DIREITO

A DMINISTRA TIV O I – V A LTER SHUENQUENER

A ULA 3 - ORGA NIZA ÇÃ O A DMINISTRA TIV A DESCENTRA LIZA ÇÃ O

1. ÓRGÃOS PÚBLICOS
1.1 DESCENTRA LIZA ÇÃ O

A descentralização, por sua vez, é a transferência de atribuições da Administração Direta,

em favor de uma outra pessoa. É o que acontece, por exemplo, quando se cria uma autarquia,

uma empresa pública, fundação pública ou sociedade de economia mista.

A descentralização exige a edição de uma lei para criar a pessoa que irá receber as

competências, como é o caso das autarquias, ou então para autorizar a criação daquela entidade.

A fundação pública e a empresa pública têm sua criação autorizada por lei. De todo modo, existirá

a necessidade de, em algum momento, se ter uma lei, seja para criar ou mesmo para autorizar a

criação daquela entidade que receberá competências oriundas da Administração Direta.

O controle exercido pela Administração Direta em relação a uma entidade da

Administração Indireta não recebe o nome de controle hierárquico, por subordinação, e sim

controle finalístico, por vinculação, tutela administrativa (não se confunde com autotutela) ou

supervisão ministerial.

O controle é por vinculação por uma razão singela. As entidades que foram criadas estão

vinculadas à Administração Direta, portanto, a relação é de vinculação. C onsidera-se finalístico

porque o papel da Administração Direta é de apenas verificar se aquela entidade está cumprindo

os fins que justificaram a sua criação.

P or sua vez, a supervisão ministerial passa uma ideia que haverá uma supervisão para

verificar se está tudo correto. Já a tutela administrativa, diferente da autotutela (relação

hierárquica), é um controle da Administração Direta em relação à Administração Indireta e revela

apenas uma preocupação com os atos praticados frente aos fins que justificaram a criação

daquela entidade.

Antigamente, até o início da década de 90, era muito comum ouvir que o alcance do

controle finalístico é delimitado por lei, seja pela lei que autoriza a criação da entidade da

Administração Indireta, seja pela lei que eventualmente crie esta entidade.

EXEMPLO: A lei que cria uma autarquia deve estabelecer em que casos a Administração

Direta irá controlá-la. Ao esclarecer, por exemplo, se o recurso hierárquico impróprio deve existir

ou não e em que casos, o Ministro de Estado poderá exercer o controle sobre a autarquia.

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Isso é diferente do controle hierárquico, que se destaca por ser automático e o mais

abrangente possível. Quando um P residente, o Governador de Estado ou o P refeito decidem criar

uma autarquia, empresa pública, ou outra entidade da administração indireta, eles optam por um

controle de menor intensidade, como se quisesse prestigiar a entidade criada, dando a ela mais

competências.

Assim, o ideal é que a lei que cria ou autoriza a criação deste tipo de entidade não avance

de modo a sufocá-la, ampliando o controle que a Administração Direta irá exercer sobre seus

atos. A lei, em princípio, estabelecerá os limites do controle por vinculação.

Há, porém, um problema. Atualmente, já não dá mais para repetir o discurso segundo o

qual a lei delimitará o alcance do controle finalístico, porque não é só a lei que faz isso. A EC

19/1998 inseriu o § 8º no artigo 37 da C RFB, que trata do chamado contrato de gestão:

§ 8º A autonomia gerencial, orçamentária e financeira dos órgãos e entidades da

administração direta e indireta poderá ser ampliada mediante contrato, a ser
firmado entre seus administradores e o poder público, que tenha por objeto a
fixação de metas de desempenho para o órgão ou entidade, cabendo à lei dispor
sobre: (Incluído pela Emenda C onstitucional nº 19, de 1998)
I - o prazo de duração do contrato;
II - os controles e critérios de avaliação de desempenho, direitos, obrigações e
responsabilidade dos dirigentes;
III - a remuneração do pessoal.

O dispositivo dita que a autonomia dos órgãos e entidades da Administração Direta e

Indireta poderá ser ampliada e por consequência, o controle poderá ser diminuído. O constituinte

permitiu que um contrato modificasse o alcance do controle finalístico.

A lei cria uma autarquia e a entidade pode celebrar um contrato com a Administração

Direta em que se compromete a cumprir determinadas metas de desempenho fixadas pela

própria Administração. Em contrapartida, a autarquia terá maior autonomia e o controle será

exercido de modo menos intenso.

Hoje, a lei não só faz a calibragem do controle finalístico, como também eventuais

contratos de gestão, que nada tem de contrato, pois, apesar de ter sido este o nome dado pelo

constituinte, não há obrigações antagônicas entre a Administração Direta e Indireta. A

Administração Direta e a entidade que celebra este contrato possuem o mesmo objetivo, há um

esforço unidirecional, o que justificaria o emprego da nomenclatura parceria, acordo de

cooperação ou qualquer outro nome, menos a de contrato de gestão.

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A descentralização se dá de forma política ou administrativa. A descentralização política é a

transferência de competências que encontramos em uma Federação como a do Brasil e isso pode

ser facilmente identificado com a leitura do texto constitucional.

EXEMPLO: A C RFB reparte, originariamente, competência entre os entes da Federação.

Esta repartição originária de competências não existe em um Estado Unitário, somente em uma

Federação, sendo denominada descentralização política.

Já o Direito Administrativo atua predominantemente na descentralização administrativa

que deriva do texto constitucional. Trata-se da transferência de competências que tem como

fundamento o texto constitucional e ocorrendo após a promulgação da C onstituição.

EXEMPLO: Quando um Município transfere competências recebidas da C onstituição

Federal a uma autarquia integrante de sua estrutura ou a um órgão, exercendo a descentralização

ou desconcentração, ele mesmo deverá avaliar e fazer esta escolha.

1.2 ESPÉCIES DE DESCENTRA LIZA ÇÃ O

A descentralização administrativa divide-se em três espécies: descentralização

administrativa territorial, descentralização administrativa por colaboração e descentralização

administrativa por serviços.

Descentralização administrativa territorial ocorre quando um ente da Federação transfere

competências a um Território.

EXEMPLO: Ao criar-se um Território Federal, terá a natureza autárquica, sendo fruto de

uma descentralização.

Interessante observar que no caso da descentralização administrativa territorial, o Território

acaba desempenhando todas as funções que são próprias da Administração Direta e isso não é

comum na descentralização.

Normalmente, quando se cria uma autarquia é para que ela desempenhe uma função

específica, atendendo ao princípio da finalidade específica ou especializada. Este é o princípio que a

descentralização tem como objetivo permitir que uma atividade seja realizada por uma pessoa

que atua em determinada área.

EXEMPLO: O IBAMA cuida do Meio Ambiente, a C VM cuida do mercado dos valores

mobiliários e o INSS cuida da concessão de benefícios.

Todavia, no caso da descentralização territorial, o Território é criado para desempenhar

basicamente tudo que a Administração Direta desempenha.

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Descentralização administrativa por colaboração ou delegação, por sua vez, é a delegação

que resulta de um negócio jurídico. Significa a transferência da execução de um serviço público a

uma outra pessoa que se implementa por meio de um negócio jurídico, leia-se, por meio de um

ato administrativo ou, geralmente, de um contrato administrativo (contrato de concessão de

serviço público, contrato de permissão de serviço publico). Neste caso a titularidade do serviço

permanece com o P oder P úblico, com a Administração Direta, mas a execução será para a outra

parte do contrato administrativo.

Já a descentralização administrativa por serviços ou outorga, o que ocorre é a transferência

a uma outra pessoa jurídica da titularidade e da execução do serviço público. Trata-se de uma

transferência que se materializa por meio de uma lei.

Desse modo, temos aqui duas características marcantes na outorga. P rimeiramente, há

transferência não só da execução, como ocorre na delegação, mas da titularidade da execução do

serviço. Em segundo lugar, a transferência se dá por meio de uma lei e não por meio de um

contrato ou um ato administrativo.

P ortanto, estas são as diferenças entre a outorga e a delegação, duas espécies de

descentralização administrativa.

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