ATOS ADMINISTRATIVOS
aquisição de bens celebrado pela Administração com um
Os atos administrativos constituem a forma básica pela
qual a Administração Pública manifesta sua vontade.
Tais atos materializam o exercício da função
administrativa, a qual é típica do Poder Executivo, mas
que também
pode ser exercida pelos demais Poderes. Em outras
palavras, os Poderes Legislativo e Judiciário também
editam
atos administrativos.
Todavia, os atos administrativos, por sua natureza,
conteúdo e forma, não se confundem com os atos
emanados do Legislativo e do Judiciário quando
desempenham suas atribuições específicas de legislação
(elaboração de normas primárias) e de jurisdição
(decisões judiciais). Assim, na atividade pública geral,
podem ser
reconhecidas três categorias de atos inconfundíveis entre
si: atos legislativos, atos judiciais e atos
administrativos1 É o caso, por exemplo, de
quando a Mesa do Senado promove concurso público
para a seleção de novos servidores; de quando a
Secretaria do STF realiza licitação para adquirir uma nova
frota de veículos para o Tribunal; ou de quando o
Presidente do TCU demite servidor do órgão.
Ato administrativo - declaração unilateral do Estado ou
de quem o represente que produz efeitos jurídicos
imediatos, com observância da lei, sob o regime jurídico
de Direito Público e sujeita a controle pelo Poder
Judiciário.
Assim, o silêncio ou omissão da Administração não pode
ser
considerado um ato administrativo, ainda que possa gerar
efeitos jurídicos (como no caso da decadência e da
prescrição).
O conceito apresentado é restrito ao ato administrativo
“unilateral”, ou seja, àquele que se forma com a
vontade única da Administração, independente da
concordância daqueles que serão atingidos por ele; o ato
unilateral, segundo Hely Lopes Meirelles, é o ato
administrativo típico. De outra parte, os atos bilaterais,
que se
aperfeiçoam com mais de uma declaração de vontade,
constituem os contratos administrativos (ex: contrato de
fornecedor particular. o surgimento do ato administrativo
pressupõe que a Administração atue nessa
qualidade, ou seja, “sob o regime jurídico de Direito
Público”, usando de sua supremacia de Poder Público,
com
as prerrogativas e restrições próprias do regime jurídico-
administrativo. Assim, não seria ato administrativo, por
exemplo, a abertura de conta corrente por um banco
estatal, pois, nesse caso, ele estaria praticando um ato
privado, em igualdade de condições com o particular. Por
outro lado, o edital de licitação ou de concurso público
lançado por esse mesmo banco estatal seria um ato
administrativo, eis que sujeito às normas de direito
público. O ato administrativo também é uma declaração
unilateral de quem faça as vezes do Estado (“ou de quem
o represente”). Significa, assim, que os particulares
também podem praticar atos administrativos, desde que
estejam investidos de prerrogativas estatais (agentes
honoríficos, delegados e credenciados). Seria o caso, por
exemplo, das concessionárias de serviço público, que
podem sancionar administrativamente o cidadão em
determinadas situações (ex: as concessionárias de
transporte podem determinar a expulsão de passageiros
que
não se comportem adequadamente). Por fim, há de se
ressaltar que o ato administrativo é sempre passível de
“controle pelo Poder Judiciário”,
afinal, entre nós vige o princípio da inafastabilidade da
tutela jurisdicional (CF, art. 5º, XXXV).
Atos da Administração
Com efeito, a doutrina enfatiza que todo ato praticado no
exercício da função administrativa é ato da
Administração, porém, nem todo ato da Administração
é ato administrativo. Ou seja, a expressão
“ato administrativo” abrange apenas determinada
categoria de atos praticados no exercício da função
administrativa, mas não todos Com efeito, a doutrina
enfatiza que todo ato praticado no exercício da função
administrativa é ato da
Administração, porém, nem todo ato da Administração
é ato administrativo. Ou seja, a expressão
“ato administrativo” abrange apenas determinada
categoria de atos praticados no exercício da função
administrativa, mas não todos
Atos de direito privado: são aqueles praticados pela
Administração em igualdade de condições com o
particular, ou seja, sem se valer das prerrogativas de
direito público. Exemplo: contratos regidos pelo
direito privado, como a doação, permuta, compra e
venda, locação etc.
▪ Atos materiais da Administração: são atos que
envolvem apenas execução material, de ordem prática,
como a demolição de uma casa, a apreensão de
mercadoria, a instalação de um telefone público, a
desapropriação de terrenos etc. Alguns autores incluem
os atos materiais na categoria dos
fatos administrativos, vistos em seguida. Em regra, os
atos materiais ocorrem como consequência de um
ato administrativo. Por exemplo: para que ocorra a
demolição de uma casa (ato material) é necessário
que a Prefeitura emita uma ordem de serviço (ato
administrativo); a desapropriação de um terreno (ato
material) ocorre como consequência da edição de um
decreto (ato administrativo), e assim por diante.
Atos de conhecimento, opinião, juízo ou valor3: são atos
que não produzem efeitos jurídicos imediatos.
Exemplo: atestados, certidões, pareceres, laudos,
despachos de encaminhamento de papeis e processos.
▪ Atos políticos ou de governo: são atos praticados pelos
agentes de cúpula da Administração, em
obediência direta à Constituição, isto é, com base
imediata no texto constitucional. Exemplo: iniciativa de
leis, sanção ou veto a projetos de leis, celebração de
tratados internacionais, decretação de estado de
sítio, indulto, entre outros.
▪ Contratos administrativos e convênios: são atos em
que a vontade é manifestada de forma bilateral.
Exemplo: contrato de concessão e permissão de serviços
públicos e contrato de fornecimento de material,
ambos decorrentes de processo licitatório.
▪ Atos normativos4: são atos dotados de generalidade e
abstração, enfim, com conteúdo de leis, e, só
formalmente, são atos administrativos. Exemplo:
portarias, resoluções, regimentos etc.
▪ Atos administrativos propriamente ditos:
manifestação de vontade cujo fim imediato seja a
produção de
efeitos jurídicos, regidos pelo direito público. Exemplo:
nomeação de servidor, concessão de licença,
homologação de licitação etc.
Repare, acima, que o rol de atos praticados pela
Administração Pública é bem mais amplo que a edição de
atos administrativos propriamente ditos.
Importa notar que, para se falar em ato da
Administração, ele necessariamente deve ter sido
emanado da
Administração. Vale dizer, não existem atos da
Administração produzidos por particulares.
Por outro lado, os atos administrativos podem ser
produzidos mesmo por pessoas que não pertencem
formalmente à Administração Pública, mas que nem por
isso deixam de qualificar-se como tais, a exemplo dos
particulares em colaboração (agentes honoríficos,
delegados e credenciados). Por exemplo, concessionárias
e
permissionárias de serviços públicos, quando atuam sob
regime de direito público, praticam atos administrativos 5.
Também são exemplos os atos praticados pelos tabeliães,
agentes delegados, no exercício da função notarial.
atos administrativos, pois lhes falta algum dos elementos
destes, como a
unilateralidade, o regime de direito público e a
produção de efeitos jurídicos imediatos
A abertura de conta corrente pelos bancos públicos é feita
mediante contrato, regido pelo direito privado.
Trata-se de ato da Administração, porque praticado por
entidade pública, mas não propriamente de
ato administrativo, que constitui declaração unilateral do
Estado, sob regime de direito público
De fato, é correto que nem toda ação da Administração
Pública é considerada ato administrativo, a exemplo
dos atos típicos de direito privado praticados pelas
empresas públicas e sociedades de economia mista,
como é o caso da abertura de contas correntes e a
concessão de empréstimos pelo Banco do Brasil e pela
Caixa Econômica Federal, assim como a venda de
petróleo no mercado e a compra de refinarias pela
Petrobrás. Quando pratica atos de direito privado, a
Administração se coloca em igualdade de condições
com os particulares, vale dizer, não atua com as
prerrogativas próprias do regime jurídico-administrativo.
Porém, vale ressaltar que as empresas públicas e
sociedades de economia mista, ainda que exploradoras
de
atividade econômica, em determinadas situações
também praticam atos administrativos propriamente
ditos, como quando realizam licitações na atividade meio
ou quando realizam concurso público para
contratação de pessoal.
Fatos administrativos
Vale lembrar que alguns autores também classificam os
atos materiais da Administração (ex: apreensão
de mercadorias, demolição de prédios, realização de
serviços) como fatos administrativos.
A distinção feita neste tópico entre atos e fatos
administrativos é relevante porque os fatos
administrativos
não estão sujeitos à teoria geral dos atos
administrativos.
O silêncio administrativo consiste na ausência de
manifestação da administração nos casos em que ela
deveria manifestar-se. Se a lei não atribuir efeito jurídico
em razão da ausência de pronunciamento, o
silêncio administrativo não pode sequer ser considerado
ato administrativo. falta um elemento essencial, qual
seja, a declaração de vontade. No silêncio não há
exteriorização do
pensamento, requisito indispensável para a
caracterização do ato administrativo (corresponde ao
elemento
“forma”).
Embora não seja ato, o silêncio é considerado um fato
administrativo; como tal, pode gerar consequências
jurídicas, a exemplo da prescrição e da decadência,
somente produzirá efeitos jurídicos se a lei os previr.
Atributos
Presunção de legitimidade
A presunção de legitimidade diz respeito à
conformidade do ato com a lei; por esse atributo,
presumemse, até prova em contrário, que os atos
administrativos foram emitidos com observância da lei 8.
presunção de veracidade, que diz respeito aos fatos; em
decorrência desse atributo, presumem-se verdadeiros os
fatos alegados pela Administração para a prática de um
ato administrativo, até prova em contrário.
Quanto à tipicidade, a doutrina informa que o atributo está presente
apenas nos atos unilaterais, mas não nos bilaterais. Ora, os atos
administrativos são, por definição, atos unilaterais e, portanto, sempre
apresentam o atributo da tipicidade.
acompanha todos os atos
estatais, quer imponham obrigações, quer reconheçam
ou confiram direitos aos administrados, e decorre da
própria ideia de “Poder” que permite ao Estado assumir
posição de supremacia perante os particulares.
acompanha todos os atos
estatais, quer imponham obrigações, quer reconheçam
ou confiram direitos aos administrados, e decorre da
própria ideia de “Poder” que permite ao Estado assumir
posição de supremacia perante os particulares.
Detalhe é que os atos administrativos produzem efeitos
imediatamente, ainda que eivados de vícios ou
defeitos aparentes. “enquanto não decretada a invalidade
do ato pela própria
Administração ou pelo Judiciário, o ato produzirá efeitos
da mesma forma que o ato válido, devendo ser
cumprido”. Ou seja, como os atos são presumivelmente
legítimos, devem ser observados até que, depois de
questionados, sejam declarados nulos por autoridade
competente. há uma única situação no Direito Administrativo
em que a consequência do atributo da
presunção de legitimidade é afastada, isto é, em que o
destinatário do ato administrativo não necessita esperar a
declaração de invalidade do ato para poder negar-lhe
cumprimento: trata-se de ordem manifestamente ilegal dada a
servidor público por seu superior hierárquico. a presunção
de veracidade não é absoluta, e sim relativa (iuris
tantum), ou seja, admite
prova em contrário. Assim, o administrado que se sinta
prejudicado pelo ato do Estado tem o direito de se
socorrer
junto à própria Administração (mediante a interposição
de recursos administrativos) ou perante o Poder
Judiciário,
nos termos da lei. um efeito importantíssimo do atributo
em tela é a inversão do ônus da prova, vale dizer, quem
deve
demonstrar a existência de vício no ato administrativo
não é a Administração, e sim o administrado. Por
exemplo: quando a pessoa recebe uma notificação de
infração de trânsito, significa que a Administração
está alegando que o indivíduo cometeu alguma falta; a
princípio, essa “alegação” é legítima, mesmo que
houvesse
alguma irregularidade aparente no radar que flagrou o
motorista. Ou seja, para todos os efeitos, deve-se tomar
como verdadeiro que a infração indicada, de fato, foi
mesmo cometida. Se o motorista quiser contestar a
notificação, ele é que terá de provar o erro da
Administração, caso contrário, será multado, em razão da
presunção
de veracidade do ato administrativo. mesmo nos casos
em que o ato da Administração contenha
forte aparência de ilegalidade, o Judiciário não pode se
pronunciar de ofício, devendo aguardar a provocação do
administrado. Ademais, a inversão do ônus da prova não
exime a Administração de, caso requisitada pelo
Judiciário, apresentar
informações e documentos que comprovem a
correspondência do ato à realidade e a veracidade dos
fatos
alegados10
Quanto ao alcance da presunção, cabe realçar que ela
existe, com as limitações já analisadas, em todos
os atos da Administração, inclusive os de direito privado,
pois se trata de prerrogativa inerente ao
Poder Público, presente em todos os atos do Estado,
qualquer que seja a sua natureza.
Imperatividade é o atributo pelo qual os atos
administrativos se impõem a terceiros,
independentemente
da sua concordância, criando obrigações ou impondo
restrições.
A imperatividade decorre do chamado “poder
extroverso”, que é prerrogativa dada ao Poder Público de
impor, de modo unilateral, obrigações a terceiros,
inclusive a sujeitos que estão fora do âmbito interno
administrativo,
decorre diretamente do princípio da supremacia do
interesse público sobre o particular.
a imperatividade não existe em todos os atos
administrativos,
mas apenas naqueles que impõem obrigações ou
restrições. não existe imperatividade nos atos que
conferem direitos solicitados pelo administrado
(como na licença ou autorização de uso do bem público)
ou nos atos apenas enunciativos (certidão, atestado,
parecer), uma vez que, nesses casos, não há a criação de
obrigações ou restrições a terceiros.
Por exemplo, a Administração, nos termos da lei, pode
determinar a interdição de determinado
estabelecimento comercial, independentemente da
anuência do proprietário. Este ato é dotado de
imperatividade. Diferentemente, o fornecimento de
certidão de tempo de serviço requerida pelo servidor é
ato
administrativo despido de imperatividade, pois não
impõe nenhuma obrigação ou restrição, mas apenas
apresenta
uma informação.
Presunção de legitimidade: é um atributo que decorre da
própria natureza dos atos administrativos e garante a
execução do ato administrativo de forma imediata, desde
a sua edição, mesmo que contenha vícios ou defeitos
enquanto não for anulado ou sustado pela administração
ou pela Poder Judiciário. Em outras palavras,
presumemse legítimos os atos administrativos desde a
sua edição até a sua eventual suspensão ou anulação,
sendo
desnecessária prévia declaração de legitimidade para a
sua aplicação.
Autoexecutoriedade: não é um atributo presente em
todos os atos administrativos e, em relação aos atos em
que
está presente, consiste na possibilidade de
implementação material pela administração de atos
executórios,
diretamente, inclusive mediante o uso da força, sem que
seja necessária prévia autorização judicial. Não se
esqueça que esse atributo jamais afasta a apreciação
judicial do ato, servindo apenas para dispensar a
necessidade
de ordem judicial prévia para a sua prática.
Imperatividade: traduz a possibilidade de a
administração pública criar obrigações para os
administrados, ou
impor-lhes restrições, unilateralmente.
a tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo
deve corresponder a figuras definidas previamente pela
lei como aptas a produzir determinados resultados, sendo
um corolário do princípio da legalidade, afastando a
possibilidade de a administração praticar atos inominados
Coercibilidade: é um atributo do poder de polícia e
consiste na possibilidade de as medidas adotadas pela
administração pública serem impostas coativamente ao
administrado, inclusive mediante o emprego da força.
Considerando a doutrina de Maria Sylvia Di Pietro, assim
como Marcelo Alexandrino e Vicente Paulo, temos que a
coercibilidade é indissociável da autoexecutoriedade
Presunção de veracidade: decorre do desmembramento
do atributo da presunção de legitimidade por Maria
Sylvia Di Pietro, e significando que os fatos alegados pela
administração presumem-se verdadeiros. Dessa forma,
para a referida autoria, a presunção de legitimidade fica
reservada para a interpretação e aplicação da norma
jurídica pela Administração Pública
A doutrina desdobra a autoexecutoriedade em dois
outros atributos: a exigibilidade e a executoriedade.
A exigibilidade seria caracterizada pela obrigação que o
administrado tem de cumprir o comando
imperativo do ato. Graças à exigibilidade, a
Administração pode usar meios indiretos de coação para
que suas
decisões sejam cumpridas, como, por exemplo, a
aplicação de multas ou de outras penalidades
administrativas
impostas em caso de descumprimento do ato. Veja que,
nesse caso, a coação é indireta: o sujeito cumpre a
imposição do Poder Público porque tem receio de ser
multado.
Já a executoriedade seria a possibilidade de a
Administração, ela própria, praticar o ato, ou de
compelir,
direta e materialmente, o administrado a praticá-lo
(coação material). Na executoriedade, a Administração
emprega meios diretos de coerção, compelindo
materialmente o administrado a fazer alguma coisa,
utilizandose inclusive da força. Exemplo: demolição de
obra irregular; dissipação de passeata que perturbe a
ordem pública,
etc.

Segundo Maria Sylvia Di Pietro, na exigibilidade (coerção
indireta), os meios de coerção vêm sempre
definidos na lei; já na executoriedade (coerção direta),
podem ser utilizados independentemente de previsão
legal, para atender situação emergente que ponha em
risco a segurança, a saúde ou outro interesse da
coletividade.
Por exemplo: a multa administrativa é exigível pela
Administração, sendo uma forma indireta de o Estado
forçar que o particular cumpra a obrigação. Porém, a
multa não é executória, já que a Administração não
poderá
compelir o particular a pagar o valor correspondente,
devendo, para tanto, ir a juízo.
Outro exemplo: a intimação para que o administrado
construa calçada defronte de sua casa ou terreno não
apenas impõe esta obrigação, mas é exigível porque, se o
particular desatender ao mandamento, poderá ser
multado sem que a Administração necessite ir ao
Judiciário para que lhe seja atribuído ou reconhecido o
direito de
multar. Entretanto, a determinação de construir a calçada
não é um ato executório, eis que a Administração não
pode, ela própria, fazer a calçada, tampouco obrigar
direta e materialmente o particular a fazê-lo; ela só pode
usar
meios indiretos de coerção, a exemplo da aplicação da
multa pelo descumprimento da ordem.
Tipicidade
Tipicidade é o atributo pelo qual o ato administrativo
deve corresponder a figuras definidas previamente
pela lei como aptas a produzir determinados
resultados13.
Esse atributo decorre diretamente do princípio da
legalidade
A tipicidade impede, também, a prática de atos
totalmente discricionários (que seriam, na verdade,
arbitrários), pois a lei, ao prever o ato, já define os limites
em que a discricionariedade poderá ser exercida
Maria Sylvia Di Pietro ensina que a tipicidade só existe
com relação aos atos unilaterais. Isso porque, nos
contratos (atos bilaterais), não há imposição de vontade
da Administração, que depende sempre da aceitação do
particular. Segundo a autora, nada impede que as partes
convencionem um contrato inominado (sem previsão
legal), desde que atenda melhor ao interesse público e ao
do particular. Não obstante, cumpre observar que, em
alguns casos, o atributo da tipicidade se fará presente
mesmo nos contratos administrativos, regidos pelo
direito
público, como nos contratos de concessão de serviços
públicos, já nomeados, tipificados, na Lei 8.987/1995
A autoexecutoriedade é a prerrogativa de que certos atos
administrativos sejam
executados imediata e diretamente pela própria
Administração, independentemente de ordem ou
autorização judicial. Permite-se até mesmo o uso da força
física, se for necessária, mas sempre com meios
adequados e proporcionais. A interdição de
estabelecimento comercial é um típico exemplo de
autoexecutoriedade.
A execução material que desconstitui a ilegalidade refere-
se ao atributo
executoriedade (coerção direta, material), e não à
exigibilidade. Por exemplo, a executoriedade permite à
Administração demolir uma obra (execução material)
para desconstituir a ilegalidade do empreendimento.
Já a exigibilidade diz respeito ao próprio dever imposto
pela lei aos administrados, cujo cumprimento é
garantido pela Administração mediante meios indiretos
de coerção. Um bom exemplo é a retirada da CNH:
a Administração exige a habilitação para poder dirigir
(exigibilidade); se o motorista for pego sem carteira,
ele poderá ser multado; a multa, portanto, é um meio
indireto de obrigar o motorista a tirar a habilitação.
Porém, a Administração não pode coagir materialmente o
particular a obtê-la, ou seja, o ato não possui
executoriedade.
Lembrando que tanto a exigibilidade como a
executoriedade são desdobramentos do atributo
autoexecutoriedade.
Em razão do atributo da autoexecutoriedade, o Ibama
pode,
independentemente de autorização judicial, compelir
materialmente o administrado a cumprir a lei (no
caso, mediante a interdição da fábrica), bem como impor
multa (nesse caso, trata-se de coerção indireta,
visto que, se o particular não pagar, a cobrança deverá ser
feita junto ao Judiciário)
. A cobrança de multa inadimplida não possui o atributo
da autoexecutoriedade, vale
dizer, a Administração não pode cobrar o pagamento sem
a intervenção do Poder Judiciário
Em razão do poder disciplinar, a Administração pode
aplicar penalidades
administrativas a seus servidores. E, para tanto, não
precisa de autorização judicial, pois a lei atribui esse
poder à própria Administração. Dessa forma, pode-se
afirmar que o ato de aplicação de sanções disciplinares
(da advertência à demissão) é autoexecutório.
A autoexecutoriedade não existe em todos os atos
administrativos. Conforme a
doutrina, só há autoexecutoriedade quando
expressamente prevista em lei ou quando tratar-se de
medida
urgente que, acaso não adotada de imediato, pode
ocasionar prejuízo maior para o interesse público.
Os elementos do ato administrativo são as partes que o
compõem, a sua infraestrutura. Também são
chamados de requisitos ou pressupostos.

Os elementos também são chamados de requisitos de

validade de um ato
administrativo. Afinal, determinados defeitos (vícios) em
algum deles poderá levar à anulação ou revogação
do ato, conforme o caso. Em suma, a competência refere-
se ao sujeito a quem compete a prática do ato;
finalidade diz respeito ao resultado final da produção do
ato, que sempre deve ter como fim geral o interesse
público; forma é o rito seguido para a produção do ato,
bem como o meio de exteriorização do ato em si,
sendo a escrita a forma mais comum; motivo é o
pressuposto de fato e de direito que fundamenta a prática
do ato; e objeto é o conteúdo do ato, ou seja, seu efeito
jurídico.