Aula 05

PACOTE PREPARATÓRIO PARA O MPU – TÉCNICO/ADMINISTRAÇÃO
PROF. FABIANO PEREIRA – DIREITO ADMINISTRATIVO (TEORIA)

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Olá!
Seja bem-vindo (a) à nossa aula sobre organização da Administração

Pública brasileira, tema muito freqüente em provas do CESPE
Espero que você esteja assimilando todo o conteúdo de Direito

Administrativo, pois a data da prova está cada vez mais próxima!
Até breve!
Fabiano Pereira
fabianopereira@pontodosconcursos.com.br
Ps.: também estou à sua disposição no FACEBOOK, é só clicar no link

www.facebook.com.br/fabianopereiraprofessor
“Por vezes sentimos que aquilo que fazemos não é senão uma
gota de água no mar. Mas o mar seria menor se lhe faltasse uma
gota”.
Madre Teresa de Calcutá
Prof. Fabiano Pereira www.pontodosconcursos.com.br 1

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ORGANIZAÇÃO ADMINISTRATIVA
ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA DIRETA E INDIRETA
1. Conceito de Administração Pública ........................................... 03
2. Órgãos Públicos
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação

entre Estado e agentes públicos
2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04
2.1.2. Teoria da representação .............................................. 04
2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 04
2.2. Conceito de órgão público .............................................. 05
2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 10
2.4. Capacidade processual ................................................... 11
2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 12
2.6. Classificação .................................................................. 13
3. Centralização e descentralização
3.1. Centralização e descentralização política ....................... 15
3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 16
3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 17
3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 18
3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 18
4. Administração Pública Direta e Indireta
4.1. Administração Pública Direta ........................................... 19
4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 20
4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 20
5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 24

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1. Conceito de Administração Pública
A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único,

pois pode ser estudada e analisada sob vários enfoques diferentes. Dentre os
vários sentidos que podem ser atribuídos à referida expressão, encontram-se o
sentido objetivo, material ou funcional e, ainda, o sentido subjetivo,
formal ou orgânico.
Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida

como o conjunto de órgãos, pessoas jurídicas (entidades políticas e
entidades administrativas) e agentes públicos encarregados do exercício da
função administrativa. Esse é um sentido que as bancas examinadoras gostam
muito de exigir em suas provas, portanto, é necessário ficar atento.
Ao utilizar a expressão “Administração Pública” em sentido subjetivo, a

banca examinadora estará se referindo à composição e organização das
entidades e órgãos que integram a sua estrutura, a exemplo das autarquias,
empresas públicas, entidades políticas (União, Estados, Municípios e Distrito
Federal) etc.
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a

expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais
minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos
órgãos, entidades e agentes que integram a Administração Pública em sentido
subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela
administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e
intervenção administrativa, e não a sua composição e estruturação.
A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente

em seu sentido subjetivo, pois iremos restringir o nosso estudo, neste
momento, aos órgãos e entidades que a integram. E os agentes públicos,
serão esquecidos? É claro que não, iremos estudá-los posteriormente, em uma
aula específica, já que também integram a Administração Pública em sentido
subjetivo.
2. Órgãos públicos
Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos

como pessoas ou sujeitos de direito, podendo estabelecer relações jurídicas
com outras pessoas ou sujeitos de direito, pois é a existência de uma
personalidade que possibilita o estabelecimento de relações jurídicas.
O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de

personalidade jurídica. Entretanto, não possui vontade própria, não
consegue se expressar diretamente para estabelecer relações jurídicas com
outras pessoas ou sujeitos de direito.

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Sendo assim, é obrigado a manifestar a sua vontade através da atuação
de seus agentes públicos, cujos atos praticados lhe são diretamente
imputados (quando o agente público pratica um ato no exercício da função
pública é como se o próprio Estado o tivesse praticado e, portanto, é o ente
estatal que inicialmente deverá ser responsabilizado pelos prejuízos que
eventualmente forem causados a terceiros).
Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se

atribuir a uma pessoa jurídica (Estado) atos praticados por pessoas físicas
(agentes públicos). E, como não poderia ser diferente, são frequentes as
questões em provas sobre o tema.
2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação

entre Estado e agentes públicos
2.1.1. Teoria do mandato
Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da

pessoa jurídica. Tem origem no direito civil, sendo a mais antiga das teorias
criadas para explicar a ligação do Estado (que é uma pessoa jurídica) a uma
pessoa natural (agente público).
Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome

do Estado em virtude de uma “suposta” procuração fictícia que lhes havia
sido outorgada.
Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal

delas afirma que, como o Estado não tem vontade própria, não poderia
outorgar uma procuração a alguém. Assim, a teoria restou superada e você
precisa saber de sua existência apenas para fins de concurso público.
2.1.2. Teoria da representação
Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e

razoáveis, pois afirma que a atuação dos agentes públicos expressaria a
vontade do Estado em decorrência de lei. O agente público seria equiparado
a um tutor ou curador e o Estado seria um “incapaz”.
Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada

doutrinariamente, pois apresentava a ideia de que o Estado estaria escolhendo
os seus próprios representantes, o que não acontece na tutela ou curatela.
Ademais, se o representante ultrapassasse os poderes de representação e
causasse prejuízo a terceiros, o Estado não poderia ser responsabilizado, o que
é inadmissível.

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2.1.3. Teoria do órgão
Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que o
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos públicos, que são
titularizados por agentes públicos. Os atos praticados pelos órgãos são
imputados à pessoa jurídica a cuja estrutura estão integrados, o que se
convencionou denominar de imputação volitiva.
A teoria do órgão distingue a entidade, que possui personalidade
jurídica, do órgão público, que é desprovido de personalidade jurídica.
Para responder às questões de prova: A teoria do órgão teve grande

aceitação doutrinária e jurisprudencial no Brasil, portanto, é importante que
você se lembre de que o Estado manifesta a sua vontade através de seus
órgãos públicos, que são “ocupados” por agentes públicos e não possuem
personalidade jurídica.
2.2. Conceito de órgão público
A conceituação de órgão público mais explorada pelas bancas

examinadoras é a do professor Hely Lopes Meirelles, que os conceitua como
“centros de competência instituídos para o desempenho de funções estatais,
através de seus agentes, cuja atuação é imputada à pessoa jurídica a que
pertencem”.
Uma das principais características do órgão público, que nada mais é do

que uma unidade organizacional (divisão administrativa) dentro de
determinada entidade, é o fato de não possuir personalidade jurídica
própria, já que os seus atos são atribuídos (imputados) à pessoa jurídica a
qual pertencem.
Antes de analisarmos as suas principais características, é necessário que
você saiba que os órgãos públicos são consequência da desconcentração
administrativa.
Pergunta: Professor, o que significa desconcentração
administrativa?
A desconcentração nada mais é que a distribuição interna de
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de
órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada,
criada com o objetivo de tornar mais ágil e eficiente a execução das
finalidades administrativas previstas em lei.
A desconcentração pode ser efetuada tanto pelos entes que compõem a
Administração Direta (União, Estados, Municípios ou Distrito Federal),
quanto pelos entes que integram a Administração Indireta (autarquias,
fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas).

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Em provas de concurso, é mais comum você encontrar questões
afirmando que a desconcentração ocorre no âmbito de uma entidade
pertencente à Administração Direta, o que não está errado. Contudo,
lembre-se de que também poderá ocorrer a criação de órgãos dentro das
entidades administrativas, ou seja, aquelas que integram a Administração
Indireta.
Essa é a informação prevista expressamente no § 2o, artigo 1º, da Lei
9.784/1099 (Lei de processo administrativo federal):
§ 2o Para os fins desta Lei, consideram-se:
I - órgão - a unidade de atuação integrante da estrutura da
Administração direta e da estrutura da Administração indireta;
A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui

personalidade jurídica própria, podendo contrair direitos e obrigações. E, para
facilitar a persecução de seus objetivos, tanto o texto constitucional
quanto a lei criaram vários órgãos dentro de sua estrutura (desconcentração),
encarregando cada um deles de funções específicas.
Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União)

serão imputados à própria União, pois eles não detêm personalidade
jurídica e, portanto, não podem contrair direitos e obrigações.
Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a

União criou uma lei “X”, a União julgou o processo “W” ou a União criou o
Programa de Aceleração do Crescimento (PAC). Mas, por quê? É simples.
Porque a União possui em sua estrutura vários órgãos especializados e cada
um deles é responsável por uma função específica.
Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns

órgãos públicos, denominados independentes, que assumiram a
responsabilidade de criar leis (Congresso Nacional, Câmara dos Deputados e
Senado Federal), de julgar (Tribunais Regionais Federais, Superior Tribunal de
Justiça, Juízes Federais, etc.) e de administrar a máquina estatal (Presidência
da República).
Assim, deve ficar bem claro que a União resolveu criar centros
especializados de competências (órgãos públicos) para facilitar o alcance
de seus objetivos, estabelecidos expressamente no artigo 2º da CF/1988.
Para responder às questões de prova: Todos esses órgãos a que me referi

e que estão previstos diretamente no texto constitucional não possuem
personalidade jurídica. Assim, os atos que praticam são imputados
diretamente à União, que possui personalidade jurídica e pode contrair direitos
e obrigações. Caso um servidor do Senado Federal no exercício de suas
funções públicas, por exemplo, pratique ato que cause prejuízos a um
particular, este deverá acionar judicialmente a União, caso queira pleitear uma
indenização por danos materiais e/ou morais, e não o Senado Federal.

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Mas, por quê? Porque o Senado Federal é um órgão e, portanto, não
possui personalidade jurídica, fato que impede a sua responsabilização pelos
supostos danos materiais e/ou morais.
A desconcentração não ocorre somente no âmbito da Administração
Direta da União, mas também nas esferas estadual, municipal e distrital.
Ademais, também pode ocorrer no âmbito das entidades da Administração
Pública Indireta.
Exemplos: Uma Secretaria Estadual de Fazenda, assim como todas as
demais secretarias de governo de um Estado, são órgãos públicos estaduais. O
mesmo ocorre na esfera municipal, em relação às secretarias municipais de
governo, que também são órgãos.
Nos mesmos moldes, como consequência da necessidade de
especialização técnica e respeito ao princípio constitucional da eficiência, os
órgãos também podem ser criados na estrutura de entidades integrantes da
Administração Pública Indireta.
Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública

Federal Indireta e detentora de personalidade jurídica de Direito Público,
possui em sua estrutura diversos órgãos, cada um deles com atribuições e
competências próprias. Como não possuem personalidade jurídica, esses
órgãos não atuam em nome próprio, mas sim em nome do IBAMA. Portanto,
todas as atividades administrativas executadas pelos órgãos que integram a
estrutura do IBAMA consideram-se praticados pela própria autarquia, o que é
muito lógico.
Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a

organização da Presidência da República e dos Ministérios, que está prevista na
Lei Federal 10.683/03.

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A Presidência da República é o órgão mais importante dentro da
organização administrativa do Poder Executivo Federal. Nos termos da Lei
10.683/03, a Presidência da República possui, dentro de sua própria
estrutura, diversos outros órgãos, que lhe são subordinados.
Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente

(Presidência da República, por exemplo), seria possível a criação de outros
órgãos, subordinados ao primeiro?
Com certeza! Em conformidade com o artigo 1º da citada lei, a
Presidência da República é constituída, essencialmente, pela Casa Civil; pela
Secretaria-Geral; pela Secretaria de Relações Institucionais; pela Secretaria de
Comunicação Social; pelo Gabinete Pessoal; pelo Gabinete de Segurança
Institucional; pela Secretaria de Assuntos Estratégicos; pela Secretaria de
Políticas para as Mulheres; pela Secretaria de Direitos Humanos; pela
Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial; pela Secretaria de
Portos; e pela Secretaria de Aviação Civil, além de vários outros órgãos de
assessoramento.
Ademais, é importante destacar que os Ministérios também são órgãos
diretamente subordinados a outro órgão: a Presidência da República (o
Ministério da Previdência, por exemplo, é subordinado à Presidência da
República).
Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios

também podem desconcentrar a sua estrutura administrativa, criando outros
órgãos internos.
Para responder às questões do CESPE: A desconcentração pressupõe a

existência de apenas uma pessoa jurídica (Analista Judiciário/TRE GO
2009/CESPE). Assertiva correta.
Exemplo: O inciso XII, artigo 29, da Lei 10.683/03, declara que o
MINISTÉRIO DA FAZENDA possui em sua estrutura vários outros órgãos, que
lhe são subordinados. Entre eles, podemos citar o Conselho Monetário
Nacional, o Conselho Nacional de Política Fazendária, o Conselho de Recursos
do Sistema Financeiro Nacional, o Conselho Nacional de Seguros Privados, o
Conselho de Recursos do Sistema Nacional de Seguros Privados, de
Previdência Privada Aberta e de Capitalização, o Conselho de Controle de
Atividades Financeiras, a Câmara Superior de Recursos Fiscais, os 1o, 2o e 3o
Conselhos de Contribuintes, o Conselho Diretor do Fundo de Garantia à
Exportação - CFGE, o Comitê Brasileiro de Nomenclatura, o Comitê de
Avaliação de Créditos ao Exterior, a Secretaria da Receita Federal do Brasil, a
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, a Escola de Administração
Fazendária (ESAF) e até 05 (cinco) secretarias.
Não se desespere! Você não precisa ficar decorando todos esses
órgãos, pois apenas estou explicando como é que se constitui a estruturação
de um órgão público.

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Para conseguir visualizar o que estou escrevendo, observe bem o
seguinte organograma do Ministério da Fazenda, que indica perfeitamente
como estão dispostos os órgãos que integram a sua estrutura administrativa:
Atenção: No organograma do Ministério da Fazenda estão presentes

todos os órgãos e também entidades que fazem parte de sua estruturação.
Todavia, lembre-se de que entidade não é órgão público, pois possui
personalidade jurídica própria (a exemplo do BNB, SUSEP, CEF, Banco Central
etc.). Apesar de estarem inseridas em seu organograma, as entidades
administrativas não estão subordinadas ao Ministério, mas somente
vinculadas, conforme estudaremos posteriormente.
Aprofundando novamente no assunto, é válido esclarecer que todos os
órgãos que integram a estrutura do Ministério da Fazenda também podem
desconcentrar as suas atividades administrativas, como acontece com a
ESAF.

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Observe que, na estrutura da ESAF, iremos encontrar diversos outros
órgãos, tais como diretorias, centros regionais, gerências e chefias e, sendo
assim, todos eles são fruto da desconcentração.
E para não ficar muito cansativo, gostaria apenas de ressaltar que todos
os órgãos citados abaixo também podem se desconcentrar, dando origem a
novos órgãos em suas respectivas estruturas. Na sequência, os novos órgãos
criados também poderão se desconcentrar e assim por diante.
Bem, vai chegar um determinado momento em que a desconcentração
não mais será possível, por questão de lógica.
De qualquer forma, lembre-se de que, independentemente do nível ou do
número de órgãos que foram criados, sempre estaremos nos referindo a uma
única pessoa jurídica. Sendo assim, os atos praticados por todos os órgãos
que apresentei deverão ser imputados à União, que deu origem a toda essa
desconcentração.
Diretor Geral
Diretor-Geral Adjunto
Diretor-Geral Adjunto
Diretoria de Administração – Dirad
Diretoria de Atendimento e Coordenação de Programa – Dirat
Diretoria de Cooperação Técnica e

Pesquisa – Dirco
Diretoria de Educação – Dired
Diretoria de Recrutamento e Seleção – Dires
Centro Estratégico de Formação e Educação Permanente - Cefor
Centro Regional Conjunto de Capacitação para a América Latina no
Brasil – Cecab
Gerencia do Programa de
Educação Fiscal – Geref
Gerência de Tecnologia da Informação – Gerti
Chefia do Contencioso de Cursos e Concursos – Conte
2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos

Nos termos do artigo 61, § 1º, II, “e”, combinado com o artigo 48, XI, da
Constituição Federal, os órgãos públicos somente podem ser criados ou
extintos através de lei.
No momento da desconcentração, podem ser levados em conta o critério
territorial ou material. Quando os órgãos públicos são criados em função de
sua localização territorial, a exemplo da Superintendência Regional da
Polícia Federal em Minas Gerais, em São Paulo, na Bahia, no Amazonas e em
outros Estados, ocorre a desconcentração territorial.

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Por outro lado, a desconcentração pode ocorrer em razão da natureza
das atividades a serem exercidas pelo órgão público, a exemplo do Ministério
da Saúde, Ministério da Educação, Ministério dos Transportes, Ministério da
Previdência, entre outros. Neste caso, estaremos diante da denominada
desconcentração material.
Apesar de a criação de órgãos públicos depender de instrumento legal, é
importante esclarecer que a organização e o funcionamento desses órgãos
pode ocorrer mediante a edição de decreto autônomo, quando não implicar
aumento de despesa nem criação ou extinção de órgãos públicos (artigo 84,
VI, “a”, da CF/88).
Sendo assim, deve ficar bem claro que o Presidente da República não
pode criar ou extinguir órgãos públicos, mas pode expedir decreto para
organizar o funcionamento desses órgãos na Administração Pública Federal,
desde que não implique aumento de despesas. Por simetria, tal prerrogativa
também deve ser estendida aos demais Chefes do Executivo em âmbito
estadual, distrital e municipal.
2.4. Capacidade processual ou judiciária
Segundo o entendimento majoritário da doutrina, é possível definir a

capacidade processual como a capacidade de estar em juízo, ou seja, a
aptidão para atuar pessoalmente na defesa de direitos e obrigações, de
exercer, por si só, os atos da vida civil.
O artigo 7º do Código de Processo Civil declara expressamente que

"toda pessoa que se acha no exercício dos seus direitos tem capacidade para
estar em juízo".
Pergunta: Professor, como os órgãos públicos não são pessoas (físicas

ou jurídicas), existe a possibilidade de figurarem no polo ativo ou passivo de
uma relação processual (uma ação judicial)?
Em regra, não. Entretanto, em caráter excepcional, existem algumas

situações nas quais os órgãos públicos, mesmo não possuindo personalidade
jurídica, poderiam integrar uma relação processual:
1ª) Para a defesa de suas prerrogativas funcionais: nesse caso, é
assegurada capacidade processual aos denominados órgãos independentes e
autônomos para ingressarem com mandado de segurança para a defesa de
suas competências, quando violada por outros órgãos.
Exemplo: Imaginemos que o Poder Executivo deixe de repassar ao
Tribunal de Contas as verbas orçamentárias que lhes são devidas, no prazo
previsto no texto constitucional, desrespeitando a sua autonomia financeira.
Nesse caso, o próprio Tribunal poderá propor um mandado de segurança
com o objetivo de defender as suas prerrogativas constitucionais (direito ao
recebimento dos repasses orçamentários, pois, sem esses recursos, o Tribunal
de Contas não consegue sequer arcar com as suas despesas básicas de
funcionamento).
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2ª) Na defesa dos interesses e direitos dos consumidores: nos
termos do inciso III, artigo 82, do Código de Defesa do Consumidor, alguns
órgãos públicos (mesmo não possuindo personalidade jurídica) são legitimados
a ingressarem com ação judicial na defesa dos interesses e direitos dos
consumidores, individualmente ou a título coletivo.
Exemplo: apesar de ser um órgão público, o PROCON tem importante
atuação em favor dos consumidores. O Superior Tribunal de Justiça, no
julgamento do Recurso Especial 200827/SP, reconheceu a sua capacidade
processual para ingressar com ação judicial:
“Ação civil pública. Direitos individuais homogêneos. Cobrança de taxas indevidas.
Candidatos a inquilinos. Administradoras de imóveis. Legitimidade ativa do PROCON -
Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da Procuradoria Geral do
Estado para ajuizar ação coletiva para proteção de direitos individuais homogêneos.
Prescrição. Multa do art. 84, § 4º, do Código de Defesa do Consumidor. Repetição em
dobro. Multa do art. 538, parágrafo único, do Código de Processo Civil. Súmula n° 07
da Corte.
1. O PROCON - Coordenadoria de Proteção e Defesa do Consumidor, por meio da
Procuradoria Geral do Estado, tem legitimidade ativa para ajuizar ação coletiva em
defesa de interesses individuais homogêneos, assim considerados aqueles direitos com
origem comum, divisíveis na sua extensão, variáveis individualmente, com relação ao
dano ou à responsabilidade. São direitos ou interesses individuais que se identificam em
função da origem comum, a recomendar a defesa coletiva, isto é, a defesa de todos os
que estão presos pela mesma origem. No caso, o liame está evidenciado, alcançando os
candidatos a inquilinos que são cobrados de taxas indevidas (STJ, Resp 200827/SP,
relator Ministro Carlos Alberto Menezes Direito, 3ª T., j. 26/08/2002, DJ
09/12/2002, p. 339).
No julgamento do Recurso Especial nº 1.164.017/PI, de relatoria do Ministro Castro

Meira, cujo acórdão foi publicado em 06/04/2010, a Primeira Seção do Superior
Tribunal de Justiça decidiu que “a Câmara de Vereadores não possui personalidade
jurídica, mas apenas personalidade judiciária (capacidade judiciária), de modo que
somente pode demandar em juízo para defender os seus direitos institucionais,
entendidos esses como sendo os relacionados ao funcionamento, autonomia e
independência do órgão. Para se aferir a legitimação ativa dos órgãos legislativos, é
necessário qualificar a pretensão em análise para se concluir se está, ou não,
relacionada a interesses e prerrogativas institucionais”.
2.5. Principais características dos órgãos públicos
Os professores Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo sintetizaram muito

bem as principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na
maioria deles (não em todos):

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1ª) Integram a estrutura de uma pessoa jurídica;
2ª) Não possuem personalidade jurídica;
3ª) São resultado da desconcentração;
4ª) Alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e financeira;
5ª) Podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de

gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.);
6ª) Não têm capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que
integram;
7ª) Alguns têm capacidade processual para a defesa em juízo de suas

prerrogativas funcionais;
8ª) Não possuem patrimônio próprio.
2.6. Classificação
São várias as classificações de órgãos públicos elaboradas pelos

doutrinadores brasileiros, contudo, nas provas de concurso público, a do
professor Hely Lopes Meirelles ainda é a mais utilizada.
1º) Quanto à posição ocupada na escala governamental ou

administrativa (quanto à posição estatal): órgãos independentes,
autônomos, superiores e subalternos.
Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto

constitucional, representativos dos Poderes Legislativo (Congresso
Nacional, Senado, Câmara dos Deputados, Assembleias Legislativas e Câmara
de Vereadores), Executivo (Presidência da República, Governadoria dos
Estados, DF e Prefeituras) e Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível
incluir nessa classificação também o Ministério Público e os Tribunais de
Contas.
Destaca-se que esses órgãos não estão subordinados a quaisquer outros

e são ocupados por agentes políticos.
Autônomos são os órgãos que se encontram diretamente

subordinados aos órgãos independentes, apesar de figurarem no topo da
hierarquia administrativa. Detêm autonomia técnica, administrativa e
financeira. Dentre eles, podemos citar os Ministérios, os órgãos integrantes da
estrutura administrativa da Presidência da República (Casa Civil, Secretaria-
Geral, Secretaria de Relações Institucionais, etc), entre outros.

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Os órgãos superiores são aqueles que detêm poder de direção,
controle, decisão e comando dos assuntos de sua competência específica, mas
sempre sujeitos à subordinação e ao controle hierárquico de uma chefia mais
alta. Nessa categoria, podemos incluir os órgãos que estão diretamente
subordinados aos órgãos autônomos e, em alguns casos, até mesmo aos
órgãos independentes, tais como as gerências, as coordenadorias, as
procuradorias, os departamentos, as secretarias-gerais etc.
Os órgãos subalternos são aqueles que têm reduzido poder decisório,
responsáveis por atribuições meramente executivas. Segundo o professor Hely
Lopes Meirelles, esses órgãos “destinam-se à realização de serviços de rotina,
tarefas de formalização de atos administrativos, cumprimento de decisões
superiores e primeiras decisões em casos individuais, tais como os que, nas
repartições públicas, executam as atividades-meio e atendem ao público,
prestando-lhes informações e encaminhando os requerimentos, como as
portarias e as seções de expediente”.
2º) Quanto à estrutura: simples e compostos.

Podemos entender como órgãos simples aqueles constituídos por um
único centro de competência. São órgãos que não possuem em sua estrutura
outros órgãos que lhe sejam subordinados, atuando de forma isolada. Não
possuem subdivisões internas.
O número de agentes públicos que compõem o órgão não é relevante
para essa definição, o que interessa é a inexistência de outros órgãos em sua
estrutura, sendo possível citar como exemplo uma portaria ou uma seção de
cópias de documentos.
Os órgãos compostos são fruto da desconcentração administrativa e
reúnem, em sua estrutura, diversos outros órgãos, que lhes são subordinados.
Podemos citar como exemplo o Ministério da Fazenda, que possui em sua
estrutura diversos outros órgãos, como a Receita Federal do Brasil, Secretaria
do Tesouro Nacional, ESAF, entre outros.
3º) Quanto à atuação funcional: órgãos singulares ou unipessoais

e colegiados ou pluripessoais.
Órgãos singulares ou unipessoais são aqueles cujas atuações e
decisões mais importantes estão centralizadas em um único agente, que é o
seu titular. Isso não quer dizer que o órgão tenha que ser formado por um
único agente (na maioria das vezes, o órgão é formado por diversos agentes),
mas sim que as decisões sejam tomadas pelo seu representante máximo.
Como exemplo, podemos citar as chefias do Poder Executivo (Presidência da
República, Governadoria dos Estados e do DF e Prefeituras), pois, nesses
casos, as decisões são centralizadas na autoridade máxima (Chefe do
Executivo), independentemente da quantidade de agentes públicos que
trabalhem no órgão.

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Colegiados ou pluripessoais são aqueles que atuam mediante a
manifestação obrigatória e conjunta de seus principais membros, mediante
votação, sendo necessária a observância das regras previstas nos respectivos
regimentos internos. Podemos citar como exemplo as casas legislativas, os
tribunais integrantes do Poder Judiciário (o plenário do STF é um caso típico) e
os órgãos que têm a denominação de comissão, conselho, turma, etc.
4º) Quanto às funções exercidas: ativos, consultivos e de

controle.
Órgãos ativos são aqueles que editam atos administrativos com o

objetivo de materializar as atividades administrativas, como acontece com os
Ministérios, por exemplo.
Órgãos consultivos são aqueles que elaboram pareceres com o

objetivo de subsidiar as decisões de outros órgãos públicos, a exemplo do
Conselho de Defesa Nacional.
Órgãos de controle são aqueles que exercem atribuições de

fiscalização e controle em relação a outros órgãos, a exemplo do Tribunal de
Contas da União.
3. Centralização e descentralização
3.1. Centralização e descentralização política

As expressões “centralização” e “descentralização” podem ser estudadas
tanto no âmbito do Direito Constitucional quanto no âmbito do Direito
Administrativo.
Analisando-as sob o âmbito constitucional, a expressão
“centralização” refere-se à manutenção do poder político (poder de legislar)
em um único núcleo. Nesse caso, a função legislativa não é repartida entre
vários entes, mas centralizada em um ente central, que é o único responsável
pela edição de leis, que são de âmbito nacional. É o que ocorre nos
denominados Estados Unitários, sendo possível citar como exemplos o
Uruguai, a França, a Itália, dentre outros.
Na “descentralização” ocorre justamente o contrário, pois o poder de
legislar (poder político) é repartido entre várias pessoas jurídicas, como
acontece no Brasil. Nesse caso, além da União (através do Congresso
Nacional), também podem criar leis os Estados, Distrito Federal e os
Municípios, através de suas respectivas casas legislativas.
A descentralização política é característica marcante nos países que
adotam a Federação como forma de estado, como ocorre no Brasil e nos
Estados Unidos.

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3.2. Centralização e descentralização administrativas
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre
quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente,
em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas
respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou
jurídicas.
Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função
administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade, que
ocorrerá através de seus respectivos órgãos e agentes públicos.
Exemplo: Na esfera municipal, o serviço de ensino fundamental é
exercido diretamente pelo Município, através das escolas públicas, que são
órgãos públicos.
Pergunta: Diante do que acabei de afirmar, suponhamos que um

estudante sofra graves lesões corporais no interior da escola, causadas por um
professor. Caso o pai decida ajuizar uma ação de reparação pelos respectivos
danos morais e materiais sofridos pelo filho, quem responderá judicialmente?
O Município, a Secretaria Municipal de Educação ou a própria escola? Pense
bem... Tem certeza?
É claro que será o Município, pois, dentre as alternativas apresentadas, é

o único que possui personalidade jurídica. A Secretaria Municipal de Educação
é apenas um órgão inserido na estrutura administrativa do Município, assim
como a escola pública também é um órgão, nesse caso, inserido na estrutura
da Secretaria Municipal.
Por outro lado, ocorre a “descentralização administrativa” quando um

ente estatal (União, Estados, DF e Municípios) transfere a outra pessoa,
pública ou privada, o exercício de uma determinada atividade administrativa.
Nesse caso, a função administrativa não será executada por órgãos públicos,
mas por outra pessoa jurídica, com personalidade jurídica distinta do ente
estatal que transferiu a execução da função administrativa.
Conforme declara o professor Celso Antônio Bandeira de Mello, na

“descentralização, o Estado atua indiretamente, pois o faz através de outras
pessoas, seres juridicamente distintos dele, ainda quando sejam criaturas suas
e por isso mesmo se constituam, como ao diante se verá, em parcelas
personalizadas da totalidade do aparelho administrativo estatal”.
Na descentralização administrativa, existirá uma pessoa interposta

entre o Estado e o beneficiário da atuação estatal, que será denominada
entidade descentralizada. Esta será responsável por desempenhar a
atividade administrativa, ou seja, prestar o serviço público, exercer o poder de
polícia administrativa ou praticar atividades de fomento público.

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EXEMPLO DE PROVA: (Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE)
Considere que o órgão responsável pela infraestrutura de transporte
de determinada região repassou para outra pessoa jurídica a
atribuição de executar obras nas estradas sob sua jurisdição. Nessa
situação, caracteriza-se a ocorrência de desconcentração.
A desconcentração ocorre sempre no âmbito de uma mesma pessoa jurídica,
dando origem a órgãos públicos. Dessa forma, como o texto da assertiva
afirmou que a execução de obras foi repassada para “outra pessoa jurídica”,
ficou caracterizada a descentralização da atividade.
A doutrina majoritária apresenta três espécies de descentralização
administrativa: a descentralização territorial (ou geográfica); a
descentralização por serviços ou outorga (descentralização funcional ou
técnica); descentralização por colaboração ou delegação.
3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial

Antes de a Constituição Federal de 1988 determinar a extinção dos
territórios, existia, no Brasil, a denominada descentralização territorial ou
geográfica. Nessa espécie de descentralização, cria-se um território (que terá
personalidade jurídica de Direito Público interno) e a ele é concedida
capacidade administrativa genérica.
A descentralização territorial ocorre tipicamente nos Estados Unitários,
como é o exemplo da França. No Brasil, atualmente, não temos esse tipo de
descentralização, pois a Constituição Federal de 1988 determinou a
transformação dos antigos territórios de Roraima e do Amapá em Estados da
Federação (artigo 14 do ADCT da CF/88). Da mesma forma, o antigo território
de Fernando de Noronha foi incorporado ao Estado de Pernambuco, nos
moldes do artigo 15 do ADCT da CF/88.
Apesar de não existirem territórios no Brasil, lembre-se de que o artigo
18 da CF/88 afirma que “os Territórios Federais integram a União, e sua
criação, transformação em Estado ou reintegração ao Estado de origem serão
reguladas em lei complementar”.
Sendo assim, caso posteriormente o Congresso Nacional decida pela
criação de um novo território, este será fruto de uma descentralização
administrativa da União, integrando a sua estrutura.
3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga

Na descentralização por outorga, uma entidade política (União,
Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação, em ambos os casos
através de lei específica, de entidades administrativas (autarquias, fundações
públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que receberão a
titularidade e a responsabilidade pela execução de uma determinada
atividade administrativa.

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Exemplo: O inciso VI, artigo 23, da CF/1988, declara expressamente
que “é competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios protegerem o meio ambiente e combaterem a poluição em qualquer
de suas formas”. Sendo assim, na esfera federal, a União poderia exercer
diretamente essa atribuição administrativa de proteger o meio ambiente,
criando um órgão público específico para tal.
Entretanto, com o objetivo de diminuir o excesso de atividades

administrativas que estão sob a sua responsabilidade e, ainda, em respeito ao
princípio constitucional da eficiência, a União decidiu descentralizar essa
atividade, criando o IBAMA.
O IBAMA foi criado sob a forma de uma autarquia e recebeu, através de

lei específica, a titularidade e a execução, em todo o território nacional, do
poder de polícia administrativa na área ambiental, por prazo indeterminado.
É válido destacar que, por ser uma autarquia, o IBAMA será uma pessoa
jurídica de Direito Público, ou seja, terá personalidade jurídica própria e,
portanto, estará apto a contrair direitos e obrigações em seu próprio nome.
3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração
Na descentralização por delegação, uma entidade política (União,

Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de contrato
administrativo ou ato unilateral, transfere o exercício de determinada
atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica, que já atuava
anteriormente no mercado.
Algumas diferenças existentes na descentralização por outorga e

delegação são muito cobradas em concursos e, portanto, vejamos as
principais:
1ª) Na outorga ocorre a transferência da titularidade e da execução do

serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da execução,
ou seja, a titularidade do serviço permanece com o ente estatal.
Exemplo: Em âmbito municipal, é muito comum a contratação de

empresas privadas para a prestação do serviço público de transporte coletivo
urbano, apesar de esta atividade ser prevista no inciso V do artigo 30 da CF/88
como de competência do Município.
Isso ocorre em virtude da descentralização por delegação, que

possibilita ao ente estatal firmar um contrato administrativo de concessão de
serviço público, através do qual será transferida ao particular apenas a
execução do serviço e não a titularidade.

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Apesar da delegação do serviço, compete ao Município exercer uma
ampla fiscalização dos serviços que estão sendo prestados pela concessionária,
garantindo-se, assim, a qualidade, a eficiência e a satisfação dos usuários.
2º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução dos

serviços ocorre através de lei, enquanto, na delegação, ocorre através de
contrato administrativo ou ato unilateral (nos casos das autorizações de
serviços públicos, por exemplo).
3º) Em regra, a outorga ocorre por prazo indeterminado, enquanto a

delegação tem prazo determinado em contrato.
4º) Na outorga, a transferência da titularidade e da execução do serviço

é feita apenas por uma entidade política (União, Estados, DF e Municípios).
Por outro lado, na delegação é possível que tenhamos no pólo ativo da
transferência da execução do serviço tanto uma entidade política quanto
uma entidade administrativa, apesar de esta última hipótese não ser muito
comum. No setor de telecomunicações, temos um bom exemplo de delegação
efetuada por uma entidade administrativa: a ANATEL, que é uma autarquia,
transferiu para os particulares apenas a execução dos serviços de
telecomunicações, permanecendo com a titularidade.
Para responder às questões do CESPE: Considere que um estado crie, por

meio de lei, uma nova entidade que receba a titularidade e o poder de
execução de ações de saneamento público. Nessa situação, configura-se a
descentralização administrativa efetivada por meio de outorga (Técnico
Administrativo/MPU 2010/CESPE). Assertiva correta.
4. Administração Pública Direta e Indireta
São muito comuns as questões em provas diferenciando Administração

Pública Direta e Indireta. Entretanto, tenho certeza de que você jamais errará
esse tipo de questão em prova, pois iremos estudar profundamente o tema,
analisando todas as espécies de entidades que integram a Administração
Pública, principalmente a indireta.
4.1. Administração Pública Direta

O Decreto-Lei nº. 200/67, em seu artigo 4º, inciso I, declara
expressamente que a Administração Pública Federal compreende a
“Administração Direta, que se constitui dos serviços integrados na estrutura
administrativa da Presidência da República e dos ministérios” e ainda a
Administração Indireta.
Como é possível perceber, o conceito de Administração Pública Direta
está previsto diretamente no texto legal, não comportando maiores dúvidas
ou discussões. Na esfera federal, é composta pela União (que detém
personalidade jurídica de direito público) e de todos os órgãos que integram a

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estrutura da Presidência da República, previstos na Lei 10.683/03:
Ministérios, Casa Civil, Secretaria-Geral, Secretaria de Relações Institucionais,
Secretaria de Comunicação Social, entre outros.
Da mesma forma que ocorre na esfera federal, os Estados, Distrito
Federal e Municípios possuem autonomia política para se auto-organizarem.
Entretanto, o que se observa na prática é que todos os entes políticos
estaduais e municipais têm seguido a estrutura administrativa estabelecida no
âmbito da União.
4.2. Administração Pública Indireta

Além de apresentar expressamente o conceito de Administração Direta, o
Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 4º, II, “a”, declara ainda que a
Administração Pública Federal Indireta compreende as autarquias, empresas
públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas, todas
dotadas de personalidade jurídica própria.
Todavia, é importante destacar que a Lei 11.107/05, que dispõe sobre os
consórcios públicos, estabelece expressamente em seu artigo 6º, § 1º, que
“o consórcio público com personalidade jurídica de Direito Público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados”.
Atenção: No conceito de Administração descentralizada,
anteriormente estudado, estão incluídas todas as entidades que integram a
Administração Indireta, ou seja, as autarquias, empresas públicas, sociedades
de economia mista e fundações públicas, que recebem a incumbência de
executarem uma determinada função administrativa mediante outorga.
Além disso, é válido lembrar que também se incluem nesse conceito as
pessoas físicas ou jurídicas privadas que executam atividades administrativas
mediante delegação, a exemplo dos concessionários, permissionários e
autorizatários de serviços públicos.
Para responder às questões de prova: Fique atento às “pegadinhas” de

prova, pois as expressões “Administração Descentralizada” e “Administração
Indireta” não são sinônimas. Nesta última, não se incluem os
concessionários, permissionários e autorizatários de serviços públicos.
4.3. Criação das entidades integrantes da Administração Indireta

As regras constitucionais para a criação das entidades integrantes da
Administração Pública Indireta estão previstas no inciso XIX, artigo 37, da
Constituição Federal de 1988:
“XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e autorizada a
instituição de empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação,
cabendo à lei complementar, neste último caso, definir as áreas de sua
atuação”.

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Como é possível observar, algumas entidades serão criadas diretamente
por lei específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras
terão a sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de
Direito Privado, empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique
atento, pois essas peculiaridades são muito cobradas em provas.
Caso a entidade seja criada diretamente por lei específica, será

instituída com personalidade jurídica de direito público. Entretanto, se a
criação for apenas autorizada por lei específica, será regida pelo direito
privado.
Uma questão que anteriormente gerou bastante polêmica, mas que

parece ter sido pacificada pelo Supremo Tribunal Federal, refere-se à
existência de duas espécies de fundações públicas: de Direito Público e de
Direito Privado.
A polêmica foi criada porque até a promulgação da emenda

constitucional 19, que alterou o artigo 37, XIX, da CF/1988, as fundações
públicas não podiam ter a criação autorizada por lei específica, somente
podiam ser criadas por lei específica. O texto anterior era o seguinte:
“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas

públicas, sociedades de economia mista, autarquias ou fundações
públicas”.
O Supremo Tribunal Federal já se manifestou por várias vezes no sentido

de que existem duas espécies de fundações públicas: as de Direito Público
e as de Direito Privado. As primeiras são criadas por lei específica, nos
mesmos moldes das autarquias e, portanto, são regidas pelo Direito Público. A
segunda espécie terá a criação autorizada por lei específica e, portanto, será
regida pelo Direito Privado.
Além disso, independentemente do regime adotado (público ou privado),

as fundações públicas somente poderão atuar em áreas definidas em lei
complementar, que, até o momento, ainda não foi criada.
No processo de criação de autarquias e fundações públicas de Direito

Público, a própria lei específica será responsável por conceder personalidade
jurídica a essas entidades, independentemente de registro posterior de seus
atos constitutivos nos órgãos competentes (Cartório de Registro de Pessoas
Jurídicas ou Junta Comercial, por exemplo).
Em relação às entidades que têm a criação apenas autorizada em lei

específica (fundações públicas de Direito Privado, empresas públicas e
sociedades de economia mista), a personalidade jurídica somente será
assegurada com a edição de decreto pelo chefe do Poder Executivo (que será
responsável pela organização e estruturação da entidade) e o respectivo
registro de seus atos constitutivos na Junta Comercial ou no Cartório de
Registro Civil das Pessoas Jurídicas.

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Nas pessoas jurídicas de Direito Público, a própria lei criadora concede
“existência jurídica” à entidade, ou seja, personalidade jurídica que culmina
na possibilidade de contrair direitos e obrigações em nome próprio.
Em relação às entidades regidas pelo Direito Privado, essa possibilidade

de contrair direitos e obrigações somente ocorrerá com a publicação da lei
específica autorizando a criação e, na sequência, com a elaboração e registro
do ato constitutivo (decreto do Chefe do Executivo) nos órgãos competentes.
Outro dispositivo que merece destaque é o inciso XX, do artigo 37, da

Constituição Federal de 1988, que apresenta as regras gerais sobre a criação
de subsidiárias de empresas públicas e sociedades de economia mista:
“XX – depende de autorização legislativa, em cada caso, a criação

de subsidiárias das entidades mencionadas no inciso anterior,
assim como a participação de qualquer delas em empresa
privada”.
Inicialmente, é válido esclarecer que, para a criação de subsidiárias, não

existe a necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa
(qualquer espécie legislativa). Além disso, nos termos constitucionais, a
autorização legislativa tem que ser concedida em cada caso, ou seja, a cada
criação de uma nova subsidiária.
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a

necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal
Federal, no julgamento da ADI 1649, decidiu que a autorização legislativa
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos
em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou
empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.
"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.

LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR
SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE.
1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia
mista, mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz,
em consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da
Constituição Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a
criação de empresas subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim
na própria lei que instituiu a empresa de economia mista matriz, tendo
em vista que a lei criadora é a própria medida autorizadora. Ação direta
de inconstitucionalidade julgada improcedente."
Assim, o entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o
de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica
(conforme o entendimento do STF), ou, ainda, que deve ser concedida
autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal
do inciso XX, do artigo 37, da CF/1988).

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Fique atento ao modelo de questão, pois podem ser cobrados os dois
entendimentos. Todavia, você saberá identificar a resposta facilmente, pois a
banca não apresentará as duas possibilidades na mesma questão (pelo menos
eu ainda não vi!).
Ultrapassada esta parte “introdutória” sobre a Administração Pública,

começaremos a estudar, a partir de agora, cada uma das entidades que
integram a Administração Pública Indireta, com as suas respectivas
peculiaridades. Por serem várias as entidades (autarquias, fundações públicas,
empresas públicas, sociedades de economia mista e consórcios públicos de
Direito Público), procurarei ser bastante objetivo, restringindo-me às
informações que são realmente importantes para as provas.

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REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA - R.V.P.
1. Criada pelo jurista alemão Otto Gierke, a teoria do órgão declara que a o
Estado manifesta a sua vontade através de seus órgãos, que são compostos de
agentes públicos. Sendo assim, a vontade do órgão é imputada à pessoa
jurídica a cuja estrutura está integrado, o que se convencionou denominar de
imputação volitiva;
2. Não confunda desconcentração e descentralização. A primeira nada

mais é que a distribuição interna de competências dentro de uma mesma
pessoa jurídica, ou seja, a criação de órgãos públicos que fazem parte de uma
estrutura hierarquizada, criada com o objetivo de tornar mais eficiente a
execução das finalidades administrativas previstas em lei. A segunda ocorre
quando a União, DF, Estados ou Municípios desempenham algumas de suas
funções por meio de outras pessoas jurídicas. A descentralização pressupõe a
existência de duas pessoas jurídicas distintas: o Estado e a entidade que
executará o serviço, por ter recebido do Estado essa atribuição;
3. As principais características dos órgãos públicos, que estão presentes na

maioria deles (não em todos), são: integram a estrutura de uma pessoa
jurídica; não possuem personalidade jurídica; são resultado da
desconcentração; alguns possuem autonomia gerencial, orçamentária e
financeira; podem firmar, por meio de seus administradores, contratos de
gestão com outros órgãos ou com pessoas jurídicas (CF, art. 37, § 8º.); não
tem capacidade para representar em juízo a pessoa jurídica que integram;
alguns tem capacidade processual para a defesa em juízo de suas
prerrogativas funcionais e não possuem patrimônio próprio.
4. Independentes são os órgãos previstos diretamente no texto constitucional,

representativos dos Poderes Legislativo (Congresso Nacional, Senado, Câmara
dos Deputados, Assembléias Legilativas e Câmara de Vereadores) Executivo
(Presidência da República, Governadoria dos Estados, DF e Prefeituras) e
Judiciário (com todos os seus órgãos). É possível incluir nesta classificação
também o Ministério Público e os Tribunais de Contas;
5. Fique atento para não confundir descentralização por outorga e

descentralização por delegação. Na outorga ocorre a transferência da
titularidade e da execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a
transferência da execução, ou seja, a titularidade do serviço permanece com o
ente estatal;
6. Algumas entidades administrativas serão criadas diretamente por lei

específica (autarquias e fundações públicas de direito público) e outras terão a
sua criação autorizada por lei específica (fundações públicas de direito privado,
empresas públicas e sociedades de economia mista). Fique atento, pois essas
peculiaridades são muito cobradas em provas;

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7. O Supremo Tribunal Federal pacificou o entendimento de que existem duas
espécies de fundações públicas, as de direito público e as de direito privado. As
primeiras são criadas por lei, nos mesmos moldes das autarquias e, portanto,
serão regidas pelo direito público. As segundas terão a criação autorizada por
lei e, sendo assim, serão regidas pelo direito privado.
8. É válido esclarecer que para a criação de subsidiárias não existe a

necessidade de lei específica, mas somente autorização legislativa (qualquer
espécie legislativa). Além disso, a autorização legislativa tem que ser
concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária.
Contudo, apesar do texto constitucional ser expresso ao afirmar a necessidade
de autorização legislativa para cada caso, em 2004 o Supremo Tribunal
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos em
que a lei autorizativa de criação da empresa de economia mista ou empresa
pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.

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ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA INDIRETA
1. Considerações iniciais ............................................................. 27
2. Espécies de entidades integrantes da administração pública indireta
2.1. Autarquias ..................................................................... 27
2.1.2. Autarquias em regime especial ................................... 37
2.1.3. Autarquias profissionais ............................................. 38
2.2. Fundações públicas ........................................................ 40
2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista ..... 44
3. Revisão de véspera de prova – “RVP”......................................... 55

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1. Considerações iniciais
De início, é importante que você saiba diferenciar algumas expressões

que são muito comuns em provas: “entidades, entes ou pessoas políticas”,
“entidades ou entes estatais” e “entidades ou entes administrativos”.
As expressões “entidades, entes ou pessoas políticas”, bem como

“entidades ou entes estatais”, são expressões sinônimas, utilizadas para
se referir à União, Estados, Municípios e Distrito Federal. De outro lado, as
expressões “entidades ou entes administrativos” são utilizadas para
designar as autarquias, fundações públicas, empresas públicas, sociedades de
economia mista e consórcios públicos de Direito Público.
Os entes políticos ou estatais sempre serão pessoas jurídicas de

Direito Público interno. Por outro lado, as entidades administrativas podem ser
instituídas sob a forma de pessoas jurídicas de Direito Público (autarquias,
fundações de direito público e consórcios públicos) ou de Direito Privado
(fundações públicas de direito privado, empresas públicas e sociedades de
economia mista).
E não pense que, em razão de sua simplicidade, esse tema não é

cobrado em provas. No concurso público para o cargo de Analista
Judiciário do TRE/GO, realizada pelo CESPE em 2009, foi elaborada
uma questão sobre o tema:
Para responder às questões do CESPE: A União, os estados, os municípios

e o Distrito Federal são entidades políticas que compõem a administração
pública direta (Analista Judiciário/TRE GO 2009/CESPE). Assertiva
correta.
2. Espécies de entidades integrantes da Administração Pública indireta
2.1. Autarquias
Conforme nos informa o saudoso professor Diógenes Gasparini, o

vocábulo autarquia, de origem helênica, significa comando próprio,
autogoverno. Entretanto, conforme veremos mais adiante, não é conveniente
que se faça uma estrita ligação entre o vocábulo “autarquia” e “governo
próprio”, pois outras entidades administrativas também possuem essas
características e, nem por isso, são denominadas autarquias.
Cuidado! Não é correto afirmar que as autarquias possuem autonomia

política (autonomia de governo), pois essa é uma característica inerente às
entidades estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal). As
autarquias possuem capacidades exclusivamente administrativas e, para
exercê-las com maior eficiência, possuem autoadministração.

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A principal característica das autarquias está relacionada à natureza das
atividades que desenvolvem: atividades típicas de Estado, em regra. Estão
incluídas no âmbito das atividades típicas de Estado segurança pública,
diplomacia, arrecadação e fiscalização de tributos e contribuições
previdenciárias, vigilância sanitária, fiscalização e proteção ao meio ambiente,
entre outras.
Apesar do que acabei de afirmar, é importante esclarecer que nem

sempre as autarquias exercerão atividades típicas de Estado, a exemplo da
UFMG (autarquia federal), que desempenha atividades de pesquisa, ensino e
extensão universitários, que não são típicas de Estado, já que também são
realizadas por particulares.
2.1.1. Conceito
As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público e

integram a Administração Indireta e Descentralizada, sendo criadas por
lei específica para o exercício de funções administrativas típicas de Estado,
tais como previdência e assistência social (INSS), polícia administrativa
(IBAMA), regulação de determinados setores da economia (Banco Central e
Comissão de Valores Mobiliários - CVM), assistência social (INCRA) e até
mesmo atuação na área de saúde, em situações excepcionais.
O Decreto-Lei 200/67, em seu artigo 5º, I, conceitua autarquia como “o

serviço autônomo, criado por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e
receita próprios, para executar atividades típicas da administração pública, que
requeiram, para seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada”.
Doutrinariamente, é interessante o conceito formulado pela professora

Maria Sylvia Zanella Di Pietro, para quem autarquia é uma “pessoa jurídica de
Direito Público, criada por lei, com capacidade de autoadministração, para o
desempenho de serviço público descentralizado, mediante controle
administrativo exercido nos limites da lei”.
As autarquias se caracterizam como uma “braço” do próprio Estado,

sendo as primeiras entidades administrativas a quem foram transferidas a
titularidade e a execução de atividades administrativas específicas.
Para responder às questões de prova: Caso você encontre as expressões

“função ou atividade típica de Estado” ou “função ou atividade típica do Poder
Público” em uma questão de prova sobre Administração Indireta,
provavelmente a resposta estará relacionada com a autarquia. Moleza!

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2.1.2. Natureza jurídica
As autarquias possuem personalidade jurídica de Direito Público,
podendo contrair direitos e obrigações em nome próprio, pois são entidades
distintas daquelas responsáveis pela sua criação.
Exemplo: O IBAMA, que é uma autarquia federal, foi criado pela
União, mediante lei específica, para o exercício do poder de polícia
administrativa na área ambiental. Entretanto, o IBAMA possui personalidade
jurídica própria, distinta da União e, portanto, deve atuar de maneira
autônoma no exercício de suas funções administrativas. O mesmo ocorre com
o BANCO CENTRAL, que também é uma autarquia federal e, portanto, possui
personalidade jurídica distinta da União.
A personalidade jurídica de Direito Público, atribuída às autarquias, é
consequência direta dos fins e atividades administrativas que ficam sob a sua
responsabilidade. Em regra, como exercem funções típicas de Estado, nada
mais coerente do que atribuir às autarquias todas as “prerrogativas”
provenientes do regime jurídico-administrativo, assim como acontece com as
entidades estatais (que também são regidas pelo Direito Público).
No mesmo sentido, como consequência da autonomia e independência
autárquica, é perfeitamente possível que a União, por exemplo, ajuíze uma
ação judicial em face do IBAMA, ou vice e versa, pois ambas as entidades têm
personalidade jurídica própria.
2.1.3. Criação e extinção
Nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal de 1988,

somente por lei específica, poderá ser criada uma autarquia, seja ela
federal, estadual, municipal ou distrital.
A personalidade jurídica de uma autarquia tem início com a vigência

da lei responsável pela sua criação, contrariamente ao que ocorre em relação
às pessoas jurídicas de Direito Privado, que são regidas pelas regras
constantes no artigo 42 do Código Civil Brasileiro, que assim dispõe:
Art. 45. Começa a existência legal das pessoas jurídicas de Direito Privado
com a inscrição do ato constitutivo no respectivo registro, precedida, quando
necessário, de autorização ou aprovação do Poder Executivo, averbando-se no
registro todas as alterações por que passar o ato constitutivo.
A capacidade da autarquia para contrair direitos e obrigações em nome

próprio independe do registro de seus atos constitutivos perante os órgãos
competentes. A sua existência legal terá início com a publicação do texto
da lei criadora no Diário Oficial, que assegurará o início de sua vigência e,
ainda, da personalidade jurídica da autarquia.

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Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é
privativa do Chefe do Executivo (artigo 61, § 1º, II, “e”, da CF/88), em
todos os níveis federativos (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Depois de criada por lei, está autorizado o Chefe do Poder Executivo a

editar decretos que tenham por objetivo organizar e estruturar o
funcionamento da autarquia. O Presidente da República, por exemplo, poderá
editar um decreto com a finalidade de aprovar o regimento interno ou o
estatuto de uma autarquia recém-criada.
Analisando-se o texto do artigo 37, caput, da CF/88, conclui-se ser

possível a criação de autarquias vinculadas ao Poder Judiciário e, ainda, ao
Poder Legislativo. Nesses casos, a apresentação do projeto de lei de criação
dependeria de cada Poder específico, e não do Chefe do Executivo.
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes

da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos
princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência
[...]
Como exemplo de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, podemos

citar o Instituto Pedro Ribeiro de Administração Judiciária – IPRAJ, criada
junto ao Tribunal de Justiça do Estado da Bahia (através da Lei Estadual nº
4.348/84), com o objetivo de “planejar, coordenar, dirigir, executar e controlar
as atividades de apoio administrativo em matéria financeira, de pessoal, de
suprimento, de desenvolvimento de recursos humanos e organizacionais,
assistência e previdência social do Tribunal”.
Assim, apesar de o Conselho Nacional de Justiça - CNJ, em decisão

proferida no processo administrativo nº 337.015, ter sido contrário à existência
de autarquia vinculada ao Poder Judiciário, constata-se que, em tese, é
possível a criação de tais entidades vinculadas ao Poder Judiciário e Legislativo
(análise extraída do artigo 37 da CF/88).
Em respeito ao princípio do paralelismo das formas, como se exige

lei específica para criação de autarquia, da mesma forma, exige-se lei
específica para a sua extinção. Desse modo, uma autarquia jamais poderá
ser extinta por Decreto editado pelo Chefe do Executivo, pois não foi criada
por Decreto, mas sim por lei específica.
Para que você consiga visualizar o processo de criação de uma autarquia,
basta efetuar uma leitura do artigo 2º da Lei 7.735/89, alterado pela lei
11.516/07, que criou o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA:
“Art. 2º É criado o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos
Naturais Renováveis – IBAMA, autarquia federal dotada de personalidade
jurídica de Direito Público, autonomia administrativa e financeira, vinculada ao
Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de:
I - exercer o poder de polícia ambiental;

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II - executar ações das políticas nacionais de meio ambiente, referentes às
atribuições federais, relativas ao licenciamento ambiental, ao controle da
qualidade ambiental, à autorização de uso dos recursos naturais e à
fiscalização, ao monitoramento e ao controle ambiental, observadas as
diretrizes emanadas do Ministério do Meio Ambiente; e (Incluído pela Lei nº.
11.516, 2007).
III - executar as ações supletivas de competência da União, de conformidade
com a legislação ambiental vigente”.
Para responder às questões do CESPE: As autarquias possuem

personalidade jurídica de direito público, e sua criação deve se dar por lei
específica (Auditor Interno/AUGE-MG 2009/CESPE). Assertiva correta.
2.1.4. Responsabilidade civil perante terceiros

As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros, assegurado o direito de
regresso contra o responsável nos casos de dolo ou culpa, nos termos do §
6º, artigo 37, da Constituição Federal de 1988.
Como as autarquias possuem personalidade jurídica própria,
respondem civilmente pelos danos que seus agentes, no exercício de função
pública, causarem a terceiros. O ente estatal responsável pela criação da
autarquia somente será acionado para cumprir a obrigação quando a
autarquia tornar-se inadimplente.
Entende a doutrina majoritária que os entes estatais respondem
subsidiariamente pelos danos a terceiros causados em virtude de ações ou
omissões de agentes das autarquias. O ente criador (União, Estados,
Municípios e DF) somente pode ser acionado após a exaustão dos recursos
financeiros da autarquia e, portanto, não é correto falar-se em
responsabilidade solidária, mas sim subsidiária, já que as autarquias
possuem personalidade jurídica e patrimônio próprios,
Somente se a autarquia não possuir recursos financeiros suficientes
para cobrir os prejuízos causados a terceiros é que o ente estatal poderá ser
acionado, subsidiariamente.
Não iremos aprofundar o nosso estudo, neste momento, no tema
referente à “responsabilidade civil da Administração”. Em aula
específica, voltaremos a tratar do assunto.
2.1.5. Patrimônio
O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens móveis e imóveis,
que são considerados integralmente bens públicos, não existindo participação
da iniciativa privada em sua constituição.

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Nos termos do artigo 98 do Código Civil, “são públicos os bens do
domínio nacional pertencentes às pessoas jurídicas de Direito Público
interno; todos os outros são particulares, seja qual for a pessoa a que
pertencem”.
Pergunta: Professor, como esses bens móveis e imóveis passam a
integrar o patrimônio de uma autarquia?
Esses bens podem ser transferidos através da própria lei responsável
pela criação da autarquia ou, ainda, através de lei posterior, que irá agregar
novos bens ao patrimônio original.
Exemplo: No momento da criação do IBAMA, a própria Lei 7.735/89, em
seu artigo 4º, declarou expressamente que os bens que iriam integrar o
patrimônio inicial da entidade seriam provenientes de outras entidades
extintas.
“Art. 4º O patrimônio, os recursos orçamentários, extra-orçamentários e
financeiros, a competência, as atribuições, o pessoal, inclusive inativos e
pensionistas, os cargos, funções e empregos da Superintendência da Borracha -
SUDHEVEA e do Instituto Brasileiro de Desenvolvimento Florestal - IBDF,
extintos pela Lei nº. 7.732, de 14 de fevereiro de 1989, bem assim os da
Superintendência do Desenvolvimento da Pesca - SUDEPE e da Secretaria
Especial do Meio Ambiente - SEMA são transferidos para o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis, que os
sucederá, ainda, nos direitos, créditos e obrigações, decorrentes de lei, ato
administrativo ou contrato, inclusive nas respectivas receitas”.
Como os bens integrantes do patrimônio das autarquias são
considerados públicos, gozam das mesmas prerrogativas asseguradas aos
bens pertencentes às entidades da Administração Direta: a
imprescritibilidade (não podem ser objeto de ações de usucapião
apresentadas por terceiros), a alienabilidade condicionada (apenas os bens
dominicais podem ser alienados e desde que cumpridas todas as exigências
legais) e a impenhorabilidade (não podem ser penhorados para garantir o
pagamento de créditos de terceiros).
2.1.6. Regime de pessoal

Ao analisarmos o regime de pessoal das autarquias, é necessário e
imprescindível diferenciarmos duas espécies de agentes: os servidores
públicos e os seus dirigentes.
a) Servidores Públicos
O texto original do artigo 39 da Constituição Federal de 1988 estabelecia
que a União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios deveriam
estabelecer, no âmbito de sua competência, regime jurídico único (apenas
estatutário, celetista ou outro regime legal) para os servidores da
administração pública direta, das autarquias e das fundações públicas.

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Na esfera federal, decidiu-se adotar o regime estatutário (Lei
8.112/90) para todos os servidores públicos federais vinculados à União, seus
respectivos órgãos, autarquias e fundações públicas de Direito Público.
Entretanto, em 04 de junho de 1998, foi promulgada a emenda

constitucional nº. 19, que acabou com a obrigatoriedade de um regime
jurídico único para todos os servidores públicos.
A partir de então, o regime jurídico das referidas entidades e órgãos

públicos poderia ser estatutário ou celetista (nos termos da CLT), ou, ainda,
qualquer outro previsto em lei. Em tese, seria possível então que uma
autarquia federal, por exemplo, tivesse em seu quadro uma parte de
servidores regidos por estatuto (Lei 8.112/90) e outra parte regida pela CLT.
Todavia, no dia 02 de agosto de 2007, o Plenário do Supremo Tribunal

Federal deferiu medida cautelar na ADIn nº. 2.135, para declarar
inconstitucional a nova redação dada pela EC nº. 19/98 ao caput do artigo 39
da CF, sob a alegação de que a alteração do referido artigo não teria sido
aprovada pelo processo legislativo previsto no texto constitucional (quórum
favorável de, no mínimo, 3/5 dos membros das duas Casas do Congresso
Nacional, em dois turnos de votação, como exige o art. 60, §2º, da CF/88).
Segundo os partidos que apresentaram a ADIn 2.135 (PT, PDT, PCdoB e

PSB), a alteração do texto do artigo 39 da CF somente teria sido aprovada no
Senado, sem a manifestação obrigatória da Câmara dos Deputados.
Sendo assim, com a suspensão, pelo STF, da alteração que havia sido
efetuada pela emenda constitucional nº 19, voltou a vigorar no Brasil o
famoso regime jurídico único.
A alteração efetuada pela EC nº. 19/98 (fim do regime jurídico único) no

artigo 39 da CF/88 foi suspensa liminarmente pelo Supremo Tribunal Federal
e, portanto, as autarquias federais atualmente só podem contratar
servidores públicos pelo regime estatutário (Lei 8.112/90), pelo menos
até a decisão final de mérito na ADIn 2.135.
Atenção: As sociedades de economia mista e as empresas

públicas não foram afetadas pelas modificações citadas neste tópico, pois os
seus empregados sempre foram regidos exclusivamente pelo regime
celetista, conforme veremos adiante.
b) Dirigentes
Além dos servidores públicos, ainda fazem parte do quadro de pessoal
das autarquias os seus respectivos dirigentes, que serão escolhidos na forma
da lei instituidora ou dos respectivos estatutos.

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Em regra, os dirigentes das autarquias ocupam cargos em comissão
(também denominados cargos de confiança), nos termos do inciso II, artigo
37, da CF/1988, e a competência para efetuar tanto a nomeação quanto a
exoneração é do Presidente da República (artigo 84, XXV, da CF/1988).
Da mesma forma e em respeito ao princípio da simetria (que
determina que as entidades federativas estaduais, municipais e distrital, ao
organizarem suas constituições estaduais e leis orgânicas, devem obediência
às normas de organização previstas na Constituição Federal), tal competência
também será assegurada aos Governadores dos Estados, do DF e aos
Prefeitos, em suas respectivas esferas de atuação.
Existem casos específicos em que a própria Constituição Federal afastou
a discricionariedade do Presidente da República para a nomeação dos
dirigentes de autarquias, como acontece, por exemplo, no inciso XIV, do artigo
84, que condiciona a nomeação dos diretores e presidente do Banco Central
(autarquia federal) à aprovação prévia do Senado Federal.
O Supremo Tribunal Federal já declarou ser constitucional a exigência
legal que condiciona a nomeação de dirigentes de autarquias e demais
entidades administrativas regidas pelo Direito Público, pelo Chefe do
Executivo, à prévia aprovação do Poder Legislativo respectivo.
Todavia, é inconstitucional a lei que estabeleça a necessidade de

aprovação prévia pelo Legislativo das nomeações de dirigentes para as
empresas públicas e sociedades de economia mista efetuadas pelo Chefe
do Poder Executivo (ADI 1.642/MG).
Para responder às questões de prova: Apesar de ser possível a exigência

legal de aprovação prévia do Legislativo para a nomeação de dirigentes das
autarquias e fundações públicas, o Supremo Tribunal Federal considera
inconstitucional qualquer tipo de lei que condicione a exoneração dos
dirigentes das autarquias, pelo chefe de Poder Executivo, à prévia aprovação
do poder Legislativo, pois caracterizaria uma violação ao princípio da
separação dos Poderes.
2.1.7. Privilégios processuais
Em função de serem regidas pelo direito público, as autarquias gozarão

dos mesmos “privilégios” processuais outorgados à Fazenda Pública (entidades
da Administração Direta). Dentre eles podemos citar:
1) Prazo em quádruplo para contestar uma ação em dobro para

recorrer, nos termos do artigo 188 do Código de Processo Civil.

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2) Dispensa de apresentação, por seus procuradores, do instrumento de
mandato (procuração) para atuar em juízo, nos termos da Súmula 644
do Supremo Tribunal Federal:
Súmula 644 – Ao procurador autárquico não é exigível a apresentação

de instrumento de mandato para representá-lo em juízo.
3) Não sujeição ao concurso de credores ou à habilitação de crédito em

falência, concordata ou inventário, para cobrança de seus créditos, salvo
para estabelecimento de preferência entre as diversas Fazendas
Públicas;
4) Pagamento de custas judiciais apenas ao término da ação judicial,

quando vencidas, nos termos do artigo 27 do Código de Processo Civil;
5) A sentença proferida contra tais entidades, ou a que julgar
procedentes, no todo ou em parte, os embargos à execução de dívida
ativa, está sujeita ao duplo grau de jurisdição obrigatório e,
portanto, somente produzirá efeitos jurídicos após ter sido confirmada
pelo tribunal, nos termos dos incisos I e II do artigo 475 do CPC, salvo:
a) quando a decisão contrária à Autarquia for de valor igual ou
inferior a 60 (sessenta) salários mínimos;
b) quando a sentença for fundamentada em jurisprudência do
plenário do Supremo Tribunal Federal ou em súmula deste Tribunal
ou de Tribunal Superior.
2.1.8. Imunidade tributária

Nos termos do artigo 150, VI, “a”, da Constituição Federal de 1988, “é
vedado à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios instituir
impostos sobre o patrimônio, renda ou serviços, uns dos outros” e, por força
do § 2º do mesmo artigo 150, a vedação se estende “às autarquias e às
fundações instituídas e mantidas pelo poder público, no que se refere ao
patrimônio, à renda e aos serviços vinculados às suas finalidades
essenciais ou às delas decorrentes”.
É importante esclarecer que a imunidade tributária, prevista no artigo
150, VI, “a”, da CF/88, não se aplica de forma plena às autarquias. A
imunidade tributária somente irá incidir sobre o patrimônio, a renda e os
serviços das autarquias que estejam vinculados às suas finalidades
essenciais ou às que delas decorram.
Exemplo: O IBAMA, que é autarquia federal, não está obrigado a pagar
IPTU relativo a imóvel integrante de seu patrimônio e que é utilizado como
sede de suas atividades administrativas (finalidade essencial). Todavia, se
o IBAMA possui imóvel que esteja desocupado e decide alugá-lo, será exigido
o pagamento do IPTU, pois, nesse caso, o bem não estará sendo utilizado para
a satisfação de suas finalidades essenciais.

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Para que você não seja surpreendido nas provas, lembre-se sempre de
que a imunidade tributária não alcança todas as espécies de tributo, como as
taxas e as contribuições de melhoria, mas apenas os impostos, que são
espécies do gênero tributo.
2.1.9. Prescrição quinquenal

Todos aqueles que possuem créditos a receber de autarquias deverão
promover a cobrança no prazo máximo de 05 (cinco) anos, sob pena de
prescrição (não poder mais exigi-lo). O referido prazo consta expressamente
no Decreto Federal 20.910/32, que foi estendido às autarquias pelo Decreto-
Lei 4.597/42.
2.1.10. Foro judicial

Nos termos do inc. I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as
causas em que entidade autárquica federal for interessada na condição de
autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na
justiça federal. Entretanto, nos casos de autarquias estaduais ou municipais,
as causas deverão tramitar na justiça estadual.
Da mesma forma, nos termos do inciso VIII, artigo 109, da CF/1988, os
mandados de segurança e os habeas data contra ato de autoridade
federal (dirigentes de autarquias, por exemplo), excetuados os casos de
competência dos tribunais federais, também serão propostos na justiça federal
de 1ª instância.
No momento, os servidores das autarquias somente podem vincular-se à
entidade pelo regime jurídico estatutário, pois o Supremo Tribunal Federal
restabeleceu a obrigatoriedade do regime jurídico único. Contudo, entre 04
de junho de 1998 (promulgação da EC 19) e 02 de agosto de 2007 (data
na qual o STF concedeu medida cautelar para restituir o regime jurídico único),
as autarquias puderam contratar agentes públicos tanto pelo regime
estatutário quanto celetista.
Assim, caso os servidores estatutários de uma autarquia federal
necessitem recorrer ao judiciário para exigir o pagamento de alguma verba
remuneratória (horas extraordinárias, por exemplo), deverão acionar a justiça
federal. Por outro lado, caso os agentes autárquicos sejam regidos pela CLT
(contratados no período em que havia sido extinto o regime jurídico único) e
desejam exigir o pagamento de horas extraordinárias não recebidas, deverão
acionar a justiça trabalhista.
Deve ficar bem claro que a competência judicial para processamento e
julgamento das ações propostas pelos servidores públicos, em face da
Administração, está intimamente relacionada com o regime jurídico adotado.
Caso o regime jurídico adotado seja o celetista (empregados públicos), a ação
judicial pleiteando adicional de insalubridade, por exemplo, deverá ser

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proposta na justiça trabalhista. Do contrário, caso o regime seja estatutário
(Lei 8.112/90, por exemplo), a ação deverá ser proposta na justiça federal
comum de 1ª instância.
2.1.11. Controle finalístico

As entidades autárquicas não estão subordinadas às entidades
políticas responsáveis pela respectiva criação, mas apenas vinculadas. As
entidades criadoras, da Administração Direta, exercem sobre as autarquias
apenas o denominado “controle finalístico” ou “supervisão ministerial” (essa
última denominação é utilizada apenas no âmbito federal, já que não temos
Ministérios no âmbito estadual e municipal, mas apenas Secretarias).
Pergunta: Professor, o que seria essa tal de supervisão ministerial?
Primeiramente, é necessário esclarecer que as autarquias possuem

autonomia administrativa, ou seja, capacidade de autoadministração segundo
as regras constantes da lei responsável pela sua criação.
Em virtude dessa autonomia administrativa, as autarquias não estão
subordinadas às entidades da Administração Direta, mas somente vinculadas
a um Ministério (na esfera federal) responsável pela sua área de atuação.
Nos termos do artigo 26 do Decreto-Lei 200/67, os Ministérios ficarão
responsáveis por exercer uma supervisão, um controle finalístico sobre as
autarquias, visando assegurar, essencialmente, a realização dos objetivos
fixados nos atos de constituição da entidade. Trata-se de uma supervisão
(fiscalização) geral com o objetivo de verificar se as autarquias realmente
estão cumprindo as suas respectivas finalidades legais.
Exemplo: O INSS está vinculado, mas não subordinado ao Ministério da
Previdência Social; o IBAMA está vinculado ao Ministério do Meio Ambiente; o
Banco Central e a CVM estão vinculados ao Ministério da Fazenda; o INCRA
está vinculado ao Ministério do Desenvolvimento Agrário, etc.
2.1.12. Licitação e concurso público

Apenas para que não reste qualquer dúvida, as autarquias estão
obrigadas a licitar previamente a contratação de obras, serviços, compras e
alienações, nos termos do inciso XXI, do artigo 37, da CF/1988. Nos mesmos
moldes, as autarquias também estão obrigadas a realizar concurso público
para a seleção de novos servidores para o seu quadro de pessoal, nos termos
do inciso II, artigo 37, da CF/1988.
2.1.13. Autarquias em regime especial

Em nosso ordenamento jurídico, algumas autarquias passaram a receber
um tratamento especial do legislador em virtude de possuírem prerrogativas
peculiares e, portanto, passaram a ser denominadas “autarquias especiais”.

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Como exemplos dessas autarquias em regime especial, podemos citar as
Universidades Públicas Federais que, em razão de o artigo 207 da CF/88
assegurar-lhes autonomia didática, científica, administrativa e de gestão
financeira e patrimonial, acabaram recebendo o título de “especiais”.
As agências reguladoras também são exemplos de autarquias em
regime especial e, por sinal, as bancas adoram cobrar questões sobre o tema.
Todavia, somente no próximo módulo iremos conhecer as características
básicas das agências reguladoras e outras espécies de autarquias, como as
agências executivas.
2.1.14. Autarquias profissionais

Apesar de não serem comuns questões em provas sobre o tema, é
importante que você saiba que os conselhos profissionais (Conselho Federal
de Farmácia, Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de
Contabilidade, entre outros) possuem a natureza jurídica de autarquias e,
portanto, são regidos pelo Direito Público.
Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da
ADI 1.717-DF, em 22/09/1999, ao reconhecer que o serviço de fiscalização de
profissões constitui atividade típica de Estado, fundamentando o exercício
do poder de polícia e a aplicação de penalidades aos profissionais que
desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profissão.
Nos termos do § 3º, artigo 58, da Lei 9.649/98, os empregados dos
conselhos de fiscalização de profissões regulamentadas são regidos pela
legislação trabalhista, sendo necessária a realização de concurso público
para o provimento de seu quadro de pessoal.
Outro ponto importante e que merece destaque é a natureza jurídica sui
generis da Ordem dos Advogados do Brasil, que não pode ser confundida com
os demais conselhos profissionais (assim se manifestou o Superior Tribunal de
Justiça no julgamento do EREsp nº 503.252/SC, em 25/08/2004).
No julgamento da ADI nº 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal Federal
declarou, entre outros, que:
1º) a OAB não se sujeita aos ditames impostos pela Administração
Pública Direta e Indireta;
2º) a OAB não integra a Administração Indireta da União;
3º) a OAB é um serviço público independente;
4º) a OAB não é uma autarquia em regime especial;
5º) a OAB não está sujeita ao controle da Administração Pública;
6º) a OAB não precisa realizar concurso público para a contratação de
seus empregados;
7º) a OAB é uma categoria ímpar no elenco das personalidades jurídicas
do Direito brasileiro.

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Questão do CESPE para análise: De forma geral, as autarquias
corporativas, como a OAB e os demais conselhos de profissões
regulamentadas, devem prestar contas ao Tribunal de Contas da União
(TCU), fazer licitações e realizar concursos públicos para suas
contratações (Analista Judiciário/TRE GO 2009/CESPE).
Resposta: Os conselhos profissionais (Conselho Federal de Farmácia,
Conselho Regional de Enfermagem, Conselho Federal de Contabilidade, entre
outros) possuem a natureza jurídica de autarquias e, portanto, são regidos
pelo Direito Público.
Esse foi o entendimento do Supremo Tribunal Federal no julgamento da ADI
1.717-DF, em 22.09.1999, ao reconhecer que o serviço de fiscalização de
profissões constitui atividade típica de Estado, fundamentando o exercício do
poder de polícia e a aplicação de penalidades aos profissionais que
desrespeitarem os preceitos legais normatizadores de cada profissão.
Como são considerados autarquias, os conselhos profissionais estão
submetidos às regras constitucionais da licitação e da obrigatoriedade de
concurso público para contratação de pessoal, além de se sujeitarem, ainda, à
prestação de contas ao Tribunal de Contas da União.
Entretanto, é importante esclarecer que a Ordem dos Advogados do Brasil
– OAB possui natureza jurídica sui generis, não se confundindo com os
demais conselhos. No julgamento da ADI 3.026-4/DF, o Supremo Tribunal
Federal declarou, entre outros, que a OAB não se sujeita aos ditames impostos
pela Administração Pública Direta e Indireta. Assim, não está obrigada a licitar
ou a realizar concursos públicos para a contratação de pessoal, bem como não
está sujeita ao controle da Administração Pública.
Portanto, o texto da assertiva está incorreto.
2.1.15. Autarquias interestaduais
O professor José dos Santos Carvalho Filho, com a clareza que lhe é
peculiar, afirma que “em virtude da autonomia de que são titulares, na forma
do art. 18, da CF, cada uma das pessoas federativas tem competência para
instituir suas próprias autarquias, que ficarão vinculadas à respectiva
Administração Direta. Todavia, não são admissíveis autarquias
interestaduais e intermunicipais. Se há interesse de Estados e de
Municípios para executar serviços comuns, devem os interessados, por si
mesmos ou por pessoas descentralizadas, como é o caso de autarquias,
celebrar convênios ou consórcios administrativos, constituindo essa forma de
cooperação a gestão associada prevista no art. 241 da Constituição, tudo, é
óbvio, dentro do âmbito das respectivas competências constitucionais. Esta é
que deve ser a solução, e não a criação de autarquia única (ou outra pessoa
descentralizada) para interesse de diversos entes. Semelhante hipótese
provocaria deformação no sistema de administração direta e indireta, segundo
o qual cada pessoa descentralizada é vinculada apenas ao ente federativo
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responsável por sua instituição, e não simultaneamente a várias pessoas
federativas. Inexiste, por conseguinte, vinculação pluripessoal.
Com esse correto entendimento, o STF julgou injurídica a criação de

entidade considerada autarquia interestadual de desenvolvimento porque ‘não
há a possibilidade de criação de autarquias interestadual mediante a
convergência de diversas unidades federadas’, além do fato de que a matéria
relacionada a desenvolvimento, planejamento e fomento regional se insere na
competência da União Federal”.
2.2. Fundações Públicas
2.2.1. Aspectos gerais
Para fins de concursos públicos, é possível citar três espécies básicas de

fundações: fundações privadas; fundações públicas de Direito Privado e
fundações públicas de Direito Público.
As fundações são figuras jurídicas originárias do Direito Privado,
constituídas pela atribuição de personalidade jurídica a um patrimônio
preordenado a um fim social. É tão grande a importância do patrimônio em
uma fundação que, frequentemente, você encontra questões de concursos
“apelidando-as” de patrimônio personificado.
Nos termos do Código Civil, para criar uma fundação privada o seu
instituidor fará, por escritura pública ou testamento, dotação especial de bens
livres, especificando o fim a que se destina, e declarando, se quiser, a
maneira de administrá-la. A fundação privada somente poderá constituir-se
para fins religiosos, morais, culturais ou de assistência.
Tornando-se ilícita, impossível ou inútil à finalidade a que visa a fundação
ou, vencido o prazo de sua existência, o órgão do Ministério Público (que é o
responsável por zelar pelas fundações privadas) ou qualquer interessado lhe
promoverá a extinção, incorporando-se o seu patrimônio, salvo disposição
em contrário no ato constitutivo, ou no estatuto, a outra fundação,
designada pelo juiz, que se proponha a fim igual ou semelhante.
Como exemplos de fundações privadas, podemos citar a Fundação
Roberto Marinho, Fundação Bradesco, Fundação Ayrton Senna, Fundação
Abrinq, entre outras. Entretanto, para concursos públicos, o nosso foco serão
as fundações públicas.
2.2.2. Natureza jurídica

Fundações Públicas são entidades dotadas de personalidade jurídica de
Direito Público ou Privado, sem fins lucrativos, criadas por lei (Direito
Público) ou em virtude de autorização legislativa (Direito Privado) para o
desenvolvimento de atividades de interesse público, como educação, cultura,
saúde e pesquisa, sendo regulamentadas por decreto do Chefe do Executivo.

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Para responder às questões elaboradas pelo CESPE, é necessário que
você saiba que as fundações públicas podem ser regidas pelo Direito
Público ou pelo Direito Privado, bem como as consequências da adoção de
cada regime.
Apesar de o tema ser constante em provas de concursos públicos e de o
próprio Supremo Tribunal Federal já ter se manifestado pela existência das
duas espécies de fundações públicas (julgamento do recurso extraordinário
nº. 101.126/RJ), ainda é grande a divergência na doutrina. Entretanto, como o
nosso objetivo é ingressar no serviço público, vamos adotar o posicionamento
do STF.
Até a promulgação da emenda constitucional nº. 19, que alterou o artigo
37, XIX, da CF/1988, as fundações públicas não podiam ter a criação
autorizada por lei específica, somente podiam ser criadas por lei específica.
O texto anterior era o seguinte:
“XIX - somente por lei específica poderão ser criadas empresas públicas,
sociedades de economia mista, autarquias ou fundações públicas”.
Entretanto, com a promulgação da EC nº.19/98, o inciso XIX do artigo 37
passou a vigorar com seguinte teor:
XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia e
autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de economia
mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste último caso,
definir as áreas de sua atuação.
Nesse contexto, é possível concluir que as fundações públicas de Direito
Público são criadas por lei específica e, segundo o entendimento do Supremo
Tribunal Federal, seriam uma espécie de autarquia, gozando de todas as
prerrogativas atribuídas a essa entidade administrativa. Quando regidas pelo
Direito Público, as fundações públicas são usualmente denominadas de
“autarquia fundacional” ou “fundação autárquica”.
Por outro lado, as fundações públicas de Direito Privado têm a criação
autorizada por lei e, portanto, não podem ser consideradas espécies de
autarquias (pelo menos esse é o entendimento da doutrina majoritária). As
fundações públicas de Direito Privado são criadas nos moldes do art. 37, XIX,
da CF, por decreto do Chefe do Poder Executivo após autorização
concedida por lei específica, que deverá ser registrada nos órgãos competentes
para que se tenha início a personalidade jurídica.
Como exemplos de fundações públicas de Direito Público, podemos

citar a Fundação Nacional de Saúde (FUNASA), a Fundação Nacional do Índio
(FUNAI), o Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), a Fundação
Universidade de Brasília (UNB), a Fundação Oswaldo Cruz, entre outras.
Em relação às fundações públicas de Direito Privado, podemos citar o

Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico (CNPq), a
Fundação Joaquim Nabuco (FUNDAJ) e a Fundação Cultural Palmares.

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2.2.3 Características das fundações públicas de Direito Privado
O regime de Direito Privado é a regra para as fundações públicas de

Direito Privado, sejam elas federais, estaduais, municipais ou distritais.
Entretanto, também é correto afirmar que são regidas por um regime
jurídico híbrido, pois a elas se aplicam também alguns preceitos do Direito
Público, como passaremos a elencar:
1ª) Controle Finalístico: estão sujeitas ao controle, fiscalização e

gestão financeira pelos Tribunais de Contas (artigo 71, II e III, da CF/88) e
ainda, nos termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, à fiscalização do
Congresso Nacional. Ademais, é válido esclarecer ainda que as fundações
públicas de Direito Privado estão sujeitas ao controle finalístico, também
denominado de supervisão ministerial;
2º) Licitação: independentemente da natureza jurídica da fundação
governamental, seja de Direito Público ou de Direito Privado, existe a
obrigatoriedade de submissão às regras licitatórias previstas no inciso XXI,
artigo 37, da CF/1988;
3º) Responsabilidade civil: se estiver incumbida da prestação de
serviços públicos responderão objetivamente pelos danos que seus
agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros;
4º) Patrimônio: é constituído por bens móveis, imóveis, valores e
direitos adquiridos em razão de doações terceiros, receitas da própria entidade
ou, ainda, em razão de cessão gratuita de bens públicos, mediante lei. O
entendimento doutrinário majoritário é no sentido de que os bens integrantes
do patrimônio das fundações públicas de Direito Privado não podem ser
considerados bens públicos e, portanto, são penhoráveis e suscetíveis de
usucapião.
5º) Regime de pessoal: apesar de serem regidas pelo Direito Privado,
existe consenso entre os doutrinadores de que será necessária a realização de
concurso público para a contratação de seus agentes públicos. Entretanto, os
seus agentes serão regidos pelo regime contratual, ou seja, celetista.
6º) Foro judicial: como o inciso I, do artigo 109, da Constituição
Federal, não diferenciou as fundações públicas regidas pelo Direito Público das
fundações públicas regidas pelo Direito Privado, predomina o entendimento de
que ambas possuem prerrogativa de foro na Justiça Federal, quando forem
instituídas pela União. Esse pelo menos é o posicionamento do Superior
Tribunal de Justiça, que já se pronunciou nesses termos no julgamento do
Conflito de Competência 37681/SC e 39431/PE.
7º) Imunidade tributária recíproca: aplicam-se às fundações públicas
regidas pelo Direito Privado as regras estabelecidas no § 2º, artigo 150, da
CF/1988, gozando de imunidade em relação ao pagamento de impostos sobre
os seus bens, serviços e rendas, quando vinculados às atividades fins.

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Assim, para responder às questões de concursos públicos, tenha sempre
em mente que as fundações públicas de Direito Público são espécies de
autarquias, e, portanto, gozam das mesmas prerrogativas destas. Por
outro lado, as fundações públicas de Direito Privado não gozam de todas as
prerrogativas das autarquias, mas somente aquelas que foram elencadas
acima.
No julgamento do recurso extraordinário nº 215.741/SE, de relatoria do Ministro

Maurício Corrêa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que “a Fundação
Nacional de Saúde, que é mantida por recursos orçamentários oficiais da União e
por ela instituída, é entidade de direito público. Nesses termos, compete à Justiça
Federal processar e julgar ação em que figura como parte fundação pública,
tendo em vista sua situação jurídica conceitual assemelhar- se, em sua origem, às
autarquias. Ainda que o artigo 109, I da Constituição Federal, não se refira
expressamente às fundações, o entendimento desta Corte é o de que a finalidade, a
origem dos recursos e o regime administrativo de tutela absoluta a que, por lei,
estão sujeitas, fazem delas espécie do gênero autarquia”.
Para responder às questões do CESPE: As fundações de direito público e as

de direito privado detêm alguns privilégios que são próprios das autarquias,
como o processo especial de execução, a impenhorabilidade dos seus bens, o
juízo privativo, prazos dilatados em juízo e duplo grau de jurisdição
(Promotor de Justiça Substituto / MPE ES 2010 / CESPE). Assertiva
incorreta.
2.2.4. Controle do Ministério Público

Ainda existe divergência doutrinária em relação à possibilidade de o
Ministério Público fiscalizar as atividades finalísticas das fundações públicas.
Alguns autores afirmam que o Ministério Público deve exercer esse controle,
assim como ocorre em relação às fundações privadas instituídas por
particulares. Outros afirmam que não existe a necessidade de qualquer tipo de
controle por parte do Ministério Público, pois a “supervisão ministerial”
(também denominada de controle finalístico) exercida pela Administração
Direta seria suficiente para controlar a realização dos objetivos fixados nos
atos de constituição da entidade.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, por exemplo, afirma que “a
fiscalização pelo Ministério Público, com relação às fundações governamentais,
mesmo a de direito privado, é totalmente desnecessária, pois somente
serve para sobrecarregar a entidade com duplicidade de controles que têm o
mesmo objetivo”.

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No concurso público para o cargo de Analista de Finanças e
Controle da Secretaria do Tesouro Nacional, realizado em 2008, a ESAF
considerou correta a seguinte assertiva: “As fundações públicas de
direito público, de natureza autárquica, não se submetem aos órgãos
de controle fundacional do Ministério Público”.
Nesse caso, não temos mais dúvidas em relação às fundações
públicas de direito público (pelo menos para as provas da ESAF, pois o
CESPE ainda não elaborou questões sobre o tema), pois a banca já se
posicionou em relação à desnecessidade de controle do Ministério
Público. Entretanto, permanece a dúvida em relação às fundações
públicas de direito privado, pois a ESAF, CESPE e outras bancas ainda
não elaboraram questões sobre esse tópico.
De qualquer forma, para responder às questões do CESPE, penso
que é mais prudente adotar o entendimento da professora Maria Sylvia
Zanella di Pietro, que é no sentido da desnecessidade de fiscalização
do Ministério Público em relação às fundações públicas, inclusive as de
direito privado.
2.3. Empresas públicas e sociedades de economia mista
2.3.1. Noções gerais

Apesar de as empresas públicas e sociedades de economia mista
possuírem algumas características distintas, estudaremos as duas
conjuntamente, o que facilitará bastante a assimilação das informações. De
início, analisaremos as características comuns e, posteriormente, os tópicos
que as distinguem.
Primeiramente, é válido esclarecer que são várias as expressões
utilizadas pelas bancas examinadoras ao se referirem às empresas públicas e
sociedades de economia mista, a exemplo de “empresas governamentais”,
“empresas estatais”, entre outras.
Diante disso, fique atento para não confundir as expressões “empresas
governamentais” e “empresas estatais” com a expressão “entidade
paraestatal”, pois esta última é utilizada para se referir às pessoas jurídicas de
direito privado, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado na execução
de atividades de interesse coletivo, a exemplo das Organizações Sociais,
OSCIP´s e Serviços Sociais Autônomos.
2.3.2. Classificação
As empresas públicas e sociedades de economia mista são pessoas

jurídicas de Direito Privado, instituídas pelo Estado para a exploração de
atividade econômica ou prestação de serviços públicos, sendo possível
classificá-las sob dois critérios:
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1º) Dependência financeira: a Lei de Responsabilidade Fiscal (Lei
Complementar 101/00) utiliza-se do critério da dependência financeira para
diferenciar as entidades integrantes da Administração Indireta. Nos termos do
inciso III do artigo 2º, empresa estatal dependente é aquela que recebe do
ente controlador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) recursos
financeiros para pagamento de despesas com pessoal ou de custeio em geral
ou de capital, excluídos, no último caso, aqueles provenientes de aumento de
participação acionária.
Por outro lado, empresa estatal independente é aquela que consegue

se manter com recursos próprios e, portanto, não se sujeita integralmente à
Lei de Responsabilidade Fiscal, ao contrário das empresas estatais
dependentes.
Esse critério também é utilizado para submeter ou não os empregados

das empresas estatais ao teto geral remuneratório previsto no inciso XI, artigo
37, da CF/1988, que dispõe que o teto aplica-se somente “às empresas
públicas e às sociedades de economia mista e suas subsidiárias, que
receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral”.
2º) Objeto de atuação (prestação de serviços públicos ou

exploração de atividade econômica): apesar de o texto constitucional
referir-se apenas às empresas estatais exploradoras de atividades econômicas
(§ 1º do artigo 173), é pacífico na doutrina o entendimento de que também
podem prestar serviços públicos.
a) Empresas estatais exploradoras de atividades econômicas: nos
termos do artigo 173 da CF/1988, o Estado somente está autorizado a explorar
atividades econômicas em duas situações excepcionais: quando necessária aos
imperativos de segurança nacional ou existir relevante interesse coletivo.
Em regra, a exploração de atividades econômicas deve ficar sob a
responsabilidade das empresas particulares e o Estado somente irá intervir
nessa seara supletivamente.
Como exemplos de entidades estatais exploradoras de atividades
econômicas, podemos citar o Banco do Brasil (sociedade de economia mista
federal), o Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social –
BNDES (empresa pública federal), a Caixa Econômica Federal (empresa
pública federal), o Banco do Nordeste do Brasil (sociedade de economia
mista federal) e a Petrobrás (sociedade de economia mista federal).
Ainda sobre o tema, outro ponto que merece destaque é a distinção

entre atividade econômica de “produção ou comercialização de bens” ou de
“prestação de serviços”.
O § 1º, art. 173, da Constituição Federal de 1988, afirma claramente que
a exploração de atividade econômica poderá ocorrer através da “produção ou
comercialização de bens” ou ainda através da “prestação de serviços”. Em

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relação à primeira hipótese, podemos citar como exemplo o caso da Petrobrás
(sociedade de economia mista federal), que realiza a produção e a
comercialização de produtos derivados do petróleo. Em relação à segunda
hipótese, podemos citar como exemplo a Caixa Econômica Federal (empresa
pública federal) e o Banco do Brasil (sociedade de economia mista federal),
que realizam a prestação de serviços bancários.
Atenção: O § 1º, art. 173, da Constituição Federal, refere-se aos
serviços que não são públicos, ou seja, àqueles que são explorados pelas
empresas privadas e que, somente quando estiver em risco a segurança
nacional ou existir relevante interesse coletivo, serão explorados pelo
Estado. O serviço bancário não é considerado um serviço público, muito pelo
contrário, caracteriza-se como atividade econômica.
b) Empresas estatais prestadoras de serviços públicos: além de

explorarem atividades econômicas, as empresas estatais também exercem
funções típicas de Estado, ou seja, prestam determinados serviços
públicos que são da competência das entidades integrantes da Administração
direta.
Como exemplo de empresas estatais prestadoras de serviços

públicos, podemos citar a INFRAERO (empresa pública federal), os
CORREIOS (empresa pública federal), a Companhia Brasileira de Trens
Urbanos – CBTU (sociedade de economia mista federal), a Cia Energética
de Minas Gerais – CEMIG (sociedade de economia mista estadual), a
Companhia de Desenvolvimento dos Vales do São Francisco e do
Parnaíba - CODEVASF (empresa pública federal), entre outras.
2.3.3. Regime jurídico

Independentemente da atividade que exercerem (exploração de
atividade econômica ou prestação de serviços públicos) as empresas estatais
serão predominantemente regidas pelo Direito Privado. Entretanto, não é
correto afirmar que essas entidades são regidas exclusivamente pelo direito
privado, pois a elas também se aplicam regras do Direito Público, tais como a
obrigatoriedade de licitação para a contração de obras, bens e serviços e
ainda a necessidade de realização de concurso público para a contratação de
seus empregados.
O inc. II, § 1º, do artigo 173, da Constituição Federal, estabelece que
quando as empresas estatais explorarem atividades econômicas estarão
sujeitas ao regime próprio das empresas privadas, submetendo-se às mesmas
obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributárias.
Determina ainda § 2º do mesmo artigo que as referidas entidades não
poderão gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas privadas de
sua área de atuação, evitando-se, assim, uma possível concorrência desleal
entre as empresas governamentais e privadas.

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Você consegue imaginar o tamanho do prejuízo que poderia ser causado
aos bancos privados caso a imunidade tributária recíproca também se
estendesse ao Banco do Brasil e à Caixa Econômica Federal? Esses bancos
simplesmente engoliriam o restante do mercado.
2.3.4. Criação e extinção

As empresas estatais são criadas após autorização concedida em lei
específica, nos termos do inciso XIX, artigo 37, da Constituição Federal, que
assim dispõe:
Art. 37. [...] XIX - somente por lei específica poderá ser criada autarquia
e autorizada a instituição de empresa pública, de sociedade de
economia mista e de fundação, cabendo à lei complementar, neste
último caso, definir as áreas de sua atuação.
Além de autorização legal, para que a empresa estatal adquira
personalidade jurídica, será necessária ainda a edição de decreto pelo Chefe
do Executivo e o respectivo registro perante a Junta Comercial ou Cartório
de Registro de Pessoas Jurídicas, dependendo da forma jurídica adotada.
Não é a lei que confere existência jurídica às empresas estatais. Nos
termos do artigo 45 do Código Civil brasileiro, “a existência legal das pessoas
jurídicas de Direito Privado começa com a inscrição do ato constitutivo no
respectivo registro, precedida, quando necessário, de autorização ou
aprovação do Poder Executivo, averbando-se no registro todas as alterações
por que passar o ato constitutivo”.
Em respeito ao princípio da simetria, se foi exigida autorização legal para
a criação das empresas estatais, também será exigida autorização legal para
a respectiva extinção.
a) Criação de subsidiárias
Nos termos do inciso XX, artigo 37, da Constituição Federal, depende de
autorização legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das empresas
estatais, assim como a participação de qualquer delas em empresa privada.
Para a criação de subsidiárias, não existe a necessidade de lei específica,
mas somente autorização legislativa (qualquer espécie legislativa). Além
disso, nos termos constitucionais, a autorização legislativa tem que ser
concedida em cada caso, ou seja, a cada criação de uma nova subsidiária.
Contudo, apesar de o texto constitucional ser expresso ao afirmar a
necessidade de autorização legislativa para cada caso, o Supremo Tribunal
específica para a criação de empresas subsidiárias é dispensável nos casos
em que a lei autorizativa de criação da sociedade de economia mista ou
empresa pública matriz também previu a eventual formação das subsidiárias.

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"ADI 1649 / DF. EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE.
LEI 9478/97. AUTORIZAÇÃO À PETROBRÁS PARA CONSTITUIR
SUBSIDIÁRIAS. OFENSA AOS ARTIGOS 2º E 37, XIX E XX, DA
CONSTITUIÇÃO FEDERAL. INEXISTÊNCIA. ALEGAÇÃO IMPROCEDENTE.
1. A Lei 9478/97 não autorizou a instituição de empresa de economia mista,
mas sim a criação de subsidiárias distintas da sociedade-matriz, em
consonância com o inciso XX, e não com o XIX do artigo 37 da Constituição
Federal. 2. É dispensável a autorização legislativa para a criação de empresas
subsidiárias, desde que haja previsão para esse fim na própria lei que instituiu a
empresa de economia mista matriz, tendo em vista que a lei criadora é a
própria medida autorizadora. Ação direta de inconstitucionalidade julgada
improcedente."
Para responder às questões de prova: O entendimento que deve

prevalecer é o de que a autorização para a criação de subsidiárias pode ser
genérica (conforme o entendimento do STF) ou, ainda, que deve ser
concedida autorização legislativa em cada caso (quando a questão cobrar o
texto literal do inciso XX, artigo 37, da CF/1988).
2.3.5. Regime de pessoal

O quadro de pessoal encarregado de executar as atividades
desenvolvidas pelas empresas públicas e sociedades de economia mista será
regido pela CLT (regime celetista). O inciso II, § 1º, do artigo 173, da
Constituição Federal, estabelece que as empresas estatais que explorarem
atividades econômicas estarão sujeitas ao regime próprio das empresas
privadas, inclusive na esfera trabalhista.
O quadro de pessoal da Petrobrás (sociedade de economia mista), por
exemplo, será regido pela CLT, assim como acontece com os empregados das
demais empresas privadas que atuam no mesmo setor econômico (Ipiranga,
Texaco etc.).
Como os empregados das empresas estatais são regidos pela CLT, é da
competência da justiça trabalhista decidir os conflitos relativos à relação de
emprego. Caso um empregado público do Banco do Brasil, por exemplo, queira
exigir judicialmente o pagamento de horas extraordinárias realizadas e não
recebidas, deverá acionar a Justiça do Trabalho, nos termos do artigo 114
da Constituição Federal de 1988.
Apesar de ser adotado o regime celetista nas relações entre as
empresas estatais e os seus empregados, também incidem sobre essa relação
diversas normas provenientes do Direito Público, por isso as bancas costumam
afirmar que sobre essas entidades incide um regime híbrido:
1º) A obrigatoriedade de realização de concurso público para a
contratação de empregados pelas empresas estatais;
2º) A proibição da acumulação de cargos e empregos públicos, nos
termos do inciso XVI, artigo 37, da CF/88;
---------------------------------------------------------------------------------------------------
3º) A submissão dos salários dos empregados públicos ao teto geral
remuneratório previsto no inciso XI, artigo 37, da CF/88, desde que as
empresas estatais recebam da entidade política criadora (União, Estados,
Municípios e Distrito Federal) recursos para pagamento de despesas de
pessoal ou de custeio em geral (§ 9º, artigo 37, da CF/88).
Apesar da exigência de aprovação em concurso público para ingresso nas
empresas estatais, é válido esclarecer que os empregados públicos não
possuem estabilidade, que é privativa dos servidores titulares de cargos
efetivos, nos termos do artigo 41 da Constituição Federal de 1988.
Atenção: no julgamento do recurso extraordinário nº 589.998,
que ocorreu em 21/03/2013, o Supremo Tribunal Federal declarou que
“é obrigatória a motivação da dispensa unilateral de empregado por
empresa estatal e sociedade de economia mista tanto da União, quanto
dos Estados, do Distrito Federal e dos municípios”.
Nesses termos, deve ficar claro que apesar de os empregados de

empresas estatais não possuírem estabilidade no emprego público,
somente podem ser demitidos mediante ato motivado, isto é, que
apresente os fundamentos de fato e de direito que justificaram a
respectiva dispensa.
2.3.6. Licitação
O inciso III, § 1º, artigo 173, da CF/88, afirma expressamente que a lei
estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da administração pública.
Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o próprio texto

constitucional estabelece a necessidade de criação de um regime licitatório
específico para as empresas estatais exploradoras de atividade
econômica, que se dará nos termos da lei.
A criação desse novo regime certamente tornará mais simplificado o

processo licitatório, aumentando a competitividade e a eficiência das empresas
públicas e sociedades de economia mista.
É importante destacar que o citado dispositivo constitucional não se

refere às empresas estatais prestadoras de serviços públicos, mas somente
àquelas que exploram atividades econômicas. Diante desse contexto, surge
a seguinte dúvida: as empresas estatais prestadoras de serviços públicos estão
obrigadas a realizar licitação para a contratação de obras, bens e serviços?

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Certamente. Apesar de o texto constitucional não mencioná-las, é
válido esclarecer que as empresas estatais prestadoras de serviços públicos
exercem atividades típicas de Estado, assim como os órgãos da Administração
Direta federal, estadual, municipal e distrital, bem como as autarquias e
fundações públicas. Assim, também se submetem às regras do inciso XXI,
artigo 37, da CF/1988, que apresenta como obrigatória a realização de
licitação.
Diante de tudo o que foi apresentado, é possível concluir que a lei

deverá criar um estatuto licitatório próprio para as empresas estatais
exploradoras de atividade econômica. Todavia, enquanto o referido estatuto
não for criado, aplicam-se a essas entidades as regras da lei geral de
Licitações (Lei 8.666/93).
Pergunta: As empresas estatais prestadoras de serviços públicos

também se submetem à Lei 8.666/93?
Sim, pois exercem atividades tipicamente estatais.
2.3.7. Imunidade tributária

Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado
competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar
de privilégios tributários que não sejam assegurados também aos
particulares, sob pena de caracterização de concorrência desleal.
O § 2º, artigo 150, da CF/1988, estende a imunidade de pagamento de
impostos sobre os seus bens, rendas e serviços somente às autarquias e
fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público, além, é claro, das
entidades políticas criadoras (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Em relação às empresas estatais prestadoras de serviços públicos o
entendimento é um pouco diferente. Para fins de concursos públicos, é
conveniente que adotemos o entendimento do professor José dos Santos
Carvalho Filho, segundo o qual as empresas públicas e as sociedades de
economia mista, que executam “serviço público monopolizado”, poderão
gozar de privilégios fiscais não extensivos às empresas do setor privado.
Esse entendimento encontra amparo em decisão proferida pelo Supremo
Tribunal Federal, mais precisamente no recurso extraordinário nº 407.099/RS,
através do qual se considerou inconstitucional a cobrança de IPVA (imposto
estadual) dos veículos integrantes do patrimônio da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos.
No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos é executora de, no mínimo, dois serviços de manutenção
obrigatória para a União (serviços postais e correio aéreo nacional, conforme o
artigo 21, X, da CF/1988). Assim, nos mesmos moldes que a União, também
goza de privilégios fiscais.

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Nesses termos, fique atento às questões de prova, pois o
Supremo Tribunal Federal reconheceu às empresas estatais que
prestam serviços públicos em regime de exclusividade, como é o caso
dos Correios, a imunidade em relação ao pagamento de impostos.
Além disso, assegurou ainda as demais prerrogativas inerentes às
entidades regidas pelo Direito Público (entes estatais, autarquias e
fundações públicas de Direito Público), a exemplo da
impenhorabilidade e imprescritibilidade dos bens, pagamento de seus
débitos judiciais através do regime de precatórios, entre outros.
Ademais, é importante destacar que no julgamento do Agravo
Regimental em Recurso Extraordinário nº 285.716, de relatoria do
Ministro Joaquim Barbosa, o Supremo Tribunal Federal foi além e
afirmou que “É irrelevante para definição da aplicabilidade da
imunidade tributária recíproca a circunstância de a atividade
desempenhada estar ou não sujeita a monopólio estatal”.
Fique atento (a), pois são grandes as chances do teor desse
acórdão ser cobrado na prova do MPU!
Recurso extraordinário interposto de acórdão que considerou tributável propriedade
imóvel utilizada pela Petrobrás para a instalação e operação de condutos de
transporte de seus produtos. Alegada imunidade tributária recíproca, na medida em
que a empresa-agravante desempenha atividade sujeita a monopólio. É irrelevante
para definição da aplicabilidade da imunidade tributária recíproca a circunstância de
a atividade desempenhada estar ou não sujeita a monopólio estatal. O alcance da
salvaguarda constitucional pressupõe o exame (i) da caracterização econômica da
atividade (lucrativa ou não), (ii) do risco à concorrência e à livre-iniciativa e (iii) de
riscos ao pacto federativo pela pressão política ou econômica. A imunidade tributária
recíproca não se aplica à Petrobrás, pois: Trata-se de sociedade de economia mista
destinada à exploração econômica em benefício de seus acionistas, pessoas de
direito público e privado, e a salvaguarda não se presta a proteger aumento
patrimonial dissociado de interesse público primário; A Petrobrás visa a distribuição
de lucros, e, portanto, tem capacidade contributiva para participar do apoio
econômico aos entes federados; A tributação de atividade econômica lucrativa não
implica risco ao pacto federativo." (RE 285.716-AgR, Rel. Min. Joaquim Barbosa,
julgamento em 2-3-2010, Segunda Turma, DJE de 26-3-2010)
Para responder às questões do CESPE: A Empresa Brasileira de Correios e

Telégrafos não goza de qualquer imunidade tributária, uma vez que a CF veda
que empresas públicas gozem de privilégios não extensivos às do setor privado
(Advogado/IPAJM 2010/CESPE). Assertiva incorreta.
2.3.8. Falência
Consta expressamente no inciso I, artigo 2º, da Lei 11.101/2005 (que
regula a recuperação judicial, a extrajudicial e a falência do empresário e da
sociedade empresária), que não se aplicam às empresas públicas e às
sociedades de economia mista as regras gerais sobre a falência,
independentemente de explorarem atividade econômica ou prestarem serviços
públicos.

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2.3.9. Responsabilidade civil
O regime de responsabilização civil da empresa estatal dependerá da
atividade exercida. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista
prestar serviços públicos, é incontestável que se submeterão às regras do §
6º, artigo 37, da CF/1988, ou seja, responderão objetivamente pelos danos
que seus agentes, nessa qualidade, causarem a terceiros.
Entretanto, caso a empresa pública ou sociedade de economia mista
explorem atividades econômicas, a responsabilidade será subjetiva,
regulada pela legislação civil.
2.3.10. Patrimônio
O patrimônio da empresa pública e da sociedade de economia mista é
constituído, inicialmente, mediante transferência efetuada pelo ente político
criador (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
Enquanto integravam o patrimônio das citadas entidades políticas, os
bens eram considerados públicos. Todavia, a partir do momento que são
transferidos para o patrimônio das empresas estatais assumem a característica
de bens privados e, portanto, não gozam dos atributos da
imprescritibilidade, impenhorabilidade e alienabilidade condicionada.
Todavia, é necessário ficar atento ao entendimento do Supremo
Tribunal Federal quanto às empresas públicas e sociedades de
economia mista que prestam serviços públicos em regime de
exclusividade (monopólio). Nesse caso, os respectivos bens das
entidades serão considerados públicos, conforme se constata na
decisão proferida pelo STF em 2003:
No julgamento do recurso extraordinário nº 230051/SP, de relatoria do Ministro

Maurício Corrêa, o Supremo Tribunal Federal decidiu que à empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos, pessoa jurídica equiparada à Fazenda Pública, é aplicável o
privilégio da impenhorabilidade de seus bens, rendas e serviços. Na
oportunidade, o tribunal assegurou a observância ao regime de precatório, sob
pena de vulneração do disposto no artigo 100 da Constituição Federal.
2.3.11. Fiscalização pelo Tribunal de Contas

Não restam dúvidas de que as empresas públicas e sociedades de
economia mistas se submetem à fiscalização realizada pelo Tribunal de Contas
da União, nos termos do art. 71, II, da Constituição Federal:
Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será
exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual
compete:

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[...] II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis
por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e
indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas
pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a
perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao
erário público;
No julgamento do Mandado de Segurança nº 25.092/DF, de relatoria do

Ministro Carlos Velloso, o Supremo Tribunal Federal ratificou esse
entendimento ao afirmar que “ao Tribunal de Contas da União compete julgar
as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e
valores públicos da Administração Direta e indireta, incluídas as fundações e
sociedades instituídas e mantidas pelo poder público federal, e as contas
daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que
resulte prejuízo ao erário (CF, art. 71, II; Lei 8.443, de 1992, art. 1º, I). As
empresas públicas e as sociedades de economia mista, integrantes da
administração indireta, estão sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas,
não obstante os seus servidores estarem sujeitos ao regime celetista”.
2.3.12. Diferenças entre as empresas públicas e sociedades de

economia mista
Nos itens anteriores foram apresentadas as características comuns entre
as empresas públicas e as sociedades de economia mista. Entretanto, para
responder às questões de prova, é imprescindível conhecer as principais
diferenças entre as duas entidades, a saber:
a) Foro judicial
Nos termos do inciso I, artigo 109, da Constituição Federal de 1988, as
causas em que a empresa pública federal for interessada na condição de
autora, ré, assistente ou oponente, exceto as de falência, as de acidentes de
trabalho e as sujeitas à Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na
justiça federal comum. Entretanto, nos casos de empresas públicas
estaduais ou municipais, as causas deverão tramitar na justiça estadual.
As sociedades de economia mista não gozam dessa prerrogativa e,
portanto, todas as ações judiciais em que for autora, ré, assistente ou
oponente, exceto as de falência, as de acidentes de trabalho e as sujeitas à
Justiça Eleitoral e à Justiça do Trabalho, tramitarão na justiça estadual,
independentemente de serem entidades federais, estaduais ou municipais.
Nos termos da Súmula n° 517 do Supremo Tribunal Federal “as
sociedades de economia mista só têm foro na Justiça Federal quando a
União intervém, como assistente ou opoente”.

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b) Forma jurídica
As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a
forma de sociedade anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais,
municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas públicas podem ser
constituídas sob qualquer forma jurídica prevista em lei (sociedade
anônima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por ações).
Na esfera federal, as empresas públicas ainda podem ser constituídas
sob uma forma jurídica inédita, que ainda não existia e foi criada apenas
para aquela determinada empresa pública. Isso se deve ao fato de que
compete à União legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I,
artigo 22, da Constituição Federal de 1988.
As empresas estatais estaduais e municipais somente podem ser
instituídas sob uma forma jurídica já existente, já que os Estados e Municípios
não podem legislar sobre Direito Comercial.
c) Capital
As empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente
estatal (público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da
Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou
Indireta (outras empresas públicas, autarquias, fundações públicas e
sociedades de economia mista), sendo vedada a participação de particulares
na integralização do capital.
Para que uma empresa pública seja considerada federal, é necessário
que a maioria do capital votante esteja sob o domínio da União. Nesses
termos, podemos considerar como federal uma empresa pública em que 60%
do capital votante pertença à União (mais da metade), 20% a um Estado, 10%
a uma sociedade de economia mista e 10% a um Município.
Por outro lado, as sociedades de economia mista são instituídas
mediante a integralização de capital proveniente do Poder Público e iniciativa
privada (particulares). É o denominado “capital misto”.
Para responder às questões do CESPE: As empresas públicas e as
sociedades de economia mista são constituídas por capital público e privado,
com participação majoritária do poder público (Auditor Interno/AUGE-MG
2009/CESPE). Assertiva incorreta.
O inciso III, artigo 5º, do Decreto-Lei 200/67, estabelece que, para ser
configurada como federal, a maioria das ações com direito a voto da sociedade
de economia mista deve pertencer à União.
Para responder às questões de prova: Nos termos do conceito previsto no

Decreto 200/1967, uma empresa com maioria do capital votante pertencente à
União, e o restante do capital atribuído a outras pessoas jurídicas de direito
público interno, bem como a entidades da Administração Indireta da União,
dos Estados, Distrito Federal e Municípios, é dita empresa pública.

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REVISÃO DE VÉSPERA DE PROVA - RVP
1. As autarquias exercem funções típicas de Estado e são apelidadas de

“serviços públicos personificados”;
2. Somente por lei específica poderá ser criada uma autarquia, seja ela
federal, estadual, municipal ou distrital;
3. Em regra, a iniciativa legislativa para a criação de autarquias é privativa do

Chefe do Executivo;
4. As autarquias responderão objetivamente pelos danos que seus agentes,

nessa qualidade, causarem a terceiros;
5. O patrimônio de uma autarquia é constituído por bens públicos e, portanto,

imprescritíveis e impenhoráveis;
6. As autarquias possuem prazo em quádruplo para contestar uma ação em

dobro para recorrer, nos termos do artigo 188 do Código de Processo Civil;
7. As autarquias são abrangidas pela imunidade tributária recíproca;
8. As autarquias federais possuem prerrogativa de foro na justiça federal;
9. As entidades da Administração não estão subordinadas à Administração

Direta, mas somente vinculadas;
10. As fundações públicas de Direito Público são criadas por lei e as fundações
públicas de Direito Privado tem a sua criação autorizada por lei;
11. As empresas públicas e sociedades de economia mista podem explorar

atividade econômica ou prestar serviços públicos, mas, em ambos os casos,
serão regidas pelo Direito Privado;
12. As empresas estatais têm a sua criação autorizada por lei;
13. O entendimento que deve prevalecer para concursos públicos é o de que a

autorização para a criação de subsidiárias pode ser genérica (conforme o
entendimento do STF) ou ainda que deve ser concedida autorização legislativa
em cada caso (quando a questão cobrar o texto literal do inciso XX do artigo
37 da CF/88);
14. Os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista

são regidos pela CLT, portanto, não possuem estabilidade;
15. o próprio texto constitucional estabelece a necessidade de criação de um

regime licitatório específico para as empresas estatais exploradoras de
atividade econômica, que se dará nos termos da lei;

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16. Empresa estatal que explora atividade econômica atua no mercado
competindo diretamente com empresas privadas e, portanto, não pode gozar
de privilégios tributários que não sejam assegurados também aos particulares,
sob pena de caracterização de concorrência desleal;
17. As empresas públicas e sociedades de economia mista não estão sujeitas à

lei de falência;
18. Se a empresa pública ou sociedade de economia mista prestarem serviços

públicos, é incontestável que se submeterão às regras do § 6º do artigo 37 da
CF/88, ou seja, responderão objetivamente pelos danos que seus agentes,
nessa qualidade, causarem a terceiros. Entretanto, caso a empresa pública ou
sociedade de economia mista explorarem atividades econômicas, a
responsabilidade será subjetiva, regulada pela legislação civil;
19. As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a

forma de sociedade anônima (S.A.), enquanto as empresas públicas podem ser
constituídas sob qualquer forma existente no Direito;
20. O capital das sociedades de economia mista é formado pela conjugação de

recursos públicos e de recursos privados. As empresas públicas, por sua vez,
possuem capital integralmente público, ou seja, proveniente de entidades da
Administração Pública Direta ou Indireta.

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A REFORMA DO ESTADO BRASILEIRO E SUAS INOVAÇÕES
1. Considerações iniciais ............................................................. 58
2. Contrato de gestão .................................................................... 58
2.1. Agências Executivas ....................................................... 62
3. Agências reguladoras
3.1. Noções gerais ................................................................ 65
3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas”

no Direito brasileiro ............................................................... 65
3.3. Conceito e natureza jurídica ........................................... 66
3.4. Características ................................................................ 67
3.5. Regime de pessoal .......................................................... 70
3.6. Controle .......................................................................... 73
4. Questões comentadas ................................................................. 74

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1. Considerações iniciais
No módulo anterior, estudamos detalhadamente cada uma das entidades
administrativas que integram a Administração Pública Indireta (autarquias,
fundações públicas de direito público e de direito privado, empresas públicas,
sociedades de economia mista e os consórcios públicos), oportunidade em que
conhecemos as suas principais peculiaridades para fins de concursos públicos.
Entretanto, é importante esclarecer que existem outras entidades
administrativas, também integrantes da Administração Indireta, que somente
iremos estudar agora, a exemplo das agências executivas e das agências
reguladoras.
Professor, mas por que não estudamos essas entidades anteriormente?
É simples a resposta. Não estudamos anteriormente porque são
entidades que possuem características especiais, apesar de serem
autarquias (nos casos das agências reguladoras), ou autarquias ou fundações
públicas (no caso das agências executivas).
Optei por apresentá-las separadamente para que você possa assimilar
com mais facilidade o conteúdo, pois as agências reguladoras e as agências
executivas são figuras recentes, provenientes das reformas
administrativas instituídas no âmbito da Administração Pública nas últimas
duas décadas.
Para responder às questões de prova, lembre-se sempre de que as
agências executivas e as agências reguladoras não representam uma nova
categoria de entidades integrantes da Administração Indireta.
As agências reguladoras nada mais são que autarquias em regime
especial. Por outro lado, as agências executivas são autarquias ou fundações
públicas que, após receberem uma qualificação proveniente de decreto
expedido pelo Presidente da República, passam a receber essa
denominação.
2. Contrato de gestão
O contrato de gestão tem origem na França e foi muito utilizado por
diversos países europeus, após a Segunda Guerra Mundial, com o objetivo de
introduzir na Administração Pública uma atuação visando à busca por
resultados.
O contrato de gestão, também denominado acordo-programa, está
intimamente relacionado com o princípio da eficiência, que deve servir de
parâmetro para toda a Administração Pública.
Segundo Peter Drucker, o contrato de gestão é um método de
planejamento e avaliação baseado em fatores quantitativos, pelo qual
superiores e subordinados elegem áreas prioritárias, estabelecem resultados a
serem alcançados, dimensionam as respectivas contribuições (metas) e
procedem ao acompanhamento sistemático do desempenho.

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Restringindo-nos ao contrato de gestão no âmbito da Administração
Pública, mais precisamente a brasileira, é possível defini-lo, nas palavras de
Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino como
[...] um ajuste firmado entre a Administração Direta Centralizada e

entidades da Administração Indireta, ou entre órgãos da própria
Administração Direta, em decorrência do qual estes órgãos ou entidades
assumem o compromisso de cumprir determinadas metas e, em
contrapartida, ganham maior liberdade em sua atuação administrativa,
passando a sujeitar-se, basicamente, ao controle relativo ao atingimento
dos resultados pactuados.
Sendo assim, deve ficar bem claro que o principal objetivo do contrato
de gestão é aumentar a autonomia gerencial, orçamentária e financeira de
órgãos e entidades públicos, facilitando assim o alcance de suas finalidades
previstas em lei.
Pergunta: Professor, até agora não consegui entender como a

assinatura de um contrato de gestão pode ampliar a autonomia de uma
entidade ou órgão público, seria possível explicar melhor?
Claro! Irei citar dois exemplos apresentados pelos professores Vicente

Paulo e Marcelo Alexandrino que destacam a ampliação da autonomia dos
órgãos e entidades que firmam um contrato de gestão:
1º) A ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a

licitação é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a
licitação quando o valor de contrato é de até 10% do valor máximo
admitido para a utilização da modalidade convite. Para as agências
executivas, esse limite até o qual a licitação é dispensável é o dobro, ou
seja, 20% do valor máximo admitido para a utilização da modalidade
convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único). Registramos que esse
limite de 20% também é aplicável aos consórcios públicos e a todas as
empresas públicas e sociedades de economia mista, por estarem
incluídos na regra do mesmo parágrafo único do art. 24 da Lei Geral de
Licitações e Contratos; nesse caso, porém, não há nenhuma relação com
celebração de contratos de gestão.
2º) A Lei nº. 9.962/2000, que regula a contratação de empregados

públicos celetistas pela Administração Direta, autarquias e fundações
públicas federais, enumera, em seu art. 3º as hipóteses em que poderá a
Administração Pública rescindir, unilateralmente, o contrato de trabalho
de seus empregados públicos. Dentre as hipóteses taxativamente
enumeradas, encontra-se a “insuficiência de desempenho, apurada em
procedimento no qual se assegurem pelo menos um recurso hierárquico
dotado de efeito suspensivo, que será apreciado em trinta dias, e o
prévio conhecimento dos padrões mínimos exigidos para a continuidade
da relação de emprego, obrigatoriamente estabelecidos de acordo com

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as peculiaridades das atividades exercidas” (art. 3º, inciso IV). O
parágrafo único desse mesmo art. 3º, cuja interpretação mostra-se algo
nebulosa, afirma que os procedimentos previstos não são obrigatórios na
hipótese das “contratações de pessoal decorrentes da autonomia de
gestão de que trata o § 8º do art. 37 da Constituição Federal”.
Para facilitar ainda mais o entendimento, é possível concluir que o
contrato de gestão se resume a dois pontos principais:
1º) A fixação de metas a serem atingidas por um órgão ou entidade
integrantes da Administração, tais como o aumento de arrecadação, o
aumento na qualidade dos serviços prestados ou, ainda, a diminuição de
gastos e despesas correntes, por exemplo.
2º) A ampliação da autonomia gerencial, financeira e
orçamentária do órgão ou entidade administrativa para que sejam atingidas
as metas fixadas.
O professor Paulo Modesto nos informa que as metas devem ser

previstas no contrato de gestão de modo claro e quantificado, com prazos
certos, correspondendo proporcionalmente aos benefícios que serão deferidos
à parte que firma o vínculo com o ente federativo.
Se for expressiva a majoração na transferência de recursos

orçamentários, ou se for cedido maior número de servidores e bens públicos,
deverá o Poder Público exigir ampliação significativa do atendimento das
demandas sociais, com aperfeiçoamento concreto da ação desenvolvida pela
entidade contratada. Em contrapartida, não é admissível que o Poder Público
exija da entidade metas desproporcionais ao incentivo outorgado e
disponível.
A Constituição Federal de 88, em seu § 8º, artigo 37, declara
expressamente que “a autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos
órgãos e entidades da administração direta e indireta poderá ser ampliada
mediante contrato, a ser firmado entre seus administradores e o poder público,
que tenha por objeto a fixação de metas de desempenho para o órgão ou
entidade, cabendo à lei dispor sobre:
1º - o prazo de duração do contrato;
2º - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
3º - a remuneração do pessoal.”
Para responder às questões de prova: Os contratos de gestão podem ser

assinados entre a Administração Direta e Administração Indireta; entre
órgãos da própria Administração Direta; ou, ainda, entre a
Administração Direta e pessoas jurídicas de Direito Privado não
integrantes da Administração (dando origem às Organizações Sociais).

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Para ilustrar e facilitar a assimilação do conteúdo, apresento abaixo
alguns exemplos hipotéticos, que demonstram o objetivo básico de um
contrato de gestão.
1º Exemplo: O Ministério do Meio Ambiente (órgão da Administração

Direta Federal) poderia formalizar um contrato de gestão com o Instituto
Brasileiro do Meio Ambiente – IBAMA (autarquia), nos seguintes termos:
METAS DO IBAMA CONTRAPARTIDA DO MINISTÉRIO
Redução de 10% (dez por cento) no Repasse de R$ 100.000.000,00 (cem

número de desmatamentos ilegais milhões) de reais para investimento
ocorridos na Amazônia, nos próximos em treinamento e aquisição de
24 (vinte e quatro) meses, levando-se equipamentos necessários para o
em conta o índice do ano anterior. alcance das metas estabelecidas.
Aumento de 20% (vinte por cento) no Cessão de 200 (duzentos) servidores

número de fiscalizações efetuadas em públicos com o objetivo exclusivo de
madeireiras legais e/ou ilegais em auxiliar as operações de fiscalização na
funcionamento da região da Amazônia região da Amazônia legal.
legal.
2º Exemplo: Da mesma forma, nos termos do § 8º, artigo 37, da

CF/1988, é possível que o Ministério do Meio Ambiente (órgão da
Administração Direta Federal) firme um contrato de gestão com a Secretaria
de Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável (que também é um
órgão integrante da própria estrutura do Ministério) com o objetivo de
aumentar em 15% (quinze por cento), nos próximos 30 (trinta) meses, o
número de propostas de estudos e estratégias para a recuperação de áreas
degradadas no meio rural.
Em contrapartida, o Ministério do Meio Ambiente, que é órgão
hierarquicamente superior à Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento
Rural Sustentável, poderia suspender alguns dos controles hierárquicos
exercidos em face da Secretaria, além de aumentar o repasse de recursos
financeiros em 10% (dez por cento), em comparação ao ano anterior.
Pergunta: Professor, pelo que entendi, no exemplo acima teríamos um
órgão (Ministério do Meio Ambiente) celebrando um contrato de gestão com
outro órgão (Secretaria de Extrativismo e Desenvolvimento Rural
Sustentável). Isso é possível, já que os órgãos não possuem personalidade
jurídica?
Eis um tema bastante divergente na doutrina. Você certamente se
recorda de que anteriormente afirmei que os órgãos não possuem
personalidade jurídica, e que, portanto, os atos praticados pelos órgãos devem
ser imputados à pessoa jurídica criadora. Seguindo-se esse raciocínio, teríamos

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a União (a quem devem ser imputados os atos praticados pelos agentes do
Ministério do Meio Ambiente) assinando um contrato com ela mesma (que
também é responsável juridicamente pelos atos praticados pela Secretaria de
Extrativismo e Desenvolvimento Rural Sustentável).
A possibilidade de um órgão firmar contrato de gestão com outro órgão é

muito criticada pelos principais doutrinadores brasileiros. A ausência de
personalidade jurídica exclui a possibilidade dos órgãos exercerem direitos e
assumirem obrigações, afastando, consequentemente, a viabilidade concreta
de celebrar contrato de gestão com ente de que é parte integrante.
A professora Maria Sylvia Zanella Di Pietro esclarece que
Como os órgãos da Administração Direta não são dotados de personalidade

jurídica própria, mas atuam em nome da pessoa jurídica em que estão
integrados, os dois signatários do ajuste estarão representando exatamente a
mesma pessoa jurídica. E não se pode admitir que essa mesma pessoa tenha
interesses contrapostos defendidos por órgãos diversos. Por isso mesmo, esses
contratos correspondem, na realidade, quando muito, a termo de compromissos
assumidos por dirigentes de órgãos, para lograrem maior autonomia e se
obrigarem a cumprir metas. Além disso, correspondem àquelas que estão
obrigadas a cumprir por força da própria lei que definem as atribuições do
órgão público; a outorga de maior autonomia é um incentivo ou um
instrumento que facilita a consecução das metas legais.
Pergunta: Entendi a explicação professor, mas o que devo responder se

a banca exigir esse tópico em uma questão da prova?
Nesse caso, aconselho que você siga o dispositivo constitucional,

que é expresso ao assegurar aos órgãos públicos a possibilidade de
formalizar contratos de gestão.
2.1. Agências Executivas

A Lei Federal 9.649/98 introduziu no Brasil a possibilidade de
autarquias e fundações públicas celebrarem contratos de gestão e serem
submetidas a um regime jurídico especial, que tenha por objetivo aumentar a
produtividade e a eficiência na execução de suas atividades.
As autarquias e fundações públicas são as únicas entidades da
Administração Indireta que podem ser qualificadas como agências
executivas e, mesmo assim, desde que cumpram os seguintes requisitos:
1º) ter um plano estratégico de reestruturação e de desenvolvimento
institucional em andamento;
2º) ter celebrado com o respectivo Ministério supervisor um Contrato
de Gestão, que terá periodicidade mínima de um ano e estabelecerá os
objetivos, metas e respectivos indicadores de desempenho da entidade,
bem como os recursos necessários e os critérios e instrumentos para a
avaliação do seu cumprimento.

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Para responder às questões do CESPE: À agência executiva é vedada a
celebração de contrato de gestão com órgão da administração direta (Analista
Administrativo/MPU 2010/CESPE). Assertiva incorreta.
A qualificação da autarquia ou fundação pública como Agência
Executiva será feita por Decreto expedido pelo Presidente da República, que
também editará medidas específicas visando assegurar a sua autonomia de
gestão, bem como a disponibilidade de recursos orçamentários e financeiros
para o cumprimento dos objetivos e metas definidos no contrato de gestão,
conforme estabelecido no artigo 51 da Lei 9.649/98.
Os planos estratégicos de reestruturação e de desenvolvimento
institucional definirão diretrizes, políticas e medidas voltadas para a
racionalização de estruturas e do quadro de servidores, a revisão dos
processos de trabalho, o desenvolvimento dos recursos humanos e o
fortalecimento da identidade institucional da Agência Executiva.
Para responder às questões de prova: A expressão “agência executiva”

não designa uma nova entidade integrante da Administração Pública. Trata-se
somente de uma qualificação que é concedida pelo Poder Público às
fundações públicas ou autarquias que tenham celebrado um contrato de
gestão com a Administração Direta e atendam aos demais requisitos previstos
nos artigos 51 e 52 da Lei 9.649/98.
Será assegurada às autarquias e fundações públicas a manutenção da

qualificação como Agência Executiva desde que o contrato de gestão seja
sucessivamente renovado e que o plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional tenha prosseguimento ininterrupto, até a sua
conclusão.
Por outro lado, nos casos de extinção do contrato de gestão ou de
interrupção ou suspensão da execução do plano estratégico de
reestruturação, será efetuada a desqualificação da autarquia ou fundação
pública por iniciativa do Ministério supervisor, mediante Decreto expedido pelo
Presidente da República.
São raros os exemplos de fundações públicas ou autarquias que se
qualificaram como agências executivas. Um desses exemplos é o INMETRO
(autarquia federal) que, em julho de 1998, com sucessivas prorrogações,
firmou contrato de gestão com o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior - MDIC, objetivando aumentar sua credibilidade,
reconhecimento e confiabilidade perante a população brasileira, além de
aumentar a qualificação de seus servidores.
Em contrapartida, o Ministério do Desenvolvimento, Indústria e
Comércio Exterior ampliou a autonomia do INMETRO através das seguintes
medidas (é claro que as bancas examinadoras não cobrarão essas informações
em prova, exceto em um concurso para o próprio INMETRO, se for o caso):

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“I - Fica delegado ao Presidente do INMETRO competência para:
a) aprovação ou readequação de sua estrutura regimental ou seu
estatuto, sem aumento de despesas, observadas as disposições
específicas previstas em lei e o quantitativo de cargos destinados à
entidade;
b) autorização de afastamento do País dos servidores civis da instituição,
tratada no art. 2º do Decreto n° 1.387, de 7 de fevereiro de 1995;
c) regulamentação do registro de freqüência de seus funcionários;
d) fixação de limites específicos, aplicáveis ao INMETRO, para a
concessão de suprimento de fundos para atender a despesas de pequeno
vulto, previstas no inciso III do art. 45 do Decreto nº 93.872, de 23 de
dezembro de 1986, observadas as demais disposições do referido
Decreto;
e) edição de regulamento próprio dispondo sobre valores de diárias no
País e condições especiais para sua concessão, observado o disposto no
art. 2º do Decreto nº 343, de 19 de novembro de 1991, nos §§ 1º e 3º
do art. 58 da Lei nº 8.112, de 11 de dezembro de 1990, e os valores
máximos unitários estabelecidos em tabela editada pelo Ministério da
Administração Federal e Reforma do Estado.
III - Fica o INMETRO dispensado da celebração de termos aditivos a
contratos e a convênios de vigência plurianual, quando objetivarem
unicamente a identificação dos créditos à conta dos quais devam correr
as despesas relativas ao respectivo exercício financeiro”.
Outra medida que também é garantida às agências executivas, conforme

destacado pelos professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino,
(...) é a ampliação dos limites de valor de contratações até os quais a licitação

é dispensável. Para a Administração em geral, é dispensável a licitação quando
o valor de contrato é de até 10% do valor máximo admitido para a utilização
da modalidade convite. Para as agências executivas esse limite até o qual a
licitação é dispensável é o dobro, ou seja, 20% do valor máximo admitido para
a utilização da modalidade convite (Lei 8.666/93, artigo 24, parágrafo único).
Registramos que esse limite de 20% também é aplicável aos consórcios
públicos e a toda as empresas públicas e sociedades de economia mista, por
estarem incluídos na regra do mesmo parágrafo único do art. 24 da Lei Geral
de Licitações e Contratos; nesse caso, porém, não há nenhuma relação com
celebração de contratos de gestão.
Para responder às questões de prova: É correto afirmar que a qualificação

da entidade como agência executiva permite que ela usufrua de determinadas
vantagens previstas em lei, como, por exemplo, o aumento dos percentuais de
dispensa de licitação, previsto na Lei nº 8666/93.

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3. Agências reguladoras
3.1. Noções gerais

No Brasil, sempre existiram órgãos e entidades encarregados do
acompanhamento e fiscalização das atividades de caráter público
executadas por entes públicos ou particulares, mediante outorga ou delegação,
e, dentre eles, podemos citar:
1º) Banco Central do Brasil: criado em 1964, o BCB tem por
finalidade a formulação, a execução, o acompanhamento e o controle das
políticas monetária, cambial, de crédito e de relações financeiras com o
exterior; a organização, disciplina e fiscalização do Sistema Financeiro
Nacional; a gestão do Sistema de Pagamentos Brasileiro e dos serviços do
meio circulante.
2º) Comissão de Valores Mobiliários (criada em 1976): dentre
outros, tem por objetivo assegurar o funcionamento eficiente e regular dos
mercados de bolsa e de balcão; proteger os titulares de valores mobiliários
contra emissões irregulares e atos ilegais de administradores e acionistas
controladores de companhias ou de administradores de carteira de valores
mobiliários; evitar ou coibir modalidades de fraude ou manipulação destinadas
a criar condições artificiais de demanda, oferta ou preço de valores mobiliários
negociados no mercado.
3º) Conselho Administrativo de Defesa Econômica - CADE (criado
em 1962): tem a finalidade de orientar, fiscalizar, prevenir e apurar abusos
de poder econômico, exercendo papel tutelador da prevenção e da repressão a
tais abusos.
Entretanto, muitos desses órgãos e entidades não conseguiram
realmente exercer a função de regulação e fiscalização que lhes havia sido
outorgada por lei, pois o próprio Poder Central exercia um excesso de controle
sobre as atividades fiscalizatórias desses órgãos e entidades, o que lhes
restringia a atuação.
Sendo assim, não é “totalmente” correto afirmar que as agências
reguladoras são um instituto novo, surgido apenas a partir da década de 90,
pois, mesmo antes desse período, já existiam entes com as mesmas funções
executadas atualmente pelas agências reguladoras.
3.2. O surgimento das agências reguladoras “propriamente ditas”

no Direito brasileiro
Como afirmei anteriormente, antes da criação das agências reguladoras
no Brasil nós já tínhamos em funcionamento vários entes que também
exerciam funções regulatórias.

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Entretanto, somente no ano de 1996 foi criado, com a denominação
“agência reguladora”, o primeiro ente de regulação no Brasil: a Agência
Nacional de Energia Elétrica - ANEEL, instituída pela Lei nº 9.427/96.
Na sequência, diversas outras agências foram criadas, a exemplo da
Agência Nacional de Telecomunicações – ANATEL (Lei nº 9.472/97), a Agência
Nacional do Petróleo - ANP (Lei 9.478/97), a Agência Nacional de Vigilância
Sanitária – ANVISA (Lei 9.782/99), a Agência Nacional de Saúde Suplementar
– ANS (Lei 9.961/00), a Agência Nacional de Transportes Terrestres – ANTT
(Lei 10.223/01) e várias outras.
Os Estados, Municípios e Distrito Federal, nos mesmos moldes da União,
também estão autorizados a criar agências reguladoras. O que se observa é
que os demais entes federativos fizeram opção por criar agências reguladoras
atuando simultaneamente em diversas áreas, objetivando, principalmente, a
redução de custos.
Como exemplos de agências reguladoras criadas fora da estrutura da
União podemos citar a Agência Reguladora de Serviços Públicos – ASEP
(Criada pela Lei fluminense nº 2.686/97) e a Agência Estadual de
Regulação de Serviços Públicos de Energia, Transportes e
Comunicações da Bahia – AGERBA (criada pela Lei estadual 7.314/98),
dentre outras.
Para responder às questões do CESPE: As agências reguladoras têm

caráter nacional, sendo vedado aos estados e ao Distrito Federal criar suas
próprias agências estaduais quando se tratar de serviço público, por ausência
de previsão constitucional (Analista Administrativo/ANATEL
Informação interessante e que você tem que saber para responder às

questões de concursos é que de todas as agências reguladoras existentes,
somente a ANATEL (artigo 21, XI) e a ANP (artigo 177, § 2º, III) possuem
previsão constitucional, todas as demais estão amparadas somente em lei.
Para exemplificar, destaca-se que o artigo 21, XI, da CF/88 estabelece
expressamente que compete à União “explorar, diretamente ou mediante
autorização, concessão ou permissão, os serviços de telecomunicações, nos
termos da lei, que disporá sobre a organização dos serviços, a criação de
um órgão regulador e outros aspectos institucionais”. O citado dispositivo
constitucional foi alterado pela emenda constitucional 08/95.
3.3. Conceito e natureza jurídica

Todas as agências reguladoras criadas no direito brasileiro nada mais são
que “autarquias em regime especial” e, portanto, integrantes da
Administração Pública indireta.

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Segundo o professor Hely Lopes Meirelles, autarquia especial é "aquela a
que a lei instituidora conferir privilégios específicos e aumentar sua
autonomia comparativamente com as autarquias comuns, sem infringir
preceitos constitucionais pertinentes a essas entidades de personalidade
pública".
Como as agências reguladoras geralmente são autarquias em regime

especial, obedecem às mesmas normas constitucionais e legais no que se
refere ao processo de criação e extinção, seleção de servidores
(obrigatoriedade de concurso público), licitação, controle externo dos Tribunais
de Contas, prerrogativas e sujeições inerentes ao Direito Público.
Entretanto, é importante destacar que não existe qualquer determinação

constitucional ou legal para que as agências reguladoras sejam instituídas sob
a forma de autarquias em regime especial. Assim, existe a possibilidade de
que sejam criadas sob outras formas jurídicas, inclusive com a natureza
jurídica de órgãos públicos.
De uma forma geral, comparando-se as autarquias genéricas com as

autarquias denominadas “especiais”, é possível constatar como principais
características distintivas entre ambas o mandato fixo aos seus dirigentes e a
ausência de ingerência hierárquica da Administração Central sobre os atos
decisórios relativos à respectiva área de atuação.
3.4. Características
Analisando-se as questões de concursos públicos aplicadas pelas bancas
examinadoras nos últimos anos, bem como o entendimento dos principais
doutrinadores do país, é possível apontar as seguintes características inerentes
às agências reguladoras:
1ª) Autonomia administrativa

Grande parte dos doutrinadores nacionais aponta a autonomia
administrativa das agências reguladoras como a sua principal
característica. A escolha por um sistema independente de administração
em relação à Administração Direta é uma espécie de “medida cautelar contra a
concentração de poderes nas mãos do Estado”, nos dizeres do professor Carlos
Ari Sunfeld.
Os professores Vicente Paulo e Marcelo Alexandrino, citando Floriano
Marques Neto, apresentam os principais elementos caracterizadores da ampla
autonomia outorgada às agências reguladoras, e que constantemente são
cobrados em provas:
a) A estabilidade dos dirigentes (somente devem ser afastados no caso
de cometimento de ilícitos, ou de outros desvios de conduta, ou se a
agência não estiver cumprindo a política pública definida nos termos
da lei para o setor);
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b) A autonomia de gestão;
c) O estabelecimento de fontes próprias de recursos, se possível geradas
pelo próprio exercício da atividade regulatória (taxas pelo exercício do
poder de polícia e preços públicos específicos);
d) A não-subordinação hierárquica a qualquer instância de governo;
e) A inexistência de instância revisora hierárquica de seus atos,
ressalvada a revisão judicial;
f) A indicação dos dirigentes pautada por critérios técnicos, sendo
preferível que sua nomeação não seja ato exclusivo do Poder
Executivo, devendo envolver o Legislativo, mediante sabatina e
aprovação, pela instância parlamentar, dos nomes indicados.
2ª) Exercício de atividade regulatória (normativa)

As agências reguladoras podem expedir normas jurídicas que
conduzam o setor regulado aos fins públicos, cuja preservação cabe ao
Estado em prol da sociedade, mas esses atos não podem ser editados em
substituição às leis.
As agências reguladoras somente podem editar atos normativos
secundários, ou seja, atos normativos delegados ou autorizados pela lei.
Nesses termos, a lei será responsável pelo estabelecimento de diretrizes
relativas ao setor que deverá ser regulado e, com o objetivo de implementar a
vontade da lei, as agências reguladoras expedirão tais atos secundários
(infralegais) respaldadas em critérios técnicos, já que estão mais próximas
do contexto regulado e conhecem com mais profundidade o setor.
É importante que você entenda que os atos normativos editados pelas
agências reguladoras não podem regular matéria reservada à lei, muito menos
contrariar o seu teor. Em síntese, devem ser editados nos termos da lei e
estão sujeitos ao controle judicial.
Nesses termos, é correto concluir que as agências reguladoras não
gozam de capacidade legislativa, pois essa prerrogativa é assegurada com
exclusividade aos entes estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal).
3ª) Poder sancionatório

É assegurada às agências reguladoras a prerrogativa de aplicar
sanções consistentes na aplicação de advertências, multas ou mesmo
cassações de licenças. Da mesma forma, também gozam da prerrogativa de
obrigar o particular a reparar um consumidor ou a corrigir os efeitos de uma
conduta lesiva a algum valor ou interesse tutelado pelo regulador.

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4ª) Definitividade administrativa de suas decisões
O ordenamento jurídico brasileiro confere às agências reguladoras o
poder de arbitrar os conflitos entre o Estado, o prestador do serviço e os
cidadãos que surgirem no respectivo setor regulado. As decisões proferidas
pelas agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera
administrativa, ou seja, não são passíveis de recursos para instâncias
administrativas superiores.
Entretanto, o inciso XXXV, artigo 5º, da Constituição Federal de 1988,
dispõe expressamente que “a lei não excluirá da apreciação do Poder Judiciário
lesão ou ameaça a direito”. Nesses termos, as decisões proferidas pelas
agências reguladoras estão sujeitas a posterior análise do Poder Judiciário,
caso seja provocado pelo interessado.
Caso o particular não esteja satisfeito com a decisão administrativa
proferida pela agência reguladora, poderá recorrer ao Poder Judiciário
requerendo uma nova decisão sobre o mesmo caso anteriormente decidido.
Para ser mais claro, entenda que as decisões administrativas proferidas
pelas agências reguladoras podem ser anuladas pelo Judiciário sempre que
aquele que sentiu prejudicado com a decisão acioná-lo e comprovar a
ilegalidade da decisão.
Pergunta: Professor, você acabou de afirmar que as decisões das
agências reguladoras possuem caráter de definitividade na esfera
administrativa. Entretanto, encontrei uma questão afirmando que para as
decisões proferidas pelas agências reguladoras seria cabível “recurso
hierárquico impróprio”, desde que previsto em lei. O que significa “recurso
hierárquico impróprio”?
Bem, para fins de concursos públicos, é necessário que você entenda que
a lei pode estabelecer a possibilidade de o interessado apresentar recurso
hierárquico impróprio em face das decisões proferidas pelas agências
reguladoras.
O professor Sérgio Guerra nos ensina que recurso hierárquico impróprio,
em síntese, “é aquele endereçado à autoridade administrativa que não é
hierarquicamente superior àquela de que exarou o ato recorrido”. Nas palavras
de Celso Antônio Bandeira de Mello: ‘Os recursos administrativos são
propostos na intimidade de uma mesma pessoa jurídica; por isso são
chamados de recursos hierárquicos. Se, todavia, a lei previr que da decisão de
uma pessoa jurídica cabe recurso para a autoridade encartada em outra
pessoa jurídica, o recurso será, em tal caso, denominado de recurso
hierárquico impróprio’.
Para responder às questões do CESPE: O recurso hierárquico impróprio

somente poderá ser proposto face às decisões proferidas pelas agências
reguladoras ou demais entidades da Administração Pública Indireta, se existir
a expressão previsão legal ou constitucional.

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Nesse caso, o recurso hierárquico impróprio seria analisado pelo
Ministério Supervisor da área de atuação da agência reguladora ou demais
entidades da Administração Indireta.
Além de todas as características apresentadas acima, é necessário que

você conheça ainda alguns poderes enumerados pelo Professor Floriano
Azevedo Marques Neto e que são imprescindíveis para o eficiente exercício da
atividade regulatória.
1º) Poder de outorga, consistente na prerrogativa de emissão, em

consonância com as políticas públicas aplicáveis ao setor, de atos
concretos de licenças, autorizações, injunções, com vistas a franquear ou
interditar o exercício de uma atividade regulada a um particular;
2º) Poder de fiscalização do setor, a qual se revela tanto pelo

monitoramento das atividades reguladas (de modo a manter-se
permanentemente informada sobre as condições econômicas, técnicas e
de mercado do setor), quanto na aferição das condutas dos regulados de
modo a impedir o descumprimento de regras ou objetivos regulatórios;
3º) Poderes de conciliação, que se traduzem na capacidade de, dentro

do setor, conciliar ou mediar interesses de operadores regulados,
consumidores isolados ou em grupos de interesses homogêneos, ou
ainda interesses de agentes econômicos que se relacionam com o setor
regulado (malgrado não explorarem diretamente a atividade sujeita à
regulação setorial) no âmbito da cadeia econômica; e
4º) Poderes de recomendação, consistentes na prerrogativa, muitas

vezes prevista na lei que cria a Agência, do regulador subsidiar, orientar
ou informar o poder político, recomendando medidas ou decisões a
serem editadas no âmbito das políticas públicas.
3.5. Regime de pessoal
A Lei 9.986, publicada em 18 de julho de 2000, estabeleceu que o

quadro de pessoal das agências reguladoras seria regido pela Consolidação
das Leis do Trabalho, pois a emenda constitucional nº 19/98 havia acabado
com a obrigatoriedade da adoção de regime jurídico único na Administração
Pública (no caso, a lei 8.112/90) para os seus servidores.
Entretanto, ainda durante a tramitação do projeto que culminou na Lei
9986/00, vários juristas apontaram a inconstitucionalidade da escolha pelo
regime contratual (celetista), pois as agências reguladoras exercem
atividades típicas de Estado, que caracterizam necessidade pública contínua
e não transitória. Sendo assim, seus servidores deveriam ser regidos por
estatuto legal (no âmbito federal, Lei 8.112/90) e não pela CLT.

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Em 19 de dezembro de 2000, ao analisar o pedido de liminar
requerido na ADI nº 2.310/DF, o Ministro Marco Aurélio (Supremo Tribunal
Federal) decidiu suspender os efeitos do artigo 1º da Lei 9986/200, que
estabelecia o regime celetista para os servidores das agências reguladoras.
Em sua decisão, o Ministro Marco Aurélio afirmou que os servidores das
agências reguladoras exercem funções de fiscalização, que são típicas de
Estado e que, portanto, deveriam titularizar cargos públicos de provimento
efetivo.
A partir da decisão liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal, as
agências reguladoras ficaram impedidas de realizar novos concursos públicos.
Por um lado, não podiam mais selecionar candidatos para o regime celetista
em virtude da concessão da medida cautelar (liminar) pelo STF. Por outro,
como não possuíam cargos públicos efetivos em sua estrutura (que era a
exigência do STF), não poderiam fazer concurso público para a contratação de
novos servidores.
Diante disso, tiveram que aguardar a solução do problema pelo
Congresso Nacional, que somente ocorreu em 2004, com a publicação da Lei
10.871/04, responsável pela criação de diversos cargos de provimento efetivo
no âmbito das agências reguladoras.
Para responder às questões de prova: Atualmente os servidores das

agências reguladoras federais são regidos pela Lei 8.112/1990 (regime
estatutário), portanto, titularizam cargos públicos.
3.5.1. Dirigentes
Um dos elementos configuradores da autonomia administrativa das

agências reguladoras é o “mandato a prazo certo” exercido pelos seus
dirigentes, que, segundo o entendimento da doutrina majoritária, trata-se de
essencial e necessário instrumento de garantia contra ingerências externas,
principalmente político-eleitorais.
Nos termos da Lei 9986/00, as agências reguladoras serão dirigidas em

regime de colegiado, por um Conselho Diretor ou Diretoria composta por
Conselheiros ou Diretores, sendo um deles o seu Presidente ou o Diretor-Geral
ou o Diretor-Presidente.
O Presidente ou o Diretor-Geral ou o Diretor-Presidente e os demais

membros do Conselho Diretor ou da Diretoria serão brasileiros, de reputação
ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de especialidade
dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser escolhidos pelo
Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo
Senado Federal, nos termos da alínea “f”, inciso III, art. 52, da Constituição
Federal.

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Após terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da República,
com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agências reguladoras
exercerão mandato a prazo certo, cuja duração será definida na lei de
criação de cada agência.
Depois de nomeados, os dirigentes somente perderão o mandato em

caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criação da agência
não tenha estabelecido outras hipóteses de perda do mandato.
Para responder às questões do CESPE: Os conselheiros e os diretores das

agências reguladoras somente perdem o mandato em caso de renúncia, de
condenação judicial transitada em julgado ou de processo administrativo
disciplinar, não podendo a lei de criação da agência prever outras condições
para a perda do mandato (Analista Administrativo/ANATEL
Além disso, o artigo 8º da Lei 9986/00 ainda estabelece um período de

“quarentena” que deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agências
reguladoras federais após deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto
da lei, o ex-dirigente fica impedido para o exercício de atividades ou de prestar
qualquer serviço no setor regulado pela respectiva agência, por um
período de quatro meses, contados da exoneração ou do término do seu
mandato.
Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência,

fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de
direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. A “quarentena” é
aplicável também ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver
cumprido pelo menos seis meses do seu mandato.
Pergunta: Professor Fabiano, por que os ex-dirigentes estão submetidos

às regras da “quarentena”?
São várias as explicações, mas, resumidamente falando, a

obrigatoriedade de respeito à quarentena está relacionada à grande
quantidade de informações privilegiadas (conhecimento de mercado,
planejamento estratégico do setor de atuação, entre outras) que o ex-dirigente
possui e que, logicamente, são de interesse das empresas privadas que atuam
no setor de atuação do ex-dirigente.
Pergunta: E o que pode acontecer com o ex-dirigente que desrespeitar

as regras da “quarentena”?
Estará praticando crime de advocacia administrativa, sujeitando-se

às penas de 01 (um) mês a 01 (um) ano de detenção ou multa, sem prejuízo
das demais sanções administrativas e civis.

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3.6. Controle
A ampla autonomia administrativa assegurada às agências reguladoras

não as exime do controle realizado pelos poderes Executivo, Legislativo e
Judiciário, além do Ministério Público e dos próprios cidadãos, através da
aplicação de vários dispositivos constitucionais e legais.
Como estão vinculadas (e não subordinadas) ao Poder Executivo, as

agências reguladoras estão submetidas ao mesmo controle finalístico (ou
supervisão ministerial) exercido em relação às entidades da Administração
Pública Indireta, nos termos do artigo 84, II e 87, parágrafo único, da CF/88.
Para responder às questões do CESPE: A agência reguladora não se sujeita

a qualquer forma de tutela dos ministérios, ao contrário do que ocorre com a
agência executiva (Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE). Assertiva
incorreta.
As agências reguladoras estão sujeitas ao controle direto e indireto do

Poder Legislativo. Nos termos do inciso X, artigo 49, da CF/1988, é de
competência do Congresso Nacional “fiscalizar e controlar, diretamente, ou por
qualquer de suas Casas, os atos do Poder Executivo, incluídos os da
administração indireta”.
Ademais, o artigo 70 da Constituição Federal dispõe que a fiscalização

contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das
entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade,
legitimidade, economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas
será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, com o
auxílio do Tribunal de Contas.
Apenas para reforçar, pois já afirmei anteriormente, lembre-se de que as

agências reguladoras possuem autonomia para decidir em última instância
administrativa os conflitos oriundos do seu setor de atuação.
Entretanto, toda e qualquer decisão proferida por essas entidades pode

voltar a ser discutida perante o Poder Judiciário, em respeito ao princípio da
inafastabilidade da jurisdição, expressamente disposto no inciso XXXV, do
artigo 5º, da Constituição Federal de 1988.
Para responder às questões do CESPE: As agências reguladoras no Brasil

por vezes são tratadas explicitamente na legislação federal como "autoridades
administrativas independentes". Essa independência não exime a sujeição de
seus atos ao controle dos três Poderes do Estado, devendo compatibilizar sua
atuação com os mecanismos de controle previstos no ordenamento jurídico.

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QUESTÕES COMENTADAS
(Perito Médico Previdenciário/INSS 2010/CESPE) A respeito da
administração pública, julgue os itens subsequentes.
01. O INSS está inserido na administração direta do Estado.
A Administração Pública brasileira compreende a “administração
direta” e a “administração indireta”. A primeira é composta pela União,
Estados, Municípios, Distrito Federal e seus respectivos órgãos públicos,
enquanto a segunda é integrada pelas autarquias, fundações públicas,
sociedades de economia mista, empresas públicas e consórcios públicos de
direito público.
Como o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS foi instituído sob a
forma jurídica de autarquia, integra a Administração Pública Indireta, e,
portanto, está incorreto o texto da assertiva.
02. O prazo de validade de um concurso público é de três anos,

podendo ser prorrogado duas vezes, por igual período.
O inc. III, do art. 37, da CF/1988, dispõe que “o prazo de validade do
concurso público será de até dois anos, prorrogável uma vez, por igual
período”.
Perceba que o texto da assertiva afirmou incorretamente que o prazo de
validade de um concurso público é de três anos. Ademais, afirmou ainda ser
possível a prorrogação por duas vezes, o que contraria expressamente o
dispositivo constitucional citado.
Ao publicar um edital de concurso público, a Administração terá
discricionariedade para definir o seu prazo inicial de validade, que será de
até dois anos. Se a Administração optar pelo prazo de dois anos, poderá
prorrogá-lo, caso entenda conveniente e oportuno, por igual período (mais dois
anos). Se o prazo inicial de validade for fixado em um ano, por exemplo, a
prorrogação do prazo de validade somente poderá ocorrer por mais um ano
(sempre pelo mesmo período inicial), e assim por diante.
(Oficial Técnico de Inteligência – Administração/ABIN 2010/CESPE)

No que concerne à organização administrativa, julgue os itens que se
seguem.
03. Diferentemente de descentralização, a desconcentração consiste
na distribuição de competências internamente a uma só pessoa
jurídica.
A desconcentração nada mais é do que a distribuição interna de
competências dentro de uma mesma pessoa jurídica. Trata-se da criação de
órgãos públicos que fazem parte de uma mesma estrutura, hierarquizada,
criada com o objetivo de tornar mais eficiente a execução das finalidades
administrativas previstas em lei.

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Ao dispor sobre a organização da Presidência da República e dos
respectivos Ministérios, a Lei 10.683/2003, por exemplo, realizou uma
desconcentração administrativa, pois distribuiu competências a vários
órgãos na órbita federal, todos eles integrantes da estrutura administrativa da
UNIÃO, única detentora de personalidade jurídica.
É necessário ficar bem claro que a desconcentração ocorre no âmbito de
uma mesma pessoa jurídica, como é o caso da União. Se a distribuição de
competências ou atribuições ocorrer entre pessoas jurídicas distintas,
estaremos diante da descentralização.
Atente-se para o fato de que a assertiva afirmou que “a desconcentração
consiste na distribuição de competências internamente a uma só pessoa
jurídica”, o que nos induz ao entendimento de que outra pessoa jurídica
poderia receber tais competências.
Bem, apesar de o gabarito preliminar ter considerado a assertiva correta,
o CESPE agiu acertadamente e decidiu anular a questão. Em sua justificativa,
declarou que “a desconcentração, diferentemente de descentralização, consiste
na distribuição interna de competências dentro da mesma pessoa jurídica e,
não, a uma só pessoa jurídica. Dessa forma, opta-se pela anulação do item”.
04. As fundações instituídas e mantidas pelo poder público integram a

administração direta, enquanto as empresas públicas e de economia
mista fazem parte da administração indireta.
O inc. II, do art. 4º, do Decreto-Lei 200/1967, dispõe que a
“Administração Indireta” é composta pelas autarquias, empresas públicas,
sociedades de economia mista e fundações públicas. Ademais, o § 1º, do art.
6º, da Lei 11.107/2005, declara ainda que “o consórcio público com
personalidade jurídica de direito público integra a administração indireta
de todos os entes da Federação consorciados”.
Como o texto da assertiva afirmou que as fundações instituídas e
mantidas pelo poder público integram a administração direta, deve ser
considerado incorreto.
(Perito Médico Previdenciário/INSS 2010/CESPE) Acerca da

organização administrativa da União, julgue os itens que se seguem.
05. Às autarquias não deve ser outorgado serviço público típico.
A autarquia é conceituada legalmente como “o serviço autônomo, criado
por lei, com personalidade jurídica, patrimônio e receita próprios, para
executar atividades típicas da Administração Pública, que requeiram, para
seu melhor funcionamento, gestão administrativa e financeira
descentralizada”.

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Atividade típica da Administração ou atividade típica de Estado é aquela
que se restringe às entidades de direito público, como ocorre em relação ao
poder de polícia. A Lei 7.735/89, por exemplo, outorgou ao IBAMA
(autarquia federal) o exercício de uma atividade pública típica, isto é, o
exercício do poder de polícia na área ambiental.
Ao contrário do que consta no texto da assertiva, os serviços públicos
típicos podem sim ser outorgados às autarquias. Todavia, o mesmo não ocorre
em relação às entidades regidas pelo direito privado, que, no entendimento do
Supremo Tribunal Federal, estão impedidas de exercê-los. Assertiva incorreta.
06. Os atos dos dirigentes das entidades paraestatais não se sujeitam

ao mandado de segurança e à ação popular, porque essas entidades
têm personalidade de direito privado.
Ao responder às questões de prova, é necessário ficar atento para não
confundir as expressões “empresas estatais” e “entidades paraestatais”. A
primeira costuma ser utilizada por alguns autores para referir-se às empresas
públicas e sociedades de economia mista, enquanto a segunda é utilizada para
designar as entidades de direito privado, sem fins lucrativos, que colaboram
com o Estado no exercício de atividades de caráter social (Organizações
Sociais, OSCIP´s, Entidades de Apoio e Serviços Sociais Autônomos).
O professor Celso Antônio Bandeira de Mello define as entidades
paraestatais como “[...] pessoas privadas que colaboram com o Estado
desempenhando atividade não lucrativa e às quais o Poder Público dispensa
especial proteção, colocando a serviço delas manifestações de seu poder de
império, como o tributário, por exemplo; não abrangem as entidades da
Administração Indireta; trata-se de pessoas privadas que exercem função
típica (embora não exclusiva do Estado), como as de amparo aos
hipossuficientes, de assistência social, de formação profissional. Exatamente
por atuarem ao lado do Estado, recebem a denominação de entidades
paraestatais; nessa expressão podem ser incluídas todas as entidades
integrantes do chamado terceiro setor, o que abrange as declaradas de
utilidade pública, as que recebem certificado de fins filantrópicos, os serviços
sociais autônomos (SESI, SESC, SENAI), as organizações sociais e as
organizações da sociedade civil de interesse público”.
Ao contrário do que consta no texto da assertiva, é necessário destacar
que o art. 1º da Lei 12.016/2009 dispõe que será concedido mandado de
segurança para “proteger direito líquido e certo, não amparado por habeas
corpus ou habeas data, sempre que, ilegalmente ou com abuso de poder,
qualquer pessoa física ou jurídica sofrer violação ou houver justo receio de
sofrê-la por parte de autoridade, seja de que categoria for e sejam quais
forem as funções que exerça”.
Por outro lado, em seu § 1º, afirma o texto legal que “equiparam-se às
autoridades, para os efeitos desta Lei, os representantes ou órgãos de partidos
políticos e os administradores de entidades autárquicas, bem como os
dirigentes de pessoas jurídicas ou as pessoas naturais no exercício de
---------------------------------------------------------------------------------------------------
atribuições do poder público, somente no que disser respeito a essas
atribuições”.
No mesmo sentido, a Lei 4.717/1965, em seu art. 1º, afirma que
quaisquer pessoas jurídicas ou entidades subvencionadas pelos cofres
públicos estão sujeitas a ação popular.
Diante do exposto, conclui-se que, em várias situações específicas, os
atos dos dirigentes das entidades paraestatais sujeitam-se ao mandado de
segurança e à ação popular. Assertiva incorreta.
(Oficial Técnico de Inteligência – Direito/ABIN 2010/CESPE) No que

concerne à administração pública, julgue os itens a seguir.
07. Caso o diretor-presidente de uma autarquia federal edite um ato,
delegando a outro diretor a competência para julgar recursos
administrativos, tal delegação será legal.
O ato praticado pelo diretor-presidente da autarquia será
manifestamente ilegal, pois, em seu artigo 13, a Lei 9.784/1999 (Lei de
Processo Administrativo Federal) dispõe expressamente que não podem ser
objeto de delegação: a edição de atos de caráter normativo; a decisão de
recursos administrativos; e as matérias de competência exclusiva do órgão
ou autoridade. Assertiva incorreta.
08. A administração pública é caracterizada, do ponto de vista

objetivo, pela própria atividade administrativa exercida pelo Estado,
por meio de seus agentes e órgãos.
Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, a Administração Pública
pode ser estudada como o conjunto de órgãos, entidades e agentes
públicos destinados à consecução das diretrizes e objetivos estabelecidos pelo
Governo. Nesse caso, o foco de estudo será a organização e estruturação da
Administração.
De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a
expressão administração pública (que deve ser grafada com as iniciais
minúsculas), consiste na própria função administrativa exercida pelos
subjetivo. Nesse caso, estudaremos as atividades finalísticas exercidas pela
administração, a exemplo do fomento, serviço público, polícia administrativa e
intervenção administrativa. Assertiva correta.
09. Considerando-se que, de acordo com a teoria do órgão, os atos

praticados pelos agentes públicos são imputados à pessoa jurídica de
direito público, é correto afirmar que os atos provenientes de um
agente que não foi investido legitimamente no cargo, são considerados
inexistentes, não gerando qualquer efeito.

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Os atos praticados pelo agente público devem ser imputados à entidade
a qual está vinculado, seja ela de direito público ou de direito privado, e não a
si próprio. É o que diz a teoria do órgão (também chamada de teoria da
imputação volitiva), criada pelo jurista alemão Otto Gierke.
Nesse sentido, a autuação realizada por um Auditor Fiscal do Trabalho,
por exemplo, deve ser imputada à União (já que o Ministério do Trabalho é um
órgão federal) e não ao servidor. Assim, se o administrado não concordar com
a autuação e desejar discutir a sua legitimidade judicialmente, através de uma
ação de rito ordinário, deverá propô-la em face da União.
Se um servidor não foi legitimamente investido no cargo público (tomou
posse sem que a nomeação tivesse sido publicada no Diário Oficial, por
exemplo), ainda sim os seus atos serão considerados válidos, pois será levada
em conta a teoria do funcionário de fato. Ora, se o servidor expediu um
alvará a um particular, por exemplo, e, posteriormente, descobre-se que esse
servidor tomou posse sem ser nomeado, ainda sim o seu ato administrativo
(alvará) será considerado válido. Isso porque o particular de boa-fé não era
obrigado a perguntar ao servidor se ele havia sido “legitimamente” investido
no cargo público, já que se trata de uma presunção. Como o servidor exerce
todas as atribuições inerentes ao cargo, como qualquer outro colega, é
possível afirmar que ele é um “funcionário de fato”, mas não um “funcionário
de direito”, portanto, os efeitos de seus atos devem ser mantidos, o que torna
a assertiva incorreta.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que a teoria do órgão
“é utilizada por muitos autores para justificar a validade dos atos praticados
por funcionário de fato; considera-se que o ato do funcionário é ato do órgão
e, portanto, imputável à Administração. A mesma solução não é aplicável à
pessoa que assuma o exercício de função pública por sua própria conta, quer
dolosamente (como o usurpador de função), quer de boa-fé, para
desempenhar função em momentos de emergência, porque nesses casos é
evidente a inexistência de investidura do agente no cargo ou função.
Vale dizer que existem limites à teoria da imputabilidade ao Estado de
todas as atividades exercidas pelos órgãos públicos; para que se reconheça
essa imputabilidade, é necessário que o agente esteja investido de poder
jurídico, ou seja, de poder reconhecido pela lei ou que, pelo menos, tenha
aparência de poder jurídico, como ocorre no caso da função de fato. Fora
dessas hipóteses, a atuação do órgão não é imputável ao Estado.”
10. Embora, em regra, os órgãos públicos não tenham personalidade

jurídica, a alguns órgãos é conferida a denominada capacidade
processual, estando eles autorizados por lei a defender em juízo, em
nome próprio, determinados interesses ou prerrogativas.
Tanto a doutrina quanto a jurisprudência reconhecem a possibilidade de
órgãos públicos independentes ou autônomos, em caráter excepcional,
integrarem uma relação processual na defesa de suas prerrogativas
funcionais, mesmo não possuindo personalidade jurídica própria.
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No julgamento do Mandado de Segurança nº 23.267/SC, de relatoria do
Ministro Gilmar Mendes, por exemplo, o Supremo Tribunal Federal reconheceu
a legitimidade do Tribunal de Justiça de Santa Catarina (órgão independente)
para propor mandado de segurança em face do Governador do Estado de
Santa Catarina com fundamento no atraso do repasse dos duodécimos
correspondentes às dotações orçamentárias do Poder Judiciário local. Assertiva
correta.
(Administrador/AGU 2010/CESPE) A respeito da organização

administrativa do Estado brasileiro, julgue os itens que se seguem.
11. Os contratos de gestão das agências executivas são celebrados
com o respectivo ministério supervisor pelo período mínimo de um
ano, estabelecendo os objetivos, metas e indicadores de desempenho
da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e
instrumentos para avaliação do seu cumprimento.
As autarquias e fundações públicas são as únicas entidades da
Administração Indireta que podem ser qualificadas como agências
executivas. Tal possibilidade consta expressamente no texto da Lei
9.649/1998, desde que atendidos os seguintes requisitos:
1º) tenham um plano estratégico de reestruturação e de
desenvolvimento institucional em andamento;
2º) tenham celebrado com o respectivo Ministério supervisor um
Contrato de Gestão, que terá periodicidade mínima de um ano e
estabelecerá os objetivos, metas e respectivos indicadores de
desempenho da entidade, bem como os recursos necessários e os
critérios e instrumentos para a avaliação do seu cumprimento.
Diante dos comentários apresentados, constata-se que o texto da
assertiva deve ser considerado correto.
12. No âmbito da administração pública indireta, o contrato de gestão

é o principal instrumento de controle dos resultados de uma
organização social.
De início, é necessário destacar que as organizações sociais não
integram a Administração Pública brasileira, o que torna a assertiva incorreta.
No âmbito da Administração Indireta, encontramos apenas as autarquias,
empresas públicas, sociedades de economia mista, fundações públicas e
consórcios públicos de direito público.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que “organização social
é a qualificação jurídica dada à pessoa jurídica de Direito Privado, sem fins
lucrativos, instituída por iniciativa de particulares, e que recebe delegação do
Poder Público, mediante contrato de gestão, para desempenhar serviço público
de natureza social”.

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As organizações sociais correspondem a pessoas jurídicas de direito
privado, sem fins lucrativos, que colaboram com o Estado na execução de
atividades de caráter social, sem integrar a sua estrutura.
13. A atividade de regulação exercida pelas agências reguladoras no

Brasil é realizada somente sobre os serviços públicos desestatizados,
dos quais depende a população.
O texto da assertiva não está em conformidade com o entendimento da
doutrina majoritária, e, portanto, deve ser considerado incorreto.
Existem algumas agências reguladoras, a exemplo da Agência Nacional
de Vigilância Sanitária – ANVISA (criada pela Lei 9.782/1999) e Agência
Nacional de Saúde Complementar – ANS (criada pela Lei 9.961/2000), que
regulam serviços públicos também prestados pelo Estado, a exemplo da saúde.
(Agente Administrativo/AGU 2010/CESPE) Com relação à organização

administrativa e aos serviços públicos, julgue os próximos itens.
14. A autarquia é uma pessoa jurídica criada somente por lei específica
para executar funções descentralizadas típicas do Estado.
O inc. XIX, do art. 37, da CF/1988, dispõe que “somente por lei
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de
empresa pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
Ademais, ao criar uma autarquia o Estado realmente está
descentralizando suas atividades típicas a outra entidade também integrante
da Administração Pública, detentora de personalidade jurídica de autonomia
administrativa. Assertiva correta.
(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) A respeito das empresas

públicas e das sociedades de economia mista e considerando a atuação
fiscalizadora do Tribunal de Contas da União (TCU), julgue os itens
abaixo.
15. Segundo o TCU, as empresas públicas e as sociedades de economia
mista que exploram atividade econômica, ainda que pretendam
celebrar contratos diretamente relacionados com o exercício da
atividade fim, estão obrigadas a se submeter ao procedimento da
licitação.
No relatório de auditoria nº. 008.210.210/2004-7, o Tribunal de Contas
da União decidiu que a Petrobras (sociedade de economia mista) deveria se
submeter à Lei Geral de Licitações e Contratos Administrativos (Lei 8.666/93),
em especial aos artigos 22 e 23, que tratam das modalidades de licitação e os
limites de valor de contratação de cada uma delas.

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Todavia, essa imposição limitou-se às atividades-meio, isto é, aquelas
que não estão relacionadas diretamente às finalidades comerciais da entidade.
Desse modo, a Petrobrás está obrigada a licitar para adquirir material de
escritório (atividade-meio), mas não está obrigada a licitar para vender
combustível, que é sua atividade-fim.
Destaca-se que essa decisão impõe-se a todas as empresas públicas e
sociedades de economia mista, e não somente à Petrobrás. Assertiva incorreta.
16. A vedação da acumulação de empregos, cargos ou funções públicas

não se aplica às sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econômica, em razão do regime concorrencial a que se
submetem.
O inc. XVII, do art. 37, da CF/1998, é expresso ao afirmar que “a
proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange autarquias,
fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas
subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
público”.
Sendo assim, independentemente de explorarem atividades econômicas
ou prestarem serviços públicos, as empresas públicas e sociedades de
economia mista estão submetidas às regras que vedam a acumulação de
empregos, cargos ou funções públicas. Assertiva incorreta.
17. As empresas públicas, no que se refere a direitos e obrigações

civis, comerciais, trabalhistas e tributários, possuem personalidade
jurídica de direito privado, não lhes sendo estendidas prerrogativas
públicas, ainda que se trate de atuação em regime não concorrencial
para prestação de serviços públicos.
O § 1º, do art. 173, da CF/1988, dispõe que as empresas públicas e
sociedades de economia mista, bem como suas respectivas subsidiárias que
também explorem atividade econômica de produção ou comercialização de
bens ou de prestação de serviços estão sujeitas ao regime jurídico próprio das
empresas privadas, inclusive quanto aos direitos e obrigações civis,
comerciais, trabalhistas e tributários.
Todavia, em relação às empresas estatais prestadoras de serviços
públicos em regime de monopólio, a exemplo dos Correios, o entendimento
é um pouco diferente. Defende a doutrina majoritária que tais entidades
podem gozar de prerrogativas públicas, a exemplo da imunidade tributária
recíproca, já que executam atividades exclusivas do Estado.
Esse entendimento encontra amparo em decisão proferida pelo Supremo
Tribunal Federal, no julgamento do recurso extraordinário nº 407.099/RS,
através do qual se considerou inconstitucional a cobrança de IPVA (imposto
estadual) dos veículos integrantes do patrimônio da Empresa Brasileira de
Correios e Telégrafos.

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No julgamento ficou assentado que a Empresa Brasileira de Correios e
Telégrafos executa dois serviços de manutenção obrigatória para a União:
serviços postais e correio aéreo nacional, conforme impõe o inc. X, do art. 21,
da CF/1988. Desse modo, nos mesmos moldes que a União, também pode
gozar de privilégios fiscais. Assertiva incorreta.
18. Segundo o STF, o TCU não é competente para fiscalizar as

sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica,
por entender que os bens dessas entidades são privados.
No julgamento do Mandado de Segurança nº 25.092-5/DF, de relatoria
do Ministro Carlos Velloso, publicado no DJE em 17/03/2006, o Supremo
Tribunal Federal ratificou o entendimento de que “as empresas públicas e as
sociedades de economia mista, integrantes da administração indireta, estão
sujeitas à fiscalização do Tribunal de Contas da União, não obstante seus
servidores estarem sujeitos ao regime celetista”. Assertiva incorreta.
19. A empresa pública pode adotar qualquer forma de organização

societária, inclusive a de sociedade anônima, enquanto a sociedade de
economia mista deve, obrigatoriamente, adotar a forma de sociedade
anônima.
As sociedades de economia mista somente podem ser constituídas sob a
forma de sociedade anônima (S.A.), sejam elas federais, estaduais,
municipais ou distritais. Por outro lado, as empresas públicas podem ser
constituídas sob qualquer forma jurídica prevista em lei (sociedade
anônima, sociedade limitada ou sociedade em comandita por ações), o que
torna a assertiva correta.
Na esfera federal, as empresas públicas ainda podem ser constituídas
sob uma forma jurídica inédita, que ainda não existia e foi criada apenas
para aquela determinada empresa pública. Isso se deve ao fato de que
compete à União legislar sobre direito comercial, nos termos do inciso I,
artigo 22, da Constituição Federal de 1988.
As empresas estatais estaduais e municipais somente podem ser
instituídas sob uma forma jurídica já existente, pois os Estados e Municípios
não podem legislar sobre Direito Comercial.
(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) No que concerne às

disposições constitucionais relativas à administração pública, julgue o
item abaixo.
20. Por se submeterem a regime jurídico tipicamente privado, os
empregados das empresas públicas e das sociedades de economia
mista não estão submetidos ao teto salarial determinado pela CF aos
servidores públicos estatutários.

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O § 9º, do art. 37, da CF/1988, afirma que o teto salarial “aplica-se às
empresas públicas e às sociedades de economia mista, e suas subsidiárias,
que receberem recursos da União, dos Estados, do Distrito Federal ou dos
Municípios para pagamento de despesas de pessoal ou de custeio em geral”.
Perceba que o texto da assertiva está incorreto, pois os empregados das
empresas estatais que recebem recursos dos respectivos entes políticos
estão sujeitos ao “teto salarial”.
(Administrador/DENTRAN ES 2010/CESPE) A respeito de licitações,

julgue o item seguinte.
21. Empresas de sociedade de economia mista e empresas públicas —
tais como Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, respectivamente
— devem realizar licitações, nos termos propostos em regulamentos
próprios devidamente publicados, e sujeitar-se às disposições da Lei
n.º 8.666/1993.
O inciso III, do § 1º, do artigo 173, da CF/1988, dispõe que a lei
estabelecerá o estatuto jurídico da empresa pública, da sociedade de
economia mista e de suas subsidiárias que explorem atividade econômica de
produção ou comercialização de bens ou de prestação de serviços, dispondo
sobre licitação e contratação de obras, serviços, compras e alienações,
observados os princípios da administração pública.
Analisando-se o referido dispositivo, conclui-se que o próprio texto
constitucional estabelece a necessidade de criação de um regime licitatório
específico para as empresas estatais exploradoras de atividade
econômica, que se dará nos termos da lei.
A criação desse novo regime licitatório tem por objetivo simplificar e
tornar mais célere o processo licitatório, aumentando a competitividade e a
eficiência das empresas públicas e sociedades de economia mista.
Entretanto, é importante esclarecer que esse “regime licitatório
específico” ainda não foi criado pelo Congresso Nacional, portanto, até o
presente momento as empresas estatais ainda estão obrigadas a se submetem
às regras contidas na Lei 8.666/1993. Assertiva correta.
(Advogado/DETRAN ES 2010/CESPE) Considerando o que dispõe a CF

sobre a administração pública, julgue os itens subsequentes.
22. A criação de subsidiárias de empresa pública e de sociedade de
economia mista, assim como a participação de qualquer delas em
empresa privada, depende de autorização legislativa.
O texto da assertiva está correto, pois essa é a regra contida no inc. XX,
do art. 37, da CF/1988, ao estabelecer que “depende de autorização
legislativa, em cada caso, a criação de subsidiárias das entidades

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mencionadas no inciso anterior, assim como a participação de qualquer delas
em empresa privada”.
23. A administração indireta está excluída da disposição constitucional

que prevê a obrigatoriedade de as funções de confiança serem
exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo.
A regra prevista no inc. V, do art. 37, da CF/1998, e que impõe a
obrigatoriedade de que as funções de confiança sejam exercidas
exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo, não se restringe
à Administração Pública Direta, alcançando também as entidades integrantes
da Administração Pública Indireta, o que torna incorreta a assertiva.
24. As entidades que compõem a administração indireta, como a

empresa pública, a sociedade de economia mista, a autarquia e a
fundação, somente podem ser criadas por lei específica.
Ao responder às questões de provas, lembre-se sempre de que somente
as autarquias e as fundações públicas de direito público são criadas por lei
específica. As empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações
públicas de direito privado tem a criação autorizada por lei específica.
Assertiva incorreta.
(Analista Técnico Administrativo/DPU 2010/CESPE - adaptada) Acerca

da administração indireta na organização administrativa brasileira,
julgue os itens abaixo.
25. As autarquias estão sujeitas a controle administrativo exercido
pela administração direta, nos limites da lei.
O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que “toda pessoa
integrante da Administração Indireta é submetida a controle pela
Administração Direta da pessoa política a que é vinculada. E nem poderia ser
de outra maneira. Se é a pessoa política que enseja a criação daquelas
entidades, é lógico que tenha que se reservar o poder de controlá-las. Por esse
motivo é que tais entidades figuram como se fossem satélites das pessoas da
federação”.
Apesar da possibilidade de controle administrativo (também chamado
de supervisão ministerial), é importante destacar que não há relação de
subordinação entre a Administração Direta e Indireta. O que existe é apenas
uma relação de vinculação. Assertiva correta.
26. A empresa pública é pessoa jurídica de direito privado organizada

exclusivamente sob a forma de sociedade anônima.

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As empresas públicas podem ser organizadas sob quaisquer formas
jurídicas admitidas em direito, a exemplo das sociedades limitadas, sociedades
anônimas, de comandita por ações, etc. Somente as sociedades de economia
mista é que devem ser criadas, exclusivamente, sob a forma de sociedade
anônima. Assertiva incorreta.
27. A autarquia é pessoa jurídica de direito público dotada de

capacidade política.
As autarquias realmente são pessoas jurídicas de direito público, todavia,
não são dotadas de capacidade política, isto é, a prerrogativa de criar o
próprio direito (leis). Somente aos entes estatais (União, Estados, Municípios
e Distrito Federal) é assegurada a capacidade política, que pode ser exercida
através dos respectivos órgãos legislativos (Congresso Nacional, Assembléias
Legislativas, Câmaras de Vereadores e Câmara Legislativa).
Em relação às entidades administrativas (autarquias, fundações
públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas) podemos afirmar
que gozam apenas da capacidade de auto-administração, nos limites
estabelecidos em lei. Assertiva incorreta.
28. A fundação instituída pelo Poder Público detém capacidade de

autoadministração, razão pela qual não se sujeita ao controle por
parte da administração direta.
Apesar de possuírem capacidade de auto-administração, as fundações
instituídas pelo Poder Público também estão sujeitas ao controle
administrativo exercido pela Administração Direta.
O IBGE, por exemplo, que é uma fundação pública de direito público,
está vinculado ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (órgão da
União), que também é responsável pelo exercício da supervisão ministerial
(controle administrativo). Assertiva incorreta.
29. A sociedade de economia mista pode ser organizada sob quaisquer

das formas admitidas em direito.
As sociedades de economia mista somente podem ser instituídas sob a
forma de sociedades anônimas, isto é, aquelas que têm o capital dividido em
ações e cuja responsabilidade dos sócios ou acionistas é limitada ao preço de
emissão das ações subscritas ou adquiridas. Assertiva incorreta.
(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Quanto aos

princípios e normas da administração pública, julgue o item abaixo.
30. A proibição inserta na CF de acumular cargos públicos
remunerados não abrange as funções ou cargos das empresas públicas
e sociedades de economia mista.
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O inc. XVII, do art. 37, da CF/1988, é expresso ao afirmar que “a
proibição de acumular estende-se a empregos e funções e abrange
autarquias, fundações, empresas públicas, sociedades de economia mista, suas
subsidiárias, e sociedades controladas, direta ou indiretamente, pelo poder
público”. Assertiva incorreta,
(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relação

à responsabilidade civil do Estado, às formas de utilização dos bens
públicos e à administração indireta, julgue o item a seguir.
31. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público de
capacidade exclusivamente administrativa.
Nas palavras do professor Hely Lopes Meirelles, autarquias “são pessoas
jurídicas de direito público, de natureza meramente administrativa, criadas por
lei específica, para a realização de atividades, obras ou serviços
descentralizados da entidade estatal que as criou. Funcionam e operam na
forma estabelecida na lei instituidora e nos termos de seu regulamento”.
Segundo o professor, as autarquias podem “desempenhar atividades
educacionais, previdenciárias e quaisquer outras outorgadas pela entidade
estatal-matriz, mas sem subordinação hierárquica, sujeitas apenas ao controle
finalístico de sua administração e da conduta de seus dirigentes”. Assertiva
correta.
(Analista em C&T Junior – Direito/INCA 2010/CESPE) No que concerne

à organização administrativa federal, julgue os itens a seguir.
32. As agências reguladoras estão sujeitas ao controle financeiro,
contábil e orçamentário exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio
do Tribunal de Contas da União.
O art. 70 da CF/1988 dispõe que “a fiscalização contábil, financeira,
orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da
administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,
economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida
pelo Congresso Nacional”, com auxílio do Tribunal de Contas da União.
Como as agências reguladoras possuem natureza jurídica de autarquias
em regime especial (Administração Indireta), certamente estão sujeitas ao
controle exercido pelo Tribunal de Contas da União, o que torna a assertiva
correta.
33. A criação e a extinção autorizadas por lei e sujeitas ao controle

estatal e a participação do capital privado na composição do capital
social são características comuns das empresas públicas e das
sociedades de economia mista.

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Dentre todas as características apresentadas, somente “a participação do
capital privado na composição do capital social” não pode ser considerada
comum entre as empresas públicas e sociedades de economia mista.
As empresas públicas são constituídas por capital exclusivamente
estatal (público). O capital deve pertencer integralmente a entidades da
Administração Direta (União, Estados, Municípios e Distrito Federal) ou
Indireta (outras empresas públicas, autarquias, fundações públicas e
sociedades de economia mista), sendo vedada a participação de particulares
na integralização do capital. Por outro lado, as sociedades de economia mista
podem ser instituídas mediante a integralização de capital proveniente do
Poder Público e de particulares. É o denominado “capital misto”. Assertiva
incorreta.
(Assistente em C&T/INCA 2010/CESPE) Acerca das normas

constitucionais sobre administração pública, julgue os itens
subsequentes.
34. Considere que o estado de Goiás, na vigência da atual CF e
respeitando as normas constitucionais aplicáveis, tenha criado uma
autarquia estadual responsável por fomentar e regulamentar a
comercialização de produtos agrícolas. A respeito dessa situação
hipotética, é correto concluir que a referida autarquia foi criada por
meio de uma lei estadual.
O inc. XIX, do art. 37, da CF/1988, afirma que “somente por lei
específica poderá ser criada autarquia e autorizada a instituição de empresa
pública, de sociedade de economia mista e de fundação, cabendo à lei
complementar, neste último caso, definir as áreas de sua atuação”.
Se a autarquia foi criada pelo estado de Goiás, a lei específica a que se
refere o texto constitucional tem que ser estadual. Se a autarquia tivesse sido
criada pelo município de Montes Claros/MG, por exemplo, a lei criada teria que
ser municipal, e assim por diante. Assertiva correta.
(Analista Executivo/INMETRO 2010/CESPE - adaptada) Assinale a

opção correta a respeito das reformas para a modernização da
administração pública brasileira.
35. O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do
governo federal de conferir maior efetividade à ação governamental
por meio de intensa centralização do aparelho estatal.
Ao contrário do que consta no texto da assertiva, deve ficar claro que o
Decreto-Lei nº 200/1967 teve por objetivo promover uma verdadeira reforma
administrativa no âmbito da Administração Pública Federal. Em seu art. 10, por
exemplo, faz uma referência expressa à necessidade de descentralização de
suas atividades, vejamos:

---------------------------------------------------------------------------------------------------
Art. 10. A execução das atividades da Administração Federal deverá ser
amplamente descentralizada.
§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos principais:
a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se
claramente o nível de direção do de execução;
b) da Administração Federal para a das unidades federadas, quando
estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;
c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante contratos ou
concessões.
Desse modo, não restam dúvidas de que o texto da assertiva deve ser
considerado incorreto.
36. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado não

compreendeu entre seus princípios a necessidade de ênfase na
qualidade, na produtividade e na satisfação do cidadão.
O texto da assertiva não está em conformidade com os princípios e
objetivos definidos no Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado,
elaborado no ano de 1995, portanto, deve ser considerado incorreto.
A necessidade de ênfase na qualidade, na produtividade e na satisfação
do cidadão são pontos fortemente destacados no referido Plano Diretor, tanto
é verdade que se definiu a urgente necessidade de atuação da Administração
nas seguintes áreas:
• simplificação de obrigações de natureza burocrática instituídas pelo
aparelho do Estado, com que se defronta o cidadão do nascimento à sua
morte;
• implementação de sistema de recebimento de reclamações e sugestões
do cidadão sobre a qualidade e a eficácia dos serviços públicos que
demandam uma resposta pró-ativa da Administração Pública a respeito;
• implementação de sistema de informação ao cidadão a respeito do
funcionamento e acesso aos serviços públicos, e quaisquer outros
esclarecimentos porventura solicitados;
• na definição da qualidade do serviço, que deverá constar dos indicadores
de desempenho, um elemento fundamental será o tempo de espera do
cidadão para ser atendido; as filas são a praga do atendimento público
ao cidadão.
37. Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma

administrativa do final da década de sessenta do século passado,
pode-se perceber o claro enfraquecimento do Estado
desenvolvimentista e do Estado empresário-produtor.

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A professora Ângela Santana afirma que “o Decreto-Lei 200, publicado
em 1967, quase três anos após a instalação do regime militar, buscou dar
maior efetividade à ação governamental, com a introdução de valores
gerenciais, como autonomia de gestão, e promoveu de forma acirrada a
descentralização administrativa do aparelho do Estado, com a expansão da
administração indireta, sobretudo com a criação de empresas, implementando,
assim, a “administração para o desenvolvimento” e conservando forte
centralização política na União. Nesse momento tem-se o início da expansão e
consolidação do Estado Desenvolvimentista, do Estado empresário-produtor
no Brasil. Esse movimento no aparelho do Estado resulta no enfraquecimento
da administração direta, deteriorando sua capacidade de formulação de
políticas”. Assertiva incorreta.
38. A reforma da administração pública empreendida na década de

trinta do século passado representou, em todos os seus aspectos, o
fortalecimento da lógica patrimonialista de Estado.
A criação do Departamento de Administração do Setor Público – DASP,
que ocorreu em 1938, favoreceu a implementação de uma administração
burocrática, que tinha por objetivo superar a administração patrimonialista,
fundada no nepotismo, corrupção e clientelismo. Assertiva incorreta.
39. As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram

uma cultura gerencial na administração pública brasileira e
contribuíram para o fortalecimento de valores democráticos, tais como
a transparência, a participação e o controle social.
A administração gerencial está pautada na busca constante da
eficiência e qualidade na prestação de serviços públicos, bem como na
redução de custos administrativos, privilegiando-se os fins em detrimento da
forma, assim como a transparência, a participação e o controle social, o que
torna correta a assertiva.
Entre as principais conseqüências da introdução da administração
gerencial no âmbito da Administração Pública brasileira, podemos citar a
utilização do contrato de gestão para a ampliação da autonomia de entidades
administrativas, a introdução do princípio da eficiência no caput do artigo 37
da CF/88, a atuação administrativa pautada na busca de resultados, o
incentivo à criatividade e inovação, entre outros.
(Advogado/IPAJM 2010/CESPE) Tendo como fundamento as normas e

princípios que regem a administração pública indireta, bem como o
entendimento do STF sobre a matéria, assinale a opção correta.

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40. A Segundo o princípio da legalidade, somente por lei específica
podem ser criadas autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações, cabendo à lei complementar definir suas
áreas de atuação.
Perceba que são comuns em provas do CESPE questões abordando o
texto do inc. XIX, do art. 37, da CF/1988. Lembre-se sempre de que as
empresas públicas, sociedades de economia mista e fundações públicas de
direito privado não são criadas por lei, apenas tem a criação autorizada
legalmente. Assertiva incorreta.
41. Sociedades de economia mista devem, necessariamente, ter a

forma de sociedades anônimas, sendo reguladas basicamente pela Lei
das Sociedades por Ações.
As sociedades de economia mista realmente devem adotar a forma de
sociedades anônimas, e, portanto, são regidas pelo texto da Lei nº
6.404/1976, que dispõe sobre as sociedades por ações. Assertiva correta.
42. Os empregados das empresas públicas e sociedades de economia

mista se submetem ao regime trabalhista comum, cujos princípios e
normas se encontram na Consolidação das Leis do Trabalho, sendo de
natureza contratual o vínculo que se forma entre os empregados e tais
pessoas jurídicas. Por esse motivo, o seu ingresso nessas empresas e
sociedades não depende de prévia aprovação em concurso público.
O inc. II, do art. 37, da CF/1988, é expresso ao afirmar que “a
investidura em cargo ou emprego público depende de aprovação prévia em
concurso público de provas ou de provas e títulos, de acordo com a natureza
e a complexidade do cargo ou emprego, na forma prevista em lei, ressalvadas
as nomeações para cargo em comissão declarado em lei de livre nomeação e
exoneração”.
Desse modo, apesar de regidos pela Consolidação das Leis Trabalhistas –
CLT, os empregados das empresas públicas e sociedades de economia mista
estão submetidos às regras gerais concernentes ao concurso público, o que
não lhes garante a aquisição de estabilidade, reservada somente aos
detentores de cargos públicos efetivos. Assertiva incorreta.
43. Créditos de empresas públicas e sociedades de economia mista são

inscritos como dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo
especial de execução fiscal, tal como ocorre com os créditos da União,
estados e municípios.
Nos termos do § 1º, do art. 173, da CF/1988, as empresas públicas e
sociedades de economia mista exploradoras de atividades econômicas
estão sujeitas ao regime jurídico próprio das empresas privadas, inclusive
quanto aos direitos e obrigações civis, comerciais, trabalhistas e tributários,

---------------------------------------------------------------------------------------------------
portanto, não podem se valer do processo especial de execução previsto na
Lei 6.830/1980.
O atual entendimento do Supremo Tribunal Federal é no sentido de que
essa prerrogativa somente pode ser estendida às empresas estatais que
prestam serviços públicos em regime de monopólio, a exemplo dos Correios.
Como o texto da assertiva não fez qualquer distinção entre as empresas
estatais exploradoras de atividades econômicas e prestadoras de serviços
públicos, deve ser considerado incorreto.
44. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos não goza de

qualquer imunidade tributária, uma vez que a CF veda que empresas
públicas gozem de privilégios não extensivos às do setor privado.
No julgamento da Ação Cível Originária nº. 765-1/RJ, de relatoria original
do Ministro Marco Aurélio de Mello, o Supremo Tribunal Federal reafirmou o
entendimento de que a norma do art. 150, VI, “a”, da Constituição Federal
alcança as empresas públicas prestadoras de serviço público, como é o caso
dos Correios, que não se confunde com as empresas públicas que exercem
atividade econômica em sentido estrito.
Assim, deve ser considerado incorreto o texto da assertiva, já que a
Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos também goza da imunidade
tributária recíproca prevista no texto constitucional.
45. (Técnico Superior/IPAJM 2010/CESPE) Por um lado, a

administração pública atua não só por meio de seus órgãos, de seus
agentes, de suas entidades, mas também por intermédio de terceiros.
Por outro lado, utiliza-se desse aparato para desempenhar a função
administrativa que consiste na própria atividade administrativa
estatal. Nesse viés, a doutrina faz distinção entre os sentidos objetivo
e subjetivo da expressão administração pública.
José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito
administrativo. 16.ª ed. Rio de Janeiro, 2006 (com
adaptações).
A partir do texto acima, é correto afirmar que a expressão
administração pública
A) refere-se, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, às atividades
próprias do Poder Executivo.
B) significa, no sentido objetivo, material ou funcional, o conjunto de
agentes, órgãos e pessoas jurídicas integrantes da estrutura
organizacional do Estado.

---------------------------------------------------------------------------------------------------
C) significa, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, o conjunto de
órgãos, de agentes e de entidades (pessoas jurídicas) que
desempenham a função administrativa, que é função
predominantemente exercida pelos órgãos do Poder Executivo.
D) compreende, em sentido estrito, subjetivamente considerada, os
órgãos governamentais, aos quais incumbe traçar não só os planos de
ação, mas também os órgãos administrativos, que se traduzem na
administração pública em sentido amplo.
E) aplica-se às autarquias, às sociedades de economia mista, às
empresas públicas e às fundações públicas, que são as pessoas
jurídicas encarregadas da função administrativa.
A expressão “administração pública” não possui sentido único, podendo

ser estudada sob várias perspectivas distintas:
Em sentido subjetivo, formal ou orgânico, a Administração Pública
pode ser conceituada como o conjunto de órgãos, entidades e agentes
públicos destinados à consecução das diretrizes e objetivos estabelecidos
pelo Governo.
Sob essa perspectiva, será estudada a organização da Administração,
ou seja, a sua composição e estruturação. Em sentido subjetivo, a
expressão Administração Pública engloba todas as entidades integrantes da
Administração Direta e Indireta, em todos os níveis federativos. Inclui também
os poderes Legislativo e Judiciário, pois estes também exercem atividades
administrativas, atipicamente.
Por outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional a
expressão “administração pública” (que deve ser grafada com as iniciais
minúsculas), consiste na própria função administrativa em si, exercida pelos
subjetivo.
Sob essa perspectiva, será estudada a atividade administrativa. O que
nos interessa é saber quais são as funções administrativas executadas pelo
Estado, ou seja, o que fazem os órgãos, entidades e agentes que integram a
Administração. Basicamente, eles exercem as atividades finalísticas de
fomento, serviço público, polícia administrativa e intervenção
administrativa.
Diante dos comentários apresentados, constata-se que somente a letra
“c” responde corretamente a questão.
(Promotor de Justiça Substituto / MPE ES 2010 / CESPE – adaptada)

Tendo em vista os conceitos acerca da administração pública direta e
indireta, das agências reguladoras, das fundações de direito público e
privado e das organizações sociais, julgue os itens seguintes.

---------------------------------------------------------------------------------------------------
46. Um procurador necessitará apresentar o instrumento de mandato
caso venha a representar judicialmente uma fundação pública na qual
ocupe cargo efetivo.
O art. 9º da Lei 9.469/1997 é expresso ao afirmar que “a representação
judicial das autarquias e fundações públicas por seus procuradores ou
advogados, ocupantes de cargos efetivos dos respectivos quadros, independe
da apresentação do instrumento de mandato”.
Ademais, a desnecessidade de procuração (mandato) para representar
judicialmente as autarquias encontra-se consagrada na Súmula 644 do STF,
que é clara ao declarar que “ao titular do cargo de procurador de autarquia não
se exige a apresentação de instrumento de mandato para representá-la em
juízo”. Assertiva incorreta.
47. Como compartimentos internos da pessoa pública, os órgãos

públicos, diferentemente das entidades, são criados e extintos
somente pela vontade da administração, sem a necessidade de lei em
sentido formal.
O texto constitucional é expresso ao exigir a necessidade de lei em
sentido formal para a criação e extinção de órgãos públicos, o que torna a
assertiva incorreta.
Em seu art. 61, § 1º, II, “e”, por exemplo, está prevista a iniciativa
privativa do Presidente da República para apresentar projetos de leis que
disponham sobre “a criação e extinção de Ministérios e órgãos da
administração pública, observado o disposto no art. 84, VI”.
48. As autarquias destinam-se a executar serviços públicos de

natureza social e administrativa e atividades de cunho econômico ou
mercantil.
O professor José dos Santos Carvalho Filho afirma que “o legislador teve
o escopo de atribuir às autarquias a execução de serviços públicos de
natureza social e de atividades administrativas, com a exclusão dos
serviços e atividades de cunho econômico e mercantil, estes adequados a
outras pessoas administrativas, como as sociedades de economia mista e as
empresas públicas. Um serviço de assistência a regiões inóspitas do país ou
um serviço médico podem ser normalmente prestados por autarquias, mas o
mesmo não se passa, por exemplo, com a prestação de serviços bancários ou
de fabricação de produtos industriais, atividades próprias de pessoas
administrativas privadas”.
Analisando-se os comentários do professor, constata-se que o texto da
assertiva está incorreto, já que as autarquias não são constituídas com o
objetivo de executar atividades de cunho econômico ou mercantil.

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49. As agências reguladoras, como autarquias de regime especial,
dispõem de uma disciplina legal única, expressa em lei federal
aplicável a todas as esferas de governo.
Não existe uma lei geral única responsável por disciplinar sobre a
criação, organização e funcionamento das agências reguladoras em todas as
esferas de governo, o que torna incorreta a assertiva.
Desse modo, os Estados, Municípios e o Distrito Federal podem
estabelecer as próprias regras de funcionamento dessas entidades, atentando-
se apenas para os vários dispositivos legais que, direta ou indiretamente,
referem-se ao tema.
50. As fundações de direito público e as de direito privado detêm

alguns privilégios que são próprios das autarquias, como o processo
especial de execução, a impenhorabilidade dos seus bens, o juízo
privativo, prazos dilatados em juízo e duplo grau de jurisdição.
No julgamento do recurso extraordinário nº 101.126-2/RJ, de relatoria
do Ministro Moreira Alves, o Supremo Tribunal Federal fixou o entendimento de
que as fundações públicas podem ser regidas pelo direito público ou pelo
direito privado.
As fundações públicas de direito público são criadas por lei específica e,
segundo o entendimento do Supremo Tribunal Federal, seriam uma espécie
de autarquia, gozando de todas as prerrogativas atribuídas a essa entidade
administrativa. Quando regidas pelo direito público, as fundações públicas são
usualmente denominadas de “autarquia fundacional” ou “fundação autárquica”.
Por outro lado, as fundações públicas de direito privado têm a criação
autorizada por lei e, portanto, não podem ser consideradas espécies de
autarquias. As fundações públicas de direito privado são criadas nos moldes do
art. 37, XIX, da CF/1988, por decreto do Chefe do Poder Executivo após
autorização concedida por lei específica, que deverá ser registrada nos órgãos
competentes para que se tenha início a personalidade jurídica.
Desse modo, deve ser considerado incorreto o texto da assertiva, pois
somente as fundações públicas de direito público podem gozar das
prerrogativas enumeradas no texto da assertiva e que são asseguradas às
autarquias.
(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere à

organização administrativa da União, julgue os próximos itens.
51. Os órgãos que integram a administração direta não possuem
personalidade jurídica própria nem autonomia administrativa.
No gabarito preliminar divulgado pela banca examinadora, a assertiva foi
considerada correta. Entretanto, após a apresentação dos recursos, o CESPE
decidiu anular a questão sob o fundamento de que “há divergência na doutrina

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no que se refere à classificação dos órgãos que integram a administração
pública”.
Não há dúvidas de que os órgãos públicos são desprovidos de
personalidade jurídica. Todavia, em relação à inexistência de autonomia
administrativa, o entendimento é um pouco diferente.
O professor Hely Lopes Meirelles, por exemplo, afirma que os órgãos
autônomos (a exemplo dos Ministérios, Secretarias de Estado e Secretarias
Municipais) “têm ampla autonomia administrativa, financeira e técnica,
caracterizando-se como órgãos diretivos, com funções precípuas de
planejamento, supervisão, coordenação e controle das atividades que
constituem sua área de competência”.
52. Um órgão (pessoa jurídica) integrante da administração indireta

está hierarquicamente subordinado à pessoa jurídica da administração
direta que o instituiu.
De início, é importante esclarecer que os órgãos públicos podem ser
criados tanto na estrutura de uma pessoa jurídica integrante da Administração
Pública Direta quanto da Administração Pública Indireta. O inc. I, do § 2º, do
art. 1º, da Lei 9.784/1999, por exemplo, conceitua órgão público como “a
unidade de atuação integrante da estrutura da Administração direta e da
estrutura da Administração indireta”.
Ademais, todos eles são desprovidos de personalidade jurídica,
contrariamente ao que consta no texto da assertiva, que deve ser considerado
incorreto.
53. Ocorre autotutela quando um ministério exerce controle sobre um

órgão da administração indireta.
A prerrogativa assegurada a um ministério para o exercício do controle
finalístico em face das entidades da Administração Indireta encontra
fundamento no princípio ou poder de tutela, o que torna a assertiva incorreta.
Ao responder às questões de prova, tenha muito cuidado para não
confundir as expressões “autotutela” e “tutela”, já que possuem significados
diferentes. Enquanto a primeira assegura à Administração Pública a
prerrogativa de rever os seus próprios atos administrativos, a segunda
permite que a Administração Direta realize um controle (supervisão) dos atos
praticados pelas entidades da Administração Indireta.
(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) Acerca das agências

executivas e reguladoras, julgue os seguintes itens.
54. Os diretores de agência reguladora são indicados e exonerados ad
nutum pelo chefe do ministério a que a agência se vincula.

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Os diretores de agência reguladora serão escolhidos entre brasileiros, de
reputação ilibada, formação universitária e elevado conceito no campo de
especialidade dos cargos para os quais serão nomeados, devendo ser indicados
pelo Presidente da República e por ele nomeados, após aprovação pelo
Senado Federal, nos termos da alínea “f”, inciso III, art. 52, da Constituição
Federal.
Após terem sido indicados e nomeados pelo Presidente da República,
com referendo do Senado Federal, os dirigentes das agências reguladoras
exercerão mandato a prazo certo, cuja duração será definida na lei de
criação de cada agência.
Depois de nomeados, os dirigentes somente perderão o mandato em
caso de renúncia, de condenação judicial transitada em julgado ou de
processo administrativo disciplinar, desde que a lei de criação da agência
não tenha estabelecido outras hipóteses de perda do mandato.
Sendo assim, constata-se que o texto da assertiva está incorreto, pois
não existe a possibilidade de exoneração ad nutum dos dirigentes de agências
reguladoras.
55. Para se transformar em agência executiva, uma fundação deve ter,

em andamento, planos estratégicos de reestruturação e de
desenvolvimento institucional.
O art. 51 da Lei 9.649/1998 dispõe que o Poder Executivo poderá
qualificar como Agência Executiva a autarquia ou fundação que tenha
cumprido os seguintes requisitos: ter um plano estratégico de reestruturação e
de desenvolvimento institucional em andamento, e, ainda, ter celebrado
Contrato de Gestão com o respectivo Ministério supervisor.
Apesar de o texto da assertiva, aparentemente, parecer verdadeiro, é
necessário destacar que a banca examinadora o considerou incorreto. A única
explicação para que a assertiva seja considerada incorreta está na afirmação
de que a fundação se transforma em agência executiva, quando, na verdade,
apenas recebe uma qualificação. É mole?!
56. À agência executiva é vedada a celebração de contrato de gestão

com órgão da administração direta.
Diferentemente do que consta no texto da assertiva, a celebração de
contrato de gestão com o administração direta é condição para que a fundação
pública receba a qualificação de agência executiva, o que torna a assertiva
incorreta.
57. A desqualificação de fundação como agência executiva é realizada

mediante decreto, por iniciativa do ministério supervisor.

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O Decreto nº 2.487/1998, que dispõe sobre a qualificação de autarquias
e fundações como Agências Executivas, afirma, no § 4º, de seu art. 1º, que “a
desqualificação de autarquia ou fundação como Agência Executiva dar-se-á
mediante decreto, por iniciativa do Ministério supervisor, com anuência do
Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado”. Assertiva correta.
58. As agências executivas fazem parte da administração direta, e as

agências reguladoras integram a administração pública indireta.
Tanto as agências reguladoras quanto as agências executivas possuem
natureza jurídica de autarquias, portanto, integram a Administração Pública
Indireta. Assertiva incorreta.
(Analista Processual/MPU 2010/CESPE) No que diz respeito à

organização administrativa federal, julgue o item abaixo.
59. As entidades compreendidas na administração indireta
subordinam-se ao ministério em cuja área de competência estiver
enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação
hierárquica de índole político-administrativa, mas não funcional.
Perceba que são muito comuns em provas do CESPE assertivas
afirmando que existe relação de subordinação entre a Administração Direta e
Indireta, o que não é verdade.
As entidades da Administração Indireta não estão subordinadas aos
órgãos da Administração Direta (Ministérios, por exemplo), mas somente
vinculadas, o que impõe a submissão ao controle finalístico. Assertiva
incorreta.
(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere à

organização administrativa, julgue os itens que se seguem, relativos a
centralização, descentralização, concentração e desconcentração.
60. Caso o presidente da República determine a centralização da
administração de determinado serviço público, esse serviço deverá ser
realizado e acompanhado por órgão da administração direta.
Sob o enfoque do Direito Administrativo, a “centralização” ocorre
quando a União, Estados, Distrito Federal e Municípios exercem diretamente,
em face dos beneficiários, as atividades administrativas que estão em suas
respectivas competências, sem interferência de outras pessoas físicas ou
jurídicas.
Nesse caso, além de o ente estatal ser o titular da função
administrativa, ainda será o responsável pela execução de tal atividade,
através de seus respectivos órgãos públicos (a exemplo dos Ministérios).
Assertiva correta.

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61. Considere que o órgão responsável pela infraestrutura de
transporte de determinada região repassou para outra pessoa jurídica
a atribuição de executar obras nas estradas sob sua jurisdição. Nessa
A desconcentração ocorre sempre no âmbito de uma mesma pessoa
jurídica, dando origem a órgãos públicos. Dessa forma, como o texto da
assertiva afirmou que a execução de obras foi repassada para “outra pessoa
jurídica”, ficou caracterizada a descentralização da atividade. Assertiva
incorreta.
62. Considere que um estado crie, por meio de lei, uma nova entidade
que receba a titularidade e o poder de execução de ações de
saneamento público. Nessa situação, configura-se a descentralização
administrativa efetivada por meio de outorga.
Na descentralização por outorga, uma entidade política (União,
Estados, DF e Municípios) cria ou autoriza a criação (em ambos os casos
através de lei específica) de entidades administrativas (autarquias,
fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista) que
receberão a titularidade e a responsabilidade pela execução de uma
determinada atividade administrativa.
Por outro lado, na descentralização por delegação uma entidade
política (União, Estados, DF e Municípios) ou administrativa, através de
contrato administrativo ou ato unilateral, transfere somente o exercício
de determinada atividade administrativa a uma pessoa física ou jurídica,
que já atuava anteriormente no mercado.
Perceba que na outorga ocorre a transferência da titularidade e da
execução do serviço, enquanto na delegação ocorre apenas a transferência da
execução, pois a titularidade do serviço permanece com o ente estatal.
Assertiva correta.
63. A descentralização administrativa efetivada mediante delegação

decorre de ato unilateral do Estado e, normalmente, tem prazo
indeterminado.
Conforme destacado na assertiva anterior, a delegação ocorre através de
contrato administrativo ou ato unilateral, mas, ao contrário do que foi
afirmado na assertiva, ocorre por tempo determinado.
(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os próximos itens,

a respeito da organização administrativa da União, considerando a
administração direta e indireta.

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64. São características das autarquias a descentralização, a criação
por lei, a especialização dos fins ou atividades, a personalidade
jurídica pública, a capacidade de autoadministração e a sujeição a
controle ou tutela.
O texto da assertiva está em conformidade com o entendimento da
doutrina majoritária, portanto, deve ser considerado correto.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro, por exemplo, conceitua a
autarquia como “a pessoa jurídica de direito público, criada por lei, com
capacidade de autoadministração, para o desempenho de serviço público
descentralizado, mediante controle administrativo exercido nos termos da lei”.
65. O Ministério Público da União (MPU), quanto à sua posição estatal,

está subordinado à Presidência da República.
O Ministério Público da União é considerado um órgão independente,
pois está previsto diretamente no texto constitucional, não estando
subordinado a qualquer outro. Assertiva incorreta.
66. O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por ser uma

autarquia, constitui instituição da administração pública
desconcentrada, descentralizada e indireta.
Não há dúvidas de que o Instituto Nacional do Seguro Social (INSS)
realmente seja uma autarquia, integrante da administração pública
descentralizada e indireta. Entretanto, o texto da assertiva também afirmou
que o INSS constitui uma instituição da administração pública
desconcentrada, o que não é verdade.
Ao criar o Instituto Nacional do Seguro Social – INSS, a União distribuiu
uma parcela de suas competências para outra pessoa jurídica, no caso, uma
autarquia integrante da Administração Pública Federal, ocorrendo o fenômeno
da descentralização. Para que ocorresse a desconcentração, o INSS teria que
ter sido instituído com a natureza jurídica de órgão administrativo (órgão
público), o que não ocorreu.
O gabarito preliminar da banca examinadora apontava a assertiva como
verdadeira, mas, após a análise dos recursos, a questão foi corretamente
anulada.
67. O Banco Central do Brasil (BACEN) tem autonomia política para

criar suas próprias normas.
Ao se deparar em provas com a expressão “autonomia política”, lembre-
se de se que trata de prerrogativa que assegura a possibilidade de criação de
leis, o que não acontece com o Banco Central do Brasil, que é uma autarquia.

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Somente os entes estatais (União, Estados, Municípios e Distrito Federal)
podem criar as suas próprias leis, através dos respectivos poderes legislativos.
Assertiva incorreta.
68. Uma sociedade de economia mista deve ter a forma de sociedade

anônima e mais da metade do seu capital deve ser estatal.
O texto da assertiva está em conformidade com o entendimento da
doutrina majoritária, portanto, deve ser considerado correto.
O professor José dos Santos Carvalho Filho, por exemplo, conceitua as
sociedades de economia mista como “pessoas jurídicas de direito privado,
integrantes da Administração Indireta do Estado, criadas por autorização legal,
sob a forma de sociedades anônimas, cujo controle acionário pertença ao
Poder Público, tendo por objetivo, como regra, a exploração de atividades
gerais de caráter econômico e, em algumas ocasiões, a prestação de serviços
públicos”.
(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os itens

subsequentes, acerca das agências executivas e reguladoras.
69. Considere que Pedro, imediatamente após o término de seu
mandato como dirigente de agência reguladora, tenha sido convidado
a assumir cargo gerencial em empresa do setor regulado pela agência
onde cumprira o mandato. Nessa situação, Pedro não poderá assumir
imediatamente o novo cargo, devendo cumprir quarentena.
O art. 8º da Lei 9986/2000 estabelece um período de “quarentena” que
deve ser cumprido pelos ex-dirigentes das agências reguladoras federais após
deixarem as respectivas entidades. Segundo o texto da lei, o ex-dirigente fica
impedido para o exercício de atividades ou de prestar qualquer serviço no
setor regulado pela respectiva agência, por um período de quatro meses,
contados da exoneração ou do término do seu mandato.
Durante o impedimento, o ex-dirigente ficará vinculado à agência,
fazendo jus à remuneração compensatória equivalente à do cargo de
direção que exerceu e aos benefícios a ele inerentes. A “quarentena” é
aplicável também ao ex-dirigente exonerado a pedido, se este já tiver
cumprido pelo menos seis meses do seu mandato. Assertiva correta.
70. A agência reguladora não se sujeita a qualquer forma de tutela dos

ministérios, ao contrário do que ocorre com a agência executiva.
Da mesma forma que as agências executivas, as agências reguladoras
também possuem natureza jurídica de autarquia, e, portanto, submetem-se ao
controle finalístico (poder de tutela) exercido pelos órgãos da Administração
Direta.

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A Anatel, por exemplo, está submetida ao controle finalístico exercido
pelo Ministério das Comunicações, enquanto a ANVISA está submetida à
supervisão do Ministério da Saúde.
71. Considere que os representantes legais de uma empresa

distribuidora de energia elétrica estejam inconformados com decisão
da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), reguladora do setor
elétrico. Nessa situação, não cabe recurso hierárquico da decisão da
ANEEL, salvo quanto ao controle de legalidade.
Para que seja admitido um recurso hierárquico é necessário que exista
uma autoridade superior àquela que proferiu a decisão, e, ainda, que essa
autoridade seja competente para reapreciar a matéria decidida.
Por ser a agência responsável por regular o setor elétrico, a ANEEL tem a
prerrogativa de decidir, em última instância, as demandas provenientes do
setor regulado. Desse modo, não é possível propor um novo recurso
administrativo contra a sua decisão, já que não existe nenhum órgão ou
entidade que esteja localizado, hierarquicamente, em grau superior. Assertiva
correta.
72. É vedada à agência executiva a fixação, em contrato, dos direitos e

obrigações dos administradores.
O § 8º, do art. 37, da CF/1988, declara que “a autonomia gerencial,
orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da administração direta e
indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser firmado entre seus
administradores e o poder público, que tenha por objeto a fixação de metas de
desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor sobre:
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos,
obrigações e responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.”
Diante do dispositivo apresentado, contata-se que o texto da assertiva
deve ser considerado incorreto.
(Oficial – Administração/PMDF 2010/CESPE) No que concerne aos

princípios, aos poderes e à organização da administração pública,
73. As secretarias de segurança pública estaduais são consideradas
pessoas jurídicas de natureza pública, dotadas de personalidade
jurídica própria e com atribuições para atuar em prol do interesse
público.

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As secretarias de segurança pública são consideradas órgãos públicos,
desprovidas de personalidade jurídica, e integrantes da estrutura jurídica do
respectivo Estado. Assertiva incorreta.
(Perito Médico Previdenciário/INSS 2010/CESPE) Acerca do direito

administrativo, julgue os itens a seguir.
74. Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser
conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em
determinado país, em dado momento.
Vários são os critérios utilizados para se definir o conceito e o objeto de
estudo do Direito Administrativo. Para a Escola Legalista, o Direito
Administrativo realmente se restringia a um conjunto de leis
administrativas, conceito que, com o passar dos anos, acabou sendo
superado. Isso porque o Direito Administrativo é muito mais amplo,
abrangendo ainda os princípios, a jurisprudência e a doutrina.
A professora Maria Sylvia Zanella di Pietro afirma que, em suas origens,
na França, o Direito Administrativo tinha por objeto apenas a interpretação das
leis administrativas. Os doutrinadores limitavam-se a compilar as leis
existentes e a interpretá-las com base principalmente na jurisprudência dos
Tribunais administrativos, formando a chamada Escola Exegética, Legalista,
Empírica ou Caótica, “para a qual o Direito Administrativo era compreendido
como sinônimo de direito positivo”.
Apesar de o critério legalista não ter conseguido apresentar um
satisfatório conceito para o Direito Administrativo, é importante destacar que o
texto da assertiva está correto, pois simplesmente traduziu o entendimento da
Escola Legalista.
75. O sistema administrativo ampara-se, basicamente, nos princípios

da supremacia do interesse público sobre o particular e da
indisponibilidade do interesse público pela administração.
A expressão “sistema administrativo”, que, no contexto da assertiva, foi
utilizada como sinônimo de regime jurídico-administrativo, realmente está
amparada nos princípios da supremacia do interesse público sobre o particular
e da indisponibilidade do interesse público.
O princípio da supremacia do interesse público sobre o particular
assegura à Administração Pública uma série de prerrogativas (vantagens) em
face dos particulares, colocando-a em uma posição privilegiada, em um
patamar superior em relação às demais pessoas (a possibilidade de alteração
unilateral dos contratos administrativos e a presunção de legitimidade de
seus atos são exemplos de prerrogativas da Administração).
De outro lado, o princípio da indisponibilidade do interesse público tem
por objetivo evitar que o administrador público se aproprie do interesse
coletivo, atuando como se fosse o seu legítimo proprietário. Desse modo, as

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atividades administrativas estão sujeitas a determinadas restrições, a
exemplo da obrigatoriedade de realização de concurso público para a
contratação de pessoal, exigência de publicação dos atos administrativos,
respeito ao princípio da legalidade, etc.
Perceba que tais restrições (sujeições) não existem em relação aos
particulares, pois têm por fim resguardar o interesse público. Assertiva correta.
76. A jurisprudência não é fonte de direito administrativo.

A jurisprudência, que pode ser conceituada como o conjunto de
decisões proferidas por um tribunal, sobre determinado tema, no mesmo
sentido, também é fonte de direito administrativo, o que torna incorreta a
assertiva.
Fique atento, pois não podemos denominar de jurisprudência uma
decisão isolada de juiz ou tribunal. É necessário que tenhamos um conjunto
de decisões. A título de exemplo, destaca-se que a atual jurisprudência do
Superior Tribunal de Justiça é no sentido de que os candidatos aprovados
dentro do número de vagas disponibilizadas em edital possuem direito líquido
e certo à nomeação, dentro do prazo de validade do certame. Como o Superior
Tribunal de Justiça já proferiu várias decisões assegurando esse direito aos
candidatos, não se trata de uma “simples decisão”, mas de jurisprudência.
Por último, destaca-se que também são fontes de Direito Administrativo
a lei (em sentido amplo), os costumes e a doutrina.

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QUESTÕES COMENTADAS DURANTE A AULA
(Perito Médico Previdenciário/INSS 2010/CESPE) A respeito da
administração pública, julgue os itens subsequentes.
01. O INSS está inserido na administração direta do Estado.
02. O prazo de validade de um concurso público é de três anos,

podendo ser prorrogado duas vezes, por igual período.
(Oficial Técnico de Inteligência – Administração/ABIN 2010/CESPE)

No que concerne à organização administrativa, julgue os itens que se
seguem.
03. Diferentemente de descentralização, a desconcentração consiste

na distribuição de competências internamente a uma só pessoa
jurídica.
04. As fundações instituídas e mantidas pelo poder público integram a

administração direta, enquanto as empresas públicas e de economia
mista fazem parte da administração indireta.
(Perito Médico Previdenciário/INSS 2010/CESPE) Acerca da

organização administrativa da União, julgue os itens que se seguem.
05. Às autarquias não deve ser outorgado serviço público típico.
06. Os atos dos dirigentes das entidades paraestatais não se sujeitam

ao mandado de segurança e à ação popular, porque essas entidades
têm personalidade de direito privado.
(Oficial Técnico de Inteligência – Direito/ABIN 2010/CESPE) No que

concerne à administração pública, julgue os itens a seguir.
07. Caso o diretor-presidente de uma autarquia federal edite um ato,

delegando a outro diretor a competência para julgar recursos
administrativos, tal delegação será legal.
08. A administração pública é caracterizada, do ponto de vista

objetivo, pela própria atividade administrativa exercida pelo Estado,
por meio de seus agentes e órgãos.
09. Considerando-se que, de acordo com a teoria do órgão, os atos

praticados pelos agentes públicos são imputados à pessoa jurídica de
direito público, é correto afirmar que os atos provenientes de um
agente que não foi investido legitimamente no cargo, são considerados
inexistentes, não gerando qualquer efeito.

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10. Embora, em regra, os órgãos públicos não tenham personalidade
jurídica, a alguns órgãos é conferida a denominada capacidade
processual, estando eles autorizados por lei a defender em juízo, em
nome próprio, determinados interesses ou prerrogativas.
(Administrador/AGU 2010/CESPE) A respeito da organização

administrativa do Estado brasileiro, julgue os itens que se seguem.
11. Os contratos de gestão das agências executivas são celebrados

com o respectivo ministério supervisor pelo período mínimo de um
ano, estabelecendo os objetivos, metas e indicadores de desempenho
da entidade, bem como os recursos necessários e os critérios e
instrumentos para avaliação do seu cumprimento.
12. No âmbito da administração pública indireta, o contrato de gestão

é o principal instrumento de controle dos resultados de uma
organização social.
13. A atividade de regulação exercida pelas agências reguladoras no

Brasil é realizada somente sobre os serviços públicos desestatizados,
dos quais depende a população.
(Agente Administrativo/AGU 2010/CESPE) Com relação à organização

administrativa e aos serviços públicos, julgue os próximos itens.
14. A autarquia é uma pessoa jurídica criada somente por lei específica
para executar funções descentralizadas típicas do Estado.
(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) A respeito das empresas

públicas e das sociedades de economia mista e considerando a atuação
fiscalizadora do Tribunal de Contas da União (TCU), julgue os itens
abaixo.
15. Segundo o TCU, as empresas públicas e as sociedades de economia

mista que exploram atividade econômica, ainda que pretendam
celebrar contratos diretamente relacionados com o exercício da
atividade fim, estão obrigadas a se submeter ao procedimento da
licitação.
16. A vedação da acumulação de empregos, cargos ou funções públicas

não se aplica às sociedades de economia mista exploradoras de
atividade econômica, em razão do regime concorrencial a que se
submetem.
17. As empresas públicas, no que se refere a direitos e obrigações

civis, comerciais, trabalhistas e tributários, possuem personalidade

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jurídica de direito privado, não lhes sendo estendidas prerrogativas
públicas, ainda que se trate de atuação em regime não concorrencial
para prestação de serviços públicos.
18. Segundo o STF, o TCU não é competente para fiscalizar as

sociedades de economia mista exploradoras de atividade econômica,
por entender que os bens dessas entidades são privados.
19. A empresa pública pode adotar qualquer forma de organização

societária, inclusive a de sociedade anônima, enquanto a sociedade de
economia mista deve, obrigatoriamente, adotar a forma de sociedade
anônima.
(Advogado/CEF 2010/CESPE - adaptada) No que concerne às

disposições constitucionais relativas à administração pública, julgue o
item abaixo.
20. Por se submeterem a regime jurídico tipicamente privado, os

empregados das empresas públicas e das sociedades de economia
mista não estão submetidos ao teto salarial determinado pela CF aos
servidores públicos estatutários.
(Administrador/DENTRAN ES 2010/CESPE) A respeito de licitações,

21. Empresas de sociedade de economia mista e empresas públicas —

tais como Banco do Brasil e Caixa Econômica Federal, respectivamente
— devem realizar licitações, nos termos propostos em regulamentos
próprios devidamente publicados, e sujeitar-se às disposições da Lei
n.º 8.666/1993.
(Advogado/DETRAN ES 2010/CESPE) Considerando o que dispõe a CF

sobre a administração pública, julgue os itens subsequentes.
22. A criação de subsidiárias de empresa pública e de sociedade de

economia mista, assim como a participação de qualquer delas em
empresa privada, depende de autorização legislativa.
23. A administração indireta está excluída da disposição constitucional

que prevê a obrigatoriedade de as funções de confiança serem
exercidas exclusivamente por servidores ocupantes de cargo efetivo.
24. As entidades que compõem a administração indireta, como a

empresa pública, a sociedade de economia mista, a autarquia e a
fundação, somente podem ser criadas por lei específica.

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(Analista Técnico Administrativo/DPU 2010/CESPE - adaptada) Acerca
da administração indireta na organização administrativa brasileira,
julgue os itens abaixo.
25. As autarquias estão sujeitas a controle administrativo exercido

pela administração direta, nos limites da lei.
26. A empresa pública é pessoa jurídica de direito privado organizada

exclusivamente sob a forma de sociedade anônima.
27. A autarquia é pessoa jurídica de direito público dotada de

capacidade política.
28. A fundação instituída pelo Poder Público detém capacidade de

autoadministração, razão pela qual não se sujeita ao controle por
parte da administração direta.
29. A sociedade de economia mista pode ser organizada sob quaisquer

das formas admitidas em direito.
(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Quanto aos

princípios e normas da administração pública, julgue o item abaixo.
30. A proibição inserta na CF de acumular cargos públicos

remunerados não abrange as funções ou cargos das empresas públicas
e sociedades de economia mista.
(Analista de Saneamento – Direito/EMBASA 2010/CESPE) Com relação

à responsabilidade civil do Estado, às formas de utilização dos bens
públicos e à administração indireta, julgue o item a seguir.
31. As autarquias são pessoas jurídicas de direito público de

capacidade exclusivamente administrativa.
(Analista em C&T Junior – Direito/INCA 2010/CESPE) No que concerne

à organização administrativa federal, julgue os itens a seguir.
32. As agências reguladoras estão sujeitas ao controle financeiro,

contábil e orçamentário exercido pelo Poder Legislativo, com auxílio
do Tribunal de Contas da União.
33. A criação e a extinção autorizadas por lei e sujeitas ao controle

estatal e a participação do capital privado na composição do capital
social são características comuns das empresas públicas e das
sociedades de economia mista.

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(Assistente em C&T/INCA 2010/CESPE) Acerca das normas
constitucionais sobre administração pública, julgue os itens
subsequentes.
34. Considere que o estado de Goiás, na vigência da atual CF e

respeitando as normas constitucionais aplicáveis, tenha criado uma
autarquia estadual responsável por fomentar e regulamentar a
comercialização de produtos agrícolas. A respeito dessa situação
hipotética, é correto concluir que a referida autarquia foi criada por
meio de uma lei estadual.
(Analista Executivo/INMETRO 2010/CESPE - adaptada) Assinale a

opção correta a respeito das reformas para a modernização da
administração pública brasileira.
35. O Decreto-lei n.º 200/1967 caracterizou-se como uma tentativa do

governo federal de conferir maior efetividade à ação governamental
por meio de intensa centralização do aparelho estatal.
36. O Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado não

compreendeu entre seus princípios a necessidade de ênfase na
qualidade, na produtividade e na satisfação do cidadão.
37. Por meio das mudanças desencadeadas pela reforma

administrativa do final da década de sessenta do século passado,
pode-se perceber o claro enfraquecimento do Estado
desenvolvimentista e do Estado empresário-produtor.
38. A reforma da administração pública empreendida na década de

trinta do século passado representou, em todos os seus aspectos, o
fortalecimento da lógica patrimonialista de Estado.
39. As medidas adotadas entre os anos de 1995 e 1998 introduziram

uma cultura gerencial na administração pública brasileira e
contribuíram para o fortalecimento de valores democráticos, tais como
a transparência, a participação e o controle social.
(Advogado/IPAJM 2010/CESPE) Tendo como fundamento as normas e

princípios que regem a administração pública indireta, bem como o
entendimento do STF sobre a matéria, assinale a opção correta.
40. A Segundo o princípio da legalidade, somente por lei específica

podem ser criadas autarquias, empresas públicas, sociedades de
economia mista e fundações, cabendo à lei complementar definir suas
áreas de atuação.

---------------------------------------------------------------------------------------------------
41. Sociedades de economia mista devem, necessariamente, ter a
forma de sociedades anônimas, sendo reguladas basicamente pela Lei
das Sociedades por Ações.
42. Os empregados das empresas públicas e sociedades de economia

mista se submetem ao regime trabalhista comum, cujos princípios e
normas se encontram na Consolidação das Leis do Trabalho, sendo de
natureza contratual o vínculo que se forma entre os empregados e tais
pessoas jurídicas. Por esse motivo, o seu ingresso nessas empresas e
sociedades não depende de prévia aprovação em concurso público.
43. Créditos de empresas públicas e sociedades de economia mista são

inscritos como dívida ativa e podem ser cobrados pelo processo
especial de execução fiscal, tal como ocorre com os créditos da União,
estados e municípios.
44. A Empresa Brasileira de Correios e Telégrafos não goza de

qualquer imunidade tributária, uma vez que a CF veda que empresas
públicas gozem de privilégios não extensivos às do setor privado.
45. (Técnico Superior/IPAJM 2010/CESPE) Por um lado, a

administração pública atua não só por meio de seus órgãos, de seus
agentes, de suas entidades, mas também por intermédio de terceiros.
Por outro lado, utiliza-se desse aparato para desempenhar a função
administrativa que consiste na própria atividade administrativa
estatal. Nesse viés, a doutrina faz distinção entre os sentidos objetivo
e subjetivo da expressão administração pública.
José dos Santos Carvalho Filho. Manual de direito

administrativo. 16.ª ed. Rio de Janeiro, 2006 (com
adaptações).
A partir do texto acima, é correto afirmar que a expressão
administração pública
A) refere-se, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, às atividades
próprias do Poder Executivo.
B) significa, no sentido objetivo, material ou funcional, o conjunto de
agentes, órgãos e pessoas jurídicas integrantes da estrutura
organizacional do Estado.
C) significa, no sentido subjetivo, formal ou orgânico, o conjunto de
órgãos, de agentes e de entidades (pessoas jurídicas) que
desempenham a função administrativa, que é função
predominantemente exercida pelos órgãos do Poder Executivo.
D) compreende, em sentido estrito, subjetivamente considerada, os
órgãos governamentais, aos quais incumbe traçar não só os planos de
ação, mas também os órgãos administrativos, que se traduzem na
administração pública em sentido amplo.

---------------------------------------------------------------------------------------------------
E) aplica-se às autarquias, às sociedades de economia mista, às
empresas públicas e às fundações públicas, que são as pessoas
jurídicas encarregadas da função administrativa.
(Promotor de Justiça Substituto / MPE ES 2010 / CESPE – adaptada)

Tendo em vista os conceitos acerca da administração pública direta e
indireta, das agências reguladoras, das fundações de direito público e
privado e das organizações sociais, julgue os itens seguintes.
46. Um procurador necessitará apresentar o instrumento de mandato

caso venha a representar judicialmente uma fundação pública na qual
ocupe cargo efetivo.
47. Como compartimentos internos da pessoa pública, os órgãos

públicos, diferentemente das entidades, são criados e extintos
somente pela vontade da administração, sem a necessidade de lei em
sentido formal.
48. As autarquias destinam-se a executar serviços públicos de

natureza social e administrativa e atividades de cunho econômico ou
mercantil.
49. As agências reguladoras, como autarquias de regime especial,

dispõem de uma disciplina legal única, expressa em lei federal
aplicável a todas as esferas de governo.
50. As fundações de direito público e as de direito privado detêm

alguns privilégios que são próprios das autarquias, como o processo
especial de execução, a impenhorabilidade dos seus bens, o juízo
privativo, prazos dilatados em juízo e duplo grau de jurisdição.
(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere à

organização administrativa da União, julgue os próximos itens.
51. Os órgãos que integram a administração direta não possuem

personalidade jurídica própria nem autonomia administrativa.
52. Um órgão (pessoa jurídica) integrante da administração indireta

está hierarquicamente subordinado à pessoa jurídica da administração
direta que o instituiu.
53. Ocorre autotutela quando um ministério exerce controle sobre um

órgão da administração indireta.
(Analista Administrativo/MPU 2010/CESPE) Acerca das agências

executivas e reguladoras, julgue os seguintes itens.

---------------------------------------------------------------------------------------------------
54. Os diretores de agência reguladora são indicados e exonerados ad
nutum pelo chefe do ministério a que a agência se vincula.
55. Para se transformar em agência executiva, uma fundação deve ter,

em andamento, planos estratégicos de reestruturação e de
desenvolvimento institucional.
56. À agência executiva é vedada a celebração de contrato de gestão

com órgão da administração direta.
57. A desqualificação de fundação como agência executiva é realizada

mediante decreto, por iniciativa do ministério supervisor.
58. As agências executivas fazem parte da administração direta, e as

agências reguladoras integram a administração pública indireta.
(Analista Processual/MPU 2010/CESPE) No que diz respeito à

organização administrativa federal, julgue o item abaixo.
59. As entidades compreendidas na administração indireta

subordinam-se ao ministério em cuja área de competência estiver
enquadrada sua principal atividade, mantendo com este uma relação
hierárquica de índole político-administrativa, mas não funcional.
(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) No que se refere à

organização administrativa, julgue os itens que se seguem, relativos a
centralização, descentralização, concentração e desconcentração.
60. Caso o presidente da República determine a centralização da

administração de determinado serviço público, esse serviço deverá ser
realizado e acompanhado por órgão da administração direta.
61. Considere que o órgão responsável pela infraestrutura de

transporte de determinada região repassou para outra pessoa jurídica
a atribuição de executar obras nas estradas sob sua jurisdição. Nessa
62. Considere que um estado crie, por meio de lei, uma nova entidade
que receba a titularidade e o poder de execução de ações de
saneamento público. Nessa situação, configura-se a descentralização
administrativa efetivada por meio de outorga.
63. A descentralização administrativa efetivada mediante delegação

decorre de ato unilateral do Estado e, normalmente, tem prazo
indeterminado.

---------------------------------------------------------------------------------------------------
(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os próximos itens,
a respeito da organização administrativa da União, considerando a
administração direta e indireta.
64. São características das autarquias a descentralização, a criação
por lei, a especialização dos fins ou atividades, a personalidade
jurídica pública, a capacidade de autoadministração e a sujeição a
controle ou tutela.
65. O Ministério Público da União (MPU), quanto à sua posição estatal,

está subordinado à Presidência da República.
66. O Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), por ser uma

autarquia, constitui instituição da administração pública
desconcentrada, descentralizada e indireta.
67. O Banco Central do Brasil (BACEN) tem autonomia política para

criar suas próprias normas.
68. Uma sociedade de economia mista deve ter a forma de sociedade

anônima e mais da metade do seu capital deve ser estatal.
(Técnico Administrativo/MPU 2010/CESPE) Julgue os itens

subsequentes, acerca das agências executivas e reguladoras.
69. Considere que Pedro, imediatamente após o término de seu

mandato como dirigente de agência reguladora, tenha sido convidado
a assumir cargo gerencial em empresa do setor regulado pela agência
onde cumprira o mandato. Nessa situação, Pedro não poderá assumir
imediatamente o novo cargo, devendo cumprir quarentena.
70. A agência reguladora não se sujeita a qualquer forma de tutela dos

ministérios, ao contrário do que ocorre com a agência executiva.
71. Considere que os representantes legais de uma empresa

distribuidora de energia elétrica estejam inconformados com decisão
da Agência Nacional de Energia Elétrica (ANEEL), reguladora do setor
elétrico. Nessa situação, não cabe recurso hierárquico da decisão da
ANEEL, salvo quanto ao controle de legalidade.
72. É vedada à agência executiva a fixação, em contrato, dos direitos e

obrigações dos administradores.
(Oficial – Administração/PMDF 2010/CESPE) No que concerne aos

princípios, aos poderes e à organização da administração pública,

---------------------------------------------------------------------------------------------------
73. As secretarias de segurança pública estaduais são consideradas
pessoas jurídicas de natureza pública, dotadas de personalidade
jurídica própria e com atribuições para atuar em prol do interesse
público.
(Perito Médico Previdenciário/INSS 2010/CESPE) Acerca do direito

administrativo, julgue os itens a seguir.
74. Segundo a Escola Legalista, o direito administrativo pode ser
conceituado como o conjunto de leis administrativas vigentes em
determinado país, em dado momento.
75. O sistema administrativo ampara-se, basicamente, nos princípios
da supremacia do interesse público sobre o particular e da
indisponibilidade do interesse público pela administração.
76. A jurisprudência não é fonte de direito administrativo.

---------------------------------------------------------------------------------------------------
GABARITO
01.E 02.E 03.X 04.E 05.E 06.E 07.E 08.C 09.E 10.C
11.C 12.E 13.E 14.C 15.E 16.E 17.E 18.E 19.C 20.E
21.C 22.C 23.E 24.E 25.C 26.E 27.E 28.E 29.E 30.E
31.C 32.C 33.E 34.C 35.E 36.E 37.E 38.E 39.C 40.E
41.C 42.E 43.E 44.E 45.C 46.E 47.E 48.E 49.E 50.E
51.X 52.E 53.E 54.E 55.E 56.E 57.C 58.E 59.E 60.C
61.E 62.C 63.E 64.C 65.E 66.X 67.E 68.C 69.C 70.E
71.C 72.E 73.E 74.C 75.C 76.E

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1. Conceito de Administração Pública ........................................... 03

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação

2.1.1. Teoria do mandato ...................................................... 04

2.1.2. Teoria da representação .............................................. 04

2.1.3. Teoria do órgão ........................................................... 04

2.2. Conceito de órgão público .............................................. 05

2.3. Criação e extinção dos órgãos públicos .......................... 10

2.4. Capacidade processual ................................................... 11

2.5. Principais características dos órgãos públicos ................ 12

2.6. Classificação .................................................................. 13

3.1. Centralização e descentralização política ....................... 15

3.2. Centralização e descentralização administrativas ......... 16

3.2.1. Descentralização Administrativa Territorial ................ 17

3.2.2. Descentralização administrativa por serviços ou outorga 18

3.2.3. Descentralização por delegação ou colaboração ........... 18

4. Administração Pública Direta e Indireta

4.1. Administração Pública Direta ........................................... 19

4.2. Administração Pública Indireta ........................................ 20

4.3. Criação das entidades da Administração Indireta ............ 20

5. Revisão de Véspera de Prova – RVP ............................................ 24

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A expressão “Administração Pública” não apresenta um sentido único,

Em sentido subjetivo, a Administração Pública pode ser entendida

Ao utilizar a expressão “Administração Pública” em sentido subjetivo, a

De outro lado, em sentido objetivo, material ou funcional, a

A partir de agora, utilizarei a expressão Administração Pública somente

Todos aqueles capazes de contrair direitos e obrigações são conhecidos

O Estado é considerado um ente personalizado, ou seja, é dotado de

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Diversas teorias foram criadas para tentar justificar a possibilidade de se

2.1. Teorias que buscam justificar a natureza jurídica da relação

2.1.1. Teoria do mandato

Essa teoria considerava o agente, pessoa física, como mandatário da

Alegavam os seus defensores que os agentes públicos atuavam em nome

Várias críticas surgiram em oposição à teoria do mandato. A principal

2.1.2. Teoria da representação

Se comparada com a teoria anterior, possui critérios mais sensatos e

Essa teoria também foi muito criticada, tendo sido descartada

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Para responder às questões de prova: A teoria do órgão teve grande

2.2. Conceito de órgão público

A conceituação de órgão público mais explorada pelas bancas

Uma das principais características do órgão público, que nada mais é do

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A UNIÃO é pessoa jurídica regida pelo Direito Público, portanto, possui

Todavia, os atos praticados pelos órgãos públicos federais (da União)

Dificilmente você encontrará uma questão em prova afirmando que a

Exemplo: No âmbito da União, a Constituição Federal criou alguns

Para responder às questões de prova: Todos esses órgãos a que me referi

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Exemplo: O IBAMA, autarquia pertencente à Administração Pública

Para ficar ainda mais fácil o entendimento, vamos analisar rapidamente a

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Pergunta: Professor, dentro da estrutura de um órgão independente

Aprofundando um pouquinho mais, é válido destacar que os Ministérios

Para responder às questões do CESPE: A desconcentração pressupõe a

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