DOCUMENTO

Proposta de reestruturação organizacional de uma ONG

e processo de aprendizado de mão-dupla *
Susana A. Q. Feichas··

Sumário: 1. Introdução; 2. O PEGS e o projeto de transferência de tecnologia;

3. Características, histórico e desafios das ONG; 4. O Centro de Ação Comu-
nitária - Cedac; 5. Desenvolvimento do trabalho; 6. Diagnóstico da estrutura
organizacional e do funcionamento do Cedac; 7. Proposta de estrutura organi-
zacional; 8. ProcessQ de ensino-aprendizagem; 9. Considerações finais.

1. Introdução

Este documento visa relatar a experiência de assessoramento técnico desen-

volvida para o Centro de Ação Comunitária (Cedac), organização não-governa-
mental voltada para a promoção social, pela equipe da Escola Brasileira de Ad-
ministração Pública da Fundação Getulio Vargas (FGV IEBAP), no âmbito do
Programa de Estudos em Gestão Social (PEGS).
O relato divide-se em duas vertentes. Na primeira, descreve-se a estrutura or-
ganizacional encontrada no Cedac e, a partir das características peculiares dessa
organização, a estrutura proposta e aprovada pela sua Assembléia Geral. Na se-
gunda vertente, registram-se as características do trabalho de assessoramento téc-
nico, o qual resultou num processo de aprendizagem.
O documento começa por descrever o PEGS - sua origem, objetivos e prin-
cipais atividades. Da constituição do programa depreendeu-se que "público" não
se referia somente a ações de governo, deparando-se a equipe da FGVIEBAP/
PEGS com a existência de organizações não-governamentais (ONG). Passou-se
então a estudar essas organizações, suas características, seu histórico e os desa-
fios que devem enfrentar, sintetizados na terceira parte deste documento. Em se-
guida, descreve-se o Cedac, organização não-governamental em que se desenvol-
veu o trabalho de assessoramento técnico. Na quinta parte, descrevem-se as eta-

* Trabalho recebido em novo 1994 e aceito em mar. 1995.

O presente trabalho foi apresentado no XVIII Enanpad e publicado nos anais do encontro (realizado
em Curitiba, Paraná, em setembro de 1994), sob o título Mercado e promoção social: aprendizado
de mão-dupla. Nesta versão se incorporam comentários que foram recebidos após aquela apresenta-
ção. Apesar deste trabalho de assessoramento ter sido desenvolvido por uma equipe, o relato e as
percepções apresentados são de exclusiva responsabilidade da autora.
** Professora da EBAPIFGV.

RAP RIO DE JANEIRO 29 (2): 164-83. ABRJJUN. 1995

pas percorridas na reestruturação dessa c!ntidade e na capacitação de seu quadro
técnico em aspectos de gestão. Nas partes seguintes, apresentam-se os resultados
do trabalho, na forma de diagnóstico e da estrutura organizacional proposta. An-
tes das considerações gerais, faz-se uma análise do processo de ensino-aprendi-
zagem desenvolvido durante o trabalho de assessoramento técnico e dos pontos
que foram apreendidos pelo grupo. I
Na vertente da estrutura organizacional, a conclusão do trabalho foi propor
para o Cedac uma estrutura matricial na qual as atividades-fim foram agrupadas
por projetos e as de apoio, por função. Essa estrutura visou manter a flexibilidade
que é inerente às ONG; privilegiar a integração das equipes de trabalho e a siste-
matização de suas práticas; propiciar o desenvolvimento de atividades de caráter
temporal, seja porque visam a emancipação do cidadão-beneficiário,2 seja por-
que dependem de financiamento externo; e, finalmente, possibilitar um maior
acompanhamento e controle dos recursos alocados a cada atividade, de modo a
avaliar sua contribuição para o cumprimento dos objetivos daquele centro.
Na vertente do processo de aprendizagem verificou-se que essa experiência
de assessoramento técnico constituiu-se em fonte de aprendizado para os partici-
pantes do grupo. Primeiro, ao introduzir os conceitos e o instrumental carregados
da racionalidade de mercado que foram aplicados a uma ONG; segundo, ao in-
corporar ao processo de assessoramento o modus operandi inerente ao trabalho
de promoção social desenvolvido pelo Cedac. Neste sentido, o processo de
aprendizagem foi de mão-dupla.

2. O PEGS e o projeto de transferência de tecnologia

o Programa de Estudos em Gestão Social (PEGS) surgiu na EBAP em 1989,

tendo por objetivo abordar o estudo da administração pública de um ponto de
vista mais abrangente. Assim, passou-se a pensar a administração pública por ou-
tras óticas. A primeira, encarando a gestão da coisa pública do ponto de vista do
cidadão-beneficiário, e não apenas da racionalidade do governo ou da tecnocra-
cia. A segunda, entendendo por público não só as ações de governo, mas também
todas aquelas voltadas para a sociedade, abrangendo assim organizações de cará-
ter público e privado.
Os objetivos (Tenório, 1991a) do PEGS são: a) preparar gerentes que atuam
em organizações governamentais, não-governamentais e comunitárias, dando-

1 De um lado, o grupo constituído pela equipe da FGVIEBAP/PEGS, professores Fernando Gui-

lherme Ten6rio, coordenador, e Susana A. Q. Feichas, pesquisadora; e Vera Lúcia Corrêa, mestre
em administração pública - EBAPIFGV. De outro, o grupo de formadores e assessores do Cedac.
2 A expressão "cidadão-beneficiário" foi proposta pelo prof. Fernando Ten6rio da FGVIEBAP, em
substituição ao que usualmente se denomina população-alvo, grupo-alvo, beneficiários, usuários
ou clientes, no sentido de incorporar o conceito de "cidadania" na formulação, implementação e
avaliação de políticas sociais.

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lhes noções do referencial teórico-prático sobre gestão social; b) elaborar mate-
rial conceitual e instrumental que auxilie diferentes organizações e atores sociais
na gestão de políticas, planos, programas e projetos de natureza social; e c) de-
senvolver linhas de pesquisa e cooperação técnica em gestão social.
Para atingir esses objetivos, o PEGS vem desenvolvendo as atividades a se-
guir identificadas:

• Projeto: Gestão Comunitária - visa a elaboração de textos que contenham

instrumental gerencial adaptado, através de pesquisa de campo, à realidade dos
movimentos comunitários e das organizações não-governamentais.
- elaboração de projetos comunitários (Tenório, 1991 b - reedição);
- administração de projetos comunitários ( no prelo);
- acompanhamento e avaliação de projetos comunitários (no prelo);
- gestão de projetos sociais (em elaboração).

• Projeto: CASO - visa o registro de experiências concretas de gestão pública,

nas quais estiverem presentes, no mínimo, as seguintes características: gestão de
uma política social, inovação em tecnologia gerencial e participação efetiva de
segmentos da sociedade.
- regularização de loteamentos irregulares na cidade do Rio de Janeiro;
- coordenação de políticas sociais da cidade de Itanhandu, MG. 3

• Projeto: Transferência de Tecnologia Social - visa prestar assessoramento

técnico na área de gestão a comunidades e organizações não-governamentais,
colocando à disposição os elementos conceituais e práticos de gestão.
- estruturação da área artesanal da Obra Social Leste I - o Sol;
- revitalização institucional da Associação Brasileira de Educação - ABE;
- reestruturação do Centro de Ação Comunitária - Cedac (Tenório, 1991a);
- levantamento bibliográfico sobre políticas públicas; convênio com o Centro
de Estatística Religiosa e Investigações Sociais - Ceris.

• Projeto: Fórum de Debates em Gestão Social - visa discutir temas relaciona-

dos com a gestão social.
- Fórum interno sobre gestão social;4
- Fórum Ibero-americano sobre Gestão Social (sendo organizado).

3 Trabalhos apresentados no XVIII Enanpad - Curitiba, Paraná, set. 1994.

4 Primeiro Fórum: Movimentos Comunitários e Gestão Social. Local: Rio de Janeiro, sede FGVI
EBAP, 6 de novembro de 1992. Debatedores: prof. Renato Fragelli, da FGV IEPGE, prof. Theotô-
nio dos Santos da Fundação Escola do Serviço Público - FESP e pro~ Tereza Duere, da Superin-
tendência do Prorural do governo de Pernambuco.

166 RAP2I95
• Projeto: Estudo de Políticas Sociais - visa estudar políticas sociais, em seus
aspectos substantivos e adjetivos, a fim de reforçar o foco de análise do pro-
grama.

- Projeto de gestão integrada de programas sociais de massa (1991);

- metodologia e administração: uma leitura a partir de Pedro Demo (Tenório,
1991a).

o trabalho de assessoramento prestado ao Cedac para reestruturação do seu

modelo organizacional foi desenvolvido dentro do projeto Transferência de Tec-
nologia Social, do PEGS.
O programa, coordenado pelo prof. Fernando Guilherme Tenório, conta com
a colaboração de alunos do mestrado em administração pública da EBAP interes-
sados no tema e que desenvolveram os projetos citados, a partir de trabalhos de-
senvolvidos em disciplinas do curso.

3. Características, histórico e desafios das ONG

As ONG são organizações sem fins lucrativos, autônomas, isto é, sem víncu-
lo com o governo, voltadas para o atendimento das necessidades de organizações
de base popular, complementando a ação do Estado. Suas ações são financiadas
por agências de cooperação internacional, em função de projetos a serem desen-
volvidos, e contam com o trabalho voluntário. Atuam através da promoção so-
cial, visando contribuir para um processo de desenvolvimento que supõe trans-
fonnações de estruturas (Ladim, 1988). Sua sobrevivência independe de meca-
nismos de mercado ou da existência de lucro (Williams, 1990).
Inicialmente, as ONG tinham um caráter assistencialista, estando ligadas
principalmente a grupos religiosos. Mais tarde se diversificaram e passaram a
atuar nas áreas de política social, desenvolvimento comunitário, auto-ajuda para
resolver problemas sociais da comunidade, e trabalho de animação e de educação
de base (Williams, 1990). Na década de 70, a atuação das ONG na América Lati-
na se caracterizou por seu empenho na redemocratização do país onde atuavam,
através de ações voltadas tanto para uma política de desenvolvimento microrre-
gional, como para a execução de atividades de assistência e serviços, nos campos
de consumo, educação, saúde etc. (Sandoval, 1988).
Na década de 80, porém, a conjuntura dos países latino-americanos se modi-
ficou (Sandoval, 1988; Souza, 1991), passando a ter como principais característi-
cas:

• índices cada vez mais altos de inflação;

• emergência ou vigência de governos democráticos;

REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 167

• implantação de uma política neoliberal de desenvolvimento, agravando a
pobreza;

• crescimento do setor informal da economia; e

• descrédito do Banco Mundial e das instituições internacionais com relação ao

destino dado pelos órgãos governamentais aos recursos alocados em programas
de desenvolvimento social.
Essa conjuntura, aliada à descoberta, pelo Banco Mundial (Souza, 1991), de
que as ONG podem ser uma das soluções para os problemas sociais do desenvol-
vimento, levou-as a repensarem sua missão, forma de atuação e funcionamento.
Na década de 90, as ONG se vêem diante dos seguintes desafios (Sandoval,
1988; Souza, 1991):

• passar do micro ao macro, isto é, não limitar suas ações a microrregiões e con-
tribuir com sua experiência para o desenvolvimento macro;

• passar do privado ao público, substituindo a clandestinidade por uma atuação

mais transparente e tornando público o que são, por que lutam, o que propõem; e

• passar da resistência à proposta, quer dizer, de uma ação contra o Estado e à

margem do mercado a uma ação participante.
O papel das ONG brasileiras, na década de 90, no dizer de Herbert de Souza
(1991), é propor à sociedade brasileira, a partir da sociedade civil, uma sociedade
democrática - política, social, econômica e culturalmente. Ele afirma que, em-
bora a luta hoje pareça mais suave, as certezas quanto aos rumos são mais difí-
ceis porque pressupõem colaborar com o Estado para a democratização da socie-
dade; propor uma nova forma de produzir e distribuir bens e serviços, a qual su-
pere os limites da lógica do capital; acabar com o estatal e restabelecer o público;
e universalizar todos os valores éticos de sua própria experiência.
Além desses desafios, as ONG brasileiras passam por maiores dificuldades
de financiamento, visto que os recursos estão sendo direcionados para regiões
mais necessitadas como África e Leste europeu.
O Banco Mundial (Williams, 1990), ao fazer uma avaliação sobre o desem-
penho das ONG, conclui que:

• "em termos de eficácia, por vezes, o resultado alcançado por estas organizações
pode ser questionado"; e

• "em termos de eficiência, as ONG têm algumas limitações na área administra-

tiva, como desempenho gerencial, profissionalização de pessoal, diminuição de
custos indiretos entre outros elementos relativos a sua operacionalização".

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 Com relação à avaliação dos resultados pode-se observar que a lógica de efi-
cácia do Banco Mundial e a das ONG são diferentes. O primeiro está mais preo-
cupado com aspectos quantitativos de caráter econômico e financeiro e as segun-
das com aspectos mais qualitativos da promoção social de suas ações. Por outro
lado, esses resultados só podem ser avaliados a longo prazo e há carência de indi-
cadores e de registro sistemático de dados que possibilite uma aferição.
Para superar esses desafios, que podem ameaçar sua existência e sua eficiên-
cia administrativa, as ONG têm que trabalhar através de redes; identificar clara-
mente produtos, áreas de atuação e clientes ("cidadão-beneficiário"); comparti-
lhar ou dividir mercados; criar mecanismos mais eficazes de controle que possi-
bilitem avaliar o impacto das ações executadas; ganhar maior visibilidade
perante a sociedade, divulgando o produto do trabalho realizado. Essas expres-
sões, até então "banidas" do vocabulário da maioria das ONG, hoje se fazem ne-
cessárias a sua sobrevivência.
Por conta dessas novas exigências, o Cedac se submeteu a um processo de
avaliação e redefinição de sua forma de funcionamento, como será explicitado na
seção 3.
Esse processo de apreensão da realidade das ONG, iniciado pela equipe da
FGVIEBAP através de levantamento bibliogr:áfico, foi complementado por uma
série de 10 entrevistas com dirigentes dessas organizações, sediadas no Rio de
Janeiro, tendo por objetivo levantar dados sobre o gerenciamento dessas entida-
des.
Em síntese, pode-se concluir que:

• diferentemente das organizações governamentais e empresariais, o trabalho nas

ONG pesquisadas é motivado por um ideal compartilhado entre os membros que
a compõem, principalmente as equipes técnica e de direção;

• o planejamento de suas atividades está de certa forma sujeito às fontes de finan-

ciamento e é previsto por um período de três anos. Esse processo de planeja-
mento, embora nem sempre seja formalizado num plano, se caracteriza pela
participação de seus membros e de consultores externos bem como pela fre-
qüente análise do contexto;

• à semelhança de outras organizações, nem sempre as ONG têm uma clara idéia
de sua missão de forma a delimitar suas ações, fixar objetivos e metas e avaliar
seus resultados;

• sua organização é informal, praticamente sem normas nem procedimentos

escritos, o que as torna ágeis, mas dificulta sua gestão porque as funções e as res-
ponsabilidades de seu pessoal não são claramente definidas;

• o tipo de trabalho que realizam é difícil de ser avaliado, seja pelo seu efeito de
longo prazo, seja pelo seu caráter mais qualitativo; e

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• o produto de seu trabalho em geral não é vendido, portanto sua produção
depende de doações.

4. O Centro de Ação Comunitária - Cedac

o Cedac (1990a) é uma organização não-governamental fundada em abril de

1979, com o objetivo de formar dirigentes de movimentos populares e sindicais.
É uma associação civil, de âmbito nacional sem fins lucrativos, apartidária e sem
distinção de ordem filosófica ou religiosa.
Essa entidade tem contribuído, de forma organizada, para ampliar o processo
de democratização da sociedade brasileira. Neste sentido, concede prioridade ab-
soluta à formação sistemática de dirigentes de movimentos populares e sindicais,
com o objetivo supremo da conquista da cidadania plena para os trabalhadores
(Cedac, 1990b), tendo como metodologia a participação.
Através das atividades de formação, assessoria, pesquisa e publicação finan-
ciadas por doações vindas de instituições em sua maioria da Europa, o Cedac tem
atuado nas áreas de apoio ao movimento comunitário; educação alternativa; pro-
dução comunitária; mulher e cidadania; capacitação do trabalhador; mutirão para
reconstrução e pastorais populares.
No ano de 1992, realizou 337 atividades de formação, reunindo 6.757 parti-
cipantes, num total de 2.100 horas. Deu continuidade à publicação da revista tri-
mestral Mutações Sociais, que objetiva a divulgação e análise da prática dos mo-
vimentos sociais e do trabalho realizado pelo Cedac; de Carta da Conjuntura,
com edição mensal, apresentando uma análise sobre a realidade nacional; e tam-
bém da coleção Brasil dos Trabalhadores, com o livro Questões para o sindica-
lismo dos anos 90 (Cedac, 1992a). Participou também da ECO-92 e de atividades
relacionadas à rede de ONG.
Pelo estatuto de 1990, o Cedac tem a seguinte estrutura:

• Assembléia Geral, formada por sócios que têm atuação nas regiões e cuja prin-
cipal função é estabelecer as diretrizes e acompanhar o desempenho da entidade;

• Comissão Executiva, constituída de sete membros, entre eles o secretário-geral,

o secretário adjunto e o tesoureiro, eleitos a cada dois anos pela Assembléia
Geral. Essa comissão é o órgão diretivo do Cedac que, além de suas atribuições
estatutárias, tem como principal função dar condições para a execução das ativi-
dades necessárias ao cumprimento da missão da entidade. Tendo em vista que
seus membros estão sediados fisicamente em estados diferentes da Federação,
essa função vem sendo exercida pelo coordenador-geral, que é designado pela
Comissão Executiva;

• Conselho Consultivo, eleito a cada dois anos pela Assembléia Geral e que tem
por função aconselhar e acompanhar o trabalho da Comissão Executiva;

170 RAP2I95
• Coordenador-geral, cargo não previsto no estatuto; escolhido pela Executiva,
exerce as funções de direção da entidade, orientando e acompanhando todas as
atividades a serem desenvolvidas pelo Cedac de modo a cumprir sua missão
segundo as diretrizes estabelecidas pela Assembléia Geral.
O Cedac (1992b) contava em 1992 com um quadro de 20 funcionários, 10
dos quais voltados para os trabalhos de formação e assessoria e os demais para as
tarefas de apoio administrativo e de serviços. Todos trabalham na sede como as-
salariados. Cabe ressaltar que três formadores 5 assumem também tarefas de dire-
ção com as seguintes funções: coordenação geral, coordenação de projetos e rela-
ções internacionais e coordenação administrativa. Os membros da Comissão
Executiva e do Conselho Consultivo não recebem remuneração. A entidade tam-
bém conta com a colaboração voluntária de pessoas da comunidade.
Na 7! Assembléia Geral, realizada em 1990, decidiu-se que o Cedac se sub-
meteria a "um processo de avaliação para compreensão das grandes transforma-
ções de ordem econômica, política, social e cultural que vinham ocorrendo no
cenário nacional e internacional e de suas implicações para a vida cotidiana dos
trabalhadores e suas organizações. Essa avaliação constituiu ao mesmo tempo
um olhar para dentro da instituição e um olhar para fora, isto é, para os desafios
da realidade" (Cedac, 1992b), tendo em vista, o início de um processo de refor-
mulação dos princípios e da práxis da entidade.
Esse processo de avaliação, iniciado em agosto de 1991 foi orientado por
uma lógica participativa, contando para isso com a orientação metodológica ex-
terna, e envolveu não só a equipe de formação e assessoramento do Cedac, como
também sua Comissão Executiva, os sócios individualmente, a Assembléia Geral
dos sócios e representantes das organizações e movimentos com os quais a enti-
dade trabalha.
Os principais pontos levantados nesse processo de avaliação foram (Cedac,
1992b):

• caráter nacional do Cedac e sua forma de efetivação;

• trabalho dos sócios;

• superação das dificuldades de articulação entre o trabalho voluntário dos sócios

nas regiões e a equipe profissionalizada na sede, no Rio de Janeiro;

• possibilidades e limites de manter uma direção executiva não-remunerada; e

• funcionamento interno do Cedac.

5 Fonnadores e assessores - designação dada pelo Cedac ao pessoal que trabalha nas atividades-
fIm da entidade, exercendo funções de coordenadores de projetos/programas ou técnicas (educan-
dos, animadores, pesquisadores).

REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 171

 A partir desse processo de avaliação, em 1992 o Cedac elaborou um plano de
trabalho que contemplou as operações a seguir relacionadas:

• definição de prioridades que norteiem a elaboração de novos projetos e a execu-

ção daqueles em andamento, se for o caso;

• análise crítica dos referenciais do Cedac a partir da situação política do país e

de suas perspectivas;

• escolha de temas estratégicos para o movimento comunitário a serem aprofun-

dados através de pesquisas;

• avaliação da política de gastos e busca de novos parceiros para financiar as

ações do Cedac;

• fortalecimento do trabalho coletivo;

• implementação de um processo de planejamento estratégico;

• formulação e implementação de um sistema de gerenciamento dos programas,

bem como capacitação dos formadores do Cedac; e

• análise da estrutura organizacional, visando a redefinição de funções e papéis, de

modo a aperfeiçoar os mecanismos de acompanhamento e avaliação dos programas.
A equipe da FGVIEBAPIPEGS foi convidada a assessorar o desenvolvimen-
to das últimas duas operações indicadas, relativas ao gerenciamento de progra-
mas, à capacitação dos formadores do Cedac e à análise de sua estrutura organi-
zacional.
Essa descrição do Cedac fortaleceu os pontos anteriormente apresentados so-
bre as características e o funcionamento das ONG, no que tange a seus aspectos
gerenciais. Contudo, cabe ressaltar a capacidade da entidade de perceber as mu-
danças em curso e sua disposição para patrocinar um amplo processo de avalia-
ção que envolveu acionistas, clientes, empregados e público externo - compor-
tamento pouco comum a outros tipos de organização.

5. Desenvolvimento do trabalho

o projeto desenvolvido pela equipe da FGV/EBAPIPEGS teve por objetivos:

a) formular e implementar um sistema de gestão para o Cedac, através da aplica-
ção de instrumental de planejamento, gerenciamento e avaliação de programas e
projetos; e b) capacitar os formadores e assessores para o entendimento e a apli-
cação desses conceitos e instrumentos.
O projeto se dividiu nas seguintes etapas:

172 RAP2I95
• definição das áreas de atuação da entidade;

• revisão da estrutura organizacional e reformulação dos instrumentos de gestão

utilizados;

• curso de gerenciamento de programas e projetos; e

• curso de acompanhamento e avaliação de programas e projetos.

Até o momento, as três primeiras etapas foram concluídas.
Na primeira etapa, a equipe da FGVIEBAP/PEGS participou como observa-
dora do processo de planejamento estratégico em curso no Cedac e de duas reu-
niões de acompanhamento, realizadas semanalmente pelo grupo de formadores.
Essa etapa foi primordial para a equipe, porque possibilitou o entendimento da
problemática e do funcionamento da entidade.
A segunda etapa consistiu numa série de reuniões com os formadores e,
posteriormente, com a Comissão Executiva. A partir da primeira proposta de
estrutura organizacional apresentada pela equipe consultora, foram-se constru-
indo, em conjunto, a nova configuração de estrutura organizacional e as compe-
tências de cada unidade. A quinta versão de estrutura, discutida e acordada com
a Executiva na reunião do dia 4 de dezembro de 1993, foi submetida a aprova-
ção da 9ª Assembléia Geral Extraordinária do Cedac, realizada em março de
1994, em Mangaratiba.
Paralelamente à discussão da estrutura, foi ministrado o Curso de Gerencia-
mento de Programas e Projetos, o que possibilitou a equalização de conceitos.
A alternância entre os aspectos conceituais trabalhados durante o curso e sua
aplicação à discussão da estrutura organizacional contribuiu para o entendimento
e a assimilação desses conceitos pelos formadores do Cedac.
Assim, quando da definição das competências de cada unidade, operacionali-
zaram-se os conceitos de programa, projeto e atividade; fez-se distinção entre ati-
vidades-fim, permanentes e de apoio inerentes ao funcionamento do Cedac; e
identificaram-se aquelas que caracterizam um projeto.
Através da aplicação da matriz de tomada de decisão,6 analisou-se o grau de
centralização existente na estrutura proposta. No caso do Cedac, essa matriz pos-
sibilitou identificar as principais decisões a serem tomadas e as unidades ou os
profissionais que devem tomar essas decisões.
A quarta etapa, relativa ao Curso de Acompanhamento e Avaliação de Pro-
gramas e Projetos, foi iniciada em 1993 e terá continuidade em 1994, a partir da
elaboração dos termos de referência de cada projeto aprovado na Assembléia Ge-
ral, de modo a possibilitar a construção de instrumentos adequados à realidade de
funcionamento da entidade.

6 Essa matriz foi adaptada do instrumento utilizado para a análise do modelo organizacional, item
estrutura, desenvolvido pelo prof. Bianor Scelza Cavalcanti.

REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 173

 Cabe observar que a metodologia de trabalho posta em prática teve como
pressuposto a transferência de tecnologia e, por esta razão, se baseou na equali-
zação de conceitos e na construção da estrutura e dos instrumentos a partir da
realidade e, principalmente, em conjunto.
Tratando-se de uma entidade de pequeno porte, o tempo que o projeto consu-
miu, aproximadamente 10 meses, pode parecer longo se comparado àquele que
seria despendido num processo de consultoria de pequeno porte. No entanto,
quase que por exigência dos formadores do Cedac, somente havia reuniões de
trabalho conjunto quando a maioria deles podia participar. Em virtude de com-
promissos por eles e por nós assumidos anteriormente, nem sempre as agendas
coincidiam e, nesse caso, a reunião era adiada para quando houvesse quorum.
O trabalho realizado, uma vez por semana, sempre foi muito gratificante, não
só pelos resultados alcançados, como também pelo tipo de relacionamento entre
as equipes.
Por vezes, o resultado parecia longe de ser alcançado, porque uma pergunta
fazia retroceder a discussão à estaca zero. Esse retorno era necessário quando al-
gum ponto não ficava esclarecido e, portanto, não podia ser aceito. Esse raciocí-
nio se mostrou verdadeiro, na medida em que a estrutura proposta foi aprovada
em Assembléia Geral, enquanto inúmeras outras que foram propostas para orga-
nizações de governo nunca saíram do papel. Na reunião com a Comissão Execu-
tiva, para apresentação da proposta de estrutura, a primeira pergunta feita por um
de seus membros ao coordenador-geral do Cedac, que apresentava o trabalho,
foi: "Essa proposta foi discutida pelo grupo do Cedac?". Se a resposta tivesse
sido não, a apresentação teria terminado ali.
Outro aspecto a ser ressaltado é o fato de que os formadores do Cedac fazem
do seu local de trabalho um prolongamento de suas casas. Esse clima tornava o
trabalho algo prazeroso de ser realizado. Sem pressa, resultados concretos foram
alcançados.

6. Diagnóstico da estrutura organizacional e do funcionamento do Cedac

• Foi evidente para a equipe da FGVIEBAP/PEGS que o Cedac estava passando

por um processo de reflexão em que os formadores tinham percepções diferentes
sobre as mudanças que deveriam ser implementadas e suas conseqüências.

• A partir da discussão sobre missão e estratégias de ação, ficou claro que os con-
ceitos utilizados pelos formadores do Cedac eram diferentes daqueles adotados
pela equipe.

• Constatou-se um alto grau de compartilhamento entre o grupo de formadores

no tocante às atividades a serem desenvolvidas e ao andamento dos projetos, mas
sem que houvesse uma sistematização dos dados para efeito de avaliação do
desempenho gerencial.

174 RAP 2/95

• Como conseqüência do item anterior, verificou-se que não havia clareza quanto
às instâncias de decisão e de acompanhamento dos resultados. Todos os assuntos
eram exaustivamente discutidos entre os formadores, mas a responsabilidade
pela ação não ficava claramente estabelecida.

• A operacionalização dos objetivos do Cedac era feita por uma estrutura infor-
mal assim constituída: Coordenação Geral, Coordenação Administrativa, Coor-
denação de Relações Internacionais e sete Coordenações de SetoreslProjetos. Eis
uma representação gráfica da estrutura formal prevista no estatuto e da estrutura
informal.
Organograma

Assembléia
Geral

I Conselho Consultivo I
Comissão Executiva ~

Coordenação Geral I
I I
Coordenação Coordenação
Administrativa de Relações
Internacionais

I I
Coordenação Coordenação Coordenação Coordenação Coordenação
do Setor do Setor do Setor do Setor do Setor

D estrutura informal

REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 175

• À Coordenação Geral competem a orientação técnica, o gerenciamento e o
acompanhamento das atividades a serem desenvolvidas pelo Cedac, apoiando e
tomando as providências necessárias à sua consecução, de forma a garantir o
cumprimento dos objetivos determinados pela Assembléia. Reporta-se direta-
mente à Comissão Executiva. À Coordenação Administrativa competem o regis-
tro e a prestação de contas das doações recebidas; a compra e o controle de
material de consumo e equipamento; a manutenção e a conservação de imóveis e
equipamentos; contratação e pagamento de pessoal; e os demais serviços de
infra-estrutura. À Coordenação de Relações Internacionais cabem as atividades
de intercâmbio e a elaboração de projetos e relatórios de acompanhamento, junto
às instituições financiadoras, visando a captação de recursos.

• As atividades-fim do Cedac estavam agrupadas pelos setores já mencionados,

que representavam as áreas de atuação da entidade. No processo de avaliação
essa estrutura por setores não foi considerada facilitadora do processo de traba-
lho coletivo,7 visto que "feudalizava" as pessoas que neles trabalhavam, impe-
dindo uma visão de conjunto. Cada setor era constituído de vários projetos.

• Cada coordenação de setor era responsável técnica e administrativamente pelas

atividades inerentes a seu setor.

• Constatou-se que a unidade de financiamento, alocação de recursos, acompa-

nhamento, controle financeiro e avaliação de resultados era o setor, ao invés do
projeto, dificultando assim uma clara noção do cidadão-beneficiário e de suas
necessidades, do objetivo a ser alcançado e da área geográfica de atuação, com
repercussões no registro de dados e na avaliação de cada projeto.

• Durante o processo de definição de áreas de atuação do Cedac para o próximo

triênio, essa visão conduzia a um equívoco: extinguir-se um setor, por haver um
ou dois projetos tidos como menos eficazes, em detrimento do potencial que o
setor apresentava. Vale ressaltar que, por tratar-se de uma ação cujo principal
objetivo junto à comunidade é a prática da cidadania e a autogestão, cada projeto
tem um ciclo de maturação diferente em função das realidades de cada grupo de
cidadãos-beneficiários. A partir da clara definição de projeto, os formadores da
entidade passaram a perceber que um projeto do mesmo teor podia ter desdobra-
mentos diferenciados sem pôr em risco o resultado do setor como um todo.

• Esse critério também dificultava a visualização do trabalho realizado, já que um

mesmo projeto podia ser identificado em diferentes setores segundo as necessi-
dades do cidadão-beneficiário. Exemplos: a) o trabalho realizado junto a mulhe-

7 Coletivo: tenno usado pelo Cedac para designar o espaço de discussão em que participam todos
os fonnadores e assessores da entidade.

176 RAP 2/95

res podia pertencer aos setores produção comunitária, mulher e cidadania ou
pastorais populares; b) dentro de pastorais populares poderia haver educação
alternativa, como capacitação do trabalhador.

• Além do processo participativo cultivado e desenvolvido pela equipe de forma-

dores, cabe mencionar o exercício multifuncional da equipe. Isso significa dizer
que um membro exercia tanto funções de direção, como coordenador-geral,
quanto funções de gerenciamento do setor ou de projetos.

• Constatou-se que o grupo de formadores não fazia distinção entre as atividades-

fim e as de apoio ou de suporte, nem entre as atividades e os proj~tos, o que tra-
zia dificuldades para o gerenciamento.

• Verificou-se também que, na ânsia de atender à comunidade, basicamente o que

determinava a inclusão de um novo projeto ou atividade era a disponibilidade de
agenda e o interesse de cada membro do corpo técnico, provocando assim um
desgaste muito grande com horas excessivas de trabalho, sem que se pudesse
avaliar o retomo para a entidade.

7. Proposta de estrutura organizacional (Cedac, 1994)

o organograma proposto para o Cedac pautou-se pelas seguintes premissas:

• o Cedac é uma organização de pequeno porte, portanto sua estrutura tem que
lhe garantir flexibilidade de ação;

• a estrutura tem que manter o processo de discussão coletivo, propiciar o exercí-

cio multifuncional e privilegiar a integração das equipes de trabalho e a sistema-
tização de suas práticas;

• as atividades desenvolvidas pelo Cedac têm caráter temporal porque visam a

emancipação dos cidadãos-beneficiários e dependem de financiamentos exter-
nos;

• a estrutura tem que possibilitar maior acompanhamento e controle dos recursos

alocados a cada atividade, de modo a avaliar sua contribuição para o cumpri-
mento dos objetivos do Cedac; e

• as principais funções do Cedac são: a) educação popular, assessoramento, pes-

quisa e publicações; b) apoio administrativo - pessoal, finanças, informática,
material, patrimônio e serviços gerais; e c) captação de recursos, envolvendo o
intercâmbio, a busca de financiamento e a divulgação das atividades da entidade,
entre outras.

REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 177

 Considerando essas premissas, optou-se por uma estrutura matricial. Tal es-
trutura conjuga as atividades-fim com as de apoio. As atividades-fim constitui-
ram projetos, agrupados em programas segundo sua temática. As atividades de
apoio foram agrupadas segundo sua função.
Os programas, oriundos dos antigos setores, após sua redefinição, não se
constituem em unidades formais. Representam áreas temáticas que servem para
nortear as ações do Cedac, bem como para sedimentar e aprofundar o conheci-
mento e a experiência já acumulada. São responsáveis pelos programas todos os
gerentes de projetos que desenvolvem ações na respectiva área.

Organograma proposto

I Assembléia

if------11Conselho Consultivo

. C d d
A
Comite oor ena or
ISecretaria Executiva I
~ ----------------------------------+ ------------------------_. ---._---- -_._~
I I I '
Coordenação Coordenação Coordenação
Técnica Adm. Financ. Relac. Institue .
..... .... _ ............ _____________ J

r --- --- -_ ....... - ------ ...... _-

Programas ,
. --- -_. --- --- -.-- -_ .. ----- __ .. _______________________________ .... _____ .. _________ J
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, .... - - - - - .. - - ........ , I I

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... __ ....... ____ J
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: Projeto2 : -.. --------- .. -~------ ..... ....... ,~ .......................................... :- .. .. .. . ...... .. .......... -: ............................ . .
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: Gerente ,. _. __ . _______ ~ ________ _ , , ,
: Projeto 3 : ,
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, , - - - - - _ ...... _-_ ... .1

p-- --- --- -----,

___ ______________ ,
___________ .J ____________ _
: Gerente ~ . _____ . __ • ___ '._ .. _____ . ~ ._~

,, Projeto N ,,

Pessoal técnico e administrativo do Cedac - pessoal da comunidade

C~munidade

178 RAP 2/95

 Cada projeto se constituiu em uma unidade, cuja existência foi determinada
pela duração de suas atividades, isto é, com prazo para conclusão, um objetivo
determinado, um orçamento próprio e recursos alocados.
Observa-se que, na reformulação da estrutura organizacional do Cedac, iden-
tificaram-se atribuições para a Assembléia Geral e a Comissão Executiva que,
embora não estivessem previstas no seu estatuto, refletiam o modus operandi da
entidade.
Além das competências definidas no estatuto, cabe à Comissão Executiva
definir a missão, as estratégias e a metodologia de trabalho a serem adotadas,
bem como avaliar o desempenho do Cedac.
Cabe a ela estabelecer objetivos e metas para o Cedac; garantir a execução
das políticas traçadas pela Assembléia; definir critérios para a -escolha de proje-
tos; aprovar e acompanhar a execução do Plano Anual de Trabalho; e dar orienta-
ção técnica às atividades de educação popular, assessoramento, divulgação, pu-
blicações e intercâmbio.
Refletindo a prática constatada, foi criado o Comitê Coordenador, composto
de coordenador técnico, coordenador administrativo-financeiro e coordenador de
relações institucionais. Cabe ao comitê tomar decisões sobre cada projeto ou ati-
vidade, de forma a viabilizar seu funcionamento e sua eficácia. É a unidade res-
ponsável pela identificação de áreas de atuação - em função da missão e das es-
tratégias estabelecidas, das necessidades do cidadão-beneficiário e das alternati-
vas de financiamento e parceria - e também pela alocação e pelo controle dos
recursos.
Criou-se a Coordenação Técnica, que absorveu as atribuições antes desem-
penhadas pelo coordenador-geral. Seus principais objetivos são: avaliação, pes-
quisa e implementação de técnicas pedagógicas e métodos de assessoramento; e
orientação e sistematização dos processos educacionais e de assessoramento em-
preendidos pelo Cedac. Estão sob sua responsabilidade, também, as atividades
permanentes de organização e atualização do acervo bibliográfico e documental,
e as de publicações. Essa coordenação se compõe de coordenador técnico e re-
presentantes dos programas (pessoas escolhidas entre os gerentes de projetos, se-
gundo a área de cada programa, não precisando ser sempre o mesmo).
A Coordenação de Administração e Finanças permaneceu com as atribuições
que já exercia, relativas aos aspectos legais e administrativos de pessoal, finan-
ças, material, patrimônio e infra-estrutura, que estão a cargo do coordenador ad-
ministrativo-financeiro.
A Coordenação de Relações Institucionais manteve as atribuições relativas à
captação de recursos financeiros da Coordenação de Relações Internacionais e
incorporou aquelas relativas à participação em redes de ONG nacionais, à busca
e à avaliação de novos parceiros e à divulgação do Cedac. Compõe-se de coorde-
nador de relações institucionais e representantes dos programas (pessoas escolhi-
das entre os gerentes de projetos, segundo a área de cada programa, não precisan-
do ser sempre o mesmo).

REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 179

 À Gerência de Projetos compete elaborar, executar, acompanhar e avaliar
cada projeto. Cada projeto se constitui numa gerência composta de gerente de
projeto, formadores e funcionários do Cedac e colaboradores, isto é, pessoas da
comunidade que trabalham voluntariamente para o projeto e representantes dos
cidadãos-beneficiários atendidos.
Às atribuições inerentes a cada gerente foram incorporadas a identificação de
possíveis parceiros e também a divulgação das atividades do Cedac.
Essa estrutura deve ser vista não como um documento normativo, e sim
como uma forma de ação que reflete a atitude das pessoas envolvidas na admi-
nistração e na consecução dos objetivos do Cedac.
Na matriz de tomada de decisão constatou-se uma centralização das decisões
na Comissão Executiva e no Comitê Coordenador. Conforme decisão da última
reunião, de 4 de dezembro, foi adiada a análise dessa situação.
Sugere-se que essa estrutura entre em funcionamento e seja avaliada no pra-
zo de seis meses.
Sugere-se, também, estabelecer um calendário semestral ou anual de reu-
niões a serem realizadas pelas várias instâncias de decisão.
Para o início do funcionamento da estrutura são imprescindíveis a elaboração
dos projetos previstos para 1994 e a indicação do(s) responsável(eis) pela opera-
cionalização das áreas de documentação; publicações; formação, assessoramento
e pesquisa; pessoal e econômico-financeira; material, patrimônio e infra-estru-
tura.

8. Processo de ensino-aprendizagem

Aqui serão feitas considerações sobre o trabalho de assessoramento técnico

com vistas a um processo de ensino-aprendizagem. Tais considerações tomam
por base os elementos que compõem esse processo: objetivos, metodologia, con-
teúdo, educador, educando e avaliação.
Com relação aos objetivos. no trabalho de reestruturação é possível identifi-
car, de um lado, os objetivos da equipe FGVIEBAP/PEGS, e de outro, os objeti-
vos negociados com o Cedac antes do início do trabalho, conforme sintetizado a
seguir:

FGVIEBAPIPEGS Cedac
• Transferir conhecimentos teóricos t: práticos • Rever sua estrutura organizacional e
sobre gestão. funcionamento .
• Capacitar a equipe de coordenadores e
formadores para a gestão de programas.

A metodologia incorporou técnicas e instrumentos de pesquisa, ensino e con-

sultoria. Com a pesquisa identifica-se a pesquisa bibliográfica, por meio da qual
a equipe da FGVIEBAPIPEGS levantou e analisou livros e periódicos sobre as

180 RAP 2195

organizações não-governamentais. Em seguida, a fim de conhecer a realidade ge-
rencial das ONG, foi empreendida uma sondagem entrevistando dirigentes de 10
organizações não-governamentais, o que permitiu também o acesso a documen-
tos como estatutos, atas de reuniões, prospectos explicativos sobre sua missão e
seus produtos, e revistas e livros por elas publicados.
O assessoramento técnico se caracterizou, do ponto de vista metodológico
por três momentos. Primeiro, a participação da equipe da FGVIEBAP/PEGS na
fase de planejamento estratégico e de reuniões de acompanhamento, como obser-
vadores do funcionamento do Cedac. Segundo, a preocupação de adaptar os ins-
trumentos e a linguagem de gestão às necessidades dessa organização. Terceiro,
reuniões de trabalho conjunto (equipe da FGV e Cedac), nas quais foi sendo
construída a estrutura organizacional e de funcionamento finalmente aprovada.
O ensino deu-se através do Curso sobre Gestão Social e Gestão de Projetos
ministrado pela FGV ao grupo formadores do Cedac. Como foi mencionado an-
teriormente, o curso realizado paralelamente ao trabalho de assessoramento per-
mitiu que os conceitos e instrumentos examinados fossem incorporados, pelos
formadores do Cedac, à prática de análise e reestruturação. Eis uma síntese do
elemento metodologia.

FGVIEBAP/PEGS Cedac
• Pesquisa bibliográfica, documental e de • Curso sobre gestão social e de projetos.
campo.
• Vivência através da assessoria.

• Adaptação dos intrumentos e da linguagem de

gestão.
• Reuniões de trabalho

Os conteúdos desenvolvidos no trabalho de assessoramento técnico podem

ser identificados conforme discriminados a seguir:

FGVIEBAPIPEGS Cedac
• ONG: características e desafios. • Conceitos de gestão.
• Cedac: missão, atividades, estrutura e • Funções gerenciais.
funcionamento.
• Reformulação da estrutura. • Níveis de decisão.
• Gestão de programas e projetos. • Gestão de plano, programa e projetos.

O pessoal da FGVIEBAPIPEGS assumiu os papéis de educador, na fase de

desenvolvimento do curso; de orientador, nas reuniões de trabalho; e de educan-
do nas fases seguintes.
Os formadores (coordenadores e técnicos) do Cedac foram educadores ao
transmitir conhecimentos sobre sua realidade e também ao "impor" sua forma de
trabalho, que tem como premissa a discussão e a participação. Assumiram o pa-

REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 181

pel de educandos quando lhes foram transferidos os conceitos e instrumentos de
gestão.
Com relação à avaliação, pode-se dizer que essa experiência de transferência
de tecnologia social representou um processo de aprendizagem de mão-dupla, na
medida em que a equipe da FGV/EBAPIPEGS assimilou as peculiaridades de
que se revestem as ONG e se viu diante do desafio de adequar e colocar à dispo-
sição do Cedac conceitos e instrumental de gestão até então aplicados a organiza-
ções governamentais e empresariais. Também fez parte do seu aprendizado a in-
corporação de uma metodologia participativa no desenvolvimento do projeto.
Para os formadores do Cedac, entidade voltada para a promoção social e a con-
quista da cidadania pelos trabalhadores, a aprendizagem consistiu na incorpora-
ção e na aplicação dos conceitos relativos à gestão, as quais resultaram na apro-
vação da estrutura proposta e numa nova forma de funcionamento, conforme sin-
tetizado a seguir:

FGVIEBAP/PEGS Cedac
• Conhecer as ONG e sua prática de gestão. • Incorporação de conceitos de gestão social e
de projetos .
• Conhecer a estrutura e o funcionamento de • Aprovação da nova estrutura do Cedac pela
umaONG. Assembléia Geral.
·Vivenciar um processo participativo de
assessoria técnica.

9. Considerações finais

Como foi mencionado na introdução, um dos objetivos do Programa de Estu-

dos em Gestão Social é transmitir às pessoas que atuam na promoção social co-
nhecimentos sobre o referencial teórico-prático de gestão.
O grande desafio na execução do trabalho de transferência de tecnologia foi
encontrar um meio-termo, por assim dizer, entre a adequação do instrumental
carregado de conotações de mercado, no qual os pressupostos são lucro, compe-
titividade e produtividade, e a ação de promoção social, que visa a democratiza-
ção da produção e do consumo que é imprescindível à construção de uma socie-
dade mais justa.
Por outro lado, as mudanças que as ONG devem realizar para financiar suas
ações levam-nas a aplicar conceitos inerentes ao mercado, na busca de maior efi-
cácia e eficiência para suas ações de promoção social.
Do trabalho desenvolvido pode-se depreender que:

• as ONG voltadas para a promoção social, embora trabalhando no nível micro,

buscam diminuir as desigualdades inerentes à sociedade;

182 RAP 2/95

• o processo participativo empreendido no desenvolvimento desse projeto foi
sem dúvida o que propiciou sua aceitação pelo grupo de formadores, a Comissão
Executiva e a Assembléia Geral;

• a nova visão da administração pública - tendo como foco o cidadão-beneficiá-

rio e a percepção de que público não é sinônimo de governamental, e a qual deu
origem ao Programa de Estudos de Gestão Social e ao projeto de Transferência
de Tecnologia Social - não só viabilizou o trabalho realizado, mas também
demonstrou sua factibilidade e ~eforçou os princípios que o norteiam;

• é possível desenvolver, num mesmo trabalho, pesquisa, ensino e consultoria;

• o local de trabalho pode ser prazeroso, onde o "bate papo", em vez de ser visto
como algo improdutivo, constitui um processo necessário ao conhecimento do
ser humano, de suas necessidades e anseios. .,

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REESTRUTURAÇÃO ORGANIZACIONAL 183