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Cidades2006-12-13 - Moura - Al-A Revitalização Urbana PDF
Cidades2006-12-13 - Moura - Al-A Revitalização Urbana PDF
A Revitalização Urbana
Contributos para a Definição de um Conceito Operativo1
Dulce Moura*, Isabel Guerra**, João Seixas*** e Maria ]oão Freitas****
Resumo: Este artigo é parte de um relatório mais vasto- Políticas Públicas de Revitalização:
reflexão para formulação estratégica e operacional das actuações a concretizar no QREN, de
Outubro de 2005 - que pretendia apontar conteúdos e formas de desenho de um potencial
programa em revitalização urbana inserido no próximo quadro comunitário.
Dada a mutação das sociedades, a diversidade de situações a considerar e a proliferação de
conceitos, a primeira preocupação foi a de situar o conceito de revitalização urbana no con
texto da diversidade de conceitos da mesma família: requalificação, reabilitação, renovação,
etc. Assentando num conceito englobante que define a revitalização urbana como um proces
so integrado de reanimação de parte da cidade e onde se podem incluir operações de vária
ordem, pretende-se depois estruturar uma tipologia de situações empíricas que permitam dar
corpo à diversidade potencial de intervenções em nome da referida revitalização urbana.
ção: reflexão para formulação estratégica e Espaços de reserva com potencialidade derivada,
1 Este artigo é parte do relatório Políticas Públicas de Revitalização: reflexão para formulação estratégica e operacional das actuações a concre
tizar no QREN, Outubro de 2005 onde participaram vários peritos .
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construção, estruturaram uma política pública onde da mercantilização dos valores fundiários e imobi-
os princípios da experimentação e da avaliação liários, pelo que foram definidas em termos de:
foram sempre suportados por um Estado forte e 1) desenvolvimento da planificação estraté-
interventor2. 1) gica, enquanto articulação entre agentes
Nos modelos de fragilização dos Estados 1) públicos e privados;
Providência – liberais, socio-democráticos ou 2) multiplicação das parcerias e equipas de
corporativistas-conservadores –, desenvolveram-se 1) gestão com a colaboração público-priva-
as novas premissas que coincidiram com uma 1) do, como meio de agilizar e flexibilizar a
maior liberalização por parte do Estado e das 1) gestão das questões territoriais;
instâncias públicas na actividade económica e 3) desenvolvimento de políticas de marketing
empresarial. E este período levou a alguns cená- 1) e promoção territorial aumentando a com-
rios territoriais recorrentes: 1) petitividade entre cidades no conceito de
– a diminuição do controlo do território por 1) um mercado global;
– parte das instâncias públicas com pressões 4) privatização, selectiva e algumas vezes
– fundiárias e imobiliárias por parte do 1) indiscriminada, de infra-estruturas e ser-
– sector empresarial; 1) viços que eram públicos (higiene, trans-
– a progressiva “privatização” da lógica 1) portes...).
– urbana nomeadamente de alguns serviços Mas a emergência do mercado globalizado,
– tradicionalmente de responsabilidade do novo capitalismo neoliberal (que vem procurar
– pública, processo aliás muito evidente ao a acessibilidade e o simbolismo das áreas centrais,
– nível das mobilidades e comunicações e contrariando as descontinuidades e os limites
– que está ainda hoje em curso; internos ao crescimento e à expansão da econo-
– a especialização de territórios em mono- mia), surge simultaneamente à propagação do
– cultivos urbanos, como o turismo, ou os paradigma do desenvolvimento sustentável e à
– usos vinculados ao entretenimento urbano, consolidação dos movimentos comunitários e
– e o desenvolvimento de problemas e ambientalistas.
– sectores urbanos que deixam de ter resposta As experiências do final do século xx per-
– eficaz (ex. habitação social nas grandes mitem definir a revitalização no contexto do
– cidades); planeamento estratégico das cidades e territórios,
– aumento da competitividade territorial como forma de contrariar o urban decline,
– entre municípios e regiões vizinhas; processo de deterioração e declínio das áreas
– a distribuição territorial desigual do in- centrais ou marginalizadas, mantendo a cidade
– vestimento, dirigida a sufragar projectos em constante renovação e procura de factores de
– ambiciosos de grandes firmas ou nomes da inovação.
– arquitectura, para crescimento e transfor-
– mação das áreas urbanas (cada espaço quer Conceitos e realidades que concorrem
– ter arquitectos – marca e edifícios – logo para a revitalização urbana
– singulares para se inserir no mapa global
– das imagens urbanas); ou Ao longo do tempo, a desactualização de
– o aumento da polarização territorial zonas da cidade – central ou periférica – chama-
– através da pauperização de territórios ram a atenção pela necessidade de lhes dar novas
– pouco apetecíveis ou em perda de valor por funções. Frequentemente, a oportunidade gerada
– razões várias. pelo envelhecimento de alguns dos equipamentos
Do ponto de vista dos processos, no final do e bens urbanos aí localizados chamam a atenção
século xx, as políticas territoriais não ficaram à para possíveis valorizações dos sítios em termos
margem da tendência generalizada do aumento imobiliários, culturais e sociais. A lógica de
da competitividade, da procura da inovação e intervenção urbana nesses espaços muda no
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Ver uma síntese das experiências francesas em reabilitação em http://www.urbanisme.equipement.gouv.fr/cdu/accueil/bibliographies/
rehabilitation/preface.htm
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tempo mas também opõe ideologias face à cidade, imagem de reforço dos valores e poder do Estado,
nem sempre reconciliáveis, dada a diversidade e “limpar” tecidos “insalubres” socialmente e
interesses. Surgem, assim, conceitos que, embora urbanisticamente, ou reorganizar a rede viária.
nem todos bem definidos, contêm simultaneamen- A ideia de renovação atinge, sobretudo, as
te uma ideia (teórica) e uma proposta de acção intervenções de larga escala, de transformação
sobre a cidade. É o caso dos conceitos de renova- integral. Implica, por isso, uma mudança estru-
ção urbana, reabilitação, requalificação. tural que abrange 3 dimensões básicas:
● dimensão morfológica (forma da cidade e
O conceito da renovação urbana é marcado ● funções a ela associadas que podem desa-
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– na paisagem urbana (elementos de visi- vação), muitas vezes a estratégia era evitar que a
bilidade, fachadas, espaços de transição como o operação de reabilitação física acarretasse
espaço público contíguo ao residencial), na processos de expulsão dos habitantes e substi-
medida em que as intervenções de reabilitação tuição destes por outras camadas sociais: “a reabi-
surgem muitas vezes associadas a actuações de litação significa a restituição da estima pública.
melhoramento do espaço público ou revitalização Sendo o seu objectivo criar condições para que as
do mesmo. pessoas não só possam viver e sobreviver em condi-
É dado especial cuidado no “processo” de ções consideradas adequadas, mas, também, criar
reabilitação, metodologias, equipas, parcerias e condições de maneira a que estes núcleos ou essas
participação. Este processo pode facilitar algumas cidades constituam núcleos estimados pela socieda-
etapas complexas da reabilitação, como o de e a colectividade.” (Arq.º Alcino Soutinho in 2.º
realojamento provisório das populações residentes Encontro dos Programas Urban e Reabilitação
ou os acordos com os proprietários. Em finais dos Urbana, 1998:48).
anos 80, desenvolve-se a ideia, de um modo mais O procedimento de reabilitar que existe, que
consistente, da reabilitação urbana em Portugal a maioria dos GTL3 assumiu claramente como um
(com uma diferença de mais de uma década em objectivo de actuação, deve-se ao facto de eles
relação à Europa), pese embora experiências terem operado sempre em áreas de elevado valor
pontuais desencadeadas em meados dos anos histórico e patrimonial. De facto, apesar de após
setenta, na zona ribeirinha do Porto, por exemplo. 1987 haver a possibilidade de os GTLs operarem
Preocupações com o património histórico- em áreas urbanas degradadas “não-históricas”, na
-arquitectónico e com a manutenção da população realidade isso não veio a acontecer, porque na
nos centros das cidades comandam esta nova selecção das candidaturas (e como os recursos eram
política de intervenção urbanística (Ribeira- escassos) deu-se sempre a preferência às áreas
-Barredo no Porto, Évora, Guimarães, ou mesmo antigas por serem consideradas prioritárias rela-
em Lisboa). tivamente a outras. Por outro lado, a partir dos
A criação de gabinetes técnicos locais em anos noventa, houve directrizes fortes para que a
Portugal (foram lançados os primeiros 37 GTLs em actuação dos GTLs se centrasse na elaboração de
1985, simultaneamente, de Norte a Sul do país) Planos de Salvaguarda e não em operações con-
deu um importante contributo para o desencadear cretas.
de operações planeadas de intervenção no espaço No que se refere ao ambiente construído, em
construído, de natureza histórico-patrimonial. 1998 a CE adoptou a comunicação “Desenvolvi-
O que faltou, muitas vezes, foi um investimento mento Urbano Sustentável na União Europeia: um
continuado nessas experiências de reabilitação, a Quadro de Acção”, onde aponta a reabilitação das
sua avaliação e, sobretudo, o balanço da susten- áreas urbanas degradadas e a melhoria da qualida-
tabilidade das intervenções e o seu contributo de do ambiente construído como objectivos a atin-
efectivo para o desenvolvimento urbano, ou desen- gir pela União Europeia. Este documento sublinha
volvimento local, dos contextos onde ocorreram. a necessidade das acções de reabilitação urbana
A maioria daquelas intervenções em Portugal serem realizadas de forma integrada e de se torna-
acabou por ter um peso quase exclusivo da di- rem numa componente essencial das políticas
mensão física da reabilitação, dissociada de locais de planeamento. Em 2001, a Resolução do
intervenções no tecido económico e social dos Concelho da União Europeia “Sobre a qualidade
contextos de intervenção. Mesmo quando tais arquitectónica em ambientes rurais e urbanos” dá
intervenções ocorreram, elas pautaram-se mais indicações no sentido de que a dimensão cultural
pela lógica de reabilitar o que existe e, tal como se e a qualidade do tratamento físico do espaço sejam
procedia face ao edificado (onde a preservação e tidas em conta nas políticas europeias de coesão, e
habilitação do tecido urbano e do edificado é um sublinha a importância de defender o elemento
objectivo bastante mais prioritário que o da ino- cultural e patrimonial.
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Gabinetes Técnicos Locais organizados pelas Câmaras Municipais em zonas históricas a reabilitar.
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Urbana seja entendido sobretudo como uma ● (uso do espaço público), social e cultural
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urbana, fazem inverter o olhar sobre os territórios va a comunidade (por um lado saber com quem é
a revitalizar. Não estamos já a olhar para terri- preciso aprender, por outro, saber com quem se quer
tórios em declínio, mas para territórios cujo poten- caminhar), obrigando a planear, desenhar e
cial de vitalização está emergente, esperando que implementar uma estratégia, a medir os resulta-
um projecto colectivo suportado por actores dos, e provocar uma disseminação e continuidade
variados (públicos, privados; nacionais, regionais sistemática dessa intervenção. Só estes pressu-
ou locais) sob orientação pública, permita inovar postos tornam a revitalização um processo, uma
ao nível das várias dimensões do desenvolvimento estratégia e uma acção a médio e longo prazo.
económico, social, cultural, arquitectónico e Um outro pressuposto, já explorado anterior-
urbanístico, etc. mente, está relacionado com a necessidade de de-
Um dos desafios dos programas de revitali- senvolver um processo de planeamento integrado,
zação é a sua capacidade de inovação nas várias multidimensional, de modo a criar espaços para
dimensões que movimenta e que pode ser desde viver e trabalhar, assim como para o lazer
ao nível da qualificação dos recursos humanos e (“live+work+play”) utilizando e provocando
da criação de emprego, até à inovação no desenvol- ligações entre territórios, actividades e pessoas:
vimento das energias renováveis ou na utilização – desenvolvimento de estratégias partici-
das redes de alta velocidade para comunicação – padas e integradas capazes de afectar as
entre cidadãos. Aqui se introduz a dimensão – diversas dimensões que afectam cidade
experimental dos projectos de revitalização – (meio físico e ambiental, problemas
urbana a apoiar, que devem ser os que, partindo – económicos, sociais);
das potencialidades do local, lhe dão novas capa- – reabilitação física, social e cultural do
cidades de desenvolvimento sustentado. Projectos – território;
experimentais, e sustentabilidade, são palavras- – promoção de uma economia social local ou
-chave da nova geração de programas de revi- – urbana (coesão social, actores sociais) e do
talização urbana. – empreendedorismo; e
– implementação de planos de revitalização
– de médio e longo prazo, capazes de esti-
Pressupostos para a intervenção
– mular e consolidar a intervenção.
Alguns pressupostos fundamentais podem ser Após a definição da estratégia, há dois
referenciados neste momento. processos que devem ocorrer simultaneamente:
O modelo de estratégia de revitalização o planeamento da acção e a mobilização de re-
proposto deve iniciar-se com a definição de um cursos. O planeamento da acção deverá ter em conta
cenário de chegada. Este cenário de chegada é uma a prioridade dos objectivos mensuráveis, as
imagem do que se pretende que a área venha a ser condições preexistentes, as abordagens e métodos
após o processo de revitalização (definido para um escolhidos, as responsabilidades previstas dos
horizonte alargado de 10 a 20 anos) e deve ser actores e os recursos previsíveis. Como para as
partilhado por todos os actores. Após esta formu- mesmas condições preexistentes, diferentes
lação, deve ser desenhada uma estratégia para o abordagens e métodos implicam diferentes recur-
alcançar a partir da situação actual e com os recur- sos para atingir o mesmo objectivo, as actividades
sos (humanos, logísticos, temporais, financeiros, de planeamento da acção e de mobilização de
etc.) disponíveis. Esta estratégia define as metas recursos não só devem ser feitas simultaneamente,
gerais, baseadas em valores definidos e as aborda- como devem dar um constante “feedback” uma à
gens e métodos a adoptar. Para cada meta devem outra.
ser definidos objectivos mensuráveis que quando A estratégia deverá ter tradução num Plano
alcançados darão resposta a essa mesma meta. Para de Revitalização. Este é um plano detalhado de
facilitar o planeamento da acção, a prioridade dos como atingir os objectivos mensuráveis, com os
objectivos deve também ser claramente definida. recursos disponíveis num dado prazo de tempo.
Para uma reflexão e, posteriormente, uma O seu grau de pormenor é muito superior ao da
acção, face a um “cenário de chegada” desejado, é estratégia. O Plano de Revitalização deve ser
importante que um processo de revitalização envol- estrategicamente fragmentado em peças opera-
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Programas operacionais
Planeamento de acção
▲
Cenário de ▲ Plano de
Chegada Estratégia Acção Projectos
Mobilização de Recursos
▲
Acções
cionais de menor escala (programas operacionais, sobre áreas urbanas desvitalizadas e sobre os de-
projectos e acções) que darão resposta a objecti- safios que se colocam às cidades contemporâneas.
vos específicos. Deve ainda activar diferentes Nesse sentido, a construção de uma tipologia,
modelos de participação, intervenção, monitori- quer ao nível da escala de análise, quer da escala
zação e avaliação, de modo concreto, metodologi- de intervenção, tem em conta dois pressupostos
camente orientado e com objectivos e metas fundamentais:
mensuráveis. 1. um, subjacente ao conceito de revitaliza-
Alguns elementos base desse documento 1. ção diz respeito à capacidade de definir
estratégico de revitalização (Plano) pressupõem: 1. territórios, cujas características (enquan-
– a relação entre a estratégia apresentada 1. to área desvitalizada ou a revitalizar)
– para a área e as estratégias existentes a 1. sejam suficientemente flexíveis, integra-
– outras escalas (cidade/região/país); 1. das e processuais;
– os valores chave e princípios gerais a 2. outro, partindo das próprias exigências
– seguir por todos os objectivos e acções; 1. contratuais, diz respeito à capacidade de
– metas gerais e objectivos mensuráveis 1. pensar a revitalização no plano nacional,
– coerentes entre si; relação existente entre 1. não o reduzindo, como é frequente, à
– as metas, os objectivos e o contexto; 1. escala urbana-central, urbano-metropoli-
– a definição de abordagens e métodos 1. tana ou peri-urbana.
– concertados para atingir os objectivos;
– a clarificação dos compromissos, respon- Face à natureza de algumas decisões a tomar,
– sabilidades e recursos que cada um dos identificam-se cinco grandes desafios para a
– actores acordou aplicar no processo de construção de uma tipologia de Territórios de
– revitalização (em especial das autoridades Revitalização Urbana:
– públicas); e
– a descrição geral do processo a longo 1. A visão de uma estratégia nacional de
– prazo; cronograma; programas operacio- inversão de processos de desvitalização urbana,
– nais, projectos e acções isoladas que no seu válida para a “totalidade das localidades” (na
– conjunto darão resposta integral aos objec- perspectiva de que o programa deverá cobrir o
– tivos. território nacional), articulada com a necessidade
de um programa experimental assente numa
Territórios: “selectividade territorial” (envolvendo apenas
da classificação à elegibilidade algumas localidades, seleccionados previamente
com candidaturas decorrentes de processos de
Pressupostos para a revitalização animação prévios, ou por iniciativa de candida-
turas “espontâneas” com base em capacidade de
O enquadramento dos Territórios a Reabili- iniciativa e organização preexistente), tendo em
tar/TRU, de acordo com a reflexão tida sobre o vista a promoção da inovação (aperfeiçoamento
conceito de revitalização urbana (e antes de se das formas de resposta nos diferentes domínios das
materializar qualquer processo empírico de traba- políticas públicas que podem concorrer para a
lho) baseia-se nas reflexões conceptuais efectuadas inversão de processos de desvitalização urbana).
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3. A necessidade de integrar ou distinguir uma decisão global se faz reflectir num processo
a perspectiva do lugar (acção local, em função local).
de unidades territoriais constituídas com base O quadro de incidência das intervenções em
nas fronteiras político-administrativas dos revitalização urbana, para todo o país, deve estar
suportado por uma estratégia de âmbito nacional.
agentes-chave da intervenção (os Municípios, nos
Esta estratégia, vertida em documento aprovado
Concelhos) e a perspectiva sistémica (reflectindo,
superiormente, enquadra-se não só nos instrumen-
por exemplo, nas medidas tomadas a montante,
tos já existentes ou em fase final de elaboração e
sobre processos de impacto na desvitalização aprovação [como os atrás referenciados Sistema
territorial), ou como classificar áreas a revitalizar Urbano Nacional definido pela DGOTDU (1996),
tendo em conta, por um lado, a sua perspectiva de o futuro Plano Nacional da Política de Ordenamento
lugar, mas também considerando o seu contexto do Território (PNPOT), e os diversos PROT regio-
nacional (já que revitalizar tendo em conta a nais], mas também em linhas conceptuais e
perspectiva local e nacional, não corresponde programáticas sobre as novas e fundamentais
a escalas de intervenção “superiores” mas sim a visões e acções em sede de revitalização urbana
problemáticas diferentes). para as cidades portuguesas.
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Note-se que tal facto não considera – antes pelo contrário – que não haja importantes movimentações internas, em cada sistema urbano.
O recente estudo da Câmara Municipal de Lisboa (2004a) mostra que, ao longo da década de 90, as dinâmicas de mudança residencial terão
praticamente duplicado – dentro da AML, essencialmente.
5
Este processo foi essencialmente conduzido por via de uma cadeia de valor ligada à promoção do solo para fins urbanísticos, pouco regulada a
nível global apesar dos instrumentos de gestão territorial. Esta situação tem reflexos, nomeadamente, em situações como a existência de um
grande parque habitacional vago, em muitos dos casos com boas condições de habitabilidade.
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