Olá,
 
Antes de iniciarmos nosso estudo da Administração Pública, devemos ter como
ponto de partida o reconhecimento do espaço que o Estado ocupa ao lado dos
demais setores da sociedade.
 
Para isso, vamos aprender quais são os papeis e pontos de vista do Estado, do
mercado e do bem público não estatal, que são o 1º, o 2º e o 3º setores da
sociedade respectivamente.
 
Será que seria possível imaginar a vida numa sociedade sem qualquer tipo de
gestão?
 
Vejamos:
 
A relação entre o público e privado, em termos de propriedade, no mundo todo
ganhou forte evidência com a falência das monarquias a partir do século XVIII
e o consequente surgimento da organização político-administrativa nacional
conhecida como “Estado Moderno”. Até então, tudo pertencendo ao monarca, a
gestão se dava em razão de seus interesses próprios, sem que houvesse a
identidade do bem comum, ou patrimônio de todos.
O Estado Moderno e suas concepções:

Com o advento do Estado Moderno, o tamanho da máquina pública e sua

interferência na vida nacional passaram a fundamentar-se na orientação
ideológica dos governos. Nesse sentido, presenciamos ao longo do século XX
uma polarização entre os Estados liberais (Estado mínimo), tidos como “de
direita”, e os Estados sociais (Estado provedor e garantidor de direitos), tidos
como “de esquerda”. No tênue e instável ponto de equilíbrio entre esquerda e
direita, que variou de país para país, cada Estado se acomodou e vimos, ao
longo das décadas, constituírem-se as sociais-democracias, ou “Estados do
bem-estar social”, vertentes intermediárias entre as extremas direita e
esquerda, dentre as quais se posicionou o Brasil. As principais características
desse modelo ideológico refletem-se no papel desempenhado pelo Estado em
cada realidade nacional e na dimensão de sua consequente máquina de
governo.

No modelo liberal, é deixado grande espectro de liberdade de ação ao

particular, ou mercado, com sua livre iniciativa. Nessa linha, o
empreendedorismo e a competição acontecem de maneira solta, fracamente
regulada. Sobrevivem e prosperam os mais fortes, os mais preparados, os mais
capazes, os mais bem providos. Quem a esse grupo não pertença,
simplesmente perde espaço. É o modelo da meritocracia pura, ou seja,
prospera aquele que consiga fazer de maneira autônoma.
 

O que se observa nesse modelo é uma tendência à exclusão social. Os mais

ricos tornam-se cada vez mais prósperos e os mais pobres cada vez mais
afastados das possibilidades de progresso. Aí, afastado do domínio econômico,
o Estado liberal observa e age tão somente na garantia da propriedade privada,
dos Direitos Humanos e pouco mais do que isso. É a repetição do paradoxo
burguesia x proletariado, existente lá atrás no tempo, à época das revoluções
burguesas, dentre as quais a Revolução Francesa, que marcou o início da era
contemporânea.
Nos Estados Unidos não existem hospitais públicos. Lá, ou a pessoa paga
grandes somas por tratamentos de saúde quando deles necessite ou contribui,
ao longo de sua vida, para o seguro social, que, dessa maneira, garante-lhe o
atendimento devido. Naquele país, quem não se inclui entre uma dessas opções
simplesmente não tem acesso a tratamentos de saúde.
 
São críticas que se apresentam ao Estado liberal:
 
1.   O liberalismo tende a perpetuar a desigualdade social pela abusiva
concentração de riqueza nas mãos de minorias.
 
2.  A contínua e irreversível exclusão dos que empobrecem colapsa o
mercado pela falta de consumidores. Sob esse ponto de vista, o modelo
liberal desmorona por si somente, uma vez que apenas os ricos não
conseguem fazer com que a economia funcione. Foi a falência do modelo
liberal que levou os Estados Unidos à depressão de 1930, e a
humanidade à 1ª Guerra Mundial.
 A concepção social do Estado

O modelo de Estado social, ou Estado provedor, surgido também na primeira

metade do século XX, inclusive como contraponto ao modelo liberal, propõe
políticas públicas onde o Estado passa a assumir papéis de intervenção no
domínio econômico.
 
Então, a máquina administrativa avoluma-se de forma a prover a sociedade
com serviços públicos que estejam à disposição de todos, independentemente
de situação social. Um exemplo disso é o sistema público de ensino brasileiro.
 
Nele, o Estado provê educação gratuita a quem não possa contratá-la de
escolas da rede privada, ou que dessa forma opte. Assim, ricos e pobres
passam a ter acesso à educação. O custo disso corre por conta da arrecadação
de impostos, que, a cada nova política social, avoluma-se.

Um claro exemplo de evidente política de cunho social e intervencionista do

Poder Público no acesso à educação de nível superior é a Lei nº 12.711, de
2012, que estabelece cotas sociais para alunos das universidades federais.  

Com a lei, 50% das vagas devem ser preenchidas por alunos que cursaram o
ensino médio em escolas públicas, com reservas para alunos negros, pardos e
indígenas, em percentuais que variam conforme a distribuição dessas etnias no
respectivo estado da federação. 

Outro exemplo de política notadamente social é a transferência direta de renda,

na forma de programas como o Bolsa Família. Nele, famílias com baixa renda
per capita mensal recebem um benefício assistencial do Estado, a título de
apoio à cobertura de suas necessidades mínimas de subsistência.     

São críticas que se apresentam ao Estado social:

As pessoas queixam-se por pagarem
muito e não desfrutarem do respectivo
retorno. O discurso geral é o de que as
pessoas pagam duplamente pelos
serviços, ou seja, tanto pelo recolhimento
de impostos quanto na contratação de
serviços de mercado, para terem
atendidas as necessidades para as quais a
opção do Estado não seja satisfatória.

Esses são argumentos muito fortes, que

têm desafiado os gestores públicos no
sentido de que a Administração elimine, ou reduza ao mínimo possível, a
ineficiência, o desperdício e a corrupção, o que resultará numa menor
necessidade de impostos e sua utilização mais racional, com consequente
aumento da qualidade dos serviços públicos.

Outra crítica, subliminar, é a de que as pessoas atendidas por políticas públicas

tendem a se acostumar e acomodar com o benefício concedido pelo Estado.
Assim, deixam de buscar condições melhores, por meio da conquista de
independência da política social. Exemplo: uma disfunção do programa Bolsa
Família surge quando o beneficiário, por opção própria, recusa chances de
emprego formal, pois assim será excluído do programa, optando, então, pelo
mercado informal, que não gera impostos e nem garante proteção ao
trabalhador.    
As Organizações Não Governamentais
(ONGs)  

 
Atuando paralelamente a essa aparente disputa
entre o Estado e o mercado, com muita
competência a sociedade se organizou e
constituiu as Organizações Não
Governamentais (ONGs), também chamada de
3º setor. Nessa classificação, o Estado é o 1º
setor e o mercado o 2º. Passou a existir, assim, o bem público não estatal.
 
O que são as ONGs?
 
Regidas pela Lei nº 9.790, de 1999, são entidades da sociedade civil organizada
sem fins lucrativos, com personalidades jurídicas do direito privado que, por
iniciativa autônoma e voluntária de seus membros, organizaram-se para atuar
em espaços públicos desocupados tanto pelo Estado quanto pelo mercado. Uma
das principais características dessas organizações sociais é o desinteresse pelo
lucro. Realizam trabalhos sociais de cunho relevante para a comunidade, na
qualidade de entidades filantrópicas. Os valores que porventura recolham de
sua clientela servem, exclusivamente, para a realimentação da própria
organização.
 
Devido à natureza filantrópica dessas entidades, que contam com o
reconhecimento do Estado, podem elas se conveniarem com o Poder Público
para, a partir daí, receberem subvenções. A esses valores aplicam-se as
mesmas obrigações dos gastos públicos, posto que se trate de dinheiro público,
como a prestação de contas e a contratação por meio de concorrência pública. 

São exemplos bem conhecidos de ONGs: Federação Nacional das APAES

(FENAPAES) e a União dos Escoteiros do Brasil (UEB).

Estado x Mercado
 
Outra abordagem acerca do dilema Estado x mercado bastante pertinente ao
nosso estudo diz respeito aos motivos que colocam as organizações públicas e
privadas para funcionar.
 
 
Que interesses distintos movem a Administração Pública e a organização
privada?
 

Embora tenham convivência harmônica, Estado e mercado atuam

em áreas bastante distintas, havendo fortes diferenças entre um e
outro. Na lida privada, o objetivo principal das organizações é a
obtenção de lucro, com ampliação de mercado por meio da
competitividade. Com esse resultado, uma empresa privada bem
sucedida tende a prosperar e estabelecer-se, enquanto que mal sucedida tende a perder
posição no mercado competitivo, ou mesmo a desaparecer.
 
Outro aspecto de forte evidência no mercado é a liberdade para investir e
inovar. Os administradores do mercado possuem total liberdade para adquirir
tecnologias, selecionar pessoal, adotar metodologias, criar padrões, seguir
rumos gerenciais e fazer tudo o mais que possa proporcionar maiores
crescimento e lucro. O ônus dessa liberdade reside na consequência do
insucesso, qual seja, o prejuízo financeiro e a perda de mercado. 

Nesse caso, os administradores gerenciam bens privados, respondendo

diretamente aos seus proprietários pela gestão patrimonial que executam.
Podem eles ser valorizados, premiados, demitidos à livre vontade do patrão. É
o direito privado que cuida dessa relação. Nesse caso, a legislação a tudo
permite, exceto o que seja expressamente proibido.

E o gestor, o que move seu interesse na

Administração Pública?

 
Não é o lucro, ou a competitividade, mas sim a
qualidade dos serviços prestados à sociedade e o
pleno atendimento do cidadão, sinônimos que são
da supremacia do interesse público. Além disso,
enquanto que no mercado a liberdade de gestão é
absoluta, no Estado o gestor deve conduzir-se
conforme a Lei determina. Na área pública, a
liberdade de ação encontra-se estritamente
vinculada à legislação vigente, ou seja, só pode ser feito aquilo que seja
expressamente permitido, sendo tudo o mais tacitamente proibido – Trata-se
do império das Leis. Na atividade pública é o direito público que cuida das
relações.
 
Há que ser assim, posto que o gestor público lida com o patrimônio comum da
nação. Não presta contas ou se reporta diretamente aos “donos da firma”, mas
sim à coletividade, representada pelos Poderes Constituídos. Nessa situação é o
legislador, representante do povo, por meio das Leis que elabora e que o
Presidente da República sanciona, quem define o que seja, ou não, permitido
fazer.
 
Fica claro, dessa distinção, que o mercado caminha com passos muito mais
rápidos que o Estado. Comparação injusta é aquela que busca colocar lado a
lado um e outro. É essa diferença de ritmo, imposta pela natureza diversa de
ambos os setores, a responsável pela desigualdade que resulta da mera
comparação que muitos fazem entre Estado e mercado.
 
Pela distinção de desenvoltura, muitos associam ao mercado, e seus
trabalhadores, a vantagem da eficiência, enquanto que ao Poder Público, e seus
servidores, a pecha da ineficiência. Há que se compreender, e aceitar, que o
processo de mudança e inovação na atividade pública seja bem mais demorado
do que na atividade privada.
Visando propiciar caminhos legislativos para o melhor entrosamento entre o
Estado e o mercado, o Poder Público tem criado e aperfeiçoado legislações que
regulam a interação entre um e outro.

 
Dentre estas, destacam-se a Lei nº 8.666, de 1993, que institui normas para
licitações e contratos da Administração Pública, e a Lei nº 11.079, de 2004, que
institui normas gerais para licitação e contratação de parceria público-privada
no âmbito da administração pública.  
 
Conforme a lei, na contratação de parceria público-privada serão observadas as
seguintes diretrizes: 

  

Vimos, na unidade anterior, a posição que o Estado ocupa ao lado dos demais
setores da sociedade. Agora veremos a evolução histórica da Administração
Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização da máquina,
levadas a efeito a partir da década de 1930, momento histórico a partir do qual
a preocupação com o aperfeiçoamento da Administração tornou-se mais
evidente nos planos de governo.

Vamos conhecer a evolução dos fatos políticos mais marcantes acontecidos no

país neste período?

 
A primeira tentativa de estruturação da Administração Pública brasileira data da
década de 1930, com o Estado Novo de Getúlio Vargas. Até então, desde a
transferência da corte portuguesa para o Brasil, a Administração era fortemente
marcada pelo predomínio do improviso e raramente voltada ao interesse
público. Era o tempo do coronelismo, numa época em que prevalecia
sobremaneira a prática do patrimonialismo na Administração, que é o uso da
máquina conforme os interesses particulares nada republicanos do
administrador.
 
A criação do DASP e o modelo burocrático
 
Pretendendo dar uma solução austera à situação existente, à mão forte Getúlio
Vargas promoveu novo rumo para a máquina administrativa do País. Com a
Constituição de 1937, criou o Departamento Administrativo do Serviço Público
(DASP), que, adotando o modelo burocrático de Max Weber, tão bem sucedido
na Alemanha pré-nazista, representou a primeira reforma do Estado, lançada
por Vargas logo no início de seu período autoritário, que perdurou de 1937 até
1945.
 
Vargas pretendia industrializar o País, tornando-o liberto do acentuado índice
de importações então existente. Para tanto, considerava necessária a
construção de uma máquina pública ágil, profissionalizada e capaz de dar as
respostas de que se necessitava. Foram de sua criação a Companhia Vale do
Rio Doce (VALE), para a prospecção de minério de ferro, a Companhia
Siderúrgica Nacional (CSN), para a produção de aço, a PETROBRAS, para a
exploração do petróleo, dentre outras.

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O modelo rígido e hierarquizado foi pautado pelo controle minucioso das
atividades-meio, o que não poderia ter sido diferente àquela época, posto que
houvesse forte necessidade de corrigirem-se os rumos da administração do
Estado. Segundo Chiavenato (2008), era a intenção de Vargas atingir a três
objetivos principais:  

Foram marcantes, naquele momento, o surgimento das primeiras carreiras de

Estado, a adoção do concurso público como forma de acesso ao serviço público
e, como jamais antes acontecera, a adoção de planos de capacitação para a
formação de quadros profissionalizados de servidores públicos. O Brasil estava
ganhando novo rumo, com um forte viés desenvolvimentista, num cenário de
fortalecimento da indústria nacional. Nesse contexto, o Estado assumiu papel
acentuadamente interventor no domínio da produção de bens e serviços. 

Nesse movimento, ficou patente que a adoção do modelo burocrático proveria a

Administração com pessoal e serviços compatíveis com o capitalismo de
vanguarda emergente no País. Era a adoção do modelo de administração
científica, de Frederick Taylor, com ênfase nas tarefas, racionalização,
padronização e simplificação.  

 
Para Taylor, o funcionário era negligente, desinteressado e sem capacidade
para analisar e estabelecer racionalmente o processo de trabalho que fosse
mais eficiente, necessitando ser orientado, conduzido, fiscalizado. Com a
administração científica ocorreu a divisão de responsabilidades: a administração
ficou com o planejamento e a supervisão, enquanto que o trabalhador
executava a tarefa. Taylor propunha organizar e descrever os cargos e as
tarefas para a racionalização do trabalho. Tal foi o modelo adotado nos
primórdios da Administração Pública do Brasil, perfeitamente adaptável à
burocracia weberiana.
 
Diretamente vinculado à Presidência da República, coube ao Departamento
Administrativo do Serviço Público (DASP) elaborar o Estatuto dos Funcionários
Públicos Civis da União, primeiro documento de referência para o servidor
público, que equivaleu ao atual Regime Jurídico Único do Servidor Público Civil
(RJU) – Lei nº 8.112, de 1990.
 
Ocorre que a Administração pública brasileira, embora carregue consigo fortes
ligações com a racionalidade da administração como ciência social, sofre com a
irracionalidade das relações políticas existentes no País, especialmente as que
regem as relações de governo. Dessa forma, a burocracia não logrou êxito em
afastar de maneira definitiva o patrimonialismo da máquina pública, que
prevalece ativo em intensidade mais discreta até os dias de hoje, apesar dos
planos e reformas administrativas que se sucederam ao longo das décadas. O
modo burocrático, contudo, devido à baixa credibilidade e confiança que se
depositava no servidor público de então, mostrou-se ser a forma mais
adequada para a época.

om o passar dos anos, percebeu-se que a burocracia emperrava sobremaneira

a área-meio, causando fortes entraves na realização das políticas de Estado.
Sua falta de flexibilidade tornava inviável uma gestão ágil para o Brasil. Ao
longo dos governos que se sucederam, em meio a atribulações políticas,
promoveram-se diversas tentativas no sentido de que o entrave burocrático
fosse reduzido e a tão necessária agilidade conquistada. 

JK, com seu slogan desenvolvimentista 50 anos de

desenvolvimento em 5 de governo, criou a Comissão
de Simplificação da Burocracia (COSB), com
subcomissões ministeriais, por meio do Decreto-Lei
nº 39.605, de 1956.
 
Vinculada ao DASP, a COSB tinha por finalidade a simplificação das normas e
rotinas administrativas, visando o funcionamento racional das repartições
públicas federais e dos órgãos autárquicos. As subcomissões ministeriais
tinham a mesma finalidade atribuída à Comissão, nas áreas de jurisdição
relativas aos respectivos ministérios ou órgãos.

Eram resultados esperados da COSB:

 
Na escolha de propostas de modernização de rotinas, levou-se em conta a
maior produção; a maior rapidez; a maior precisão e adequação aos fins
visados; o menor custo de implantação e operação.
 Acerca da
Administração Pública, dizia o Decreto-Lei nº 39.605, de 1956

Art. 17. Nas propostas relativas a atividades de administração

geral, ter-se-á em vista:
 
a) servir ao público com eficiência e presteza;
 
b) adotar um sistema de arquivamento que permita a pronta
identificação e localização dos papéis;
 
c) adotar um sistema de cadastro de pessoal simples, mas
completo;
 
d) adotar um sistema de comunicação que produza a distribuição
rápida dos papéis, maior segurança nas informações, controle do
andamento dos processos e funcionamento mais dilatado do
expediente de protocolo;
  
e) controlar os gastos de combustível e outros com veículos
oficiais;
 
f) padronizar os métodos de aquisição, estocagem, fornecimento
e recuperação de material, adotando-se formulários de fácil
entendimento;
 
g) controlar os gastos de manutenção, mediante o confronto dos
serviços prestados com a despesa realizada;
 
h) estabelecer um sistema de processamento rápido dos débitos
da Administração, para maior facilidade de pagamento.
...
  
Anos após, já no regime militar, nova tentativa de modernização da máquina
foi posta a efeito, por meio do Decreto-Lei nº 200, de 1967. Nesse período, a
vertente de planejamento ganhou acentuada importância, num ambiente
institucional de elevados centralismo político e presença do Estado no setor
produtivo. Ganhou força a administração indireta e a descentralização
administrativa, com coordenação e controle. Fortemente valorizados nos
regimes militares, para os servidores o sistema de mérito e a estruturação de
cargos públicos conquistaram acentuado avanço.
 

Grande impulso foi dado à presença do Estado em setores da economia por

meio da criação de empresas de governo, na forma de sociedades de economia
mista e empresas públicas; de autarquias; e também de organismos
independentes, que eram as fundações públicas.

O DL 200-
67 estabeleceu ampla descentralização executória na Administração Pública,
sendo mantido, contudo, o absoluto controle político, por meio da nomeação de
altos gestores e cadeias inteiras de comando que fossem alinhadas com o
regime.  
Decreto-Lei nº 200, de 1967..
 

Art. 10 - A execução das atividades da Administração Federal

deverá ser amplamente descentralizada.

§ 1º A descentralização será posta em prática em três planos

principais:

a) dentro dos quadros da Administração Federal, distinguindo-se

claramente o nível de direção do de execução;

b) da Administração Federal para a das unidades federadas,

quando estejam devidamente aparelhadas e mediante convênio;

c) da Administração Federal para a órbita privada, mediante

contratos ou concessões.

§ 2° Em cada órgão da Administração Federal, os serviços que

compõem a estrutura central de direção devem permanecer
liberados das rotinas de execução e das tarefas de mera
formalização de atos administrativos, para que possam
concentrar-se nas atividades de planejamento, supervisão,
coordenação e controle.

§ 3º A Administração casuística, assim entendida a decisão de

casos individuais, compete, em princípio, ao nível de execução,
especialmente aos serviços de natureza local, que estão em
contato com os fatos e com o público.

§ 4º Compete à estrutura central de direção o estabelecimento

das normas, critérios, programas e princípios, que os serviços
responsáveis pela execução são obrigados a respeitar na solução
dos casos individuais e no desempenho de suas atribuições.

§ 5º Ressalvados os casos de manifesta impraticabilidade ou

inconveniência, a execução de programas federais de caráter
nitidamente local deverá ser delegada, no todo ou em parte,
mediante convênio, aos órgãos estaduais ou municipais
incumbidos de serviços correspondentes.

§ 6º Os órgãos federais responsáveis pelos programas

conservarão a autoridade normativa e exercerão controle e
fiscalização indispensáveis sobre a execução local, condicionando-
se a liberação dos recursos ao fiel cumprimento dos programas e
convênios.

§ 7º Para melhor desincumbir-se das tarefas de planejamento,

coordenação, supervisão e controle e com o objetivo de impedir o
crescimento desmesurado da máquina administrativa, a
Administração procurará desobrigar-se da realização material de
tarefas executivas, recorrendo, sempre que possível, à execução
indireta, mediante contrato, desde que exista, na área, iniciativa
privada suficientemente desenvolvida e capacitada a
 desempenhar os encargos de execução.

§ 8º A aplicação desse critério está condicionada, em qualquer

caso, aos ditames do interesse público e às conveniências da
segurança nacional.
...
 
 

Percebe-se neste trecho do decreto que se tratava de uma descentralização

apenas operacional. Nela, inexistia qualquer aspecto de liberdade
administrativa real.

Outra grande novidade trazida pelo DL 200-67 foi a adoção da contratação no

regime da CLT para os trabalhadores das autarquias, das empresas públicas e
das sociedades de economia mista. Esse dispositivo garantiu a necessária
flexibilidade nas relações de emprego dessas organizações, por meio da
captação de profissionais de mercado, que poderiam ser contratados e
demitidos sem os entraves burocráticos existentes no caso da administração
direta.

 
Decreto-Lei nº 200, de 1967
...
Art . 182 - Nos casos dos incisos II e III do art. 5º e no do inciso
I do mesmo artigo, quando se tratar de serviços industriais, o
regime de pessoal será o da Consolidação das Leis do Trabalho;
nos demais casos, o regime jurídico do pessoal será fixado pelo
Poder Executivo.
...
 
O DL 200-67 possibilitou a descentralização que as entidades da administração
indireta necessitavam para atuar em seus nichos de mercado. Senão, o
engessamento em uma máquina gigantesca tornaria inviável qualquer
possibilidade de sucesso.
A iniciativa que se seguiu datou do ano de 1979 e foi lançada pelo último
governo do regime militar. Tratou-se do Programa Nacional de
Desburocratização, criado pelo Decreto-Lei nº 83.740, de 1979, que tinha a
condição de ministério extraordinário, com o intuito de dinamizar e simplificar o
funcionamento da Administração Pública Federal.  

Decreto-Lei nº 83.740, de 1979

...
Art. 3º O programa terá por objetivo:
 
a) contribuir para a melhoria do atendimento dos usuários do
serviço público;
 
b) reduzir a interferência do Governo na atividade do cidadão e do
empresário e abreviar a solução dos casos em que essa
interferência é necessária, mediante a descentralização das
decisões, a simplificação do trabalho administrativo e a eliminação
de formalidades e exigências cujo custo econômico ou social seja
superior ao risco;
 
c) agilizar a execução dos programas federais para assegurar o
cumprimento dos objetivos prioritários do Governo;
 
d) substituir, sempre que praticável, o controle prévio pelo
eficiente acompanhamento da execução e pelo reforço da
fiscalização dirigida, para a identificação e correção dos eventuais
desvios, fraudes e abusos;
  
e) intensificar a execução dos trabalhos da Reforma
Administrativa de que trata o Decreto-lei nº 200, de 25 de
fevereiro de 1967, especialmente os referidos no Título XIII;
 
f) fortalecer o sistema de livre empresa, favorecendo a empresa
pequena e média, que constituem a matriz do sistema, e
consolidando a grande empresa privada nacional, para que ela se
capacite, quando for o caso, a receber encargos e atribuições que
se encontram hoje sob a responsabilidade de empresas do
Estado;
 
g) impedir o crescimento desnecessário da máquina
administrativa federal, mediante o estímulo à execução indireta,
utilizando-se, sempre que praticável, o contrato com empresas
privadas capacitadas e o convênio com órgãos estaduais e
municipais;
 
h) velar pelo cumprimento da política de contenção da criação
indiscriminada de empresas públicas, promovendo o
equacionamento dos casos em que for possível e recomendável a
transferência do controle para o setor privado, respeitada a
orientação do Governo na matéria.
...
 

Acerca desse movimento de simplificação cartorial, há que se reconhecer que a

burocracia excessiva contribui com a maior incidência de corrupção. Fica
patente que a burla de procedimentos detalhados, inúteis e dispensáveis
constitua campo propício para a simplificação, ou celeridade, mediante
recompensa indevida. Desburocratizar, então, implica diretamente na redução
da corrupção.
 
Um dos intuitos do Programa foi o de conter o danoso ritmo de crescimento da
máquina administrativa que fora promovido pelo DL 200-67, propiciando
condições para que a iniciativa privada ocupasse espaços então tomados pelo
Estado. Isso permitiria o recuo da atividade pública àquelas que lhe fossem
típicas. Esse foi o primeiro indicativo de que, anos mais tarde, haveria um forte
processo de rearranjo do Estado, com as privatizações.
 
A Nova República
 
Então, assistiu-se ao fim do regime militar, que deu abertura ao período
político-administrativo conhecido como Nova República. Era a transição
democrática, que necessitava alterar os rumos de uma máquina pública por um
lado dispersa e fragmentada em termos de estrutura, e, por outro,
excessivamente centralizada em termos de comando. Necessitava-se de algo
mais ágil e democrático, com entes públicos autônomos, voltados à missão
pública do Estado, com menor volume e maior capacidade de se movimentar,
conforme a dinâmica de uma democracia.

Acrescente-se a isso o movimento de globalização pelo qual o mundo tem

passado desde a década de 80, no qual se perceberam, em diversos países,
processos de reengenharia administrativa no setor público sendo levados a
efeito. O Brasil buscou esse rumo.

A reforma administrativa da Nova República

Em 1985, o Presidente da República José Sarney editou o Decreto nº 91.309,

de 1985, que dispunha sobre a Reforma da Administração Pública Federal, com
o qual incumbia ao Ministro de Estado Extraordinário para Assuntos de
Administração promover a execução do Plano de Reforma da Administração
Pública Federal, praticando ou propondo os atos necessários à sua efetivação.

 
Compunham o plano:

A reforma administrativa da Nova República, contudo, não logrou êxito, em

primeiro lugar devido a dificuldades com o Congresso Nacional. Recentemente
saído do autoritarismo político imposto pelo regime militar, o Congresso
encontrava-se fragmentado em partidos pequenos. O bipartidarismo ARENA–
MDB fora substituído por um multipartidarismo incipiente, o que dificultava a
formação de uma base de apoio aos planos de governo que fosse consistente.
Além disso, a crise econômica ganhou forte importância, tendo sido lançado o
Plano Cruzado, que visou pôr ordem na economia e conter a inflação galopante
de então.
 
O debate da reforma administrativa acabou, por fim, perdendo importância
diante de questões ligadas ao tamanho do mandato presidencial, que fora
reduzido de seis para cinco anos, e também sobre necessidade de alterações no
sistema de governo brasileiro.

A Constituição de 1988

 
Ainda no início do governo de José Sarney, instalou-se a Assembleia Nacional
Constituinte, com o objetivo de elaborar uma nova Constituição para o País,
promulgada em 1988.
 
Acerca da Administração Pública, foram as seguintes algumas das inovações
trazidas pela Constituição de 1988:

 
É certo que a ascensão do município à condição de ente federado acarretou a
principal alteração da estrutura administrativa promovida pela Carta.
 
A partir de então, deixou de existir a figura do Decreto-Lei, tão empregado para
a propositura das reformas administrativas pelo Executivo sem a participação
do Congresso. Com isso, por meio do novo instituto da Medida Provisória, as
políticas administrativas lançadas pelo Executivo passaram a ser deliberadas
pelo Legislativo. Nesse processo, os projetos de autoria do Presidente da
República são analisados pela Câmara, depois pelo Senado e, finalmente, pela
Câmara novamente, nesse último retorno exclusivamente acerca das
modificações apresentadas pelos senadores. Somente então vai à sanção e
conversão em Lei.

Especificamente, quanto à reforma proposta pelo Presidente Sarney, a

Constituição de 1988 trouxe, em seu artigo 24, do Ato das Disposições
Constitucionais Transitórias, referência à reforma administrativa de 1985,
deixando definida a necessidade de que uma reforma dessa natureza devesse
ser levada a efeito, em até 18 meses, a partir da promulgação da nova Carta. 
 Art. 24- A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios
editarão leis que estabeleçam critérios para a compatibilização de
seus quadros de pessoal ao disposto no art. 39 da Constituição e à
reforma administrativa dela decorrente, no prazo de dezoito
meses, contados da sua promulgação.

No governo subsequente, tendo sido encontrado um considerável déficit

público, o Presidente Collor promoveu acentuado desmonte da máquina
administrativa, com achatamento salarial dos servidores, ditos por ele como
sendo “marajás”. Servidores não estáveis foram demitidos e aqueles que o
eram foram postos em disponibilidade. Collor considerava a máquina
administrativa por demais ineficiente e incapaz de contribuir com o avanço do
Estado e da economia nacionais – era um verdadeiro “elefante branco”,
segundo ele.

 
Na época, o governo vislumbrou adotar o modelo do Estado mínimo com contas
públicas saneadas, o que seria condição indispensável para a atração de
investimentos externos, que abriria uma presença brasileira mais competitiva
no cenário estrangeiro. 
 
Com o impeachment, Collor foi sucedido pelo vice, Itamar Franco, que lançou o
bem sucedido Plano Real. Esse sucesso possibilitou ambiente político e
institucional necessários a uma Reforma Administrativa em novos moldes,
proposta no governo seguinte, do Presidente Fernando Henrique Cardoso, que
teve no ministro Bresser Pereira, da Administração Federal e Reforma do
Estado (MARE), seu principal mentor.
 

O governo de FHC ficou conhecido pela onda de privatizações, realizadas com o

objetivo de promover acentuado recuo no tamanho da máquina pública. A
telefonia foi o principal exemplo disso. Nessa situação, o Estado, por meio das
agências reguladoras, passou a exercer o papel de regulamentador/fiscalizador
de uma atividade pública provida pelo mercado, livre da ação direta do
governo. Uma questão que os críticos das privatizações colocam diz respeito ao
destino dado aos patrimônios das empresas privatizadas.

parte desse período o Programa de Desligamento Voluntário (PDV),

amplamente empregado na Administração, na forma da Lei nº 9.468, de 1997.
O PDV tinha como objetivo incentivar pecuniariamente demissões espontâneas
de servidores públicos estáveis. Despreparados para o empreendedorismo da
iniciativa privada, contudo, muitos desses servidores constituíram negócios
próprios que, em curto tempo, resultaram em falência. Ainda hoje tramita no
Congresso Nacional projeto de lei que visa anistiar os servidores optantes do
PDV, com o forte argumento de que se tratou de verdadeiro “estelionato
oficial”, uma vez que nem todas as promessas feitas pelo governo foram
cumpridas, como a de prestar apoio e assessoria ao empreendedorismo dos
servidores que aderissem ao Programa.
 

FHC descreveu sua Reforma Administrativa Gerencial no Plano Diretor da

Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE). A inovação do plano estava nas
premissas da reforma, que propunha adotar na gestão pública práticas comuns
às empresas privadas.

Até o final de seu primeiro mandato, FHC fez aprovar no Congresso duas
emendas constitucionais, promulgadas em 1998, com a finalidade de preparar
o caminho legislativo para a adoção de sua reforma gerencial. Uma delas foi a
Emenda nº 19, que dispôs sobre princípios e normas da Administração Pública,
servidores e agentes públicos. A outra foi a Emenda nº 20, que modificou o
sistema de previdência social do servidor.
 
A Emenda nº 19:

 
Já a Emenda nº 20:

Tendo promulgadas as duas emendas constitucionais no último ano de seu

primeiro período de governo, após se reeleger, FHC extinguiu o MARE e
transferiu a reforma administrativa para a pasta do Planejamento, Orçamento e
Gestão (MPOG). Nesse momento, Bresser Pereira deixou o governo, sem ter
conseguido implementar, minimamente que fosse, sua reforma gerencial.
 
Antes do final de seu segundo mandato, e considerando insuficientes as
modificações levadas a efeito pela Emenda nº 20 no sistema previdenciário do
servidor público, FHC encaminhou ao Congresso nova proposta de alteração
constitucional, que somente foi aprovada já no governo subsequente – a
Emenda nº 41, de 2003.
 
Outro fato relevante do período FHC foi a aprovação, durante seu segundo
mandato, da Lei de Responsabilidade Fiscal, a Lei Complementar nº 101, de
2000, que impôs forte ajuste fiscal e planejamento nos orçamentos públicos da
União, Estados e Municípios. A LRF propiciou a necessária transparência do
gasto público, além de condicionar a realização de despesa à capacidade de
arrecadação.
 
Depois disso, veio o governo Lula, que não apresentou proposta de reforma
administrativa. Presenciou-se a continuidade da política de privatizações, sendo
merecedora de destaque apenas a emenda constitucional que tratou, mais uma
vez, do sistema previdenciário do servidor público. Foi a Emenda nº 47, de
2005. 

Críticos do governo destacam o grande aumento do número de cargos

comissionados na Administração durante esse período, providos mais por
critérios partidários do que propriamente por mérito ou especialização de
ordem técnica.

Com isso, os servidores públicos empossados a partir da criação dos fundos

passarão a ter suas aposentadorias limitadas ao teto pago pelo INSS ao
trabalhador do regime geral de previdência. 

Passados todos esses governos, planos e tentativas de reforma, percebe-se

que, de fato, a Administração Pública tem evoluído, inobstante o insucesso e os
resultados parciais de incontáveis iniciativas de aprimoramento gerencial. Há
uma grande contingência de fatores políticos, institucionais e econômicos que
compuseram o plano de fundo das reformas propostas e aqui destacadas.

As tecnologias da informação

 
Aspecto merecedor de menção tem sido o emprego de tecnologias da
informação na automação de procedimentos. No Decreto-Lei nº 39.605, de
1956, JK demonstra preocupação com a adoção de um sistema de comunicação
que produza a distribuição rápida dos papéis, maior segurança nas
informações, controle do andamento dos processos e funcionamento mais
dilatado do expediente de protocolo. Isso denuncia a carência dos recursos
tecnológicos à época, atualmente existentes e muito bem empregados pela
Administração.
 
Prova dessa eficiência tem sido, por exemplo, o processo legislativo eletrônico
das Casas do Congresso, que oferecem ao cidadão o conhecimento amplo e
pontual da elaboração das leis. Outro exemplo de agilidade é a forma com que
o INSS concede benefícios, com agendamento marcado e controle automático
do histórico previdenciário do trabalhador. Outros exemplos são o Sistema
Integrado de Administração Financeira do Governo Federal (SIAFI), o SIGA
BRASIL, e as páginas de governo na Internet, com toda sorte de informações e
conhecimentos sistematizados.
 
Temos, hoje, acentuada preocupação com o desenvolvimento do servidor,
explicitamente expressa nas escolas de governo, dentre as quais se destacam a
Escola Nacional de Administração Pública (ENAP), do Executivo, e o Instituto
Legislativo Brasileiro (ILB), do Senado Federal, que, em conjunto com o Centro
de Formação da Câmara dos Deputados (CEFOR), têm proporcionado aos
servidores do Senado, da Câmara e de outros órgãos conveniados a
capacitação de que necessitam para o desempenho eficiente de suas funções.

A Lei de Acesso à Informação

Outro aspecto notável, que contribui sobremaneira com a eficiência geral, é o

controle social cada vez mais atento e bem informado. Mencione-se a Lei de
Acesso à Informação, Lei nº 12.527, de 2011, que visa garantir o acesso a
informações, previsto em dispositivos constitucionais, com as seguintes
diretrizes:

 
Apesar disso, percebe-se na Administração ainda haver patrimonialismo,
desperdício e casos de corrupção. Quem sabe se houvesse ações mais
eficientes na redução desses desvios, restaria espaço mais amplo para a
implantação de uma máquina administrativa predominantemente eficiente e
orientada à finalidade pública do Estado.
 
Levadas a efeito, efetivamente, sobressaem-se as restrições previdenciárias
aplicadas aos servidores públicos, para os quais foram dedicadas três emendas
constitucionais (nos 20, 41 e 47). Enquanto isso, uma série de dispositivos
constitucionais importantes permanece sem efeito, aguardando pela aprovação
de leis ordinárias e complementares que lhes proporcionem regulamentação.
   

A Administração Pública brasileira sempre se pautou pela prática político-

administrativa de seus altos gestores, em um modelo predominantemente
híbrido, no qual tendências teoricamente excludentes se mesclaram de forma
mais ou menos evidente cada uma delas, o que dependeu da situação e do
momento vivido.
 
Agora que já conhecemos como se deu a evolução histórica da Administração
Pública brasileira, com as diversas tentativas de modernização, vamos
descrever e apontar os aspectos e o encadeamento organizacional dos modelos
patrimonialista, burocrático e gerencial, na máquina estatal do país. Serão aqui
pontuadas características, práticas e resultados dos três tipos de administração,
com o intuito de fortalecer a nossa visão crítica perante diversas situações.
 
Em uma abordagem geral, a administração do Estado pode ser:

São esses os três modelos básicos, que muitas vezes se misturam ou se

alternam, conforme a contingência política e administrativa de momento. Numa
máquina pública com o porte e a complexidade da brasileira, por exemplo,
observa-se a incidência dos três modelos, de forma mais ou menos evidente.

O Patrimonialismo
 

Há que se ter em vista que a forma com que se

administra o Estado está diretamente associada à sua própria natureza e
concepção, que, no caso brasileiro, é a república, ou res publica – coisa pública.
Numa república, o interesse do Estado é o bem comum, que é de todos e a
todos deve servir. Qualquer emprego da máquina pública que se afaste desse
objetivo resulta em desvio de finalidade. Portanto, o Estado republicano exclui,
de imediato, a gestão patrimonialista.
 
O patrimonialismo é originário dos regimes absolutistas, onde o soberano,
proprietário do Estado, delegava a administração entre os seus – fossem eles
nobres ou não –, que ao rei devendo obediência, priorizavam a defesa dos
interesses particulares do monarca, em detrimento do interesse público. Tanto
o povo quanto a administração serviam ao rei.

No Brasil, a gestão patrimonialista foi adotada desde a fase colonial, em que

porções de terras eram concedidas pelo monarca aos seus donatários, sem que
isso implicasse contrapartida para o bem comum da coletividade. Naquele
tempo, o bem particular da autoridade se confundia com o patrimônio do
Estado, sendo ambos utilizados indistintamente, conforme a conveniência do
detentor. Foi assim durante o período imperial, indo até a República Velha, na
década de 1930, com a adoção da burocracia weberiana.

Embora isso aparente ser história passada, engana-se quem considere o

patrimonialismo extinto da Administração brasileira. Com o tempo e a máscara
do interesse público, o hábito de “dar-se jeito para tudo” demonstrou ser o
patrimonialismo bastante presente, ainda, na atualidade.
 
A gestão patrimonialista é, em essência, fisiológica, pois se baseia na troca de
favores, no “toma-lá-dá-cá” clientelista, com a finalidade de garantir vantagens
pessoais, conforme os interesses individuais, sem considerar o bem comum.
Pode ser encontrada, de forma velada e discreta, dentro das estruturas
administrativas dos órgãos de governo.
 
Uma das características mais evidentes de uma gestão patrimonialista é a
inobservância de regras formais. Regras restringem a livre ação do
administrador, e o gestor patrimonialista busca ter amplitude de ação para a
prática do benefício próprio. Quando há regras, estas são pouco divulgadas e
conhecidas, o que favorece o desvio. Sob esse aspecto, a Constituição
estabeleceu os princípios da impessoalidade e da legalidade ao administrador
público, com o intuito de prevenir a prática patrimonialista.

O gestor patrimonialista não aprecia a renovação de quadros. Essa situação é

típica de órgãos que mantêm gestores em cargos de chefia ou de direção por
longos períodos. Quando o gestor deixa um cargo é para assumir outro de
hierarquia igual, ou superior. Essa perpetuação na gestão desestimula os novos
talentos e o surgimento de lideranças. Toda organização bem administrada
deve promover a formação de líderes e a capacitação continuada de seus
servidores em habilidades gerenciais, com o intuito de ascensão às funções
comissionadas típicas de servidores efetivos.  

Outro indício de patrimonialismo é a falta de programas de formação e

capacitação de servidores. O gestor patrimonialista teme ser superado e
substituído por outro que possua desempenho superior ao seu, conquistado a
partir de ações de capacitação. Por isso previne-se, deixando de priorizar entre
suas práticas administrativas a busca pela plena formação e capacitação
funcional de seus colaboradores.
 
Privilégios funcionais, injustiça distributiva, nepotismo e corrupção são desvios
comuns em gestões patrimonialistas. É certo que os resultados de uma
administração dessa natureza surtam efeito vantajoso apenas para o “dono do
cargo”. Por isso, o patrimonialismo se encontra totalmente desassociado da
eficiência e do espírito público.

Prova de que o patrimonialismo é ainda presente na Administração brasileira foi

a edição, pelo Supremo Tribunal Federal, da Súmula Vinculante nº 13, de 2008,
que estabeleceu como inconstitucional a prática do nepotismo nos casos que
especifica. No nepotismo, a escolha entre familiares da autoridade nomeante
para os cargos de agentes públicos afasta a seleção por mérito objetivo.

O Modelo Burocrático
 
Como alternativa a essa forma personalista de gestão surgiu o modelo
burocrático de administração, onde o privilégio deu lugar ao mérito. Trata-se a
burocracia de um modelo administrativo idealizado pelo sociólogo alemão Max
Weber, estando associado a cinco princípios básicos: hierarquia, normatização,
capacitação, especialização e meritocracia.
 
Nesse modelo, a gestão desatenta e a falta de critério são substituídas pelo
controle extremo, com normas rígidas a serem seguidas. Num Estado de
tamanho limitado, como o liberal, essa forma de gestão surte resultados
eficientes. Exemplo disso foi a adoção do modelo de administração weberiana
na Alemanha, Estado liberal, após a I Guerra Mundial, em uma experiência que
ficou conhecida como República de Weimar. Os resultados foram tão eficientes
em termos de máquina estatal, que tornaram possível àquele país promover a
II Guerra Mundial.
 
Num Estado social, entretanto, esse formalismo excessivo do poder racional-
legal acaba por obstruir o ritmo e a dinâmica da Administração, que, em meio a
tantas normas e procedimentos, perde agilidade na consecução de suas
políticas públicas. Evitam-se abusos e usos indevidos, como a corrupção, o
nepotismo e a prática patrimonialista, mas perde-se o foco na prestação do
bom serviço público, na agilidade e na qualidade do resultado para a
sociedade. 

Essa é a crítica que se faz à

burocracia. A Administração volta-
se para si mesma, para o formalismo, para o meio, para a minúcia do
procedimento, deixando de atentar-se para a eficiência e a qualidade do serviço
prestado.

No Brasil, uma solução que o constituinte de 1988 deu para a necessidade de

agilidade na consecução de políticas públicas em face da urgência das normas
legais foi a criação do instrumento legislativo da Medida Provisória Presidencial.
Foi uma evolução do Decreto-Lei, com a diferença de que a medida provisória
perde seus efeitos caso não seja apreciada e aprovada pelo Congresso em
tempo determinado. 

Como na burocracia toda política pública necessita de autorização legal do

Legislativo, devendo ser prevista em lei, há que existir um instrumento de
aplicação imediata, que permita a adoção de medidas rápidas em face da
dinâmica nacional. A medida provisória atende a isso. Uma vez editada e
apresentada ao Legislativo, surte efeitos imediatos. Enquanto isso, o Congresso
passa a dispor do prazo de 120 dias – 60 dias, prorrogáveis por mais 60 dias –
para convertê-la em lei ordinária, com ou sem alterações. 

Se por um lado fica evidente que o patrimonialismo é incompatível com a

finalidade pública, com o crescimento da Administração, tanto em volume
quanto em complexidade, descobriu-se que a pouca agilidade imposta pelo
modelo burocrático, com suas regras e procedimentos, acabava por
comprometer o resultado da Administração. É certo que a agilidade seja um
pressuposto necessário da ação administrativa, necessitando-se, então, que
haja alternativa ao modelo burocrático que garanta a necessária agilidade, sem
abrir-se caminho para o patrimonialismo.

O Modelo da Administração Gerencial (gerencialismo)  

 
Nesse tipo de gestão pública, o cidadão passa a ser visto como cliente que
investe no Estado através dos impostos que recolhe. Deve ele, portanto, ter o
respectivo retorno na forma de serviços públicos bem providos e administrados.
Semelhantemente à lógica do mercado, em que o dono do negócio recebe seus
lucros, o “dono do Estado”, que é o cidadão, recebe seu “lucro” na forma do
atendimento com qualidade de suas necessidades por parte da Administração.
 
São metas do gerencialismo:

 
A palavra “eficiência”, incluída dentre os princípios constitucionais da
Administração pela Emenda nº 19, traduz bem o espírito de uma gestão
gerencial.
 
A Reforma Administrativa do governo FHC, descrita no Plano Diretor da
Reforma do Aparelho do Estado (PDRAE), de 1995, propôs a adoção de critérios
gerenciais, típicos da administração privada das empresas de mercado, no
contexto da Administração Pública. Nesse sentido, a burocracia paralisante
seria substituída por um modelo gerencial mais livre e autônomo, com
indicadores de desempenho e foco no atendimento das necessidades do cliente-
cidadão.

A administração pública gerencial não rejeita os princípios da burocracia que se

propõe em suceder; pelo contrário, baseia-se:

 
A grande diferença reside na forma de controle, que passa da área-meio, com
foco nos processos, para a área-fim, com foco nos resultados, aferidos por
intermédio de indicadores de qualidade.
 
São todas estas questões para as quais o administrador terá que dar resposta
no modelo gerencial.
 
Outra diferença reside na qualidade e quantidade das regras, que devem ser
flexíveis o suficiente para viabilizar o sucesso da gestão gerencial, em face de
um cenário vivo e pleno de mudanças que a dinâmica nacional a cada dia
apresenta. No modelo de gestão gerencial é mais natural e corriqueira a relação
do Estado com as entidades privadas e as organizações sociais.

O modelo gerencial é baseado na confiança que se deposita no agente público,

sem prescindir-se do controle, da fiscalização e da medição de resultados. No
modelo, há descentralização decisória, com estruturas menos hierarquizadas e
mais horizontalizadas. É um modelo que favorece a criatividade, o
autodesenvolvimento e a qualidade de vida laboral para o servidor. É um
ambiente que, ao reduzir a rigidez do formalismo, propicia a iniciativa lúcida e
responsável.

 
São alguns dos princípios da administração pública gerencial:
 

 orientação para resultados e disposição para obter resultados

mesmo com recursos escassos;
 foco no cidadão – usuário;
 aumento da eficácia e eficiência;
 transparência dos processos decisórios;
 responsabilização e trabalho em equipe.
 
É certo que futuras reformas administrativas devam visar à forma gerencial de
lidar com a coisa pública. Para tanto, há que se fortalecerem os dispositivos de
controle e fiscalização internos e externos, de maneira que impeçam, ainda
mais, o avanço do patrimonialismo, sem que isso resulte em restrições ao
movimento da máquina pública. Deve-se, da mesma forma, buscar incutir com
maior destaque a finalidade pública como valor máximo da atividade.
Profissionalização; emprego de tecnologias; adoção de legislações flexíveis;
equilíbrio nas contas são também elementos necessários à reforma gerencial.

Vimos até aqui os três modelos básicos de administração pública, que muitas
vezes se misturam ou se alternam, conforme a contingência política e
administrativa de momento.

Vamos conhecer agora, o mais significativo movimento de modernização das

práticas administrativas que se tem noticia nas últimas décadas de nossa
história - . o Plano Diretor de Reforma do Aparelho do Estado brasileiro - que
pretendeu estabelecer e consolidar o modelo gerencial na Administração Pública
diante da crise passada pelo estado moderno nas décadas de 1980 e seguinte.

 
No final do século XX, o avanço generalizado da presença do Estado,
especialmente no domínio da economia, sofreu forte abalo de ineficiência,
especialmente em face dos exageros do modelo. O acirramento da crise no
modelo do Estado do Bem Estar Social – Welfare State, havido a partir da
década de 70, chegou à década de 1990 provocando, em diversos países,
especialmente na Inglaterra e nos Estados Unidos, uma tendência ao
movimento de retorno ao liberalismo, com seu Estado mínimo (neoliberalismo),
que, por ser utópico, já houvera fracassado nas décadas de 1930-40.
 
No Brasil, por exemplo, o Estado possuía companhias aéreas (VASP e VARIG);
possuía fábrica de aviões (EMBRAER); possuía supermercados – Companhia
Brasileira de Alimentos (COBAL); minerava ferro (VALE); produzia aço (CSN);
possuía hotéis (Brasília Palace Hotel e Hotel Nacional, em Brasília); prestava
diretamente serviços de telefonia (TELEBRAS) – todas essas atividades, dentre
outras, típicas da iniciativa privada. 

É certo que toda essa presença oficial na vida nacional onerou por demais as
contas públicas, uma vez que o Estado, em nenhum país do mundo, costuma
ser bom gestor de empreendimentos de produção. Isso agravou,
consequentemente, a crise econômica interna, com descontrole fiscal. Daí
resultou redução de crescimento, desemprego e inflação. Era esse o cenário do
início dos anos 1990. A crise do Estado estava levando à desaceleração
econômica dos países, com mergulho na recessão. No Brasil, isso não era
diferente.

A globalização

Acrescente-se, ainda, que a globalização da

economia tornou a competição entre os países
muito mais acirrada, e o Estado não poderia
continuar a representar empecilho ao
desenvolvimento da economia brasileira, que
necessitava conquistar espaço no cenário
internacional, inclusive para reverter a situação
de balanço comercial desfavorável, onde as
importações superavam as exportações. A
política nacional de substituição de importações
de então não lograva o êxito pretendido. Carecia-se de um modelo estatal mais
barato, menos hierarquizado, mais livre, menos participativo/concorrente, e
mais fiscalizador, com menor rigidez de procedimentos, menos normas e
regulamentos mais flexíveis.
 
Formou-se, então, ambiente político propício para mudanças no modelo de
gestão, do formato burocrático, e estruturalista, para o formato gerencial, cujos
fundamentos mencionamos no tópico anterior. Para tanto era necessário,
contudo, alterar-se a Constituição de 1988, que não previra originalmente essa
necessidade e houvera, inclusive, acarretado forte movimento em direção
oposta, rumo ao modelo burocrático, anacrônico e incapaz de dar as respostas
de eficiência tão necessárias naquele momento. Isso se percebe na aplicação
indistinta do instituto da estabilidade no emprego para todos os servidores da
Administração Direta, absolutamente desvinculado de requisitos mínimos e
indispensáveis de desempenho funcional.
Editado no governo FHC, o Plano Diretor da Reforma do Aparelho do Estado
(PDRAE) lançou as bases da Reforma Administrativa Gerencial, que seria levada
a efeito pelo Ministério da Administração Federal e Reforma do Estado (MARE),
comandado por Bresser Pereira.  

Segundo o PDRAE, dada a crise do Estado e o irrealismo da proposta neoliberal

de torná-lo mínimo, era necessário reconstruir o Estado, de forma que ele não
apenas garantisse a propriedade e os contratos, mas também exercesse seu
papel complementar ao mercado na coordenação da economia e na busca da
redução das desigualdades sociais.
 
Reformar o Estado significava melhorar não apenas a organização e o pessoal
do Estado, mas também suas finanças e todo o seu sistema institucional-legal,
de forma a permitir que esse tivesse uma relação harmoniosa e positiva com a
sociedade civil.
 
A reforma do Estado permitiria que seu núcleo estratégico tomasse decisões
mais corretas e efetivas, e que seus serviços – tanto os exclusivos, que
funcionavam diretamente sob seu comando, quanto os competitivos, que
estavam apenas indiretamente subordinados na medida em que se
transformassem em organizações públicas não estatais – operassem muito
mais eficientemente.

Diagnóstico: Em seu diagnóstico, o Plano apontou que, como resultado do

retrocesso burocrático de 1988, houve um encarecimento significativo do
custeio da máquina administrativa, tanto no que se referia a gastos com
pessoal como com bens e serviços, e acentuado aumento da ineficiência dos
serviços públicos. Chegou-se ao ponto de, em 1995, 36% dos gastos com
pessoal da União terem sido direcionados para o pagamento de inativos.  ,

Em relação à distribuição de servidores pelas esferas de governo, o Plano

mostrou que os estados empregavam praticamente a soma (49%) do que
empregavam municípios (26%) e a União (25%). Essa distribuição desigual em
favor dos efetivos estaduais se apresentou incompatível com o municipalismo
implantado na Constituição de 1988, que houvera transferido aos municípios
grande esfera de responsabilidades, no que diz respeito aos serviços públicos.
 
Do diagnóstico, ficou patente que a legislação brasileira refletia a ausência de
uma política de recursos humanos coerente com as necessidades do aparelho
do Estado:

Objet

ivos: Foram os objetivos globais do Plano:

 
A estratégia da reforma do aparelho do Estado foi concebida a partir de três
dimensões:

As emendas constitucionais da Administração Pública

 
As emendas do capítulo da administração pública foram fundamentais no
processo de transição para uma administração pública gerencial porque
incorporaram ou viabilizaram uma nova perspectiva em relação à gestão e ao
controle do aparelho do Estado. Os dispositivos compreendidos no projeto
foram de importância estratégica para a consecução da reforma administrativa,
contemplando os princípios e normas de gestão, as relações jurídicas dos
servidores com a administração e as prerrogativas dos três poderes para a
organização administrativa e a fixação de vencimentos dos cargos de seus
serviços auxiliares ou administrativos.
 
A primeira proposta cobriu o capítulo da administração pública e resultou, com
modificações, na Emenda nº 19, originalmente contemplando as seguintes
disposições, tendo algumas das quais não logrado êxito:
 
 O fim da obrigatoriedade do regime jurídico único, permitindo-se a volta
de contratação de servidores celetistas.
 
 A exigência de processo seletivo público para a admissão de celetistas e a
manutenção do concurso público para a admissão de servidores
estatutários.
 
 A flexibilização da estabilidade dos servidores estatutários, permitindo-se a
demissão, além de por falta grave, também por insuficiência de
desempenho e por excesso de quadros.
 
 No caso de exoneração por excesso de quadros, esta deveria obedecer a
critérios gerais estabelecidos em lei complementar, sendo os cargos
correspondentes automaticamente extintos, não podendo ser recriados
em um prazo de quatro anos.
 
  Possibilidade de se colocar servidores em disponibilidade com remuneração
proporcional ao tempo de serviço como alternativa à exoneração por
excesso de quadros.
 
 Permissão de contratação de estrangeiros para o serviço público, sempre
através de concurso ou processo seletivo público, desde que lei
específica o autorizasse.
 
 Limitação rígida da remuneração dos servidores públicos e membros dos
Poderes, inclusive vantagens pessoais, à remuneração do Presidente da
República.
 
 Limitação rígida dos proventos da aposentadoria e das pensões ao valor
equivalente percebido na ativa.
 
 Facilidade de transferência de pessoal e de encargos entre personalidades
políticas da Federação, a União, os Estados-membros, o Distrito Federal
e os Municípios, mediante assinatura de convênios.
 
 Eliminação da isonomia como direito subjetivo, embora mantivesse,
implicitamente, o princípio, que é básico para qualquer boa
administração. 
O sistema previdenciário público 
 

A proposta de emenda da Previdência (resultante, com modificações, na

Emenda nº 20) extinguiu a aposentadoria integral e as aposentadorias
precoces. A aposentadoria dos funcionários passou a ocorrer por idade, com
uma pequena correção para o tempo de serviço na regra de transição, sendo
proporcional à contribuição do servidor.
 
O sistema previdenciário público continuou distinto do setor privado, na medida
em que o Estado prosseguiu garantindo integralmente o sistema previdenciário
dos servidores, independentemente do seu nível de remuneração.