SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 11(3) 1997
O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL
BRASILEIRO
em direção a um modelo descentralizado
MARTA T. S. ARRETCHE
Professora do Departamento de Ciência Política da FCL/Unesp – Araraquara
D urante o regime militar, as relações intergover-
namentais no Brasil eram de fato muito mais
próximas às formas que caracterizam um Esta-
do unitário do que daquelas que caracterizam as federa-
ções. Com efeito, governadores e prefeitos das capitais e
de cerca de 150 cidades de médio e grande portes foram
destituídos de base própria de autonomia política: sele-
cionados formalmente por eleições indiretas e mediante
indicação da cúpula militar, sua autoridade política não
era derivada do voto popular. Além disso, todos os go-
vernadores e prefeitos detinham escassa autonomia fis-
cal: a centralização financeira instituída pela reforma fis-
cal de meados dos anos 60 concentrou os principais
tributos nas mãos do governo federal e, ainda que tenha
ampliado o volume da receita disponível dos municípios
uma vez realizadas as transferências,1 estas estavam su-
jeitas a estritos controles do governo federal. Finalmen-
te, os governadores não tinham autoridade sobre suas bases
militares, uma vez que as polícias militares estaduais fo-
ram colocadas sob controle do Exército Nacional. Ora,
relações intergovernamentais desta natureza caracterizam
os estados unitários, nos quais o poder político no plano
local é uma delegação do governo central, fonte exclusi-
va da autoridade política (Riker, 1987).
Foi um Estado dotado destas características que insti-
tuiu o Sistema Brasileiro de Proteção Social, até então um
conjunto disperso, fragmentado, com reduzidos índices
de cobertura e fragilmente financiado por iniciativas go-
vernamentais na área social. Esta forma de Estado mol-
dou uma das principais características institucionais des-
te Sistema: sua centralização financeira e administrativa.
As políticas federais de habitação e de saneamento bási-
co eram formuladas, financiadas e avaliadas por uma agên-
cia federal e executadas por uma série de agências locais
20
dela dependentes. Os diversos programas de assistência
social eram formulados e financiados por organismos fe-
derais e implementados por meio de outra série de agên-
cias públicas e organizações semi-autônomas privadas. As
fatias federais do ensino fundamental – particularmente
os programas de reforço alimentar e de apoio à educação
básica – eram diretamente formuladas, financiadas e im-
plementadas por agências do governo federal.2 A políti-
ca de saúde, ainda que dispersa entre diferentes institui-
ções, também era executada supondo a centralização
financeira e administrativa do Inamps e os programas
verticais do Ministério da Saúde. Tal formato institucio-
nal era compatível com o tipo de Estado vigente durante
a ditadura militar, para o qual estados e municípios eram
agentes da expansão do Estado e da execução local de
políticas centralmente formuladas. Nestes termos, gran-
de parte da atividade de planejamento no plano local con-
sistia em formular projetos de solicitação de recursos para
o governo federal, nos termos previstos pela agência fe-
deral encarregada da implementação de uma dada políti-
ca (Medeiros, 1986).
É importante, contudo, destacar o fato de que tal for-
ma de expansão do Estado capacitou estados e municí-
pios, ainda que de modo inteiramente desigual no espaço
territorial brasileiro, dotando-os de uma não desprezível
capacidade técnica (em termos de recursos administrati-
vos e humanos), que torna possível hoje a descentraliza-
ção de programas sociais. Em outras palavras, políticas
emanadas do governo federal quando da vigência do Es-
tado centralizado fortaleceram as capacidades adminis-
trativas de estados e municípios, seja pela reprodução no
plano local de estruturas organizacionais do governo cen-
tral, seja pela criação de empresas públicas induzidas por
aquela forma de expansão estatal (Arretche, 1996a).

RECUPEROU-SE O ESTADO FEDERATIVO...
Ao longo dos anos 80, recuperaram-se as bases do
Estado federativo no Brasil. A democratização – particu-
larmente a retomada de eleições diretas para todos os ní-
veis de governo – e a descentralização fiscal da Consti-
tuição de 1988 tornaram possível que governo federal,
estados e municípios tivessem fontes autônomas e inde-
pendentes de autoridade política, bem como dispusessem
de bases fiscais para o exercício desta autoridade. A au-
toridade política de governadores e prefeitos deriva do
voto popular direto e ainda que, no momento presente, o
governo federal e os diversos estados e municípios en-
frentem graves problemas de natureza fiscal, estes não
decorrem da inexistência de autoridade tributária. Ao
contrário, decorrem em parte de fenômenos tais como a
guerra fiscal e elevados níveis de endividamento relacio-
nados ao tipo de autoridade tributária conferido a estados
e municípios pela Constituição de 1988.
A reforma do Sistema Brasileiro de Proteção Social
integrou a agenda do processo de democratização e, des-
de então, diversas dimensões de suas características es-
truturais têm sido objeto de propostas de mudança. O
universo dos beneficiários e o escopo dos benefícios, as
formas de financiamento, as modalidades de gestão e a
distribuição de competências entre os níveis de governo
têm sido intensamente questionados e, em alguns casos,
já foram modificados.
Este processo de reforma, contudo, tem se processado
sob regime democrático – o que implica, entre outras coi-
sas, a possível alternância de orientação política no po-
der em qualquer nível de governo – e sob um estado de
fato federativo – o que pressupõe que as relações inter-
governamentais operem por meio de processos de nego-
ciação distintos daqueles vigentes para os estados unitá-
rios. O longo processo de reformas do Sistema Brasileiro
de Proteção Social está associado ao fato de que, reali-
zando-se nas condições mencionadas, a formulação e a
implementação de políticas estão sujeitas a um maior
número de possíveis pontos de veto, o que envolve “idas
e vindas” e custos de negociação mais elevados. Assim,
o modo pelo qual se tomam decisões em estados federati-
vos e democráticos torna o processo de reformas neces-
sariamente mais longo e (aparentemente) tortuoso.
É certo que as especificidades de cada política setorial
têm forte impacto sobre as possibilidades e o ritmo das
reformas, assim como a heterogeneidade dos estados e
municípios brasileiros tem sido um elemento obs-
taculizador para a aprovação de novos desenhos de polí-
ticas nacionais. No entanto, interessa destacar aqui que a
recuperação das bases federativas do Estado brasileiro
causa impactos no processo de reformas do Sistema Bra-
21
O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO: EM DIREÇÃO A UM MODELO ...
sileiro de Proteção Social, dado que a efetiva implanta-
ção de políticas públicas propostas pelo governo federal
supõe, pelo menos por definição, a adesão de governado-
res e/ou prefeitos.
Não há dúvida de que fatores de ordem econômica in-
terferem nas possibilidades de exercício da autonomia
política e, portanto, na decisão pela “adesão”. A “penú-
ria” fiscal de estados e municípios localizados em regiões
de pobreza aguda limita o exercício da autoridade políti-
ca, uma vez que a reduzida base de taxação implica a quase
inexistência de autonomia fiscal. Porém, neste caso, a fra-
gilidade fiscal não nega o princípio federativo. A neces-
sidade de recursos por parte de uma determinada unidade
da federação passa a ser um dos elementos de barganha
do nível de governo que esteja buscando implementar uma
dada política, seja ele federal ou estadual, que podem es-
tar implementando políticas diferentes entre si. Há aí,
portanto, margem para decisão e negociação políticas.3
Além disto, esta é a realidade de uma parte dos municí-
pios brasileiros, derivada da enorme heterogeneidade re-
gional. Para o conjunto do país, a possibilidade de um nível
de governo (estadual ou municipal) não aderir a uma dada
política federal (que não esteja constitucionalmente defi-
nida) é, de fato, uma prerrogativa derivada da recupera-
ção do Estado federativo ao longo dos anos 80.
DESCENTRALIZAR O SISTEMA BRASILEIRO
DE PROTEÇÃO SOCIAL
No campo do debate sobre a reforma do Sistema Bra-
sileiro de Proteção Social, ganhou posição de elevado
consenso o papel positivo a ser desempenhado pela des-
centralização dos programas sociais.4 Na verdade, a des-
centralização passou a ser um componente (praticamen-
te) inquestionável e imprescindível do referencial 5 de
propostas de reforma para a área social.
Contudo, até muito recentemente, as avaliações sobre a
dinâmica deste processo chamavam a atenção fundamental-
mente para as dificuldades sob as quais este vinha se reali-
zando. Há consenso quanto à avaliação de que se descentra-
lizaram recursos, mas não atribuições. Porém, descentralizar
atribuições quando já foram descentralizados recursos, e sob
um estado federativo, revelou-se tarefa difícil e complexa:
entre outras razões, porque a descentralização efetiva de
competências supõe justamente a adesão das unidades fede-
rativas para as quais pretende-se transferi-las.
Mais que isto, as análises sobre a dinâmica dos pro-
cessos de descentralização em curso, quando examinadas
sob a ótica das diversas políticas sociais, revelavam que
a ausência de uma política nacional comandada pelo go-
verno federal era, de fato, um forte obstáculo à imple-
mentação destas reformas. Ao lado de outros fatores, como
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 11(3) 1997
a fragilidade das coalizões políticas pró-descentralização
e a capacidade de articulação política dos interesses fa-
voráveis à manutenção das estruturas centralizadas, a
(in)definição do governo federal, associada à sua crise
fiscal, não só limitava enormemente a possibilidade de
aprovação ou implantação de reformas de tipo descen-
tralizador, mas também tornava desordenada e caótica a
implementação das reformas já aprovadas (Almeida, 1995;
Arretche, 1996b; Silva e Cruz, 1996; Viana, 1996). As-
sim, até pouco tempo atrás, considerava-se que o gover-
no federal representava um obstáculo à descentralização
das políticas sociais. Há claros indícios de que este qua-
dro mudou.
Este artigo pretende demonstrar que, se forem consi-
deradas as principais políticas da área social (educação,
desenvolvimento urbano, assistência social e saúde), já
existe uma estratégia do governo federal que busca im-
plantar um novo modelo descentralizado de gestão. Veja-
se a normatização e implantação da municipalização do
Sistema Único de Saúde, a definição federal por formas
descentralizadas de gestão no ensino fundamental, a for-
mulação de uma nova Política Federal de Desenvolvimen-
to Urbano e a implantação das medidas preconizadas na
Lei Orgânica da Assistência Social. Tais medidas vêm
sendo adotadas paulatinamente ao longo dos anos 90 e
encontram-se em estágios distintos de implantação. Po-
rém, no seu conjunto, denotam a existência de uma estra-
tégia do governo federal em direção à constituição de um
modelo descentralizado de gestão de suas políticas sociais.
Estas iniciativas cobrem parcela preponderante das
ações federais na área social, particularmente aquelas
passíveis de serem transferidas para os governos locais.
Com efeito, permanecem sob competência exclusiva da
União o financiamento e a gestão dos benefícios previ-
denciários federais, do programa de seguro-desemprego
e das pensões para idosos e deficientes. São também de
responsabilidade do governo federal a formulação e a
implementação de programas, no interior das diversas
políticas setoriais (saúde, educação, saneamento, habita-
ção, assistência social), destinados a reduzir desigualda-
des regionais na capacidade de oferta de serviços. E,
finalmente, cabe ao governo federal responder por pro-
gramas nacionais de combate a condições graves de
miserabilidade. De fato, as funções associadas a estes pro-
gramas devem estar sob responsabilidade da União, de-
vido à escala das operações e seu caráter redistributivo.
Processos decisórios distintos no interior de cada po-
lítica setorial explicam esta convergência; no entanto, é
inegável que a prioridade governamental quanto à políti-
ca de ajuste fiscal associada à hegemonia do referencial
“pró-descentralização” nas burocracias dos ministérios da
área social constitui poderosa alavanca nesta direção.6
22
Uma série de cautelas deve ser tomada com relação às
evidências de que medidas administrativas em direção a
um modelo descentralizado vêm sendo executadas. A pri-
meira diz respeito à fragilidade das instituições brasilei-
ras, à facilidade com que “de uma canetada” destróem-se
órgãos e agências de longa tradição sem, muitas vezes,
qualquer previsão ou medida efetiva em direção à manu-
tenção/preservação dos serviços, patrimônio, pessoal e
outros organismos a eles vinculados e, mais ainda, sem
qualquer cuidado com o impacto sobre os seus beneficiá-
rios.7 Por esta razão, um eventual retrocesso na imple-
mentação destas medidas não está descartado, visto que
o seu caráter é ainda recente e, portanto, fragilmente ins-
titucionalizado e não está descartada a hipótese de uma
re-centralização derivada da alternância de orientação
política no governo federal. Assim, se é verdade que a
orientação federal tem atuado no sentido de instituir um
novo modelo de gestão descentralizada, este seguramen-
te ainda não se encontra consolidado.
Em segundo lugar, existe, na prática, uma larga distân-
cia entre regulamentação/definição legal das políticas e sua
realização efetiva. Questões referentes ao timing de im-
plantação de medidas jurídico-institucionais, às resistên-
cias de setores politicamente organizados e às enormes
diferenças entre estados e municípios brasileiros quanto à
capacidade técnica de absorção de novas funções consti-
tuem ainda sérios obstáculos à descentralização em qual-
quer de suas vertentes. Estas evidências reforçam a idéia
de que ainda não se pode falar de um novo modelo, mas
apenas e tão-somente da crescente consolidação de um
arcabouço de medidas do governo federal destinadas a dar
um formato descentralizado à gestão de suas políticas.
Neste sentido, chama-se a atenção para o objeto sob
análise. É certo que nos estados federativos, e resguarda-
das constitucionalmente competências exclusivas e con-
correntes, nada impede que estados e municípios tomem
iniciativas nos mais diversos setores de política social,
instituindo os mais diversos tipos de inovações em maté-
ria de proteção social. Porém, não é isto o que se analisa
aqui, mas sim o processo de transição da política federal
para a área social, política esta que, sob o regime militar,
caracterizou-se por elevado grau de centralização e que
vem se encaminhando nos anos mais recentes em direção
a um modelo de tipo descentralizado. Em outras palavras,
demonstrar-se-á que o governo federal vem desenvolven-
do políticas explícitas em direção à distribuição de com-
petências entre os níveis de governo, e que, neste senti-
do, vem consolidando um projeto de descentralização de
atribuições de gestão para estados e municípios.
Uma última cautela: se é verdade que a descentralização
vem se impondo como orientação explícita das burocracias
do governo federal, também é verdade que esta não se insta-

lou completamente. Há programas federais que ainda são
geridos de forma centralizada: o Programa do Livro Didáti-
co dá seus primeiros passos nessa direção, permanecendo
ainda sob gestão centralizada; o Ministério da Saúde man-
tém programas que são geridos de forma verticalizada e a
Política Federal de Desenvolvimento Urbano encontra-se em
fase de tramitação legislativa. Seria impreciso falar de um
novo modelo descentralizado; apenas há fortes evidências
de que o governo federal age nesta direção e de que este
modelo, portanto, pode vir a se consolidar.
O GOVERNO FEDERAL BUSCA
DESCENTRALIZAR COMPETÊNCIAS
Bandeira do movimento sanitarista desde o final da
década de 70, a descentralização da Política Nacional de
Atenção à Saúde – assim como a universalização do acesso
aos serviços – consolidou-se como um princípio de ges-
tão a partir da VIII Conferência Nacional de Saúde em
1986 e na Constituição de 1988. Desde então, um con-
junto – às vezes errático – de leis, normas operacionais e
portarias ministeriais vem regulamentando um longo pro-
cesso, ainda em curso, de institucionalização de regras e
procedimentos de um sistema integrado e hierarquizado
de prestação de serviços.
Com a instituição das AIS – Ações Integradas em Saú-
de –, medida destinada a enfrentar os problemas de ges-
tão do sistema causados pela superposição e pulveriza-
ção de funções e recursos, deram-se passos importantes
na direção da descentralização. Porém, na verdade, esta
tomou impulso efetivo com a implantação do Suds – Sis-
tema Único e Descentralizado de Saúde. Com o Suds, atra-
vés de convênios, os estados incorporaram as funções das
Diretorias Regionais do Inamps (convênios e pagamen-
tos de serviços das redes conveniadas), a rede própria de
atendimento do Inamps e os funcionários deste órgão (in-
corporados em grande parte aos quadros do serviço esta-
dual). Este foi, portanto, um período de reforço da fun-
ção dos estados na gestão do sistema, dado que as
Secretarias Estaduais de Saúde passaram a gerir a rede
própria do Inamps e parte da rede privada conveniada.
Favorecida pela correlação política favorável à imple-
mentação de reformas do início do governo Sarney, o
ímpeto da estadualização foi sensivelmente reduzido com
a mudança dos quadros dirigentes do Ministério da Saú-
de e da direção nacional do Inamps, na segunda metade
deste mandato. Mais do que isto, esse processo foi abrup-
tamente interrompido em 1991, quando o governo fede-
ral – paralelamente a uma redução de recursos da ordem
de 3 bilhões de dólares entre 1990 e 1992 (Piola e
Camargo, 1993) – voltou a assumir a administração e o
repasse de recursos para a rede conveniada e estabeleceu
23
O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO: EM DIREÇÃO A UM MODELO ...
uma relação direta com os municípios, reduzindo a parti-
cipação dos governos estaduais.
A partir de 1990, passou-se por uma fase negociada
de institucionalização do processo de descentralização.
A Lei Orgânica da Saúde de 1990 e, posteriormente,
as Normas Operacionais Básicas (NOBs) aprimoraram
a gestão pluriinstitucional, com a criação de conselhos
nos âmbitos nacional, estadual e municipal, responsá-
veis pelas diretrizes políticas do setor. A criação das
comissões bipartites e tripartites de gestores consoli-
dou o cenário da negociação entre os diferentes níveis
de governo. Definiu-se explicitamente o município
como gestor específico dos serviços e estabeleceram-
se os diferentes níveis de adesão destes ao SUS, bem
como as responsabilidades e as formas de repasses de
recursos que lhes correspondem.
Fortalecendo a relação entre governo federal e muni-
cípios, a estratégia supõe graus distintos de responsabili-
dade sobre a gestão dos serviços. A municipalização so-
mente pode ocorrer por solicitação municipal, a qual pode
se dar mediante três formas de adesão: a gestão incipien-
te; a gestão parcial; e a gestão semiplena dos serviços,
cujas atribuições podem ser observadas no Quadro 1. É
exigência para a adesão do município ao processo de
municipalização, e, portanto, a qualquer uma das situa-
ções de gestão citadas, que este institua um órgão local
encarregado da gestão da política de saúde, o Conselho
Municipal de Saúde (de composição paritária entre pres-
tadores e usuários), e o Fundo Municipal de Saúde, o qual
viabiliza a realização de transferências “fundo a fundo”
e, ao mesmo tempo, implica contrapartida financeira lo-
cal. Além disto, para o enquadramento em cada uma das
modalidades de gestão, existem exigências referentes à
capacidade administrativa instalada para implementação
das tarefas que lhe correspondem.
Assim, o processo de municipalização supõe a deci-
são municipal de aderir à política federal de saúde e, des-
te modo, obter o montante de recursos previstos para cada
condição de gestão. Para tal, é necessário adequar-se às
normas federais e, por este processo, construir no plano
local um conjunto de instituições definidas pela União.
Vale ressaltar que permanecem no âmbito do Ministé-
rio da Saúde as ações de controle de endemias e de doen-
ças específicas, bem como a implementação de programas
nacionais dirigidos a grupos populacionais específicos,
como, por exemplo, o Programa de Saúde da Família e o
Programa de Agentes Comunitários de Saúde.
Com relação ao ensino fundamental, ainda que sua
gestão esteja preponderantemente sob responsabilidade
de estados e municípios, o governo federal tem uma atua-
ção importante de normatização das bases curriculares, e
de financiamento do ensino e de apoio à construção, ma-
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 11(3) 1997

QUADRO 1
Distribuição de Atribuições do Sistema Único de Saúde,
segundo os Níveis de Governo
Brasil – 1990-93

Funções Órgãos
União

- Planejamento, regulação e normatização do SUS; - Ministério da Saúde

- regulação das relações público-privado e da atividade privada; - Conselho Nacional de Saúde
- pagamento dos serviços médicos, ambulatoriais e hospitalares da - Comissão Intergestores Tripartite
rede conveniada (pública e privada); - Conselho Nacional de Secretários Estaduais de Saúde – Conass
- acompanhamento, fiscalização, controle, avaliação e aplicação dos - Conselho Nacional de Secretarias Municipais de Saúde – Conasems
recursos federais;
- coordenação em nível nacional do Sistema de Informações em Saúde;
- cooperação técnica a estados e municípios;
- apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico.

Estados

- Formulação da política estadual de saúde; - Secretaria Estadual de Saúde

- coordenação e planejam. da rede e do processo de programação integrada; - Conselho Estadual de Saúde
- estabelecimento de padrões de atenção à saúde no âmbito estadual; - Comissão Intergestores Bipartite – Cibe
- supervisão e cooperação técnica e financeira a municípios; - Conselho Estadual de Secretários Municipais de Saúde – Cosems
- coord. das negociações entre os gestores;
- execução de ações em saúde, em caráter supletivo aos municípios;
- gerenciamento das unidades públicas de maior complexidade e dos
sistemas de referência regional.

Municípios

- Planejamento, controle e execução das ações e serviços, segundo - Executivo Municipal

a condição de gestão: - Conselho Municipal de Saúde
- incipiente: credencia, autoriza, contrata e avalia a rede privada; - Fundo Municipal de Saúde
autoriza os quantitativos de AIHs; controla e avalia os serviços ambulatoriais e
hospitalares públicos e privados; presta ações básicas de saúde e
executa ações de vigilância sanitária;
- parcial: além do anterior, gerencia as unidades ambulatoriais
públicas existentes no município;
- semiplena: além do anterior, assume a gestão do sist. municipal de saúde:
a prestação de serviços e gerenciamento da rede pública
(exceto hospitais de referência).

Fonte: Lei n. 8.080/90; Lei n. 8.142/90; Norma Operacional Básica – NBO 01/90; NBO 01/93.

nutenção e capacitação das redes escolares, bem como à
oferta de alimentação e material escolares.
No que diz respeito às atividades de apoio, finan-
ciadas basicamente através da quota-federal do Salário-
Educação, a participação do governo federal no ensino
fundamental não é de modo algum irrelevante, seja pelo
volume de recursos que mobiliza, 8 seja pela natureza
dos programas que oferece. 9 O Programa de Manu-
tenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental
(PMDEF), o Programa Nacional de Alimentação
Escolar (PNAE), o Programa Nacional do Livro
Didático, o Programa de Saúde do Escolar, o Programa
de Apoio Tecnológico e o Programa de Transporte
Escolar são hoje os principais programas federais de
apoio ao ensino fundamental da rede pública. Geridos
pelo FNDE (Fundo Nacional de Desenvolvimento da
Educação), após a incorporação da Fundação de Apoio
ao Estudante (FAE) a este órgão, a maior parte deles
vem sendo gerida de forma descentralizada.
Até 1994, a totalidade dos recursos do FNDE era trans-
ferida a outros órgãos federais, estados, municípios e
ONGs mediante convênios negociados individualmente.
A partir de 1995, foram criados o PMDEF e o Programa
de Apoio Tecnológico, os quais – sem eliminar totalmen-
te a negociação de convênios – destinam uma parte da-
queles recursos para atividades de melhoria das instala-
ções escolares e compra de material escolar.
O PMDEF opera de modo a transferir recursos
diretamente para as unidades escolares, exigindo que estas
criem unidades executoras próprias (Associação de Pais
e Mestres, caixa escolar ou um conselho escolar).
Eliminado o princípio da negociação de projetos na gestão

24

deste programa, estabeleceu-se um valor anual a ser
repassado a cada escola, valor este variável segundo o
número de alunos matriculados em cada escola e de acordo
com a localização (com valores cerca de 40% mais
elevados para as regiões Norte, Nordeste e Centro-Oeste,
com exceção do DF). No caso de a unidade escolar possuir
uma unidade executora própria, a SME ou a SEE firmam
convênios com o FNDE, mas o recurso vai diretamente
para a escola (Quadro 2). Na ausência de unidade
executora própria, os órgãos estaduais ou municipais
firmam o convênio, recebem o dinheiro e realizam dire-
tamente as compras.
O Programa de Apoio Tecnológico visa modernizar as
escolas das redes estaduais e municipais de ensino fun-
damental. Em 1995, viabilizou a aquisição de um kit de
equipamentos (um aparelho de TV de, pelo menos, 20
polegadas, um videocassete com quatro cabeças, uma
antena parabólica, um suporte para TV e vídeo e uma caixa
de fitas VHS). Com base nos dados cadastrais do PMDEF,
distribuiu recursos inicialmente a todas as escolas com
mais de 250 alunos e, posteriormente, àquelas com mais
de 100. O repasse foi feito diretamente às Secretarias
Estaduais e Municipais (ver modalidades no Quadro 2),
para que estas adquirissem o kit para suas respectivas re-
des escolares.
O Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE),
mais conhecido como Programa da Merenda Escolar, é o
mais antigo programa de suplementação alimentar do país.
Visa a oferta universal de refeições durante os dias leti-
vos a toda a rede pública e filantrópica de ensino pré-es-
colar e de 1o grau. Após uma experiência que obteve pouco
êxito em 1986 e 1987 (respectivamente, com 83 e 154
municípios),10 a FAE – Fundação de Apoio ao Estudante
– tem perseguido a meta da municipalização da aquisi-
ção, armazenamento e distribuição de alimentos, a partir
de 1993.11
A municipalização ocorre mediante adesão voluntária
do município que, comprovando condições de infra-es-
trutura e capacidade administrativa e funcionamento do
Conselho de Alimentação Escolar,12 passa a receber um
valor per capita13 por aluno matriculado e a gerir a exe-
cução do programa para as escolas das redes estadual e
municipal. Para os casos de não-adesão, o recurso é re-
passado para a Secretaria Estadual de Educação, que fica
encarregada da gestão da merenda escolar. Está prevista
ainda a gestão diretamente pela FAE, caso o estado não
aceite receber os recursos financeiros. Nestas condições,
o programa vem operando segundo três modalidades de
gestão: municipalizada; atendimento pela SEE; e atendi-
mento pela FAE e SEE.
Observe-se que há um mecanismo comum a estes pro-
gramas: o governo federal “oferece” um montante “x” de
25
O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO: EM DIREÇÃO A UM MODELO ...
recursos para a execução de uma dada atividade e estipu-
la as condições sob as quais a adesão (e, portanto, o aces-
so a tais recursos) pode ocorrer. Por este mecanismo, a
União busca induzir estados e municípios a criarem no
plano local um conjunto de condições técnicas (para a
execução das tarefas) e de instituições políticas (para a
gestão dos programas).
Entretanto, esta estratégia diz respeito à forma pela qual
o governo federal tem gerenciado sua participação no
apoio às atividades educacionais de estados e municípios.
No entanto, a definição federal pela municipalização do
ensino básico não se restringe a esta dimensão. Ela diz
respeito também à normatização das condições sob as
quais estados e municípios prestam seus próprios servi-
ços educacionais.
A legislação federal – de caráter constitucional –, ao
vincular no mínimo 25% da receita de impostos e trans-
ferências de estados e municípios ao ensino, direciona para
a educação parte dos ganhos de receita obtidos pela des-
centralização fiscal de 1988. No Estado de São Paulo, o
crescimento do gasto em educação do conjunto dos mu-
nicípios entre 1988 e 1995 foi da ordem de 60%, supe-
rando o aumento do gasto total no mesmo período, da
ordem de 47% (Arretche e Rodriguez, 1996:17).14
Porém, esta elevação de patamares de gasto não signi-
ficou alteração da distribuição de matrículas entre as re-
des municipal e estadual. Vale dizer que a expansão do
gasto em educação não implicou que os municípios assu-
missem, por iniciativa própria, a gestão da rede estadual
de ensino básico, o que equivaleria a um efetivo processo
de transferência de atribuições e de alteração dos padrões
de cobertura. Na verdade, as pesquisas revelam que há
municípios que expandiram significativamente o gasto em
educação, mas sem ampliar as matrículas no ensino bási-
co: aumentaram a oferta e a qualidade do ensino pré-es-
colar e da merenda escolar ou financiaram outras ativida-
des, como o transporte escolar (Rodriguez, 1996). Em
outras palavras, a maior participação dos municípios no
financiamento à educação não implicou necessariamente
maior participação na cobertura do ensino fundamental,
considerado pelo governo federal a prioridade nacional.
Além disso, alguns estados brasileiros – com forte par-
ticipação do nível estadual na gestão das redes de ensino
fundamental e sob grande pressão de gasto dela derivada
– têm encontrado dificuldades e resistências para a ade-
são municipal às tentativas de municipalização de suas
redes de ensino.
A Emenda Constitucional que cria o Fundo de Desen-
volvimento do Ensino Fundamental e de Valorização do
Magistério – FDEFVM –, de iniciativa do MEC, visa indu-
zir a destinação dos recursos constitucionalmente vincula-
dos à educação: 60% destes devem ser aplicados no ensino
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 11(3) 1997

QUADRO 2
Distribuição de Atribuições dos Principais Programas do
Ministério da Educação e Cultura, segundo Níveis de Governo
Brasil – 1993-1995

Funções Órgãos
Programa de Manutenção e Desenvolvimento do Ensino Fundamental - PMDEF
União

- Aplicar parte dos recursos do Salário-Educação em atividades de apoio às - FNDE

escolas de ensino fundamental com base no número de alunos matriculados - Secretaria de Educação Fundamental/MEC
por escola e em sua localização. - Secretaria de Controle Interno/MEC
- Secretaria de Educação Especial/MEC
- Secretaria de Educação Média e Tecnológica/MEC

Estados

- Firmar convênios com o FNDE: - Secretarias Estaduais de Educação

- em favor das escolas estaduais, como: convenente (quando a escola possui unidade executora
própria) ou convenente/executora (quando a escola não possui unidade executora própria);
- em favor das escolas municipais, como suconvenente/executora, em
caráter supletivo da Prefeitura.

Municípios

- Firmar convênios com o FNDE em favor das escolas municipais, como: - Secretarias Municipais de Educação
convenente (quando a escola possui unidade executora própria) ou convenente/
executora (quando a escola não possui unidade executora própria).

Programa de Apoio Tecnológico

União

- Aplicar parte dos recursos do Salário-Educação em atividades de apoio às - FNDE

escolas de ensino fundamental com base no número de alunos matriculados
por escola e em sua localização.

Estados

- Firmar convênio com o FNDE – para aquisição do kit de equipamentos para - Secretarias Estaduais de Educação
as escolas estaduais (convenente/executora) ou subconvencionar as
Prefeituras Municipais (subconvenente/executora), em caráter supletivo.

Municípios

- Firmar convênios com o FNDE para a aquisição de kit de equipamentos - Prefeitura Municipal
para as escolas municipais. - Secretaria Municipal de Educação

Programa Nacional de Alimentação Escolar

União

- Definir diretrizes de programação dos executores; - FNDE

- prestar assessoria técnica aos executores;
- alocar recursos financeiros com base no per capita estabelecido e no
número de alunos matriculados em cada unidade escolar.

Estados

- Executar as ações do programa (aquisição e armazenamento de produtos, - Secretarias Estaduais de Educação

distribuição de alimentos) para os municípios que não aderirem à municipalização. - Conselho de Alimentação Escolar
- manter atualizado o cadastro de matrículas da rede oficial de ensino;
- co-financiar a execução do programa.

Municípios

- Executar ações do programa (aquisição e armazenamento de produtos, - Secretaria Municipal de Educação

distribuição de alimentos); - Conselho de Alimentação Escolar
- co-financiar a execução do programa.

Fonte: Ministério da Educação e Cultura – MEC.

26

fundamental, prioridade do governo federal.15 Observe-se
que, por esta iniciativa, a União interfere diretamente no grau
de autonomia de gasto dos níveis subnacionais de governo:
parte dos recursos de impostos e transferências devem tra-
duzir-se em matrículas no ensino fundamental ou ser trans-
feridos para outro nível de governo.16
Com relação à Política Federal de Assistência Social,
foi seguramente com a aprovação da Loas – Lei Orgâni-
ca da Assistência Social –, em dezembro de 1993, que se
instituiu uma proposição explícita de reordenamento das
funções entre os três níveis de governo.17
No modelo de descentralização proposto, o município
deve ser o locus privilegiado da execução dos serviços
assistenciais, o que inclui a prestação direta de serviços e
a gestão dos convênios com entidades assistenciais. Este
desenho institucional implica clara opção pela municipa-
lização, pois caberia aos estados um papel acessório, no
sentido de que estes devem atuar nas situações em que os
municípios não possam desempenhar a contento suas fun-
ções, qual seja, ações que demandem uma rede regional
ou apoio aos consórcios.
Para viabilizar o fluxo de recursos financeiros deste novo
modelo, devem ser instituídos fundos de assistência social
em todos os níveis de governo, de modo que as transferên-
cias possam realizar-se “fundo a fundo”. Paralelamente, para
evitar a dispersão, fragmentação e superposição de ações
QUADRO 3
Distribuição de Atribuições da Política Federal de Assistência Social,
segundo os Níveis de Governo
Brasil – 1993
Funções
União
- Coordenar e normatizar o sistema e a Política Federal de
Assistência Social;
- conceder e gerir os benefícios de prestação continuada;
- apoiar técnica e financeiramente programas de combate à
pobreza de âmbito nacional;
- executar ações assistenciais em caráter de emergência;
- celebrar convênios com entidades de assistência social.
Estados
- Apoiar técnica e financeiramente programas de combate à
pobreza de âmbito estadual;
- apoiar técnica e financeiramente associações e consórcios intermunicipais;
- executar diariamente programas, quando a relação custo-benefício justificar;
- coord. das negociações entre os gestores;
- executar as ações assistenciais em carater de emergência.
Municípios
- Executar (prioritariamente) programas assistenciais de forma direta ou indireta;
- executar ações assistenciais em caráter de emergência.
Fonte: Lei Orgânica da Assistência Social – Loas/93.
27
O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO: EM DIREÇÃO A UM MODELO ...
características da área, está previsto que o sistema opere com
comando único em cada esfera de governo. Finalmente, para
dar organicidade à concepção participativa, está prevista tam-
bém a institucionalização de conselhos de assistência social
em todos os níveis de governo.18
A nova institucionalidade proposta – e em processo de
implantação – prevê que a política federal de assistência
social será gerida preferencialmente segundo uma distri-
buição de funções pela qual cabe ao governo federal o
papel de financiador e normatizador e, aos municípios, o
papel de formulador e executor das políticas no plano
local. Neste sentido, resta um reduzido papel a ser desem-
penhado pelos estados e fortalecem-se as relações entre
Executivo federal e municípios (Quadro 3).
Ainda que aprovada em 1993, até o final de 1994 o
Executivo federal não tomou iniciativas no sentido de
implementar as disposições preconizadas pela Loas. O
presidente Itamar Franco limitou-se a sancioná-la. Foi
apenas no início de 1995 que a Medida Provisória no 813,
de 01/01/95, extinguiu o Ministério do Bem-Estar Social
e criou a Secretaria de Assistência Social (SAS), vincula-
da ao Ministério da Previdência e Assistência Social. Esta
ficou encarregada de coordenar a Política Federal de As-
sistência Social e de implementar as medidas preconiza-
das na Loas, o que significa coordenar a transição do
modelo anterior – centralizado – para um modelo descen-
Órgãos
- Secretaria Nacional de Assistência – SAS/MEC
- Conselho Nacional de Assistência Social – CNAS
- Fundo Nacional de Assistência Social
- Órgão Executivo Estadual
- Conselho Estadual de Assistência Social
- Fundo Estadual de Assistência Social
- Executivo Municipal
- Conselho Municipal de Assistência Social
- Fundo Municipal de Assistência Social
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 11(3) 1997
tralizado, no qual parte das funções anteriormente desem-
penhadas pelas agências federais passarão a ser realiza-
das por estados e municípios. A mesma medida provisó-
ria extinguiu as Fundações LBA e CBIA, ficando a SAS
encarregada de transferir seu quadro de pessoal, convê-
nios e patrimônio para estados, municípios ou outros ór-
gãos da esfera federal.
Desde sua criação, a SAS, através de seus Escritóri-
os Regionais e em conjunto com segmentos organiza-
dos em prol da implantação da Loas nos estados, vem
desenvolvendo intenso trabalho de criação da nova ins-
titucionalidade prevista no modelo descentralizado, o
que reforça a hipótese de que, ao normatizar o proces-
so de descentralização, o governo federal induz a cria-
ção de determinadas capacidades institucionais nos
demais níveis de governo.
Finalmente, a definição de uma nova Política Federal
de Desenvolvimento Urbano só veio a ocorrer efetivamen-
te a partir de 1995. O fechamento do BNH em 1986, a
fragmentação de suas atribuições entre os distintos órgãos
que lhe sucederam e a alta taxa de rotatividade em car-
gos-chave dos organismos federais durante os governos
Sarney, Collor e Itamar dificultaram enormemente a ca-
pacidade de formulação de políticas neste nível de gover-
no (Arretche, 1996b). Paralelamente, nesta área, o pro-
cesso de formulação de reformas tem sido caracterizado
por forte polarização entre distintos segmentos organiza-
dos. Embora haja um relativo consenso quanto à necessi-
dade da descentralização, questões como a privatização
dos serviços, as modalidades de participação de segmen-
tos organizados da sociedade civil na gestão da política,
a definição das instâncias apropriadas para a liberação dos
recursos federais e o controle sobre os recursos externos
dividem de modo quase antagônico as forças políticas li-
gadas à área de desenvolvimento urbano (Arretche, 1995;
Arretche, 1996b). A utilização de “brechas” jurídicas e/
ou institucionais para o exercício do poder de veto por
parte dos interesses conflitantes tem marcado o processo
decisório dos esforços de reforma. Intenso debate e não-
decisão têm sido a tônica do setor.
A implementação de uma modalidade descentralizada
de gestão da política federal foi uma iniciativa das buro-
cracias do Ministério do Planejamento e Orçamento e, na
verdade, encontra-se em estágio de implantação, através
da alocação dos recursos do FGTS. Existe uma Lei de
Política Urbana, de iniciativa do Executivo, em tramita-
ção no Legislativo; assim, a ação federal tem sido basea-
da em portarias federais.
Basicamente, considera-se que as necessidades de in-
vestimento nas principais áreas do desenvolvimento ur-
bano são de tal ordem que o governo federal não pode
mais cumprir o papel de principal financiador da expan-
28
são dos serviços que havia cumprido quando da vigência
do BNH. Neste sentido, a abertura do setor aos investi-
mentos privados, a utilização de recursos externos e o co-
financiamento de estados e municípios impõem-se como
uma necessidade. Ao lado disso, a capacitação adminis-
trativa dos municípios brasileiros (particularmente no Sul
e Sudeste), a maior eficiência decorrente da proximidade
entre prestadores e usuários, os problemas de gestão diag-
nosticados no modelo centralizado anterior e as novas
regras constitucionais justificariam a adoção do princí-
pio da descentralização como norma fundamental de atua-
ção do governo federal.
Assim, caberia à União um papel predominantemente
normativo e de fomento: definição das normas da política
federal, organização de sistemas nacionais de informação,
co-financiamento à execução de programas e correção/
compensação de desigualdades regionais (particularmen-
te apoio à institucionalização de políticas nos estados do
Norte, Nordeste e Centro-Oeste). Caberia aos estados o
papel de definição de parâmetros locais dos padrões de
oferta dos serviços, bem como de regulação e controle dos
programas, que seriam executados primordialmente pelos
municípios e/ou pelo setor privado. Caberia ainda aos es-
tados o papel de desempenhar supletivamente a execução
de programas naquelas situações em que o nível munici-
pal não puder fazê-lo. Áreas metropolitanas, conurbações
e intervenções de escala regional justificariam a ação dos
governos estaduais, mas os municípios seriam a instância
mais adequada para a gestão e a execução dos programas
de intervenção urbana (Quadro 4).
A proposta do governo federal é a de que se estabele-
ça uma distinção entre as funções de regulação e controle
dos serviços prestados e a função de execução de progra-
mas. As primeiras devem ser exercidas pelo poder públi-
co e, preferencialmente, pelo nível estadual, de acordo
com princípios, metas, normas e diretrizes estabelecidas
pelo governo federal. A segunda pode ser atribuída a agen-
tes privados ou públicos e, entre estes últimos, ainda que
se considere que devam ser preferentemente desempenha-
das pelo nível municipal, podem ser desempenhadas tam-
bém por órgãos executivos de âmbito estadual.
A nova sistemática de alocação de recursos do FGTS
– principal fonte de financiamento do governo federal –
busca deslocar para instâncias colegiadas nos estados a
definição das áreas prioritárias para a aplicação dos mon-
tantes destinados a cada unidade federativa. O Ministério
do Planejamento e Orçamento, através da Secretaria de
Política Urbana, define as prioridades dos programas fe-
derais, sendo que as instâncias colegiadas – ou um equi-
valente estadual – selecionam, hierarquizam e acompa-
nham no plano estadual as propostas de empréstimo dos
agentes executores (Portarias MPO 114/95 e 35/96).
 O SISTEMA DE PROTEÇÃO SOCIAL BRASILEIRO: EM DIREÇÃO A UM MODELO ...

QUADRO 4
Distribuição de Atribuições da Política Federal de Desenvolvimento Urbano, segundo Níveis de Governo
Brasil – 1995

Funções Órgãos
União

- Estabelecimento de diretrizes gerais, políticas e programas - Secretaria de Política Urbana – Sepurb/MPO

de desenvolvimento urbano; - Grupo Interministerial de Integração das Ações de Saneamento
- definição de normas, critérios e padrões técnicos para - Conselho Nacional de Política Urbana
a aplicação dos recursos federais, bem como fiscalizar a sua aplicação; - Fundação Nacional de Saúde – Funasa/MS
- apoio técnico e financeiro aos municípios, particularmente do Norte e Nordeste; - Comitê Nacional de Habitação
- edição de normas gerais de direito urbanístico; - Câmaras Técnicas de Habilitação, Saneamento, Transporte e Gestão Urbana
- estabelecimento de planos nacional e regionais de ordenação de território; - Caixa Econômica Federal: ag. operador
- financiamento dos programas de habilitação, saneamento e limpeza urbana.

Estados

- Coordenação, com o governo federal, da definição das prioridades de - Instâncias Colegiadas de Âmbito Estadual
investimento dos recursos federais no plano estadual; - Executivos de Âmbito Estadual
- coordenação, regulação e controle da prestação de serviços de saneamento
básico, definindo parâmetros mínimos de prestação de serviços;
- planejamento e execução de programas e políticas,
suplementares aos municípios;
- planejamento e execução de tarefas de âmbito metropolitano,
microrregional e de aglomerações urbanas;
- co-financiamento dos investimentos federais;
- exercer o poder concedente dos serviços de saneamento básico,
nas situações em que um município não puder fazê-lo;
- apoio a capacitação técnica dos municípios mais carentes.

Municípios

- Prioritariamente: planejamento e execução de programas e políticas - Executivo Municipal

(competência normativa e executiva); - Conselhos Municipais ou Regionais
- promoção do adequado ordenamento territorial, mediante planejamento - Fundos Municipais ou Regionais
e controle do uso do solo;
- co-financiamento dos investimentos federais;
- exercício do poder concedente dos serviços de saneamento básico.

Fonte: Ministério do Planejamento e Orçamento/Sepurb.

Caso a unidade da federação não constitua tal ins-
tância colegiada – de representação paritária entre go-
verno do estado, governos municipais e sociedade ci-
vil –, a Sepurb desempenha supletivamente suas
funções, alocando um máximo de 50% dos recursos
previstos para o estado em questão. Esta norma consti-
tui, na verdade, uma espécie de penalização para aque-
les estados que não aderirem à nova proposta de orde-
namento de funções. Com base nesta “orientação”, as
27 unidades da federação firmaram convênios com o
governo federal durante o segundo semestre de 1995
para a instalação destes organismos.
EM DIREÇÃO A UM MODELO
DESCENTRALIZADO
O Sistema Brasileiro de Proteção Social vem desen-
volvendo um longo processo de reforma de suas princi-
pais características institucionais. Entre estas, a substitui-
ção de um padrão centralizado – instituído durante o re-
gime militar e sob um estado de tipo (quase) unitário –
por um modelo descentralizado encontra-se, sem dúvida,
em estágio avançado.
Até muito recentemente, avaliava-se que a ausência de
uma política ativa do governo federal nessa direção re-
presentava um forte obstáculo à sua implementação. Este
artigo pretendeu demonstrar que, nos principais setores
de política social, já existe uma estratégia descentraliza-
dora deste nível de governo e que, portanto, aquele diag-
nóstico já não é mais correto.
A prioridade ao ajuste fiscal como política de gover-
no, associada à expectativa de que estados e municípios
– particularmente, os municípios – assumam maiores atri-
buições no financiamento dos programas sociais, está no
cerne desta estratégia. Porém, é inegável que, ao instituir
um novo modelo de transferência de recursos, a engenharia

29
SÃO PAULO EM PERSPECTIVA, 11(3) 1997
administrativa instituída busca produzir um determinado
comportamento naqueles estados e municípios que aderi-
rem a seus programas.
Ainda que cada política setorial tenha um desenho es-
pecífico, pode-se caracterizar uma certa orientação go-
vernamental. Trata-se de instaurar uma nova modalidade
de gestão dos programas federais na área social. No Sis-
tema Único de Saúde, para os programas de assistência
social, de desenvolvimento urbano e parte importante dos
programas de apoio ao ensino fundamental, o governo fe-
deral define normas e transfere os recursos sob sua admi-
nistração para que estados e/ou municípios definam as for-
mas de execução das políticas.
Para tal, estão definidos tetos financeiros, isto é, mon-
tantes (relativamente) fixos de recursos, que são variá-
veis de acordo com a política em questão e a região geo-
gráfica. O teto financeiro é, assim, o limite máximo de
comprometimento do governo federal para a execução de
uma determinada política no local ao qual ele está desti-
nado. Este não necessariamente coincide com o montan-
te de recursos necessário à sua implementação no plano
local. Na verdade, o acesso a tais recursos constitui o prin-
cipal atrativo para a adesão aos programas federais.
Visto que este acesso é regulamentado por uma série
de requisitos definidos pelo papel normatizador do go-
verno federal, esta regulamentação induz a adoção de um
dado comportamento: contrapartida no financiamento, ins-
tituição de conselhos de participação e controle, institu-
cionalização de órgãos locais de gestão, regularização das
contas municipais junto ao governo federal e, obviamen-
te, a implantação de padrões técnicos definidos para cada
política setorial.
Neste sentido, se sob as políticas do regime militar, o
governo federal adotou uma forma de expansão do Esta-
do que, embora centralizadora, capacitou técnica e admi-
nistrativamente – ainda que de modo inteiramente dife-
renciado no território nacional – estados e municípios, sob
o “pretendido” modelo descentralizado, esta mesma rela-
ção pretende induzir tais níveis de governo à adoção de
determinadas modalidades de gestão pública. Trata-se de
avaliar o sucesso desta estratégia.
NOTAS
E-mail da autora: marretch@correionet.com.br
A autora agradece os comentários de Vicente Rodriguez e Zairo Cheibub à ver-
são original deste texto.
1. Se considerarmos o indicador “receita disponível”, isto é, o montante de re-
cursos de que dispõe efetivamente cada nível de governo uma vez realizadas as
transferências, temos que entre 1960 e 1988 esta sofreu uma queda significativa
no que diz respeito aos estados (de 34% do total da receita tributária para 26%),
mas, no que diz respeito aos municípios, esta sofreu elevação (de 6,5% do total
da receita tributária em 1960 para 11,4% em 1988) (Serra e Afonso, 1991). Este
dado indica que a centralização tributária na União significava que os estados e
30
municípios dispunham de uma margem muito pequena de recursos a serem apli-
cados livremente, isto é, o governo federal (seja para uma parte das transferên-
cias automáticas, seja para a quase totalidade das transferências negociadas) vin-
culava as transferências a itens de despesa e, deste modo, a centralização tribu-
tária implicava falta de autonomia de gasto ou estreita margem decisória para
estados e municípios, mas não significava indisponibilidade de recursos.
2. Nos programas da merenda escolar e do livro didático, a compra do material
era realizada pelas agências do governo federal e, posteriormente, distribuída
pelo território nacional, o que dá uma idéia de seu grau de centralização, uma
vez que o transporte de alimentos adquirido de forma centralizada em um país
com dimensões continentais é indiscutivelmente irracional.
3. Tendler e Freedheim (1994) descrevem como o governo do estado do Ceará
obteve a adesão de prefeitos resistentes à implementação do Programa de Agen-
tes de Saúde, implementado no estado a partir de 1987, com características or-
ganizacionais distintas daquelas previstas pela política federal de saúde.
4. Em outro trabalho, Arretche problematiza este consenso, buscando demons-
trar que várias das expectativas postas em torno da descentralização não são um
produto necessário da transferência de atribuições às unidades locais de governo
(Arretche,1996a).
5. O conceito de referencial de política pública (Jobert e Muller, 1987; Muller,
1990) diz respeito ao horizonte conceitual possível de identificação dos problemas
e das soluções para cada política particular em uma dada conjuntura histórica.
“Elaborar uma política pública significa construir uma representação, uma ima-
gem da realidade sobre a qual se quer intervir. É por referência a esta imagem
cognitiva que os atores organizarão sua percepção do sistema, confrontarão suas
soluções e definirão suas proposições de ação: a este conjunto de imagens cha-
maremos de referencial de uma política. (...) A cada momento, o referencial de
uma política é constituído de um conjunto de normas prescritivas que dão senti-
do a um programa político, definindo critérios de escolha e modos de designa-
ção de objetivos” (Müller, 1990:42-3) (grifo e a tradução são nossos).
6. Na administração FHC, esta é uma orientação explícita de governo. Esta ad-
ministração considera que o Estado não deverá mais ser o grande produtor de
bens e serviços. Por razões de ordem fiscal, dever-se-ia compatibilizar a descen-
tralização fiscal derivada da Constituição de 1988 com uma distribuição mais
racional de encargos, bem como dever-se-ia buscar construir formas de parceria
com a sociedade civil e com o setor privado. Por razões de democratização do
processo decisório, dever-se-ia descentralizar para tornar as decisões sobre a oferta
de serviços mais próxima do cidadão, facilitando mecanismos de controle e par-
ticipação. Finalmente, por razões de eficiência e eficácia, dever-se-ia descentra-
lizar para evitar duplicidade de ações e possíveis desequilíbrios entre oferta e
procura, derivados da dificuldade de informações própria aos sistemas centrali-
zados (Presidência da República, 1996). Mas, como poderá ser observado, pela
análise que segue, as medidas descentralizadoras por parte da burocracia federal
vêm sendo instituídas ao longo dos anos 90, anteriormente, portanto, ao governo
Fernando Henrique Cardoso.
7. Evidentemente, a dimensão deste “cuidado” está associada à capacidade de
vocalização política destes beneficiários.
8. Em 1996, a execução da quota-federal do Salário-Educação representou R$
634,4 milhões e o produto da aplicação da receita do Salário-Educação foi de R$
150,09 milhões, sendo estas as principais fontes de recursos da atuação do FNDE
em programas de ensino fundamental (FNDE, 1997).
9. O apoio financeiro à construção escolar, à aquisição de materiais (televisões,
veículos, livros) e à merenda escolar são em vários estados brasileiros um com-
ponente essencial do financiamento das atividades educacionais.
10. As dificuldades desta experiência estão relacionadas à capacidade de pres-
são política das forças contrárias à descentralização da merenda escolar.
11. Oficializada para os estados em dezembro de 1992, a municipalização da
merenda escolar começou a ser implementada em 1993 apenas nas capitais. Em
seguida, foi estendida às cidades com mais de 50 mil habitantes. Em 1994, a
política foi estendida a todos os municípios que preenchessem as condições es-
tipuladas pela FAE.
12. Constituído por representantes do órgão da administração pública, dos pro-
fessores, dos pais e alunos, de trabalhadores e, se desejado, de representantes de
outros segmentos da sociedade.
13. Este valor corresponderia a 15% das necessidades nutricionais diárias de
um escolar.
14. Em pesquisa de campo realizada junto a seis municípios paulistas, consta-
tou-se que, na ausência de qualquer política indutora por parte do governo esta-
dual, a maior elevação do gasto municipal tendeu a ocorrer dominantemente na-
quelas políticas em que a legislação federal induz a participação municipal no
financiamento e/ou gestão do setor: a obrigatoriedade federal de 25% de gasto
em ensino e a universalização do acesso aos serviços de saúde, definidas consti-
tucionalmente em 1988 (Arretche e Rodriguez, 1996:38).
15. Por esta Emenda Constitucional cria-se em cada estado um fundo de equaliza-
ção, composto por 60% das receitas vinculadas à educação nos estados e municí-
pios. Tais recursos serão redistribuídos entre estes últimos de acordo com o número
de alunos matriculados no ensino fundamental em suas respectivas redes escolares.

16. Espera-se que, nos estados em que o ensino fundamental é ofertado predo-
minantemente pela rede estadual, este mecanismo represente um forte incentivo
à municipalização das redes escolares.
17. As mais importantes decisões da área de assistência social até o início dos
anos 90 dizem respeito à sua inserção no campo da seguridade social, à incorpo-
ração da Doutrina da Proteção Integral e à adoção do princípio da universalida-
de como princípio constitucional. Assim, até 1993 — particularmente com a Cons-
tituição de 1988, o Estatuto da Criança e do Adolescente e a Lei Orgânica da
Saúde —, os avanços neste campo dizem mais respeito à definição de um campo
particular de direitos e menos à distribuição de competências entre os três níveis
de governo para sua implementação.
18. Segundo o art. 30 da Loas, é condição para os repasses federais a efetiva
instituição e funcionamento: do Conselho de Assistência Social, de composição
paritária entre governo e sociedade civil; do Fundo de Assistência Social, com
orientação e controle dos respectivos Conselhos de Assistência Social e do Pla-
no de Assistência Social.
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