PREAL

PROGRAMA DE PROMOÇÃO DA REFORMA EDUCATIVA NA

AMÉRICA LATINA E CARIBE

O Programa para Promoção da Reforma Educativa na América Latina e Caribe, PREAL, almeja levar a
educação para o topo da agenda política de países em toda a região e constituir um grupo de apoio para a
reforma educativa. O PREAL é dirigido em conjunto pelo Diálogo Interamericano e pela Corporação Para
Desenvolvimento de Pesquisa (CINDE), Santiago do Chile. Os fundos são fornecidos maioritariamente pelo
Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Fundos adicionais são fornecidos pelo Centro
Internacional de Desenvolvimento de Pesquisa do Canadá, pela Agência dos Estados Unidos para o
Desenvolvimento Internacional (U.S. Agency for International Development - USAID) e pelo Fundo GE (GE
Fund).

Entre suas atividades, o programa encomenda estudos sobre o estado da arte em áreas fundamentais de
política da educação. Estes trabalhos são apresentados e divulgados através da Série de Estudos Ocasionais e
de conferências realizadas em países do hemisfério. Os estudos da série são publicados simultaneamente em
inglês e espanhol.
 Educação na América Latina:
problemas e desafios
*
Por Jeffrey M. Puryear
Introdução
A América Latina precisa dar um
novo enfoque à educação.
As políticas tradicionais, que visam
principalmente estender a cobertura do
sistema educacional a mais estudantes,
estão-se mostrando inadequadas frente às
importantes mudanças sociais e emergiu trouxe consigo novas exigências,
econômicas que hoje varrem a região.
Elas não produziram níveis satisfatórios de
qualidade de ensino, nem promoveram
eqüidade social e econômica que
atendesse às necessidades. Ainda mais,
demonstraram-se incapazes de reagir a
mudanças no mercado de trabalho com a
rapidez necessária. Na maior parte da
região, a boa educação continua
concentrada nas classes alta e média alta,
ministrada através de escolas privadas,
relativamente caras, e muito do que ensina
tem aplicação apenas limitada no moderno
ambiente de trabalho. Tais deficiências
têm um impacto particularmente negativo
nos pobres, que dependem quase
exclusivamente da educação para alcançar
mobilidade social e cujas opções, na
prática, estão restritas às escolas públicas.
A disfunção entre oferta e demanda
de educação na América Latina foi
exacerbada pelas mudanças políticas e
econômicas mais amplas que ali estão
ocorrendo. Atingidos os limites de um
determinado modelo de desenvolvimento
econômico, os países da região estão-se
convertendo rapidamente para outro. O
antigo modelo, vigente há mais de três
décadas, se baseava em protecionismo
industrial, dívida externa, exploração de
recursos naturais e déficit dos orçamentos
nacionais. O novo, adota a abertura das
* educacionais da América Latina não estão
Jeffrey M. Puryear dirige o programa de
educação do Diálogo Interamericano.
Doutor em Educação Comparada pela
Universidade de Chicago, é autor de
inúmeros artigos sobre educação e
assuntos interamericanos. Antes de
assumir sua posição no Diálogo, o Dr.
Puryear serviu como chefe do escritório
regional da Fundação Ford para os Andes
e Cone Sul e como pesquisador acadêmico
na Universidade de Nova Iorque.
economias à competição internacional, o
investimento estrangeiro, a inovação
tecnológica e o equilíbrio macroeconômico.
A forma democrática de governo espalhou-
se pela maior parte da região e a
administração pública vem sendo
rapidamente descentralizada. De modo
geral, a América Latina está em um
processo contínuo de integração em uma
nova ordem política e econômica mundial,
ao mesmo tempo que estabelece laços
mais estreitos com os Estados Unidos.
O modelo de desenvolvimento que
tanto para os cidadãos, quanto para os
Estados. Economias abertas, integradas
no sistema global, requerem uma força de
trabalho que seja capaz de competir em
nível internacional, que seja forte em
ciências e tecnologia. O retorno à
democracia disparou novas demandas dos
cidadãos por serviços dos governos, e uma
crescente demanda dos governos por
cidadãos informados e responsáveis. A
descentralização da administração pública
está dando nova ênfase à participação dos
cidadãos e à autonomia e responsabilidade
das estruturas estaduais e municipais.
Para atender essas demandas, os
sistemas educacionais da América Latina
precisarão perseguir, simultaneamente,
alguns objetivos desafiantes, e às vezes,
contraditórios. Terão de capacitar os
estudantes para emprego em uma
economia moderna, competitiva em nível
internacional; de incentivar mudanças
tecnológicas e científicas; de promover
mobilidade e eqüidade sociais e de
preparar os indivíduos para uma cidadania
democrática. Para alcançar tais objetivos
são necessários sistemas educacionais
que sejam sensíveis às mutações
econômicas e sociais ora em curso e que
sejam capazes de se ajustarem,
significativamente, nos níveis regional e
local, para acomodar grupos diferentes.
Infelizmente, os sistemas
respondendo à altura estes desafios. Os
educadores falam, cada vez mais, de um
"divórcio radical" entre eles e as
necessidades que a região precisa atender
para alcançar o desenvolvimento almejado.
Apontam para a baixa qualidade da maior
parte do ensino público, para o papel
declinante da educação na promoção da
mobilidade social, para o fraco ensino
técnico-vocacional de nível secundário e

para a dissociação generalizada entre as
escolas e as demandas de uma economia
moderna. Chamam a atenção para a
ausência quase total de conhecimento
utilitário nos níveis primário e secundário,
para a falta de incentivo
desenvolvimento de pensamento crítico e
racional e para a pobreza das informações
sobre sociedades e tecnologias
contemporâneas. Notam a generalização
de sistemas universitários hiper-
expandidos, caracterizados por excesso de
estabelecimentos, qualidade dúbia e
predominância de especializações
orientadas para atividades burocráticas.
Observam, ainda, as ineqüidades inerentes
aos subsídios generalizados para o ensino
superior. E mencionam a qualidade
geralmente inferior dos professores em
todos os níveis do sistema (ECLAC-
UNESCO 1992; Schiefelbein 1995; Banco
Mundial). 1995.
Uma revisão dos desafios
fundamentais postos aos sistemas
educativos – Acesso, Qualidade e
Eqüidade – e alguns dos fatores por trás
desses desafios, demonstram
dramaticamente o atual estado das coisas.
Acesso
As boas notícias são que a
América Latina conseguiu um
impressionante sucesso na extensão da
escolaridade a amplos setores
anteriormente excluídos. O analfabetismo
caiu de 35 porcento em 1960 para
estimados 13 porcento em 1995 (UNESCO
1995, Tabela 2.2; UNESCO 1968, Tabela
1.3). A proporção de crianças com menos
de cinco anos matriculadas em programas
do pré-escolar elevou-se de 2 porcento em
1960 para 17 porcento em 1990 (UNESCO
1
1996, 22, Tabela 1). As taxas de
matrículas do primário cresceram quase 50
porcento e hoje passa de 90 porcento na
maioria dos países. As taxas do
secundário passaram, de 36 para 66
porcento da coorte etária, e as do ensino
superior de 6 para 27 porcento (Tabela A e
Figura A). Os índices de matrícula no
secundário são superiores aos da África e
similares aos do leste asiático, e os do
nível superior se aproximam das taxas da
Europa e da Ásia Central (Banco Mundial
1
Myers (1996) mostra uma visão
compreensiva dos progressos da educação
pré-escolar na América Latina.
3
1995, Tabela 2.4; Banco Mundial 1995, 44,
Figura 2.6; Schiefelbein e Peruzzi 1991).
Estes progressos são ainda mais
impressionantes quando se considera o
contexto do crescimento populacional da
ao região, de aproximadamente três porcento
ao ano, no período, das importantes
migrações do meio rural para o urbano e da
crise da dívida externa dos anos oitenta.
Os ensinos pós-secundário e
superior tiveram uma expansão ainda mais
dramática, quintuplicando as taxas de
matrículas desde 1960, espalhando-se
geograficamente, diversificando-se
institucionalmente e oferecendo novas
especializações. A América Latina tem
hoje um amplo e altamente variado sistema
que inclui institutos politécnicos,
universidades tradicionais e novas
universidades (públicas e privadas)
planejadas para atender à crescente
demanda de treinamento pós-secundário.
As universidades tornaram-se cada vez
mais interligadas com suas equivalentes na
Europa e nos Estados Unidos, sendo que
algumas delas adotaram o modelo
departamental de organização,
incorporaram mais ciência, deram ênfase à
pesquisa e estabeleceram faculdades em
tempo integral. Surgiu uma rede de centros
privados de pesquisa, inteiramente
separada das universidades e que cobre
toda a região, concentrada nas ciências
sociais e financiada principalmente a partir
do exterior (Brunner 1990; Winkler 1990).
Tais progressos, contudo,
coexistem com importantes falhas. Como o
demonstra a Figura B, a América Latina
fica atrás das economias bem sucedidas do
leste asiático em termos da média de
educação da força de trabalho. O hiato é
particularmente grande nos níveis primário
e secundário (Bisrdall e Sabot 1994). Os
ganhos em cobertura variam largamente,
entre os países e entre as regiões dentro
dos países, e têm favorecido menos os
povos nativos e as camadas pobres, tanto
das populações rurais, quanto das urbanas.
As mulheres índias do meio rural são
particularmente carentes em termos de
acesso à escola. Os índices de matrícula
no pré-escolar são ainda baixos. A
expansão tem sido particularmente
acelerada nos níveis superiores –
secundário e ensino superior – que visam
principalmente os jovens dos grupos de
rendas média e alta. Além disso, os
sistemas de educação primária e

secundária são nitidamente segmentados
por status econômico, sendo os pobres
consignados ao sistema público, enquanto
os ricos e a maior parte da classe média
freqüentam escolas particulares.
Qualidade
A qualidade da educação que a
maioria das crianças recebe na América
Latina é inadequada, principalmente no
caso das escolas públicas, que acolhem a
maioria dos alunos do primário e do
secundário e, virtualmente, todos os
estudantes pobres. A ênfase dada à
expansão acarretou menos atenção aos
processos e aos resultados do ensino.
Fundos que poderiam ter sido destinados a
laboratórios, livros-texto ou treinamento de
professores, foram gastos, ao invés, com
mais salas de aula e administradores e
professores inadequadamente pagos. Não
foram estabelecidos programas para
avaliar e promover a qualidade, tais como
aferições confiáveis de desempenho dos
alunos, de produção dos professores e de
excelência institucional. Como resultado,
muitas das crianças não conseguem
domínio básico da língua e da matemática,
as escolas secundárias não preparam os
alunos para funcionarem efetivamente nas
sociedades modernas e muitas das novas
universidades pouco mais são que escolas
secundárias. A qualidade, sabe-se, é difícil
de mensurar, particularmente devido ao
fato de que a maioria dos países latino-
americanos deixou de estabelecer
sistemas nacionais de avaliação de
desempenho na educação. Há, contudo,
cinco indicadores que apontam a existência
de um sério problema de qualidade em
todos os níveis de ensino:
a média de gastos por aluno
continua sendo bastante inferior à dos
países industrializados. A crise da dívida
dos anos oitenta fez que os desembolsos
governamentais para educação caíssem
significativamente. Entre 1980 e 1985 os
gastos públicos totais com o ensino tiveram
uma redução de 15 porcento em termos
reais, enquanto, per capita, caía perto de
25 porcento (Tabela B). Um dos estudos
feitos descobriu que as despesas por
alunos do nível primário na região
desceram de US$164 para US$118 entre
1980 e 1989 (Wolff, Schiefelbein e Cingapura). Em um estudo de 1992, sobre
Valenzuela 1993, 80-81). Essa tendência
começou a se inverter, mas os gastos por
4
aluno continuam representando uma
pequena fração de seu equivalente nos
países desenvolvidos (UNESCO 1992, 104,
Tabela 12).
Os índices de repetência são altos.
As taxas de repetência na América Latina
estão entre as mais altas do mundo, com a
média dos estudantes passando quase
sete anos na escola primária mas
completando apenas quatro séries
(Shciefelbein e Wolff 1995, 19).
Praticamente um em cada dois estudantes
repete o primeiro ano escolar (Figura C). A
taxa de repetência média nos seis anos do
ciclo primário é próxima dos 30 porcento ao
ano (Wolff, Wchiefelbein e Valenzuela
1993. Ver, também, a Tabela C). O custo
de ensinar esses repetentes foi estimado
recentemente em US$2,5 bilhões – quase
um terço dos gastos públicos totais com
educação primária, na região (Schiefelbein
1995, 13). Embora várias sejam as causas
da repetência, ela sinaliza claramente a
baixa qualidade do ensino.
As taxas de conclusão são baixas.
Menos de metade dos alunos que iniciam o
primário irão completar o ciclo (UNESCO-
OREALC 1992, 17). A maioria dos
estudantes admitidos no secundário jamais
conclui o curso. Combinado com as altas
taxas de repetência, isso significa que,
embora quase todas as crianças passem
algum tempo na escola, poucas recebem
quantidade significativa de instrução. No
México, por exemplo, praticamente metade
dos estudantes que entram no ciclo
primário não o conclui, o que os deixa sem
a competência necessária para ler,
escrever e efetuar cálculos aritméticos
simples (de Ibarrola 1995, 60).
As notas dos testes são baixas. Os
estudantes latino-americanos têm um
desempenho pobre nos poucos estudos
entre países que temos disponíveis. Uma
comparação da capacidade de leitura feita
pela Associação Internacional para
Avaliação de Desempenho Educacional
(International Association for the Evaluation
of Educational Achievement – IEA) e o
escritório regional da UNESCO para
América Latina e Caribe, indica que sete
dos países latino-americanos, entre os
quais o Chile, têm pontuação menor que os
países europeus e do leste asiático (entre
os quais Indonésia, Hong Kong e
desempenho em ciências e matemática,
jovens de treze anos de idade de São

Paulo e Fortaleza, no Brasil, receberam
pontos mais baixos que alunos da China,
Israel, Jordânia, Coréia e Formosa.
Apenas os estudantes de Moçambique
tiveram pontos ainda mais baixos (Edwards
1995, 176; Schiefelbein 1995, Tabelas 3, 5,
6). Ainda outro estudo sobre matemática e
ciências, em 1992, mostrou que jovens,
também de treze anos, da Argentina, da
Colômbia, da República Dominicana e da
Venezuela, excluídos os alunos de escolas
privadas de elite, pontuaram abaixo de
países como Tailândia e Estados Unidos.
Os alunos de escolas públicas tiveram
desempenho satisfatório em apenas um
país: a Costa Rica (Tabela D).
Fraco desempenho em ciência e
tecnologia. A contribuição da América
Latina para a comunidade científica
internacional é marginal, e se concentra em
alguns poucos países. Embora o número
de diplomados em engenharia e tecnologia
tenha aumentado significativamente ao
longo de várias das últimas décadas, a
proporção de estudantes matriculados nas
ciências básicas tem permanecido baixa.
Com base em 1990, os latino-americanos
estavam atrás dos países da OECD, das
economias recentemente industrializadas
do leste asiático e dos países do sul da
Europa, em termos de gastos em pesquisa
e desenvolvimento per capita, bem como
de percentual do PIB alocado para P&D
(Tabela E). Apenas 1,5 porcento dos
artigos científicos publicados mundialmente
em 1993 vinha da América Latina e do
Caribe (Papon e Barré 1996). De modo
similar, em 1990 a região representou
apenas 0,6 porcento dos recursos
investidos, em nível mundial, em pesquisa
e desenvolvimento e tinha não mais que
3,1 porcento dos cientistas e engenheiros
de P&D de todo o mundo, com 8,3
porcento da população mundial e,
aproximadamente, 4 porcento do Produto
Interno Bruto mundial (UNESCO 1993, 2,
Figura 2.1; UNESCO 1996; e Nações
2
Unidas 1992, 185, Tabela .A.1) . Ciência e
tecnologia continuam a representar um
papel menor na educação latino-
americana.
Falta de Eqüidade
Os sistemas educacionais da
América Latina são incrivelmente falhos na
2
PIB Mundial baseado em dados de 1991.
5
promoção da eqüidade. Os pobres estão
pesadamente concentrados nas escolas
primárias públicas – e a maioria não vai
além. As classes média alta e alta, porém,
enviam seus filhos para escolas primárias e
secundárias privadas, onde a qualidade é
sensivelmente melhor. Tal padrão se altera
no nível superior – a maioria dos
estudantes de todas as universidades,
públicas ou privadas, são da classe média,
ou de classe ainda superior. Apenas uma
pequena proporção de jovens egressos da
classe pobre consegue chegar à
universidade.
O que resulta é um sistema
altamente segmentado, no qual os pobres
recebem uma educação que é
imensamente inferior àquela recebida pelos
ricos. Um número desproporcional dos
repetentes e dos desistentes é de alunos
da classe pobre. Mesmo quando
permanecem na escola os pobres tendem
a aprender menos. As pesquisas feitas
indicam repetidamente que os níveis de
desempenho dos alunos das escolas
primárias estão diretamente relacionados
com os níveis de renda familiar (Brunner e
Cox 1995, 109; ECLAC-UNESCO 1992, 52;
Wolff, Schiefelbein e Valenzuela 1993). Os
níveis médios de desempenho das crianças
de famílias mais pobres tendem a ser
dramaticamente inferiores aos das crianças
de classe média e alta (Figura D). O hiato
é ainda maior quando as diferenças de
renda se combinam com etnia e raça.
Essas diferenças são ainda mais
exacerbadas pela maneira como é feita a
alocação dos fundos públicos entre os
níveis de ensino. Na maioria dos países
esses fundos têm sido dirigidos, de
maneira desproporcional, para os níveis
superiores, refletindo o maior peso político
dos grupos de renda média e alta. Os
governos têm usado os fundos públicos
para expandir os ensinos secundário e
superior, em vez de reduzirem o diferencial
de qualidade do nível primário Os
estudantes do nível superior
representavam, em 1989, apenas seis
porcento do total de matrículas (Tabela A e
Figura A), mas recebiam mais de um
quarto dos gastos públicos com educação
– comparado com 13 porcento em 1965 e
23 porcento em 1985 (Figura E). As
pesquisas indicam, contudo, que o quintil
mais abastado da população recebe perto
de metade desses subsídios, enquanto o

quintil mais pobre fica com apenas cinco
porcento (Carlson 1992, 13-14).
Essas políticas deram à América
Latina um sistema de escolas privadas de
alta qualidade, que atendem aos alunos
das classes média e alta, e de escolas
públicas de baixa qualidade, que atendem
aos pobres. Um formulador de política
define a presente situação como um
contexto em que se oferece retórica sem
recursos: "aos pobres foi dado um direito –
a educação universal. Sem recursos,
porém, caíram, a qualidade dessa
educação e, conseqüentemente, o valor
desse direito (Nancy Birdsall, citada em
Puryear e Olivos 1995, 3). Quando nos
lembramos de que a América Latina tem a
distribuição de renda mais desigual do
planeta e que a educação é a variável que
geralmente se acredita ter o maior impacto
nessa desigualdade, as implicações de se
manterem as atuais políticas ficam claras e
são desanimadoras (Londoño 1996;
Edwards 1995, 252-260).
Parte do problema aqui é que em
educação, eqüidade se mede,
tradicionalmente, em termos de número de
matrículas, e não em termos de qualidade,
ou resultados. O desempenho da América
Latina é razoavelmente bom em termos de
cobertura – a maioria dos pobres recebe,
ao menos, alguma escolaridade. Porém,
quando redefinimos eqüidade, em termos
de acesso ao conhecimento e com educação declinaram nesse período,
competências exigidos pelos modernos
mercados de trabalho e pela moderna
cidadania, e quando avaliamos o processo
de aprendizado e seus resultados, o
desempenho da região passa a ser pobre.
Reduzir a ineqüidade na educação
é, ainda, complicado pelo fato de que as
elites latino-americanas (inclusive a maioria
dos formuladores sêniores de política), não
enviam seus filhos para as escolas públicas
do primário e do secundário e, portanto,
deixam de ser afetados diretamente pela
baixa qualidade do ensino. Essas mesmas
elites, com freqüência, enviam seus jovens
para as universidades públicas subsidiadas
e têm, por isso, um forte incentivo para
manter o investimento desproporcional do
governo no ensino superior (Montenegro
1995).
Mais ainda, a política educacional
tem sido tradicionalmente dominada pelas
burocracias ministeriais e pelos líderes dos
sindicatos de professores. O espectro mais
amplo de lideranças da sociedade civil –
6
executivos de empresas, líderes de
partidos políticos, as igrejas, a mídia e as
associações profissionais – raramente
demonstram interesse sério em política
educacional. E aos pobres (que são os
mais diretamente prejudicados pela atual
política) faltam sofisticação, informações e
poder necessários para influenciarem a
política. Em resumo, a demanda social por
educação é fraca.
Causas
Os fatores que causam esse
estado de coisas são complexos. Os
gastos são parte da história, mas,
freqüentemente, são menos importantes
que as questões de administração e
política.
Investimento insuficiente do
governo não é o problema imediato. Pelos
padrões mundiais, a maioria dos governos
da América Latina dedicou fundos
substanciais à educação. Em 1993 o setor
público gastou com educação perto de 4,6
porcento do PIB, comparados com 4,1
porcento nos países em desenvolvimento
de modo geral e 5,3 porcento nos
desenvolvidos. Essa proporção se
manteve relativamente constante, ou em
ascensão, desde, pelo menos, 1975,
apesar da crise financeira que atingiu a
região durante os anos oitenta (Tabela B).
É verdade que os gastos públicos
em consonância com os gastos gerais dos
governos, apesar do crescimento da
população em idade escolar e que
permanecem abaixo dos que se verificam
em países desenvolvidos. São muitos os
argumentos, tanto no campo econômico,
quanto no social, a favor de investimentos
adicionais na educação. Em geral, os
governos da América Latina, porém,
fizeram um sério esforço financeiro e
protegeram a educação de cortes
proporcionais de orçamento. Mais ainda,
os gastos públicos com educação
cresceram, ao longo dos últimos anos, na
medida em que as economias da região
retomaram o crescimento.
A Administração é ineficiente.
Freqüentemente, recursos demais são
alocados para a equipe administrativa, e
poucos para livros-texto e outros materiais
de ensino. Raramente existe incentivo para
experiências com novos métodos de
ensino. As proporções professor/aluno

são, com freqüência, menores do que o
necessário, absorvendo recursos que
poderiam ser melhor gastos com livros -
texto ou treinamento dos professores no
serviço (Banco Mundial 1995, 81-82, Figura
4.1; Wolff, Wchiefelbein e Valenzuela 1993,
25). Na maior parte da América Latina, os
salários dos professores representam dois
terços, ou mais, dos gastos públicos com
educação, enquanto os materiais de ensino
recebem menos de um porcento (UNESCO
1991, 35, 147; Schiefelbein e Wolff 1995,
36). O ano escolar em muitas escolas
públicas consiste em apenas 800 horas de
aula, em vez das 1.200 que são a regra
nas escolas privadas e nos sistemas dos
países industrializados (Schiefelbein 1995,
9). Os sistemas de informações são
geralmente pobres, tornando impossível
monitorizar o desempenho dos estudantes,
ou a qualidade do ensino. A muitas
escolas públicas primárias faltam
bibliotecas, ainda que rudimentares.
Muitas decisões fundamentais dependem
de barganha entre grandes e poderosos
sindicatos e governos também grandes e
poderosos, nenhum dos quais tem muito
empenho na eficiência. Como as famílias
pobres não podem optar por deixar o
sistema (ao contrário das famílias das
classes média e alta que podem pagar
escolas privadas), têm pouco "poder",
como consumidores, para debelar as
práticas ineficientes (Birdsall 1994).
Os sistemas centralizados
restringem a autonomia e a imputação de
responsabilidades. Muitos dos problemas
que afligem as escolas da região derivam
da maneira como os sistemas atuais estão
planejados e funcionam – de suas
burocracias centralizadas, de seus
procedimentos rígidos e de seu isolamento
de outros setores da sociedade. Os
professores são, via de regra, empregados
dos governos nacionais ou estaduais, e
não das municipalidades ou das escolas
individuais. O Ministério da Educação da
Venezuela, por exemplo, é o maior
empregador do país (Hausmann 1994,
178). A administração foi monopolizada,
ao longo dos últimos quarenta anos, pelo
que muitos chamam "máquina burocrática",
freqüentemente preocupada demais com
seus próprios interesses, resistente a
mudanças e responsável perante quase
ninguém mais, além de si mesma. Alunos,
pais e empregadores têm pouco
envolvimento nas decisões da educação,
7
seja no nível ministerial, seja no nível da
escola (ECLAC-UNESCO 1992).
A centralização também levou a
que os diretores de escolas públicas (ao
contrário dos diretores das escolas
privadas) tenham pouca possibilidade de
administrarem suas escolas com eficácia,
estabelecendo orçamentos, ajustando os
insumos para instrução às condições locais
e selecionando os professores. Estas
funções são monopolizadas pelas
burocracias centrais, na maioria dos
países, deixando aos diretores, apenas
uma responsabilidade limitada pelo
processo educacional. Desse modo, as
escolas têm pouco incentivo – e
capacidade – para atenderem às
preocupações locais, de pais e da
comunidade.
Permitiu-se que se deteriorasse a
profissão de professor. Outro problema,
ainda, é o lamentável estado da profissão
docente na América Latina. Os
professores, em todos os níveis de ensino,
tendem a ser insuficientemente treinados e
recebem poucos incentivos para buscarem
a excelência ou o progresso profissionais.
Muitos deles não têm diplomas ou graus
profissionais (Banco Mundial 1993, 44).
Nas escolas rurais do nordeste brasileiro,
apenas 40 porcento do professores
primários têm, eles próprios, o primário
completo (Harbison e Hanushek 1992). No
México, foram um dos poucos grupos cujos
salários caíram um decil, em relação aos
demais, durante os anos oitenta (de
Ibarrola 1995, 262).
Essas condições se devem, em
parte, às limitações financeiras, mas devem
muito, também, a um sistema educativo
que coloca maior ênfase na expansão do
número de matrículas que no
fortalecimento profissional dos professores.
O aumento maciço das posições de ensino
nos últimos quarenta anos ocorreu sem
que houvesse os recursos necessários
para se estabelecer e manter a qualidade
da instrução. O magistério passou por uma
constante deterioração, levando ao declínio
da qualidade da educação.
Os salários baixos e as pobres
condições dificultaram particularmente a
contratação de novos professores.
Pesquisas recentes indicam que aqueles
que estão entrando em programas de
treinamento de professores têm níveis de
desempenho acadêmico

desproporcionalmente baixos. Uma dessas
recentes pesquisas, envolvendo
professores de seis países, encontrou
níveis de satisfação e prestígio baixos, e
poucos incentivos para a excelência
(Schiefelbein et al. 1994, 3-17). Na
Colômbia, os graduados das escolas
normais (principal fonte de treinamento
para professores das escolas primárias e
secundárias) são os que recebem as notas
mais baixas nos exames nacionais
obrigatórios para admissão às
universidades (Aldana e Orozco 1995,
161). Desenvolveu-se um círculo vicioso,
em que poucos graduados talentosos das
escolas secundárias aspiram pelo
magistério, o que faz que os postos sejam
preenchidos, ao invés, pelos que não
conseguem se qualificar para posições de
maior prestígio.
O resultado é que os professores
se tornaram o maior obstáculo a uma
melhor educação na América Latina.
Inexistem os principais incentivos para
qualidade dos docentes (salários
adequados, treinamento especializado,
rigorosa avaliação periódica e exames
competitivos para admissão). O Em segundo lugar, os governos,
treinamento e a supervisão dos professores
não mudaram o método "frontal" tradicional
de ensino, em que o material é ditado para
os alunos, a memorização é valorizada,
respostas únicas, corretas, são favorecidas
e é pouco comum a discussão entre os
alunos na solução de problemas. Os
sistemas nacionais de promoção e
pagamento criaram monopólios que deixam
pouco controle sobre o desempenho dos
professores nas mãos dos diretores das
escolas. Os sindicatos militantes de
professores rejeitam qualquer sistema de
avaliação para acesso, ou promoção.
Os maiores obstáculos ao
aprimoramento são políticos, antes que
técnicos. Um dos problemas com o debate
sobre política de educação na América
Latina é que ela enfatiza questões técnicas
e ignora as políticas. A verdade nua e crua
é que os problemas políticos são muito
mais difíceis de se resolver. O fracasso em
se conseguir avanço mais rápido no
aprimoramento da educação se deve,
principalmente, à inabilidade – ou
relutância – dos governos em enfrentarem
os obstáculos políticos à reforma
(Montenegro 1995). Ao menos três
problemas merecem menção.
8
Em primeiro lugar, os sistemas
tradicionais de educação criaram
interesses arraigados, que são difíceis de
confrontar. Ministérios grandes e
centralizados são zelosos de seu poder e
de seus empregos. Os sindicatos de
professores, poderosos e bem
organizados, resistem ferozmente à
descentralização, que acarreta maior
autonomia para os gerentes das escolas e
uma gama de opções mais ampla para os
pais. Têm, freqüentemente, maior
influência que os ministros da educação,
que podem não passar de um ano no
posto. Os políticos têm se oposto às
reformas porque podem perder o controle
das decisões sobre os cargos e
investimentos da educação (não raro uma
importante fonte de apadrinhamento). Os
estudantes universitários, acostumados
com um ensino superior gratuito, têm
demonstrado uma impressionante força
política na defesa de seus subsídios. Estes
grupos – e muitos mais – constituem uma
demanda política por educação.
Confrontá-los é muito mais uma tarefa
política que financeira, ou técnica.
tradicionalmente, deixaram de dar à
educação a necessária prioridade política.
Seu foco tem sido financeiro ou técnico, ao
invés. Os governos aumentam os
orçamentos, mudam o currículo e investem
em laboratórios e livros -texto. Poucos, no
entanto, têm estado dispostos a investir
seu capital político na reforma do ensino.
Esse capital político tem sido alocado em
outras áreas, como política econômica,
gerando reformas significativas. Na
educação, porém, a maioria dos governos
ainda não decidiu enfrentar os desafios
políticos, e o progresso tem sido mínimo.
Como resultado, os ministérios da
educação – as principais instituições
encarregadas da formulação de políticas
educacionais – têm sido tradicionalmente
fracos, sem pessoal suficiente, sem
prestígio, liderança, agilidade e apoio
político necessários para promoverem
reformas significativas. Os líderes políticos
de maior importância têm sido colocados
em outros ministérios. Os mais
competentes especialistas em ensino
optaram por trabalhar em centros de
pesquisa privados, ou em organizações
internacionais, porque os ministérios da
educação não são bastante atraentes.
Reformas importantes freqüentemente têm

origem em ministérios do planejamento ou
das finanças, ou no gabinete da
presidência, em vez de partirem do
ministério da educação. Esta situação
começou a mudar nos últimos anos, mas
resta muito por fazer.
Em terceiro lugar, a sociedade civil
– o consumidor da educação – não tem
desempenhado um papel importante na
política educacional. As famílias das
classes média e alta mandam, geralmente,
seus filhos para escolas privadas e, por
isso, não experimentam diretamente as
deficiências do ensino público. Quando
usam o sistema público – para o ensino
superior – tendem a defender subsídios
públicos tão somente para aquele setor.
Aos pobres faltam geralmente as
informações referentes à qualidade das
escolas públicas, além de terem poucos
mecanismos para influenciar a política
educacional. A comunidade empresarial,
tradicionalmente protegida dos rigores da
concorrência internacional, e com seus
filhos em escolas privadas, até pouco
tempo atrás prestava pouca atenção à
política de educação pública. Em
conseqüência, a demanda por reforma no
ensino público é deficiente, e os governos
que buscam reformas de fundo vêm-se
com poucos aliados políticos.
Desafios
Não é de surpreender que as
falhas das abordagens tradicionais do
desenvolvimento educativo estejam se
tornando cada vez mais aparentes e
venham gerando um crescente movimento
em direção a mudanças. Vários objetivos
amplos emergiram como pontos centrais de
qualquer reforma:
manutenção da competitividade
econômica internacional. A maioria dos
analistas concorda que uma nova
abordagem para o desenvolvimento
educacional tem de estar ligada à
manutenção da competitividade econômica
internacional. Para se competir com
sucesso no cenário internacional é preciso
fortalecer as competências tradicionais e
acrescentar outras, em resposta às
mudanças no mercado de trabalho. Isto
significa prover os conhecimentos, valores
e competências que promovem a inovação
tecnológica. Isto, por sua vez, significa,
provavelmente, aumentar a base de leitura
e habilidade numérica, dando ênfase geral
cada vez maior às ciências, fortalecendo a
9
capacidade de raciocínio e dos alunos
aprenderem por si mesmos. Significa,
também, repensar as abordagens ao
ensino técnico-vocacional e envolver a
comunidade empresarial no desenho dos
processos educacionais. Os sistemas
educativos precisam tornar-se mais
sensíveis às demandas dos mercados de
trabalho contemporâneos.
Formação de uma comunidade
moderna de cidadãos. Uma economia
moderna, competitiva no nível
internacional, requer um novo tipo de
cidadania, uma cidadania que seja mais
autônoma, melhor informada e mais
responsável. A educação tem um papel
fundamental a desempenhar na busca
dessas metas, ajudando a aprimorar a
capacidade de julgamento, a tolerância e a
competência na resolução de problemas
dos alunos. Ela deve permitir acesso
universal aos conhecimentos e
competências necessários à participação
bem sucedida na sociedade moderna, tanto
no mercado de trabalho, quanto nas
responsabilidades mais amplas da
cidadania democrática.
Redefinição de eqüidade.
Há, também, um amplo consenso
de que a educação na América Latina deve
ser tornada mais equitativa. A
consolidação da regra democrática exige
que se estenda oportunidade econômica a
todos os cidadãos. A educação é uma
poderosa ferramenta para esta tarefa. A
definição de eqüidade, contudo, está
mudando. Os educadores, com freqüência,
estão indo além da mera cobertura ao
definirem eqüidade em termos de acesso a
"conhecimento socialmente relevante" e a
"códigos universais de modernidade". Os
jovens precisam adquirir, argumentam eles,
o conhecimento e as competências
requeridas pelos mercados de trabalho
modernos e pela moderna cidadania se
quiserem funcionar em termos equitativos.
A qualidade está substituindo a quantidade
como tema central no debate sobre
eqüidade educacional.
Iniciativas de políticas
Para enfrentar esses desafios, uma
série de reformas fundamentais de política
está sendo discutida – e, em alguns casos,
implantada. Entre elas ressaltam-se:
 10

1. fazer da educação uma mecanismos para avaliarem o

prioridade política. Os desempenho dos mestres.
governos devem colocar a Deveriam dar mais treinamento
reforma educativa no topo de no trabalho, estabelecer
suas agenda políticas, junto incentivos para a excelência
com outros objetivos profissional e dar mais
geralmente vistos como prestígio. Finalmente,
cruciais para o sucesso de um deveriam estar prontos a
estado moderno, como o aumentar os salários. Apenas
desenvolvimento econômico, a uma combinação de medidas
democracia e os direitos fundamentalmente voltadas
humanos. Devem dedicar para a reabilitação do
recursos políticos significativos magistério irá permitir sucesso
ao aprimoramento do ensino, no recrutamento de
junto com recursos técnicos e professores mais talentosos e
financeiros. Isto inclui a no aprimoramento da
divulgação das deficiências dos qualidade da instrução.
sistemas de educação 4. Descentralizar os sistemas de
existentes e a construção de educação de modo a aumentar
um amplo consenso político a a possibilidade de imputação
respeito da reforma. de responsabilidades e a
2. Concentrar o investimento ampliar a participação dos
público em educação nas interessados nas decisões
escolas primárias e políticas. Vários países, entre
secundárias básicas. A os quais Colômbia, Argentina,
maioria dos pobres, e boa Chile e México, estão fazendo
parte da força de trabalho do experiências com esquemas
amanhã, estão concentradas para descentralização da
nas escolas públicas primárias, administração das escolas,
e não irão mais além. A abrindo-as às influências
maioria dos que conseguirem externas. Tais esforços
iniciar a escola secundária não incluem, geralmente,
a terminará. Assim, com base transferência da
na eqüidade e na eficiência responsabilidade administrativa
econômica, é forte o para o nível municipal e o
argumento a favor da estabelecimento de juntas
concentração dos recursos consultivas que incorporam às
públicos no ensino primário. decisões de política grupos
Fazê-lo, contudo, pode sociais importantes, tais como
significar confronto com a força pais e empregadores. Não
política dos grupos de renda existe, até o momento,
média e alta, que se nenhuma fórmula para isso.
beneficiam dos atuais Os países precisarão trabalhar
subsídios para o ensino sistematicamente para
superior. descentralizarem e abrirem a
3. Fortalecimento da profissão de administração das escolas,
professor. Bons professores enquanto monitoram
são essenciais à boa educação cuidadosamente os resultados.
e não podem se desenvolver Mudança do foco de atenção,
sem uma forte estrutura do número de matrículas para
profissional. A maior ajuda que os resultados. Os governos
os governos podem dar é deveriam começ ar a avaliar o
assegurarem que esta progresso educacional pela
estrutura esteja implantada. aferição do que os alunos
Deveriam trabalhar, junto com aprendem nas escolas, em
os sindicatos de professores, vez de enfatizarem quantos se
para estabelecer altos padrões matriculam, ou se formam.
profissionais e desenvolverem Isto implica estabelecer
 11

padrões mínimos de
aprendizado em matérias
básicas, como linguagem,
matemática, ciência, história e
geografia, além de criar um
sistema nacional de exames
de desempenho para aferir o
progresso dos estudantes na
busca dessas metas. Implica,
também, estabelecer sistemas
de informações que monitorem
os insumos escolares e a
qualidade do ensino. A
finalidade deve ser dar aos
estudantes, professores,
administradores, pais e
empregadores informações
que possam utilizar para
comparar o desempenho das
instituições e identificar as
reformas eficazes.
 12

Taxas Líquidas Estimadas de Matrículas* Por Nível de

Ensino
TABELAS E FIGURAS América Latina e Caribe 1960 – 1992

Tabela A Níveis 1960 1970 1980 1990 1992

Percentual de Matrículas de Cada Nível de Ensino Sobre Pré- 2,4 3,3 7,8 16,7 17,4
o Total de Matrículas escolar (0-
América Latina e Caribe 1960 - 1990 5 anos)
Primário 57,7 71 82,9 87,1 87,5
Níveis 1960 1970 1980 1990 1993 (6-11anos)
Secondári 36,3 49,8 62,9 66,2 68
Pré- 3,0 3,0 5,2 9,2 9,3 o (12-17
escolar anos)
Primário 82,5 80,2 71,0 65,3 64,6 Superior 5,7 11,6 24,1 26,9 25,4
Secundári 12,6 14,0 18,5 19,1 19,5 (18-23
o anos)
Superior 1,8 2,8 5,4 6,4 6,6
100,0 100,0 100,0 100,0 100,0 Para o leste asiático e Paçifico, a taxa do nível primário em
1991 foi 100 e, para os países industrializados foi 99.
Fontes: Schiefelbein 1995; e UNESCO, Anuário Estatístico -
1995. * Número de alunos (independente do grau) dividido pela
população do mesmo grupo etário

Fonte: Schiefelbein at al. 1995.

 13

Figura A

ESTIMATIVA DE MATRÍCULAS POR NÍVEL DE ENSINO

América Latina e Caribe 1960 - 1990

90
Número de Alunos em Milhões

75 Pré-escolar
Primário
60 Secundário
Superior
45
30
15
0
1960 1970 1980 1990
Anos
 14

Figura B

Nível de Escolaridade da Força de Trabalho

América Latina e Sudeste Asiático 1950 - 1990
10
9
8
Anos de Escolaridade

7
6 América Latina

5
4 Tailândia, Malásia,
Indonésia, Filipinas
3
2 Coréia, Formosa,
Cingapura, Hong
1 Kong
0
70

80

90
50

60

19

19

19
19

19

Anos
 15

Tabela B

Gastos Públicos com Educação

América latina e Caribe 1980 – 1993

Ano
1980 1985 1990 1993
Gastos Públicos em Bilhões 34,2 28,9 47,1 66,6
de US$
Gastos Públicos em % do 3,9 4 4,1 4,6
PIB
Gastos Públicos Per Capita 95 72 107 143
em US$

Gastos Públicos em % do PIB nos 5,3

Países Desenvolvidos
Gastos Públicos em % do PIB nos 4,1
Países em Desenvolvimento

Gastos Públicos Per Capita em US$ nos Países 1089

Desenvolvidos

Gastos Públicos Per Capita em US$ nos 43

Países em Desenvolvimento
Fonte: UNESCO – Anuário Estatístico - 1995
 16

Figura C

Taxa de Repetência do Primeiro Grau

Grupo Selecionado de Países da América Latina e Do Caribe
1990
100
90
Percentual de Repetentes

80
70
60
50
40
30
20
10
0
ile

ru
ico
il

bia

ela
ala
az
a

Pe
ca
Ch

a
ntin

p.

ex

gu
Br

lom

zu
m
Ri

Re

ara
ge

ne
ate
sta
Co

an

Nic
Ar

Ve
Gu
Co

inic
m
Do

Percentual de Repetentes do Primeiro Grau

Fonte: UNESCO 1996

 17

Tabela C

Taxas de Repetência Por Graus

América Latina e Caribe 1989-90

Percentual de Percentual de
Repetentes do Formandos do 6º
Países Primeiro Grau Grau Sem
1990 Repetirem
1989
Argentina 29.8 17
Brasil 55.7 1
Chile 19.6 41
Colômbia 33.9 26
Costa Rica 23.4 31
Rep. 49.8 3
Dominicana
Guatemala 35.9 9
México 29.3 23
Nicarágua 54.8 n/a
Peru 30.0 21
Venezuela 19.7 14

Fonte: UNESCO 1996; Wolff et al. 1993

 18

Tabela D

Desempenho em Matemática e Ciências em Cinco Países

Latino-americanos por Tipo de Escola
Estudo Piloto do TIMSS Sobre Desempenho de Alunos de
Treze Anos - 1992

Particular
es de Públicas
Paritulares Classe de Classe Públicas
de Elite Inferior Inferior Rurais
ou
Públicas
de Classe
Superior
Matemátic
a
Argentina 50 41 33 29
Colômbia 66 32 27 35
Costa Rica 72 59 44 43
Rep. 60 41 29 31
Dominican
a
Venezuela 44 29 55 33

Média Nacional da Taiilândia: 50

Média Nacional dos EUA: 52

Ciências
Argentina 45 43 37 28
Colômbia 47 29 36 37
Costa Rica 66 59 50 50
Rep. 52 38 29 29
Dominicana
Venezuela 55 38 37 35

Média Nacional da Tailândia: 55

Média Nacional dos EUA: 55
Fonte: Schiefelbein 1995, Tabela 6
 19

Tabela E

Indicadores de Ciência e Tecnologia para

Regiões Selecionadas*
(Diferentes Anos entre 1988 e 1990)

Países
Indicador América Países em Países
Latina da Industria do Sul
OECD lização da
Recente Europa

Pesquisa e
Desenvolvim 10 448 23 44
ento per
capita

Percentual
do PIB 0.4 2.5 1.3 0.9
Aplicado em
Pesquisa e
Desenvolvim
ento

* Os países da Ämérica Latina incluem os membros

da ALADI e Cuba.
Os países da OECD não incluem Espanha, Grécia,
Portugal, Tailândia e Iugoslávia..
As economias recém-industrializadas do leste
asiático incluem Hong Kong, Cingapura, Filipinas e
Tailândia.
Os países do sul da Europa incluem Espanha,
Portural, Grécia, Turquia e Iugoslávia.
Fontee: ECLAC-UNESCO 1992; Papon y Barré
1996.
 20

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