A REESTRUTURAÇÃO DOS SERVIÇOS DE NAVEGAÇÃO AÉREA

BRASILEIRO
Flademir Cândido da Silva
Mestre em Direito pela UEL e empregado da Infraero.
+55 (43) 991121164. E-mail: flademir10@yahoo.com.br

Bemildo Alvaro Ferreira Filho

Bacharel em Ciências Sociais pela FFLCH-USP e empregado da Infraero
+55 (11) 994453056. E-mail: fvpsudeste@gmail.com

RESUMO

A gestão do espaço aéreo civil brasileiro é bem atípica se comparada com o que ocorre na
maioria dos 191 países membros da OACI (Organização da Aviação Civil Internacional). Nestes, há
uma natureza eminentemente civil nas especialidades de navegação aérea que se contrapõe à
massiva militarização brasileira. A lei 13.319/2016 autoriza a criação pela Infraero de uma empresa
pública exclusiva e sua posterior transferência ao Comando da Aeronáutica (COMAER)
potencializando ainda mais a influência militar. Este artigo analisa as implicações que advém desse
processo já em curso e propõe buscar um novo marco organizacional na prestação desses serviços
revendo aspectos históricos, legais, de sustentabilidade financeira e sistemas organizacionais
administrativo e técnico.

Palavras-Chaves: Navegação Aérea, Organização Administrativa, Regulação, Sistemas.

ABSTRACT

The management of Brazilian civilian airspace is rather atypical compared to most of the 191
member countries of ICAO (International Civil Aviation Organization). In these, there is an
eminently civil nature in the specialties of air navigation that is opposed to the massive Brazilian
militarization. Law 13.319/2016 authorizes the creation by Infraero of a governmental company so
specialized and its subsequent transference to the Brazilian Air Force administration, militarizing
still further the current management. This article analyzes the implications of this process already
underway and proposes to seek a new organizational framework in the provision of these services,
reviewing historical, regulatory, and legal aspects, financial sustainability and administrative and
technical organizational systems.

Keywords: Administrative Organization, Air Navigation, Regulatory, Systems.

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1. INTRODUÇÃO

A gestão do espaço aéreo civil brasileiro é bem atípica se comparada com a maioria dos 191
países membros da OACI (Organização da Aviação Civil Internacional). Nestes, há uma natureza
eminentemente civil nas especialidades de navegação aérea que se contrapõe à massiva
militarização brasileira. A lei 13.319/2016 autoriza a criação pela Infraero de uma empresa pública
exclusiva e sua posterior transferência ao Comando da Aeronáutica (COMAER) militarizando ainda
mais a atual gestão. Este artigo analisa as implicações que advém desse processo já em curso e
propõe buscar um novo marco organizacional na prestação desses serviços revendo aspectos
históricos, legais, de sustentabilidade financeira e sistemas organizacionais administrativo e técnico.

2. SERVIÇOS DE NAVEGAÇÃO AÉREA

A Organização da Aviação Civil Internacional ou OACI, é uma agência especializada das

Nações Unidas criada em 1944, com 191 países-membros e grupos da indústria para alcançar um
consenso sobre as Normas e métodos recomendados (SARPs) para a aviação civil internacional e
sobre políticas que tornem possível que este setor seja operacionalmente seguro, eficiente,
protegido, economicamente sustentável e ambientalmente responsável. (OACI, 2017)
Na OACI existe a Comissão de Navegação Aérea (ANC na sigla em inglês) que considera e
recomenda as normas e métodos padronizados (SARPs), bem como os procedimentos para os
serviços de navegação aérea (PANS), com o propósito de que o Conselho da OACI os adote ou os
aprove para divulgação aos países membros e sua aplicação. Visa também a manutenção ou a
melhoria da segurança operacional da aviação e a eficiência da navegação aérea, enquanto visa
integrar o aumento do movimento aéreo à infraestrutura atual da aviação. Isso se dá mediante a
introdução de sistemas avançados e a identificação proativa de riscos e de medidas de mitigação em Comentado [FCdS1]: Ficou enorme e pesada esta frase,
acordo com o plano global para a Segurança Operacional da aviação (GASP) e com o plano sugestão para simplificar a parte traçada: “incentiva a
modernização dos sistemas”.
mundial de navegação aérea (GANP). (Idem, 2017)
Os Serviços de Navegação Aérea (ANS na sigla em inglês) estão definidos no Doc 9161 Comentado [BAFF2R1]:
(OACI, 2013) e é um termo geral que compreende as especialidades aeronáuticas de planejamento e
operação de Gerenciamento/Gestão de Tráfego Aéreo (ATM), de Comunicação, Navegação e
Vigilância (CNS), de Serviços Meteorológicos para a Navegação Aérea (MET), de Busca e
Salvamento (SAR) e de Serviços de Informação Aeronáutica/Gestão de Informação Aeronáutica
(AIS/AIM), que são providos ao tráfego aéreo durante todas as fases do voo: aproximação,
aeródromo e rota.

2.1. Histórico do ANSP no Brasil

Os primeiros serviços de telecomunicações aeronáuticas foram implantados pela Panair do

Brasil, empresa aérea fundada em 1930 inicialmente com o nome de NYRBA (de New York-Rio-
Buenos Aires) do Brasil. A partir de 1941, a Panair teve autorização para construir, além de
aeroportos, diversas estruturas de apoio logístico como os serviços de radiocomunicação
aeronáutica, serviços de contra incêndio, pistas pavimentadas entre outras facilidades que passaram
a ser utilizadas por toda a aviação. A Panair contratou e treinou os primeiros controladores de
tráfego aéreo civis na década de 40, no Aeroporto Santos Dumont, ao ser instalada a primeira torre
de controle de aeródromo para organizar o movimento das aeronaves (DECEA, 2014).
Após a criação da Diretoria de Rotas Aéreas, em 1941, foi concebida a primeira rede
integrada de estações rádio e meteorológicas. A rede se estendia pelo litoral brasileiro, desde a costa
de Belém do Pará ao Rio Grande de Sul, e incluía algumas rotas de penetração no interior do País.
A partir daí é que começou a integração entre as estações militares e as das empresas aéreas. Em
1945, os primeiros controladores civis foram aproveitados na estrutura militar da Diretoria de Rotas
para a implantação do Controle de Tráfego Aéreo no Brasil. Com a liquidação da Panair em 1966,

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boa parte dos bens da empresa aérea foram destinados para a criação da empresa pública
Telecomunicações Aeronáuticas S.A. (TASA). O Decreto nº 65.451/69 (BRASIL, 1969) aprovou a
constituição da sociedade TASA S.A. e no seu Estatuto definiu conforme se segue;
Art. 4º A TASA tem por objeto:
a) implantar, operar e explorar, industrialmente, os circuitos da Rede Internacional do Serviço Fixo
Aeronáutico, necessários à segurança, regularidade, orientação e administração dos transportes aéreos;
b) implantar, operar e explorar, industrialmente, a Rede do Serviço Móvel Aeronáutico, de apoio às
rotas internacionais que cruzam o espaço aéreo brasileiro;
c) ampliar progressivamente seus serviços de telecomunicações para fins de segurança, regularidade,
orientação e administração do transporte aéreo em geral, de acordo com as diretrizes do Ministério da
Aeronáutica, obedecendo ao que for fixado pelo Conselho Nacional de Telecomunicações para a política de
telecomunicações.
O Decreto nº 1.691/95 (BRASIL, 1995) dispôs sobre a incorporação da TASA S/A à Empresa
Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - Infraero, passando essa empresa estatal, então, a
executar atividades de prestação de serviços de navegação aérea.

2.2. A Organização do ANSP no Brasil

Esgotado o formato da Diretoria de Rotas Aéreas (DR), em 1972 foi criada a Diretoria de
Eletrônica e Proteção ao Voo (DEPV) agora no Ministério de Aeronáutica. Em 30 de abril de 1974
surgiu o primeiro Centro Integrado de Defesa Aérea e Controle de Tráfego Aéreo (CINDACTA I),
em Brasília, que teve como primeira missão controlar o espaço aéreo compreendido entre as cidades
do Rio de Janeiro, São Paulo, Belo Horizonte e Brasília. Em 6 de abril de 1985 foram finalizadas as
obras de construção e instalação do CINDACTA II em Curitiba, com influência nos limites da
Região Sul. Em 23 de março de 1988, foi criado o CINDACTA III com sede em Recife e jurisdição
sobre o nordeste brasileiro e região do Atlântico entre o continente americano, africano e europeu.
Os três CINDACTA controlavam apenas 40% do território brasileiro. Na ECO 92, no Rio de
Janeiro, veio a público o Projeto SIVAM que tinha como um dos objetivos dar suporte ao Sistema
de Proteção da Amazônia (SIPAM). No Projeto SIVAM se buscou atender os interesses de diversos
segmentos do Estado brasileiro em relação à Amazônia, inclusive a complementação do Sistema
DACTA. O DEPV existiu até 2001, sendo então substituído pelo atual Departamento de Controle
do Espaço Aéreo (DECEA) como órgão central do chamado Sistema de Controle do Espaço Aéreo
Brasileiro (SISCEAB). Em 23 de novembro de 2005 foi inaugurado o CINDACTA IV, em Manaus,
fechando, assim, a cobertura radar sobre o espaço aéreo brasileiro. (BRASIL, 2014).
Dá-se o nome de provedores de serviços de navegação aérea (ANSP) à
Organização/Unidade/Órgão provedor de um, ou mais, dos serviços prestados pelo SISCEAB,
observando as disposições normativas do DECEA. Por convenção, no Brasil, tal serviço é
conhecido como “Controle do Espaço Aéreo”, abrangendo as áreas de Gerenciamento de Tráfego
Aéreo (ATM), de Informações Aeronáuticas (AIS); de Comunicações, Navegação e Vigilância
(CNS); de Meteorologia Aeronáutica (MET); de Cartografia (CTG); e de Busca e Salvamento
(SAR) (BRASIL, 2016b).
O Brasil optou por ter o seu ANSP em uma organização eminentemente militar, dadas as
condições políticas das décadas de sessenta e setenta, e o configurou para ser um órgão integrador
das necessidades militar e civil, conhecido como Sistema DACTA (SisDACTA) e significando
“DA” para “defesa aérea” e “CTA” para “controle de tráfego aéreo”, respectivamente. Para o
Tenente-Brigadeiro-do-Ar Mauro José Miranda Gandra, ex-ministro da Aeronáutica em 1995 e em
2007 na Reserva Remunerada da Força Aérea Brasileira (FAB), tal integração em um só organismo
evitaria a óbvia duplicação e desperdício de recursos e, dentro dessa linha de racionalidade logística
e operacional, foi concebido o sistema há mais de 30 anos (GANDRA, 2007). Eis alguns pontos de
racionalidade e economia do sistema, no seu entender:
- Utilização de mão de obra qualificada de pessoal militar, não excluindo a utilização de mão de obra
civil habilitada;

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 - Balanceamento operacional entre as áreas de tráfego aéreo e de defesa aérea (a recente atribuição
de um segmento do controle de tráfego aéreo à área de defesa aérea veio a validar tal afirmação);
- Utilização de aeronaves da FAB para transporte de sobressalentes e de pessoal de manutenção.
- Unicidade no gerenciamento do Sistema de Mobilização pelo Ministério da Defesa.
- Unicidade na representação do Brasil em reuniões internacionais sobre tráfego aéreo, assim como
sobre defesa aérea.
- Unicidade na administração técnica, financeira e operacional, o que seria impossível de acontecer,
caso o sistema fosse desmembrado em uma parte civil e outra militar.
- Preservação do Patrimônio operacional, tecnológico, e intelectual e material, apropriado durante
anos, por servidores em sua maioria militares, mas também civis, e que não deve ser desfigurado, sob pena
de comprometimento de qualidade e principalmente de sinergia. (Idem)
Considerando as novas tecnologias de implantação no setor da aviação e em específico na
prestação de serviços de navegação aérea, também em 2007, o então Diretor-Geral do DECEA
Tenente-Brigadeiro-do-Ar Ramon Borges Cardoso declarou à Comissão de Inquérito Parlamentar
(CPI) do Senado Federal acerca das crises relativas ao transporte aéreo (FERREIRA FILHO, 2011),
que a Aeronáutica (sic) entendia que a gestão do controle do espaço aéreo deveria passar para a
esfera civil a partir de 2017, quando o atual modelo começaria a ser descontinuado (BRASIL,
2007). O cronograma parece estar sendo cumprido, se considerarmos a DCA 11-53 - Diretriz para a
Reestruturação da Força Aérea Brasileira (BRASIL, 2016a), incluindo as revisões no DECEA. No
entanto, ressaltamos, a passagem do controle de tráfego aéreo para o âmbito civil, não significa que
haja necessariamente uma desmilitarização da prestação de serviços de navegação aérea.

2.3. Apresentação Sistêmica do ANSP

A Figura 1 esquematiza a organização administrativa e operacional de um ANSP no seu modo

genérico-conceitual e também no modo adotado pelo Brasil. O esquema gráfico procura demonstrar
três visões ensejadas para o sistema como um todo: a visão atual da prestação dos serviços baseada
em forte presença do componente humano no sistema como um todo e em instruções e autorizações
de tráfego aéreo na ponta dele (CBO para clearance based operation), com separação dos tráfegos
baseados em distâncias e performances de aeronaves; a forma transicional que modifica o sistema
para um híbrido cyborg, isto é, ao componente humano é adicionada a tecnologia que visa auxiliá-lo
nas tomadas de decisão e também de eliminar tarefas repetitivas, supostamente provendo, ao
mesmo tempo, uma melhoria da consciência situacional dos trabalhadores; e a visão futura,
demonstrada na figura pelas linhas de relacionamento pontilhadas, em que o componente humano
do sistema se torna um supervisor do próprio sistema altamente informatizado e, na ponta, o
processo de separação de tráfegos é baseado na conjugação das três dimensões físicas mais o tempo
previsto de atingir as posições de voo na trajetória executada (TBO, para trajectory based
operations) (FERREIRA FILHO, 2014). A figura identifica, ainda, a interação com outros
provedores de navegação aérea (ANSP) com a marcação em cor cinza.
A representação gráfica modela o ANSP como um conceito e sob a ótica da Teoria dos
Sistemas e seus dois pares de fundamentos: “Emergência e Hierarquia” e “Comunicação e
Controle” (IDEM, 2014). Nessa visão teórica, a Segurança Operacional (safety) é uma propriedade
emergente, a complexidade varia e aumenta quanto mais se sobe dos níveis básicos do sistema, a
comunicação é representada pelo fluxo de setas que descem e que sobem (feedforward e feedback)
e os controles são exercidos pelo que convencionamos chamar de “garrotes de segurança” (safety
constraints) e dos procedimentos operacionais.

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 Figura 1: Modelo de organização administrativa e operacional envolvendo a prestação de serviços de
navegação aérea (ANS) genérica e brasileira – adaptado de (Ferreira Filho, 2015).

3. ESCOPO LEGAL

3.1. Contextualização

Este item pretende levantar apenas alguns aspectos do sistema legal que fundamenta a
prestação de serviços de navegação aérea no Brasil. Uma exegese do assunto pode ser tratada em
uma outra oportunidade, como corolário dos argumentos que serão aqui levantados.
Visando conter o aumento na Dívida Pública brasileira, o governo do presidente Fernando
Henrique Cardoso optou pelas privatizações e concessões de empresas e serviços públicos,
respectivamente, na metade final da década de noventa. Punha-se em consonância com a proposta
social-democrata de se ter um Estado regulador, ou seja, um Estado intermediário entre o Estado

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promotor de benefícios sociais e econômicos de orientação keynesiana e o Estado mínimo, protetor
das liberdades da pessoa e da propriedade, de orientação adamsmithiana. Ao Estado regulador,
assim desenhado, adicionou-se o modelo de agências reguladoras dos Estados Unidos. Dessa forma,
surgiram Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) - 1996; Agência Nacional de
Telecomunicações (Anatel) - 1997; Agência Nacional de Petróleo (ANP) - 1998; Agência Nacional
de Vigilância Sanitária (Anvisa) e Agência Nacional de Saúde Suplementar (ANS); Agência
Nacional de Águas (ANA) - 2000; Agência Nacional do Cinema (Ancine); Agência Nacional de
Transportes Aquaviários (Antaq) e Agência Nacional dos Transportes Terrestres (ANTT) – 2001
(BRASIL, 2009a).
A Lei Complementar Nº 97 de 9 de junho de 1999, com alterações posteriores em 2004 e
2010, criou o Ministério da Defesa (MD) e o Ministério da Aeronáutica foi transformado em
Comando e integrado ao recém-criado MD. Ao Comando da Aeronáutica foi adicionado função
subsidiária sobre assuntos de navegação aérea na redação do artigo 18:
Cabe à Aeronáutica, como atribuições subsidiárias particulares:
I - orientar, coordenar e controlar as atividades de Aviação Civil;
II - prover a segurança da navegação aérea;
III - contribuir para a formulação e condução da Política Aeroespacial Nacional;
IV - estabelecer, equipar e operar, diretamente ou mediante concessão, a infra-estrutura
aeroespacial, aeronáutica e aeroportuária;
O legislador também previu a criação da Agencia Nacional de Aviação Civil (ANAC) com a
seguinte redação: Artigo 21 - Lei criará a Agência Nacional de Aviação Civil, vinculada ao
Ministério da Defesa, órgão regulador e fiscalizador da Aviação Civil e da infra-estrutura
aeronáutica e aeroportuária, estabelecendo, entre outras matérias institucionais, quais, dentre as
atividades e procedimentos referidos nos incisos I e IV do art. 18, serão de sua responsabilidade
(BRASIL, 1999).
Consideramos, na análise da prestação dos serviços de navegação aérea no escopo deste item,
a LCP 97/99 supramencionada e os seguintes artigos da Constituição Federal de 1988:
Art. 21. Compete à União: XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou
permissão: c) a navegação aérea, aeroespacial e a infra-estrutura aeroportuária;
Art. 22. Compete privativamente à União legislar sobre: X - regime dos portos, navegação
lacustre, fluvial, marítima, aérea e aeroespacial;
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade,
impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...).
Art. 68. As leis delegadas serão elaboradas pelo Presidente da República, que deverá solicitar a
delegação ao Congresso Nacional.
§ 1º Não serão objeto de delegação os atos de competência exclusiva do Congresso Nacional, os
de competência privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado Federal, a matéria reservada à lei
complementar (...).
Art. 84. Compete privativamente ao Presidente da República: IV - sancionar, promulgar e fazer
publicar as leis, bem como expedir decretos e regulamentos para sua fiel execução
Art. 142. As Forças Armadas, constituídas pela Marinha, pelo Exército e pela Aeronáutica, são
instituições nacionais permanentes e regulares, organizadas com base na hierarquia e na disciplina,
sob a autoridade suprema do Presidente da República, e destinam-se à defesa da Pátria, à garantia
dos poderes constitucionais e, por iniciativa de qualquer destes, da lei e da ordem.
§ 1º Lei complementar estabelecerá as normas gerais a serem adotadas na organização, no
preparo e no emprego das Forças Armadas (BRASIL, 1988). (grifos nossos)
Art. 174. Como agente normativo e regulador da atividade econômica, o Estado exercerá, na
forma da lei, as funções de fiscalização, incentivo e planejamento, sendo este determinante para o
setor público e indicativo para o setor privado.

3.2. A relação entre legislação, regulação e regulamentação.

As agências reguladoras são pessoas jurídicas de direito público interno, especificamente do

poder administrativo, e, por isso, devem obedecer aos preceitos do art. 37, caput, da Constituição

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Federal de 1988. Embora criadas por lei, sua instituição (existência fática) depende de autorização
regulamentar do chefe do Executivo, através de uma avaliação discricionária sobre a conveniência e
oportunidade da descentralização administrativa. (DUARTE JR, 2009). De acordo com (FERRAZ
JR., 2000), a proliferação das agências nos Estados Unidos encontra uma de suas explicações na
alta complexidade da atividade administrativa, impossível de ser dominada por saberes genéricos e
formais. Daí a ideia de especialização em áreas de atuação demarcadas, nas quais o conhecimento
técnico exige uma formação especial (IDEM, 2010). As principais características das agências
reguladoras são a independência quanto a decisão, objetivos, instrumentos e financiamento
traduzidas em privilégios que outras autarquias não têm: (a) ter quase que total autonomia técnica,
administrativa e financeira, a fim de que fique alheia às matérias e decisões político-partidárias e
aos entraves da falta de orçamento; (b) expedir normas reguladoras de forma célere, a fim de
acompanhar a dinâmica da evolução econômica e tecnológica que hoje se perfaz com extrema
rapidez, ficando alheio ao engessado procedimento legislativo; (c) aplicar sanções, igualmente de
forma veloz; (d) por fim, associar a participação dos usuários no controle desses serviços prestados
(COSENDEY, 2009)1.

3.3. Autoridades do setor aéreo

A regulação setorial deve respeitar as balizas do Poder Legislativo, que através da legislação
estabelece os limites formais e materiais tanto para a regulação quanto para a regulamentação do
setor. Em matéria de aviação civil, o principal diploma legislativo é o Código Brasileiro de
Aeronáutica (Lei nº 7.565, de 19 de dezembro de 1986).
Além da legislação do Poder Legislativo, no setor aéreo é necessário considerar as
regulamentações promovidas pelas autoridades do setor aéreo, que no Brasil são duas: Autoridade
Aeronáutica (COMAER) e Autoridade de Aviação Civil (ANAC). Nos limites da lei, as autoridades
possuem competências disciplinar, fiscalizadora e regulamentadora. Do ponto de vista da divisão
dos poderes, a faculdade regulamentar é antes uma competência da Administração Pública, que
requer uma certa margem de discricionariedade, mas sempre balizada pela ordem legal. Comentado [FCdS3]: Busquei simplificar o texto e
No que tange os serviços de navegação aérea com a publicação da Lei Complementar 97/99, conciliar as nossas opiniões sobre esta parte delicada do
Artigo.
designou, conforme visto, ao Comando da Aeronáutica (COMAER) as atribuições subsidiárias
particulares do artigo 18, mormente os incisos II e IV. Por sua vez, a discricionariedade da
Autoridade Aeronáutica não se consubstancia em um poder regulatório do COMAER, conforme
podemos deduzir dos verbos das frases grifadas no texto da aprovação da sua Estrutura Regimental
com os Decretos 6834/2009 e 7245/2010, no extrato que define as organizações militares que
comporão a subestrutura específica para os assuntos dos serviços de navegação aérea:
Art. 3º Ao Comando da Aeronáutica compete:
XIV - exercer o controle do espaço aéreo brasileiro, observado o disposto no § 2o do art. 8º da
Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 20052
XV - apurar, julgar, aplicar penalidades e adotar providências administrativas por infrações ao
Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro previstas na Lei no 7.565, de 19 de dezembro de
1986, e na legislação complementar, inclusive as relativas às tarifas de uso das comunicações e dos
auxílios à navegação aérea em rota, bem como conhecer os respectivos recursos; e
XVI - realizar outras atribuições subsidiárias particulares, estabelecidas na Lei Complementar
nº 97, de 1999.
2. Comissão para Coordenação do Projeto do Sistema de Vigilância da Amazônia;
3. Centros Integrados de Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo; e
4. Junta de Julgamento da Aeronáutica;
(...)
Art. 4o O Comando da Aeronáutica tem a seguinte estrutura organizacional;
(...)

1Tais privilégios são assim visualizados por Diogo de Figueredo Moreira Neto. (2000, p. 148), alerta Cosendey.
2Lei de Criação da ANAC: Art. 2o Compete à União, por intermédio da ANAC e nos termos das políticas estabelecidas pelos Poderes Executivo e
Legislativo, regular e fiscalizar as atividades de aviação civil e de infra-estrutura aeronáutica e aeroportuária

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 IV - órgãos de direção setorial
(...)
e) Departamento de Controle do Espaço Aéreo:
1. Comissão de Implantação do Sistema de Controle do Espaço Aéreo;
2. Comissão para Coordenação do Projeto do Sistema de Vigilância da Amazônia; (Redação
dada pelo Decreto nº 7.245, de 2010).
3. Centros Integrados de Defesa Aérea e Controle do Tráfego Aéreo; e (Redação dada pelo
Decreto nº 7.245, de 2010).
4. Junta de Julgamento da Aeronáutica; (Incluído pelo Decreto nº 7.245, de 2010).
Art. 19. Ao Departamento de Controle do Espaço Aéreo compete:
I - planejar, gerenciar e controlar as atividades relacionadas com o controle do espaço aéreo,
com a proteção ao voo, com o serviço de busca e salvamento e com as telecomunicações do Comando
da Aeronáutica; e
II - apoiar a Junta de Julgamento da Aeronáutica em suas funções.
(...)
§ 3º À Junta de Julgamento da Aeronáutica compete apurar, julgar administrativamente e
aplicar as penalidades previstas na Lei no 7.565, de 1986, e na legislação complementar, por
infrações de tráfego aéreo e descumprimento das normas que regulam o Sistema de Controle do
Espaço Aéreo Brasileiro.
§ 4º A Junta de Julgamento da Aeronáutica é composta pela Junta de Julgamento e pela Junta
Recursal, às quais compete deliberar sobre processos administrativos em primeira e segunda
instâncias, respectivamente, observando-se as normas em vigor.
§ 5º A Junta de Julgamento e a Junta Recursal serão compostas, cada uma, por três membros
efetivos e três suplentes, indicados pelo Comandante da Aeronáutica entre militares e servidores que
possuam, preferencialmente, formação técnica ou jurídica, sendo um deles o Presidente.
§ 6º Cabe ao Diretor-Geral do Departamento de Controle do Espaço Aéreo detalhar, em
regulamento próprio, a competência, a organização e o funcionamento da Junta de Julgamento da
Aeronáutica, assim como os procedimentos dos respectivos processos.” (grifos nossos) (BRASIL,
2009a; 2010b).

3.4. Reestruturação da Regulação

Dissecamos, assim, na Legislação, que o Departamento de Controle do Espaço Aéreo

(DECEA) atua em nome do Comando da Aeronáutica (COMAER) em ressonância aos dispositivos
constitucionais expressos nos artigos 21º3 e 84º da Constituição Federal, gerando a LCP 99/97.
Ficou explícito na vontade do legislador, que instituiu a criação da ANAC nessa mesma Lei, que a
atividade aeronáutica se encaixa perfeitamente no formato regulatório que define as agências
regulatórias brasileiras e restou nítido que há uma insegurança jurídica de como efetivamente se dá
a competência do inciso XIV - exercer o controle do espaço aéreo brasileiro, observado o disposto
no § 2o do art. 8º da Lei nº 11.182, de 27 de setembro de 2005 e à luz do Princípio da Eficiência.
Na digressão de (FERRAZ JR, 2000) a figura da delegação e sua legalidade adquire nuances
que merecem ser explicitadas: Condicionada à previsão legal (legalidade em sentido de
legitimação), a correspondente delegação (direta ao órgão) não se confunde nem com as
delegações de fiel cumprimento nem com a lei delegada. Trata-se, como visto, de uma forma de
delegação com base no princípio da eficiência e por este introduzida no ordenamento
constitucional. Afinal, no caso de atividade reguladora, sem ela ficaria vazio o princípio, tanto no
sentido de sua eficácia quanto no sentido de controle constitucional. Ou seja, com base na
eficiência, a delegação instrumental ganha contornos próprios que garantem à independência das
agências reguladoras seu supedâneo. Mas eficiência confere a elas também limites próprios.
(IDEM, 2000)
Segundo (CARVALHO PINTO, 2008), as atribuições subsidiárias da FAB têm natureza
eminentemente civil e a que apresenta natureza propriamente militar é a Defesa Aérea, expressas

3 Art. 21. Compete à União: XII - explorar, diretamente ou mediante autorização, concessão ou permissão: c) a navegação aérea, aeroespacial e a
infra-estrutura aeroportuária;

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pelo SIVAM e por uma parcela de trabalho dos Centros Integrados. Ao se propor o enxugamento
lógico e organizacional da Força Aérea Brasileira (BRASIL, 2016), os autores creem que o
Comando da Aeronáutica tenha também planejado as diretrizes para uma adequação do marco
regulatório que está subsidiariamente em sua jurisdição executiva. Em outras palavras, é esperado
que o COMAER tenha apresentado ao Poder Executivo a proposta de retirada constitucional de suas
atribuições subsidiárias, transferindo-as para organismos civis. Nas palavras do próprio Comando
da Aeronáutica, os avanços esperados com essa reestruturação devem ter como cerne a preparação
para as novas capacidades, melhoria dos processos e racionalização das estruturas nas áreas
administrativas e operacionais, aperfeiçoamento dos recursos humanos da FAB e do fortalecimento
do apoio aos militares e civis do COMAER. (IDEM, 2016).

4. PLANEJAMENTO ORGANIZACIONAL

A DCA 11-53 tornou nítida a preocupação atual de, ao representar predominantemente o

Poder Aéreo e Espacial, um componente essencial no escopo do Plano Nacional de Defesa (PND),
demonstrar que os recursos a ela destinados têm sido empregados de forma eficaz na obtenção das
capacidades necessárias. Conclui que há uma sobreposição das atividades administrativas nas
organizações e suas estruturas, naturalmente verticalizadas pela demanda de hierarquia e disciplina,
não favorecem atividades matriciais, mesmo com uma grande quantidade de sistemas no âmbito do
COMAER (BRASIL, 2016). Dispôs, assim, suas intenções quanto à parte do Sistema de Aviação
Civil (BRASIL, 1969) à qual lhe é subordinada, mais especificamente atividades do DECEA e do
Centro de Investigações e Prevenção de Acidentes (CENIPA).
Nesse sentido, o COMAER propôs cinco pontos para o órgão provedor de navegação aérea:
1) uma nova estrutura do SISCEAB, inserindo uma empresa pública para absorver parcela das
atividades, incluindo manutenção de equipamentos e formação de pessoal entre outras a serem
definidas;
2) definir projeto de implementação de concentração de APP com controle à distância;
3) definir os macroprocessos do quartel general e organizações militares (OM) subordinadas;
4) definir tecnicamente a quantidade e capacitação de RH necessários para as diversas OM do
DECEA, tendo em vista as modificações propostas e
5) Consolidar o Plano de Controle Integrado do Espaço Aéreo (Brasil, 2016).
A reestruturação empreendida pelo COMAER abre um importante espaço para a sociedade
repensar o sistema como um todo4, conforme as análises iniciadas por este artigo. A oportunidade
que se abre é única, encontra-se no período de gestação e possibilita uma efetiva revisão conceitual
dos marcos organizacional e regulatório, do formato de financiamento da empresa, do
aprimoramento dos modelos de gerenciamento de riscos adotados e das ferramentas de detecção de
ameaças e de aferição do desempenho operacional (LEVESON, 2004) que são previstos pelo
desenvolvedor, desejados pelo regulador, buscado pelo operador do sistema, com os mesmos
pressupostos da DCA 11-53 e, então, legitimado como um desejo da sociedade civil.
Este item trata a organização administrativa da nova empresa como um modelo de sistema
viável (HOVERSTADT, 2002) para lidar com as constantes variações internas (endógenas) e
externas (exógenas) típicas da complexidade5 (MAULL, 2011) de um provedor de navegação aérea
contemporâneo e, pela literatura exposta, as previsões, planejamentos e métodos de análise
convencionais não estão adequados para lidar com a complexidade dinâmica (SENGE, 1991)
esperada ou inerente em um provedor de serviços de navegação aérea que acomode o Programa
SIRIUS do DECEA (BRASIL, 2012; 20136).

4 Systems thinking approaches problems from the basis of the whole, rather than breaking things up into individual pieces and trying to understand
each part. (KIM, 1997)
5 Complexity has many facets, most of which are increasing in the systems we are building, particularly interactive complexity. We are designing
systems with potential interactions among the components that cannot be thoroughly planned, understood, anticipated, or guarded against . (ASHBY,
1956; ASHBY, 1969; LEVESON, 2004; HOLLNAGEL, 2006; LEVESON, 2012).
6 Observar que as datas das Portarias de publicação são anteriores a da DCA 11-53 que revê o modelo do DECEA e prevê a criação de uma empresa
pública no âmbito da reestruturação da Força Aérea Brasileira (FAB). Portanto, não se sabe o impacto sobre essas publicações mencionadas.

9
 Há também que se considerar uma interação e pressão que é externa à nova empresa,
conforme sugere a Figura 2. Entretanto, é lícito esperar que, pelo menos, três fenômenos
emergentes advindos dessa complexidade administrada pela nova empresa pública sejam
socialmente visíveis: confiabilidade social, responsabilidade ambiental e segurança.
Em 27 de setembro de 2010, o DECEA se tornou membro efetivo da Organização dos
Serviços de Navegação Aérea Civil, CANSO na sigla em inglês. Em um documento conjunto com a
área de gerenciamento de tráfego aéreo (ATM) do conglomerado corporativo Boeing, a CANSO
exorta o aprimoramento da gestão do espaço aéreo civil e propõe medidas pontuais para o aumento
de eficiência acordado pelas duas instituições (CANSO & BOEING, 2012) e um de seus principais
pontos abordados é o da redução da emissão de gás carbônico (CO2)7. Tomando-a hipoteticamente
como um possível foco no desenvolvimento da nova empresa de navegação aérea à cargo do
COMAER e, usando técnicas de abordagem sistêmica (STERMAN, 1994; SEVILLE, 1994; KIM,
1997), o modelo da Figura 2 permite uma ampla visualização de aspectos importantes à percepção
do desenvolvedor8, embora nem todos diretamente conectados à finalidade da empresa.

Figura 2: Modelo mental inicial proposto para visão sistêmica da gestão de tráfego aéreo com foco na
redução da emissão de CO2 – Ferreira Filho
À parte a revisão das atividades administrativas e estrutura organizacional naturalmente
verticalizadas (BRASIL, 2016), sob a ótica política, é imperativo que o mecanismo legal de criação
da nova empresa de navegação aérea forneça proteção à sua força de trabalho e aos benefícios já
assegurados, aos padrões elevados de eficiência e segurança e, possua uma blindagem às
vicissitudes do Governo Federal no tocante à manutenção de um fluxo orçamentário estável que
contemple:
1. o efetivo existente;
2. a modernização de médio e longo prazo necessária do sistema a ser administrado;

7 The current worldwide ATM system fuel efficiency is estimated by CANSO to be between 92 and 94 percent. CANSO has also set an Aspirational
Goal for 2050 for ATM system efficiency of between 95 to 98 percent. (CANSO, 2012, p.6).
8 Redefining the role of management: The often quoted analogy is that moving from decision making to policy making is similar to moving from
piloting an aircraft to designing an aircraft. The pilot can only operate within the limitations of the design while the designer has high leverage for
change. (SEVILLE, 1994, p 63)

10
 3. contratação de pessoal técnico cada vez mais especializado;
4. os serviços de apoio técnico-administrativo;
5. a manutenção preventiva e
6. a constante modernização da estrutura física visando a segurança patrimonial (security)
complementar em grande parte à gestão de segurança operacional (safety) (BRASIL, 19699;
VISMARI, 2002; BRASIL, 2010; YOUNG, 2014; RINALDI, 2016).

5. SUSTENTABILIDADE FINANCEIRA

O aspecto financeiro deve receber análise: é provável aumento de despesas para a criação de
um novo órgão. Assim, necessário uma lei ordinária para tal objetivo, à medida que a Carta Política
de 1988 prevê seu emprego quando implicar em aumento de despesa. Pois, o artigo 84 da CF,
estabelece:
VI - dispor, mediante decreto, sobre: (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 32,
de 2001)
a) organização e funcionamento da administração federal, quando não implicar aumento
de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos; (Incluída pela Emenda
Constitucional nº 32, de 2001 (BRASIL, 1988).
A princípio, presumimos que a criação de nova estrutura pode ficar em desalinho com o artigo
109º da recente Emenda Constitucional Nº 95, de 15 de dezembro de 2016, conhecida como “PEC
do Teto dos Gastos Públicos”, pois ali se questiona sobre as condições financeiras para que seja
criada uma nova estrutura que onere mais ainda o orçamento da União, embora já se tenha a
permissão de transferência da futura subsidiária da INFRAERO para o Comando da Aeronáutica
(COMAER), conforme a Lei 13.319/1610 (BRASIL, 2016c).
Todavia, face a crise econômica instalada a partir de 2015, tanto a INFRAERO quanto o
COMAER, em geral mas essencialmente no âmbito deste artigo, isto é, a prestação de serviços de
navegação aérea, buscam com as suas respectivas reestruturações organizacionais alcançar mais
eficiência na utilização dos seus recursos. A Estatal Aeroportuária tem informado às auditorias a
que vem passando e nos seus balanços anuais que essa atividade é deficitária. A despeito disso, a
INFRAERO tem a responsabilidade de manter suas sessenta e oito Estações Permissionárias de
Telecomunicações Aeronáuticas (EPTA) independentemente da arrecadação das receitas
aeronáuticas terem despencado. Esse quadro deficitário se manteve mesmo após a edição pelo
Comando da Aeronáutica da Portaria nº 1.194/GC3, de 14 de agosto de 2015, que fixou reajuste das
tarifas de navegação aérea em 72%.
Do lado da Aeronáutica, o Comandante da Força Aérea, Tenente-Brigadeiro-do-Ar Nivaldo
Luiz Rossato, já expressou suas preocupações com o contingenciamento das receitas aeronáuticas,
pois já houve perdas com o fim do ATAERO, cuja a receita era destinada à Comissão de
Aeroportos da Região Amazônica (COMARA). Em artigo da Agência Brasil, o Comandante
Rossato deixou claro a intenção de uma gestão financeira autônoma dos cofres públicos, já que os
recursos seriam os das tarifas pagas pelos usuários do transporte aéreo, que foram estimadas em
quase 2 bilhões de reais para o ano de 2017. No atual sistema, o problema está que a parte dos
recursos do DECEA vai para o caixa do Tesouro e acaba contingenciado, não chegando aos cofres
do órgão, a quem o serviço de controle de tráfego está subordinado. Com a criação da Estatal, os
recursos iriam direto para o caixa da empresa, que manteria o vínculo com o COMAER

9 Art. 2º. A atividade de "Aviação Civil" para os fins deste Decreto, envolve as seguintes tarefas, realizadas em proveito da Aviação Civil Pública e
Privada e da operação dos Aeroportos Civis:
(...)
Controle e fiscalização do funcionamento das empresas concessionárias e permissionárias de navegação aérea;
Orientação, incentivo e apoio para a formação e especialização de pessoal aeroviário e aeronauta e controle, inicial e periódico, de sua (sic)
qualificações;
Orientação, coordenação e controle referente à instalação, à manutenção e à operação de aeródromos civis, inclusive no que diz respeito aos
serviços de apoio necessário à navegação aérea;
(...) (BRASIL, 1969) (grifos nossos)
10 Art. 3º § 2º

11
(ROSSATO, 2016). A criação de empresa pública específica para cuidar dos serviços de navegação
aérea civil, inicialmente com a absorção dos empregados da Infraero que trabalham nessa área, foi
uma solução conjunta dos ministérios da Defesa e da Ciência, Tecnologia, Inovações e
Comunicações e Ministério do Planejamento, encontrada para se transpor a desarmonia financeira a
que essas prestações de serviços estão submetidas, tanto por parte da Infraero como por parte do
COMAER.

5.1. Revisão do Formato Administrativo

Em um estudo que fez no caso do Sistema de Controle do Espaço Aéreo Brasileiro

(SISCEAB), (MACIEL, 2011) entende que, por se tratar de um sistema que integra o controle de
tráfego aéreo com defesa aérea, todos os custos referentes à defesa aérea e ao controle de tráfego
aéreo dedicado à aviação militar devem ser expurgados, para efeito de contabilização, daqueles
efetivamente utilizados como base para a precificação das tarifas e a adequada remuneração dos
custos incorridos com a aviação civil doméstica e internacional. Os princípios adotados pela OACI,
expressos nos Documentos da OACI. 9161 (artigo 1.13) e 9082 (artigos 43 e 45), sugere-se a
adoção de sistema baseado em custos como referência para a precificação de tarifas pela prestação
dos serviços de tráfego aéreo, devendo estas serem suficientes para recuperar todos os custos do
Sistema.
A Defesa Aérea, como função essencial à soberania nacional, deve ter seu financiamento pelo
orçamento da União e não por tarifas decorrentes da prestação de um serviço público distinto. Já no
entender de (CARVALHO PINTO, 2008), a inserção da atividade civil no âmbito militar pode gerar
distorções na alocação de recursos. Primeiramente, pela possibilidade de que a infraestrutura de
defesa aérea ser financiada com recursos provenientes das tarifas aeronáuticas, quando estas
deveriam financiar exclusivamente o serviço de controle do tráfego aéreo. Embora haja uma
integração entre ambas as atividades no âmbito do sistema DACTA, na prática há profissionais e
equipamentos dedicados exclusivamente à defesa aérea, que não atuam no controle do tráfego
aéreo. Outra possível fonte de distorção na alocação dos recursos é a prevalência dos objetivos
militares, de defesa aérea, sobre os objetivos civis, de controle do tráfego.
Se, por um lado, esse jurista aponta a possibilidade de um perverso sistema de subsídios
cruzados, em que tarifas cobras de empresas privadas são empregadas no financiamento de despesas
de natureza militar, por outro lado, há a preocupação de que o custo dos recursos humanos militares
em termos de formação, treinamento e principalmente por razão previdenciária, são mais elevados
do que os custos de funcionários civis, é possível que um desmembramento do efetivo possa causar
um impacto financeiro não desprezível.

5.2. O Quadro Internacional Comentado [FCdS4]: Deu uma melhorada, mas acho que a
referência em língua inglesa está confusa e temos que colocar
mais conteúdo neste tópico.
Sob a ótica internacional, despontam três tipos de organização administrativa para a prestação
de serviços de navegação aérea brasileira que podem e devem ser discutidas publicamente pela
sociedade na forma de Audiências Públicas: 1. a gestão pública direta ou indireta (estatal ou
autarquia), Estados Unidos (FAA), China (CAAC) e França (DSNA); 2. as sociedades com fins
lucrativos, Austrália (Airservices Australia) e Nova Zelândia (Airways New Zealand); 3. as
associações sem fins lucrativos, Canadá (NAVCanada) e países membros do Eurocontrol; e 4. a
privatização, Inglaterra (NATS), em nomenclatura nacional adaptada às usadas pela (CANSO,
2002): commercialization, corporatisation e privatisation11.
Digno de nota, a Argentina, com a Ley Nº 27.161/15, criou a Empresa Argentina de
Navegación Aérea (EANA S.E.) em 29 de julho de 2015, como uma empresa pública subordinada

11 1. commercialization - a process where the government retains ownership and control of [ANSP] but introduces and emphasizes commercial
principles in the way the [ANSP] manages its business; 2. corporatisation - a process of legally restructuring the [ANSP] as a for-profit private
business enterprise under the country's company laws, making full payment of taxes and other obligations required of private firms, although
ownership may remain vested with the government; and 3. privatization - the transfer of public assets to the private sector by liquidating the [ANSP]
through the outright sale or long term lease of the property and assets by tender or through the flotation of shares on the stock market. (IRCHA, 2002)

12
ao Ministerio de Transporte de la Nación. Entretanto, manteve sob o Ministério de la Defensa a
Gestão do Tráfego Aéreo e o Controle de Fluxo de Tráfego Aéreo, respectivamente o ATM e o
ATFM nas siglas internacionais (INFOLEG, 2015).
Em análise dos modelos de provedores de navegação aérea que até então a CANSO havia
analisado, os principais “conselhos” foram os seguintes: a) os provedores se tornaram organizações
mais independentes no formato de sociedades com ou sem fins lucrativos, mas isso não se traduziu
em completa independência financeira também; b) os provedores são empresas de negócios que não
trabalham com as ferramentas características de negócios; c) os provedores devem ser donos do
destino de suas receitas e lucros; d) provedores devem buscar a separação total entre empresa e
estado; e) os provedores devem focar no negócio e se manterem separados da função regulatória; f)
“taxas de depreciação” devem ser utilizadas para investimentos e não para compensação de
períodos de retração econômica; g) como qualquer outra indústria, os provedores necessitam de
instrumentos financeiros adequados e benefícios (CANSO, 2002)

6. CONSIDERAÇÕES FINAIS

Mesmo passando pelo crivo do Congresso Nacional, entendemos que, a rigor, o mecanismo
da Medida Provisória não seria um meio suficiente para a reestruturação inicial que se pretende na
prestação de serviços de navegação aérea, pois o caráter de urgência legislativa não deve atropelar o
desejável planejamento e amplo diálogo com os interessados diretos, acionistas, clientes da
prestação de serviços, associações de classe, sindicatos, órgãos do governo federal, enfim, da
sociedade que se beneficia com a eficiência e segurança promovidas pelo melhor modelo
organizacional possível para o setor. Dessa forma, além de medida legislativa adequada antes da
reestruturação dos serviços de navegação aérea brasileiro é importante um amplo debate nacional e
a análise dos melhores modelos internacionais.
Por um lado, a atribuição do novo sistema a um órgão civil pode e deve ser feita no curto
prazo, mantendo-se com o COMAER o atual sistema baseado em radares para a finalidade de
Defesa Aérea, bem como, na primeira etapa da transição, nos Serviços Regionais e CINDACTAs.
Por outro lado, a transição para um modelo civil não pode ser imediata, sob risco de causar
descontinuidade na prestação dos serviços. Além disso, uma possível e desejável transposição dos
profissionais militares das especialidades de navegação aérea para uma carreira civil não seria algo
trivial, uma vez que não parece haver incentivos na carreira civil, além da vocação, que possam
atrair os militares estáveis.
A atual estrutura militar impede a adoção de modelos administrativos específicos para o setor,
tende a subordinar a alocação de recursos do setor a uma instituição que tem outra destinação
constitucional. A cultura militar de obediência rígida dificulta o diálogo e fluxo de informações, que
é condição essencial para a gestão e o planejamento de qualquer organização: 2.1.9 As estruturas,
naturalmente verticalizadas pela demanda de hierarquia e disciplina, não favorecem atividades
matriciais, mesmo com uma grande quantidade de sistemas no âmbito do COMAER (BRASIL,
2016). Diferentemente da desejável transparência, no sistema há uma preocupação em manter o
sigilo das informações, contrário ao que se espera do poder público na esfera civil e também na
fluidez necessita de informação fluente e em tempo de execução que a empresa necessita para as
adequadas e sinérgicas tomadas de decisão nos âmbitos operacional e administrativo.
O momento em que ocorre a reestruturação da Força Aérea Brasileira e o repensar de suas
organizações militares voltadas para o atendimento de atividades civis abrem uma janela de
oportunidades única para aplicação do pensamento sistêmico e abordagens correlatas. O
pensamento sistêmico tem se mostrado o estado da arte para o entendimento do funcionamento de
sistemas complexos abertos com amplo uso de tecnologia de ponta caminhando para a substituição
do componente humano, comparativamente com a adoção de outras abordagens já consagradas na
engenharia e fatores humanos (LEVESON, 2012). A dedicação melhor e intervenção técnicas
maior, ainda na fase desenvolvimento, certamente será menos custosa à sociedade, tanto em termos
financeiros como também de preservação de vidas, se os ajustes tiverem que ser feitos a posteriori,

13
observado pelas vias recomendatórias da (OACI, 1998)12 e recentemente ratificadas no plano
acadêmico por (FLEMING, 2015)13.
Este artigo possibilitou aos autores, e talvez aos leitores, uma compreensão mais abrangente
dos principais pontos nevrálgicos para se alcançar uma adequada modernização organizacional,
uma melhor identificação de gargalos administrativos e operacionais que poderiam passar
despercebidos num contexto puramente simples de “criação de uma nova empresa pública”.
Cumpre, a nosso ver, um significativo papel social ao adicionar essa questão na incipiente literatura
formal sobre os Serviços de Navegação Aérea no âmbito da aviação brasileira e, supomos, abre um
leque de oportunidades para futuras pesquisas com os enfoques adotados.

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12 Em especial na página 1-3-14.

13 Em especial na página 18.

14
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15