CONSÓRCIOS PÚBLICOS

De forma simplificada, os consórcios públicos podem ser conceituados como uma união de
esforços entre entes federativos, através da formalização de um ajuste que permite a criação
de uma pessoa jurídica específica para prestar determinado serviço.

O principal fundamento dos consórcios públicos é o chamado FEDERALISMO COOPERATIVO.

Trata-se de um modelo de federalismo baseado na cooperação entre os entes federados,
através do chamado “diálogo inter-federativo”. Tal ideia é expressa no artigo 241 da CRFB, que
traz o embasamento constitucional para a criação de consórcios públicos:

Art. 241. A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios disciplinarão por meio de lei os
consórcios públicos e os convênios de cooperação entre os entes federados, autorizando a gestão
associada de serviços públicos, bem como a transferência total ou parcial de encargos, serviços,
pessoal e bens essenciais à continuidade dos serviços transferidos

Outro fundamento é a importante noção de CONSENSUALIDADE no direito administrativo

contemporâneo. Tal ideia prega a substituição da clássica Administração Pública impositiva ou
autoritária por uma ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA CONSENSUAL, viabilizada principalmente
através de PARCERIAS. Estas parcerias podem ser parcerias publico-privadas (como as PPPs da
L11079 e os convênios firmados com particulares) ou parcerias publico-publicas (dentre as
quais se destaca o consórcio público, como uma parceria entre entes federativos).

A lei responsável por disciplinar a criação de consórcios públicos foi a Lei 11107/05, que assim
dispõe em seu art. 1º:

Art. 1o Esta Lei dispõe sobre normas gerais para a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios contratarem consórcios públicos para a realização de objetivos de interesse comum e
dá outras providências.

Essa lei trouxe importantes regras para a criação de consórcios públicos, dentre as quais
podemos destacar as seguintes:

- O consórcio público passa a ser tratado como um CONTRATO, em que pese o clássico
entendimento doutrinário de que possui natureza de convênio (tendo em vista a existência de
interesses convergentes entre os entes federativos).

Art. 3o O consórcio público será constituído por contrato cuja celebração dependerá da prévia
subscrição de protocolo de intenções.

- A celebração do consorcio fica condicionada à prévia autorização legislativa, que se dará

através da ratificação do “protocolo de intenções” pelo poder legislativo de cada ente
federado, conforme veremos.

- Passa a haver a exigência de PERSONIFICAÇÃO do consórcio. Em outras palavras, deve ser

criada uma pessoa jurídica específica para desenvolver a atividade objeto do consórcio. Essa
pessoa pode ser de direito público – caso em que será denominada de ASSOCIAÇÃO PÚBLICA
ou consórcio público de direito público - ou de direito privado – podendo ser denominada de
consórcio público de direito privado.

Art. 1º, § 1o O consórcio público constituirá associação pública ou pessoa jurídica de

direito privado.

De direito Associação
Público Pública
CONSÓRCIO
PÚBLICO
De direito
privado

A Associação Pública (consórcio público de direito público) consiste em uma pessoa jurídica de
direito público, criada por lei, e que integrará a administração indireta de todos os entes
consorciados.

Art. 6º, § 1o O consórcio público com personalidade jurídica de direito público integra a
administração indireta de todos os entes da Federação consorciados.

Por essas características, a doutrina majoritária indica que a Associação Pública seria uma
espécie de autarquia, mas especificamente uma AUTARQUIA INTERFEDERATIVA ou
TRANSFEDERATIVA, por integrar a Administração Indireta de diversos entes federativos. O
Código Civil de 2002 também parece aduzir no mesmo sentido:

CC 2002, Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:

IV - as autarquias, inclusive as associações públicas;

Quanto ao consórcio público de direito privado, em que pese a omissão do legislador, a

doutrina majoritária entende que também integrará a administração indireta dos entes
consorciados. No entanto, trata-se de pessoa jurídica de direito privado, que não se confunde
com uma autarquia.
OBS: Em provas objetivas, recomendamos que se adote o entendimento de que somente os
consórcios de direito PÚBLICO integram a Adm. Indireta dos entes consorciados, por ser a
previsão legal.

Qual o processo de criação de um consórcio público?

A celebração do consórcio público deve seguir um determinado procedimento traçado pela Lei
11107, o qual explicaremos de forma sucinta:

1) Protocolo de Intenções:
Inicialmente, os entes que pretendem se consorciar devem celebrar o chamado “PROTOCOLO
DE INTENÇÕES”.

Trata-se de uma espécie de minuta do futuro contrato de consórcio, que deve conter algumas
cláusulas essenciais previstas no art. 4º da Lei 11107, tais como a denominação, finalidade,
prazo de duração e sede do consórcio.

Observação: Por serem tratados como contratos pelo legislador, os consórcios devem ter
prazo determinado.

2) Ratificação legislativa:

Cada representante (cada ente federado) deverá aprovar o protocolo de intenções por sua
respectiva casa legislativa (Congresso Nacional, se União; Assembleia Legislativa, se Estado; e
Câmara de Vereadores, se Município).

A casa legislativa pode aprovar integral ou parcialmente (aprovação com reservas) o protocolo
de intenções. Se houver essa reserva e o consórcio for criado, teríamos um “consorciamento
parcial objetivo” (à semelhança do que ocorre na sistemática dos tratados).

Se um dos entes não obtiver a aprovação legislativa, não poderá participar do consorcio,
podendo este seguir com os demais. Nesse caso, teríamos um “consorciamento parcial
subjetivo”.

Ademais, se a ratificação for realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de

intenções, será necessária a homologação da assembleia geral do consórcio público, conforme
prevê o art. 5º, §3º.

Por fim, o §4º do art. 5º estabelece a desnecessidade dessa ratificação legislativa posterior se
o ente federado já tiver uma lei própria autorizando a sua participação no consórcio.

Lei 11107, Art. 5o O contrato de consórcio público será celebrado com a ratificação, mediante
lei, do protocolo de intenções.

§ 1o O contrato de consórcio público, caso assim preveja cláusula, pode ser celebrado por apenas
1 (uma) parcela dos entes da Federação que subscreveram o protocolo de intenções.
§ 2o A ratificação pode ser realizada com reserva que, aceita pelos demais entes subscritores,
implicará consorciamento parcial ou condicional.
§ 3o A ratificação realizada após 2 (dois) anos da subscrição do protocolo de intenções
dependerá de homologação da assembléia geral do consórcio público.
§ 4o É dispensado da ratificação prevista no caput deste artigo o ente da Federação que, antes
de subscrever o protocolo de intenções, disciplinar por lei a sua participação no consórcio
público.

Desta forma, verifica-se que o legislador sempre terá participação necessária, sendo inviável a
celebração de um consórcio público que não passe pelo crivo do legislativo (seja previa ou
posteriormente).
 3) Assinatura

Com a assinatura, a minuta consubstanciada no protocolo de intenções irá se tornar de fato

um contrato.

4) Criação da pessoa pública ou privada:

É a chamada PERSONIFICAÇÃO do consórcio, através de uma pessoa jurídica de direito público

(associação pública) ou de uma pessoa jurídica de direito privado (consórcio público de direito
privado).

OBS: Enquanto a associação pública será criada a partir da vigência das leis que ratificaram os
protocolos de intenções, o consórcio público de direito privado dependerá da inscrição de seus
atos constitutivos no registro competente, tal como ocorre com as pessoas privadas em geral.

Art. 6o O consórcio público adquirirá personalidade jurídica:

I – de direito público, no caso de constituir associação pública, mediante a vigência das leis de
ratificação do protocolo de intenções;
II – de direito privado, mediante o atendimento dos requisitos da legislação civil.

No caso de se revestir de personalidade jurídica de direito privado, o consórcio público ainda

sim sofrerá o influxo de normas de Direito Público, devendo observar as normas concernentes
à realização de licitação, celebração de contratos, prestação de contas e admissão de pessoal
(o qual será regido pela CLT).

CUIDADO! Os consórcios públicos de direito público são Associações Públicas e seu regime de
pessoal também é CELETISTA. O regime da CLT, hoje, portanto, só se aplica aos consórcios
públicos de direito PÚBLICO e PRIVADO. O tema sofreu alteração por meio da Lei nº
13.822/2019, que alterou o §2º do Art. 6º da Lei nº 11.107. Assim, com a publicação da Lei nº
13.822/2019, o regime de contratação de pessoal dos consórcios públicos com personalidade
jurídica de direito público passa a ser o mesmo dos consórcios públicos com personalidade
jurídica de direito privado: CELETISTA.
Note:
Regime de pessoal dos consórcios (§ 2º do art. 6º da Lei 11.107/2005)
Antes da Lei 13.822/2019 Depois da Lei 13.822/2019 (atualmente)
Art. 6º (...) Art. 6º (...)
§ 2º No caso de se revestir de personalidade § 2º O consórcio público, com personalidade
jurídica de direito privado, o consórcio jurídica de direito público ou privado,
público observará as normas de direito observará as normas de direito público no
público no que concerne à realização de que concerne à realização de licitação, à
licitação, celebração de contratos, prestação celebração de contratos, à prestação de
de contas e admissão de pessoal, que será contas e à admissão de pessoal, que será
regido pela Consolidação das Leis do regido pela Consolidação das Leis do
Trabalho - CLT. Trabalho (CLT), aprovada pelo Decreto-Lei nº
5.452, de 1º de maio de 1943.
Em que consiste o “Contrato de Rateio”?
O CONTRATO DE RATEIO é um instrumento que tem por objetivo principal apenas viabilizar a
transferência de recursos orçamentários do ente consorciado para o próprio consórcio.

Art. 8o Os entes consorciados somente entregarão recursos ao consórcio público mediante

contrato de rateio.

O objeto do contrato de rateio é simplesmente essa transferência de recursos orçamentários.

Com isso, o prazo máximo de vigência do contrato de rateio é de 1 ano, mesmo prazo de
vigência da lei orçamentária anual.

Mas a L11107 traz algumas exceções a esse prazo máximo, como nos casos de transferências
já previstas no Plano Plurianual (PPA) ou quando o consórcio público prestar serviço público
remunerado exclusivamente por tarifa. No primeiro caso, tendo o PPA prazo de 4 anos de
vigência, natural que o prazo do contrato de rateio também possa ser estendido. No segundo
caso, como a tarifa se refere à verba particular, que não envolve recurso do orçamento,
também é lógico que não haja essa limitação de vigência anual.

§ 1o O contrato de rateio será formalizado em cada exercício financeiro e seu prazo de

vigência não será superior ao das dotações que o suportam, com exceção dos contratos que
tenham por objeto exclusivamente projetos consistentes em programas e ações contemplados
em plano plurianual ou a gestão associada de serviços públicos custeados por tarifas ou outros
preços públicos.

O §2º ainda estabelece uma vedação para que os recursos transferidos sejam utilizados com
despesas genéricas. Assim, faz-se necessário discriminar as despesas.

§ 2o É vedada a aplicação dos recursos entregues por meio de contrato de rateio para o
atendimento de despesas genéricas, inclusive transferências ou operações de crédito.

Por fim, os §3º a 5º ainda trazem normas importantes relativas à transparência e o controle, à
legitimidade para a exigir o cumprimento das obrigações do contrato de rateio e a
possibilidade de exclusão do ente que não consignar em sua lei orçamentária as dotações
suficientes para as despesas assumidas por ele assumidas no consorciamento.

§ 3o Os entes consorciados, isolados ou em conjunto, bem como o consórcio público, são partes
legítimas para exigir o cumprimento das obrigações previstas no contrato de rateio.
§ 4o Com o objetivo de permitir o atendimento dos dispositivos da Lei Complementar no 101, de
4 de maio de 2000, o consórcio público deve fornecer as informações necessárias para que sejam
consolidadas, nas contas dos entes consorciados, todas as despesas realizadas com os recursos
entregues em virtude de contrato de rateio, de forma que possam ser contabilizadas nas contas
de cada ente da Federação na conformidade dos elementos econômicos e das atividades ou
projetos atendidos.
§ 5o Poderá ser excluído do consórcio público, após prévia suspensão, o ente consorciado que
não consignar, em sua lei orçamentária ou em créditos adicionais, as dotações suficientes para
suportar as despesas assumidas por meio de contrato de rateio.

E contrato de programa? Qual seria sua função?

O CONTRATO DE PROGRAMA, por sua vez, tem por objeto obrigações diversas, que não
envolvem diretamente o orçamento.
Pelo contrato de programa o ente pode transferir pessoal, bens e serviços para o consórcio,
com o fim de viabilizar a prestação da atividade.

Lei 11107, Art. 13. Deverão ser constituídas e reguladas por contrato de programa, como
condição de sua validade, as obrigações que um ente da Federação constituir para com outro
ente da Federação ou para com consórcio público no âmbito de gestão associada em que haja a
prestação de serviços públicos ou a transferência total ou parcial de encargos, serviços, pessoal
ou de bens necessários à continuidade dos serviços transferidos.

A lei permite que o contrato de programa seja celebrado entre o ente e o consórcio ou entre
os próprios entes consorciados.

Quanto ao prazo, o contrato de programa permanece vigente mesmo após a extinção do

consórcio. É um caso de ultratividade do contrato, para que o interesse público e os serviços
não sejam prejudicados.

§ 4o O contrato de programa continuará vigente mesmo quando extinto o consórcio público ou o

convênio de cooperação que autorizou a gestão associada de serviços públicos.

Para que seja melhor visualizada a distinção, veja o quadro que traçamos:

CONTRATO DE RATEIO CONTRATO DE PROGRAMA

- Tem por objeto a transferência de recursos
orçamentários dos entes para o consórcio. - Tem por objeto obrigações diversas, que não
envolvem a transferência de recursos
- Prazo de vigência de no máximo 1 ano (mesmo orçamentários, mas sim de servidores, bens ou
prazo do orçamento), salvo em se tratando de serviços para o consórcio.
obrigações previstas no PPA ou quando o
consórcio público prestar serviço público - Permanece vigente mesmo após a extinção do
remunerado exclusivamente por tarifa consorcio.

Responsabilidade nos Consórcios Públicos:

Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas obrigações do

consórcio público, conforme prevê o Decreto 6.017/2007, em seu art. 9.º. Desta forma, o ente
federativo somente responderá por obrigações do consórcio quando comprovada a
insolvência patrimonial deste.

“Art. 9º - Os entes da Federação consorciados respondem subsidiariamente pelas

obrigações do consórcio público.

Quanto aos agentes públicos responsáveis, o art. 10, PU da Lei prevê a AUSÊNCIA de
responsabilidade pelas obrigações contraídas pelo consórcio, mas a possibilidade de
responderem pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as disposições dos
respectivos estatutos.

Art. 10. (Vetado)

Parágrafo único. Os agentes públicos incumbidos da gestão de consórcio não
responderão pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público, mas
 responderão pelos atos praticados em desconformidade com a lei ou com as
disposições dos respectivos estatutos.

Na mesma linha, assim, prevê o PU do art. 9º do Decreto:

Parágrafo único. Os dirigentes do consórcio público responderão pessoalmente pelas

obrigações por ele contraídas caso pratiquem atos em desconformidade com a lei, os
estatutos ou decisão da assembleia-geral.”

Com base neste entendimento, a banca CESPE considerou INCORRETA a seguinte assertiva:
“Os consorciados de consórcio público respondem solidariamente pelas obrigações contraídas
pelo consórcio, mas os agentes públicos incumbidos da gestão do consórcio respondem
pessoalmente pelas obrigações contraídas pelo consórcio público.”

CUIDADO! No caso de EXTINÇÃO do consórcio público, excepcionalmente haverá

responsabilidade solidária dos entes consorciados pelas obrigações remanescentes, até que
haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação.

Art. 12, § 2o Até que haja decisão que indique os responsáveis por cada obrigação,
os entes consorciados responderão solidariamente pelas obrigações remanescentes,
garantindo o direito de regresso em face dos entes beneficiados ou dos que deram
causa à obrigação.

Retirada de ente da Federação:

A lei prevê a possibilidade de que um ente da federação se desligue do consórcio público. Para
tanto, é necessário ato formal de seu representante na assembleia geral do consórcio.
Ademais, tal retirada não poderá prejudicar as obrigações já constituídas, devendo ser
observado o contrato de programa.

Art. 11. A retirada do ente da Federação do consórcio público dependerá de ato formal
de seu representante na assembléia geral, na forma previamente disciplinada por lei.

§ 1o Os bens destinados ao consórcio público pelo consorciado que se retira somente

serão revertidos ou retrocedidos no caso de expressa previsão no contrato de consórcio
público ou no instrumento de transferência ou de alienação.

§ 2o A retirada ou a extinção do consórcio público não prejudicará as obrigações já

constituídas, inclusive os contratos de programa, cuja extinção dependerá do prévio
pagamento das indenizações eventualmente devidas.

Alteração e extinção do Consórcio Público:

Em atendimento ao princípio da simetria das formas, é necessária a ratificação por lei de todos
os entes consorciados para a alteração ou extinção do consórcio público, após aprovação em
assembleia geral.
 Art. 12. A alteração ou a extinção de contrato de consórcio público dependerá de
instrumento aprovado pela assembléia geral, ratificado mediante lei por todos os entes
consorciados.

§ 1o Os bens, direitos, encargos e obrigações decorrentes da gestão associada de

serviços públicos custeados por tarifas ou outra espécie de preço público serão
atribuídos aos titulares dos respectivos serviços.

Outras disposições importantes da Lei:

 A União somente participará de consórcios públicos em que também façam parte

todos os Estados em cujos territórios estejam situados os Municípios consorciados
(Exemplo: a União não pode celebrar um consórcio público com os Municípios de
Niterói e Duque de Caxias se o Estado do Rio de Janeiro não figurar também no
consorciamento).

 Os consórcios públicos, na área de saúde, deverão obedecer aos princípios, diretrizes e

normas que regulam o Sistema Único de Saúde – SUS.

 Nos termos do contrato, os consórcios poderão promover desapropriações e instituir

servidões administrativas, após declaração de utilidade ou necessidade pública, ou
interesse social, realizada pelo Poder Público.

 O consórcio público poderá ser contratado pela administração direta ou indireta dos
entes da Federação consorciados, dispensada a licitação.

 Os consórcios públicos poderão emitir documentos de cobrança e exercer atividades

de arrecadação de tarifas e outros preços públicos pela prestação de serviços ou pelo
uso ou outorga de uso de bens públicos por eles administrados ou, mediante
autorização específica, pelo ente da Federação consorciado.

 Os consórcios públicos poderão outorgar concessão, permissão ou autorização de

obras ou serviços públicos mediante autorização prevista no contrato de consórcio
público, que deverá indicar de forma específica o objeto da concessão, permissão ou
autorização e as condições a que deverá atender, observada a legislação de normas
gerais em vigor.

 É nula a cláusula de contrato de programa que atribuir ao contratado o exercício dos

poderes de planejamento, regulação e fiscalização dos serviços por ele próprio
prestados.

 É nula a cláusula do contrato de consórcio que preveja determinadas contribuições

financeiras ou econômicas de ente da Federação ao consórcio público, salvo a
doação, destinação ou cessão do uso de bens móveis ou imóveis e as transferências
ou cessões de direitos operadas por força de gestão associada de serviços públicos.

 Os entes da Federação consorciados, ou os com eles conveniados, poderão ceder-lhe

servidores, na forma e condições da legislação de cada um.
 Mediante previsão do contrato de consórcio público, ou de convênio de cooperação, o
contrato de programa poderá ser celebrado por entidades de direito público ou
privado que integrem a administração indireta de qualquer dos entes da Federação
consorciados ou conveniados. Neste caso, se a entidade deixar de integrar a
administração indireta do ente da Federação que autorizou a gestão associada, tal
contrato será automaticamente extinto.

 A União poderá celebrar convênios com os consórcios públicos, com o objetivo de

viabilizar a descentralização e a prestação de políticas públicas em escalas adequadas.