ESCOLA DE DIREITO DE SÃO PAULO DA FUNDAÇÃO GETULIO

VARGAS – FGV DIREITO SP

Núcleo de Justiça e Constituição

AUTONOMIA E FUNCIONAMENTO DO MINISTÉRIO PÚBLICO NA ATUAÇÃO

EM POLÍTICAS PÚBLICAS

RESUMO
O projeto visa a estudar a instituição “Ministério Público” a partir de sua atuação em políticas
públicas. Busca-se, a partir de recortes e métodos justificáveis, analisar o Ministério Público de
São Paulo quando de sua atuação em duas políticas públicas: saúde e meio ambiente. Melhor
conhecer a atuação do Ministério Público é importante para o desenvolvimento do Direito
Constitucional e do Estado Democrático de Direito, compreendendo seu papel no desenho
institucional da separação dos poderes brasileira.

SÃO PAULO
2019
 1. Introdução
O sistema de justiça tem ganhado grande destaque acadêmico e jornalístico nas
democracias ocidentais devido a sua atuação em temas caros para o século XXI, como as
questões ambientais, os direitos das minorias e os sociais. No Brasil não é diferente, visto
que os órgãos de cúpula do sistema de justiça - compreendido como o Poder Judiciário e
as instituições relacionadas ao seu funcionamento (SADEK, 2002) - protagonizam
diversos episódios relevantes e recentes da política nacional, sem os quais seria
impossível explicar a conjuntura política. Apesar disso, apenas o Poder Judiciário tem
ganhado a maior parte da atenção dos pesquisadores, em detrimento dos demais órgãos
do sistema de justiça, como o Ministério Público.
É certo que a excentricidade da configuração institucional do Ministério Público
(MP) em relação aos outros países já foi objeto de estudo aprofundado por Arantes (2002,
2007), bem como a investigação das alterações ocasionadas pela Constituição Federal de
1988 (CF/88) nas atribuições e prerrogativas do órgão antes dedicado exclusivamente à
persecução criminal. Esses estudos colocam que tais mudanças possibilitaram o
surgimento de um “quarto poder” e que o status de guardião da democracia e dos direitos
difusos e coletivos conferidos pela CF/88 a uma instituição com o grau de autonomia do
MP tornam ultrapassáveis as fronteiras entre o direito e a política (ARANTES, 2007).
Além disso, o novo MP institucionaliza os anseios democráticos e sociais da Nova
República (Sinhoretto, 2011 apud Ribeiro, 2017), herdando uma missão nada simplória:
a de concretizar uma nova geração de direitos difusos e coletivos, sem experiência
organizacional acumulada na temática1.
Não obstante essas mudanças profundas, que criaram diversos instrumentos
jurídicos para a atuação do órgão na seara dos direitos difusos, a influência do órgão na
política tem sido investigada pela ótica do processo judicial, em que o MP figurou como
autor de ações judiciais que ensejaram debates sobre o papel político dos tribunais. Poucas
pesquisas empíricas têm se dedicado a investigar a sua atuação pela via extrajudicial, por
meio dos instrumentos do Inquérito Civil (IC) e do TAC (Termo de Ajustamento de
Conduta). Ou seja, muito se fala sobre as possibilidades de atuação do MP como um ator
político devido a sua configuração institucional, mas pouco se sabe como este de fato atua

1
Nesse sentido, estudos como o de Ribeiro (2017) têm apontado a dificuldade dos promotores de se
desvencilhar dos antigos papéis e adotar uma postura mais ativa em prol da defesa da sociedade concluindo
que, apesar das mudanças formais, o MP permanece sendo um órgão de atuação focado na persecução
criminal.

2
para além do processo judicial, buscando compreender como absorveu (ou não) as
atribuições constitucionais relativas à proteção dos direitos difusos e coletivos. É certo
que a atuação junto ao Poder Judiciário - como legitimado para propor ações do controle
concentrado, Ações Civis Públicas (ACPs), manifestação como custo legis, dentre outras
- compreende uma faceta primordial de suas atribuições, visto que por meio de decisões
favoráveis ao MP, a instituição pode alcançar resultados mais difíceis de serem revertidos
e que consigam suspender a vigência de leis e atos do Poder Executivo, por exemplo.
Entretanto, existem uma série de instrumentos extrajudiciais que o MP pode utilizar
para influenciar decisões políticas sem envolver o Poder Judiciário e o rito do processo
judicial. É sobre eles que esta pesquisa irá se debruçar, descobrindo uma outra faceta
igualmente importante e desconhecida do MP, possibilitando investigar os limites e
possibilidades de seu desenho institucional perante as “fronteiras do direito e da política”
(ARANTES, 2007).
Dessa forma, apesar do protagonismo acadêmico, em direito constitucional, do
poder judiciário, há um outro desconhecido – parafraseando Aliomar Baleeiro – que é um
dos principais influenciador por de trás desse protagonismo, que precisa ser estudado

2. Justificativa e problemas de Pesquisa

O MP sofreu profundas alterações em suas atribuições e escopo de atuação,

consolidadas pela CF/88. Investigando essas alterações, Arantes (2007) pontua que a
ampliação da atuação na esfera cível, do MP, deu-se por três inovações institucionais: (i)
legalização dos direitos difusos e coletivos (ii) Ação Civil Pública (ACP) (iii)
independência institucional – somadas a um forte componente ideológico, o voluntarismo
político. Essa combinação marcou a mudança do perfil do órgão – antes vinculado ao
Poder Executivo e com atuação limitada à persecução penal – para um “agente político
da lei”, conquistando independência em relação aos demais poderes (ARANTES 2007,
p. 327).
Segundo Arantes (2007, p. 359), essa independência é bidimensional, sendo interna
e externa. A primeira diz respeito as garantias como a vitaliciedade, a inamovibilidade e
a irredutibilidade de vencimentos, “o que confere alto grau de independência funcional e
controle completo sobre as ações conduzidas pelos membros do MP”. Em relação à
dimensão externa, a instituição “conquistou autonomia funcional e instrumentos de

3
autogoverno, combinados à total ausência de mecanismos de accountability horizontal ou
vertical”.
Essa configuração institucional, somada ao amplo rol de direitos difusos e coletivos
garantidos constitucionalmente, bem como a possibilidade de defende-los na seara
judicial por meio de instrumentos jurídicos como a ACP, criou a noção de um “quarto
poder” (ARANTES, 2007, p. 330). Assim, o MP combina amplitude de funções na defesa
de interesses coletivos com altos graus de independência institucional e
discricionariedade de ação de seus membros. Esse contexto permite que conflitos
políticos sejam levados ao poder judiciário, propiciando o fenômeno da judicialização da
política e da politização do sistema judicial (ARANTES, 2007).
Ainda segundo Arantes (2007), esses instrumentos podem ser operados pelos
membros do MP pela ideologia do voluntarismo político, fortemente disseminada no
interior da instituição. Esta constitui em uma avaliação pessimista da capacidade da
sociedade civil se defender autonomamente e dos poderes político-representativos,
idealizando o papel político do MP diante de uma sociedade incapaz. Parafraseando
Weber, o autor formula a sua tese central de que “o Ministério Público configurou-se
como um agrupamento que apresenta caráter institucional e que procurou (com êxito)
quase monopolizar, nos limites do território nacional, a representação judicial e
extraordinária de direitos coletivos” (ARANTES, 2002, p. 326).
Podemos perceber que os instrumentos judiciais, especialmente a ACP, possuem
grande importância na caracterização dessa interpretação sobre a agência política do MP-
SP, constituindo um paralelo muito grande com os debates sobre judicialização da
política. Não por acaso, é neste fenômeno que a área de estudos sobre política judicial e
os órgãos do sistema de justiça tem se concentrado. Como exemplo podemos citar as
pesquisas empíricas sobre a atuação política dos tribunais – muitas vezes acionados pelo
MP – abundantes em abordagens teóricas e metodológicas para investigar diversos
aspectos do processo decisório e dos impactos das decisões judiciais sobre a política.
Apesar desse avanço, existem poucas pesquisas que visam a estudar empiricamente
a atuação do MP-SP, especialmente por meio dos Termos de Ajustamento de Conduta
(TACs) e dos Inquéritos Civis (ICs).
O inquérito civil (IC) é um procedimento administrativo investigatório de natureza
inquisitorial, cuja previsão normativa se deu, inicialmente, pela Lei Federal n° 7.347/85

4
(Lei da Ação Civil Pública), sendo constitucionalizado posteriormente no Art. 129, inciso
III da CF/882, juntamente com a ACP.
A sua instauração é atribuição o do Ministério Público e tem como objetivos apurar
fatos ou indícios de fatos a respeito da lesão ou risco de lesão a direitos transindividuais,
como direito à saúde, ao meio ambiente e ao patrimônio cultural. Importante ressaltar que
a instauração do inquérito civil não é pré-requisito para o ajuizamento de ação civil
pública (ACP), no entanto, a conclusão deste procedimento administrativo pode ensejar
a propositura de ação judicial. Na figura 01 apresentamos um fluxograma dos
procedimentos do MP-SP, regidos por regulamentos internos do Conselho Nacional do
Ministério Público (CNMP) e do Conselho Superior do Ministério Público de São Paulo
(CSMP-SP), revelando as opções de conversão dos ICs.
Figura 01 – Fluxograma Procedimentos do MP-SP

Fonte: elaboração própria

2
O Inciso afirma que: “Art. 129. São funções institucionais do Ministério Público: III – promover o
inquérito civil e a ação civil pública, para a proteção do patrimônio público e social, do meio ambiente e de
outros interesses difusos e coletivos. ”

5
 Como podemos perceber, o TAC figura como uma alternativa à propositura de ação
judicial via ACP. O surgimento normativo deste instrumento remonta a Lei Federal n°
8.078/90, o Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA), que em seu art. 211 determinou:
“os órgãos públicos legitimados poderão tomar dos interessados compromisso de
ajustamento de sua conduta às exigências legais, o qual terá eficácia de título executivo
extrajudicial”.
Posteriormente, o art. 113 do Código de Defesa do Consumidor (Lei n° 8.078/90)
modificou a Lei n°7.347/85 (Lei da Ação Civil Pública), ampliando a possibilidade de
aplicação do TAC. No mesmo sentido, a Medida Provisória n°2.163-41 inseriu o mesmo
instrumento na Lei de Crimes Ambientais (Lei 9.605/98). Cambi e Goes Lima (2011)
definem o instrumento como: “um negócio jurídico bilateral e solene, com conteúdo
declaratório e constitutivo de eficácia de título executivo extrajudicial, que tem por
finalidade prevenir ou solucionar consensualmente conflitos de interesses
transindividuais”.
Importante ressaltar que a eficácia do TAC está condicionada à homologação da
promoção de arquivamento (documento elaborado pelo promotor presidente do IC) pelo
CSMP-SP, ato que arquiva o IC correspondente3 conforme determinação da Lei Orgânica
do MP4 (Lei Complementar nº 734, de 26 de novembro de 1993). Entretanto, o
encerramento definitivo do IC só ocorre após a comprovação do cumprimento de todas
as obrigações pactuadas5. O descumprimento destas poderá ensejar tanto a aplicação das
sanções e multas previstas no próprio acordo, como a judicialização da demanda não
resolvida, com a propositura de Ação Civil Pública. Outra possibilidade de encerramento

3
Conforme dispõe o ato normativo nº 484/2006 do MP-SP: “art. 83 § 4o. A eficácia do compromisso ficará
condicionada à homologação da promoção de arquivamento do inquérito civil pelo Conselho Superior do
Ministério Público. ” Também no “Art. 84 § 3o. Do termo de compromisso constará, obrigatoriamente, a
seguinte cláusula: “Este compromisso produzirá efeitos legais depois de homologado o arquivamento do
respectivo inquérito civil pelo Conselho Superior do Ministério Público. ”
4
Conforme determina o Artigo 112 da Lei Orgânica do MP-SP: “o órgão do Ministério Público, nos
inquéritos civis que tenha instaurado e desde que o fato esteja devidamente esclarecido, poderá formalizar,
mediante termo nos autos, compromisso do responsável quanto ao cumprimento das obrigações necessárias
à integral reparação do dano. Parágrafo único - A eficácia do compromisso ficará condicionada à
homologação da promoção de arquivamento do inquérito civil pelo Conselho Superior do Ministério
Público. ”
5
Conforme determina o Art. 90 do ato normativo nº 484/2006 do MP-SP: “Parágrafo único. A celebração
de compromisso de ajustamento implicará o arquivamento do inquérito civil apenas para os fins do artigo
112, parágrafo único, da Lei Complementar Estadual no 734, de 26 de novembro de 1993, mas não no seu
encerramento definitivo até que seja comprovado o cumprimento de todas as obrigações pactuadas. ”

6
do processo administrativo, findo o prazo acordado para o ajustamento, é o adimplemento
da parte compromissária, o que acarretará o seu encerramento definitivo.
Esse instrumento permite, portanto, que o MP-SP realize negociações sobre
Políticas Públicas, especialmente com integrantes do Poder Público, influenciando-as em
sua elaboração e/ou implementação. Isso traz à tona o debate levantando por Arantes
(2007) sobre a fronteira entre o direito e a política e estabelece questionamentos sobre a
magnitude dessa influência por meio de um instrumento que não está submetido ao crivo
do Poder Judiciário. Por meio dos ICs e TACs o MP pode exigir uma série de informações
e realizar diversos ajustes em negociações diretas com o Poder Público, alcançando
resultados promissores em relação à prevalência de preferências.
Como afirmamos, são pouquíssimas as pesquisas que se dedicaram à investigação
empírica desses instrumentos e estas se concentram, especialmente, na área ambiental. É
o caso do levantamento de Geisa De Mio (2005), que analisou os ICs e TACs da
Promotoria de Justiça do Meio Ambiente da comarca de São Carlos, no período de 2001
a 2004, a fim de verificar a efetividade desses instrumentos para a solução de conflitos
ambientais. Apesar de analisar quantitativamente e comparar o desempenho dos TACs
em relação às ACPs (principalmente avaliando o tempo de conclusão desses
procedimentos), a autora não deixou claro quais critérios utilizou para definir o que
considerou por eficácia, bem como o estudo teve como objeto apenas uma promotoria.
Outro estudo empírico sobre TACs, também na área ambiental, é o levantamento
realizado pelo Instituto “o direito por um planeta verde”6 que analisou os TACs firmados
pelo MP-SP entre 2006 e 2008. O estudo concluiu pela preferência do MP paulista pelo
TAC à proposição da ACP, visto que do total de medidas adotadas para questões
ambientais 39,78% correspondiam às ACPs, em detrimento de 60,33% dos TACs. Esse
estudo, apesar de abranger todo o MP paulista, está desatualizado e também não esclarece
os critérios de classificação que adotou para o seu banco de dados. Assim, podemos
concluir que há uma grande deficiência na literatura de estudos empíricos, com avanços
metodológicos, sobre os procedimentos extrajudiciais executados pelo MP.
Esse não preenchimento de espaço de investigação, na literatura, agrava-se ainda
mais quando consideramos a proeminência da atuação deste órgão nas políticas públicas
(especialmente meio ambiente) e a quantidade de procedimentos extrajudiciais

6
Compromisso de Ajustamento Ambiental: análises e sugestões para aprimoramento.

7
instaurados, conforme dados do relatório do Conselho Nacional do Ministério Público
sobre a atuação do MP-SP7:

Figura 02 – atuação extrajudicial do MP-SP por tema

Fonte: CNMP (2017)

7
Conselho Nacional do Ministério Público. Ministério Público: Um retrato 2017, dados de 2016, volume
VI. Brasília, 2017.
http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Anu%C3%A1rio_um_retrato_2017_internet.pdf; acesso em: 9 out.
2018.

8
 Figura 03 – procedimentos extrajudiciais do MP-SP

Fonte: CNMP (2017)

Iremos analisar os ICs e TACs das políticas ambientais e de saúde, devido à

importância destas na atuação do MP-SP no âmbito extrajudicial. Apesar do quadro acima
revelar que a saúde representa apenas 3,8% dos procedimentos ajuizados, esse número
pode ser muito mais expressivo, tendo em vista que 21,1% dos procedimentos foram
classificados como “outros assuntos”. Além disso, o impacto desta política tende a atingir
muito mais pessoas e instituições (como hospitais, UBS, municípios, etc), mesmo que
quantitativamente o número de procedimentos não seja expressivo. Também é importante
ressaltar que no âmbito das ações judiciais, a saúde configura em segundo lugar e o meio
ambiente em primeiro, mostrando a relevância desses temas para o MP-SP.

9
 Há uma situação importante, que complexifica ainda mais o estudo desse outro
desconhecido: a atuação dos órgãos relacionados à regulamentação desses procedimentos
e ao planejamento da instituição. É o caso do CSMP-SP e, mais relacionado ao
planejamento e atribuições do MP em âmbito nacional, o Conselho Nacional do
Ministério Público (CNMP).
Apesar dessa não percepção acadêmica e pública, o CNMP vem colocando o
Ministério Público em um cenário ainda mais atuante, assumindo e oferecendo aos órgãos
um papel claro de atuação. Em 2017, o CNMP fez uma Proposta de Recomendação (2 de
agosto de 2017)8, que visa a dispor sobre as “Diretrizes Para A Atuação Do Ministério
Público Nos Conflitos, Controvérsias E Problemas Que Envolvem Políticas Públicas De
Efetivação De Direitos Fundamentais E Para A Atuação Nos Casos De Alta
Complexidade E Repercussão Social”.
Essa diretriz, que está em discussão pelo CNMP, traz orientações de como os
Ministérios Públicos devem agir em prol de consecução ou coordenação de boas políticas
públicas. A título de exemplo, o artigo 4° descreve que:
Art. 4.º São diretrizes que devem, entre outras, conduzir a atuação do
Ministério Público em políticas públicas destinadas à efetivação de direitos
fundamentais: acompanhar a execução das políticas públicas e promover a sua
avaliação com a sociedade civil e as instituições de controle social, analisando
a respectiva efetividade da política pública no plano dos direitos fundamentais;
II - atuar para que a política pública necessária para efetivação de direitos
fundamentais seja contemplada no orçamento e também para que seja
efetivamente implementada pelos órgãos administrativos e/ou entes federados
responsáveis; III - estabelecer metas quantitativas e qualitativas de
cumprimento da prestação devida ao longo do tempo, sempre que possível por
via acordada; IV - realizar, sempre que possível, audiências públicas e/ou
reuniões públicas antes de propor medidas judiciais ou extrajudiciais,
convocando preferencialmente representantes de todos os grupos que possam
ser atingidos pelas medidas; V - quando atuar por intermédio de ações judiciais
que exigem a implementação de políticas públicas, indicar, sempre que
possível, a fonte orçamentária e financeira do custeio ou, ao menos, a
existência de recursos públicos disponíveis para a execução da medida exigida;
VI - dar preferência à exigência de políticas públicas de caráter geral, ao invés
de postular em juízo em favor de pessoa determinada; VII - atuar para
implementar políticas públicas socialmente necessárias e devidamente
identificadas a partir do planejamento estratégico da Instituição, com a
participação social e da comunidade ou grupos vulneráveis afetados; VIII -
acompanhar e fiscalizar o efetivo cumprimento das obrigações e deveres
impostos pela decisão ou acordo de implementação de políticas públicas,
garantindo e fomentando a participação de representantes dos diversos grupos
envolvidos e interessados; X - diligenciar para obter, sempre que possível, a
cooperação de órgãos técnicos especializados na política pública objeto da
proteção (v.g., universidades, conselhos, especialistas renomados), a fim de
determinar as melhores providências a serem buscadas e alcançadas judicial

8
Para documento completo, acesse:
http://www.cnmp.mp.br/portal/images/Minuta_de_Recomenda%C3%A7%C3%A3o_Formatada.pdf

10
 ou extrajudicialmente; XI - fixar, sempre que possível, de forma clara e
objetiva, a responsabilidade de cada agente público envolvido, ou do ente
federado, de modo a facilitar eventual futura responsabilização pela omissão
ou execução ineficiente; XII - priorizar, sempre que possível, a adoção de
medidas a serem acordadas com o Poder Público antes de buscar decisões
judiciais; XIII – concentrar e abordar de forma sistêmica, sempre que for
possível, em uma só ação ou acordo coletivo, a discussão da política pública
objeto da proteção, evidenciando sua importância, repercussão, indicadores e
resultados esperados. (art. 4º)

Além das Recomendações do CNMP, o Conselho Superior do Ministério Público

do Estado de São Paulo é um órgão que também elabora “normativas” internas para a
interpretação de dispositivos legais que regem a atuação do órgão - as chamadas “Súmulas
do Conselho Superior9. O CSMP-SP está diretamente implicado no procedimento relativo
aos ICs e TACs, tornando imprescindível a sua análise, mesmo que de forma subsidiária
à do conteúdo desses documentos.
Portanto, a atuação do Ministério Público em políticas públicas, atualmente, é real,
concreta e, também, normativamente prevista e autorizada. Mas, ao falar de políticas
públicas, não se pensa, a priori, em um órgão da justiça como um player formulador,
mas, no máximo, como alguém a ser enfrentado, como um player com poder de veto.
A pesquisa irá se concentrar nos seguintes problemas de pesquisa, buscando
intercalar duas dimensões: a primeira diz respeito ao funcionamento do órgão nos temas
de políticas públicas ambientais e de saúde por meio do TAC (suas regras e
procedimentos) e a segunda aborda como esse funcionamento reflete nas relações
intrainstitucionais, buscando identificar o grau de autonomia dos promotores e o papel
dos órgãos colegiados na regulação de suas atividades:

● 1ª Dimensão: qual a quantidade de ICs instaurados pelo MP-SP e qual a sua

trajetória (são arquivados com ou sem TAC ou se convertem em ACPs)? Os TACs
homologados possuem alguma área de atuação com mais expressividade? Qual o
conteúdo desses acordos e os seus objetivos (instaurar, alterar, reverter ou
modificar) perante as políticas públicas de saúde e meio ambiente? Qual o destino
das obrigações após a celebração do TAC: são judicializadas ou cumpridas?

9
Súmulas do Conselho Superior: http://www.mpsp.mp.br/portal/page/portal/conselho_superior/sumulas

11
 ● 2ª Dimensão: Quais são as reações e incentivos institucionais para a atuação dos
promotores em políticas públicas? Os órgãos colegiados costumam homologar as
decisões dos promotores ou exercem alguma espécie de controle? Quais são os
instrumentos de planejamento disponíveis e qual a compreensão deles sobre a
atuação do MP-SP em políticas públicas? Como os promotores se organizam e
atuam para influenciar determinadas políticas públicas?

Assim, entender como vem ocorrendo essa atuação, identificando os critérios,

justificativas, formas internas e externas, é importante para um Estado Democrático de
Direito e para o direito constitucional. Conhecer e entender esse outro desconhecido é
uma atividade necessária e imprescindível.

3. Resultados esperados

Esta pesquisa visa a contribuir para além de uma análise descritiva da evolução
normativa do Ministério Público, vista a produção já existente quanto a essa vertente.
Assim, partirá de uma revisão organizada e sistemática dessa bibliografia, mas não fará
uma pesquisa histórica dessa evolução.
A pesquisa se propõe a descrever, compreender e analisar a atuação do Ministério
Público em determinadas políticas públicas. Para isso, pretende alcançar os seguintes
objetivos de acordo com as duas dimensões apresentadas acima:
● Objetivos da primeira dimensão de análise: investigar empiricamente a
atuação do órgão em determinadas políticas públicas em sua fase
extrajudicial (ICs e TACs), buscando compreender se as mudanças
normativas do órgão e os instrumentos jurídicos que dispõe resultaram em
uma atuação centrada nas políticas públicas. Ou seja, consiste em
investigar se o MP-SP é capaz de influenciar a formulação e/ou execução
dessas políticas sem a interferência do Poder Judiciário;
● Objetivos da segunda dimensão de análise: identificar os mecanismos
institucionais que podem incentivar ou não uma atuação mais orientada
para influenciar as políticas públicas, abrangendo tanto os procedimentos
e órgãos deliberativos relativos aos ICs e TACs do MP-SP como eventuais
diretrizes do CNMP. Assim, será possível mapear as disputas internas

12
 sobre os limites e possibilidades de atuação do MP-SP em relação à defesa
dos direitos difusos e coletivos.

Essas duas dimensões estão interligadas, visto que a atuação do MP-SP nas
políticas públicas por meio dos TACs (a qual será investigada pela primeira dimensão)
ocorre em uma configuração institucional que possibilita essa atuação, conferindo maior
ou menor autonomia para que os promotores influenciem nessas decisões (foco de
investigação da segunda dimensão). Assim, essa dupla interface da pesquisa possibilitará
refletir sobre a relação entre direito e política no âmbito da atuação extrajudicial do MP-
SP, identificando os mecanismos que os promotores têm à disposição para fazer
prevalecer as suas preferências e a reação das instâncias deliberativas e normativas da
instituição sobre essa atuação.
Diante desses objetivos, espera-se que a pesquisa apresente os seguintes
resultados:
1. Sistematização, revisão e organização da bibliografia relativa à posição
institucional e a atuação fática do MP.
2. Descrição, compreensão e análise da atuação do MP em duas políticas
públicas (saúde e meio ambiente).
a. Análise da relação intrainstitucional, examinando como o MP de
São Paulo se relaciona com o CNMP e o CSMP-SP e como enxerga
e implementa diretrizes de atuação em políticas públicas, assim
como os mecanismos de estabelecimento interno de prioridades e
linhas de atuação, constatando eventuais espaços de autonomia de
cada promotor público.
b. Estudo da atuação prática do MPSP nas políticas públicas
escolhidas e para compreender as estratégias adotadas.
3. Coleta de informações sobre a instituição através de entrevistas com os
atores envolvidos juntamente com a análise dos regimentos internos e documentos
públicos redigidos pelo MPSP e pelo CNMP.
4. Elaboração de um banco de dados através da análise de documentos do
MPSP (“SIS MP Integrado”) e de processos judiciais (plataforma do TJSP).

13
 4. Metodologia
O presente projeto realizou recortes que decorrem das seguintes considerações.
• Recorte quanto ao Ministério Público de São Paulo. A instituição do
Estado em que residem as pesquisadoras e pesquisadores é de mais fácil acesso, inclusive
diminuindo custos. Além disso, os dados indicam que o MPSP tem atuação muito
acentuada em políticas relacionadas à saúde e meio ambiente. Por se tratar de políticas
públicas relevantíssimas, seria interessante investigar e interpretar essa peculiaridade do
MPSP.
• Recorte quanto às Políticas Públicas de Saúde e Meio Ambiente. O
impacto dessas políticas tendem a atingir muito mais pessoas e instituições (como
hospitais, UBS, municípios, etc), mesmo que quantitativamente seu número não seja
expressivo. Também é importante ressaltar que no âmbito das ações judiciais, a saúde
configura em segundo lugar e o meio ambiente em primeiro, mostrando a relevância
desses temas para o MP-SP.

4.1. Análise de Atuação em Políticas Públicas

A primeira dimensão consistirá na análise documental dos ICs e TACs

relacionados às políticas públicas estudadas neste projeto. A partir desses documentos
será construído um banco de dados que permitirá analisar a trajetória desses TACs, os
seus conteúdos e objetivos, bem como os seus resultados após a celebração dos acordos.
Com isso, será possível descrever e compreender a atuação do órgão nas políticas públicas
de saúde e meio ambiente, trazendo reflexões sobre a autonomia e capacidade de
influência do órgão nas decisões relativas a estas.
Já foi construído um banco de dados preliminar, resultante de pesquisas realizadas
no Sistema de Consulta Pública de Procedimentos do Ministério Público de São Paulo
(SIS-MP) no tipo de consulta “consultar termos de ajustamentos de conduta” e
selecionado o procedimento “inquérito civil”. No campo “assuntos” foram utilizados
termos de acordo com a tabela padronizada elaborada pelo CNMP, a qual estabeleceu

14
padrões de classificações para os MPs estaduais10. Os resultados foram os seguintes,
gerando dois bancos de dados:
● Banco de dados dos TACs meio ambiente: para o termo “direito administrativo e
outras matérias de direito público - Meio Ambiente – saneamento” foram
analisados um total de 487 TACs e o mesmo número (aproximadamente) das
respectivas promoções de arquivamento.11
● Banco de dados TACs saúde: para o termo “direito administrativo e outras
matérias de direito público - serviços” foram analisados um total de 80 TACs e
petições de promoção de arquivamento.

Ambos os bancos de dados foram compostos pelas seguintes colunas e critérios

classificatórios:
Tabela 1 – critérios de classificação do banco de dados
Município celebração
Classificação Partes Situação do TAC Nome Parte 1
do TAC
Informação Parte
Classificação para saber se o poder público
Município no qual o disponível no (compromissário)
(executivo ou legislativo) estão presentes
TAC foi celebrado, andamento que consta no
como partes do TAC. Sim: Poder Público
disponível no final do processual documento do
é uma das partes/ Não: poder público não é
documento do TAC disponível no SIS- TAC
parte12
MP
Fonte: elaboração própria

Tabela 2 – critérios de classificação do banco de dados

Data
Data instauração
Nome Parte 2 Nome Parte 3 homologação Data pedido de arquivamento
do IC
TAC
Data disponível na petição de
Parte Parte Copiar a data de
Data de arquivamento elaborada pelo
(compromissári (compromissário) instauração
assinatura promotor. Utilizamos a data de
o) que consta no que consta no disponível no
disponível no arquivamento do andamento
documento do documento do andamento
documento do processual do SIS-MP quando
TAC TAC processual do SIS-
TAC indisponível a promoção de
MP
arquivamento
Fonte: elaboração própria

10
As referidas palavras-chave encontram-se disponíveis no site do Conselho Nacional do Ministério
Público, nas pastas “Direito administrativo e outras matérias de direito público” e “10110 Meio ambiente”.
Disponível em: <https://sgt.cnmp.mp.br/consulta_publica_assuntos.php>. Acesso em 14.10.2019.
11
Em 81 casos do banco de dados não foram disponibilizados pelo SISMP os arquivos referentes a
"promoção de arquivamento", de modo que não foi possível realizar a análise.
12
Para fins de preenchimento, as autarquias e empresas públicas desacompanhadas de representantes do
poder executivo ou legislativo não foram consideradas como parte do Poder Público nessa etapa de análise,
exceto nos casos em que a questão tratada no TAC tinha relação direta com a implementação ou elaboração
de uma política pública. Nesses casos, a classificação das partes foi “sim”, tendo em vista a relevância para
o nosso objeto de pesquisa.

15
 Com essa classificação preliminar já foi possível identificar diversos elementos
para analisar a influência dos procedimentos do MP-SP nas políticas públicas. Um
exemplo é a grande participação do poder público como compromissário, visto que em
49% dos TACs de saneamento, o poder público configurava como parte, e em 96% destes
casos, algum representante da prefeitura assinava o documento (muitas vezes o/a
próprio/a prefeito/a). Além das prefeituras, encontramos como partes a CETESB
(Companhia Ambiental do Estado de São Paulo), Secretarias e Departamentos do Poder
Executivo vinculados à questão do saneamento, além de empresas públicas ligadas ao
fornecimento de água e tratamento de esgoto. Na maior parte das vezes, esses órgãos
integram o TAC como compromissários juntamente com a prefeitura ou, de forma menos
frequente, como únicos compromissários. Esse dado demonstra que o MP-SP tem forte
poder convocatório perante o executivo municipal, conseguido mobilizar o/a chefe do
executivo para celebração desses acordos.
Sobre o conteúdo dos TACs, a maior parte deles trata sobre a política de resíduos
sólidos (desativação de aterros irregulares, implementação da coleta seletiva, etc) e de
saneamento (tratamento de esgoto, lançamento de esgoto in natura, ampliação da rede de
tratamento do município). Os seus conteúdos geralmente incluem obrigações de fazer
para o município, como: ampliar a rede de tratamento de esgoto, elaborar o Plano
Municipal de Gestão Integrada de Resíduos Sólidos, desativar aterros irregulares, obter
licenças ambientais de aterros, implementar sistema de coleta seletiva de resíduos, dentre
outros. É importante ressaltar que muitas obrigações envolvem atividades de
planejamento e mapeamento das ações necessárias para concretizar determinada política
pública. São estabelecidos prazos para o cumprimento dessas obrigações e multas em
caso de descumprimento. No caso da saúde, encontramos casos tratando sobre a
contratação de equipe mínima para compor a Unidade Básica de Saúde (UBS), bem como
sobre a participação das Organizações Sociais na gestão do serviço de saúde municipal.
Esses dados indicam fortemente o grande potencial para a análise empírica dos
ICs e TACs com o recorte de políticas públicas aqui apresentado. Os ICs não estão
disponíveis pelo SIS-MP, mas iremos acessá-los via Lei de Acesso à Informação e, de
forma subsidiária, trabalhar com as promoções de arquivamento, pois estas trazem um
resumo das demandas e das investigações do IC. Também pretendemos incluir TACs
ambientais referentes a outras políticas, como fauna, flora e urbanismo e aprimorar as
classificações, a fim de compreender o objetivo desses acordos perante as políticas

16
analisadas, instituindo critérios como: fase da política pública objeto do TAC; objetivo
do TAC (reversão, correção ou criação de um ato administrativo, etc); tipo de obrigação
acordada, dentre outros.

4.2. Análise Institucional

A segunda dimensão irá se concentrar, metodologicamente, na realização de
entrevistas com os atores envolvidos, juntamente com a análise de regimentos internos e
documentos públicos redigidos tanto pelo MPSP quanto pelo CNMP, tais regulamentos,
resoluções e documentos de planejamento (como o plano geral de atuação do MP-SP).
Pela análise conjunta das referidas fontes, pretende-se chegar a dados que nos permitam
analisar a relação intrainstitucional do órgão em relação às políticas públicas. Assim,
poderemos verificar se há um estímulo dos órgãos colegiados (Conselho Superior do MP-
SP e CNMP) - por meio de resoluções e discussões sobre planejamento e metas - para
atuação centrada em políticas públicas e como decidem sobre a homologação e
arquivamento dos procedimentos extrajudiciais.

17
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