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alimentar e nutricional
A Segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente
a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades
essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e
que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis. Este artigo busca identificar o contexto
histórico e o desenvolvimento das abordagens e potencialidades que o significado de SAN assumiu ao longo
dos tempos no Brasil. Neste cenário, descreve seu movimento e conformação à luz de um contexto histórico -
político (e econômico) de ascensão de princípios neoliberais que tem influenciado tanto para a distorção da
perspectiva totalizante da relação estado e sociedade civil quanto para sua forma de inserção e implementação
na agenda política brasileira.
Index Terms: public policies, food and nutrition security, health and food promotion, intersectorial action,
social rights.
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Professora Visitante do NUT/FS/UNB e Pesquisadora Associada do OPSAN/UNB.
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Segurança Alimentar e Nutricional, Campinas, 15(2): 1-15, 2008
LOSAN: reflexões histórico – políticas, Pinheiro
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Herbert José de Souza (o Betinho). O governo composto por 9 (nove) ministros de Estado e
do presidente Itamar Franco define o combate 21 (vinte e um) representantes da sociedade
à fome e à miséria como prioridade de civil, sendo 19 (dezenove) destes indicados
governo, instituindo o I Conselho Nacional de pelo Movimento pela Ética na Política [21].
Segurança Alimentar e Nutricional Este primeiro CONSEA teve uma
(CONSEA). duração limitada, sendo extinto em 1994. Para
As ações propostas ganham grande Maluf [4], alguns fatores contribuíram
espaço temático na mídia nacional e, ainda no fortemente para sua extinção: a novidade da
mandato de Itamar Franco, em 1994, ocorre a temática, a transitoriedade do governo de
I Conferência Nacional de Segurança Itamar Franco, a dedicada atenção dos
Alimentar e Nutricional. Este relatório foi “controladores” da política econômica
apresentado ao sucessor de Itamar Franco, brasileira e a frágil atuação da maioria dos
Fernando Henrique Cardoso, que assume a conselheiros, tanto do governo quanto dos
presidência da república em janeiro do ano movimentos sociais e outros segmentos
seguinte [15]. representados. A pouca repercussão do
término deste Conselho também foi um sinal
importante sobre sua frágil inserção temática e
O Primeiro Conselho Nacional de limitado enraizamento social. Em termos de
Segurança Alimentar e Nutricional - I prejuízo, a ausência do CONSEA como
CONSEA Nacional espaço de controle democrático foi grande,
pois perdeu-se a possibilidade de restaurar a
A organização da I Conferência prática de participação da sociedade brasileira
Nacional de Segurança Alimentar e como exercício democrático na formulação,
Nutricional – CNSAN, muito provavelmente, avaliação e acompanhamento de políticas
foi a realização mais importante do I públicas.
CONSEA Nacional. A I CNSAN ocorreu em No ano de 1997, após o enfrentamento
Brasília, em julho de 1994, e reuniu cerca de de problemas de toda ordem, desde ideológica
2.000 delegados e observadores – escolhidos até econômica, a extinção do INAN tornou-se
em etapas regionais prévias - provenientes de iminente. Neste sentido, aconteceu uma
todos os Estados brasileiros. importante articulação técnica e política em
Os eixos principais de ação defesa do fortalecimento da área de
determinados nesta conferência, não por alimentação e nutrição no âmbito do
acaso, tornaram-se diretrizes da Política Ministério da Saúde. Apesar desta articulação,
Nacional de Alimentação e Nutrição [20], em que envolveu um conjunto de profissionais e
1999. Foram eles: produção e acesso a uma militantes da causa da Segurança Alimentar e
alimentação de qualidade, necessidade de Nutricional, não ocorreu o êxito esperado e o
programas de alimentação e nutrição para INAN foi extinto em julho deste mesmo ano.
grupos populacionais nutricionalmente No conjunto de programas sociais que
vulneráveis, controle de qualidade dos eram voltados para os segmentos mais
alimentos, promoção de hábitos alimentares e carentes, os programas de alimentação e
estilos de vida saudáveis [3, 17,10]. nutrição são exemplos paradigmáticos do
O primeiro CONSEA foi criado como padrão histórico de atuação do Estado no
um órgão de assessoramento da Presidência da combate à pobreza no país e o INAN era, em
República, através do decreto 807, de 24 de parte, a representação deste padrão. Nesta
abril de 1993, com o apoio do Movimento análise, o INAN acabava refletindo os
pela Ética na Política. De acordo com o problemas gerais encontrados na
relatório final da I CNSAN, o CONSEA implementação das políticas sociais no Brasil,
constituiu-se de um “fórum de representação como: seletividade e ineficiência, fusões de
da sociedade civil junto ao governo” e era programas e superposição de clientelas,
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integração dos esforços entre governo e que vão além do proposto inicialmente em
sociedade civil, bem como a promoção do cada ação tomada em separado [29].
acompanhamento, monitoramento e avaliação O desafio de implementação do
da segurança alimentar e nutricional no país. SISAN é imenso, pois, não obstante as
De acordo com a LOSAN, todas as adversidades e enfrentamentos com as
ações que visem a garantia da SAN devem ter questões e interesses econômicos, a
como princípio a universalidade e eqüidade no perspectiva de instituir um sistema
acesso à alimentação adequada, sem qualquer intersetorial ainda é maior. A SAN não pode
espécie de discriminação, a preservação da se resumir a um conjunto de políticas setoriais,
autonomia e respeito à dignidade das pessoas, pois é um eixo orientador de políticas que
a participação social na formulação, execução, deve contribuir para que seus objetivos se
acompanhamento, monitoramento e controle incorporem no conjunto de políticas públicas
das políticas e dos planos de segurança nacionais que visem ao desenvolvimento
alimentar e nutricional, em todas as esferas de social. Deve se configurar no eixo orientador
governo, e a transparência dos programas, das de um modelo de desenvolvimento social e
ações e dos recursos públicos e privados e dos econômico, que busca garantir o bem-estar
critérios para sua concessão. Para sua social acima dos interesses de acumulação de
implementação, ainda são dispostas algumas capital.
diretrizes: intersetorialidade das políticas, O enfrentamento das desigualdades
programas e ações governamentais e não- que demarcam o processo de insegurança
governamentais, a descentralização das ações alimentar e nutricional impõe mudanças
e articulação, em regime de colaboração, entre radicais. A potencialidade das proposições da
as esferas de governo, o efetivo LOSAN/SISAN incitam alterações profundas
monitoramento da situação alimentar e na estrutura política e econômica brasileira.
nutricional, visando subsidiar o ciclo de gestão Este desafio configura-se de tamanha
das políticas para a área nas diferentes esferas importância “seja por seu caráter
de governo e a conjugação de medidas diretas universalista, seja porque pressupõe o alcance
e imediatas de garantia de acesso à de bens públicos como a sustentabilidade
alimentação adequada, com ações que social, econômica e ambiental, o direito
ampliem a capacidade de subsistência humano, os direitos de cidadania, a
autônoma da população, além da articulação alimentação adequada e a cultura” [28]. Estas
entre orçamento e gestão e o estímulo ao categorias têm sido excluídas das políticas
desenvolvimento de pesquisas e à capacitação neoliberais prevalecentes na agenda política
de recursos humanos [5] . brasileira atual.
A LOSAN caracteriza a perspectiva de É importante refletir também sobre o
um sistema que integre, comunique e articule significado da estrutura proposta para a
os programas, projetos e ações, conferências e composição do CONSEA, no aspecto relativo
conselhos de SAN nas três esferas de governo a participação dos representantes da sociedade
e uma câmara intersecretarial como espaço civil. Podemos observar que o protagonismo
intersetorial de gestão. O marco teórico atual da sociedade civil tem sido vinculado ao
adotado define que o sistema de SAN conceito ideológico dominante de terceiro
(SISAN) é um sistema aberto, resultante da setor. No contexto da reforma do Estado,
articulação coordenada entre ações e conduzida pelo Ministro Bresser Pereira, de
programas descentralizados, com certo grau de 1995 a 1998, o terceiro setor se revelou como
interdependência. Ele pode potencializar as um importante instrumento do projeto
sinergias geradas pela própria interação entre capitalista de reduzir ao máximo as funções
os atores envolvidos numa ação ou programa estatais legitimadoras, mostrando-se bastante
que, por sua vez, podem originar iniciativas funcional à restruturação comandada pelo
capital em detrimento dos direitos e bem-estar
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classes, por isso, segundo Poulantzas [33], o de capital global. Por outro lado, não se pode
Estado não é neutro e reflete uma relação reduzir o nível de satisfação abaixo do limite
intrínseca com as relações de produção mínimo, a não ser que se rompam as regras da
capitalista. Não pode ser um bloco monolítico ordem política liberal democrática. Não é
sem fissuras. É um campo estratégico que possível alcançar a plena cidadania política e
organiza a unidade do bloco político no poder social num contexto capitalista. Este limite
através do jogo de contradições presentes. A esbarra positivamente na possibilidade de
LOSAN pode representar um destes espaços emancipação e de transformação social de fato
políticos de condensação de uma relação de e de direito [34].
forças entre classes e interesses, pode ser um Lembremo-nos que, historicamente, as
espaço impulsionador da perspectiva de discussões sobre SAN têm sido focalizadas e
transformação social. direcionadas aos grupos biológica e
É importante que, ainda concordando socialmente vulneráveis, sendo consideradas
com Poulantzas [33], o Estado não seja como políticas de combate à pobreza e
interpretado como um dispositivo unitário e desigualdade social. Não é à toa que o Bolsa
homogêneo com repartição hierárquica do Família configura-se na principal iniciativa do
centro do poder, sustentado por um arcabouço atual Programa Fome Zero. Contudo, a SAN é
jurídico. O Estado não é um espaço externo à um eixo orientador de políticas de caráter
sociedade, conciliador e responsável pelo universal para o alcance da soberania
“bem comum”. O Estado, juntamente com o alimentar e modos de viver mais saudáveis
mercado e a sociedade civil, é uma esfera para a população brasileira, não devendo ser
integrante do todo que compõe as relações entendida como “política para pobre”, que visa
sociais. As lutas de interesses, contradições, o acesso aos alimentos e a inserção social das
convergências e confrontos ideológicos são camadas populares. A abrangência das ações
expressões destas relações na dinâmica: propostas diz respeito ao conjunto da
Estado / Sociedade. Por isso, o processo de sociedade.
formulação da LOSAN pode ser um profícuo A aprovação da LOSAN é uma ação
caminho para impulsionar a transformação do afirmativa no sentido de garantia e avanço de
modelo de desenvolvimento desejado para o direitos sociais, contudo não garante por si só
nosso país. a perspectiva da SAN. Há um longo percurso
Contudo, não podemos nos iludir que, para operacionalizar localmente os princípios
perante a estrutura política e institucional da lei, que valem para todo o território
brasileira, a mera organização de um sistema nacional, marcado por heterogeneidade e
de gestão seja suficiente para dar conta da desigualdades significativas. Além disso, a
complexidade da questão da SAN. A questão construção de valores e a consolidação da
central é discutir se a garantia plena da SAN é própria noção de direitos nas relações
possível na ordem capitalista vigente. Como sociopolíticas, que se processam no cotidiano
garantir condições para o cumprimento pleno das instituições, são passos igualmente
do DHAA diante de um modelo de fundamentais [28].
desenvolvimento excludente? Qual a natureza A questão alimentar e nutricional é o
das concessões, acordos e barganhas políticas eixo central desta temática. De acordo com a
necessárias para oportunizar essa tese de Josué de Castro [8], as desigualdades
transformação? Qual a capacidade inerentes ao sistema econômico e ao processo
institucional que as políticas públicas têm para produtivo, inclusive de alimentos, são fatores
o exercício concreto da intersetorialidade? determinantes da má alimentação e das
Para Coitinho, na perspectiva marxista desigualdades sociais. Portanto, para que as
de emancipação, não se pode ampliar o nível medidas neste campo possam ser resolutivas e
de satisfação das demandas sociais além do deixem de ser apenas compensatórias de um
ponto que tal ampliação impeça a acumulação problema gerado por um modelo de
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