Políticas públicas para a juventude na Bahia: ambiguidades e conflitos na

implementação do Projeto Estúdio Multimeios do Programa Jovens Baianos

Thálisson Maia1

O artigo tem por finalidade apresentar estudo realizado sobre a implementação do

Projeto Estúdio Multimeios, política pública desenvolvida pelo Programa Jovens Baianos
(PJB) instituído em 2005 pelo governo do estado da Bahia.2 A implementação do PJB se
dá por meio de convênios e instrumentos similares, celebrados entre o Estado e entidades
de direito público e privado sem fins econômicos ou lucrativos. O programa Multimeios,
objeto deste estudo, foi implementado pela Organização Não-governamental CIPÓ, em
convênio firmado com a Secretaria de Justiça Direitos Humanos e Desenvolvimento Social
da Bahia, cuja meta central constou na formação de 200 jovens, entre 15 e 29 anos, como
agentes de desenvolvimento da cidadania juvenil no município de Salvador, nos cursos de
Produção Cultural Direção/Coordenação de Produção Cultural - Produção executiva e
assistência de produção) e Análise de Mídias Sociais, através de práticas pedagógicas que
corroborem com uma atuação proativa e engajada socialmente dos jovens assistidos pelo
Projeto.3

Essa modalidade de implementação de política pública, através da construção de

parcerias entre agentes governamentais e organizações da sociedade civil, embora não seja
recente nem inusual, requer contextualização histórica e discussão conceitual. De forma
simplificada, pode-se afirmar que ao final século XX, identifica-se uma instabilidade no
cenário internacional que teve início a partir dos anos de 1970, com a crise do petróleo, crise
imobiliária norte-americana aliada a ao fim do padrão dólar-ouro com o estabelecimento do
sistema de câmbio flutuante, internacionalização do sistema financeiro modificando de

1
Mestrando do Programa de Pós-graduação em Ciências Sociais da UFba.
2
Politica formulada para atender jovens entre 16 e 24 anos provenientes de famílias cuja renda não
ultrapassasse ½ salário mínimo, matriculados regularmente na rede pública de ensino, que não desenvolvam
estágio regular e que não sejam beneficiados com nenhuma outra política pública que oferte auxílio
financeiro.
3
A organização não-governamental CIPÓ, implementadora do Projeto, tem como principal função
institucional, segundo documento oficial, a criação de oportunidades que contribuam para o
desenvolvimento e a participação social, cultural e política de crianças e jovens em condição de
vulnerabilidade social a partir de iniciativas de democratização da comunicação, do acesso à tecnologias da
informação e educação, tendo nos convênio de cooperação técnica-financeira com os Governos Estadual e
Federal, um dos principais instrumento de fomento para execução destas iniciativas.
forma substancial a economia mundial e desencadeando um conjunto de transformações nas
relações do Estado com a economia e as competências deste no que se refere às políticas
sociais, acelerando ações de privatização e desregulamentação econômica. Este movimento
consolidou-se nos anos 1980 sobre as bases de um discurso que correlacionava a eficiência
e eficácia do Estado com a redução de suas competências e reformulação de sua intervenção.

Identifica-se, neste contexto, uma maior disposição do Estado na incorporação de

organismos da sociedade civil, especialmente as organizações do terceiro setor, as quais
ampliavam sua atuação na sociedade, despertando interesse por uma atuação em conjunto
com esses organismos. Essas análises, no entanto, não abarcam os problemas que se
desdobram desta relação, por vezes ignorando o fato de que a burocracia estatal é
indispensável à implementação bem-sucedida das políticas por possuírem quadros
permanentes e condições complementares à continuidade e institucionalização das políticas.

A possibilidade de parceria entre ONGs e Estado, dessa forma, impõe alguns

desafios. Regra geral, o perfil de relacionamento é reflexo do processo de organização e
fundação da ONG e das trajetórias adotas por estas.

No relacionamento entre estes atores, identificam-se diferentes estratégias

utilizadas. Lewis (2001) observou três perfis adotados pelas ONGs no que se refere a sua
relação com o Estado. No primeiro modelo, procuram ter pouco destaque (low profile) na
prestação de serviços em relação ao governo, ou deixando que o mesmo receba todos os
créditos por aquilo que foi implementado a partir da cooperação. Esta função de ocupação
de espaços vazios (gap-fillling role), pode gerar dividendos políticos em curto prazo,
principalmente em circunstâncias de recursos financeiros limitados. Por outro lado, pode
causar problemas de sustentabilidade e responsabilização em médio e longo prazo. A outra
estratégia adotada pelas entidades se dá pelo engajamento em colaboração seletiva com
determinadas agências de governo, que podem ser restritas a determinados segmentos ou
basear-se em relacionamentos com agentes individuais, ou, ainda, relações fruto do nível
local. Este modelo possui vantagens no que se refere ao seu perfil pragmático, podendo
gerar inconsistências na elaboração e implementação de políticas públicas. O terceiro perfil
é conhecido como advocacy de políticas públicas, compreendido como um esforço em
influenciar as decisões da alta burocracia institucional em favor dos interesses coletivos
defendidos pelas Ong´s. Através desta estratégia, as entidades pressionam o governo em
favor dos interesses dos segmentos sociais organizados ou através de alternativas para as
abordagens adotadas pelo governo no que se refere a implementação de políticas para
grupos sociais específicos.

Sob a perspectiva do Estado, as ações tem sido influenciados por interesses políticos
imediatos e não por questões relacionadas à possível contribuição social e econômica por
parte das Ong´s, (Bratton 1989; Lewis 2001). No que se refere as estratégias de
monitoramento, procura-se aferir as ações e limitar o registro, quando necessário, através
de procedimentos distintos. Uma possibilidade é a estratégia de coordenação a qual procura
distribuir as atividades de modo mais balanceado entre áreas geográficas e segmentos como
medida preventiva de combate a duplicidade de ações por Ong’s diferentes. Uma outra ação
governamental resulta em cooptação articulada com o objetivo de atrair as organizações
para as atividades as quais o governo avalia como necessárias, distanciando-a de ações
potencialmente danosas aos governos. Por fim, uma estratégia de dissolução em que o
Estado estabelece um instrumental que lhe permite ter a gerência sobre as Ong´s, aprovando
ou não suas atividades, limitando sua abrangência de atuação ou fechando se considerar
necessário.

Neste contexto de discussão, a ideia de parceria será considerada como sinônimo de

colaboração, cooperação e coordenação, terminologias cada vez mais presentes em
contextos de desenvolvimento de políticas públicas implementadas por agências estatais
com Ong´s. A literatura especializada aponta elementos importantes para compreensão do
fenômeno. Em Brooke (1989), parceria entre uma instituição pública e outros organismos é
um modelo de relação em que todas as partes preservam suas liberdades constitucionais de
ação, mas concordam em cooperarem na realização de objetivos comuns pois a colaboração
é vista de maneira mais vantajosa em relação a ação individual. Seen (1992), identifica três
modelos de parcerias: falta de cooperação, quando apenas uma das partes é responsável pela
gestão do projeto, como nos casos da privatização ou quando o setor público é proprietário
e gestor; cooperação forçada, quando uma das partes toma a iniciativa fazendo com que a
outra venha colaborar, ainda que nenhuma delas tenha buscado a parceria; cooperação
estratégica, contexto em que ambas as partes apresentam disposição para formar parcerias
na medida em que buscam realização de objetivos comuns.

Neste trabalho, parceria se reporta a um modelo de relação previamente acordado,

estabelecido a partir de um conjunto de ligações entre duas ou mais organizações,
envolvendo divisão de papéis e responsabilidades com objetivos em comum. O termo
ligações aqui é fundamentado no conceito de (Lewis, 2001), significando pontos específicos
da parceria em que atividades são divididas entre diferentes agências e stakeholders
(agentes interessados) em distintas etapas do projeto. O conceito parceria trabalhado por
Lewis, alcança um amplo conjunto de relações entre organizações, podendo ser
caracterizada por aspectos ativos ou passivos.

Os modelos de parceria ativa são caracterizados em termos de processos. Mesmo

que os papéis dos atores envolvidos devam ser definidos a priori, eles também podem ser
revistos e renegociados quando necessário. As ligações não devem se dar apenas numa
rígida perspectiva de vantagem comparativa como aquela que requer das Ong´s o
fornecimento de insumos e do governo a garantia de recursos financeiros para definição da
estratégia de ação. A sincronia produzida é decorrente do processo podendo gerar resultados
não esperados, alguns úteis outros não. Ela também incorpora a noção de divisão de riscos
entre atores envolvidos, o que pode auxiliar no esforço de atingir eficiência e buscar a
inovação, primando por uma pratica de discussão aberta e honesta com reconhecimento dos
erros e o enfrentamento das falhas. A troca de informações entre as partes é pré-requisito
para o aprendizado dentro do projeto.

Colocado os termos do debate, é importante especificar que o objetivo central desse

artigo é analisar a parceria Estado-ONG para a implementação do programa e como a
relação estabelecida pode ser compreendida pela literatura que aborda tal temática.
Ressalte-se que este trabalho é parte de uma preocupação mais ampla consubstanciada em
uma linha de pesquisa que visa estabelecer parâmetros conceituais os quais permitam
compreender as relações estabelecidas entre o Estado e organizações da sociedade civil no
que tange às políticas públicas. Nessa perspectiva, a discussão pretendida situa-se,
majoritariamente, nos processos. Justifica-se a escolha do projeto Estúdio Multimeios, por
ser implementado em duas áreas extremamente complexas, com os maiores índices de
violência da cidade de Salvador, e pela trajetória da ONG responsável pela implementação
da política, marcada por lutas e mobilizações na defesa dos direitos da juventude, em
especial da juventude negra e periférica da cidade.

Implementação de Politicas Públicas e o Modelo de Ambiguidade-Conflito

Os primeiros estudos sobre implementação de políticas públicas podem ser

agrupados em três grandes fases. A primeira geração de pesquisas abordou a temática
através dos estudos de caso (SABATIER, 1986) com resultados pouco expressivos para
sistematização de conhecimentos e generalização de resultados. A segunda fase
caracterizou-se por uma orientação analítica a partir de uma perspectiva comparada,
elencando o comportamento de determinadas variáveis do processo de implementação
como foco do estudo. A terceira fase inicia-se a partir do final da década de 1970 início de
1980, cujas análises concentravam-se em aferir em que medida os objetivos e metas,
estabelecidos a partir do processo de decisão, eram atendidos pelos implementadores.

O estabelecimento de novos modelos de análise das políticas públicas a partir da

década de 1980, redirecionam os estudos para as questões referentes aos ciclos da política,
ressaltando aspectos do processo político para além da análise de resultados alcançados. O
modelo de coalizão de defesa desenvolvido por Sabatier e Jenkins-Smith (1993) é a vertente
mais difundida deste novo paradigma cuja base analítica privilegia as coalizões que se
constroem a partir da afinidade de valores e convicções e que lastreiam a implementação da
política. Esta perspectiva de estudo acerca das fases do processo de implementação, se
fortalece no decorrer das décadas de 1980 e 1990. Autores como Winter, O´Toole (2000),
Matland (1995), dentre outros, convergem quanto a preocupação com as demandas do
mundo real, dos quais originam-se os problemas de implementação.

Os trabalhos desenvolvidos por Matland (1995), apresentam-se como exemplos para

as mudanças de orientação das análises, propondo a combinação das capacidades
explicativas das perspectivas top-down e bottom-up. Tal diretriz condiciona a compreensão
do ciclo das políticas públicas para além de um evento isolado em torno do processo de
decisão política, incorporando a implementação da política como uma etapa caracterizada
por ambiguidades e conflitos, contrastando com as perspectivas analíticas que concentram-
se nos enfoques racionais e normativos.

Os modelos top-down caracterizam-se por análises que focam na implementação

como produto decorrente do processo decisório, de maneira que as metas e objetivos dos
designers da política convergem diretamente com as ações dos implementadores. Tal
perspectiva reduz o conflito a um elemento operacional do processo, passível de
mapeamento e controle pelos formuladores e burocratas. Algumas recomendações comuns
nesta abordagem são: elabore metas claras e consistentes (VAN METER, VAN HORN,
1975; MASMANIAN, SABATIER, 1983); minimize o número de atores (PRESSMAN,
WIILDAVSKY; 1973); limite a extensão de mudança necessária (VAN METER, VAN
HORN, 1975; MAZMANIAN, SABATIER, 1983); coloque a responsabilidade da
implementação numa agência simpática às metas da política (VAN METER, VAN HORN,
1975, SABATIER 1986).
 Ao final do século XX, um novo ciclo de estudos se debruça sobre a análise da
multiplicidade de atores e as suas interações em níveis operacionais / ambientais (bottom-
up), que impõem seus objetivos ao processo de implementação. Troca-se a ênfase nos
processos decisórios por uma análise dos grupos beneficiários da política e dos agentes de
implementação, focando na rede de atores responsáveis pela distribuição dos serviços à
população. Esta abordagem possibilitou a identificação de problemas e fragilidades
metodológicas da perspectiva top-down: supervalorização das agências decisórias durante
o processo de implementação; subdimensionando em suas análises a participação de outros
agentes; falta de flexibilidade dos modelos para adequação aos contextos em que não exista
predominância de um ator ou agência e sim diversos atores e diretivas de ação; descrença
em relação às estratégias adotadas pelos agentes de implementação e dos beneficiários para
que se adequem a política e seus objetivos; ausência de uma nítida distinção entre as etapas
de formulação e implementação, visto que as agências envolvem-se em ambas as fases da
política (SABATIER, 1996).

Mesmo diante de tais fragilidades metodológicas, esses modelos servem como dois
grandes gabaritos do campo de análise de políticas públicas, por proporcionar a
interpretação dos elementos macro institucionais que balizam o desenvolvimento das
políticas através da perspectiva top-down, ou por possibilitarem a significância dos
elementos micro institucionais na sua configuração.
Os estudos de Matland (1995) partem da concepção inicial de que um processo que
se dispõe a executar concepções, valores e ideias se constitui para além da mera replicação
sucessiva de procedimentos e funções que racionalizam e viabilizam a implementação de
programas caracterizados por um conjunto de imprecisões, oscilações e disputas, condições
que demandam a incorporação da relação ambiguidade e conflito no processo de
implementação. Ambiguidade é arcabouço explicativo presente em seu estudo Ambiguity-
conflict Model (1995) que tem por foco a elaboração de um modelo analítico para
implementação que ultrapasse os limites da antítese posta entre os modelos top-down e
bottom-up, absorvendo tanto elementos do olhar dos policy designer e das agências
burocráticas centrais, quanto dos beneficiários da política e dos seus agentes
implementadores no nível local.

O conceito de ambiguidade é abordado, inicialmente na literatura sobre

implementação de políticas públicas, a partir do clássico trabalho de Olsen, March e Cohen
“Garbage Can Model” (1972), no qual os autores identificam o elemento fundamental da
ambiguidade e incerteza ao notabilizar o caráter problemático das escolhas nas chamadas
“anarquias organizadas”, contexto ocupado por ideias vagas e de baixa aderência. Os atores
não sabem o que querem, ou fazem escolhas limitadas pelas condições de tempo e acesso a
informação. O engajamento nos processos decisórios é uma variável dependente do padrão
de relação desenvolvido entre os agentes e as organizações no tempo, cabendo aos
instrumentos de tentativa e erro um papel de aprendizado fundamental, contribuindo para o
entendimento da repercussão da ambiguidade no processo de decisão.

Zahariadis (2007) destaca o fato de que ambiguidade decorre de um contexto onde

existem diversas alternativas e possibilidades de se pensar uma mesma circunstância ou
fenômeno, não se confundindo com a noção de incerteza que é a inabilidade de antever
eventos de maneira precisa. Em contextos de ambiguidade temos uma circunstância de
ambivalência que em nada toca as circunstâncias de incerteza caracterizadas pela
incipiência e confusão, sendo descrito nas palavras do autor: “mais informação produz
menos incerteza, mas não reduz o nível de ambiguidade de uma decisão” (tradução nossa)
(Zahariadis 1999:74).

Em Matland (1995), o conceito corporifica-se a partir de duas circunstâncias: a

ambiguidade nos objetivos e ambiguidade nos meios. Apesar de a ambiguidade de objetivos
ser compreendia como elemento produtor de incertezas, podendo direcionar a
implementação ao insucesso, Matland reforça que em muitos momentos o conflito nem
sempre opera em conexão negativa. Por vezes, pode ter efeito inverso, favorecendo um
relevante efeito não calculado pelos top-downers os quais ressaltam a importância da
clareza e objetividade das metas estabelecidas por um programa. A premissa adotada aponta
a ambiguidade como uma ferramenta limitadora de conflitos dentro de um processo de
implementação, haja vista que metas claras podem fomentar oposição. Portanto a
linguagem das políticas, ao disporem de algum nível de ambiguidade, possibilitam um
sentido polissêmico acerca dos seus objetivos, o que pode facilitar a adesão às políticas
públicas e programas sociais.

No que se refere a ambiguidade de meios, esta desponta de maneira mais evidente

quando refere-se a tecnologias necessárias ao processo. Tecnologias aqui compreendidas
para além de equipamentos tecnológicos, mas capacidade técnica, procedimentos,
instrumental gerencial, ocasionalmente nível de complexidade das circunstâncias a serem
confrontadas, condições que podem provocar incertezas quanto aos meios a serem
utilizadas. Em contraposição, o alto nível de ambiguidade de uma política ou programa,
limita diretamente as possibilidades de monitorar e planejar ações sistematizadas em
ambientes diversos, tal como a probabilidade de que fatores locais de ambiente possuam
atuação decisiva na implementação.

O conflito surge com perspectivas distintas nas abordagens dos estudos sobre
implementação. Na concepção top-down o conflito não é compreendido como uma
“variável endógena”, mas como um desvio pontual e temporário na dinâmica de
funcionamento de um processo de implementação. Na concepção de Matland (1995), o
conflito exerce papel fundamental na descrição dos modelos de decisão, apesar de os
modelos racionais e burocráticas definirem igualmente que agentes são racionais e auto
interessados e compreendem de forma distintas os objetivos de uma política ou programa.
Na perspectiva racional, assimila-se a possibilidade de acordos sobre objetivos, o que
possibilita maximização de funções individuais e sociais, enquanto a perspectiva
burocrática não trabalha com a possibilidade de que seja possível a construção de acordos
objetivos. Tal diferenciação possibilita a identificação de que no primeiro modelo, o conflito
não tem possibilidade de existir, e de que no segundo modelo, o conflito é explícito desde
o começo, definido em circunstâncias nas quais existe a interdependência entre os agentes
e incompatibilidade de objetivos e meios. Sobre tais condições a interação entre estes
agentes, sempre produzirá um jogo de soma zero (Dahrendorf, 1958).

O conflito na [área de] políticas existirá quando mais de uma organização entender
a política como diretamente relevante para os seus interesses e quando as organizações têm
pontos de vista incongruentes.” (Matland, 1995). Os top-downers entendem como um
desvio pontual manipulável, enquanto para os bottom-upers, o conflito é elemento
manipulável que origina-se dos debates sobre o tema. Os conflitos tornam-se manipuláveis
quando os interessados na implementação do programa tem autoridade para limitar as
mudanças pretendidas ou garantir vantagens para atores centrais. Políticas são controversas
por essência e fundam-se em perspectivas e valores muito diversos que não devem ser
ignorados. O modelo de análise proposto por Matland parte das duas variáveis chaves,
ambiguidade e conflito, as quais, moduladas, possibilitam a elaboração de matrizes
explicativas sobre o processo de implementação, conforme exposto no quadro 1.

CONFLITO

BAIXO ALTO
ALTA IMPLEMENTAÇÃ IMPLEMENTAÇÃ
O O
 AMBIGUIDADE ADMINISTRATIV POLÍTICA
S A PODER
RECURSOS
BAIX IMPLEMENTAÇÃ IMPLEMENTAÇÃ
A O O SIMBÓLICA
EXPERIMENTAL FORÇA DA
RECURSOS COALIZAÇÃO
CONTEXTUAIS

Quadro 1: Matriz ambiguidade-conflito

Fonte: Tabela elaborada pelo autor com referência em Matland (1995)

Modelos de Implementação em Matland (1995)

O quadro a seguir relaciona os conceitos e os modelos de implementação de Matland (1995).

TIPOS DE IMPLEMENTAÇÃO
CONCEIT DIMENSÕES ADMINISTR POLÍT EXPERIME SIMBÓ
OS ATIVA ICA NTAL LICA
DE
OBJETIVOS
AMBIGUID BAIXA BAIXA ALTA ALTA
ADES
DE MEIOS
INTERDEPEN
DENCIA
ENTRE
ATORES
CONFLITO BAIXO ALTO BAIXO ALTO
INCOMPATIBI
LIDADE DE
 OBJETIVOS
MEIOS

Quadro 2: Conceitos e Tipos de implementação do modelo Ambiguidade Conflito.

Fonte: Tabela elaborada pelo autor com referência em Matland (1995)

A implementação Administrativa se dá num contexto em que os níveis de

ambiguidade e de conflito produzidos pela política são baixos, criam-se condições para que
o processo decisório se dê em bases racionais, “decisões programadas”, pois os objetivos e
o meios de resolução dos problemas estão postas. Neste modelo, o princípio que norteia a
implementação administrativa está contido, na seguinte definição: “os resultados são
determinados pelos recursos”, cujas principais características são as seguintes: foco
concentrado nos recursos; baixa ambiguidade e baixo conflito, objetivos e meios
conhecidos; operações padronizadas para cumprir o objetivo, mecanismos normativos
pautados na concordância; baixo uso de coerção e incentivo. Neste contexto de
implementação, cabe à autoridade central acumular informações, recursos e poder de
deliberação e sanção, que contribuem para a consolidação da política. O fluxo de
informações é ordenado de maneira hierárquica: cada nível recebe ordens do nível superior.
Os agentes interpretam claramente as suas competências e tarefas e iniciam movimentações
e procedimentos padronizados a fim de garantir os objetivos da implementação. O ambiente
no qual a implementação acontece é estável, sendo passível de baixa ou nenhuma
interferência externa, em que a estabilidade, em conjunto com tipo de política, é responsável
por resultados padronizados em distintos contextos. (Matland, 1995). Neste modelo,
próximo de abordagens top-down tradicionais de administração, as falhas são decorrentes
de problemas técnicos que por sua vez, são resultado de uma má compreensão das tarefas,
de escassez de recursos, ou de baixo tempo para utilização da tecnologia adequada ou de
coordenação inadequada, ocorrendo também falhas no monitoramento. Não há espaço para
a política.

Na implementação política há baixo nível de ambiguidade e alto nível de conflito.

Parte da concepção de que “os resultados da implementação são decididos pelo poder”, de
maneira que apesar dos objetivos serem bem definidos, são incompatíveis com algum
elemento externo. Ocorrendo disputas quanto aos meios de implementação, no geral, as
divergências acontecem durante a formulação da política. Os recursos essenciais para sua
efetivação, sejam coordenados por outros atores que não pertencem a organização da
implementação ou que se oponham de maneira ativa, tem como características principais:
foco nas relações de poder; baixa ambiguidade e alto conflito; objetivos definidos, mas
incompatíveis, ou disputas sobre os meios de implementação suscetível a forte influência
do contexto político. A utilização da coerção e incentivos, o boicote e a recusa em aderir a
este modelo de implementação pode ocorrer em nível local, a ausência de interface entre
implementadores de ponta e alta burocracia é recorrente. Neste modelo, como a
concordância não é automática, são utilizadas ferramentas coercitivas ou que estimulem
algum incentivo. Em alguns casos, um agente ou uma coalizão possui poder suficiente para
conduzir o desfecho da disputa em que acordos são fundamentais para garantir o consenso
na definição dos meios de implementação, mas nunca no que se refere aos objetivos.

Importante destacar a forma como se desenvolvem as relações entre

implementadores superiores na hierarquia e os agentes de implementação. Apesar dos
primeiros possuírem autoridade decisória para cobrar determinadas ações, os agentes nem
sempre estabelecem relação direta com os superiores. O programa de implementação
consiste em garantir concordância dos atores que possuem recursos essenciais para
efetivação da implementação.

No tipo de implementação Experimental, a política opera com alto nível de

ambiguidade e baixo nível de conflito. O princípio balizador deste modelo de
implementação é a tese de que “as condições contextuais dominam o processo”. A
relevância de tais condições está diretamente relacionada ao alto nível de ambiguidade
contido no processo, o qual possibilita que os resultados sejam condicionados aos recursos
e aos atores inseridos no microambiente de implementação e das transformações existentes
no local. Suas principais características são: o foco nos recursos; alta ambiguidade e baixo
conflito; objetivos e meios não são claros ou os objetivos claros e meios não; aprendizagem
é estipulada como meta não obrigatória; os resultados dependem dos agentes e de recursos
do ambiente da micro implementação, portanto a implementação é mais aberta a influências
locais, produzindo situações nas quais as preferências são problemáticas e a tecnologia é
incerta; as possibilidade de implementação para os agentes locais são mais amplas, podendo
incorrer em baixo nível de responsabilização e ações auto interessadas dos agentes
implementadores. A implementação experimental é mais aberta às influências ambientais
que os outros modelos, e a ausência de conflitos explica a diversidade de atores envolvidos,
possibilitando interesses mais fortes ou concentração maior de recursos que moldem de
maneira significativa a política. Em condições nas quais as metas e os meios não são nítidos,
ou que as metas não sejam nítidas e bem apoiadas mas os meios de implementação ainda
não estejam definidos, pode-se afirmar a existência do modelo experimental. Este desenho
possui interseção com o modelo “Garbage Can Model”, a implementação experimental
alinha-se a situações em que as preferências são problemáticas e a tecnologia a ser utilizada
é incerta. A perspectiva descritiva bottom-up é mais útil, pois absorve o fator ambiguidade
na política, destacando as possibilidades disponíveis aos atores locais.

Por fim, na Implementação Simbólica, Conforme Matland(1995), as condições

propícias partem de uma perspectiva que pode parecer pouco factível, qual seja, uma
política pode reunir altos níveis de ambiguidade e conflito. Políticas que evocam símbolos
relevantes tendem a produzir altos níveis de conflito mesmo sendo ambíguas. Os
pressupostos que orientam este modelo analítico reportam-se a força da coalizão local que
delimita o resultado da implementação; alta ambiguidade e alto conflito; a superação do
conflito se dá por meio da coerção ou barganha; ambiguidade dificulta estruturação e
monitoramento local, produzindo resultados diferentes em ambientes diferentes. Neste
modelo de implementação, o conflito possui papel positivo à media que possibilita a
estruturação do trajeto das soluções desenvolvidas, enquanto a ambiguidade possibilita a
recorrência de resultados diversos nos ambientes de implementação. Em politicas que
contemplam apenas um objetivo, novas coalizões similares surgirão em distintos ambientes,
disputando o controle do processo resultando na multiplicidade de programas desenvolvidos
pelas coalizões hegemônicas.

O modelo simbólico apresenta semelhanças com a implementação política no que

se refere à intensidade dos conflitos, ao tempo em que a superação dos conflitos só é
exequível através das ferramentas de coerção e barganha. O autor argumenta que neste
modelo, as correntes top-down e bottom-up, vistas de maneira separada, não possuem
capacidade analítica sobre o processo, haja vista que o alto nível de ambiguidade da política
dificulta a estruturação e o controle das ações locais. Sua influência aparece na provisão de
recursos e incentivos e uma capacidade de focar numa “área-tema”, o que possibilita a
concentração dos esforços de implementação demostrando os limites da abordagem top-
down, sendo que o alto nível de conflito político desloca as decisões políticas para os agentes
locais.

Análise da implementação do Programa Jovens Baianos à luz dos modelos analíticos

trabalhados pela literatura.

Este tópico objetiva apresentar os principais achados da pesquisa e como dialogam

com os modelos de implementação trabalhados na discussão de Matland (1995), como
também definir uma taxonomia para o tipo de implementação oriundo da parceria firmada
entre o governo do estado e uma organização não governamental para implementar o projeto
Multimeios, braço do Programa estadual Jovens Baianos.

CONCEITO DIMENSÕES COMPONENTES ATIVIDADES

S

METAS Clarezas quanto as metas Observação

estabelecidas pelo PJB

AMBIGUID
ADE
Ferramentas tecnológicas, Leitura da lei e dec.
capacidade de coordenação e Do pjb, pln.est.
MEIOS monitoramento do processo Juventude
Incidência de elementos Estatuto Nacional
exógenos

INTERDEPEND Relações hierarquizadas, grau de Observação/entrevist

ENCIA interface entre agentes: central e a
DOS ATORES local

CONFLITO

INCOMPATIBI Não convergência de objetivos e Observação/entrevist

LIDADE DE meios a
OBJETIVOS E Convergência quanto a objetivos
MEIOS Divergência quanto aos meios

Quadro 3: Dimensões, componentes e atividades, referentes aos conceitos

utilizados no trabalho de pesquisa
Fonte: Tabela elaborada pelo autor a partir de Matland (1995)

Conforme indicações presentes no quadro 3, as competências acerca da

racionalização da burocracia ficam a cargo da agência estatal e constitui parte determinante
para o processo de implementação abordado aqui a partir da perspectiva top-down e da sua
interface com o modelo de implementação administrativa. São tarefas desta etapa da política
garantir o repasse dos recursos referentes a parceria firmada entre CIPO x SJDHDS,
seguindo os trâmites e procedimentos processuais estabelecidos na lei 9.511 que instituiu o
programa. Cabe à burocracia a observação da base legal que constituiu o projeto e
fiscalização e controle das metas estabelecidas e que devem ser cumpridas para a não
execução de sanções. Os resultados referentes a este ponto devem ser claros e precisos, de
acordo com as prescrições estabelecidas no estatuto da lei. A garantia de cumprimento das
metas de formação e qualificação profissional dos jovens, a regularidade no repasse dos
recursos, a padronização das operações por parte dos burocratas administrativos e a baixa
utilização das ferramentas coercitivas para o ajuste dos desvios identificados no percurso
evidenciam tais condições.

Nesta etapa, identificou-se baixa ou quase nula interferência de elementos externos

influenciando os procedimentos padronizados. As falhas de implementação foram oriundas
de problemas de ordem técnica, haja vista que os insumos tecnológicos utilizados
mostraram-se ineficazes para a realidade do ambiente de implementação. O repasse das
bolsas ao público do programa obedeceu critérios bastante objetivos no que se refere as
responsabilidades dos beneficiários para com a política, como, por exemplo, a presença em
75% das aulas. Ademais a transferência das bolsas se deu através do sistema BB PAGUE,
ferramenta tecnológica que impunha aos jovens a obrigatoriedade de abertura de conta
corrente ou poupança em qualquer instituição bancária.

Apesar de proporcionar um maior controle e monitoramento da burocracia sobre os

recursos públicos destinados ao Programa, apresentou descolamento da realidade objetiva
destes jovens, haja vista as dificuldades enfrentadas para abertura de conta nos bancos, bem
como as exigências estabelecidas as quais não eram inicialmente acessíveis. Nas entrevistas,
os jovens relataram problemas decorrentes da ausência de documentos pessoais para
abertura da conta, além dos casos excepcionais dos jovens menores de idade que não
conseguiam ir até as agências com os respectivos responsáveis.

Durante os dois primeiros meses de implementação do programa, este aspecto de

caráter administrativo impactou diretamente nos resultados das metas iniciais, visto que o
repasse da bolsa funcionava como incentivo para adesão dos jovens ao Projeto. Esta
perspectiva de análise, apesar de explicar de maneira satisfatória as condições de atuação
da burocracia estatal, é insuficiente para uma análise mais ampla da política, pois reflete um
receituário, em certa medida, reducionista, por partir do pressuposto de que medidas
circunstancias e correções de rumo, como forma de solucionar os pontos problemáticos e
mal interpretados da implementação, expressam os limites destas medidas e correções.

Até o equacionamento deste nó, sucessivas cobranças a entidade no sentido de

encaminhar novas listas de relação dos beneficiários, pagamentos de remessas extras não
programadas no fluxo de pagamento da burocracia, foram instituídas na busca pela
resolução do problema, decisões sempre pautadas sobre as bases de uma compreensão
burocrático administrativa, que, por vezes, limitavam-se ao campo decisório e
caracterizavam-se apenas pelo contexto institucional, não atuando em consonância com o
que era esperado pelos micro implementadores locais e beneficiários. Reside exatamente
neste ponto a ideia de que esta abordagem deixa escapar a oportunidade de elaborar
respostas analíticas para o entendimento de que os conflitos são parte constitutiva dos
processos de implementação e que estes carecem de cooperação para serem superados.

A incorporação da perspectiva bottom-up estabeleceu-se, no nível local, a partir da

relação entre implementadores e beneficiários, o que proporcionou o alargamento da análise
da implementação tendo em vista que os interesses próprios de cada parte envolvida no
processo (beneficiários, ONG implementadora agência estatal), possibilitam a compreensão
da relação estabelecida entre os objetivos e as metas dos implementadores da agência estatal
central e os micro implementadores locais.

Essa dinâmica ratifica a concepção de implementação como processo

contextualizado em que reconhece-se a importância e interferência dos agentes locais na
modelagem da política às especificidades do ambiente A resolução dos problemas e travas
resultantes do descolamento das regras gerais estabelecidas pelos formuladores centrais da
política e as reais condições dos implementadores locais e dos beneficiários necessitam de
ajustes nesta modelagem.

O conflito, elemento onipresente da vida social, apresenta-se, desde o início, como

variável chave na compreensão das relações entre os atores envolvidos no processo. As
dimensões centrais do conceito utilizado pelo autor, “interdependência entre atores” e
“incompatibilidade de objetivos” possuem correspondência substantiva com elementos
empíricos identificados no caso estudado, constatando que a ONG CIPÓ aderiu
espontaneamente a processo de seleção do edital.

Do ponto de vista da ambiguidade, ressalte-se que no caso em estudo, refere-se a

ambiguidade de meios, pois trata-se de um programa no qual a entidade aderiu livremente.
Diante das limitações a aplicabilidade do modelo, é importante destacar uma certa
flexibilidade que possibilita uma exploração dos seus limites, visto que os implementadores
locais modelam as características centrais do Programa, considerando assim as interseções
da matriz apresentada no quadro 3.

O aumento no nível de ambiguidade na célula correspondente a implementação

administrativa, impõe mudanças substantivas na orientação da política. A exploração
vertical do modelo apontou um trânsito do modelo de implementação administrativa para o
modelo de implementação experimental. Ao explorar o modelo em seu sentido horizontal,
à medida que os atributos(conflito/ambiguidade) sofrem deslocamentos que os restrinjam
ou ampliem, acompanha-se uma transição de um modelo experimental para um modelo
simbólico, caracterizado pela perda acentuada de meios de ação sobre a politica
implementada.

Essa condição provoca o esvaziamento da atuação do Estado junto aos

implementadores de ponta, limitando-se ao acompanhamento da dimensão institucional da
política. Estas modulações entre as células da matriz, podem ser compreendidas como um
fio condutor que permite a observação de mudanças nos padrões de desenvolvimento da
política possibilitando uma análise simultânea e evolutiva do processo de implementação.

Devido ao seu aspecto predominantemente seletivo, o modelo não recorta o

componente da aprendizagem, apesar de identificar sua relevância no caso estudado pois
trata-se de uma política com forte aspecto experimental. Outra característica desta
perspectiva, é sua explicação através de analogias pois os modelos sugerem características
semelhantes entre si e com a realidade estudada.

O estudo identificou procedimentos típicos da implementação administrativa

atuando conjuntamente com aspectos do contexto local que produzem rebatimento direto
na política, os quais estão mais próximos dos modelos experimentais. Tal constatação
reflete o aspecto altamente fluído e dinâmico dos processos de implementação, presentes
em duas dimensões: os componentes locais na implementação do Projeto Estúdio
Multimeios, como recursos humanos, o processo de ensino aprendizagem e particularmente
o que se refere atuação do corpo técnico da entidade; e o nível de integração entre a ação
dos implementadores e a articulação do programa.

A ambiguidade de meios está presente em todos os processos que caracterizam a

seleção dos recursos humanos da entidade em decorrência da ausência de monitoramento e
coordenação do Estado, condição não delimitada de forma clara nos planos de trabalho do
projeto nem na Lei 9.511.

O ambiente da implementação produz interação entre os elementos que caracterizam

os diferentes modelos de implementação. O contexto e a cultura local condicionam as
formas de contratação e atuação da equipe, sugerindo um processo com fortes características
da implementação política, haja vista a forte influência da rede política em torno da
entidade. A ambiguidade verificada nos modos de contratação de pessoal da ONG não
produziu efeitos negativos – não houve escassez e rotatividade de mão de obra durante a
implementação, coadunando com a afirmação de Matland de que o nível de ambiguidade
contido na linguagem da política favorece a adesão às alternativas governamentais
postergando a eclosão de conflitos.

A análise das entrevistas possibilitou afirmar, também, que a categoria ambiguidade,

tomada em seu sentido mais amplo, possui forte capacidade explicativa para o contexto
estudado em decorrência da característica híbrida do modelo de implementação do Projeto,
o qual, em grande parte do seu processo, pode ser considerado de tipo experimental, de
maneira que em situações específicas assume características da implementação
administrativa e política, produzindo uma intersecção entre os modelos de implementação
apresentados. Em sua etapa inicial, caracteriza-se enquanto uma implementação
administrativa pois os objetivos e procedimentos adotados pelos atores envolvidos
delimitaram objetivos claros num cenário de concordância entre as partes quanto a
operacionalização do projeto e o estabelecimento das metas a serem alcançadas.

A utilização do modelo de Matland (1995) possibilitou a compreensão do aspecto

híbrido dos modelos de implementação. Iniciado dentro de uma perspectiva administrativa
executada no modelo top-down no que diz respeito as regras e diretrizes definidas pelo
governo estadual em uma politica que busca se efetivar a partir dos meios de um conjunto
de regras, objetivos, recursos, processos e monitoramento padronizados. Porém, como visto,
as diretrizes a serem executadas pelos outros atores passam por modelagens nos ambientes
locais, que desdobram em ambiguidade e conflito, de maneira que estudos os quais busquem
enfatizar os componentes racionais e normativos do processo não são suficientes para
absorção da dinâmica específica dos processos de implementação

Na perspectiva bottom-up identifica-se, o processo de formulação com um

continuum, no qual a implementação molda e adequa as políticas incialmente formuladas
pelos policy-makers. Os processos tornam-se o elemento central de análise, cujos resultados
dependem menos dos planos e desenhos concebidos previamente, mais do processo de
implementação que é compreendido aqui com resultante da interação de diferentes atores,
vista para além de distribuição de ordens e tarefas encadeadas em ações consecutivas, mas
a partir da compreensão de que ações políticas devem ser entendidas enquanto um processo
de interação, mediação e negociação entre as partes, em busca de apoios e novas adesões.
 Considerações finais
Nas ciências humanas, as verdades são sempre provisórias. Partindo desse axioma,
os achados dessa pesquisa devem ser vistos mais como aproximações em relação ao
fenômeno estudado, do que resultados conclusivos com potencial para exaurir as
explicações sobre o objeto. Quais considerações, então, podem ser realizadas com relativa
segurança.

Uma primeira constatação do trabalho aponta para a pertinência da discussão

conceitual, tanto em relação a literatura sobre parcerias, quanto a discussão dos modelos de
implementação. A pesquisa constatou que a parceria é uma estratégia relevante para os dois
atores envolvidos, apesar das dificuldades e diferenças entre os agentes da burocracia e os
membros da ONG. A complementaridade de recursos, o aprendizado e as possibilidades de
realização de objetivos em comum em prol da juventude se apresentam enquanto fatores
motivadores para a formação da parceria. Os riscos aos quais os dois lados estão expostos
e os problemas enfrentados fazem parte do processo, mas podem ser atenuados à medida
que um maior e mais qualificado envolvimento da sociedade torna-se possível, ampliando
os níveis de transparência e responsabilização social em relação a parceria, o que possibilita
maior accountabillity horizontal. A parceria estabelecida caracteriza-se enquanto um
modelo ativo, no qual identificou-se apesar da definição prévia de competência entre os
agentes envolvidos na implementação, constante renegociação das competências e
redefinição de objetivos, a partir das transformações ocorridas no ambiente durante o
processo de implementação.

A utilização do modelo de Matland (1995) possibilitou a compreensão do aspecto

híbrido dos modelos de implementação. Inicialmente, dentro de uma perspectiva
administrativa executada no modelo top-down no que diz respeito as regras e diretrizes
definidas pelo governo estadual em uma politica que busca se efetivar a partir dos meios de
um conjunto de regras, objetivos, recursos, processos e monitoramento padronizados.
Porém, como visto, as diretrizes a serem executadas pelos outros atores passam por
modelagens nos ambientais locais, que desdobram em ambiguidade e conflito, de maneira
que estudos os quais busquem enfatizar os componentes racionais e normativos do processo
não são suficientes para absorção da dinâmica específica dos processos de implementação
contidos na compreensão politica, cultural, social e administrativa dos ambientes locais.
 Neste contexto identificou-se características que indicam que o modelo
predominante no caso estudado é o de implementação experimental, conjugando um alto
nível de ambiguidade e um baixo nível de conflito. No caso estudado, a ambiguidade é
referente aos meios necessários para implementação da política, possibilitando que os
resultados fossem vinculados aos recursos disponíveis no microambiente de implementação
e aos agentes inseridos no processo, tornando a implementação mais suscetível
interferências exógenas.

A partir dos dados levantados acerca do funcionamento do programa, identificou-se

um baixo nível de institucionalização das PPJ na Bahia haja vista a ausência de uma burocracia
de carreira responsável por uma institucionalização da política através de uma memória efetiva
que garanta uma continuidade nas ações implementadas através da conformação de um
Sistema Integrado de Juventude que atue de maneira transversal nas agências de estado
identificando eixos deficientes no desenvolvimento de ações para juventude, a consolidação
de um Sistema unificado de Política de Juventude a exemplo de SUAS ou SUS, possibilita
melhores condições para implementação das políticas através de um arranjo institucional
específico que assimile as especificidades desta politica.

O quadro caracterizado a cima a cerca das condições de implementação da Politica

de Juventude na Bahia, é um perfeito exemplo do que Matland caracteriza enquanto
ambiguidade de meios. No contexto do PJB, à politica, para ser materializada enquanto
ação pública, carecia de meios concretos para garantir a implementação, daí a necessidade
da parceria com a CIPÓ para implementação do Estúdio Multimeios.

Apesar desta circunstância é importante destacar como já apresentou o autor,

ambiguidade não necessariamente repercute em aspectos negativos: o caso estudado por
exemplo as interações e iniciativas desenvolvidas pela ONG, no decorrer da implementação
em busca de garantir dos objetivos estabelecidos para o Projeto Estúdio Multimeios,
possibilitou a adesão de uma rede de colaboradores durante a implementação.

Conclui-se que a ação da ONG e dos gestores públicos na implementação do Estúdio

Multimeios, não teria possibilidade de não ser marcada pela ambiguidade diante da
diversidade de alternativas e possibilidade de ação, proporcionada no ambiente de
implementação, aspectos característicos de um modelo de implementação experimental.

Pode-se afirmar que, as dificuldades institucionais para uma maior regulação da

implementação, rebatem diretamente neste estudo haja vista que as deficiência apresentadas
a cima na modelagem institucional dificultam uma análise mais precisa acerca do processo
de implementação. Os baixos níveis de institucionalidade e ausência de um Sistema
comprometem o processo de implementação e limitam os resultados obtidos com esta
pesquisa.

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