MPs, jabutis e gambiarras: uma análise do processo legislativo e o papel das instituições | Congresso em Foco 20/01/16 12:32

MPs, jabutis e gambiarras: uma análise do processo legislativo

e o papel das instituições
De acordo com advogado e consultor Legislativo do Senado, Luiz Alberto dos Santos, a inclusão dos
chamados ‘jabutis’ em Medidas Provisórias compromete a seriedade e a credibilidade do processo
legislativo

por Congresso em Foco

| 22/05/2015 10:38
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Luiz Alberto dos Santos*

É incontestável que, ao longo de sua existência na ordem jurídica brasileira, inaugurada em 1988, as
medidas provisórias se converteram no patinho feio do processo legislativo, tantas as críticas,
questionamentos e arguições de inconstitucionalidades contra o seu uso contumaz e sistemático pelo Poder
Executivo.

A perversão do uso da medida provisória envolveu sucessivas etapas. Sucessora do também malafamado
decreto-lei que vigorava no regime autoritário, e que se convertia em norma legal permanente pelo “decurso
de prazo”, ou seja, se não apreciado em 45 dias pelo Congresso, a medida provisória surge, como o nome
já diz, como instrumento provisório, válido por apenas 30 dias a contar da sua publicação. De tão urgente e
relevante, se editada durante o recesso parlamentar, implicava na sua convocação extraordinária para
apreciá-la. Ninguém cogitava, então, que uma medida provisória editada e não apreciada, e que perdesse a
validade, poderia ser reeditada na mesma sessão legislativa. Assim ocorreu nos primeiros anos de uso do
instituto. Até o Governo Collor, inexistia a “reedição” de medida provisória como prática regular. Até março
de 1990, apenas 22 medidas provisórias foram reeditadas, em um total de 144 editadas pelo Governo
Sarney (sendo 10 derivadas de decretos-leis que se achavam em vigor na data da promulgação da
Constituição). Entre março de 1990 e setembro de 1992, houve 70 reedições, de um total de 160 medidas
editadas[1].

A partir do Governo Itamar Franco, a apreciação congressual das medidas provisórias passou a ser
exceção. E sempre que uma medida perdia a validade sem ser apreciada, num gesto de mágica, a mesma
era reeditada. Ao mesmo tempo, concretizava-se a prática abusiva do uso de medidas provisórias,
substituindo em sua quase totalidade o Poder Legislativo como fonte das leis.

O excesso de reedições, que se aprofundou no Governo FHC, por obra e graça de seus assessores
jurídicos, levou ao paroxismo o instituto, com maquiagens destinadas a desviar a atenção do excesso de
medidas provisórias. Uma medida provisória, ao ser reeditada, era “fundida” com outra, e assim
sucessivamente, como ocorreu com medidas provisórias que reajustavam o salário mínimo e benefícios
previdenciários, ou medidas provisórias que tratavam de regras do funcionalismo público, remunerações e
carreira, ou matérias tributárias.

A tudo assistia, como se nada tivesse a ver com o problema, o Congresso Nacional, que não constituía as
comissões mistas para examinar as medidas editadas e reeditadas – em muitos casos com completo
desprezo presidencial ao requisito de urgência e relevância -, não emitia juízo de admissibilidade, não
aprovava pareceres, não deliberava. Vencidos os trinta dias do prazo de vigência, confortavelmente o
Presidente da República baixava um “pacote” de medidas provisórias, quase sempre introduzindo matérias
novas, que igualmente não iriam ser apreciadas, perpetuando-se no tempo de forma abusiva e
irresponsável, anarquizando a ordem jurídica.

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O Judiciário, provocado pelos partidos então na Oposição, em especial o PT, esporadicamente se

manifestava, demonstrando desconforto com a situação, mas jamais enfrentando, como deveria, a
profundidade do problema. O uso da “reedição”, que na Itália já fora considerado inconstitucional, era
solenemente ignorado, embora membros do STF, como o Ministro Celso de Mello, contra ele sempre se
rebelassem. A urgência poucas vezes foi debatida com maior profundidade pelo STF, enquanto a relevância
era sempre tratada como questão discricionária, afeta ao julgamento político do Executivo e do Legislativo.

A omissão dos poderes que deveriam controlar o uso das medidas provisórias começou a ser enfrentada
apenas em 2001, quando o Congresso, finalmente, aprovou uma Emenda à Constituição (nº 32), que
expressamente vedou a reedição de medidas provisórias. Contudo, além de elencar de forma mais precisa e
ampla os temas que não poderiam ser veiculados por medida provisória, garantiu ao Presidente da
República que a medida provisória poderia vigorar por 120 dias, não se computando nesse prazo o período
de recesso do Congresso. Assim, uma MPV editada em 17 de dezembro poderia vigorar, sem esforço, por
mais de 160 dias, dando ao Legislativo prazo mais que suficiente para refletir sobre a sua necessidade e
conteúdo. A nova disciplina tornou mais clara a necessidade de que, previamente à apreciação pelo Plenário
(agora de forma separada, em cada uma das Casas, sucessivamente) a matéria contasse com o parecer de
uma comissão mista.

Isso, porém, não impediu a reiteração do uso de medidas provisórias, que continuaram a ser editadas em
profusão, inclusive em matérias que foram expressamente vedadas, como créditos orçamentários (exceto os
extraordinários). Para fugir dessa limitação, o Executivo caracterizava, ao seu bel prazer, qualquer
necessidade como “extraordinária”, sem atentar para a necessidade de observar-se o que diz a
Constituição: situações de guerra, calamidade ou comoção interna[2]. Mesmo a reedição, vedada, foi
desrespeitada, mediante artifícios como promover alteração cosmética de texto, para tentar caracterizar a
reedição como matéria nova. E, se a medida provisória fosse rejeitada, ou perdesse a validade, de modo a
que não se pudesse esperar o final da sessão legislativa para nova edição, a solução pragmática seria
simples: bastaria que o Relator de uma medida provisória “emendasse” a medida original, incorporando ao
texto a ser apreciado pelo Plenário o que constava da outra, no todo ou em parte. Situações extremas
levaram a que mesmo o conteúdo de medidas provisórias ainda em exame fossem “agrupados” com o de
outra em fase mais avançada de tramitação, e aquela, então, perderia o objeto, resultando “prejudicada’.

Mais uma vez, alguns desses excessos levaram a um reexame das práticas adotadas, desta feita pelo
Poder Judiciário.

O STF, inicialmente, em 2008[3], decidiu, em dois casos emblemáticos, que as medidas provisórias não
poderiam veicular créditos orçamentários indiscriminadamente. Isso levou a uma forte redução – mas não à
eliminação – do seu uso para essa finalidade. Embora mais “parcimoniosamente”, a área econômica
continuou usando medidas provisórias para veicular créditos que nada tem de “extraordinários”, baseando-
se no entendimento, manifestado em outros julgados, de que não cabe ao Judiciário, como regra,“em um
exame perfunctório, típico da jurisdição cautelar” afastar, de plano, “a presença dos requisitos de relevância
e urgência invocados pelo Executivo para baixar tais atos, sem empreender uma análise mais aprofundada
das despesas que, a juízo da autoridade competente, devem ser atendidas em caráter emergencial”[4].

Em março de 2012, num julgamento histórico (ADI 4.029), o STF assentou que, sem a apreciação prévia
pela Comissão Mista, as medidas provisórias não poderiam ser levadas ao Plenário de cada uma das
Casas. A partir daí, reiniciou-se a prática da constituição e deliberação pelas comissões, compostas por
Deputados e Senadores, com rodízio de presidências e relatorias entre as Casas e partidos.

Essa saudável solução, porém, não foi capaz de eliminar distorções. Tornou-se, inclusive, etapa meramente
formal, já que nelas raramente se discute, com profundidade, no prazo de 45 dias que antecedem o início do
prazo de obstrução da matéria, o conteúdo da medida provisória, sua admissibilidade e emendas a ela
apresentadas.

Também não foi capaz de afastar a reiterada prática de inclusão dos chamados “jabutis”, ou matéria
estranha ao conteúdo das medidas provisórias, por meio ou do acatamento de emendas apresentadas pelos
parlamentares na fase regimental de 6 dias após a sua publicação, ou da inclusão de emendas de relator,
na forma de projeto de lei de conversão. O uso não apenas excessivo, como irrazoável, dessa flexibilidade,
atendendo ora ao interesse parlamentar, ora ao interesse do próprio Executivo, gerou não somente um

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descontrole, inclusive fiscal, como até mesmo situações de confronto entre Executivo e Legislativo, com a
necessidade de vetos presidenciais, ou de leniência, com a sanção de alterações que, em situações
normais, não poderiam ser sancionadas. O protagonismo do Legislativo, assim, passou a se dar por via
transversa, já que exercido por meio de “caronas” em medidas provisórias, que passaram a ser a forma
privilegiada para veicular benefícios fiscais, flexibilizações de obrigações e outras matérias de interesse de
setores do Congresso ou mesmo da sociedade que, pelo rito legislativo normal, jamais chegariam a ser
apreciadas com a mesma celeridade.

Mais uma vez, o abuso reclamou uma solução que, curiosamente, se deu por meio de decisões em
questões de ordem, proclamadas a partir de 2009 pelo então presidente da Câmara, Deputado Michel
Temer, e posteriormente, na gestão do Presidente Henrique Alves. Essas decisões consolidaram o
entendimento de que, à luz do inciso II do art. 7º da Lei Complementar nº 95/1998[5] e dos arts. 55,
parágrafo único[6], e 125[7] do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, o presidente poderia, antes
do início da votação da matéria pelo Plenário, declarar “não escrita” parte do Projeto de Lei de Conversão
que contivesse “matéria estranha” ao objeto da medida provisória.

Essa interpretação alcançaria, num primeiro momento, tudo o que não estivesse diretamente relacionado ao
“núcleo material” ou “núcleo principal” da medida provisória. Ao apreciar as Questões de Ordem nº 478 e
480/2009, o Presidente da Câmara dos Deputados reformulou entendimento anterior que atribuía
diretamente ao Plenário o julgamento de admissibilidade das emendas a medidas provisórias mesmo
quando contrariam a norma e tratam de matéria estranha ao escopo da medida provisória, determinando, a
partir daí, que seriam inadmitidas emendas estranhas ao núcleo material das medidas provisórias, aí
incluída eventual inserção de matéria estranha pelo Relator, assegurado o recurso de autor da emenda ao
Plenário. A decisão, contudo, não afetaria a própria medida provisória editada, que poderia, a juízo do
Executivo, veicular matérias distintas, ampliando-se, assim, o que poderia ser considerado “núcleo material”,
para aquele fim. Tampouco afetaria o reexame, pela Câmara dos Deputados, de emendas aprovadas pelo
Plenário do Senado Federal, mesmo que as mesmas tenham sido tidas como inadmitidas ou não escritas na
Câmara dos Deputados (Questão de Ordem nº 501/2009). Para a validação da emenda, haveria a
necessidade, ainda, de um “nexo causal” ou conexão temática, ou relação de complementaridade.

No entanto, em 2010, ao apreciar a Questão de Ordem 697/2010, esse entendimento foi flexibilizado pelo
mesmo Presidente da Câmara, passando a ser admitida a prerrogativa do Relator de apresentar emendas,
ainda que contendo “matéria estranha”, cabendo ao Plenário – e não à Presidência – deliberar sobre esse
conteúdo.

Com a decisão do Presidente Henrique Alves na Questão de Ordem nº 352, de 2013, referendada pelo
Colégio de Líderes da Câmara dos Deputados em 10 de setembro de 2013, a partir da Medida Provisória nº
621, de 2013, passaram a ser submetidas a procedimentos mais rigorosos. Segundo a decisão, a tramitação
dessa Medida Provisória “expôs, de forma flagrante, um desvirtuamento do processo legislativo que vem se
agravando nos últimos anos”, e que merecia uma reação adequada da Câmara dos Deputados. Tratava-se
de “desobediência clara e reiterada” a disposto na Lei Complementar nº 95, de 1998, queno inciso II, do seu
art. 7°, que “a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade
pertinência ou conexão.”. Igualmente, destacava, o Regimento Interno da Câmara dos Deputados
determina, no §3°, do art. 100, que “nenhuma proposição poderá conter matéria estranha ao enunciado
objetivamente declarado na ementa, ou dele decorrente.” Assim, decidia que, doravante, seria devolvida à
Comissão Mista a medida provisória, as emendas ou projeto de lei de conversão que contrariassem esses
mandamentos legais, para as devidas adequações. Igualmente, passou a adotar como regra a não
aceitação, pela Presidência da Câmara, de medida provisória encaminhada para apreciação pelo Plenário
faltando menos de quinze dias úteis para sua perda de eficácia, a fim de assegurar à Câmara dos
Deputados o mínimo de uma semana para sua apreciação.

Note-se que, nessa decisão, mais rigorosa, o conceito de “matéria estranha” era delineado a partir do
enunciado declarado na ementa da medida provisória, ou dele decorrente. Haveria, assim, uma maior
facilidade para a identificação da sua aplicação, embora permanecessem, num certo sentido, bastante
amplas as possibilidades de emenda em medidas provisórias que, por exemplo, dispusessem largamente
sobre “legislação tributária”, como era o caso, por exemplo, da Medida Provisória nº 634, editada no mesmo
ano (2013), e cuja ementa assim resumia seu objeto: “Prorroga o prazo para a destinação de recursos aos
Fundos Fiscais de Investimentos, altera a legislação tributária federal, e dá outras providências”. Além disso,

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em decisão posterior (Questão de Ordem nº 393/2014), o Presidente declarou: “… quando há a mínima

referência à medida provisória, por coerência, a gente mantém. Apenas quando a matéria é
totalmente estranha é que nós retiramos.”

Já na apreciação da Medida Provisória nº 627, em 1º de abril de 2014, a decisão produziu efeitos, sendo
declarados não escritos dois artigos do texto oriundo da Comissão Mista. Na Medida Provisória nº 628,
apreciada em 2 de abril de 2014, foram declarados não escritos 8 artigos do projeto de lei de conversão
aprovado pela comissão mista.

E mesmo nesse contexto, a prática usual de que, mediante recurso ao plenário, apreciado em votação
simbólica, fossem superadas as decisões do Presidente determinando a supressão de dispositivos e
emendas, continuou a permitir que os chamados “jabutis”, ou matérias estranhas, continuassem a permear
os textos submetidos a apreciação do Plenário da Câmara dos Deputados, sem contar os casos em que o
próprio Senado Federal, como casa revisora, reintroduzia esses dispositivos, obrigando a Câmara a novo
reexame, e, com regularidade, levando à sua aprovação no texto final.

Algumas medidas provisórias se mostraram exemplares nessa prática, como a Medida Provisória nº 651, de
2014, editada com 51 artigos e sancionada, na forma da Lei nº 13.043/2014 com 113 artigos; e a Medida
Provisória nº 656, de 2014, editada com 56 artigos, e sancionada com 169 artigos (Lei nº13.097, de 2015).

Finalmente, no ano de 2015, novos episódios lançaram um debate renovado sobre o tema, já sob a
presidência de Eduardo Cunha.

Durante a tramitação da Medida Provisória nº 668, editada com somente 4 artigos pelo Executivo, a
Comissão Mista aprovou parecer contemplado nada menos que 34 novos artigos – parte deles, inclusive,
incluídos a pedido do Poder Executivo. Uma grande celeuma se instaurou sobre o conteúdo desses
acréscimos, grande parte deles concedendo benesses ou promovendo ajustes em leis totalmente estranhas
ao “núcleo material” da medida provisória que tratava, somente, de ajustes de Contribuição para o
PIS/PASEP Importação e da COFINS-Importação. Após amplas negociações, antes da submissão do
projeto de lei de conversão ao Plenário, em 19 de maio de 2015, restaram declarados “não escritos” pelo
Presidente da Câmara 14 artigos do Projeto de Lei de Conversão (embora diversos outros, igualmente
“matéria estranha”, tenham sido mantidos). Desses, por meio de recursos aprovados em Plenário, 8
retornaram ao texto, sendo mantidos pelo Plenário.

Face à polêmica sobre o uso dessa prerrogativa, o Presidente da Câmara dos Deputados, ainda no dia 19
de maio, anunciou novo entendimento sobre a matéria: a partir dessa data, o Presidente não mais irá retirar
artigos, incluídos em parecer sobre medida provisória, que tratarem de temas estranhos ao assunto original
da MP. Segundo o Presidente da Câmara:

“Sim, vou mudar o procedimento de interpretação sobre matérias estranhas em MPs. Não posso, como
presidente da Câmara, alterar decisão tomada em comissão mista do Congresso Nacional. (…)Na medida
em que o Congresso delibera e retiro uma matéria, estou retirando uma matéria votada por uma comissão
mista de deputados e senadores, e não me cabe fazer isso. Os partidos é que devem votar na comissão
mista a respeito do que considerarem que é matéria estranha; não a Câmara.”[8]

Essa decisão, contudo, apenas revela o desconforto do Presidente com a decisão de seus antecessores,
aplaudida pelos Líderes e por muitos deputados, mas que, de fato, lhe acarretava ônus político, fosse ao
declarar não escritos artigos e inválidas emendas apresentadas às medidas provisórias, fosse ao mantê-las,
exercendo, ainda que assessorado tecnicamente pelo corpo técnico da Casa, um juízo que, em muitos
casos, mostrava-se casuísta e discricionário – como no caso da própria Medida Provisória nº 668.

Não obstante, ela também revela, mais uma vez, a dificuldade de fazer valer, no processo legislativo, regras
que têm sua significação, precisamente, para impedir desvios de finalidade, e o abuso de ritos sumários
como forma de produção normativa.

A Resolução nº 1, de 2002, do Congresso Nacional, que disciplinou o trâmite das Medidas Provisórias, é
extremamente clara quanto a isso: segundo o seu art. 4º, § 4º, “é vedada a apresentação de emendas que
versem sobre matéria estranha àquela tratada na Medida Provisória, cabendo ao Presidente da Comissão o

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seu indeferimento liminar.” Já o § 4º do art. 5º define o que compete à comissão, quanto ao mérito:

“§ 4º Quanto ao mérito, a Comissão poderá emitir parecer pela aprovação total ou parcial ou alteração da
Medida Provisória ou pela sua rejeição; e, ainda, pela aprovação ou rejeição de emenda a ela apresentada,
devendo concluir, quando resolver por qualquer alteração de seu texto:

I – pela apresentação de projeto de lei de conversão relativo à matéria; e

II – pela apresentação de projeto de decreto legislativo, disciplinando as relações jurídicas decorrentes da

vigência dos textos suprimidos ou alterados, o qual terá sua tramitação iniciada pela Câmara dos
Deputados.”

Ao teor desse dispositivo, não poderia o Relator apresentar emendas suas, contendo matéria estranha à
tratada na Medida Provisória, devendo o seu parecer, assim, cingir-se a aprovar ou rejeitar a medida
provisória como apresentada, ou a acatar ou rejeitar as emendas a ela apresentadas no prazo de seis dias a
contar da sua publicação, desde que com ela guardem conexão ou pertinência. Mas é competência do
Presidente da comissão, em primeira análise, decidir em que casos a emenda é ou não “matéria estranha”.

No entanto, não sendo essa prerrogativa exercida pelo Presidente da Comissão Mista – como, de fato, em
geral, não é – caberia, subsidiariamente, a aplicação pelo Presidente da Câmara dos Deputados da norma
prevista no Regimento Interno dessa Casa, que, assim como o disposto na Lei Complementar nº 95, de
1998, é de observância obrigatória, e não facultativa, por aqueles a quem compete a elaboração das normas
legais.

A decisão recentemente anunciada, assim, é um retrocesso, e, em lugar de dar lugar ao aperfeiçoamento do

exercício da prerrogativa legal pela sua prática e aprendizado, conduz a um cenário de recrudescimento da
prática da inclusão de “jabutis”, tornando imprevisível, e incompreensível, o processo legislativo.

Para o cidadão, o eleitor, o operador do direito, a imprensa, enfim, a sociedade, o nível de imprevisibilidade
que essa prática acarreta gera enorme perigo, tanto mais quando, em nosso sistema jurídico, a ninguém é
escusado alegar o desconhecimento da lei para elidir a sua obediência. Como, no entanto, saber,
minimamente, o que, num diploma legal de 150 artigos, introduzidos em processo sumário de discussão e
elaboração, poderá estar em vias de afetar direitos e obrigações? Somente aqueles que diretamente
participaram da “negociação” para sua aprovação e inclusão, ou seja, “a mão” que colocou o jabuti no galho
da árvore, saberão, com efeito, do que se trata, e a que interesse serve a norma incorporada ao texto da
medida provisória.

De gambiarra em gambiarra, compromete-se a seriedade e a credibilidade do processo legislativo, que já

não conta, no Brasil, com a análise prévia de impacto legislativo ou regulatório para o exame de seus
efeitos. Não temos, como praxe, a demonstração, nas exposições de motivos e justificativas dos atos
normativos, de seus conteúdos e efeitos, positivos e negativos, e custos envolvidos para a sociedade.

A tudo isso, soma-se a insegurança gerada pela excessiva edição de medidas provisórias, e, mais ainda,
pela total liberdade que se confere, pela omissão dos que deveriam zelar pelo interesse público, àqueles
que, por exercerem de forma descontrolada o papel de relatores ou autores de emendas, conseguem, de
forma oportunista, aprovar normas legais ilegítimas (porque sequer fundamentadas em urgência e
relevância) que, se não vetadas, produzem efeitos imediatos.

De colherada em colherada, aMedida Provisória e seu exame pelo Poder Legislativo conduzem, cada vez
mais, o processo legislativo à cova profunda da ilegitimidade e descrédito.

Mais do que nunca, é preciso que as comissões mistas, às quais a Constituição reservou, conforme decidido
pelo Supremo Tribunal Federal, um papel fundamental no exame das medidas provisórias, cumpram a sua
missão institucional, evitando os riscos que a sua omissão ou negligência acarretam ao Poder Legislativo
como um todo.

[1]Cfe MACHADO, Luis Fernando Pires. Medidas Provisórias: Gênese, Causas e Efeitos. IN

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http://www12.senado.gov.br/publicacoes/estudos-legislativos/tipos-de-estudos/outras-publicacoes/volume-ii-
constituicao-de-1988-o-brasil-20-anos-depois.-o-exercicio-da-politica/medidas-provisorias-genese-causas-e-
efeitos

[2] Art. 167, § 3º: A abertura de crédito extraordinário somente será admitida para atender a despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública,
observado o disposto no art. 62.

[3] cf. ADI 4.048-MC/DF, Rel. Min. GILMAR MENDES.

[4] Cf. Medida Cautelar na ADI 4.904, Rel. Min. RICARDO LEWANDOWSKI.

[5]II – a lei não conterá matéria estranha a seu objeto ou a este não vinculada por afinidade, pertinência ou
conexão;

[6] Art. 55. A nenhuma Comissão cabe manifestar-se sobre o que não for de sua atribuição específica.
Parágrafo único. Considerar-se-á como não escrito o parecer, ou parte dele, que infringir o disposto neste
artigo, o mesmo acontecendo em relação às emendas ou substitutivos elaborados com violação do art. 119,
§§ 2º e 3º, desde que provida reclamação apresentada antes da aprovação definitiva da matéria pelas
Comissões ou pelo Plenário.

[7] Art. 125. O Presidente da Câmara ou de Comissão tem a faculdade de recusar emenda formulada de
modo inconveniente, ou que verse sobre assunto estranho ao projeto em discussão ou contrarie prescrição
regimental. No caso de reclamação ou recurso, será consultado o respectivo Plenário, sem discussão nem
encaminhamento de votação, a qual se fará pelo processo simbólico.

[8]http://www2.camara.leg.br/camaranoticias/noticias/POLITICA/488502-CUNHA-PARTIDOS-DEVEM-
DECIDIR-SOBRE-MATERIAS-ESTRANHAS-A-MPS.html

*Luiz Alberto dos Santos é advogado e consultor Legislativo do Senado Federal. Especialista em
Políticas Públicas e Gestão Governamental. Mestre em Administração e Doutor em Ciências Sociais.
Professor da EBAPE/FGV. Ex-Subchefe de Análise e Acompanhamento de Políticas Governamentais
da Casa Civil – PR (2003-2014)

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