-se a idéia de que, como a norma jurídica confere a possibilidade à autoridade para utilizar-se de
faculdades discricionárias diante de determinados casos, a análise do mérito de determinado ato é livre e
totalmente incondicionada a qualquer controle. Isto é mera ilusão.
Neste sentido, o controle de ênfase principiológica realizado pelo Poder Judiciário, ou seja, aquele
praticado sem descurar das indispensáveis cautelas formais, põe em prática o cotejo rigoroso dos atos
administrativos em face dos valores, dos princípios e das normas do sistema constitucional, numa
ponderação apta a viabilizar a concretude dos mais altos fins que presidem o Direito Administrativo,
conferindo-lhes a devida eficácia social, em harmonia com a idéia-chave de que a Administração Pública
deve, de modo concomitante, guardar obediência à lei e ao Direito.
Além disto, a controlabilidade sistemática, em termos judiciais, dos atos administrativos pode ser
realizada tanto de modo frontal, tratando-se de atos administrativos normativos, em relação aos quais se
previne ou reprime a ofensa direta ao sistema jurídico, como oblíqua, quando o controle da
sistematicidade, inclusive da conformação teleológica, deve acontecer à luz dos princípios

constitucionais e das regras em geral, em função do caráter acentuadamente concreto dos demais atos
administrativos e por ausência de normatividade, havendo de ser feito para combater a ofensa indireta ao
aludido sistema constitucional.
A rigor, pode-se dizer que, com relação ao ato praticado no exercício de prerrogativas discricionárias, o
Judiciário pode apreciar os aspectos da legalidade e verificar se a Administração não ultrapassou os
limites da discricionariedade; neste caso, pode a função jurisdicional estatal invalidar o ato, porque a
autoridade ultrapassou o espaço livre deixado pela lei e invadiu o campo da legalidade.
Com efeito, o simples fato de não existir adequação entre o motivo e o fim do ato, ou ainda, não ser
verdadeira a razão do mérito, dá ensejo para que ele seja controlado, pois foi editado erroneamente.
Infelizmente, esta não é a opinião da doutrina e jurisprudência dominantes, as quais defendem única e
exclusivamente o exame para saber se os aspectos formais do ato foram observados ou não.
De outro lado, estas mesmas fontes formais do Direito defendem veementemente o combate ao abuso e
desvio de poder. Mas como se poderá evitá-los sem perscrutar o mérito, ou seja, o juízo de oportunidade
e conveniência elaborado quando da feitura do ato? Ou melhor, como o Judiciário saberá se os interesses
públicos, estabelecidos constitucionalmente, foram verdadeiramente atingidos?
Em relação ao controle jurisdicional da discricionariedade administrativa, o Professor Celso Antônio

(MELLO, 2003, p. 817-851)entende que, quando couber ao administrador decidir se o motivo ocorrido
tem ou não a relevância para ensejar a atuação administrativa, se presente o pressuposto de fato
hipoteticamente prescrito na norma, "pelo fato da lei outorgar ao critério do agente a apreciação
'ponderada' do motivo, só é possível a correção jurisdicional do ato quando a decisão do administrador
seja indisputadamente desarrazoada, contrária ao senso comum". Nestes casos, excedendo a
administração aos limites da discricionariedade, cabe a revisão jurisdicional do ato.
Não pretendemos aqui defender uma radical e incontrolável usurpação de atribuições das funções
estatais, pelo contrário, queremos mostrar que pode existir real harmonia entre elas, começando pela
forma como as atribuições de cada uma são exercidas sem afrontarem o texto da Lei Maior, que rege
todas elas. Logo, não se concebe a idéia de que pode o juiz, substancialmente adentrar a razão meritória
do ato, nem tampouco a de que o administrador deverá utilizar-se da discrição para, por meio do mérito,
desvirtuar a finalidade do ato administrativo.
É importante observarmos que a lei é um marco de possibilidades enfeixados numa espécie de moldura
legal. Dentre estas possibilidades, há a mais adequada em determinado momento. Cabe ao administrador
encontrar a solução mais justa dentre as lícitas, ou seja, as circunscritas à moldura normativa.
O que na verdade vemos nos dias atuais é que, mesmo o texto constitucional de 1988 tendo inovado em
vários conceitos pertinentes ao Direito Público como um todo, quanto ao tema referente ao estudo do
mérito do ato administrativo ainda não foi dado o seu valor devido. Isto pode ser constatado por meio da
jurisprudência pátria. Esta continua a entender ser proibido o exame meritório, senão vejamos: "Compete
ao Judiciário apreciar a motivação de ato administrativo, no que não for estritamente discricionário
(oportunidade e conveniência da medida) e desde que necessário à aferição da própria legalidade do
ato".[2]
Pensamos que este entendimento está um pouco ultrapassado ante à contínua evolução da sociedade
atual, principalmente nos temas referentes à democracia. Por outro lado, uma nova corrente de
pensamento se consolida cada vez mais com uma idéia mais voltada à realidade. O próprio STJ assim já
se posicionou: "o exame da legalidade, além do aspecto formal, compreende também a análise dos fatos
levados em conta pelo Executivo". [3]
E ainda:
"É lícito ao Poder Judiciário examinar o ato administrativo, sob o aspecto da moralidade e do desvio de
poder. Como o princípio inscrito no art. 37, a Constituição Federal cobra da Administração, além de uma
conduta legal, comportamento ético". [4]

O Supremo Tribunal Federal, Corte Excelsa do Judiciário nacional, por sua vez, traz o seguinte aresto:
"(...) a legalidade do ato administrativo, cujo controle cabe ao Poder Judiciário, compreende não só a
competência para a prática do ato e de suas formalidades extrínsecas, como também os seus requisitos
substanciais, os seus motivos, os seus pressupostos de direito e de fato, desde que tais elementos sejam
definidos em lei como vinculadores do ato administrativo". [5]
De uns tempos para cá, com uma nova leitura que se fez do princípio da legalidade, este passou a ser
compreendido não mais apenas no sentido "formal", mas também, e principalmente, numa lógica
"material". Isto trouxe conseqüências práticas das mais positivas, pois hoje as pessoas cada vez mais
exigem eficiência dos órgãos estatais na defesa de seus direitos, bem como na aplicação da efetiva
observância da legalidade dos atos da Administração.
Dentro desta óptica está a vontade de ver os Poderes/Funções sendo controlados(as) reciprocamente,
sem a utilização de artifícios para tentar mascarar a realidade. Logo, o exame do mérito do ato
administrativo pelo Judiciário deve ser corolário de uma boa administração, ou seja, trata-se, antes de
tudo, da observância de um princípio cada vez mais vinculante na atividade da Administração Pública, o
princípio da moralidade administrativa. Esta é uma realidade observada nos países de tradição positivista
do Direito, como Itália e Alemanha, e que deveria ser uma tendência no Brasil.
A nossa Constituição prevê expressamente que nenhuma lesão ou ameaça de lesão a direito (individual,
coletivo, difuso, público ou privado) deixará de ser passível de apreciação pelo Poder Judiciário. Neste
ínterim, a discricionariedade administrativa também está, claramente, sujeita ao controle jurisdicional,
mesmo no caso de atos administrativos "discricionários" em que o mérito venha a afrontar a ilegalidade, a
moralidade, a impessoalidade, a eficiência etc., uma vez que não há imunidade para quem viola o direito.
Dentro deste raciocínio, já se pronunciara o Desembargador Nery da Silveira, do Tribunal de Justiça de

Goiás:
"Não há imunidade legal para quem infringe direito. O poder discricionário não está situado além das
fronteiras dos princípios legais norteadores de toda iniciativa da administração e sujeita-se a regular
apreciação pela autoridade judicante". [6]
Ademais, a motivação do ato administrativo, prevista constitucionalmente, e a exigência desta, faz com
que todos integrem o campo da legalidade, pois ninguém iria motivar ato ilegal. Assim, fica patente a
necessidade de intervenção do Poder Judiciário com um caráter principalmente preventivo no tocante ao
abuso de direito e desvio de poder, dentre outras ilegalidades possivelmente presentes em atos
praticados pela Administração no exercício de faculdades discricionárias.
Se assim não for, não se poderá sequer reconhecer a existência de violação ou ameaça de direitos,
fragilizando-se ainda mais o preceito contido no art. 37, caput, da Constituição Federal. Daí poderão
surgir também inúmeras indagações, tais como: Como seria possível o Judiciário anular ato administrativo
pelo fato de não possuir motivos ou por apresentar desvio de finalidade?
O controle jurisdicional deve alcançar todos os atos administrativos, quer vinculados quer discricionários.
Nos atos vinculados, o controle pelo Poder Judiciário é amplo, irrestrito. Quanto aos atos praticados no
exercício de prerrogativas discricionárias, cabe ao Judiciário o exercício de um controle negativo da
discricionariedade, isto é, o exame acerca da adequação do ato praticado pela administração, no uso de
faculdades discricionárias.
Não compete ao Judiciário dizer se a solução praticada pelo administrador foi a melhor possível, já que se
trata de um juízo valorativo, axiológico, subjetivo do agente público, mas sim, no caso concreto, dizer se
a decisão tomada é desarrazoada e desproporcional, anulando o ato praticado por vício de legalidade, por
afrontar a princípios constitucionais. O que cabe ao Judiciário, quando em sua atividade de controle dos
atos administrativos baseados na discricionariedade dos agentes, é saber se a escolha levada a efeito pela
Administração se manteve nos lindes do razoável, não transbordando os limites a que está sujeita pelo
ordenamento jurídico positivo.

Ademais, devemos assinalar que existe uma perspectiva crescente de uma atuação cada vez mais efetiva
do controle jurisdicional dos atos administrativos, principalmente quanto à sua legalidade, exigindo-se,
acima de tudo, probidade e ética por parte do administrador público. Tudo isto é fruto de uma atividade
voltada à concretização do interesse público, bem como à progressiva conscientização da população com
relação aos direitos que ela possui.
À luz da nova redação do art. 37 da Carta Magna, o Judiciário possui legitimidade para realizar o controle
externo da atividade administrativa, levando em consideração sempre a legalidade, moralidade e
eficiência dos atos desta. Desta feita, ele irá coibir os excessos e erros destes atos, quando infringirem
tais princípios. O que ele não pode é praticar atos privativos da Administração, mas deverá se pronunciar
no sentido de dizer se ela agiu com observância na norma jurídica, bem como de acordo com sua
competência. É a própria norma jurídica quem estabelece limites e, portanto, meios para o controle
externo da discricionariedade administrativa.
Enfim, ainda que a decisão administrativa discricionária seja formalmente legal, portanto dentro do
previsto pela lei, se no caso concreto não se mostrar razoável e justa, capaz de satisfazer às finalidades
legais, deve o Poder Judiciário, exercendo o controle negativo da discricionariedade administrativa,
invalidar o ato praticado. Entretanto, se o ato praticado vencer o crivo jurisdicional da razoabilidade,
mesmo que reste solução que melhor atenda à intenção legal, não cabe ao Judiciário rever a medida
administrativa.
A sociedade como um todo reivindica um Judiciário mais forte, mais preocupado com os problemas
sociais, e menos neutro quanto à onda de corrupção e impunidade relativas às fraudes aos bens públicos
e à imagem nacional publicada lá fora. Uma população acordada para a realidade, mas com um Poder
Judiciário em marcha lenta nas soluções dos problemas mais urgentes, é um doente que pede a um
médico ainda mais enfermo para curar uma dor resultante de uma epidemia.
O juiz deve guardar sempre em mente a manifestação do poder estatal presente em suas ações. Não
deixará de ser jamais um político, posto que deve, indeclinavelmente, amoldar a norma aos anseios de
toda uma sociedade com seus valores intrínsecos, sendo também espelho do interesse comum que se
reflete no seio social. Dessa forma, todos os administrados têm nele um meio de concretizar aqueles
valores.
O próprio Montesquieu definiu o Judiciário como sendo "a boca que pronuncia as palavras da lei", sendo
que ele evoluiu graças à plena superação da idéia de um poder limitado, passando a obter, na prática,
status de Poder, cuja função estava, dentre outras, na capacidade de decidir imperativamente e impor
decisões, a partir de conflitos interpessoais.
Necessário é que fortaleçamos a ideologia de que, tanto a atuação discricionária da Administração, quanto
o controle desta atividade, são legítimos e fundamentais ao atual Estado de Direito, desde que os fins dos
atos praticados no exercício de prerrogativas discricionárias sejam observados e concretizados, dentro do
prisma da legalidade e demais princípios que dela derivam.
Vale ressaltar que o magistrado deve, quando provocado, verificar se determinado ato praticado pela
autoridade pública encontra-se no âmbito de sua competência, a fim de eliminar casos de abusos de
poder. Por outro lado, deverá verificar se aquela autoridade, mesmo competente, não se utilizou de suas
atribuições para atingir, dolosamente, finalidades contrárias ao interesse coletivo. Assim, não se pode
recusar ao juiz que aprecia a legalidade de um ato administrativo, a possibilidade de analisá-lo em seu
conteúdo, a fim de verificar se efetivamente a lei foi atendida nos fins que justificam a razão de sua
vigência.
Mediante exemplos, podemos melhor esclarecer este ponto. Digamos que uma autoridade demita um
servidor sob a justificativa de interesse público. Neste caso, caberá ao lesado acionar o Judiciário para que
este, à vista de provas produzidas - meios legais -, verifique se os fatos dariam condições para que fosse
comportada aquela sanção extrema. Daí concluirmos que a carência de motivos ou sua manifesta
discrepância com o procedimento administrativo possibilitam por si só a possibilidade de controle judicial
de atos administrativos praticados no exercício de prerrogativas discricionárias, mas que
afrontam os princípios norteadores de toda a Administração.

Dentro desta idéia, quem for afetado por desvio ou abuso de poder deverá pleitear, pelas vias legais, a
nulidade de qualquer que seja o ato praticado por autoridade que se diz estar no exercício de "poder
discricionário". É preciso que o cidadão obtenha a consciência de que ele é interessado legítimo na defesa
da ordem legal e pode requerer ao Judiciário a anulação de um ato praticado pela autoridade pública
contra o interesse coletivo, no exercício de prerrogativas discricionárias.
O próprio texto constitucional, consagrando o princípio do controle judicial dos atos administrativos, no
art. 5º, inciso XXXV, aduz: "A lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário lesão ou ameaça a
direito".
Pois bem, além deste princípio trazido pela Carta Política de 1988, o nosso ordenamento jurídico confere
aos cidadãos outros meios de se controlar a atividade administrativa. Um deles é a própria ação popular.
O art. 5º, inciso LXXIII, diz que:
"Qualquer cidadão é parte legítima para propor ação popular que vise a anular ato lesivo ao patrimônio
público ou de entidade de que o Estado participe, à moralidade administrativa, ao meio ambiente e ao
patrimônio histórico e cultural, ficando ao autor, salvo comprovada má-fé, isento de custas judiciais e do
ônus da sucumbência".
Portanto, qualquer um de nós, cidadãos de um Estado Democrático de Direito, temos o dever de sempre
que for necessário, acionar o Judiciário, função estatal competente na solução de conflito de interesses, a
fim de velar pela legalidade, pela moralidade administrativa etc.
Por meio do instrumento "ação popular", cujo nome por si só traduz o princípio consagrado no parágrafo
único do art. 1º da Constituição, o cidadão torna-se apto a, conhecendo mais precisamente os limites
impostos pela norma jurídica ao administrador, acionar o Judiciário a fim de que este anule um ato
praticado pela Administração, e que venha a violar direitos fundamentais.
A Lei nº 4.717, de 29 de junho de 1965, que regula a ação popular, em seu art. 2º, traz o seguinte: "São
nulos os atos lesivos ao patrimônio público das entidades mencionadas no artigo anterior, nos casos de:
[...] b) vício de forma; c) ilegalidade de objeto; d) inexistência dos motivos; e) desvio de finalidade".
Portanto, qualquer ato administrativo que incidir em um destes vícios será anulado. Isto significa que,
caso o administrador não atinja os objetivos estabelecidos na norma de direito, praticando um ato para
fim não previsto por lei, ou faça uso de prerrogativas discricionárias sem atingir o fim conferido pela
norma, terá sua atividade controlada por qualquer administrado com título de cidadão, mediante de um
instrumento simples e de fácil acesso, qual seja, a ação popular.
Outro recurso conferido pelo ordenamento jurídico brasileiro é a Lei nº 8.429, de 2 de junho de 1992,
mais conhecida como Lei de Improbidade Administrativa, de caráter nacional, que traz em seu art. 11:
"Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os princípios da Administração Pública
qualquer ação ou omissão que viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade às
instituições, e notadamente: I - praticar ato visando fim proibido em lei ou regulamento ou diverso
daquele previsto na regra de competência; [...]"
Como é de se perceber, para o administrado poder controlar determinado ato administrativo, e em

particular aquele praticado no exercício de prerrogativas discricionárias, a lei lhe confere mais um
mecanismo além daquele anteriormente citado. Por meio do dispositivo legal acima transcrito, qualquer
pessoa pode ter a noção exata de como um determinado administrador viola deveres e princípios básicos
de uma boa administração pública. A partir daí, existirá a possibilidade de se acionar o Judiciário para que
este, ao analisar e julgar o caso concreto, possa anular o ato defeituoso e nocivo ao interesse público.
Isto significa que, a partir de mecanismos de controle, o administrado, sendo conhecedor dos limites
impostos pela norma jurídica à margem de liberdade discricionária conferida ao administrador, sentindo-

se lesado por um ato desta autoridade, mais facilmente irá controlar o atuar da Administração Pública, ao
pleitear ao Estado-Juiz que invalide os efeitos daquele ato eivado de nulidade e atentatório aos princípios
de alcance coletivo.
O administrador ímprobo, diante de casos concretos, não irá mais se valer das prerrogativas
discricionárias de forma indiscriminada, pois saberá que o administrado lançará mão dos meios existentes
no ordenamento jurídico para impedir toda e qualquer atividade imoral, ilegal e desonesta.
Todavia, tais ferramentas de controle só serão usadas na medida em que o cidadão for educado para tal,
conhecendo a correta definição do termo "discricionariedade administrativa" e os limites a ela impostos
pela norma de direito.
Por derradeiro, revela destacar, para efeitos de um bem-sucedido controle em perspectiva renovada, que
a diferença entre atos administrativos vinculados e "discricionários" reside antes no maior ou menor grau
de vinculação ao princípio da legalidade estrita do que na liberdade do agente na consecução dos atos da
administração ou de prestação do serviço público, isto é, o administrador, nos atos discricionários, emite
juízos decisórios de valor, no desiderato da máxima concretização dos valores projetados, ao passo que,
ao expedir atos vinculados propriamente ditos (reitere-se também a impossibilidade lógica de uma
vinculação absoluta), só emite o mínimo de juízo estritamente necessário à subordinação principiológica e
ao controle ínsito à sistematicidade do ato.
O controle realizado pelo Poder Legislativo e pelo Poder Judiciário, em especial por este último em nossa
ordem de intangível jurisdição única, há de ser procedido de modo mais aprofundado, sem invasão de
mérito ou rendição a subjetivismos, pois tanto os atos administrativos vinculados quanto os
"discricionários" precisam, afinal, guardar conformação finalística plena com a íntegra do sistema
positivado, tudo precisando fazer os controladores dos atos administrativos em geral no mister de
instaurar, com veracidade e não apenas no mundo abstrato e formal, o paradigma de um renovado
Estado Democrático de Direito, que demanda, acima de tudo, um controle substancial, independente e
extraordinariamente mais efetivo e eficaz.
Por fim, diante do acima exposto, poderemos concluir respondendo a indagação inicialmente realizada.
Mas, para isto, é preciso dizer que, em primeiro plano, a discricionariedade administrativa é,
definitivamente, uma prerrogativa conferida pelo Direito ao gestor da máquina estatal, até porque a
Administração atua à luz da legalidade, somente podendo fazer o que a lei permite.
Além disto, os limites existentes a ela são não só os princípios legais, mas os constitucionais, bem como o
próprio interesse coletivo.
Com efeito, o papel da função jurisdicional no controle dos atos emanados da atividade estatal
discricionária é a aplicação correta e precisa do espírito da lei criado pelo legislador quando de sua feitura,
além de ser obrigação de qualquer Estado Democrático de Direito.
Logo, a importância de se estudar esse conjunto de idéias relativas à discricionariedade na administração

encontra-se exatamente na solução dada aos problemas aqui colocados em discussão, principalmente
diante de tamanho alcance social, ético e moral que eles possuem.
Desta feita, a partir do momento em que o administrado toma consciência do seu verdadeiro papel como
membro de uma coletividade, o conhecimento firme do que é discricionariedade torna-se uma ferramenta
sempre à disposição contra os desvios de finalidade daqueles que administram os bens e interesses
públicos. Por outro lado, mais facilmente se provoca o Judiciário, uma vez que se sabe quais os limites
que o Direito impõe a toda e qualquer autoridade pública no exercício de prerrogativas discricionárias.
Com efeito, a escolha da medida administrativa discricionária pode ser revista pelo Poder Judiciário, desde
que contrária ao ordenamento normativo, mostrando-se, pois, viciada quanto aos aspectos tanto de
legalidade como de merecimento e razoabilidade. Ademais, compete ao Judiciário analisar a atuação
administrativa discricionária, anulando as medidas tomadas em flagrante desacordo à finalidade da lei,
transbordando aos limites fixados à discrição conferida.

O reconhecimento da possibilidade de controle jurisdicional da discricionariedade administrativa se
constitui em importante passo rumo à consolidação de um efetivo Estado de Direito, que transcenda aos
limites meramente formais e se faça sentir na idéia de justiça material.
Enfim, a conquista de soluções para temas desta natureza, faz aumentar cada vez mais a segurança
jurídica nas relações sociais, principalmente naquelas em que o interesse coletivo deva predominar, pois,
administrar é, antes de tudo, pautar-se no que é legítimo e legal.
1. Hely Lopes Meirelles, op. cit., p. 152-153.
2. TRF, 4ª Região, Ac. 14.643. Rel. Juiz Ridalvo Costa, DJU DE 28/12/92, parte 2, p.44-831.
3. STJ, Recurso Especial 4.526, DJU de 1/10/90, p. 10.443-444.
4. Resp. 21.923.5, Rel. Min. Gomes de Barros, DJU de 13/10/92, p.17.662.
5. STF, RDA 42/227.
6. RT 721/212.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS:
ASSIS, Alexandre C. de. Excesso de Poder e Discricionariedade: Controle Judicial. Revista de Direito
Público, São Paulo, Revista dos Tribunais. n. 92 . p. 147-149, 1989.
FERRAZ, Sérgio. Controle Jurisdicional do Mérito do Ato Administrativo. Perspectivas do Direito Público
(Estudos em homenagem a Miguel Seabra Fagundes). Belo Horizonte: Editora Livraria Del Rey, 1995.
GASPARINI, Diógenes. Direito Administrativo. 5. ed. São Paulo: Saraiva, 2000.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. São Paulo. Malheiros, 2003.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 15. ed. São Paulo: Malheiros, 2003.
_____. Discricionariedade e Controle Jurisdicional, Malheiros Editores, 2 ed.. 5ª tir. 2001.
_____. "Relatividade" da Competência Discricionária. Revista de Direito Administrativo. Rio de Janeiro,

Renovar. n.º 212. p. 49-56. 1998.
MELLO NETO, José Baptista de. O Tribunal de Contas no Exercício do Controle dos Atos de Admissão de
Pessoal: um instrumento de garantia dos direitos do cidadão. Dissertação (Mestrado) não publicada:
UFPE/CCJ/FD, 2003, 167p.
MORAES, Alexandre de. Direito Constitucional. 11. ed. São Paulo: Atlas, 2002.
PEREIRA, César A. Guimarães. Discricionariedade e Apreciações Técnicas da Administração. Revista de

Direito Administrativo. Rio de Janeiro, Renovar. n. 231. 2003.
PIETRO, Maria Silvia Zanella Di. Direito Administrativo. 15ª ed. São Paulo. Atlas. 2003.
POLTRONIERI, Renato. Discricionariedade dos Atos Administrativos e a Ambigüidade da Norma Jurídica

Positiva. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2002.
REALE, Miguel. Limites da Discricionariedade Administrativa. Revista de Direito Público, São

Paulo, Revista dos Tribunais. n. 84. 1987.

TELLES, Antonio A. Queiroz. Introdução ao Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,
2000.
SILVA, José Afonso da. Curso de Direito Constitucional Positivo. 20. ed. São Paulo: Malheiros, 2002.
Fonte: http://www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=2008110610201297
3.2 DO CONTROLE JUDICIAL DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA - Gustavo Aparecido da Silva
Autor: Gustavo Aparecido da Silva.

Publicado em: Outubro de 2009.
Do Controle Judicial da Administração Pública
Na tradição do ensino de Teoria Geral do Estado, um dos conceitos mais caros imputado ao
republicanismo é o da separação dos poderes, pelo qual se adota o sistema de “freios e contrapesos”.
Noutro dizer, o poder estatal, embora uno, é dividido em três: Poder Executivo, Poder Legislativo e Poder
Judiciário.
Nessa sistemática, é corriqueira a asserção de que esses poderes são independentes entre si, não
podendo um deles sofrer interferência de outro.
Partindo desse pressuposto, tem ganhado espaço no debate jurídico a suposta intervenção do Poder
Judiciário nos outros. Considerada indevida por uns, muitos têm se valido desse argumento para refutar
todo e qualquer tipo de apreciação pelo Judiciário de atos administrativos.
Há, todavia, entendimento segundo o qual, na verdade, no Brasil, não é adotado o mecanismo da
separação dos poderes, e sim o do “balanceamento dos poderes”, pelo qual as funções típicas de cada
poder podem, eventualmente, ser exercidas por outro. Exemplo disso são os poderes Judiciário e
Legislativo que exercem, no âmbito interno, a função própria do Administrativo, ou seja, tais poderes
possuem uma estrutura administrativa, que implica na emanação de atos administrativos, os quais são
por eles emitidos. Outro exemplo é o julgamento que faz o Legislativo em determinadas situações, isto é,
o órgão legiferante exerce, no caso, função típica do Judiciário.
Com efeito, esta última posição é mais coerente com a Teoria Geral do Estado atualizada e está em
harmonia com o que preconiza a Constituição Federal, até porque o atual contexto não permite mais a
aplicabilidade daquela outra concepção, haja vista que o Estado brasileiro consagra ampla proteção aos
direitos fundamentais, pautando-se, sobretudo, na defesa do princípio da dignidade da pessoa humana.
Eis a razão pela qual é perfeitamente possível ao Poder Judiciário intervir na esfera administrativa.
Em sendo assim, sempre que o Poder Executivo deixar de observar os princípios fundamentais
consagrados na Carta Política dará ensejo à interferência judiciária. Frise-se que essa intromissão não
viola de modo algum o princípio da separação dos poderes, até porque, como já se frisou alhures, na
verdade, o que se tem consagrado em nosso Estado é o balanceamento dos poderes.
Não obstante isso, argumentarão os detratores desse entendimento que ao administrador é dada certa
discricionariedade, segundo a qual lhe é permitido fazer ou deixar de fazer algo em virtude da
oportunidade e conveniência. Ademais, insistirão ainda que pode o administrador se valer da reserva do
possível, pela qual só se faz algo se os recursos o permitirem. Engana-se, todavia, quem assim postula.
Isso porque em se tratando de direitos fundamentais, tem-se, na verdade, opções vinculativas que o
constituinte legou ao legislador infraconstitucional, isto é, algum direito fundamental só pode sofrer
restrição em face de outro direito igualmente fundamental; grosso modo, valendo-se da cláusula da
reserva do possível, ao administrador cabe optar por realizar um entre dois direitos fundamentais, na
impossibilidade de realizar os dois, e do modo mais adequado possível.

Nesse sentido, é o entendimento do Ministro Celso de Melo que, no julgamento da ADIn n.° 1458-7 – DF,
assim se manifestou:
[...] se o Estado deixar de adotar as medidas necessárias à realização concreta dos preceitos da
Constituição, em ordem a torná-los efetivos, operantes e exeqüíveis, abstendo-se, em conseqüência, de
cumprir o dever de prestação que a Constituição lhe impôs, incidirá em violação negativa do texto
constitucional.
Parafraseando o ilustre Ministro, sustenta Burkle[1]:
[...] a omissão do Estado – que deixa de cumprir, em maior ou em menor extensão, a imposição ditada
pelo texto constitucional – qualifica-se como comportamento revestido da maior gravidade político-
jurídica, eis que, mediante inércia, o Poder Público também desrespeita a Constituição, também ofende
direitos que nela se fundam e também impede, por ausência de medidas concretizadoras, a própria
aplicabilidade dos postulados e princípios da Lei Fundamental.
Ainda da lavra do eminente jurista Celso de Melo[2] , lê-se:
Não se pode tolerar que os órgãos do Poder Público, descumprindo, por inércia e omissão, o dever de
emanação normativa que lhes foi imposto, infrinjam, com esse comportamento negativo, a própria
autoridade da Constituição e efetuem, em conseqüência, o conteúdo eficacial dos preceitos que compõem
a estrutura normativa da Lei Maior.
Partindo desse pressuposto, uma pretensão do Ministério Público, por meio de uma ação civil pública, p.
e., de exigir que o Município ofereça uma Casa de Abrigo para crianças abandonadas em nada ofende o
princípio da separação dos poderes, haja vista que está se tratando, na hipótese aventada, de direitos
fundamentais consagrados pela Constituição Federal, em seu art. 227:
Art. 227. É dever da família, da sociedade e do Estado assegurar à criança e ao adolescente, com
absoluta prioridade, o direito à vida, à saúde, à alimentação, à educação, ao lazer, à profissionalização, à
cultura, à dignidade, ao respeito, à liberdade e à convivência familiar e comunitária, além de colocá-los a
salvo de toda forma de negligência, discriminação, exploração, violência, crueldade e opressão. (grifos
nossos)
Isso posto, há que se enfrentar um outro questionamento igualmente interessante, qual seja, como fazer
cumprir a imposição da ordem judicial na hipótese imaginada? É possível a aplicação de multa? Se sim, é
um meio adequado, oportuno? Não resta dúvida quanto à possibilidade de aplicar multa nesses casos,
todavia, não se pode olvidar que, de modo indireto, se onera o contribuinte com elas.
Meio mais eficaz do que a multa, sem dúvida, é a responsabilização cobrada judicialmente do
administrador por improbidade administrativa. Outra alternativa possível é fazer com que os recursos
necessários figurem na lei orçamentária do Município para que a obra seja possível; todavia, se for
urgente a necessidade, torna-se ineficaz esta alternativa.
Em apertada síntese, não há que se falar, na hipótese mencionada, em violação do princípio da separação
dos poderes, haja vista que, além de, na prática, nosso mecanismo estatal contemplar o balanceamento
dos poderes, a Constituição Federal vinculou ao legislador infraconstitucional e aos aplicadores do direito a
opção de realizar, de modo mais adequado, os direitos fundamentais, o que legitima, em última instância,
a atuação do Poder Judiciário na esfera administrativa. Ademais, em caso de desrespeito aos direitos
fundamentais, deve o administrador responder judicialmente por improbidade administrativa, sendo essa
alternativa mais viável do que a imposição de multa, porque esta onera o contribuinte.
Notas de rodapé:
[1]BÜRKLE, Rudi Rigo. O controle judicial da administração pública face a não observância dos direitos
fundamentais. Disponível em http://www.mp.pr.gov.br/eventos/05rudi.doc. Acesso em 25.07.2008.
[2]ADIn n.° 1458-7 – DF.

Referências Bibliográficas
ARENHART, Sergio Cruz. As ações coletivas e o controle das políticas públicas pelo Poder Judiciário.
Disponível em: http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?rd=7177. acesso em 25.07.2008
BÜRKLE, Rudi Rigo. O controle judicial da administração pública face a não observância dos direitos
fundamentais. Disponível em http://www.mp.pr.gov.br/eventos/05rudi.doc. Acesso em 25.07.2008.
FREITAS, Juarez. O controle dos atos administrativos e os princípios fundamentais. São Paulo: Malheiros,
2004, 3ª ed., pp. 216 – 237. Material da 2ª aula da Disciplina Processo Administrativo: Grandes
Transformações, ministrada no Curso de Especialização Telepresencial e Virtual em Direito Processual:
Grandes Transformações - UNISUL - REDE LFG.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Discricionariedade e Controle Jurisdicional. São Paulo: Malheiros,
2007, 2ª ed., 8ª tiragem, pp. 32-48. Material da 2ª aula da Disciplina Processo Administrativo: Grandes
Transformações, ministrada no Curso de Especialização Telepresencial e Virtual em Direito Processual:
Grandes Transformações - UNISUL - REDE LFG.
Fonte: http://www.lfg.com.br/public_html/article.php?story=20091019174458298
3. SIMULADOS
3.1. A CF, as leis complementares e ordinárias, os tratados internacionais e os regulamentos são

exemplos de fontes do direito administrativo. Certo ou Errado?!
3.2. Sobre os princípios básicos da Administração, considere:
I. Exigência de que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento
funcional.
II. A atuação da Administração Pública deve sempre ser dirigida a todos os administrados em geral, sem
discriminação de qualquer natureza. Essas afirmações referem-se, respectivamente, aos princípios da
a) moralidade e eficiência.
b) impessoalidade e legalidade.
c) eficiência e impessoalidade.
d) legalidade e impessoalidade.
e) eficiência e legalidade.
3.3. Em processos administrativos, a exigência de atuação, segundo padrões éticos de boa-fé, e de

indicação dos pressupostos de fato e de direito, determinantes da decisão, decorrem, respectivamente, da
aplicação dos princípios da
a) impessoalidade e da ampla defesa.

b) publicidade e da proporcionalidade.
c) legalidade e da razoabilidade.
d) moralidade e da motivação.
e) legitimidade e da segurança jurídica.
GABARITO

Resp. Certa
Resp. C
Resp. D
5. SIMULADOS
5.1
5.2
5.3
5.4
Gabarito: 5.1) ; 5.2) ; 5.3) ; 5.4) ; 5.5) .

Administrativo 1 PDF

Enviado por

Dados do documento

Título original

Direitos autorais

Formatos disponíveis

Compartilhar este documento

Compartilhar ou incorporar documento

Opções de compartilhamento

Você considera este documento útil?

Este conteúdo é inapropriado?

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

Administrativo 1 PDF

Enviado por

Direitos autorais:

Formatos disponíveis

DELEGADO FEDERAL

Disciplina: Direito Administrativo

MATERIAL DE APOIO – MONITORIA

1.1 OS DIFERENTES CRITÉRIOS ADOTADOS PARA A CONCEITUAÇÃO DO DIREITO

Publicado em: Março de 2010.

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Não havia Administração Publica na França pré-constitucional?

Há três posições fundamentais sobre o surgimento do Estado [05], são elas:

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

O conceito menos impreciso de Direito Administrativo é o seguinte: conjunto de normas, regras e

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

O Direito Administrativo busca o equilíbrio entre as exigências da ação administrativa na prossecução do

As normas que formam o Direito Administrativo disciplinam a organização e o funcionamento da

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

1.2. O REGIME JURÍDICO-ADMINSITRATIVO. CONSTRUÇÃO DE SEUS PRINCÍPIOS E SUAS

Publicado em: Abril de 2010.

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

2. Regime jurídico da Administração Pública

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Regime jurídico-administrativo é o conjunto de princípios e regras que compõe o Direito Administrativo,

A necessidade de satisfação dos interesses coletivos conduziu à outorga de prerrogativas para a

4. Dos princípios jurídicos – do jusnaturalismos ao pós-positivismo

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Em acepção jusnaturalista, os princípios eram considerados como proposições supremas, de natureza

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

5. A compostura do regime jurídico-administrativo - construindo seus conceitos

5.1. Supremacia do Interesse Público

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

5.2. Indisponibilidade do interesse público

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Conseqüentemente, os poderes atribuídos à Administração trazem a nota de um poder-dever, que não

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

5.5. Princípio da finalidade

DI PIETRO enquadra o princípio da finalidade pública como sinônimo de princípio da supremacia do

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Descendo ao nível da legislação infraconstitucional, encontramos tais diretrizes concretizadas através da

5.6. Princípio da moralidade

Da brilhante tese escrita por Márcio Cammarosano extraímos que:

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

5.7. Princípio da publicidade

O objetivo do princípio da publicidade é propiciar o controle da administração pública através de ação

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

5.9. Princípio da razoabilidade e proporcionalidade

O escopo de tais princípios é combater o excesso de poder, limitando a atuação discricionária da

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

O reconhecimento do(s) princípio(s) da razoabilidade/proporcionalidade não está imune a críticas, pelo

A "Constituição judicial da razoabilidade" é, portanto, uma "Constituição ad hoc"e relativa (SCACCIA,

Quanto às insurgências levantadas contra referido princípio e, especificamente, o argumento de que o

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Se o princípio da razoabilidade fosse encarado como forma de substituição da discrição do administrador

5.10. Princípio da segurança jurídica

"Na realidade, os postulados da segurança jurídica, da boa-fé objetiva e da proteção da confiança,

CANOTILHO expõe com maestria que:

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

No direito comparado, especificamente na Alemanha, faz-se a distinção entre o princípio da segurança

O princípio da segurança jurídica designa a dimensão objetiva do conceito, relacionada à garantia da

Tratando do tema, Almiro do Couto e Silva explica:

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

5.11 Princípio do devido processo legal, contraditório e ampla defesa

Inicialmente, o devido processo legal desempenhava um papel de garantia puramente processual

DELEGADO FEDERAL – Direito Administrativo – Fernanda Marinella – Aula n. 01

Neste contexto, os princípios jurídico-administrativos se irradiam por toda a legislação, especialmente a