Lua Nova: Revista de Cultura e Política

Print version ISSN 0102-6445

Lua Nova no.28-29 São Paulo Apr. 1993

http://dx.doi.org/10.1590/S0102-64451993000100009

ESTADO, REFORMAS E DESENVOLVIMENTO

A falácia neoliberal*

Adam Przeworski

Professor de Ciência Política na Universidade de Chicago e coordenador do Center for Rationality, Ethics
and Society na mesma universidade

Esta é uma era da ideologia. Vários países, na Europa do Leste e em outros lugares, deram início
recentemente ao maior experimento com inspiração ideológica desde que Stalin iniciou a industrialização
forçada da União Soviética em 1929. Ainda que o espírito dominante faça eco à frase de Konrad
Adenauer, "nada de experiências", as transformações econômicas que se têm em vista nesses países
ironicamente espelham o projeto comunista. Elas implementam um projeto intelectual, um projeto traçado
no interior do universo acadêmico norte-americano e cuja forma é dada por instituições financeiras
internacionais. Buscam-se com essas transformações efeitos radicais, com a plena inversão de todas as
relações sociais vigentes. Elas oferecem uma panacéia, um elixir mágico que, uma vez tomado, curará
todos os males. Substitua-se "nacionalização dos meios de produção" por "propriedade privada" e "plano"
por "mercado" e a estrutura da idelogia poderá permanecer intacta. Talvez as revoluções retirem sua
forma dos próprios sistemas contra os quais se dirigem.

Confrontadas com o que, não raro, é a mais grave crise econômica das suas histórias, nações de todos
os quadrantes são chamadas a mergulhar e perseverar. São exortadas a mergulhar em reformas sobre as
quais apenas uma coisa pode ser conhecida com segurança: elas piorarão a situação da maioria das
pessoas por algum tempo. Recomenda-se enfaticamente a elas que atropelem o processo democrático,
pela introdução de reformas com tal rapidez que os cidadãos não tenham tempo de se mobilizarem
eficazmente contra elas. Mesmo quando as dores das reformas já se fizeram sentir os políticos são
exortados a manter o curso, e na maioria o fazem. Líderes sindicais falam publicamente da sua
"esperança de que haja desemprego". Ministros das finanças declaram que, se o desemprego não atingir
8 ou 10%, será "um sinal de que as reformas não estão funcionando". Líderes de governos afirmam sua
determinação de persistir "apesar de todas as pressões políticas sobre nós".1

A ideologia neoliberal, gerada nos Estados Unidos e em várias agências multinacionais, sustenta que a
escolha é óbvia: há somente uma via para o desenvolvimento, e ela deve ser seguida. Os proponentes
dessa ideologia argumentam como se possuíssem uma visão do mundo da perspectiva do Juízo Final, um
modelo geral da dinâmica política e econômica que lhes dá acesso às conseqüências últimas de todas as
etapas parciais.2

No entanto esse modelo não passa de uma mistura de dados empíricos, argumentos a partir de princípios
primeiros, interesse próprio e wishful thinking. Ademais, embora a idelogia do mercado pareça agora ter
alcançado uma hegemonia intelectual incontestada, as virtudes dos mercados vêm sendo fortemente
questionadas por desenvolvimentos recentes na teoria econômica neoclássica — precisamente o quadro
de pensamento que até então dera base ao argumento de que os mercados são eficientes alocadores de
recursos. As observações de que um conjunto completo de mercados é inviável e de que a informação é
inevitavelmente imperfeita invalidam a defesa da eficácia da mão invisível.3 Além disso, padrões
observados de crescimento econômico não podem ser explicados sem recorrer a externalidades,
prejudicando assim qualquer expectativa de que mercados concorrenciais sejam eficientes em termos
dinâmicos.4
Confrontada com o mundo real a ideologia do mercado não se sai melhor. A formulação temática para o
simpósio do qual este texto é parte toma por referência "os Estados Unidos e as nações-chave
ocidentais que foram governadas na última década por partidos conservadores, pró-empresa privada".
Entretanto, se um marciano fosse assinalar os sistemas econômicos mais eficientes e humanos na Terra,
ele certamente não escolheria as nações que mais confiam em mercados. Os Estados Unidos são uma
economia estagnada na qual os salários reais mantêm-se constantes há mais de uma década e a renda
real dos 40% mais pobres da população diminuiu. É uma sociedade desumana na qual 11,5% da
população — cerca de 28 milhões de pessoas, incluindo 20% das crianças—vivem na pobreza. É a mais
antiga democracia do mundo, mas tem uma das mais baixas taxas de participação eleitoral no mundo
democrático, e a mais elevada população presidiária per capita no mundo. É esse o modelo a seguir?

Não cabe entender essas observações como uma defesa de padrões tradicionais de intervenção estatal,
seja no capitalismo ou no socialismo; como uma argumentação contra a confiança nos mercados; ou
como um ataque a reformas pró-mercado. Pretendem elas, sim, associar-se às vozes de advertência
contra os perigos do zelo ideológico excessivo. Meu argumento no que segue é que ainda conhecemos
pouco sobre mercados e democracias, e que o pouco que conhecemos não oferece apoio a projetos
ideológicos.

MERCADOS E EFICIÊNCIA
Nos primeiros momentos da euforia pós-comunista na Europa do Leste o modelo a seguir parecia óbvio.
No entanto, noções vagas sobre "mover-se na direção de economias 'normais'", "acolher o modelo
testado pela experiência histórica das economias desenvolvidas" ou "construir uma economia de mercado
como o Ocidente" não eram, não são e não podem ser suficientes para guiar o processo de
transformação econômica. Economias "normais" diferem muito entre si — nos graus de intervenção
estatal; no modo como se organizam suas firmas, indústrias e instituições financeiras; nos seus sistemas
de negociações coletivas; e nos seus sistemas de provisão de bem-estar social. Imitar os Estados Unidos
não aponta na mesma direção do que imitar a Suécia ou o Japão. Ademais, não é nada seguro que as
alternativas com que se defronta a Europa oriental de fato se restrinjam àquelas já testadas em outros
lugares. Para ficar num ponto, um setor estatal reformado de algum tipo provavelmente produzirá a maior
parte do produto nacional nessas nações no futuro previsível. Acrescenta-se a isso que o sentimento
favorável a algum tipo de sistema de autogestão pelos trabalhadores permanece forte.

Num apanhado geral as questões são: o papel do Estado na coordenação da alocação de recursos, as
qualidades distributivas e concernentes ao bem-estar de estruturas alternativas de propriedade e as
estratégias de desenvolvimento, quando existem. Não importa, aqui, a longa história de reflexão sobre
esses problemas. Limitarei meu foco a questões de importância prática imediata para o Leste e o Sul
tomados como um todo.

Aqueles que esperam do mercado a coordenação de atividades econômicas para gerar alocações de
recursos eficientes intertemporalmente presumem a verdade da proposição — conhecida como o primeiro
teorema da economia de bem-estar — de que mercados concorrenciais são suficientes para gerar
eficiência. Mas essa crença foi minada pelo desenvolvimento da economia dos mercados incompletos e
da informação imperfeita. Na formulação de Joseph Stiglitz, "pode ser que a mão invisível de Adam Smith
se assemelhe mais aos novos trajes do imperador: invisível porque não existe".5

O esquema dos mercados eficientes foi desenvolvido gradualmente por economistas do final do século
passado e início do atual, como Leon Walras e Vilfredo Pareto, antes de ser formalizado por Kenneth
Arrow e Georges Debreu em 1954.6 O modelo é simples: indivíduos sabem que têm necessidades e
recursos e eles livremente produzem e trocam bens e serviços. Em condições de equilíbrio todas as
expectativas dos indivíduos estão satisfeitas e todos os mercados estão "claros". Portanto, os preços
pelos quais os indivíduos trocam refletem suas preferências e a escassez relativa de diversos bens e
serviços; esses preços informam os indivíduos sobre todas as oportunidades que eles deixam de
aproveitar. Disso resulta que os recursos são alocados de tal modo que todos os ganhos do intercâmbio
são exauridos; ninguém pode melhorar sua situação sem piorar a de outro; e a distribuição de bem-estar
resultante não seria alterada na vigência de uma regra de unanimidade. Essas são três definições de
racionalidade coletiva (também conhecida como ótimo de Pareto).

O argumento a favor dos mercados como alocadores eficientes de recursos depende da premissa de que
os mercados são "completos", ou, em outras palavras, de que existe um "mercado" para cada estado
contingente da natureza. Mas, como o próprio Kenneth Arrow mostrou em 1964, essa premissa não se
sustenta: alguns mercados futuros, especialmente mercados de risco, inevitavelmente são
insuficientes.7 Na ausência de alguns mercados os preços deixam de sumariar todos os custos de
oportunidade, o que implica que nem todos os agentes econômicos estão operando com a mesma
informação. Os mercados de trabalho, de capital e de bens não são "claros", e a alocação resultante
deixa margem para melhora. Ademais, como mostraram Greenwald e Stiglitz, na ausência de algum
mercado, mesmo a alocação daqueles recursos para os quais existem mercados deixará de ser eficiente.8

Para examinar o efeito de reformas orientadas para o mercado sobre o crescimento precisamos distinguir
três questões: 1) por que a estabilização e a liberalização (do comércio exterior e da concorrência
doméstica) induzem recessões?; 2) por que certos programas de estabilização minam o crescimento
futuro?; e 3) são a estabilidade e a concorrência suficientes para a retomada do crescimento?9

Programas de estabilização tendem a induzir recessões, mesmo quando não são acompanhados por
liberalização. Há pelo menos duas razões para isso: a estabilização costuma ser atingida mediante a
redução da demanda e a estabilização bem-sucedida eleva fortemente as taxas de juros. Além disso, a
redução ou eliminação de subsídios a indústrias, a sustentação de preços e as tarifas de importação,
juntamente com medidas antimonopolistas domésticas, tendem, todas elas, a deprimir as taxas de lucro
sobre os investimentos e a estimular o desemprego.

Enquanto altas taxas de juros podem ser transitórias, seus efeitos se prolongam após o término do
período inicial de estabilização. Como assinalou Stanley Fischer: "O investimento não se recuperará
enquanto as taxas reais de juros não atingirem um nível razoável, e períodos prolongados de taxas reais
de juros elevadas criam crises financeiras e bancarrotas mesmo para firmas que seriam viáveis em níveis
razoáveis da taxa de juro".10

A segunda razão pela qual programas de estabilização freqüentemente minam as perspectivas de

crescimento futuro foi elucidada por Vito Tanzi, que observou que cortes no consumo feitos sob a
pressão de crises fiscais tendem a não discriminar entre consumo do governo e investimento público.
Após examinar vários casos em que políticas de estabilização minaram a capacidade de crescimento,
Tanzi concluiu: "Em todos esses exemplos, a oferta foi reduzida, criando desequilíbrios que, com o tempo,
manifestaram-se na forma de demanda excessiva. Nesses casos, políticas de administração da demanda
teriam por si próprias reduzido os sintomas desses desequilíbrios mas não teriam eliminado as causas.
Assim, programas de estabilização poderão suceder-se uns aos outros sem gerarem um ajuste durável".11

Com efeito, projetos de investimento freqüentementre são politicamente mais fáceis de cortar do que
serviços do governo ou o emprego público. Tanto os investimentos públicos em infra-estrutura quanto
medidas para induzir o investimento privado sofrem reduções, com o que se diminui a oferta futura.

Finalmente, mesmo quando são bem-sucedidas em seus próprios termos, as reformas orientadas para o
mercado dificilmente gerarão condições favoráveis ao crescimento. A teoria econômica neoclássica
pouco tinha a dizer sobre o crescimento. Suas preocupações eram predominantemente estáticas, e quem
leu Schumpeter sabe que a eficiência estática é um critério pobre de bem-estar. Economias dinâmicas
não são eficientes no sentido estático; elas usam várias técnicas, com relações custo/benefício
diferentes. Por sua vez, a questão de se um mercado concorrencial gera eficiência dinâmica é altamente
complexa. A teoria que surgiu da economia neoclássica, o modelo Solow-Swan de crescimento exógeno,
sustentava que o equilíbrio concorrencial é eficiente, mas também que ele conduz à estagnação da renda
na ausência de crescimento populacional e de mudança técnica exógenos. Essa teoria predizia que os
níveis de desenvolvimento econômico de todas as nações deveriam convergir, o que não
ocorre.12 Modelos recentes oferecem uma explicação endógena para o crescimento econômico, mas
nessas teorias o equilíbrio concorrencial deixa de ser eficiente.13 O "motor do crescimento" é um
conjunto de externalidades na educação, nas qualificações, na tecnologia e assim por diante. Mercados
concorrenciais, nos quais as firmas não detêm um retorno integral das suas aplicações, tendem a
subministrar os fatores que geram essas externalidades.

O ESTADO E O CRESCIMENTO ECONÔMICO

Em conseqüência, o presente estado da teoria econômica não sustenta a conclusão de que mercados
concorrenciais são suficientes, seja para alocar recursos eficientemente seja para gerar crescimento.
Quer tomemos a teoria dos mercados incompletos, com suas assimetrias informacionais; ou a teoria do
crescimento endógeno, com retornos constantes a um mesmo fator e a externalidades; ou a teoria do
intercâmbio não-walrasiano, sempre encontraremos argumentos neoclássicos que sugerem a necessidade
de alguma intervenção estatal para o crescimento. A noção de que o mercado por si próprio é capaz de
alocar eficientemente recursos é puramente hortativa.14

A lição central das teorias de crescimento endógeno é a da importância da educação, seja ela medida
por taxas de matrículas ou por índices como a alfabetização. A educação primária feminina tem retornos
particularmente altos em termos de crescimento per capita. Embora não pareçam existir estudos
estatísticos similares no tocante a dispêndios com saúde, o World Development Report do Banco Mundial
para 1991 cita impressionantes sinais dos efeitos detonadores de produtividade de programas de saúde,
assim como da forte correlação estatística entre maior igualdade na distribuição de renda e crescimento
mais rápido.

O efeito do investimento público sobre o crescimento é um tópico demasiado controverso para ser
tratado de modo sumário.

Entretanto, pesquisas recentes resumidas por Gene Grossman mostram que os governos deveriam
dedicar-se a investimentos infra-estruturais não oferecidos eficientemente por agentes privados e
deveriam tomar medidas no sentido do aumento da taxa de lucro de projetos privados.15Esse papel
incluiria uma política industrial seletiva, que contemplasse taxas de crédito preferenciais para indústrias
de alta tecnologia (nas quais a taxa de lucro do mercado é muito mais baixa do que a taxa social);
também para projetos afetados por altos custos de entrada, substanciais economias de escala ou curvas
de aprendizado acentuadas; e para projetos com perdas nas relações interfirmas devido a externalidades
e a assimetrias de informação entre compradores e produtores. Outros resultados recentes, obtidos por
economistas como Robert Barro e Ronald Findlay, reforçam a idéia de que algum nível intermediário de
investimento e emprego públicos — muito abaixo de 100, mas também muito acima de zero — é o ótimo
para o crescimento econômico.16

Essas descobertas relativas ao papel do Estado na promoção e sustentação do desenvolvimento

suscitam a questão institucional fundamental, sobre como organizar instituições estatais de tal modo que
apenas intervenham quando isso for apropriado. Economistas neoliberais como Robert Tollison e George
Stigler lembram que a capacidade do Estado de se envolver em atividades produtivas ou favorecer
diferencialmente projetos privados facilmente pode dar ensejo à conduta em busca de renda.17 Mas
enquanto a questão sobre as regras e estruturas institucionais socialmente ótimas permanece aberta,
seria equivocado responder que o Estado deveria ser proibido de qualquer intervenção discricionária,
limitando-se seu papel à promoção da "liberdade da empresa individual". Não será fazendo de conta que o
Estado possa ser de alguma forma ¡solado da economia que se poderão resolver problemas de desenho
institucional, mas eles têm que ser enfrentados como tais.

Da mesma forma, questões institucionais não podem ser limitadas ao papel "do Estado". Qualquer
economia capitalista, na qual os mercados inevitavelmente são incompletos e os agentes econômicos
particulares têm acesso a informação diferenciada, inclui vários tipos de atores principais e de seus
agentes: gerentes e empregados, proprietários e gerentes, credores e empresários, cidadãos e políticos.
O desempenho de determinadas firmas—e, no limite, da economia como um todo—depende do desenho
de instituições que regulem essas relações. Interessa que os empregados tenham incentivos e possam
ser monitorados para a maximização de esforços; que os gerentes tenham incentivos e possam ser
monitorados para a maximização de lucros; e que o Estado tenha incentivos e possa ser monitorado para
resistir à pressão de firmas débeis ou de interesses específicos. Referir-se ao "mercado" como o objeto
da "intervenção estatal" obscurece as questões reais. O problema em causa não se reduz ao confronto
do "mercado" contra o "Estado", mas concerne a específicos mecanismos institucionais capazes de
oferecer a determinados agentes econômicos, incluindo o Estado, incentivos e informação que os levem
a se conduzir de uma maneira coletivamente racional.18

As conseqüências práticas de não se considerarem essas questões são mais bem ilustradas pelas
peripécias da privatização na Europa do Leste. O antigo ministro das Finanças polonês Leszek
Balcerowicz defendeu a privatização do seguinte modo: "Uma economia de mercado baseada na ampla
participação de diferentes formas de propriedade privada propicia o mais elevado grau de eficácia —
entre todos os sistemas econômicos conhecidos na prática — no uso dos recursos materiais e espirituais
de uma sociedade. Em conseqüência, gera a mais rápida melhora do padrão de vida dos cidadãos. Isso se
dá porque a economia de custos, a boa organização do trabalho, a alta qualidade da produção, a busca
efetiva de novos mercados e o desenvolvimento e progresso técnicos são do interesse dos proprietários
que dirigem o trabalho das empresas".19

Esperanças desses tipos relativamente à privatização repousam sobre três premissas falsas: 1) de que a
propriedade privada resolverá os problemas das relações entre atores principais e agentes, forçando os
gerentes à maximização dos lucros; 2) de que o mercado é uma fonte de incentivos para os empregados
mais do que uma fonte de informação para os gerentes; e 3) de que haverá disponibilidade de capital
suficiente para infundir investimento em firmas recém-privadas. As duas primeiras premissas baseiam-se
em concepções do capitalismo próprias ao século XIX. Para se perceber a falha na última premissa basta
uma contabilidade elementar: dado que as poupanças privadas na Europa do Leste não excedem 10% do
estoque de capital, e supondo-se que estrangeiros comprarão no máximo outros 10%, de onde virá o
resto do capital? Como resultado de tais equívocos a Polônia gastou dois anos no debate sobre a
privatização, deixando na incerteza o status das empresas estatais, que continuam a produzir cerca de
70% do produto nao-agrícola.

DEMOCRACIA E DESEMPENHO ECONÔMICO

Certamente gostaríamos de concordar com a Conferência de Bonn sobre Cooperação Econômica na
Europa quando sustenta que "instituições democráticas e liberdade econômica fomentam o progresso
econômico e social". Dado, contudo, o estado presente dos conhecimentos, não sabemos se isso é
verdade. A premissa subjacente é que a democracia salvaguarda direitos de propriedade e que estes, por
seu turno, fomentam o crescimento econômico ao diminuírem o risco para os investidores. Pode ser, como
sustentaram alguns, que direitos seguros de propriedade promovam o crescimento. No entanto, mesmo
se a democracia promove o crescimento, deverá ser por razões outras do que a sua garantia de direitos
de propriedade. Ademais, não sabemos se a democracia promove o desenvolvimento econômico, se o
impede, ou se lhe é irrelevante.

Os dados estatísticos são inconclusivos e os estudos que os produziram têm falhas graves. Eu examinei
dezessete estudos, que geraram vinte conclusões (alguns distinguiam áreas ou períodos
separados).20 Dentre eles oito encontraram evidências em favor da democracia e oito em favor do
autoritarismo; os outros quatro não encontraram diferença. Ainda mais desconcertante é que, entre os
11 resultados publicados em 1987 ou antes, oito concluíam que regimes autoritários cresciam mais
rapidamente, enquanto nenhum dos nove resultados publicados após 1987 dava apoio a essa conclusão.
Como essa diferença não parece ser imputável a amostras ou períodos, só nos resta entregar-nos a
cogitações sobre a relação entre estatística e ideologia. Devido a certos problemas técnicos eu de
qualquer forma hesito em atribuir muito significado a esses resultados. Portanto, não estou sugerindo que
a democracia gera desempenho econômico inferior— mas só que ainda não conhecemos os fatos.

A democracia pode promover crescimento econômico por uma variedade de razões. Por exemplo, porque
é eficiente quanto à informação, no sentido de punir os maus governantes e de recompensar os
bons.21 Mas a democracia como tal não consiste necessariamente numa salvaguarda de direitos de
propriedade.

O mercado é um sistema pelo qual recursos escassos são alocados a usos alternativos por decisões
descentralizadas. Entretanto, no capitalismo a propriedade é institucionalmente distinta da autoridade:
os indivíduos são simultaneamente agentes no mercado e cidadãos. Como resultado, há dois mecanismos
pelos quais recursos podem ser alocados para usos e distribuídos entre os domicílios — o mercado e o
Estado. O mercado é um mecanismo pelo qual os indivíduos "votam" por alocações com os recursos que
possuem, recursos que sempre são distribuídos desigualmente; o Estado é um sistema que aloca recursos
que não são de sua propriedade, com direitos distribuídos de modo diverso que no mercado. Nessas
circunstâncias, só por um golpe de sorte os dois mecanismos conduzirão ao mesmo resultado. A alocação
de recursos que os indivíduos preferem como cidadãos geralmente deixa de coincidir com a alocação a
que eles chegam através do mercado.

A regra democrática "um cidadão, um voto" exacerba essa divergência, ao igualar o direito de influenciar
a alocação de recursos através do Estado. Não é de surpreender que as distribuições de consumo
produzidas pelo mercado divirjam daquelas coletivamente preferidas pelo eleitorado, visto que a
democracia oferece, àqueles que são pobres, oprimidos, ou de algum outro modo insatisfeitos com a
distribuição inicial de dotações, uma oportunidade de buscar compensação pela via do Estado. Dotados
de poder político na forma do sufrágio universal, aqueles que sofrem em conseqüência da propriedade
privada tentarão usar esse poder para redistribuir riqueza. Formulado em termos técnicos: se o voto
mediano é decisivo, e se a distribuição de renda gerada pelo mercado é distorcida, ampliando o segmento
das rendas mais baixas como sempre é, então a regra majoritária demandará uma igualdade de rendas.22

A questão do impacto da democracia sobre a instituição da propriedade privada estava no centro dos
debates sobre os direitos de voto e de associação na Europa ocidental e na América do Norte durante o
século XIX. Os conservadores concordavam com os socialistas em que a democracia — especialmente o
sufrágio universal e o direito de organização dos trabalhadores — necessariamente ameaçaria a
propriedade. Madison, Macaulay, Ricardo e Marx concordavam todos em que as pessoas com pouca ou
nenhuma propriedade usariam seus direitos políticos para expropriar as com mais propriedade, com o que
minariam o capitalismo. O filósofo escocês James Mackintosh predisse em 1818 que, se as "classes
laboriosas" ganhassem o direito de voto, "uma animosidade permanente entre opinião e propriedade
deverá ser a conseqüência". David Ricardo estava disposto a estender o sufrágio somente "àquela parte
[do povo] da qual não se possa esperar que tenha um interesse em subverter o direito de
propriedade".23 No seu discurso de 1842 sobre os cartistas, Thomas Babington Macaulay apresentou o
sufrágio universal como o fim da propriedade e portanto de toda civilização.24 Oito anos mais tarde Karl
Marx exprimiu a mesma convicção de que a propriedade privada e o sufrágio universal são
incompatíveis.25

Vistas retrospectivamente essas conclusões obviamente eram demasiado fortes. Há no mundo atual
catorze nações que permaneceram continuamente capitalistas e democráticas durante o último meio
século. Se contudo "o povo" (na sua acepção oitocentista de entidade singular) é soberano, pode
ocorrer que ele prefira uma alocação e distribuição de recursos que divirja do resultado do mercado. Para
citar Brian Barry, "é precisamente porque o mercado é incompatível com a introdução de considerações
de justiça distributiva que ele não pode ser aceito como o árbitro da distribuição da renda". Como bem
formulou Diane Elson, no mercado "a escolha em pequena escala não proporciona a escolha em grande
escala"; os indivíduos podem escolher, mas a sociedade não pode.26 E a sociedade, pelo que eu entendo
todo o povo de um país agindo através de um processo democrático, pode decidir coletivamente que
outros bens que não aqueles maximizados pelo mercado deveriam ser a meta do desenvolvimento. A
democracia inevitavelmente ameaça os "direitos de propriedade".

As democracias, contudo, não são uniformes. Sistemas de representação, arranjos para dividir e
supervisionar o poder, métodos para organizar interesses, doutrinas legais e os direitos e obrigações
associados à cidadania diferem significativamente ao longo de regimes nos quais partidos competem e
indivíduos gozam de direitos políticos. No seu conjunto essas diferenças geram efeitos que, a despeito de
dois mil anos de reflexão e investigação, ainda são mal compreendidos.

Mais especificamente, precisamos conhecer as condições sob as quais as instituições democráticas

operam e se mantêm. Por "operam" entendo que elas alcancem efeitos tão amplamente desejados como
crescimento econômico, segurança material, liberdade de violência arbitrária, e assim por diante. Por "se
mantêm" entendo que elas absorvem e de fato regulam todos os principais conflitos, de tal modo que as
leis e as outras regras são mudadas apenas de maneira legal e regular. Por estranho que pareça, mesmo
hoje as respostas nos escapam.

Isso não quer dizer que não haja pistas. Por exemplo, estudos de economias capitalistas desenvolvidas
mostram que até o início dos anos oitenta um desempenho econômico melhor era mais freqüentemente
alcançado por países nos quais sindicatos abrangentes e centralizados negociavam com os empregadores
na presença de um Estado controlado por um partido social-democrata. Análises estatísticas dos países
do OECD mostraram repetidamente que uma desigualdade de renda mais baixa, serviços de bem-estar
social mais extensivos, um trade-off mais favorável entre emprego e inflação, um trade-off mais
favorável entre salários e investimentos e um trade-off mais favorável entre crescimento e políticas
sociais são próprias a países que combinam sindicatos fortes com controle social-democrata sobre o
governo.

Meu próprio estudo de catorze países da OECD entre 1960 mostra que o bem-estar do adulto médio, do
trabalhador médio e do empregado fabril médio era mais alto em países social-democratas. (Bem-estar é
definido aqui como a utilidade, tendo em conta a aversão ao risco, de uma loteria composta por renda no
mercado, compensação para o desemprego e salário social). Em termos simples, os únicos países no
mundo nos quais quase ninguém é pobre após impostos e transferências são aqueles que seguem
políticas social-democratas.27

O que parece importar, então, para o desempenho econômico e o bem-estar social não é simplesmente
"democracia" em geral mas instituições e políticas democráticas específicas. Com efeito, a questão
correta não é se a democracia tal como a conhecemos se desenvolverá nos países que recentemente
experimentaram um colapso do autoritarismo, mas sim que tipos de instituições democráticas poderão
emergir, e com que resultados econômicos.

MODERNIZAÇÃO VIA INTERNACIONALIZAÇÃO?

Enquanto as causas do colapso do crescimento no conjunto do Sul e do Leste são de difícil diagnóstico,
mais fácil é identificar a resposta usual a ele. O termo que melhor se aplica é "modernização via
internacionalização". Diferentes forças políticas no Sul capitalista e no Leste pós-comunista não
vislumbram outra alternativa senão embarcar na "passagem Noroeste" — uma via que conduziria suas
sociedades ao "Primeiro Mundo", ao "Norte" para alguns, a "Oeste" para outros. Trata-se de uma
estratégia para tentar adotar os padrões políticos, econômicos e culturais (democracia, mercados e
individualismo consumista) dominantes no mundo capitalista avançado. Modernização torna-se sinônimo
de internacionalização.
O programa político e econômico que guia as forças políticas mais importantes no conjunto da Europa do
Leste consiste em "juntar-se ao Ocidente" ou "reentrar na Europa". Baseia-se esse programa no que
poderíamos denominar "o silogismo leste-europeu". A premissa maior desse silogismo é "se não fosse o
comunismo seríamos como o Ocidente". A premissa menor é "agora o comunismo se foi". A conclusão não
apenas assevera que a Europa oriental deveria adotar o modelo ocidental e o fará, como também
promete que esse modelo irá gerar a riqueza e o encanto do capitalismo desenvolvido. Concepções
semelhantes são correntes na América Latina, como atesta a promessa do presidente mexicano Carlos
Salinas de Gortari, de conduzir seu país ao "Primeiro Mundo", ou das falas do presidente brasileiro
Fernando Collor de Mello sobre a "integração competitiva".

Essa estratégia parece sem precedentes na história. Todas as tentativas anteriores de modernização
concebiam o desenvolvimento como um projeto ligado à independência nacional, econômica e política.
Todos os líderes modernizadores anteriores asseveravam a importância das culturas nacionais, invocavam
instituições políticas consistentes com as tradições nacionais e tinham em vista um crescimento liderado
por indústrias nacionais e orientado para mercados locais.28 Em contraste, a estratégia da modernização
pela internacionalização explicitamente aceita uma submissão pelo menos parcial da soberania nacional
nos domínios político, econômico e cultural. Essa estratégia abre os mercados locais à penetração
estrangeira, abole as barreiras culturais e busca moldar as instituições políticas conforme modelos
desenvolvidos em outros lugares. A Coca-Cola não é mais a droga imperialista mas o néctar da
prosperidade universal.

A história mostra que, mesmo naqueles casos em que a modernização foi uma estratégia de
desenvolvimento nacional autônomo, ela tende a criar enormes tensões, ao gerar mudanças na
distribuição de renda, deslocamentos nas relações de poder e transformações culturais profundas. Longe
de escapar dessas tensões, a busca da modernização pela internacionalização na realidade as exacerba.
Há duas razões para isso. A primeira reside na natureza competitiva dessa estratégia: não é possível que
todos os países tenham simultaneamente um balanço de pagamentos positiva. A corrida pela
modernização inevitavelmente terá seus vencedores e seus perdedores. Ademais, os vencedores e os
perdedores não serão Estados nacionais mas regiões, setores, indústrias e grupos sociais específicos. A
conseqüência será um acentuado aumento da desigualdade regional, setorial e social entre nações e no
interior delas. Ao mesmo tempo, essa estratégia exige dos governos nacionais que abram mão de alguns
dos instrumentos tradicionais da política econômica. Eles são levados a fixar taxas de câmbio, a ajustar a
demanda à dos seus parceiros comerciais, a se submeterem a várias metas e condições estabelecidas
pelos credores internacionais. Em conseqüência, os governos nacionais sofrem um sério declínio da sua
capacidade de compensar os perdedores e de administrar tensões em geral. A democracia também sofre
quando decisões que outrora eram controladas por autoridades nacionais eleitas passam para as mãos de
atores que não podem ser nomeados ou removidos mediante o voto. A combinação de crescente
desigualdade e decrescente soberania nacional ameaça exacerbar conflitos sociais e enfraquecer
instituições democráticas nascentes.

O estilo de formular políticas inerentes aos programas neo-liberais de reforma econômica contribui para
isso da seguinte maneira. Sendo dolorosa a "cura" neoliberal, com custos sociais significativos, as
reformas tendem a ser iniciadas a partir de cima e desencadeadas de surpresa, independentes da opinião
pública e sem a participação de forças sociais organizadas. As reformas tendem a ser postas em vigor
por atos arbitrários ou empurradas através de legislativos sem quaisquer mudanças que reflitam a
divergência de interesses e opiniões. O estilo político de implementação tende no sentido do governo por
decreto; os governos tentam mobilizar suas bases de apoio, ao invés de aceitar os compromissos que
resultariam da consulta pública. No final, a sociedade fica sabendo que pode votar mas não escolher;
legislativos são levados à impressão de que não têm papel a desempenhar na elaboração de políticas;
partidos políticos, sindicatos e outras organizações nascentes aprendem que suas vozes não contam. O
caráter autocrítico dessas reformas "estilo Washington" ajudam a minar as instituições representativas, a
personalizar a política e a engendrar um clima em que a política fica reduzida a trapaças, ou então inflada
numa busca de redenção. Assim, mesmo quando as políticas neoliberais fazem sentido economicamente
elas debilitam as instituições representativas. Na Polônia, as quatro instituições que gozavam da maior
confiança dos cidadãos quando o primeiro governo pós-comunista assumiu em 1989 eram as duas casas
do Parlamento, o governo Mazowieski e a Igreja Católica. Ao cabo de dezoito meses de reformas
econômicas, as três instituições que gozavam de maior confiança eram as Forças Armadas, a polícia e a
Igreja, nessa ordem.

A constatação da freqüência dos fracassos de estratégias de modernização no passado induz à

sobriedade. Integrar o clube primeiro-mundista da democracia e da prosperidade é proeza nada
desprezível. Desde a Segunda Guerra Mundial apenas a Grécia, o Japão, Portugal e Espanha o fizeram. A
Coréia do Sul e Formosa talvez estejam no limiar; certamente são os modelos que todos querem imitar.
Ainda que tais realizações não sejam impossíveis, elas têm sido extremamente raras.
Será o caminho rumo ao Primeiro Mundo a única alternativa disponível para os países menos
desenvolvidos do Leste e do Sul? É viável economicamente essa estratégia? Pode ela obter e manter
apoio político local em face dos severos deslocamentos causados pela transformação econômica e os
custos sociais resultantes? Que tipo de forças culturais, nacionalistas ou religiosas possivelmente serão
desencadeadas por essa estratégia? Aonde poderá ela levar, econômica e politicamente? Que tipo de
ordem internacional ela criará? Que ocorrerá se e quando essas estratégias deixarem de gerar
prosperidade?

Meu argumento ao longo deste texto foi somente o de que devemos levar a sério essas questões.
Liberdade e segurança material são coisas altamente apreciadas pela maioria das pessoas, mas o zelo
ideológico apenas tende a aumentar o sofrimento humano — e muitas das receitas de políticas
atualmente em voga baseiam-se em nada mais do que zelo. Sempre que eu me candidato a um
financiamento governamental para pesquisa exige-se de mim que assine um compromisso de que não
farei experiências com seres humanos. Eu gostaria que os governos tivessem que fazer o mesmo.

*Przeworski, A. The Neoliberal Fallacy" Journal of Democracy, julho de 1992, pp. 45-50.
[ Links ] Tradução de Gabriel Cohn.
1 A primeira afirmação, por Barbara Labuda, uma dirigente do Solidariedade e depurada, é citada em
Domaranczyk, 100 dni Mazowieckiego, Varsóvia, 1990. A segunda é do ministro da Economia da Tcheco-
Eslováquia, Vladimir Dlouy, citado no Financial Times, de Londres, 6 de fevereiro de 1991; a terceira é do
antigo ministro das Finanças polonês Lesek Balcerowiz, Financial Times* 16 de julho de 1990.
2 Essa posição é desconcertante, dada a fragilidade do conhecimento no qual se baseia tanto esse
conselho quanto o dinheiro que segue as palavras. A leitura dos sucessivos Development Reports do
Banco Mundial revela sólida pesquisa que fala em favor da mobilização das poupanças públicas, apóia a
importância da igualdade de renda e dos dispendios em educação e saúde para o crescimento
econômico, e salienta as advertências acerca dos perigos da desregulação financeira e da liberalização
do comércio fora de hora. No entanto as recomendações de políticas são unânimes na insistência nas
virtudes dos mercados. O mesmo aplica-se ao Fundo Monetário Internacional. Algumas das análises mais
céticas das políticas do FMI provêm dos seus próprios pesquisadores, cujo trabalho tem pouco ou
nenhum impacto discernível nas políticas do Fundo. Vejam-se em especial os estudos coligidos em Blejer,
M. e Chu, K. (eds.), Fiscal Policy, Stabilization, and Growth in Developing Countries, Washington, D.C.,
International Monetary Fund, 1989. [ Links ]
3 Stiglitz, J. A. "Whither Socialism? Perspectives from the Economics of Information" (Wicksell Lectures,
Estocolmo, 1990) e "The Invisible Hand and Modern Welfare Economics" (National Bureau of Economic
Research, [ Links ] Working Paper nº 3 641, 1991). [ Links ]
4 Lucas, Jr., R. E. "On the Mechanics of Economic Development," Journal of Monetary Economia
22 (1988): 3-42. [ Links ]
5 Sitglitz, J. "Whither Socialism?" 12. [ Links ]
6 Arrow, K., e Debreu, G. "Existence of an Equilibrium for a Competitive
Economy," Econometrica 22(1954): 256-90. [ Links ]
7 Arrow, K. "The Role of Securities in the Optimal Allocation of Risk-Bearing", Review of Economic Studies
31 (1964): 91-96. [ Links ]
8 Greenwald, B., e Stiglitz, J.E. "Externalities in Economics with Imperfect Information and Incomplete
Markets", Quartefy Journal of Economics 90 (1986): 229-64. [ Links ]
9 A presente discussão segue quase literalmente Bresser Pereira, L.C., Maravall, J.M.; e Przeworski,
A. Economic Reform in New Democracies, Cambridge University Press, NY, 1992, [ Links ] onde o
leitor pode encontrar provas para os pontos aqui desenvolvidos.
10 Stanley Fischer et al., orgs. Lessons of Economic Stabilization and Its Aftermath (Cambridge: MIT
Press, 1991), 404-5. [ Links ]
11 Vito Tanzi, "Fiscal Policy, Stabilization and Growth", in Blejer and Chu org., op. cit., 30.
12 Ver a discussão entre Bradford DeLong e William Baumol sobre "Productivity Growth, Convergence and
Welfare" in American Economic Review78 (1988): 1 138-59. [ Links ]
13 Ver Lucas, op.cit: Becker, G. et al, "Human Capital, Fertility, and Economic Growth", Journal of Political
Economy 98 (1990): 12-38; [ Links ] e Romer, P.M. "Endogenous Technical Change"', Journal of
Political Economy 98 (1990): S71-S103. [ Links ]
14 Murrell, P. "Can Neoclassical Economics Underpin the Reform of Centrally Planned Economies?", Journal
of Economic Perspectives 5 (1991): 59-76. [ Links ]
15 Grossman, G. "Promoting New Industrial Activities: A Survey of Recent Arguments and
Evidence", OECD Economic Studies 14 (Primavera 1990): 87-125. [ Links ]
16 Barro, R. "Government Spending in a Simple Model of Endogenous Growth", Journal of Political
Economy 98 (1990): S103-25; [ Links ] Finlay, R. "The New Political Economy: Its Explanatory
Power for the LDCs", Economics and Politics 2 (1990): 193-221. [ Links ]
17 Ver Stigler, G. The Citizen and the State: Essays on Regulation (Chicago: University of Chicago Press,
1975); [ Links ] e Tollison, R.D. "Rent Seeking: A Survey", Kyklos 35 (1982): 575-602/.
[ Links ]
18 Esta formulação seminal do problema é de Hurwicz, L. — The Design of Resource Allocation
Mechanisms", American Economic Review 63 (1973): 1-30. [ Links ]
19 Gazeta wyborcza (Vasórvia), 13 de julho de 1990 (meu grifo).
20 Przeworski, A. "Party Systems and Economic Development", tese de doutorado, Northwestern
University, 1966; [ Links ] Adelman I., e Morris, C. Society, Politics, and Economic
Development (Baltimore: Johns Hopkings University Press, 1967); [ Links ] Dick, W.G. "Authoritarian
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22 Meltzer, A.H. e Richard, S.F. "A Rational Theory of the Size of Government," Journal of Political
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23 Mackintosh e Ricardo são citados in Stefan Collini et aL, That Noble Science of Politics (Cambridge:
Cambridge University Press, 1983), [ Links ] 98, 107.
24 Macaulay,T.B. Complete Writings (20 vols., Boston e Nova York: Houghton-Mifflin, 1900), 17: 263-76.
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25 Manc, K. The Class Struggle in France, 1848 to 1850 (Moscou: Progress Publishers, 1952), 62.
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Political Theory (Oxford: Oxford University Press, 1989), 529; [ Links ] Elson, D. "Socialization of
the Market," New Left Review 172 (1988), 3-44. [ Links ]
27 Nos sete países comparados na pesquisa mais cuidados sobre esse tópico até agora, a porcentagem
de pessoas que são pobres após impostos e transferências é de 4,8 (195 000) na Noruega; 5,0 (410
000) na Suécia; 6,0 (3,22 milhões) na Alemanha Ocidental; 8,8 (1,61 milhão) na Grã Bretanha; 12,1
(2,88 milhões) no Canadá; 14,5 (446 000) em Israel e 16,9 (36,88 milhões) nos Estados Unidos. Esses
números são de Timothy Smeeding et aL Poverty, Inequality, and Income Distribution in Comparative
Perspective, Washington, D.C., The Urban Institute, 1990. [ Links ]
28 Isso é também verdade para a Europa do Leste. A União Soviética tentou impor suas próprias
instituições políticas e integração econômica aos seus satélites da Europa oriental, mas o modelo de
desenvolvimento econômico nesses países foi em grande medida autárquico: mesmo o desenvolvimento
stalinista produziu grandes usinas de aço em cada país. Na medida mesma em que esse modelo era
internacionalista, ele se revelou inviável, precisamente porque colidia com aspirações nacionais.