PROF.

FERNANDO GAMA
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AULA 04 – ORÇAMENTO PÚBLICO

1 – LEGISLAÇÃO DE DIREITO ORÇAMENTÁRIO
Quem já estudou direito constitucional sabe que no Brasil vige o princípio da
hierarquia constitucional, pois temos um modelo de constituição rígida, onde a carta
política está localizada no ápice do ordenamento jurídico, motivo pelo qual todas as
normas infraconstitucionais devem a ela se adequar. Além de rígida, a nossa
constituição é analítica, ou seja, adentra em vários aspectos da vida estatal de forma
minuciosa. Assim, o ordenamento orçamentário pátrio é altamente calcado em sua
matriz constitucional que está nos artigos 165 a 169. O estudante deve ler atentamente
estes artigos para se situar na questão orçamentária nacional.
Além da Constituição, outra fonte importante para o direito orçamentário pátrio
é a Lei 4.320/64, Lei de Normas Gerais de Orçamento e Contabilidade Pública. A Lei
4.320/64, que se aplica à administração pública das três esferas e dos três poderes, foi
publicada originalmente como lei ordinária, entretanto, em face de atual constituição
exigir para as matérias que ela regulamenta lei complementar, a Lei 4.320/64 foi
recepcionada no novo ordenamento jurídico da CF de 1988 como lei
complementar. Senão vejamos:
“Art. 165, § 9º Cabe à lei complementar dispor sobre o
exercício financeiro, a vigência, os prazos, a elaboração e
a organização do PPA, LDO e da LOA”
É bom ter atenção a este fato. A Lei 4320/64 é uma lei ordinária, mas tem
status de lei complementar, o que significa que só pode ser alterada por lei
complementar e não mais, desde a vigência da nova constituição, por lei ordinária
nem por medida provisória.
A Lei 4320/64 não se aplica às empresas estatais que não recebam recursos da
União para a sua manutenção ou para investimentos, que estão submetidas à Lei
6404/76 (Lei das sociedades anônimas – SA).

Cumpre ressaltar que as leis orçamentárias (lei orçamentária anual, lei de

diretrizes orçamentárias e plano plurianual) são leis ordinárias, mas possuem rito
processual de tramitação e aprovação no Poder Legislativo diverso do das demais leis
ordinárias, como veremos no tópico sobre o Ciclo Orçamentário. A título de exemplo
dessas diferenças, podemos citar o fato de que os projetos de lei relativos ao plano
plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao orçamento anual e aos créditos adicionais,
apresentados pelo chefe do executivo, serão apreciados pelas duas Casas do
Congresso Nacional, na forma do regimento comum, ao passo que as leis ordinárias
são apreciadas, separadamente, em cada uma das casas.

Além disso, é preciso lembrar que a CF/88 veda a edição de medida provisória
sobre planos plurianuais (PPA), diretrizes orçamentárias (LDO), orçamentos anuais
(LOA) e créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1º, I, d).

Assim, matérias orçamentárias não podem ser regulamentadas por medida

provisória, exceto a abertura de créditos extraordinários para atender despesas
imprevisíveis e urgentes, como as decorrentes de guerra, comoção interna ou

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calamidade pública. Os créditos extraordinários podem, nos termos da Lei 4.320/64,
como veremos no tópico sobre o princípio da legalidade à frente, ser abertos por
decretos em Estados e Municípios. A lei delegada, sem exceções, não pode tratar destes
assuntos.

Resumindo:
1) A Lei 4.320/64, editada como lei ordinária, hoje trata de normas gerais de direito
financeiro e, como tal, foi recepcionada como lei complementar pelo atual
ordenamento jurídico constitucional, não podendo mais ser alterada por lei
ordinária ou medida provisória.
2) O PPA, LDO e LOA são leis ordinárias, em que pese terem tramitação e
aprovação no Congresso Nacional diversa das leis ordinárias comuns: por
exemplo, serão apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma
do regimento comum, ao passo que as leis ordinárias são apreciadas,
separadamente, em cada uma das casas.
É vedada a edição de medida provisória sobre questão orçamentária, à exceção de
créditos extraordinários. Lei delegada também não pode tratar de assuntos
orçamentários.

1.1 - INSTRUMENTOS NORMATIVOS DO SISTEMA ORÇAMENTÁRIO

(Artigos 165 a 169 da Constituição Federal)
A Constituição Federal estabelece três instrumentos legais de planejamento, em
seu artigo 165:
“Art. 165. Leis de iniciativa do Poder Executivo estabelecerão:
I - o plano plurianual;
II - as diretrizes orçamentárias;
III - os orçamentos anuais”.

IMPORTANTE: O PPA e a LDO são inovações da CF/88.

Cabe a lei complementar dispor sobre o exercício financeiro, a vigência, os
prazos, a elaboração e a organização do PPA, LDO e da LOA.
Os projetos de lei desses instrumentos de planejamento são de iniciativa
exclusiva do chefe do Poder Executivo, ou seja, somente o Presidente da República, no
caso da União, os governadores e os prefeitos, nos casos dos Estados e Municípios
respectivamente, podem encaminhá-los ao Congresso Nacional.

ATENÇÃO: Os projetos do PPA, LDO e LOA são de iniciativa exclusiva do chefe

do poder executivo.

IPC – A CF/88 veda a edição de medida provisória sobre: PPA, LDO, LOA e
créditos adicionais especiais e suplementares (art. 62, § 1º, I, d).
Assim essas matérias não podem ser regulamentadas por MP, exceto abertura de
créditos extraordinários para atender despesas imprevisíveis e urgentes, como as

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decorrentes de guerra, comoção interna ou calamidade pública. A lei delegada, sem
exceções, não pode tratar destes assuntos.
Os projetos de lei relativos ao plano plurianual, às diretrizes orçamentárias, ao
orçamento anual e aos créditos adicionais, apresentados pelo chefe do executivo, serão
apreciados pelas duas Casas do Congresso Nacional, na forma do regimento comum.

1.1.1 - Plano Plurianual – PPA

A lei que instituir o plano plurianual deverá estabelecer, de forma
regionalizada: DOM.
- as Diretrizes
- os Objetivos e
- as Metas da administração pública federal para as despesas de capital e
outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada.
FIQUE LIGADO, é importante decorar o DOM, pois os examinadores tentam
confundir os candidatos trocando as finalidades do PPA com as da LDO.
O PPA é doutrinariamente conhecido como o planejamento estratégico de médio
prazo da administração pública brasileira.
ATENÇÃO CONCURSEIRO! Quando as bancas examinadoras falam em
planejamentos estão se referindo ao PPA e quando falam em orçamento estão se
referindo à LOA.
A elaboração dos planos e programas nacionais, regionais e setoriais, assim
como a elaboração das leis de diretrizes orçamentárias e dos orçamentos anuais, serão
realizados em consonância com o plano plurianual e apreciados pelo Congresso
Nacional.
Nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício financeiro poderá
ser iniciado sem prévia inclusão no plano plurianual, ou sem lei que autorize a inclusão,
sob pena de crime de responsabilidade.
No caso da União, o projeto do PPA será encaminhado, pelo presidente ao
legislativo, até quatro meses antes do encerramento do primeiro exercício financeiro do
mandato presidencial, ou seja, até 31 de agosto do primeiro ano de mandato.
Os Estados, o Distrito Federal e os municípios poderão fixar, nas suas
constituições e leis orgânicas, respectivamente, prazo diverso do estabelecido na
Constituição Federal, em caso omisso deverá ser obedecido o prazo estabelecido na
CF/88.
O poder legislativo deverá devolver o PPA aprovado para sanção até o
encerramento da sessão legislativa (22/12, conforme artigo 57, da CF/88). Atenção: o
período de encerramento da sessão legislativa foi alterado recentemente pela EC
50/2006.

FIQUE LIGADO!
Legislatura - Período de 4 anos (parágrafo único, art. 44, CF)
Sessão Legislativa - Será de 02 de fevereiro a 22 de dezembro (art. 57, CF).

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Período Legislativo - 1º período: vai de 02 de fevereiro a 17 de julho (art. 57, CF).
2º período: vai de 1º de agosto a 22 de dezembro (art. 57, CF).

O projeto do PPA poderá receber emendas dos parlamentares, apresentadas na

Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização, onde receberão
parecer, que depois de votado na comissão, será apreciado pelo Congresso Nacional na
forma de regimento comum.

MUITO COBRADO EM CONCURSOS: o presidente da república pode

encaminhar mensagem ao Congresso Nacional, propondo modificações no
projeto do PPA, enquanto não iniciada a votação, na Comissão Mista, da parte
cuja alteração é proposta.

A vigência do PPA é de quatro anos, porém inicia-se no segundo ano do

mandato do chefe do Poder Executivo, e termina no primeiro ano do mandato
subseqüente. Assim, apesar da duração do plano plurianual ser de quatro anos não
coincide com o mandato do chefe do Poder Executivo. O objetivo dessa metodologia é
assegurar um mínimo de continuidade administrativa.
VEJA COMO ESTE ASSUNTO JÁ FOI COBRADO EM PROVAS!
(CESPE – ACE/TCU – 2004) Instituído pela Constituição Federal de 1988, o plano
plurianual, de vigência coincidente com a do mandato do chefe do Poder Executivo,
estabelece, de forma regionalizada, as diretrizes, os objetivos e as metas da
administração pública federal para as despesas de capital e outras delas decorrentes e
para as relativas aos programas de duração continuada. Afirmativa incorreta, a vigência
do PPA não coincide com a do mandato do chefe do Poder Executivo.

VIGÊNCIA DO PPA 2008 – 2011

Vigência do 1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Ano Novo

Mandato atual 2007 2008 2009 2010 mandato

Vigência do 1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Ano

PPA atual 2008 2009 2010 2011

Vigência do 1º Ano 2º Ano 3º Ano 4º Ano

PPA anterior 2004 2005 2006 2007

1.1.2 - Lei De Diretrizes Orçamentárias – LDO

A lei de diretrizes orçamentárias conterá, segundo o art. 165 da Constituição
Federal:

as metas e prioridades (MP) da administração pública federal,
incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente;

orientará a elaboração da lei orçamentária anual, e

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disporá sobre as alterações na legislação tributária e

estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de
fomento.
A LDO, inovação da Constituição Federal de 1988, é o instrumento norteador da
LOA, ela é responsável pela conexão entre o plano estratégico das ações
governamentais (plano plurianual) e o plano operacional (orçamento anual).
O encaminhamento da LDO, pelo chefe do Poder executivo, ocorrerá até oito
meses e meio antes do encerramento do exercício financeiro, ou seja, até o dia 15/04, e
será devolvido para sanção até o encerramento do primeiro período da sessão
legislativa, que ocorre no dia 17/07, que não será encerrada sem a aprovação do projeto.
A doutrina majoritária defende que a vigência da LDO é anual, ou seja, vigora
por um período de 12 meses, porém muitos entendem que a LDO possui eficácia formal
por mais de um ano, tendo em vista que ela começa a vigorar no segundo período
legislativo de cada ano e vai até o término do período legislativo seguinte.
No congresso nacional, o projeto da LDO poderá receber emendas dos
parlamentares, desde que compatíveis com o PPA. As emendas serão apresentadas na
Comissão Mista de Planos, Orçamentos Públicos e Fiscalização – CMPOF, onde
receberão parecer prévio para serem submetidas ao plenário do congresso, na forma de
regimento comum.
O Presidente da República, a exemplo do que ocorre no PPA, também poderá
enviar mensagem ao Congresso Nacional para propor modificações no projeto da LDO,
enquanto não iniciada a votação na Comissão Mista, da parte cuja alteração é proposta.
Com a edição da Lei complementar 101 de 04 de maio de 2000, a LDO teve a
suas funções ampliadas, por força do artigo 4º, passando a ter maior relevância. Entre
suas novas funções destacam-se:

equilíbrio entre receita e despesa;

critérios e formas de limitação de empenho, a ser verificado no final de
cada bimestre quando se verificar que a realização da receita poderá
comprometer os resultados nominal e primário estabelecidos no anexo de
metas fiscais e para reduzir a dívida ao limite estabelecido pelo Senado
Federal;

normas relativas ao controle de custos e à avaliação dos resultados dos
programas financiados com recursos orçamentários;

anexo de metas fiscais e de riscos.
Destaque especial merece o § 1º, do artigo 4º, da LRF que define que Integrará o
projeto de lei de diretrizes orçamentárias o Anexo de Metas Fiscais, que conterá as
metas anuais, em valores correntes e constantes, relativas a receitas, despesas,
resultados nominal e primário e montante da dívida pública, para o exercício a que se
referirem e para os dois seguintes.
ASSUNTO RECORRENTE EM PROVAS DE CONCURSOS: a LDO deverá
conter o anexo de metas fiscais e de riscos fiscais, também é bastante cobrado em
concursos o conteúdo do anexo de metas fiscais.
O § 2º do artigo 4º determina ainda que o anexo conterá:

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avaliação do cumprimento das metas relativas ao ano anterior;

demonstrativo das metas anuais, instruído com memória e metodologia
de cálculo que justifiquem os resultados pretendidos, comparando-as
com as fixadas nos três exercícios anteriores, e evidenciando a
consistência delas com as premissas e os objetivos da política econômica
nacional;

evolução do patrimônio líquido, também nos últimos três exercícios,
destacando a origem e a aplicação dos recursos obtidos com a alienação
de ativos;

demonstrativo da estimativa e compensação da renúncia de receita e da
margem de expansão das despesas obrigatórias de caráter continuado.

avaliação da situação financeira e atuarial dos:
• regimes geral de previdência social e próprio dos servidores
públicos e do Fundo de Amparo ao Trabalhador;
• demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;

IMPORTANTE! A lei de diretrizes orçamentárias conterá: Anexo de Riscos

Fiscais, onde serão avaliados os passivos contingentes e outros riscos capazes
de afetar as contas públicas, informando as providências a serem tomadas,
caso se concretizem.

VIGÊNCIA DA LEI DE DIRETRIZES ORÇAMENTÁRIAS – LDO

17/07/X1 17/07/X2

1.1.3 - Orçamento Anual – LOA

A lei orçamentária anual compreende a programação das ações a serem
executadas, visando atingir as diretrizes, objetivos e metas estabelecidas no plano
plurianual. É o cumprimento ano a ano das etapas previstas no PPA, em consonância
com a LDO e com a LRF.
A constituição federal trata dos orçamentos públicos anuais estabelecendo que a
lei orçamentária compreenderá:

o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos
e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações
instituídas e mantidas pelo Poder Público;

o orçamento de investimento das empresas em que a União, direta ou
indiretamente, detenha a maioria do capital social com direito a voto;

o orçamento da seguridade social, abrangendo todas as entidades e
órgãos a ela vinculados, da administração direta ou indireta, bem como
os fundos e fundações instituídos e mantidos pelo Poder Público.

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A constituição federal inovou ao criar três esferas de orçamento: esfera fiscal, de
investimentos das empresas estatais e da seguridade social. O orçamento fiscal e o
orçamento de investimento, compatibilizados com o plano plurianual, terão entre suas
funções a de reduzir desigualdades inter-regionais, segundo critério populacional.
As emendas ao projeto de lei do orçamento anual ou aos projetos que o
modifiquem somente podem ser aprovadas caso:

sejam compatíveis com o plano plurianual e com a lei de diretrizes
orçamentárias;

indiquem os recursos necessários, admitidos apenas os provenientes de
anulação de despesa, excluídas as que incidam sobre:
a) dotações para pessoal e seus encargos;
b) serviço da dívida;
c) transferências tributárias constitucionais para Estados,
Municípios e Distrito Federal; ou

sejam relacionadas:
a) com a correção de erros ou omissões; ou
b) com os dispositivos do texto do projeto de lei.
Os recursos que, em decorrência de veto, emenda ou rejeição do projeto de lei
orçamentária anual, ficarem sem despesas correspondentes poderão ser utilizados,
conforme o caso, mediante créditos especiais ou suplementares, com prévia e específica
autorização legislativa.
O demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as receitas e despesas, decorrente
de isenções, anistias, remissões, subsídios e benefícios de naturezas financeiras,
tributárias e creditícia, deverão acompanhar o projeto da lei orçamentária.
É vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária
anual.
O orçamento anual, em atendimento ao próprio princípio da anualidade, possui
vigência anual, período também chamado de exercício financeiro, e que por força do
artigo 34 da lei 4320/64, coincide com o ano civil.
O prazo para encaminhamento, aprovação e sanção da LOA, coincide com o do
PPA, isto é projeto de lei orçamentária da União será encaminhado até quatro meses
antes do encerramento do exercício financeiro, 31/08, e devolvido para sanção até o
encerramento da sessão legislativa, 22/12.
IMPORTANTE: Caso o Presidente da República não encaminhe o projeto ao
Congresso Nacional, qualquer parlamentar pode fazê-lo para sanar a omissão? Não, pois
essa competência é exclusiva do Presidente da República. A proposta apresentada por
parlamentar caracteriza inconstitucionalidade formal.
MUITO COBRADO EM CONCURSO: o Congresso Nacional pode na própria
LOA autorizar: a contratação de qualquer modalidade de operação de crédito; a abertura
de crédito adicional suplementar; a realização de operações de crédito por antecipação
da receita orçamentária – ARO.

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Com o artigo 5º, da LRF, a LOA ganha mais ênfase, passando a ter maior
importância, de acordo com a LRF, a lei orçamentária deverá:

ser elaborada de forma compatível com o PPA, com a LDO, e com as
normas da LRF;

conter demonstrativo da compatibilidade da programação dos
orçamentos com os objetivos e metas constantes do anexo de metas
fiscais da LDO;

ser acompanhado de demonstrativo regionalizado do efeito, sobre as
receitas e despesas, decorrente de isenções, anistias, remissões, subsídios
e benefícios de natureza financeira, tributária e creditícia, bem como das
medidas de compensação a renúncias de receita e ao aumento de
despesas obrigatórias de caráter continuado;

conter reserva de contingência, cuja forma de utilização e montante,
definido com base na receita corrente líquida, serão estabelecidos na lei
de diretrizes orçamentárias, destinada ao atendimento de passivos
contingentes e outros riscos e eventos fiscais imprevistos;

Conter todas as despesas relativas à dívida pública, mobiliária ou
contratual, e as receitas que as atenderão;

conter separadamente, na lei orçamentária e na lei de crédito adicional,
refinanciamento da dívida pública;
MUITO IMPORTANTE: A reserva de contingência deverá estar contida na
LOA e a sua forma de utilização e o montante serão estabelecidos na LDO.
Ainda, segundo a LRF, é vedado consignar na lei orçamentária crédito com
finalidade imprecisa ou com dotação ilimitada.

VIGÊNCIA DA LEI ORÇAMENTÁRIA ANUAL – LOA

17/01/X1 31/12/X1

QUADRO DE ENCAMINHAMENTO DO PROJETO DE LEI

ORÇAMENTÁRIA

PROJETOS DE LEI Envio ao Devolução

CN p/sanção

Lei orçamentária – Anual 31/08 22/12

Lei de Diretrizes Orçamentárias – Anual 15/04 17/07

Plano Plurianual – 04 anos 31/08 22/12