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ABUSO DE AUTORIDADE (LEI 4.

898/1965)

INTRODU��O E ASPECTOS GERAIS

Quando pensamos em abuso de autoridade, vem � nossa mente logo a imagem de um


policial excedendo seus poderes. Entretanto, qualquer servidor p�blico que tenha
entre suas atribui��es a determina��o de conduta pode cometer abuso de autoridade.

Vejamos a defini��o de autoridade trazida pela Lei 4.898/1965.

Considera-se autoridade, para os efeitos desta lei, quem exerce cargo, emprego ou
fun��o p�blica, de natureza civil, ou militar, ainda que transitoriamente e sem
remunera��o.

A defini��o trazida pela lei � bastante ampla, lembrando bastante o conceito de


funcion�rio p�blico para fins penais, n�o � mesmo?

J� houve quest�es anteriores que cobraram o conhecimento dessa defini��o, ent�o


preste aten��o. Pode ser considerado autoridade o servidor p�blico, o membro do
Poder Legislativo (Senador, Deputado, Vereador), o magistrado, o membro do
Minist�rio P�blico (Promotor de Justi�a, Procurador da Rep�blica), bem como o
militar das For�as Armadas, o Policial, o Bombeiro, etc.

Para fins de apura��o do abuso de autoridade, considera-se autoridade quem exerce


cargo, emprego ou fun��o p�blica, de natureza civil, ou militar, ainda que
transitoriamente e sem remunera��o.

O crime de abuso de autoridade �, via de regra, um atentado contra as liberdades e


garantias do cidad�o. A pr�pria Constitui��o confere a qualquer pessoa, na
qualidade de garantia individual, o direito de peti��o contra o abuso de poder.
Vamos agora estudar de forma mais profunda esse direito, utilizando as defini��es e
institutos trazidos pela Lei 4.898/1965, conhecida como Lei do Abuso de Autoridade.

O direito de representa��o e o processo de responsabilidade administrativa civil e


penal, contra as autoridades que, no exerc�cio de suas fun��es, cometerem abusos,
s�o regulados pela presente lei.

Perceba que o objeto da lei n�o � apenas a responsabilidade penal do servidor


p�blico que cometer abuso, mas tamb�m a responsabilidade civil e a administrativa.

A Lei 4.898/1965 trata do direito de representa��o e da responsabilidade


administrativa, civil e penal das autoridades que cometerem abusos.

O direito de representa��o ser� exercido por meio de peti��o:

dirigida � autoridade superior que tiver compet�ncia legal para aplicar, �


autoridade civil ou militar culpada, a respectiva san��o;

dirigida ao �rg�o do Minist�rio P�blico que tiver compet�ncia para iniciar


processo-crime contra a autoridade culpada.

A representa��o ser� feita em duas vias e conter� a exposi��o do fato constitutivo


do abuso de autoridade, com todas as suas circunst�ncias, a qualifica��o do acusado
e o rol de testemunhas, no m�ximo de tr�s, se as houver.
J� vimos que o direito de representa��o contra o abuso de autoridade pode ser
exercido por
qualquer pessoa. Al�m disso, n�o � necess�ria a assist�ncia de advogado.
Perceba que a peti��o deve ser dirigida a duas autoridades diferentes: uma � a
autoridade superior �quela que cometeu o abuso, e que tenha compet�ncia para apurar
o il�cito e aplicar a san��o. Outra � o Minist�rio P�blico, que det�m compet�ncia
constitucional para apurar crimes e promover a a��o penal contra os culpados.
Apesar de o dispositivo dar a entender que a persecu��o penal do abuso de
autoridade deve dar-se por meio de a��o penal p�blica condicionada � representa��o,
a Lei 5.249/1967 deixa claro que o abuso de autoridade � crime de a��o penal
p�blica incondicionada e, portanto, n�o � necess�rio que haja a representa��o para
que o Minist�rio P�blico aja.

Os elementos formais que devem estar presentes na representa��o s�o os seguintes:

Exposi��o do fato;
Qualifica��o do acusado;
Rol de testemunhas (no m�ximo 3).

CRIMES EM ESP�CIE

Os crimes de abuso de autoridade em geral obedecem a um formato espec�fico: o


atentado aos direitos fundamentais. S�o, portanto, crimes de perigo.
Estudaremos agora as condutas previstas no artigo 3�, e logo ap�s as condutas do
artigo 4�.

ABUSO DE AUTORIDADE - CONDUTAS T�PICAS

Artigo 3�. Constitui abuso de autoridade qualquer atentado:

� liberdade de locomo��o

A liberdade � um direito fundamental tutelado por diversos dispositivos


constitucionais, e pressup�e tamb�m princ�pio do nosso Direito Processual Penal: o
indiv�duo apenas pode ser preso quando praticar flagrante delito, mediante ordem
judicial ou em hip�teses de pris�o administrativa aplic�veis apenas aos militares.

� inviolabilidade do domic�lio

A consitui��o qualifica a casa como "asilo inviol�vel do indiv�duo" e pro�be a


entrada sem o consentimento do morador, salvo em quatro hip�teses:

Flagrante delito;
Desastre;
Para prestar socorro;
Durante o dia, por determina��o judicial.
A Jurisprud�ncia j� tem assentido que o conceito de casa deve ser encarado de forma
ampla, incluindo o local n�o aberto ao p�blico onde � exercida atividade
profissional.

Ao sigilo da correspond�ncia

A constitui��o estabelece que "� inviol�vel o sigilo da correspond�ncia e das


comunica��es telegr�ficas".

A Jurisprud�ncia j� relativizou essa garantia, aceitando, por exemplo, que a


correspond�ncia destinada ao preso seja conhecida pelo dirigente do estabelecimento
prisional.

� liberdade de consci�ncia e de cren�a e ao livre exerc�cio do culto religioso

A liberdade de consci�ncia e de cren�a tamb�m � considerada inviol�vel pela


Constitui��o. Essa no��o tamb�m j� foi relativizada pela Jurisprud�ncia: hoje j� �
pac�fico que as manifesta��es religiosas n�o podem ofender outros direitos
fundamentais, a exemplo do direito � vida, � liberdade, � integridade f�sica, etc.

� liberdade de associa��o

A Constitui��o assegura o direito de associa��o, independentemente de autoriza��o


estatal. A exce��o fica por conta da proibi��o constitucional �s associa��es de
car�ter paramilitar e com fins il�citos.

Aos direitos e garantias legais assegurados ao exerc�cio do voto

O voto � um direito fundamental de todo cidad�o brasileiro. Atos atentat�rios �


sistem�tica das elei��es tamb�m s�o tipificados como crimes de responsabilidade.

Ao direito de reuni�o

A Constitui��o assegura o direito de reuni�o, desde que as pessoas re�nam-se de


forma pac�fica e sem armas, e n�o frustrem uma reuni�o anteriormente convocada para
o mesmo local. Apenas para fins de organiza��o do Poder P�blico, � necess�rio
comunicar previamente a ocorr�ncia de reuni�o.

� incolumidade f�sica do indiv�duo

N�o s� a viol�ncia f�sica, mas tamb�m a viol�ncia psicol�gica pode caracterizar o


abuso de autoridade.

Aos direitos e garantias legais assegurados ao exerc�cio profissional

A liberdade de profiss�o tamb�m � assegurada pela Constitui��o, desde que sejam


atendidas as qualifica��es profissionais estabelecidas em lei. Para exercer a
advocacia, por exemplo, � requisito legal ser bacharel em Direito e estar inscrito
nos quadros da OAB.

Artigo 4�. Constitui tamb�m abuso de autoridade:

Ordenar ou executar medida privativa da liberdade individual, sem as formalidades


legais ou com abuso de poder

Mais uma vez o bem jur�dico tutelado aqui � a liberdade. As formalidades legais
mencionadas est�o relacionadas, via de regra, � exig�ncia de ordem judicial, exceto
no que tange � pris�o em flagrante delito e � pris�o administrativa militar.

Submeter pessoa sob sua guarda ou cust�dia a vechame ou a constrangimento n�o


autorizado em lei

Vechame � uma humilha��o, uma vergonha infligida a uma pessoa. Esse abuso � aquele
cometido pelo agente p�blico que det�m autoridade (poder de guarda) sobre outra
pessoa.

Deixar de comunicar, imediatamente, ao juiz competente a pris�o ou deten��o de


qualquer pessoa

A Constitui��o determina que a pris�o de qualquer pessoa deve ser comunicada


imediatamente � autoridade judicial competente e � fam�lia do preso.

Deixar o Juiz de ordenar o relaxamento de pris�o ou deten��o ilegal que lhe seja
comunicada

Obviamente esta conduta somente pode ser praticada por magistrado, e tamb�m ofende
um dispositivo constitucional, que determina que a "pris�o ilegal ser�
imediatamente relaxada pela autoridade judici�ria".

Levar � pris�o e nela deter quem quer que se proponha a prestar fian�a, permitida
em lei

A regra do Direito Processual Penal brasileiro � a liberdade provis�ria. Em alguns


casos, por�m, a lei determina que a autoridade deve arbitrar uma fian�a, e nesse
caso se ela for paga n�o h� raz�o para negar a liberdade.

Cobrar o carcereiro ou agente de autoridade policial carceragem, custas,


emolumentos ou qualquer outra despesa, desde que a cobran�a n�o tenha apoio em lei,
quer quanto � esp�cie quer quanto ao seu valor

Esta conduta � praticada pela autoridade que cobra valores indevidos dos presos.
Normalmente essas cobran�as est�o relacionadas � concess�o de certos privil�gios,
ou � "vista grossa" feita a il�citos praticados dentro da pris�o.

Recusar o carcereiro ou agente de autoridade policial recibo de import�ncia


recebida a t�tulo de carceragem, custas, emolumentos ou de qualquer outra despesa

O ato lesivo da honra ou do patrim�nio de pessoa natural ou jur�dica, quando


praticado com abuso ou desvio de poder ou sem compet�ncia legal

Este tipo � muito amplo, e diz respeito a atos de autoridade praticados de forma
ofensiva � honra e ao patrim�nio da pessoa. � o caso, por exemplo, do agente de
tr�nsito que, em vez de apenas aplicar a multa devida, profere xingamentos contra o
motorista que pratica irregularidade.

Prolongar a execu��o de pris�o tempor�ria, de pena ou de medida de seguran�a,


deixando de expedir em tempo oportuno ou de cumprir imediatamente ordem de
liberdade

A pris�o tempor�ria pode durar no m�ximo 5 dias (exceto nos crimes hediondos), ao
fim dos quais, se n�o foi decretada a pris�o preventiva, o pr�prio delegado deve
providenciar o alvar� de soltura.
Tamb�m comete crime de abuso o juiz que n�o emite ordem para que seja solto o preso
que cumpriu sua pena, bem como o dirigente do estabelecimento prisional que n�o
cumpre a ordem.

Para concluirmos nosso estudo das condutas relacionadas ao abuso de autoridade,


chamo sua aten��o para o conte�do da S�mula Vinculante 11, do STF, editada em meio
a uma grande controv�rsia gerada pela anula��o de um julgamento em raz�o do uso de
o r�u estar algemado durante a sess�o.

S�mula Vinculante 11 do STF

Uso de Algemas - Restri��es - Responsabilidades do Agente e do Estado - Nulidades

S� � l�cito o uso de algemas em casos de resist�ncia e de fundado receio de fuga ou


de perigo � integridade f�sica pr�pria ou alheia, por parte do preso ou de
terceiros, justificada a excepcionalidade por escrito, sob pena de responsabilidade
disciplinar, civil e penal do agente ou da autoridade e de nulidade da pris�o ou do
ato processual a que se refere, sem preju�zo da responsabilidade civil do Estado.

SAN��ES

A Lei do Abuso de Autoridade traz a possibilidade da aplica��o de san��es


administrativas, civis e penais. Estudaremos agora as san��es aplic�veis em cada
uma das esferas.
Para compreendermos as san��es administrativas, precisamos ter aten��o a alguns
aspectos relacionados ao Direito Administrativo, e tamb�m precisamos lembrar, em
nossa an�lise, que a lei que estamos estudando � de 1965 e, portanto, pode ser
necess�rio um esfor�o interpretativo direcionado � atualiza��o dos institutos por
ela mencionados.

ABUSO DE AUTORIDADE - SAN��ES ADMINISTRATIVAS

Advert�ncia;
Apenas verbal.

Repreens�o;
Por escrito.

Suspens�o do cargo, fun��o ou posto por prazo de 5 a 180 dias, com perda de
vencimentos e vantagens;
O agente deixa de exercer o cargo por um per�odo determinado, sem percep��o de
remunera��o.

Destitui��o de fun��o;
Devemos entender que se trata da destitui��o de fun��o de confian�a ou de cargo em
comiss�o. � uma penalidade equivalente � demiss�o.

Demiss�o;
� a penalidade mais gravosa prevista na Lei 8.112/1990, e consiste na perda de
v�nculo do servidor com a Administra��o P�blica.

Demiss�o, a bem do servi�o p�blico;


Esta modalidade de demiss�o era prevista no antigo estatuto dos servidores civis
federais. Atualmente, ainda existe na Lei 8.429/1992, para a hip�tese de demiss�o
em raz�o de n�o entrega ou entrega fraudulenta de declara��o de bens para posse e
na Lei 8.026/1990, a qual definiu dois il�citos funcionais contra a Fazenda
Nacional e para eles previu tal pena de demiss�o.

Quando a autoridade administrativa competente para aplicar a san��o receber a


representa��o, deve determinar a instaura��o de inqu�rito para apurar o fato. Esse
inqu�rito deve obedecer �s normas pr�prias de cada esfera federativa, devendo a
san��o ser anotada nos assentamentos funcionais.
Vejamos agora o que a Lei do Abuso de Autoridade determina a respeito das san��es
civis aplic�veis.

A san��o civil, caso n�o seja poss�vel fixar o valor do dano, consistir� no
pagamento de uma indeniza��o de quinhentos a dez mil cruzeiros.

Hoje o valor determinado pela lei para a indeniza��o civil obviamente n�o � mais
aplic�vel. Na realidade, o estabelecimento de valores absolutos por meio de lei
merece duras cr�ticas, pois a Jurisprud�ncia � pac�fica no sentido de que em casos
como esses n�o deve ser aplicada corre��o monet�ria.
Para aplicar uma san��o civil hoje, o ofendido deve recorrer ao Poder Judici�rio,
que determinar� o valor a ser pago a t�tulo de indeniza��o, seguindo o regramento
comum, constante do C�digo de Processo Civil.

ABUSO DE AUTORIDADE - SAN��ES PENAIS

Essas penas podem ser aplicadas alternada ou cumulativamente

Multa de 100 a cinco mil cruzeiros;


Mais uma vez a lei trata de valores, que n�o s�o aplic�veis hoje. Hoje tem sido
aplicada a regra de c�lculo de multas do C�digo Penal, utilizando-se os dias-multa
para determinar o montante.
Deten��o por 10 dias a 6 meses;
N�o h� pena de reclus�o prevista na lei.
Perda do cargo e a inabilita��o para o exerc�cio de qualquer outra fun��o p�blica
por prazo at� 3 anos;
Quando o abuso for cometido por agente de autoridade policial, civil ou militar, de
qualquer categoria, poder� ser cominada a pena aut�noma ou acess�ria, de n�o
poder o acusado exercer fun��es de natureza policial ou militar no
munic�pio da culpa, por prazo de um a cinco anos.
Esta � uma pena espec�fica, aplic�vel somente quando o abuso de autoridade for
cometido por policial civil ou militar.

PROCESSO PENAL

Como regra geral, os crimes de abuso de autoridade s�o considerados de menor


potencial ofensivo, sendo processados perante os Juizados Especiais Criminais, por
meio do procedimento sumar�ssimo, criado pela Lei 9.099/1995.
Para os casos em que o procedimento sumar�ssimo n�o � aplic�vel, a pr�pria Lei do
Abuso de Autoridade traz procedimento pr�prio.

A a��o penal ser� iniciada, independentemente de inqu�rito policial ou justifica��o


por den�ncia do Minist�rio P�blico, instru�da com a representa��o da v�tima do
abuso.
Apresentada ao Minist�rio P�blico a representa��o da v�tima, aquele, no prazo de
quarenta e oito horas, denunciar� o r�u, desde que o fato narrado constitua abuso
de autoridade, e requerer� ao Juiz a sua cita��o, e, bem assim, a designa��o de
audi�ncia de instru��o e julgamento.
A den�ncia do Minist�rio P�blico ser� apresentada em duas vias.

Lembre-se de que a a��o penal � p�blica incondicionada, n�o sendo necess�rio que
haja inqu�rito policial e nem representa��o da v�tima.
Caso haja representa��o da v�tima, a den�ncia deve ser apresentada no prazo de
48horas. Essa regra demonstra a urg�ncia conferida pela lei � apura��o dos crimes
de abuso de autoridade.
Perante a in�rcia do Minist�rio P�blico, a pr�pria lei permite a apresenta��o da
a��o penal privada subsidi�ria da p�blica. O Minist�rio P�blico poder�, por�m,
aditar a queixa, repudi�-la e oferecer den�ncia substitutiva, al�m de intervir em
todos os termos do processo, interpor recursos e, a todo tempo, no caso de
neglig�ncia do querelante, retomar a a��o como parte principal.

Se a ato ou fato constitutivo do abuso de autoridade houver deixado vest�gios o


ofendido ou o acusado poder�:

promover a comprova��o da exist�ncia de tais vest�gios, por meio de duas


testemunhas
qualificadas;

requerer ao Juiz, at� setenta e duas horas antes da audi�ncia de instru��o e


julgamento, a
designa��o de um perito para fazer as verifica��es necess�rias.

Caso haja vest�gios do crime de abuso de autoridade, n�o � necess�rio que haja
per�cia, sendo suficiente a oitiva de duas testemunhas. N�o h� �bice, por�m, �
realiza��o de per�cia mediante requerimento formulado pelo ofendido ou pelo
acusado.

Recebidos os autos, o Juiz, dentro do prazo de quarenta e oito horas, proferir�


despacho, recebendo ou rejeitando a den�ncia.
No despacho em que receber a den�ncia, o Juiz designar�, desde logo, dia e hora
para a audi�ncia de instru��o e julgamento, que dever� ser realizada,
improrrogavelmente, dentro de cinco dias.
A cita��o do r�u para se ver processar, at� julgamento final e para comparecer �
audi�ncia de instru��o e julgamento, ser� feita por mandado sucinto que, ser�
acompanhado da segunda via da representa��o e da den�ncia.

Perceba mais uma vez os prazos enxutos da lei. S�o apenas 48horas para que o
magistrado decida pelo aceita��o ou rejei��o da den�ncia. Caso haja a aceita��o, no
despacho j� deve constar a data e hora da audi�ncia, que deve ser realizada em no
m�ximo 5 dias.
Caso o membro do Minist�rio P�blico requeira o arquivamento do feito ao inv�s de
oferecer a den�ncia e o Juiz considerar as raz�es improcedentes, dever� enviar a
representa��o ao Procurador-Geral, para que este ofere�a a den�ncia ou insista no
arquivamento.
Por fim, temos as regras da lei quanto � realiza��o da audi�ncia, nomea��o de
defensor, etc.

Aberta a audi�ncia o Juiz far� a qualifica��o e o interrogat�rio do r�u, se estiver


presente.
N�o comparecendo o r�u nem seu advogado, o Juiz nomear� imediatamente defensor para
funcionar na audi�ncia e nos ulteriores termos do processo.
Depois de ouvidas as testemunhas e o perito, o Juiz dar� a palavra sucessivamente,
ao Minist�rio P�blico ou ao advogado que houver subscrito a queixa e ao advogado ou
defensor do r�u, pelo prazo de quinze minutos para cada um, prorrog�vel por mais
dez a crit�rio do Juiz.
Encerrado o debate, o Juiz proferir� imediatamente a senten�a.