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Soberania, descentralização, autonomia

O Estado não é a única entidade pública incumbida de realizar o interesse colectivo: o fenómeno da concessão de poderes
ou atribuições públicas a entidades infraestatais denomina-se descentralização.
Dá-se uma separação entre a pessoa colectiva Estado e as outras pessoas colectivas a ele subordinadas.
Pelo contrário, quando não temos uma pluralidade de pessoas colectivas mas sim uma pluralidade de órgãos sem prejuízo
da unicidade de imputação jurídica, estamos perante uma desconcentração.
A descentralização assume forma administrativa ou política, nunca jurisdicional (a função está sempre reservada aos
tribunais, do Estado). Na administrativa atribuem-se poderes de natureza administrativa, tendentes à satisfação quotidiana
de necessidades colectivas (modos desta descentralização: 1- atribuição de personalidade jurídica de direito público; 2-
personalidade com autonomia administrativa; 3- personalidade com autonomia administrativa e financeira e 4-
personalidade com plena autonomia e faculdade regulamentares) e na política poderes de natureza política, relativas à
definição do interesse público.
A administrativa pode ser ainda territorial – outorga de poderes administrativos a entes territoriais menores – ou
institucional – através de associações, corporações, etc. e primária – atribuição por via constitucional ou legislativa de
funções administrativas a pessoas colectivas de direito público – e secundária – permissão legal de transferência de
poderes administrativos de pessoas colectivas de direito público para pessoas colectivas de direito privado.
Só há descentralização política territorial, e por maiores que sejam os poderes legislativos e governativos das regiões estas
não integram nunca o conceito de Estado: esses poderes não são próprios delas e os ordenamentos jurídicos que
constituem não têm validade originária, portanto não têm soberania mas autonomia político - administrativa, ou
autonomia com integração.
Sobre descentralização alude-se a subsidiariedade, ou princípio segundo o qual o Estado só deve assumir as atribuições que
outras entidades existentes no seu âmbito e com mais proximidade das pessoas e dos seus problemas não possam assumir
e exercer melhor. No entanto na descentralização parte-se do Estado para pessoas colectivas e na subsidiariedade é
inverso; a subsidiariedade é mais própria de um Estado Federal; a subsidiariedade não é per se garantia bastante da
descentralização.
A descentralização administrativa e a política são manifestadas na autonomia regional dos Açores e da Madeira (6°/1). O
princípio descentralizador é um princípio político-constitucional.
Na CRP, sob a epígrafe de poder local trata-se da descentralização administrativa local, com estes traços dominantes:
distinção entre autarquias e comunidades locais (Canotilho/Moreira “autarquias estão para comunidades como o Estado
para a República), previsão de regiões administrativas (Art 255 ss. no continente, que seriam autarquias supramunicipais,
que quando forem instituídas substituirão os distritos (Art 291) (por razões de coerência e equilíbrio face às R. Autónomas;
porque outros países (Espanha, Itália, etc.) o estavam a fazer, para se adaptarem aos novos planos regionais e devido à
fragilidade de alguns concelhos), etc.
Distingue-se (Art.199/d) entre administração directa (centralização administrativa, com ou sem desconcentração) indirecta
e autónoma (pressupõem ambas descentralização; a autónoma refere-se a entidades com relativa capacidade de
autodeterminação político-administrativa).
Apesar da descentralização, o Estado continua Unitário. É imposta ao legislador uma harmonização ou concordância prática
entre o princípio de descentralização e o princípio de unidade de acção na prossecução do interesse público, de modo a
conseguir um equilíbrio entre interesses e poderes em presença.
Significado de independência nacional abrange 3 dimensões: política (capacidade de livre decisão dos órgãos de
soberania), cultural (afirmação de identidade nacional) e sócio-económica (superação ou atenuação de dependências).
Garantias da subsistência do Estado: proibição da alienação do Estado (5°/3), garantia de símbolos nacionais (11°), etc.
Forma de Estado – este conceito não se equivale aos tipos históricos de Estado (como Jellinek os enumerou), que são
formas de organização política correspondentes a concepções gerais sobre o Estado enquanto sociedade política e formas
de civilização. O conceito de formas de Estado tem que ver com concepções e quadros de relacionamento entre poder e
comunidade política.
O conceito também não se confunde com formas de governo (forma de Estado é o modo de o Estado dispor o seu poder
em face de outros poderes de igual natureza e quanto ao povo e ao território e forma de governo é a forma de uma
comunidade política organizar o seu poder ou estabelecer a diferenciação entre governantes e governados de harmonia
com certos princípios políticos-constitucionais) e sistema de governo (sistema de órgãos de função política, apenas se
reposta à organização interna do governo e aos poderes e estatutos dos governantes. (Marnoco e Sousa: “Formas de
Estado referem-se à composição geral do Estado…formas de governo se referem ao exercício do poder politico”). Também
se distingue forma de Estado de regime político, visto que estes são só concretizações das diferentes Constituições
materiais.
Forma de Estado é definida no Art. 6° (“o Estado é Unitário”, etc.); forma de governo é nos Art. 9/c e 10°/2 como
democracia política, recortada por soberania popular, pluralismo, representação política e separação e interdependência
de órgãos de soberania das regiões autónomas e do poder local.
Estado Simples ou unitário e Estado composto ou complexo. Distinguem-se pela unicidade ou pluralidade de poderes, pela
unidade ou pluralidade de ordenamentos jurídicos originários ou de Constituições, pela unidade ou pluralidade dos
sistemas de funções e órgãos do Estado e pela unidade ou pluralidade de centros de decisão política.
O Estado unitário pode ser centralizado ou descentralizado/regional se admite descentralização política ou não.
O Estado composto pode ser federal (EUA, Suíça, Alemanha, etc.) ou união real. Em ambos regista-se uma associação de
Estados dando origem a um novo, que os engloba ou integra. A diferença está que na federação se criam órgãos distintos
dos órgãos dos Estados-membros e todo um sistema jurídico e político-constitucional novo, e na união real se aproveitam
alguns dos órgãos dos Estados-membros elevando-os a comuns estrutura federativa é de sobreposição, união real é de
fusão institucional. Os Estados componentes dos Estados compostos são, na maioria, Estados unitários. E qualquer Estado
acaba por ser unitário no sentido do seu poder ser uno. Num Estado federal o individuo está sujeito ao poder federal e ao
poder federado, sem que por isso suporte peso redobrado de autoridade pública, uma vez que existe uma divisão de
tarefas.
Estado Unitário regional pode ser: Estado regional integral (aquele em que todo o território se divide em regiões
autónomas: Espanha, Itália, África do Sul) ou Estado regional parcial (aquele em que o território não está todo dividido em
regiões autónomas e em que encontram-se regiões politicamente autónomas e regiões só com descentralização
administrativa, verificando-se diversidade de condições jurídico-políticas de região para região: Portugal) e Estado regional
homogéneo (aquele em que a organização das regiões é, senão uniforme, idêntica (a mesma no essencial para todos) ou
Estado regional heterogéneo (aquele em que a organização das regiões pode ser diferenciada ou haver regiões de estatuto
comum e regiões de estatuto especial: Espanha e Itália). O estado integral pode parecer parecido com o federal, mas as
regiões não têm poder constituinte; o Estado federal é criado pelos estados componentes mas o Estado integral é que cria
as regiões.
União real: Associação ou união de Estados, que dá lugar à criação de um novo Estado, no qual alguns dos órgãos dos
Estados associados passam a ser comuns. É baseada na fusão ou na colocação em comum de alguns dos órgãos dos Estados
que a constituem de tal modo que fica a haver ao lado dos órgãos particulares de cada Estado, um ou mais órgãos comuns
(pelo menos, o Chefe de Estado é comum) com os respectivos serviços de apoio e execução. Exempos: Portugal e Brasil
1815 a 1822. Inglaterra e Escócia, 1707.
Deve-se distinguir da União pessoal, que é a situação em que o Chefe de Estado é comum a dois Estados embora somente a
título pessoal e não orgânico. O que é comum é o titular do órgão e não o próprio órgão. Exemplo: Portugal e Espanha 1580
a 1640, Rainha da Commonwealth.
A federação é baseada na dualidade estrutura de sobreposição, a qual recobre os poderes políticos locais (i. e., os estados
federados), de modo a que cada cidadão fique simultaneamente sujeito a duas Constituições – a federal e a dos Estado
federado a que pertence (destinatário de actos dos dois) e estrutura de participação, em que o poder político central surge
como resultante da agregação dos poderes políticos locais, independentemente do modo de formação.
Daqui resulta os seguintes princípios directivos: 1- Dualidade de soberanias; 2- Participação dos Estados federados na
formação e modificação da Constituição federal; 3- Garantia dos direitos dos Estados federados; 4- Intervenção
institucionalizada dos Estados federados na formação da vontade política e legislativa federal; 5- Igualdade jurídica dos
Estados federados; 6- Limitação das atribuições federais. Estados com todas estas características (v.g. EUA e Suíça) são
federais perfeitos; os que não apresentam todas (v.g. Rússia e Brasil) são imperfeitos.
Em termos de relação das ordens jurídicas federadas e federal, existe uma supremacia, qualificada pelo professor como de
supra coordenação, e que se traduz: 1- Os princípios básicos do regime, tal como constam da Constituição federal, impõem-
se às Constituições dos Estados federados; 2- São órgãos federais, designadamente jurisdicionais, que decidem da validade
das normas federais e estaduais (inclusive, das normas das Constituições estaduais) e de eventuais conflitos de
competências; 3- O Estado federal pode adoptar medidas coercitivas para impor o seu Direito aos órgãos dos Estados
federados; 4- constituições de Estados federados não podem contrariar constituição Federal, sob pena de
inconstitucionalidade.
O poder constituinte federal tem como limite absoluto o respeito do conteúdo essencial das soberanias locais e à federação
incumbe garantir o exercício efectivo da autoridade dos Estados federados.
No que respeita à repartição de matérias entre o Estado federal e os Estados federados deve-se distinguir entre: 1-
Repartição horizontal existente no federalismo clássico em que o dualismo de soberania envolve um dualismo legislativo e
executivo (o Estado federal faz e executa as suas leis tal como os Estados federados) EUA e Suíça e 2- Repartição vertical
existente no federalismo cooperativo em que o Estado federal legisla ou define as bases gerais da legislação e os Estados
federados executam ou desenvolvem as bases gerais, Alemanha.
A federação tem na sua origem uma constituição federal, resultante do exercício de um poder constituinte autónomo quer
contém o fundamento de validade e de eficácia do ordenamento jurídico federativo.
Confederação: associação de Estados em que os Estados participantes limitam a sua soberania em determinadas matérias
em resultado de um tratado internacional com esse objectivo. Assim, do pacto confederativo resulta uma entidade a se,
com órgãos próprios. Não chega a emergir um novo poder político ou mesmo uma autoridade supraestadual com
competência genérica (UE).
Em Portugal é constante a unidade do poder político: apenas a Constituição de 1822 esboçou uma União Real com o Brasil.
Temos R.A dotadas de estatutos político-administrativos e de órgãos de governo próprio, não designados pelo poder
central. Não se adoptou uma regionalização política integral: as regiões administrativas, a existirem serão meras autarquias,
sendo Portugal ainda assim um Estado unitário regional.
Regiões autónomas: o regime político-administrativo consiste nas atribuições do 227°. Não possuem poder constituinte
porque não são estados federados. Os estatutos devem ser consideradas leis ordinárias reforçadas. O estatuto define
atribuições regionais e sistema de órgãos da região, cabe-lhe definir o interesse específico, cerne da autonomia mas não
regular as matérias a ele atinentes. A iniciativa originária do estatuto e alterações compete à Assembleia legislativa regional
(226°) mas o estatuto não pode abarcar qualquer matéria; pode sim, apresentar propostas dessa matéria, não se
justificando a sua passagem a estatutária. Têm, para além de poderes de prossecução dos interesses regionais (legislar em
matéria de interesse especifico regional não reservadas à AR e Governo, exercer poder tributário próprio, etc.), poderes de
participação política e na administração geral do país (iniciativa legislativa perante AR sobre matérias respeitantes às
regiões, participar na elaboração de planos nacionais, etc.) e poderes de garantia (requerer ao TC declaração de
inconstitucionalidade por violação de direitos regionais, etc.).
Distribuição do poder legislativo entre órgãos de soberania e de autonomia assenta em: 1- reserva absoluta horizontal de
certas matérias ao Parlamento (161, 164, 165); 2- reserva vertical idem às assembleias legislativas regionais (227 alíneas c, i,
l, n, p, q); 3- poder das regiões de legislarem sobre quaisquer outras matérias, quando se verifique interesse especifico:
exclusividade, especialidade da matéria e intensidade da relevância (112/4 e 227/1 a, b, c); 4- consideração como sendo de
interesse especifico qualquer matéria que se subsuma na lista constitucional ou estatutária ou que satisfaça os 3 critérios
(228); 5- fora da dupla reserva, concorrência de competências legislativas em moldes de leis gerais e especiais (sendo estas
os decretos regionais); 6- prevalência material das leis gerais da república através dos seus princípios fundamentais (112/4
e 227/1 a) sendo ilegais os decretos regionais que os contrariem (280/2 b e d e 281/1 c). Órgãos e seu funcionamento,
artigo 231.

Sistemas de Governo: 1- separação de poderes, 2- dependência, independência ou interdependência dos órgãos, 3-


responsabilidade política de órgão perante outro.
A partir destes conceitos dá-se a grande divisão de sistemas de governo com concentração e com desconcentração de
poderes.
Em Portugal a forma de governo é a democracia representativa, dita política, assente na eleição por sufrágio universal,
directo, secreto e periódico e em cuja dinâmica avulta o papel dos partidos, donde se poderá acrescentar democracia
representativa de partidos, complementada pela democracia semidirecta através de referendos, directa através de
plenários nas freguesias e participativa.
O sistema de governo pode ser qualificado como semipresidencial (133, 163, 187) e nas regiões autónomas de categoria
parlamentar (231) e a nível local um sistema directorial (239, 244, 251, 256) embora na prática a nível municipal funcione
como sistema presidencial.