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INTRODUÇÃO
O Direito, que tem a lei como principal fonte, assume um papel essencial na vida
das pessoas, organizações e sociedade, bem como norteia os regramentos concernentes aos
atos e ações praticados pelo homem, pela sociedade e pelo Estado.
No campo do Direito existe um grande acervo de leis que regem e regulamentam
os atos e fatos da Administração Pública, o que efetivamente tem contribuído para a melhoria
da transparência na organização estatal.
Destarte, a Administração Pública é “a ação do Estado na sociedade, caracterizada
pela dupla natureza da própria administração Estatal: direção administrativa e domínio
político”. Desta forma, o ato de administrar uma organização pública é considerado uma
tarefa complexa e desafiadora, requerendo do administrador conhecimento, habilidade,
competência, prudência e superação de obstáculos com a finalidade de alcançar as metas e
objetivos propostos.
Assim, no contexto administrativo, a Constituição Federal é considerada um
marco das leis que regem a Administração Pública, especialmente, em seu artigo 37, ao
estabelecer os princípios norteadores de sua atuação, que são a legalidade, impessoalidade,
moralidade, publicidade e eficiência.
Por conseguinte, tais princípios requerem dos que fazem a gestão pública, a sua
observância e cumprimento para que o Estado possa cumprir o seu papel perante a sociedade,
ou seja, a prestação de serviços de excelência, com redução de custos, transparência e ética.
Desta forma, a "gestão pública se refere às funções de gerência pública dos negócios do
governo".
E, nesse contexto, de maneira resumida, a ação do administrador público é
pautada em três níveis distintos:
a) atos de governo, que se situam na órbita política;
b) atos de administração, atividade neutra, vinculada à lei; e
c) atos de gestão, que compreendem os seguintes parâmetros básicos:
I – tradução da missão;
II – realização de planejamento e controle;
III – administração de R. H. e financeira, bem como de materiais tecnológicos;
IV – inserção de cada unidade organizacional no foco da organização; e
V – tomada de decisão diante de conflitos internos e externos.
▪ Bezerra Filho (2008), que afirma ter-se obtido, através da LRF, uma
melhora do controle e transparência através de critérios de fixação e
cumprimento de metas de resultados, entre receitas e despesas, bem como a
obediência aos limites e condições em relação à geração de despesa, dívida
pública e renúncia de receitas, entre outras;
▪ Quintana et al. (2011), afirma que com a edição da LRF, ficou demonstrada
a intenção do legislador em fortalecer cada vez mais a transparência e
ampliar o controle das contas públicas;
▪ Platt Neto (2009), por sua vez destaca a importância da LRF no âmbito do
controle social, trazendo benefícios inquestionáveis à transparência; e
▪ Araújo e Arruda (2009), afiram que a implantação da LRF, foi um marco na
história da contabilidade no Brasil, no sentido de ser um instrumento
regulador das contas públicas no País.
A Transparência da Gestão Fiscal tem sido citada como um dos pontos positivos
da Lei de Responsabilidade Fiscal. Assim, para enriquecimento desta obra, considerou-se de
especial importância, o artigo 48 da LRF que garante transparência 1 aos instrumentos de
gestão fiscal.
1
Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla
divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de
diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o Relatório Resumido
da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal; e as versões simplificadas desses
documentos. Lei Complementar nº 101/2000. Disponível em:
<http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/lcp/ lcp101.htm> Acessado em 27/04/2018.
Esta transparência pode ser considerada um fator que afeta positivamente a
qualidade da gestão, uma vez que no processo de divulgação das contas públicas, observa-se
um movimento de melhoria do desempenho fiscal, já que os gestores públicos desejam
demonstrar os bons resultados obtidos na utilização dos recursos públicos.
Ademais, a transparência fiscal possibilita o acompanhamento claro e transparente
da execução orçamentária e das finanças públicas. Porém, ressalta-se que dar publicidade não
significa necessariamente ser transparente. Para tal, faz-se necessário que as informações
disponibilizadas sejam capazes de comunicar o real sentido que expressam, de modo a não
parecerem enganosas.
Na real conjuntura política e administrativa brasileira, a transparência da gestão
fiscal, a partir da LRF, passou a ser uma exigência legal, que pode ser periodicamente
acompanhada e fiscalizada pelos órgãos competentes, assim como pela população.
Destaca-se também que a tendência da abertura de acesso às informações relativas
às ações governamentais, constituem um dos pilares da democracia representativa, de forma a
criar mecanismos promotores de mudanças no comportamento, uma vez que inibe ações de
desvios e corrupção por parte de seus gestores.
Outrossim, a ideia de permissão de ampla divulgação de informações por meio da
internet propõe uma maior eficácia no controle social, além de construir novas estruturas de
governança no setor público. Com isso, há a redução de práticas de corrupção, promoção do
desempenho fiscal e fortalecimento da relação entre governo e cidadãos.
Nesse contexto, a internet tem desempenhado uma essencial função na
disseminação de informações e oferecimento de serviços à população. A grande maioria dos
órgãos do governo dispõe de homepages que fornecem informações sobre políticas, projetos e
ações próprias. Essa possibilidade de interação e prestação de serviços para a sociedade é
conhecida como governo eletrônico (e-gov), uma poderosa ferramenta que auxilia, de modo
integrado, a administração pública no desempenho de suas funções.
Porém, mesmo com os avanços das ferramentas e da constante busca pela
excelência na gestão pública, ainda se faz necessário um trabalho de base, de maneira a criar
na sociedade, um espírito crítico e de conscientização em relação à educação fiscal e uma
cobrança mais efetiva dos governantes, através do controle social, de como estão sendo
utilizados os recursos públicos.
O administrador público pode constantemente buscar no campo do Direito
contribuições valiosas para desempenhar seu papel, a fim de que não venha violar os
princípios que regem à Administração Pública, uma vez que violar um princípio é tão grave
quanto transgredir uma norma, já que a desatenção aos princípios, poderá implicar ofensa a
um mandamento específico e obrigatório, como também a todo o sistema de comandos.
Será passível de um julgamento judicial pela Lei de Improbidade Administrativa,
o administrador público que cometer ato de improbidade administrativa. Bem como outros
julgamentos cabíveis, como exemplo, o criminal decorrente do nosso Código Penal e leis
penais.
De modo similar, serão considerados atos de improbidade descritos na legislação
o uso de bens e equipamentos públicos com finalidade particular, agir de forma a intermediar
liberação de verbas em desacordo com os princípios da legalidade, estabelecer contratação
direta quando a lei manda licitar, vender bem público abaixo do valor de mercado, adquirir
bens acima do valor de mercado (superfaturamento), entre vários outros atos que importem
enriquecimento ilícito, causem prejuízo ao erário ou que atentem contra os princípios da
Administração Pública.
Vale reafirmar, que o gestor público muitas vezes se depara com situações que
exigem providências imediatas, fazendo com que ele tome decisões e atitudes que podem ser
consideradas como descumprimento da legislação, mas que por outro lado, não causam
qualquer tipo de prejuízo ao erário público, ou seja, foi a bem da administração. Em alguns
desses casos, pode-se buscar no direito algum amparo a fim de se empoderar o ato praticado,
ou seja, através do que estabelece o Poder Discricionário.
Desta forma, tal Poder concede à Administração Pública, de modo explícito ou
implícito, a prática de alguns atos administrativos, com liberdade na escolha de sua
conveniência, oportunidade e conteúdo, não se confundindo com o poder arbitrário.
Assim, a discricionariedade é a liberdade de ação administrativa, dentro dos
limites permitidos pela lei; arbítrio é ação contrária ou excedente da lei.
Cada ato ou ação que o gestor público confere à administração, tem que ter por
escopo a proteção dos interesses de toda a coletividade na qual este se encontra inserido.
Desta forma, a legislação vigente impõe competências e atribuições a esses agentes, bem
como determina cristalinamente os limites para o exercício dessas diretrizes. Assim, resta não
só subentendido, mas também expresso que, a própria noção destas competências pressupõe a
sucessão de limites dentro dos quais esse gestor está vinculado a atuar.
Destarte, no sentido de assegurar o respeito aos direitos subjetivos dos cidadãos,
bem como garantir a observância de todas as diretrizes constitucionais direcionadas à
Administração Pública, existem os instrumentos jurídicos e sociais de fiscalização, que
exercem atuação direta junto aos agentes, órgãos e todas as entidades integrantes dessa
mesma Administração.
Nesse sentido, foi editado o Decreto-Lei de nº 200/672 dispondo sobre a
Administração Pública Federal. Um dos pontos interessantes que se pode extrair desse decreto
é o entendimento de que as atividades da Administração Federal obedecerão aos princípios
fundamentais do planejamento, coordenação, descentralização, delegação de competência e
controle. E, ao bem da doutrina, bem como ao princípio da simetria, os princípios
fundamentais acima citados podem e devem servir de base, analogamente, às demais esferas
da Administração Pública Direta, Indireta, Autárquica e Fundacionais dos Estados,
Municípios e Distrito Federal.
Academicamente, os controles impostos à Administração Pública são variados e
classificados de acordo com diversos critérios, porém, para o conteúdo desta seção,
abordaremos o tema de modo superficial, nos limitando assim especificamente à
discricionariedade dos agentes administrativos, uma vez que estes têm como base o poder de
autotutela de seus atos. E tal característica lhe possibilita a confirmação, correção ou alteração
de seu “comportamento”.
Assim, em face da autotutela que possui a Administração Pública, evidente se faz
esclarecer a proporção do direito à liberdade que possuem os Administradores Públicos.
Nessa seara, há de se entender que a discricionariedade3 administrativa promove
necessariamente um poder limitado, abarcado pelas balizas da racionalidade, uma vez que, na
ausência desses limites, esta discricionariedade perderia o seu caráter jurídico.
2
Decreto-Lei de nº 200/67: Dispõe acerca da organização da Administração Pública Federal, estabelece
as diretrizes para a Reforma Administrativa e dá outras providências.
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Discricionariedade. É a margem de autonomia inerente ao administrador para selecionar, de acordo
com parâmetros congruentes de razoabilidade, um, dentre pelo menos dois atos, cabíveis para cada caso
concreto, a fim de desempenhar o encargo de adoção do resultado mais adequado à satisfação da finalidade legal.
Depreende-se de tal entendimento que é impossível assimilar racionalmente o
conceito de discricionariedade sem regressar à sua compreensão limítrofe, que permeia as
esteiras dos regramentos legais. Assim, por mais contraditório que possa parecer, esses
mesmos limites configuram uma certa imprecisão, promovendo igualmente a sua delimitação.
De outro modo, a interpretação legalmente expressa, não altera a
discricionariedade administrativa do agente público, apenas lhe confere fronteira e não altera
em nada a sua liberdade administrativa. Por isso, resta-se aqui delimitada exatamente a
extensão vinculante e discricionária dos atos públicos.
Há de se ressaltar também que, como dito inicialmente, toda atividade
administrativa deve estar subordinada ao cumprimento de determinadas propensões, sempre
com o objetivo de promover a proteção dos interesses de toda a coletividade. Assim, por mais
que pareça lógico, não seria possível que a lei sempre regulasse de forma vinculada4 a atuação
do administrador. Isto criaria uma padronização da solução. E, óbvio que sabemos que o ser
humano não projeta seus comportamentos e ações em situações padronizadas no dia-a-dia.
Muito pelo contrário, as ações humanas emanam muito dinamismo e diversidade. E, desta
forma devem-se portar os regramentos, vinculando de forma específica o que é padrão e
permitindo a discricionariedade frente as situações que precisam ser distinguidas e que não
poderiam ser antecipadamente catalogadas com segurança, uma vez que o mundo empírico
comporta inúmeras variáveis.
Deste entendimento conclui-se que a variabilidade de soluções permitidas pelas
ações discricionárias dos agentes públicos não significa necessariamente que todas são
idênticas e indiferentemente adequadas às aplicações em todos os casos, mas sim que a lei
considera que algumas são apropriadas especificamente para certos casos não se aplicando de
forma globalizada.
Por certo, também pode-se afirmar que a discricionariedade possui como
característica a existência de um juízo de conveniência e oportunidade no motivo ou objeto
conhecido como mérito. Desta forma, admite-se que essa mesma discricionariedade nunca
será absoluta, uma vez que, pelo menos de modo geral, a competência, a forma e a finalidade
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Atos Vinculados. São atos que a Administração pratica sem qualquer margem de liberdade para
decidir, uma vez que a lei já tipificou previamente a única conduta possível do agente frente ao caso concreto.
dos atos administrativos possuem características elementares expressas em lei de gênero
exclusivamente vinculante.
Ademais, é de extrema importância ressaltar que, doutrinariamente, muitos
operadores do direito relacionam a discricionariedade à aplicação de leis que empregam
conceitos jurídicos indeterminados5, considerando assim as acepções sociais e culturais
contemporâneas do momento histórico da interpretação do regramento.
Porém, destacam-se situações em que essa discricionariedade se faz presente
mesmo em normatizações que não amparem ideias vagas ou imprecisas, exemplo disso é a
clara expressão legal permissiva que confere liberdade decisória ao gestor público. Nesses
casos, o regramento permite ampla liberdade comportamental da Administração Pública.
E, caso a linha fronteiriça que limita o comportamento discricionário da
Administração Pública seja ultrapassada, existem os controles que as regulam. Um destes a
que o comportamento discricionário estaria sujeito é o da legalidade do ato perante o Poder
Judiciário. Não suportando, este Poder, qualquer tipo de óbice ao seu exercício, uma vez que
ele é de vital importância à garantia do atendimento positivo do regramento jurídico.
CONCLUSÃO
Atualmente, gerenciar recursos públicos não é tarefa fácil, o gestor público precisa
ser capacitado e ter conhecimento para atuar na realidade da administração púbica com todas
as suas particularidades burocráticas e legais, de forma a traçar e alcançar as metas
organizacionais que atendam às necessidades da sociedade em termos de políticas públicas,
assumidas pelo Estado.
O papel do gestor público ao longo dos tempos vem mudando diante do campo
atual da gestão pública que busca por competências e por excelência.
O Direito através da sua principal fonte que é a Lei, tem contribuído na atuação
desse gestor quanto à sua procura para o exercício de sua função à luz da legislação,
promovendo resultados que apresentem dentre outras características, a qualidade,
transparência, integridade e moralidade.
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Conceitos jurídicos indeterminados são aquelas concepções relativamente vagas, que o legislador adota
para propiciar ao intérprete uma interpretação do regramento de acordo com as pretensões atuais da sociedade
analisando a singularidade de cada caso concreto.
A "integridade pública" refere-se à aplicação de normas e valores públicos
geralmente aceitos na prática diária de organizações do setor público.
Já a moralidade administrativa é o princípio que rege as ações administrativas,
dentro do que seja honesto e justo. Desta feita a moralidade do ato administrativo, como
também a sua legalidade e finalidade, são pressupostos de validade, que sem os quais a
atividade pública será ilegítima.
Esta revisão teórica permitiu a observação de que, na opinião de alguns autores, a
transparência da gestão fiscal no Brasil foi uma das grandes contribuições da LRF para a
administração pública. Dentre muitos citados no escopo do trabalho, destacam-se
Grimmelikhuijsen e Welch (2012) que consideram o fato de a transparência ter contribuído
para a melhoria da governança no setor público inibindo práticas de corrupção ao possibilitar
o desenvolvimento do controle social, e, Matias-Pereira (2006) que afirma que a transparência
do Estado se efetiva por meio do acesso do cidadão à informação governamental, o que torna
mais democráticas as relações entre este ente e a sociedade civil.
Os motivos e a finalidade apontados no regramento jurídico, bem como a causa do
fato, propiciam as limitações ao exercício da discricionariedade administrativa, uma vez que
todo o conceito, por imperativo racional, é uma noção finita que possui delineamentos
perceptíveis.
Destarte, é importante frisar que por maior que seja o aparato legislativo brasileiro
relevante à Administração Pública aqui citados, os mesmos não se exaurem com esta obra.
Servindo apenas de base ou orientação para futuras pesquisas.
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
ARAÚJO, Inaldo; ARRUDA, Daniel. Contabilidade Pública: da teoria à prática. 2ª. ed.
Revisada e atualizada. Editora Saraiva. São Paulo, 2009.
GRAMIGNA, Maria Rita. Modelo de competências e gestão dos talentos. Makron Books.
São Paulo, 2002.
MAZZA, Alexandre. Manual de Direito Administrativo. 6ª ed. Editora Saraiva. São Paulo,
2016.
MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 23º ed. Malheiros Editora.
São Paulo, 1997.
MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo. 31ª ed. Melheiros
Editora, 2014.
PLATT NETO, Orion Augusto. Lei de responsabilidade fiscal. 2ª ed. Revisada e atulizada.
Florianópolis: Departamento de Ciências Contábeis. UFSC, 2009.