COORDENAÇÃO

HENRIQUE CORREIA
LEANDRO BORTOLETO

TRF E TRE
Técnico e Analista
6ª edição
Revista, ampliada e atualizada

2019
 Direito
Administrativo
Leandro Bortoleto
e Luís Felipe Cirino

TABELA DE INCIDÊNCIA DE QUESTÕES

NÚMERO DE
ASSUNTO PESO
QUESTÕES
CONCEITO E FONTES DO DIREITO ADMINISTRATIVO 2 0,52%
REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO 11 2,85%
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E TERCEIRO SETOR 38 9,84%
AGENTES PÚBLICOS: DISPOSIÇÕES CONSTITUCIONAIS 11 2,85%
REGIME JURÍDICO DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS FEDERAIS: LEI Nº 8.112/90 75 19,43%
CARREIRAS DO PODER JUDICIÁRIO DA UNIÃO (LEI Nº 11.416/2006) 6 1,55%
PODERES ADMINISTRATIVOS 30 7,77%
ATO ADMINISTRATIVO 37 9,59%
PROCESSO ADMINISTRATIVO FEDERAL: LEI Nº 9.784/99 34 8,81%
LICITAÇÃO E CONTRATO ADMINISTRATIVO 62 16,06%
SERVIÇOS PÚBLICOS 13 3,37%
BENS PÚBLICOS 8 2,07%
INTERVENÇÃO DO ESTADO NA PROPRIEDADE 6 1,55%
RESPONSABILIDADE EXTRACONTRATUAL DO ESTADO 21 5,44%
CONTROLE DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA 10 2,59%
IMPROBIDADE ADMINISTRATIVA: LEI Nº 8.429/92 22 5,70%
TOTAL 386 100%

A) lei em sentido amplo e estrito, doutrina, jurispru-

QUESTÕES
1. CONCEITO E FONTES DO DIREITO ADMI-
NISTRATIVO
01. (Cespe  – Analista Judiciário  – Área Administra-
tiva – TRE – TO/2017) O direito administrativo consiste
em um conjunto de regramentos e princípios que regem
dência e costumes.
B) lei em sentido amplo e estrito, jurisprudência e
normas.
C) costumes, jurisprudência e doutrina.
D) lei em sentido amplo, doutrina e costumes.
E) lei em sentido estrito, jurisprudência e doutrina.
COMENTÁRIOS.

a atuação da administração pública, sendo esse ramo do ›› Nota do Autor: A questão exige do candidato
direito constituído pelo seguinte conjunto de fontes: conhecimento específico sobre as fontes de Direito
 360
Administrativo, que, em outras palavras, são as ‘for-
mas que revelam’ o Direito, motivo pelo qual o seu
estudo é de suma importância.
Alternativa correta: letra “a” (responde as de-
mais alternativas). Como é inerente a um Estado
de Direito, a principal fonte normativa do Direito é
a lei, que deve ser considerada em seu sentido am-
plo, abrangendo todas as espécies de atos legislati-
vos. A lei, no sentido empregado, é a principal fonte
de direito administrativo, pois nos atos legislativos é
que está presente, ao menos em tese, o real interes-
se público. Assim, são fontes primárias do Direito
Administrativo a Constituição Federal, as Emendas
à Constituição, as Constituições Estaduais, a Lei  Or-
gânica do Distrito Federal e dos Municípios, as leis
complementares, ordinárias e delegadas, as medidas
provisórias, os decretos legislativos e as resoluções
legislativas. A doutrina, por seu turno, é o estudo de-
senvolvido pelos juristas, e tem papel especialmen-
te importante no direito administrativo como um
todo – principalmente pelo fato deste não estar em
um único código  – e contribui para a correta inter-
pretação dos estudos administrativos. Nesse sentido,
conforme Hely Lopes Meirelles, a doutrina “influi não
só na elaboração da lei como nas decisões conten-
ciosas e não contenciosas, ordenando, assim, o pró-
prio Direito Administrativo”1.A jurisprudência possui,
em regra, caráter meramente orientador; ou seja, as
decisões dos tribunais servem de parâmetro e orien-
tação para os juízes das instâncias inferiores na hora
do julgamento. Todavia, há casos em que a jurispru-
dência tem força vinculante, e obrigam a Administra-
ção Pública, como é o caso da súmula vinculante, por
exemplo. Enfim, muito embora haja divergência dou-
trinária se o costume é ou não fonte de direito admi-
nistrativo, prevalece a corrente que o entende como
tal. O costume é a prática reiterada, uniforme, de um
comportamento que é considerado uma obrigação
legal. Não pode ser confundido com a praxe adminis-
trativa – que, por ser a simples rotina administrativa,
não constitui fonte do direito administrativo.
02. (Analista Judiciário  – Área Judiciária TRE/PE
2011 – FCC) No que concerne às fontes do Direito Ad-
ministrativo, é correto afirmar que:
a) o costume não é considerado fonte do Direito Ad-
ministrativo.
b) uma das características da jurisprudência é o seu
universalismo, ou seja, enquanto a doutrina tende
a nacionalizar-se, a jurisprudência tende a univer-
salizar-se.
c) embora não influa na elaboração das leis, a doutri-
na exerce papel fundamental apenas nas decisões
1. Direito Administrativo Brasileiro. 36  ed. São Paulo: Malheiros,
2010. p. 47.
Leandro Bortoleto e Luís Felipe Cirino
contenciosas, ordenando, assim, o próprio Direito
Administrativo.
d) tanto a Constituição Federal como a lei em senti-
do estrito constituem fontes primárias do Direito
Administrativo.
e) tendo em vista a relevância jurídica da jurisprudên-
cia, ela sempre obriga a Administração Pública.
COMENTÁRIOS.
›› Nota do autor: A questão exige do candidato
conhecimento específico sobre as fontes de Direito
Administrativo, que, em outras palavras, são as ‘for-
mas que revelam’ o Direito, motivo pelo qual o seu
estudo é de suma importância.
Alternativa correta: letra “d”. Como é inerente
a um Estado de Direito, a principal fonte normativa
do Direito é a lei, que deve ser considerada em seu
sentido amplo, abrangendo todas as espécies de atos
legislativos. A lei, no sentido empregado, é a princi-
pal fonte de direito administrativo, pois nos atos le-
gislativos é que está presente, ao menos em tese, o
real interesse público. Assim, são fontes primárias
do Direito Administrativo a Constituição Federal, as
Emendas à Constituição, as Constituições Estaduais,
a Lei  Orgânica do Distrito Federal e dos Municípios,
as leis complementares, ordinárias e delegadas, as
medidas provisórias, os decretos legislativos e as re-
soluções legislativas.
Alternativa “a”. Muito embora haja divergência
doutrinária se o costume é ou não fonte de direito
administrativo, prevalece a corrente que o entende
como tal. O costume é a prática reiterada, unifor-
me, de um comportamento que é considerado uma
obrigação legal. Não pode ser confundido com a
praxe administrativa – que, por ser a simples rotina
administrativa, não constitui fonte do direito admi-
nistrativo.
Alternativa “b”. Ao contrário do contido na alter-
nativa, uma das características da jurisprudência é o
nacionalismo, porque enquanto “a doutrina tende a
universalizar-se, a jurisprudência tende a nacionalizar-
-se, pela contínua adaptação da lei e dos princípios
teóricos ao caso concreto. Sendo o Direito Adminis-
trativo menos geral que os demais ramos jurídicos,
preocupa-se diretamente com a Administração de
cada Estado, e por isso mesmo encontra, muitas ve-
zes, mais afinidade com a jurisprudência pátria que
com a doutrina estrangeira”2.
Alternativa “c”. A doutrina é o estudo desen-
volvido pelos juristas, e tem papel especialmente
importante no direito administrativo como um to-
do  – principalmente pelo fato deste não estar em
2. MEIRELLES, Hely Lopes. Direito administrativo brasileiro.
36. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 47.
Direito Administrativo   •  Questões 361
um único código  – e contribui para a correta inter-
pretação dos estudos administrativos. Nesse sentido,
conforme Hely Lopes Meirelles, a doutrina “influi não
só na elaboração da lei como nas decisões contencio-
sas e não contenciosas, ordenando, assim, o próprio
Direito Administrativo”3.
Alternativa “e”. A jurisprudência possui, em re-
gra, caráter meramente orientador; ou seja, as deci-
sões dos tribunais servem de parâmetro e orientação
para os juízes das instâncias inferiores na hora do
julgamento. Todavia, há casos excepcionais em que
a jurisprudência tem força vinculante, e obrigam a
Administração Pública, como é o caso da súmula vin-
culante, por exemplo.
2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO
`` CF, art. 37, caput
`` Lei nº 9.784/99, art. 2º
03. (FCC  – Técnico Judiciário  – Área Administra-
tiva  – TRE  – SP/2017) O controle exercido pela Ad-
ministração direta sobre a Administração indireta
denomina-se
(A) poder de tutela e permite a substituição de atos
praticados pelos entes que integram a Adminis-
tração indireta que não estejam condizentes com
o ordenamento jurídico.
(B) poder de revisão dos atos, decorrente da análise
de mérito do resultado, bem como em relação aos
estatutos ou legislação que criaram os entes que
integram a Administração indireta.
(C) controle finalístico, pois a Administração direta
constitui a instância final de apreciação, para fins
de aprovação ou homologação, dos atos e recur-
sos praticados e interpostos no âmbito da Admi-
nistração indireta.
(D) poder de tutela, que não pressupõe hierarquia,
mas apenas controle finalístico, que analisa a
aderência da atuação dos entes que integram
a Administração indireta aos atos ou leis que os
constituíram.
(E) poder de autotutela, tendo em vista que a Admi-
nistração indireta integra a Administração direta
e, como tal, compreende a revisão dos atos pra-
ticados pelos entes que a compõem quando não
guardarem fundamento com o escopo institucio-
nal previsto em seus atos constitutivos.
COMENTÁRIOS.
Alternativa correta: letra “d” (responde as de-
mais alternativas). Pelo princípio da tutela ou do
3. Direito Administrativo Brasileiro. 36  ed. São Paulo: Malheiros,
2010. p. 47.
controle, a administração direta controla, fiscaliza
as atividades das entidades da administração in-
direta (autarquias, fundações públicas, sociedades
de economia mista, empresas públicas, etc). Assim,
na administração indireta, não é possível se falar
em hierarquia. A entidade criadora tem por dever fis-
calizar a entidade criada para verificar se o objetivo
da criação está sendo atendido. Mas, não se trata de
controle hierárquico, pois o que existe é um controle
de finalidade, um controle finalístico. O princípio
da tutela não deve ser confundido com o princípio
da autotutela, pelo qual é dever da Administração
Pública o controle de seus próprios atos, quanto à le-
galidade e quanto ao mérito.
04. (Cespe – Técnico Judiciário – Área Administra-
tiva – TRF 1/2017) Não existe na Constituição Federal
hipótese expressa que determine o necessário es-
gotamento da via administrativa para se recorrer ao
Poder Judiciário, devido ao princípio da inafastabili-
dade da jurisdição e à determinação de que a lei não
excluirá a apreciação pelo Poder Judiciário de lesão ou
ameaça de direito.
COMENTÁRIOS.
“Errado”. O art. 217, §1º, da Constituição Federal,
estabelece que “o Poder Judiciário só admitirá ações
relativas à disciplina e às competições desportivas
após esgotarem-se as instâncias da justiça despor-
tiva, regulada em lei”. Desse modo, há hipótese ex-
pressa que determina o necessário esgotamento
da via administrativa para que seja possível recor-
rer ao Poder Judiciário.
05. (FCC  – Técnico Judiciário  – Área Administrati-
va – TRE – SP/2017) Considere a lição de Maria Syl-
via Zanella Di Pietro: A Administração não pode atuar
com vistas a prejudicar ou beneficiar pessoas deter-
minadas, uma vez que é sempre o interesse público
que tem que nortear o seu comportamento. (Direito
Administrativo, São Paulo: Atlas, 29a edição, p. 99).
Essa lição expressa o conteúdo do princípio da
(A) impessoalidade, expressamente previsto na
Constituição Federal, que norteia a atuação da
Administração pública de forma a evitar favore-
cimentos e viabilizar o atingimento do interesse
público, finalidade da função executiva.
(B) legalidade, que determina à Administração
sempre atuar de acordo com o que estiver ex-
pressamente previsto na lei, em sentido estrito,
admitindo-se mitigação do cumprimento em prol
do princípio da eficiência.
(C) eficiência, que orienta a atuação e o controle da
Administração pública pelo resultado, de forma
que os demais princípios e regras podem ser rela-
tivizados.
 362
(D) supremacia do interesse público, que se coloca
com primazia sobre os demais princípios e inte-
resses, uma vez que atinente à finalidade da fun-
ção executiva.
(E) publicidade, tendo em vista que todos os atos
da Administração pública devem ser de conheci-
mento dos administrados, para que possam exer-
cer o devido controle.
COMENTÁRIOS.
›› Nota do Autor: O regime jurídico adminis-
trativo é o conjunto de princípios que atribuem à
Administração Pública, em um extremo, prerroga-
tivas e, no outro, sujeições. Dentre os que diversos
princípios que o compõem, há dois que são conside-
rados chamados de pedras angulares ou pedras de
toque4 do direito administrativo, quais sejam, o prin-
cípio da supremacia do interesse público e o princí-
pio da indisponibilidade do interesse público.
Alternativa correta: letra “a”. O princípio da im-
pessoalidade deve ser visto sob dois aspectos: em
relação ao administrado e em relação à própria
Administração. No que se refere ao administrado,
a impessoalidade se faz presente na busca pela fi-
nalidade pública e nunca de interesse particular.
No outro sentido – em relação à própria Administra-
ção – significa que não é o agente público, enquanto
pessoa física, que pratica o ato administrativo, pois,
na verdade, quem o faz é a pessoa jurídica à qual per-
tence o órgão em que o servidor está lotado. É exem-
plo de aplicação do princípio da impessoalidade, na
primeira acepção acima, a exigência constitucional
de concurso público.
Alternativa “b”. O princípio da legalidade não
apresenta conteúdo idêntico para o particular e pa-
ra a Administração Pública. Para esta, significa que a
atuação administrativa deve se dar em conformi-
dade com a lei, com o direito. Assim, ao administra-
dor somente é permitido agir de acordo com a lei,
não vigorando a autonomia da vontade, prevalente
na esfera privada, em que o particular não é obrigado
senão em virtude de lei.
Alternativa “c”. O princípio da eficiência faz com
que se espere da atuação do agente público o me-
lhor desempenho possível de suas atribuições, de
forma a atingir os melhores resultados. Além disso,
o referido princípio também se presta à mesma fina-
lidade no que diz respeito à organização, à estrutu-
ração e à disciplina da Administração Pública. Diante
disso, a Emenda Constitucional nº 19/1998 fez incluir,
no artigo 41, em seu parágrafo 4º, da Constituição
Federal, o requisito segundo o qual, para a aquisição
4. MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito adminis-
trativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 55 e 57.
Leandro Bortoleto e Luís Felipe Cirino
de estabilidade pelos servidores nomeados para car-
go de provimento efetivo, após três anos de efetivo
exercício – tal qual dispõe o caput do dispositivo –, é
obrigatória a avaliação especial de desempenho por
comissão instituída para essa finalidade.
Alternativa “d”. Pelo princípio da supremacia do
interesse público, havendo conflito entre o inte-
resse público e o privado, aquele deverá prevale-
cer. É o princípio que confere autoridade à atuação
administrativa.
Alternativa “e”. Por esse princípio, a atuação ad-
ministrativa não pode ser secreta. Ao contrário, deve
ser transparente, para que assim, o titular do poder –
que é o povo  – possa verificar se, realmente, a con-
duta do administrador estava pautada no interesse
público. O princípio da publicidade é materializado
pela publicação dos atos administrativos. A regra,
portanto, é que todo ato administrativo deve ser pu-
blicado, exceto quando, nos termos do art. 5º, XXXIII
da Constituição Federal, o “sigilo seja imprescindível à
segurança da sociedade e do Estado”.
06. (Cespe – Técnico Judiciário – Área Administra-
tiva – TRE – PI/2016) O regime jurídico-administrati-
vo caracteriza-se
A) pelas prerrogativas e sujeições a que se submete a
administração pública.
B) pela prevalência da autonomia da vontade do in-
divíduo.
C) por princípios da teoria geral do direito.
D) pela relação de horizontalidade entre o Estado e
os administrados.
E) pela aplicação preponderante de normas do direi-
to privado.
COMENTÁRIOS.
Alternativa correta: letra “a” (responde as de-
mais alternativas). O regime jurídico-administrativo
é um conjunto de princípios que impõem prerrogati-
vas e sujeições à Administração Pública. O interesse
público primário é o interesse público propriamente
dito; é o interesse da coletividade; está estabelecido
na Constituição Federal. O interesse público secun-
dário é o interesse do ente estatal (União, Estados,
etc.); é o interesse individual do Estado, como pessoa
jurídica5. Entretanto, na atuação administrativa os
princípios são de obediência obrigatória, indepen-
dentemente da espécie de interesse público. Desse
modo, em relação às prerrogativas, é possível a Ad-
ministração, por exemplo, apreender mercadoria,
interditar estabelecimento, desapropriar, instituir ser-
5. MELLO, Celso Antonio Bandeira de. Curso de direito adminis-
trativo. 27. ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 65-66.
Direito Administrativo   •  Questões 363
vidão, requisitar bens e, para tanto, não necessita da
intervenção do Poder Judiciário, podendo fazê-lo por
seus próprios meios (autoexecutoriedade). Por outro
lado, deve agir, sempre, sem se afastar do interesse
público e respeitando os direitos fundamentais.
07. (FCC  – Analista Judiciário  – Área Judiciária  –
TRE – PR/2017) Dentre os princípios que regem a Ad-
ministração pública, aplica-se aos servidores públicos,
no exercício de suas funções, a
(A) legalidade, como princípio vetor e orientador dos
demais, tendo em vista que os todos os atos dos
servidores têm natureza vinculada, ou seja, de-
vem estar previstos em lei, assim como todas as
infrações disciplinares e respectivas penalidades.
(B) moralidade, que orienta todos os atos pratica-
dos pelos servidores públicos, mas cuja violação
não pode ser imputada à Administração pública
enquanto pessoa jurídica, porque sua natureza é
incompatível com a subjetividade.
(C) publicidade, que exige a publicação de todos os
atos praticados pelos servidores, vinculados ou
discricionários, ainda que não dependam de mo-
tivação, não atingindo, contudo, os atos que se
refiram aos servidores propriamente ditos, que
prescindem de divulgação, porque surtem efeitos
apenas internos.
(D) eficiência, como finalidade precípua da atuação
da Administração pública, obrigando os servido-
res públicos a prezar pela sua aplicação em prefe-
rência aos demais princípios, que a ela passaram
a se subordinar após sua inclusão na Constituição
Federal.
(E) impessoalidade, tanto no que se refere à escolha
dos servidores, quanto no exercício da função pe-
los mesmos, que não pode favorecer, beneficiar
ou perseguir outros servidores e particulares que
mantenham ou pretendam manter relações jurí-
dicas com a Administração pública.
COMENTÁRIOS.
Alternativa correta: letra “e”. O princípio da im-
pessoalidade deve ser visto sob dois aspectos: em
relação ao administrado e em relação à própria
Administração. No que se refere ao administrado,
a impessoalidade se faz presente na busca pela fi-
nalidade pública e nunca de interesse particular.
No outro sentido – em relação à própria Administra-
ção – significa que não é o agente público, enquanto
pessoa física, que pratica o ato administrativo, pois,
na verdade, quem o faz é a pessoa jurídica à qual per-
tence o órgão em que o servidor está lotado.
Alternativa “a”. O princípio da legalidade não
apresenta conteúdo idêntico para o particular e pa-
ra a Administração Pública. Para esta, significa que a
atuação administrativa deve se dar em conformi-
dade com a lei, com o direito. Assim, ao administra-
dor somente é permitido agir de acordo com a lei,
não vigorando a autonomia da vontade, prevalente
na esfera privada, em que o particular não é obrigado
senão em virtude de lei.
Alternativa “b”. O princípio da moralidade pre-
ceitua que a atuação administrativa além de ser
legal tem que ser moral. Tem que estar de acordo
com a boa-fé, com a moral, com a ética, com a ho-
nestidade, com a lealdade, com a probidade. Mes-
mo que determinada situação seja respaldada pelo
ordenamento jurídico, o ato pode ser considerado
viciado por afrontar o princípio da moralidade.
Alternativa “c”. Pelo princípio da publicidade, a
atuação administrativa não pode ser secreta. Ao
contrário, deve ser transparente para que, assim, o
titular do poder  – que é o povo  – possa verificar se,
realmente, a conduta do administrador estava pau-
tada no interesse público. A regra, portanto, é que
todo ato administrativo deve ser publicado, exceto
quando, nos termos do art. 5º, XXXIII, da Constituição
Federal, o “sigilo seja imprescindível à segurança da
sociedade e do Estado”.
Alternativa “d”. Pelo princípio da eficiência, a
Administração Pública deve atuar de maneira a
buscar resultados e não simplesmente agir. É uma
exigência constitucional que se manifesta, especial-
mente, em relação aos serviços públicos, pois esses
devem ser, cada vez mais, executados da melhor ma-
neira possível e devem alcançar todos os administra-
dos, de maneira eficiente.
08. (Cespe – Analista Judiciário – Área Administra-
tiva – TRF 1/2017) A autotutela é entendida como a
possibilidade de a administração pública revogar atos
ilegais e anular atos inconvenientes e inoportunos sem
a necessidade de intervenção do Poder Judiciário.
COMENTÁRIOS 
›› Nota do Autor: A assertiva inverte os institu-
tos da revogação (que se aplica a atos inconvenientes
e inoportunos) e anulação (dever da Administração
Pública diante de atos eivados de vícios, ilegais).
“Errado. Pelo princípio da autotutela, é dever da
Administração Pública o controle de seus próprios
atos, quanto à legalidade e quanto ao mérito. A
autotutela significa, assim, que a Administração tem
de cuidar de si própria e, com fundamento nesse
princípio, ela anula seus atos, quando eivados de ví-
cios de legalidade, ou os revoga, quando se tornarem
inconvenientes ou inoportunos em face do interesse
público.
09. (Cespe  – Analista Judiciário  – Oficial de Just.
Avaliador – TRF 1/2017) Para os autores que defen-
 364
dem o princípio da subsidiariedade, a atividade pú-
blica tem primazia sobre a iniciativa privada, devendo
o ente particular se abster de exercer atividades que
o Estado tenha condições de exercer por sua própria
iniciativa e com seus próprios recursos.
COMENTÁRIOS.
“Errado”. O princípio da subsidiariedade rela-
ciona-se com os níveis de poder, em um extremo, e
no outro com os respectivos níveis de interesses a
serem satisfeitos, prevendo um escalonamento de
atribuições entre órgãos ou entes, conforme a com-
plexidade do atendimento dos interesses sociais,
cabendo aos indivíduos a decisão e a ação quanto
aos interesses individuais, e ao Estado, de maneira
subsidiária, a decisão referente aos interesses coleti-
vos, destacando-se que essa concepção transpassa,
também, para a organização política, na forma em
que o poder político local deve satisfazer as necessi-
dades coletivas por meio de decisões e ações locais,
cabendo ao órgão político regional as que extra-
polem as necessidades locais e, por fim, devendo o
poder político central ou nacional cuidar das neces-
sidades coletivas de maior amplitude6. Prescreve o
escalonamento de atribuições entre os indivíduos e
órgãos político-sociais. Em princípio, cabe aos indi-
víduos decidir e agir na defesa de seus interesses
pessoais, restando ao Estado a proteção precípua
dos interesses coletivos7. Desse modo, consoante
aponta Diogo de Figueiredo Moreira Neto, cabe ao
princípio da subsidiariedade informar “a articulação
das atribuições administrativas afetas ao Estado e a dis-
tribuição delas entre seus respectivos entes e órgãos”8.
10. (Cespe – Analista Judiciário – Área Administra-
tiva – TRF 1/2017) Sérgio foi reprovado em concur-
so público, mas, por força de decisão liminar obteve
sua nomeação e tomou posse no cargo pretendido.
Seis anos depois, a medida foi revogada por decisão
judicial definitiva e Sérgio foi exonerado pela admi-
nistração. Nessa situação, ao exonerar Sérgio a admi-
nistração violou o princípio da proteção da confiança
legítima.
COMENTÁRIOS.
›› Nota do Autor: O princípio da segurança ju-
rídica, no aspecto objetivo, estabelece limites a re-
troatividade dos atos do Estado, impedindo, desta
forma, que seja prejudicado o direito adquirido, o ato
6. MOREIRA, NETO, Diogo de Figueiredo. Curso de direito admi-
nistrativo: parte introdutória, parte geral e parte especial. Rio
de Janeiro: Forense, 2009. p. 96.
7. Idem, p. 123.
8. Curso de direito administrativo: parte introdutória, parte geral
e parte especial. Rio de Janeiro: Forense, 2009. p. 97.
Leandro Bortoleto e Luís Felipe Cirino
jurídico perfeito e a coisa julgada, prezando pela es-
tabilidade nas relações jurídicas. Contudo, no aspec-
to subjetivo, o princípio da segurança jurídica guarda
relação com a proteção à confiança, significando que
ao Estado é vedado agir de modo contraditório, de
modo que todos os administrados possam aguardar
decisões administrativas sem sobressaltos e mudan-
ças repentinas de posicionamento. A incidência do
princípio da proteção à confiança pressupõe a boa-
-fé do particular. Existe, outrossim, a teoria do fato
consumado. Para esta teoria, o decurso do tempo,
em situações excepcionais, tem idoneidade para con-
validar relações jurídicas em virtude de decurso do
tempo. Um bom exemplo é o caso do candidato que,
reprovado em uma das fases, consegue liminar para
prosseguir no certame, até que eventualmente seja
aprovado. Existem servidores que ficam amparados
por liminares durante muitos anos, ultrapassando até
mesmo um decênio. A grande pergunta era se esses
servidores deveriam permanecer no cargo com base
na teoria do fato consumado.
“Errado”. Segundo decisão do Supremo Tribu-
nal Federal (Plenário. Re 608482/ RN, julgado em
01/08/2014), a teoria do fato consumado não é aplicá-
vel ao candidato que assumiu o cargo em virtude de
decisão precária (liminar em mandado de segurança)
que posteriormente não foi confirmada. Segundo a
Corte, não se pode invocar o princípio da confiança
legítima, uma vez que o candidato sabe da preca-
riedade da medida judicial. Observe, ademais, que a
posse não se dá por iniciativa da Administração. Ocor-
re, isto sim, por força de medida judicial liminar. Por-
tanto, não há conduta da Administração Pública que
despertaria confiança legítima no candidato.
11. (Cespe – Analista Judiciário – Área Judiciária –
TRE-MS/2013) Em relação ao objeto e às fontes do
direito administrativo, assinale a opção correta.
a) O Poder Executivo exerce, além da função ad-
ministrativa, a denominada função política de
governo  – como, por exemplo, a elaboração de
políticas públicas, que também constituem obje-
to de estudo do direito administrativo.
b) As decisões judiciais com efeitos vinculantes ou eficá-
cia erga omnes são consideradas fontes secundárias
de direito administrativo, e não fontes principais.
c) São exemplos de manifestação do princípio da
especialidade o exercício do poder de polícia e as
chamadas cláusulas exorbitantes dos contratos
administrativos.
d) Decorrem do princípio da indisponibilidade do in-
teresse público a necessidade de realizar concurso
público para admissão de pessoal permanente e as
restrições impostas à alienação de bens públicos.
e) Dizer que o direito administrativo é um ramo do
direito público significa o mesmo que dizer que
 Direito
Administrativo
Leandro Bortoleto

DICAS sões bipolaridade do direito administrativo2 ou

binômio3 do direito administrativo.
1. CONCEITO E FONTES DO DIREITO AD- • Síntese dos princípios da Administração Pública4:
MINISTRATIVO
• O direito administrativo é o “conjunto harmônico PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
de princípios jurídicos que regem os órgãos, os • prerrogativa
agentes e as atividades públicas tendentes a Supremacia
• interesse público prevalece
realizar concreta, direta e imediatamente os fins do interesse
sobre privado
desejados pelo Estado”1. público
• interesse público primário
• A principal fonte do direito administrativo é a lei,
mas deve ser concebida em sentido amplo, isto é, Indisponibili­ • sujeição
abrange todos os atos legislativos. Nesse sentido, dade do inte­
resse público • interesse público é indisponível
além das leis ordinárias, complementares e dele-
gadas, inclui, ainda, as medidas provisórias, os • atuação de acordo com a lei e o
decretos legislativos, as resoluções legislativas, a direito
Constituição Federal, as Emendas à Constituição, Legalidade
• esfera pública: não vigora
as Constituições estaduais, a Lei Orgânica do Dis-
autonomia da vontade
trito Federal e as Leis Orgânicas dos Municípios.
São as chamadas fontes primárias. De todos os • busca da finalidade pública
atos legislativos apontados, por óbvio, a Cons- • atos imputados à Administra-
tituição Federal é a principal fonte, na qual há Impessoalidade
ção: imputação
diversos dispositivos aplicados ao direito admi-
• proibição de promoção pessoal
nistrativo (por exemplo, art. 5º, 21, 23, 37).
• A jurisprudência em regra, caráter orientador, • honestidade, boa-fé, lealdade,
Moralidade
mas há casos em que tem força vinculante. Exem- padrões morais e éticos
plos: as decisões proferidas pelo STF na ação • transparência; publicação dos
direta de inconstitucionalidade, na ação declara- Publicidade
atos administrativos
tória de constitucionalidade (CF, art. 102, § 2º) e a
súmula vinculante. • rendimento; atuação eficiente;
Eficiência
organização eficiente
2. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO Continuidade
• Os princípios são normas e vinculam a Adminis- do serviço • serviço público não pode parar
tração Pública. STF (RE 579.951): a vedação do público
“nepotismo não depende de lei formal para coibir
• administração anula e revoga
a prática. Proibição que decorre diretamente dos Autotutela
seus próprios atos
princípios contidos no art. 37, caput, da Constitui-
ção Federal”.
• O regime jurídico administrativo é o conjunto
de princípios que confere prerrogativas e impõe 2. DI PIETRO, Maria Sylvia Zanella. Direito administra-
sujeições à Administração Pública. É a interação tivo. 25. ed. São Paulo: Atlas, 2012. p. 62.
de dois polos opostos. Por isso, o uso das expres- 3. Fernando Garrido Fala apud Celso Antônio Ban-
deira de Mello (Curso de direito administrativo. 27.
ed. São Paulo: Malheiros, 2010. p. 56).
1. Direito administrativo brasileiro. 36. ed.São Paulo: 4. BORTOLETO, Leandro. Direito administrativo. Salva-
Malheiros, 2010. p. 40. dor: Juspodivm, 2012. p. 50.
Direito Administrativo   •  Dicas 551
PRINCÍPIOS DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
• administração direta controla
Tutela ou
finalidade da administração
controle
indireta
• criação de pessoa específica
Especialidade
para atuação específica
Presunção de • regra: ato administrativo é legal
legitimidade • produz efeitos até ser extinto
Controle
judicial dos atos • sistema de jurisdição única
administrativos
• aspecto objetivo: princípio da
segurança jurídica. Tentativa
de preservação do ato. Nova
interpretação não retroage
Segurança
jurídica • aspecto subjetivo: princípio da
proteção à confiança. Expec-
tativa do administrado de que
Administração respeitará os
atos por ela praticados.
Motivação ou • indicação dos pressupostos de
fundamentação fato e direito
• meios devem ser adequados
aos fins do ato
Razoabilidade
• utilidade, necessidade, propor-
cionalidade
• coordenação, organização,
Hierarquia
delegação, avocação
3. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA E TERCEIRO
SETOR
• Função administrativa: exercida pelo Poder Exe-
cutivo, de forma típica, e pelo Poder Legislativo e
pelo Poder Judiciário, de maneira atípica.
• Administração Pública: conjunto de pessoas
jurídicas, órgãos públicos e agentes públicos que
realizam a atividade administrativa, consistente
em serviços públicos, fomento, polícia adminis-
trativa e intervenção.
• Administração Pública em sentido amplo:
engloba a atividade política e a atividade admi-
nistrativa, incluindo tanto os órgãos gover-
namentais quanto os órgãos administrativos.
Administração Pública em sentido estrito: cor-
responde, exclusivamente, à função adminis-
trativa exercida pelos órgãos administrativos.
Subdivide-se em: a)sentido subjetivo, formal ou
orgânico (conjunto de pessoas jurídicas, órgãos
públicos e agentes públicos que realizam a ativi-
dade administrativa; quem faz a atividade admi-
nistrativa); b) sentido objetivo, material ou fun-
cional (é a atividade administrativa, que compre-
ende o serviço público, a polícia administrativa, o
fomento e a intervenção; o que é realizado).
• Há várias formas de desempenho da atividade
administrativa5:
FORMAS DE DESEMPENHO DA ATIVIDADE
ADMINISTRATIVA
• atividade é realizada por
Concentrada um único órgão
(concentração) • pessoa jurídica sem divisão
interna
• atividade é realizada por
vários órgãos
Desconcentrada • pessoa jurídica com divisão
(desconcentração) interna
• distribuição interna de
competência
• atividade é realizada direta-
Centralizada
mente pela pessoa política,
(centralização)
por meio de seus órgãos
• atividade é realizada por
Descentralizada outra pessoa jurídica
(descentralização) • distribuição externa de
competência
• Administração direta: conjunto de órgãos que
compõem a pessoa política.
• Administração indireta: conjunto das pessoas
administrativas, com personalidade de direito
público ou de direito privado, patrimônio próprio
e autonomia administrativa, vinculadas à admi-
nistração direta, criadas para o desempenho de
determinada atividade administrativa.
• Classificação dos órgãos públicos:
a) Quanto à posição estatal ou hierarquia: inde-
pendentes (representam as funções principais do
Estado; não estão subordinados a nenhum outro);
autônomos (estão situados abaixo dos órgãos
independentes; possuem autonomia administra-
tiva, financeira e técnica.); superiores (subordinados
aos autônomos e independentes; possuem poder
de direção, mas não têm autonomia administrativa
nem financeira); subalternos (possuem pequeno
poder de decisão; atividades de execução).
b) Quanto à estrutura: simples (não se subdivi-
dem em outros); compostos: (subdividem-se em
outros órgãos)
5. BORTOLETO, Leandro. Direito administrativo. Salva-
dor: Juspodivm, 2012. p. 69.
 552
c) Quanto à atuação funcional ou composição:
singulares ou unipessoais (a atuação do órgão é
realizada de acordo com a decisão de um único
agente); coletivos ou pluripessoais (a atuação do
órgão é decidida por vários agentes).
d) Quanto à esfera de atuação: centrais (atuam em
toda a área territorial da pessoa); locais (atuam
apenas em parte do território da pessoa que inte-
gram)
• São características dos órgãos públicos: a) cria-
ção e extinção por lei; b) resultado da descon-
centração; c) despersonalizados; d) não possuem
patrimônio próprio; e) não possuem capacidade
processual; f ) alguns órgãos podem ser parte em
processo para defesa de prerrogativa; g) podem
celebrar contrato de gestão; h) órgãos gestores
de orçamento devem ser inscritos no CNPJ.
• O candidato deve se atentar para não confundir
as definições das entidades da administração
indireta. Ter personalidade jurídica, patrimônio
próprio, autonomia administrativa, submeter-se
a controle da administração direta, por exemplo,
não identificam nenhuma das pessoas e o que
deve ser observado é se a personalidade é de
direito público ou de direito privado, se é criada
por lei ou se a lei autoriza a criação e qual a ativi-
dade desempenhada.
• Autarquia: lei cria; personalidade de direito
público; atividade típica do Estado.
• Fundação Pública: lei cria (personalidade de
direito público) e lei autoriza (personalidade
de direito privado); atividade não exclusiva do
Estado (interesse público).
• Sociedade de economia mista e Empresa
Pública: lei autoriza; personalidade de direito pri-
vado; prestação de serviço público ou exploração
de atividade econômica.
Lei 13.303/16 (estatuto das estatais) “estatuto
jurídico da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias, abran-
gendo toda e qualquer empresa pública e socie-
dade de economia mista da União, dos Estados,
do Distrito Federal e dos Municípios que explore
atividade econômica de produção ou comer-
cialização de bens ou de prestação de serviços,
ainda que a atividade econômica esteja sujeita ao
regime de monopólio da União ou seja de presta-
ção de serviços públicos” (art. 1º, caput).
Exploração de atividade econômica pelo Estado
será exercida por meio de empresa pública, de
sociedade de economia mista e de suas subsidi-
árias. Lei precisa indicar de forma clara a presença
de relevante interesse coletivo ou imperativo de
segurança nacional, nos termos do caput do art.
173 da Constituição Federal.
Leandro Bortoleto
Depende de autorização legal: criação de
empresa pública ou de sociedade de economia
mista; criação de suas subsidiárias; participação
de qualquer delas em empresa privada, cujo
objeto social deve estar relacionado ao da inves-
tidora
Empresa pública (art. 3º): entidade dotada de
personalidade jurídica de direito privado, com
criação autorizada por lei e com patrimônio pró-
prio, cujo capital social é integralmente detido
pela União, pelos Estados, pelo Distrito Federal
ou pelos Municípios. Podem participar no capital
social outras pessoas jurídicas de direito público
interno, bem como as entidades da administra-
ção indireta da União, dos Estados, do Distrito
Federal e dos Municípios, desde que pessoas
jurídicas de direito público interno, bem como
de entidades da administração indireta da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
Sociedade de economia mista (art. 4º): entidade
dotada de personalidade jurídica de direito pri-
vado, com criação autorizada por lei, sob a forma
de sociedade anônima, cujas ações com direito
a voto pertençam em sua maioria à União, aos
Estados, ao Distrito Federal, aos Municípios ou a
entidade da administração indireta.
• Agência reguladora: estão sendo criadas como
autarquia em regime especial; maior autonomia;
deve ter personalidade de direito público.
• Agência executiva: é uma qualificação, um título,
que é dado a uma autarquia ou a uma fundação
pública. São requisitos (art. 51 da Lei nº 9.649/98)
a existência de plano estratégico de reestrutura-
ção e de desenvolvimento institucional em anda-
mento e a celebração de contrato de gestão com
o ministério supervisor. A qualificação se dá por
ato do Presidente da República.
• Consórcio público: está regulado pela Lei nº
11.107/05. Trata-se de uma nova pessoa adminis-
trativa que surge da união entre pessoas políticas
(União, Estados, Distrito Federal e Municípios). Em
um primeiro momento, há o protocolo de inten-
ções, que é uma espécie de ajuste preliminar
entre as pessoas políticas, no qual há a definição
do objeto do consórcio, quais são seus partici-
pantes, qual sua duração, qual a forma de eleição
do representante legal. Depois, o protocolo de
intenções deve ser publicado na imprensa oficial
e, na sequência, ele deve ser ratificado por lei em
cada um dos entes consorciados.
• Consórcio público poderá ter personalidade de
direito público (associação pública; conhecido
como autarquia interfederativa ou autarquia
multifederada) ou de direito privado.
Direito Administrativo   •  Dicas 553

• Contrato de consórcio: formaliza a constituição h) escolas privadas dedicadas ao ensino formal não
do consórcio. gratuito e suas mantenedoras;
• Contrato de rateio: formaliza a entrega de recur- i) organizações sociais;
sos dos entes consorciados para o consórcio.
j) cooperativas;
• Contrato de programa: instrumento usado
quando um dos consorciados assumir a obriga- k) fundações públicas;
ção de prestar serviço por meio de seus órgãos
l) fundações, sociedades civis ou associações de
ou entidades.
direito privado criadas por órgão público ou por
TERCEIRO SETOR fundações públicas;
• Marco regulatório: Lei 13.019/14. Disposições da
m) organizações creditícias que tenham qualquer
nova lei não se aplicam às organizações sociais,
tipo de vinculação com o sistema financeiro
reguladas pela Lei nº 9.637/98, nos termos do art.
3º, III. Quanto às organizações da sociedade civil, nacional a que se refere o art. 192 da Constituição
objeto da Lei nº 9.790/99, as disposições aplicam- Federal.
-se, no que couber. • Diferenças entre OS e Oscip: a) a OS opera a
Parcerias são formalizadas: absorção de determinada atividade que o Estado
a) quando houver transferência de recursos: esteja fazendo e, com frequência, leva à extinção
termo de colaboração (para a realização de do órgão público que realizava a mesma ativi-
atividades de interesse público propostas pela dade e, por outro lado, a Oscip representa verda-
Administração Pública, nos termos do art. 16) deira parceria e não há extinção de órgãos; b) a
e por termo de fomento (para a realização outorga da qualificação é ato discricionário na OS
de atividades de interesse público propostas e ato vinculado na Oscip; c) o vínculo na OS é con-
pela organização da sociedade civil, conforme trato de gestão e na Oscip é termo de parceria;
o art. 17); em ambos os casos: exigência de
d) na OS, há exigência de que tenha a presença
escolha da entidade do Terceiro Setor por
meio de um processo seletivo denominado de representantes do poder público no órgão de
Chamamento Público, salvo as exceções pre- administração, o que não ocorre com a Oscip; e)
vistas em lei; no caso de desqualificação, os bens adquiridos
com recursos públicos serão revertidos ao Poder
b) quando não houver transferência de recursos:
acordo de cooperação. Público, no caso da OS e, se for Oscip, será transfe-
rida à outra Oscip, de preferência, na mesma área
• Organização social (OS) e Organização da
de atuação.
Sociedade Civil de Interesse Público (Oscip): são
entidades civis sem fins lucrativos, integrantes • Sistematização da Administração Pública e do
do setor privado, que recebem a qualificação do Terceiro Setor6:
Poder Público. Oscip: deve estar em funciona-
mento regular há, no mínimo, 3 anos. ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA
• Não podem ser qualificadas como Oscip (art. 2º):
ADMINISTRAÇÃO ADMINISTRAÇÃO
a) sociedades comerciais; INDIRETA DIRETA
b) sindicatos, associações de classe ou de represen-
Conjunto das pessoas Conjunto dos órgãos
tação de categoria profissional;
administrativas, com públicos que integram as
c) instituições religiosas ou voltadas para a dissemi- personalidade de direito pessoas jurídicas políticas
nação de credos, cultos, práticas e visões devo- público ou de direito pri-
cionais e confessionais; vado, patrimônio próprio Pessoas jurídicas de
d) organizações partidárias e assemelhadas, inclu- e autonomia administra- direito público
sive suas fundações; tiva, vinculadas à admi-
nistração direta, criadas
e) entidades de benefício mútuo destinadas a pro- para o desempenho de União, Estados, Distrito
porcionar bens ou serviços a um círculo restrito determinada atividade Federal e Municípios
de associados ou sócios; administrativa
f ) entidades e empresas que comercializam planos
de saúde e assemelhados;
g) instituições hospitalares privadas não gratuitas e 6. BORTOLETO, Leandro. Direito administrativo. Salva-
suas mantenedoras; dor: Juspodivm, 2012. p. 106.
 554 Leandro Bortoleto

ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA TERCEIRO SETOR

ADMINISTRAÇÃO ADMINISTRAÇÃO pessoas jurídicas de direito privado, sem fins lucrati-

INDIRETA
Autarquia: direito público
Agência reguladora: autar-
quia em regime especial
Agência Executiva: autar-
quia que recebeu a qualifi-
cação (contrato de gestão)
Fundação Pública: direito
público ou direito privado
Agência Executiva: fun-
dação pública que rece-
beu a qualificação (con-
trato de gestão)
Empresa Pública: direito
privado; prestadora de
serviço público ou explo-
radora de atividade eco-
nômica
Sociedade de Economia
Mista: direito privado;
prestadora de serviço
público ou exploradora
de atividade econômica
Consórcio Público: direito
público (associação
pública) ou direito privado
• Cronologia do regime jurídico único:
05/10/1988
CF, art. 39,
caput
 
Regime
Jurídico Único
vos, pertencentes ao setor privado, que desenvolvem
DIRETA
atividade de interesse público.
Marco regulatório (Lei nº 13.019/14): parcerias firma-
das por: a) termo de fomento ou por termo de colabo-
ração, quando envolverem transferência de recursos
financeiros; entidades são escolhidas por meio de
chamamento público, exceto os casos de dispensa e
inexigibilidade; b) acordo de cooperação, quando não
envolver transferência de recursos financeiros.
Serviço social autônomo
Entidade de apoio
Organização Social (OS)
Vínculo jurídico com a administração direta: contrato
de gestão
Organização da Sociedade Civil de Interesse Público
(Oscip)
–
Vínculo jurídico com a administração direta: termo de
parceria
4. AGENTES PÚBLICOS: DISPOSIÇÕES
CONSTITUCIONAIS
• Regime jurídico único: STF (ADI 2135): foi defe-
rida medida liminar para suspender a eficácia do
art. 39, caput, da Constituição, por vício formal
na aprovação da Emenda nº 19/98, com efeitos
ex nunc, “subsistindo a legislação editada nos ter-
mos da emenda declarada suspensa”, mantendo-
-se, “assim, o então vigente caput do art. 39, que
tratava do regime jurídico único, incompatível
com a figura do emprego público”.
REGIME JURÍDICO ÚNICO
12/12/1990 04/06/1998 23/02/2000 02/08/2007
EC 19, art. 39,
Lei nº 8.112 Lei nº 9.962 ADI 2135
caput
 Emprego 
RJU Fim retorno do
Público
Servidores Regime Regime
União, aut. e
federais Jurídico Único Jurídico Único
fund.

• Síntese sobre concurso público7: CONCURSO PÚBLICO

CONCURSO PÚBLICO - Cargo em comissão: existência de
lei declarando de livre nomeação e
Regra: realização para provimento de cargo efetivo exoneração; atribuições de direção,
- Contratação temporária: neces- de chefia e de assessoramento
Exceção:
sidade temporária e excepcional Pode ser ocupado por ocupante
não realização Exceção:
interesse público de cargo efetivo (lei definirá casos,
não realização
condições e percentuais) e por não
ocupante. Função de confiança: só
ocupante de cargo efetivo
- Agentes públicos de saúde e agen-
7. BORTOLETO, Leandro. Direito administrativo. Salva-
tes de combate a endemias
dor: Juspodivm, 2012. p. 142.