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SEGURANÇA

alimentar e nutricional

Reflexões sobre o Processo Histórico / Político de Construção da


Lei Orgânica de Segurança Alimentar e Nutricional

Anelise Rizzolo de Oliveira Pinheiro1

A Segurança alimentar e nutricional consiste na realização do direito de todos ao acesso regular e permanente
a alimentos de qualidade, em quantidade suficiente, sem comprometer o acesso a outras necessidades
essenciais, tendo como base práticas alimentares promotoras de saúde que respeitem a diversidade cultural e
que sejam ambiental, cultural, econômica e socialmente sustentáveis. Este artigo busca identificar o contexto
histórico e o desenvolvimento das abordagens e potencialidades que o significado de SAN assumiu ao longo
dos tempos no Brasil. Neste cenário, descreve seu movimento e conformação à luz de um contexto histórico -
político (e econômico) de ascensão de princípios neoliberais que tem influenciado tanto para a distorção da
perspectiva totalizante da relação estado e sociedade civil quanto para sua forma de inserção e implementação
na agenda política brasileira.

Termos de indexação: políticas públicas, segurança alimentar e nutricional, promoção da alimentação


saudável, intersetorialidade, direitos sociais.

Organic law of food and nutrition security: reflections on a


historical – political process
In essence, food and nutritional security (SAN) for a country consists of fulfilling the right of all individuals
to the regular and permanent access of quality foods, in sufficient amounts, without compromising the access
to other essential necessities, based on feeding practices that promote health and respect the cultural
diversities, while being environmentally, culturally, economically and socially sustainable. The purpose of
this article was to identify the historical context and the development of the approaches and potentialities that
the meaning of SAN acquired in Brazil along a relevant timeframe. In this scenario, the paper describes the
evolution and final conformation of the concept of SAN in the light of a political and economic historical
context, in which the rise of neoliberal principles had an impact on both the distortions of the integrated State-
civil society perspective, and the form of insertion and implementation of SAN in the Brazilian political
agenda.

Index Terms: public policies, food and nutrition security, health and food promotion, intersectorial action,
social rights.

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Professora Visitante do NUT/FS/UNB e Pesquisadora Associada do OPSAN/UNB.

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Segurança Alimentar e Nutricional, Campinas, 15(2): 1-15, 2008
LOSAN: reflexões histórico – políticas, Pinheiro

Introdução com a publicação de dois célebres livros:


“Geografia da Fome” (1946), seguido de
A Segurança Alimentar e Nutricional “Geopolítica da Fome”. Estes livros foram
(SAN) é uma temática presente nas agendas decisivos para a consolidação de um
políticas dos países desde longa data. Há movimento internacional para a segurança
quase 70 anos, com a promissora emergência alimentar [1].
de idéias, movimentos e estatutos, a luta Mediante a abordagem de Josué de
contra a fome e a concepção de um estado de Castro, o Estado brasileiro, particularmente no
segurança alimentar e bem-estar nutricional período dirigido por Vargas, tomou a questão
passaram a figurar como grandes desafios no nutricional como uma das principais temáticas
ideário das sociedades civis e na agenda dos de sua agenda.
poderes públicos [1,2]. Josué de Castro escreveu vasta
Historicamente, esta noção é originada bibliografia acadêmica com o grande objetivo
na Europa, logo após a Primeira Guerra de desvendar ou revelar que a problemática
Mundial, vinculada à perspectiva de soberania alimentar e nutricional também é fruto do
alimentar e com a preocupação de garantir modelo de desenvolvimento econômico e
estoques mínimos de sobrevivência para as social de uma nação. Pioneiramente, anuncia
populações dos países centrais em situações de que a má alimentação é proveniente de
calamidades, desastres, guerras, etc. Sua desigual distribuição de renda da população
origem estava profundamente ligada ao brasileira. De acordo com sua análise o
conceito de segurança nacional e à capacidade fenômeno social da fome não está restrito ao
de cada país produzir sua própria alimentação, aspecto quantitativo (número de proteínas e
de forma a não ficar. calorias diárias ingeridas). A manifestação de
doenças carências como anemia e deficiência
Um passeio sobre os aspectos históricos e de vitamina A revelam um aspecto qualitativo
políticos envolvidos no contexto da (In) desta problemática (chamado de Fome
segurança Alimentar e Nutricional no Oculta). Estabelece um olhar totalizante sob o
Brasil fenômeno da fome e incorpora o componente
nutricional como um indicador de qualidade
No Brasil, as ações relacionadas à da alimentação e nutrição do povo brasileiro [8]
SAN são identificadas a partir da questão da .
fome e desnutrição. A questão da fome Para Josué de Castro, “os interesses
tornou-se um problema político no governo de econômicos das minorias dominantes também
Getúlio Vargas, no final da década de 30. De trabalham para escamotear o fenômeno da
1930 a 1963, período em que o país iniciava o fome”. Dialeticamente, evidencia as
seu processo de urbanização e contradições resultantes da exploração capital
industrialização, o perfil epidemiológico – trabalho: “É que ao imperialismo econômico
nutricional brasileiro caracterizava-se, e ao comércio internacional a serviço do
sobretudo, pela elevada ocorrência das mesmo interessava que a produção, a
doenças nutricionais, relacionadas à miséria, à distribuição e o consumo dos produtos
pobreza, à exclusão social e ao atraso alimentares continuassem a se processar
econômico, representadas, naquela época, pela indefinidamente como fenômenos
desnutrição energético-protéica (DEP) e pelas exclusivamente econômicos – e não como
carências nutricionais específicas como as fatos intimamente ligados aos interesses da
deficiências de vitamina A (hipovitaminose saúde pública” [8].
A), de ferro (anemia ferropriva) e de iodo No período de 1937-1945
(bócio) [7]. (denominado de Estado Novo), a partir da
No Segundo Pós-Guerra, Josué de instituição do salário mínimo, da criação do
Castro, médico brasileiro, impactou o mundo Serviço de Alimentação da Previdência Social

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(SAPS) e da Comissão Nacional de proteção social começaram a ser apontados


Alimentação (CNA), inaugura-se o conjunto como negativos sobre a economia capitalista e
das políticas sociais de alimentação e nutrição. responsabilizados pela crise do capital [11] .
O Estado brasileiro instituiu um conjunto de Ao longo da história, é possível
políticas sociais como novos mecanismos que identificar inúmeros estudos que confirmavam
garantissem legitimidade a ordem capitalista a degradação das condições de vida das
[7,9]
. populações de baixa renda, excluídas desse
Em consonância com este modelo, o processo de crescimento econômico. O Estudo
cenário econômico do Brasil apresentou fases Nacional de Despesas Familiares (ENDEF),
cíclicas de crise e de acumulação. Durante este em 1974/1975, verificou um consumo
movimento, uma forte recessão econômica se energético inferior às necessidades
estendeu de 1962 a 1967 e entre 1968 e 1974. nutricionais mínimas recomendadas pela
Após a fase denominada de expansão Organização Mundial de Saúde (OMS) em
econômica, o “milagre brasileiro” (quando 67% da população. Na composição deste
elevadas taxas de crescimento superaram a cenário epidemiológico encontrava-se em
média dos 11% anuais), outros sintomas de desnutrição energético- protéica 46,1% das
esgotamento desse padrão de acumulação crianças menores de cinco anos, 24,3% dos
evidenciaram uma nova crise a caminho. adultos e idosos brasileiros do sexo masculino
Neste cenário, dados sobre a e 26,4% do sexo feminino [7, 12,13].
distribuição da renda atestavam que o “bolo” No âmbito internacional, o
prometido pela ditadura militar de 1964, além esgotamento do modelo capitalista revelou a
de crescer e não ser dividido, na verdade, questão da fome e da produção de alimentos
havia recrudescido a concentração de riqueza como uma crise mundial. A partir desta
e renda[7]. conjuntura, organismos internacionais, como a
Para Vasconcelos [7,10], as diferentes OMS, a FAO e o UNICEF, passaram a
análises realizadas, com enfoques particulares, defender a necessidade da incorporação do
sobre a política social de alimentação e planejamento nutricional ao planejamento
nutrição, no período de 1930-1963, apontam econômico dos países periféricos, em
que a modalidade de intervenção estatal particular, dos países latino-americanos. No
cumpriu, de forma articulada, objetivos Brasil, surgem os I e II Planos Nacionais de
sociais, econômicos e ideológicos. A Desenvolvimento (PND), incorporando ao
instituição do salário mínimo, o fornecimento planejamento econômico instrumentos de
de refeições equilibradas e a garantia de políticas sociais. No bojo desta proposta foi
abastecimento alimentar aos previdenciários criado o Instituto Nacional de Alimentação e
dos centros urbano-industriais emergentes Nutrição, por meio da Lei nº 5.829, de
demonstram que estes instrumentos 30/11/72 [7].
cumpriram um papel de atenuação dos Em 1972, o Instituto Nacional de
conflitos sociais, gerados pelo processo de Alimentação e Nutrição (INAN) passa a
exploração do trabalho, que, em última substituir a CNA. Considerado parte dos
instância, determina a produção e reprodução “projetos impacto” do governo Médici,
da fome. constituiu um marco para as iniciativas
O baixo crescimento econômico e o públicas neste campo, instituindo um conjunto
problema inflacionário, característicos das de programas direcionados às populações em
sociedades capitalistas industrializadas nos situação de insegurança alimentar e nutricional
anos 70, provocaram uma ruptura na contínua e a grupos específicos considerados de risco,
extensão de direitos sociais, motivando uma como gestantes, crianças e nutrizes, além dos
crise financeira no sistema de seguridade trabalhadores do mercado formal de emprego
[14]
social. Assim, após os “trinta gloriosos”, a .
partir dos anos 80, os gastos com o sistema de

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Neste contexto histórico, a condução saúde e bem-estar social da população


das questões relativas à fome e à desnutrição (interesses sociais). Se, por um lado, havia
era voltada para populações de baixa renda, uma perspectiva interdisciplinar e articuladora
por meio de programas sociais focalizados.. Os do tema, através da proposta do PRONAN II
programas de suplementação alimentar, (com integração dos componentes
fortemente amparados e intermediados pelos relacionados à produção e ao consumo
organismos internacionais, tinham objetivos alimentar), por outro lado, houve um claro
ideológicos e econômicos bastante articulados investimento em políticas econômicas e
e constituíram mecanismos de ampliação do agrícolas que privilegiaram a concentração de
mercado internacional de mercadorias, renda e terras, além da não liberação de
procurando padronizar hábitos e práticas recursos financeiros para consolidação da
alimentares de acordo com os interesses de proposta do PRONAN II. A escassez de
acumulação do capital. A introdução do leite recursos destinados à implantação do
em pó, por exemplo, por meio dos programas PRONAN demonstrava uma nítida falta de
internacionais de ajuda alimentar, tornou interesse do tema na agenda política brasileira.
evidente o seu objetivo econômico. A ajuda, Assim, no final da década de 80, caracterizou-
que não acontecia de forma monetária, se um claro cenário de enfraquecimento
estabelecia uma relação de dependência e uma institucional e ausência de priorização dos
barreira importante para a soberania alimentar programas de abastecimento popular de
dos países. O estimulo à produção e ao alimentação [15].
consumo local de alimentos básicos para o Explorando as contradições do modelo
desenvolvimento sustentável, explicitamente, de desenvolvimento econômico do pós-64,
não era um modelo de desenvolvimento social surge o movimento político da “Nova
apoiado. O apoio era um meio de escoamento República” e com ele a perspectiva de
do excedente de produção dos países centrais: enfrentamento de importantes problemas
o que não havia conseguido transformar-se em sociais no Brasil. Palavras como justiça social,
mercadoria/capital era doado aos países liberdade política e resgate da dívida social
periféricos. Do ponto de vista ideológico, tais voltam a fazer parte do discurso político
programas ainda desempenhavam a função de brasileiro.
utilização do alimento como arma de A constituição Federal de 1988
dominação sobre os países dependentes. Esta buscou, no capítulo da seguridade social, seu
estratégia, além de aprofundar a exploração, pilar mais sólido de sustentação na área social.
ainda cumpria com os objetivos políticos de Influenciado pelo clima político-social da
atenuar e desestimular os movimentos sociais abertura e com um discurso de que era preciso
de caráter socialista [7,10]. "resgatar a enorme dívida social herdada do
O INAN tinha como finalidade regime militar", o Congresso Nacional
principal propor e coordenar uma política procurou garantir direitos básicos e universais
nacional de alimentação, além de elaborar e de cidadania, inscrevendo o direito à saúde,
propor o Programa Nacional de Alimentação e assistência social e previdência em um
Nutrição e funcionar como um órgão central capítulo específico da Constituição: o capítulo
de articulação das ações de alimentação e da Seguridade Social [16].
nutrição. Nesta época, uma situação paradoxal A área de alimentação e nutrição, no
já sinalizava uma contradição permanente no âmbito do setor saúde, desde a década de 90,
contexto das políticas públicas de Estado: a assumiu a responsabilidade de avançar para o
“tentativa” de conciliar um conjunto de ações alcance da segurança alimentar e nutricional e,
e projetos que visem defender e organizar o assim como o setor da assistência social,
acúmulo de capital (interesses econômicos) sempre permaneceu à margem das políticas
versus uma proposta de políticas de públicas sociais que, sem suporte
alimentação e nutrição que visem a garantia da orçamentário e financeiro adequados, carentes

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de recursos humanos suficientes (expressão da enriquecido), enquanto que o PNAE


falta de vontade política), apresentavam ações interrompeu o processo de descentralização da
pontuais e pulverizadas pelos escassos alimentação escolar, voltando a distribuir
recursos e falta de transparência [17]. Destaca- alimentos formulados [18].
se ainda que perante as demandas relativas à Os órgãos e instituições responsáveis
SAN, a principal participação do setor da em formular e executar as políticas
agricultura foi dada por meio do setor relacionadas à alimentação e nutrição no
produtivo que apoiou os organismos Brasil enfrentam dificuldades de
internacionais com doação e distribuição de implementação de suas ações.
alimentos. Historicamente, os programas, Comparativamente, SAPS, CNA e INAN
projetos e políticas na temática de SAN tiveram destinos iguais, além da semelhança
sobrepõem-se de forma desarticulada e sem entre seus propósitos institucionais. É
sinergia entre diferentes áreas. A perspectiva possível identificar que a perspectiva de
de integração e apoio intersetorial não tem se compreensão sobre a fome e seus
efetivado nos planejamentos destas políticas, determinantes, neste recorte histórico (1930 –
no entanto, a consolidação da proposta de Lei 1990), embora tenha se alterado, não
Orgânica de SAN – LOSAN, aprovada em conseguiu se expressar através de programas,
2006, parece ter capacidade política de gerir projetos e ações que contemplassem sua
mudanças reais. complexidade de fenômeno social. A
Ao analisar o período de 1990 a 1992, “construção” do conceito de SAN, a partir da
Vasconcelos observa que, depois de um jejum década de 90, passa a desafiar o desenho e
de 20 anos de exercício de eleição direta para objetivos das políticas públicas de
presidente do Brasil, foi possível verificar enfrentamento do combate a fome, sinalizando
“uma plataforma política com um discurso da a determinação social e complexidade do
estabilização econômica, da modernização do processo alimentar e nutricional das
Estado e da economia. O “Brasil Novo” populações.
desencadeou uma brutal redução dos recursos Nesta época, se inicia o processo de
financeiros, esvaziamento e/ou extinguindo os redução da intervenção do Estado frente a
programas de alimentação e nutrição. Além questão social, com o intuito de dar mais
disso, estes programas também se tornaram autonomia ao mercado na intermediação das
alvo dos desvios de verbas públicas, de relações com a sociedade.
licitações duvidosas e de outros mecanismos Com o agravamento da crise ética no
ilícitos que caracterizaram a escandalosa contexto político brasileiro, entidades e
corrupção instalada no interior daquele movimentos sociais constituíram o chamado
governo” [7]. Movimento pela Ética na Política, cujo
Na seqüência destes fatos, ocorre o objetivo inicial era “aglutinar as esperanças e
desmantelamento das instituições e a ações de todo o povo na direção de uma
desestruturação de equipes técnicas e de política guiada por valores éticos em favor da
programas sociais. Vale ressaltar que, neste justiça social, da solidariedade e da vida” [19].
período, o governo nomeou para presidente do Com a aprovação do histórico impeachment
INAN um representante da Associação do presidente Collor, o Movimento pela Ética
Brasileira da Indústria de Nutrição (ABIN), o na Política deu origem ao movimento social
qual passou a priorizar, claramente, os Ação da Cidadania Contra a Fome, a Miséria e
interesses dos produtores de alimentos pela Vida.
formulados. Assim, o Programa de Em 1993, sob a liderança do IBASE –
Suplementação de Alimentos (PSA) substituiu Instituto Brasileiro de Análises Sociais e
os tradicionais alimentos básicos por produtos Econômicas – a Ação da Cidadania contra a
industrializados (como fiambre bovino, Fome, a Miséria e pela Vida destaca-se
macarrão de milho, leite desnatado nacionalmente, com apoio do sociólogo

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Herbert José de Souza (o Betinho). O governo composto por 9 (nove) ministros de Estado e
do presidente Itamar Franco define o combate 21 (vinte e um) representantes da sociedade
à fome e à miséria como prioridade de civil, sendo 19 (dezenove) destes indicados
governo, instituindo o I Conselho Nacional de pelo Movimento pela Ética na Política [21].
Segurança Alimentar e Nutricional Este primeiro CONSEA teve uma
(CONSEA). duração limitada, sendo extinto em 1994. Para
As ações propostas ganham grande Maluf [4], alguns fatores contribuíram
espaço temático na mídia nacional e, ainda no fortemente para sua extinção: a novidade da
mandato de Itamar Franco, em 1994, ocorre a temática, a transitoriedade do governo de
I Conferência Nacional de Segurança Itamar Franco, a dedicada atenção dos
Alimentar e Nutricional. Este relatório foi “controladores” da política econômica
apresentado ao sucessor de Itamar Franco, brasileira e a frágil atuação da maioria dos
Fernando Henrique Cardoso, que assume a conselheiros, tanto do governo quanto dos
presidência da república em janeiro do ano movimentos sociais e outros segmentos
seguinte [15]. representados. A pouca repercussão do
término deste Conselho também foi um sinal
importante sobre sua frágil inserção temática e
O Primeiro Conselho Nacional de limitado enraizamento social. Em termos de
Segurança Alimentar e Nutricional - I prejuízo, a ausência do CONSEA como
CONSEA Nacional espaço de controle democrático foi grande,
pois perdeu-se a possibilidade de restaurar a
A organização da I Conferência prática de participação da sociedade brasileira
Nacional de Segurança Alimentar e como exercício democrático na formulação,
Nutricional – CNSAN, muito provavelmente, avaliação e acompanhamento de políticas
foi a realização mais importante do I públicas.
CONSEA Nacional. A I CNSAN ocorreu em No ano de 1997, após o enfrentamento
Brasília, em julho de 1994, e reuniu cerca de de problemas de toda ordem, desde ideológica
2.000 delegados e observadores – escolhidos até econômica, a extinção do INAN tornou-se
em etapas regionais prévias - provenientes de iminente. Neste sentido, aconteceu uma
todos os Estados brasileiros. importante articulação técnica e política em
Os eixos principais de ação defesa do fortalecimento da área de
determinados nesta conferência, não por alimentação e nutrição no âmbito do
acaso, tornaram-se diretrizes da Política Ministério da Saúde. Apesar desta articulação,
Nacional de Alimentação e Nutrição [20], em que envolveu um conjunto de profissionais e
1999. Foram eles: produção e acesso a uma militantes da causa da Segurança Alimentar e
alimentação de qualidade, necessidade de Nutricional, não ocorreu o êxito esperado e o
programas de alimentação e nutrição para INAN foi extinto em julho deste mesmo ano.
grupos populacionais nutricionalmente No conjunto de programas sociais que
vulneráveis, controle de qualidade dos eram voltados para os segmentos mais
alimentos, promoção de hábitos alimentares e carentes, os programas de alimentação e
estilos de vida saudáveis [3, 17,10]. nutrição são exemplos paradigmáticos do
O primeiro CONSEA foi criado como padrão histórico de atuação do Estado no
um órgão de assessoramento da Presidência da combate à pobreza no país e o INAN era, em
República, através do decreto 807, de 24 de parte, a representação deste padrão. Nesta
abril de 1993, com o apoio do Movimento análise, o INAN acabava refletindo os
pela Ética na Política. De acordo com o problemas gerais encontrados na
relatório final da I CNSAN, o CONSEA implementação das políticas sociais no Brasil,
constituiu-se de um “fórum de representação como: seletividade e ineficiência, fusões de
da sociedade civil junto ao governo” e era programas e superposição de clientelas,

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expansão de cobertura à custa da quantidade e e nutrição, sob a ótica da segurança alimentar


qualidade dos alimentos distribuídos, a e nutricional [3,15].
centralização no nível federal da compra de Neste cenário, em 1998, teve início o
alimentos, a inadequação dos produtos processo de formulação da Política Nacional
formulados aos hábitos alimentares da de Alimentação e Nutrição e, em 1999, após
população, o elevado índice de evasão da discussão com a sociedade civil organizada, é
clientela atendida e as dificuldades de aprovada, pelo Conselho Nacional de Saúde, a
captação de novos beneficiários [22]. Política Nacional de Alimentação e Nutrição
Com o início do primeiro mandato do (PNAN) [20], integrante da Política Nacional de
governo de Fernando Henrique Cardoso, o Saúde. A PNAN afirma a promoção do Direito
CONSEA é extinto e a estratégia de Humano à Alimentação Adequada (DHAA)
fortalecimento da “via econômica” (ajuste como fundamento de suas ações e aponta para
estrutural) é adotada em detrimento da a necessidade de criação de uma política
construção de uma Política Nacional de abrangente de segurança alimentar e
Segurança Alimentar e Nutricional (SAN), nutricional.
que sai da pauta política de discussões. Se a Para o alcance do propósito desta
perspectiva de controle inflacionário atuou Política, são definidas como diretrizes: o
como um aspecto positivo, em termos de estímulo às ações intersetoriais para o acesso
acesso ao alimento e poder de consumo da universal aos alimentos, a garantia da
população, por outro lado, o enfraquecimento segurança e da qualidade dos alimentos e da
das relações políticas com setores da prestação de serviços, o monitoramento da
sociedade civil (principalmente o movimento situação alimentar e nutricional, a promoção
da Ação da Cidadania que liderava o debate da de práticas alimentares e estilos de vida
construção da Política de SAN) foi negativo, saudáveis, a prevenção e controle dos
pois desarticulou o apoio dos movimentos distúrbios nutricionais e de doenças associadas
sociais. É instituído o programa Comunidade à alimentação e nutrição, a promoção do
Solidária que tinha como objetivo articular desenvolvimento de linhas de investigação e o
ações de governo com a sociedade civil, para desenvolvimento e capacitação de recursos
acelerar o processo de inclusão social, humanos [20]. Após a extinção do INAN e até o
deixando claro que não haveria interferência recrudescimento do CONSEA, em 2003, a
ou qualquer discussão na perspectiva de PNAN, apesar de configurar-se em uma
elaboração ou articulação de políticas públicas política setorial, foi o principal espaço político
[3,15]
. de resistência e manutenção do debate e
A extinção do INAN, no contexto de emergência da temática SAN no Brasil.
gestão política das ações relacionadas à SAN, No bojo das ações propostas pela
configurou-se como uma lacuna importante. PNAN, a perspectiva de formulação de um
Os grupos de militantes e apoiadores desta Sistema Nacional de Vigilância Alimentar e
temática buscavam formas de manutenção da Nutricional (SISVAN), que articulasse o
problemática na agenda política brasileira. registro sistemático de dados relativos tanto à
No segundo mandato do governo produção quanto ao consumo alimentar, foi o
Fernando Henrique Cardoso, a área de ponto central do debate na agenda política da
alimentação e nutrição foi transformada em SAN [15].
uma Área Técnica (ATAN) do Ministério da Em 2000, “novos” programas sociais,
Saúde e permaneceu com um quadro baseados na transferência de renda para
profissional reduzido, por cerca de 8 meses, populações excluídas, são formulados e, em
sem uma clara atribuição institucional. 2001, é lançado o Projeto Alvorada, que se
Contudo, mesmo com as adversidades foi uma resume em um rearranjo dos programas
das únicas áreas de governo que manteve uma sociais existentes, agora sob a coordenação da
efetiva discussão sobre o tema de alimentação Secretaria Especial de Ação Social – SEAS [3].

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Nesta mesma lógica de estrutura do programa alimentar futuro, devendo se realizar em


Bolsa-Escola, a Área Técnica de Alimentação bases sustentáveis. Todo país deve ser
e Nutrição do Ministério da Saúde consegue o soberano para assegurar sua segurança
apoio do governo para a implantação do alimentar, respeitando as características
projeto Bolsa Alimentação, que, de certa culturais de cada povo, manifestadas no ato
forma, substituiria o PRODEA (Programa de de se alimentar. É responsabilidade dos
Distribuição Emergencial de Alimentos), em Estados Nacionais assegurarem este direito e
sua dimensão nutricional dirigida às crianças e devem fazê-lo em obrigatória articulação com
gestantes de famílias carentes. O projeto é a sociedade civil, cada parte cumprindo suas
lançado em meados de 2001, em substituição atribuições específicas” [23].
ao Incentivo ao Combate às Carências O contexto epidemiológico que subsidia
Nutricionais – ICCN2, com uma grande este novo cenário político nacional tem uma
ampliação de recursos e reconhecimento da conformação diferente do anterior. Nas
alimentação, enquanto um direito humano, últimas décadas, transformações
tendo sua implantação acelerada durante o socioeconômicas rápidas e profundas
último ano e meio do governo. (urbanização acelerada e globalização)
Neste contexto político, a fragilidade modificaram o perfil de saúde da população.
da área de alimentação e nutrição, na No campo da saúde, verifica-se o que
perspectiva da segurança alimentar e estudiosos denominam de transição
nutricional, tornou-se ainda mais evidente. demográfica, epidemiológica e nutricional, as
Havia muito pouco espaço de interlocução quais, frente à desigualdade brasileira,
sobre o tema com o governo e as iniciativas, apresentam características peculiares. Estas
que poderiam se articular em torno de uma especificidades manifestam-se com a
política de segurança alimentar e nutricional, convivência de agravos de saúde,
encontravam-se totalmente desarticuladas e aparentemente contraditórios, mas, na
pulverizadas. realidade, resultantes do mesmo problema: a
É só a partir do início de 2001, que a má alimentação e nutrição da população
temática do combate à fome é recolocada na brasileira. Desta forma, acaba ocorrendo uma
agenda política brasileira. A discussão do “dupla carga de doenças” (infecto- parasitárias
Projeto Fome Zero, apresentado pelo Partido e crônicas não transmissíveis) num mesmo
dos Trabalhadores, ganha grande força já no território, nos grupos sociais de baixa renda
[24]
processo eleitoral que elegeu o presidente da . A existência de desnutrição e obesidade ou
republica [3]. de anemia e diabetes, em uma mesma família
O conceito de segurança alimentar que de baixa renda, é um claro exemplo desta
norteou o projeto foi explicitado em seu mazela globalizada da ordem capitalista.
documento - base, ficando claro que no Brasil De acordo com os dados da Pesquisa de
a pobreza e o desemprego são as causas Orçamento Familiar (POF) de 2002/2003,
principais da fome, constatando que o observa-se um aumento na prevalência de
aumento da capacidade produtiva no país não excesso de peso importante, cujos valores
resultou na diminuição relativa dos preços dos atuais chegam a 40,6% dos adultos com
alimentos, nem na maior capacidade de excesso de peso e 11,1% (sendo 8,9% em
aquisição desses alimentos pelos segmentos homens e 13,1% em mulheres) com
mais pobres da população. Entende-se por obesidade. Apesar de ocorrer em todas as
segurança alimentar “a garantia do direito de regiões do país e nos diferentes estratos
todos ao acesso a alimentos de qualidade, em socioeconômicos da população, o número de
quantidade suficiente e de modo permanente, casos de obesidade é proporcionalmente mais
com base em práticas alimentares saudáveis e elevado nas famílias de baixa renda [25].
sem comprometer o acesso a outras Essas evidências também comprovam
necessidades essenciais, e nem o sistema que a insegurança alimentar e nutricional no
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Programa governamental que teve por objetivo geral reduzir e controlar a desnutrição e a mortalidade infantil. O
ICCN do Ministério da Saúde constituía-se em um incentivo financeiro aos municípios para aquisição de leite e óleo
de soja para distribuição a crianças de 6 meses a 2 anos de idade e gestantes, em risco nutricional.
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Brasil tem duas faces: uma associada à O Conselho Nacional de Segurança


negação do direito ao acesso à alimentação Alimentar e Nutricional [26] é um instrumento
necessária à vida e outra resultante da de articulação entre governo e sociedade civil
alimentação inadequada, que não confere à na proposição de diretrizes para as ações na
população uma alimentação saudável. Pessoas área da alimentação e nutrição. Instalado no
com excesso de peso ou obesidade são pessoas dia 30 de janeiro de 2003, tem caráter
expostas ao consumo inadequado de consultivo e assessora o Presidente da
alimentos. Entre os mais pobres, alimentos República na formulação de políticas e na
com alta densidade energética têm substituído definição de orientações, para que o país
alimentos tradicionais mais saudáveis: garanta o direito humano à alimentação. Sua
exemplo claro é o consumo elevado de composição tem representação de 2/3 da
açúcares, refrigerantes e alimentos com alto sociedade civil e 1/3 do governo.
teor de gordura [25]. Aliado a estes aspectos do A Lei de SAN [5] foi sancionada em
processo de transição nutricional, a setembro de 2006, pelo Presidente Lula, após
diminuição do gasto energético nas atividades um processo de formulação participativo
ocupacionais e de lazer das populações é outro conduzido pelo CONSEA. Esta Lei dispõe
fator agravante deste cenário de aumento de sobre a perspectiva de institucionalizar o
sobrepeso e obesidade. Sistema Nacional de Segurança Alimentar e
Em um país como o Brasil, onde a Nutricional (SISAN), o qual foi fruto de
desigualdade social e regional é intensa, a debates travados no interior do CONSEA, e
garantia da segurança alimentar e nutricional pretende viabilizar as diretrizes e princípios da
pressupõe a necessidade de um modelo de LOSAN, em termos de gestão e
atenção à saúde, no âmbito do sistema único financiamento. Tem como base as premissas
de saúde, que integre as duas faces da de equidade, diversidade, sustentabilidade,
insegurança alimentar e nutricional da soberania alimentar, direito humano a
população: a desnutrição e outras carências alimentação adequada, participação e controle
nutricionais e o sobrepeso/obesidade e as social, descentralização e intersetorialidade,
doenças crônicas não transmissíveis que foram eixos de discussão na III
associadas [24]. Conferência Nacional de SAN, que ocorreu
em julho de 2007.
Em termos de significado e
Reestruturação do segundo CONSEA: uma perspectivas no contexto das políticas
nova perspectiva para a SAN públicas, é importante esclarecer que no
Brasil, antes da década de 90 e de acordo com
Em 2003, Luis Inácio Lula da Silva é os projetos internacionais, o entendimento da
eleito presidente do Brasil, tendo como SAN era restrito ao componente alimentar,
objetivo prioritário a garantia da Segurança com ênfase na produção de alimentos,
Alimentar e Nutricional e o Combate à Fome. portanto, denominada Segurança Alimentar.
Reorganiza-se o 2º CONSEA com a missão de Somente no interior da I CSAN (1994) é que a
estimular e ampliar o debate nesta temática, e dimensão nutricional da SAN começou a ser
elaborar uma proposta de Projeto de Lei incorporada ao debate nacional. O enfoque
Orgânica para a Segurança Alimentar e anterior ainda é hegemônico no âmbito
Nutricional (SAN) [5] no Brasil. internacional e evidencia, exclusivamente, a
O CONSEA é reconstituído junto com importância da disponibilidade de alimentos
o lançamento do Programa Fome Zero3, em pela expansão da produção agrícola e garantia
março de 2003. Buscando resgatar a forma de de estoques.
atuação do primeiro CONSEA, é instituído Na II CSAN, o termo foi oficialmente
como um conselho de caráter supraministerial ampliado para Segurança Alimentar e
e consultivo à Presidência da República. Nutricional, demonstrando uma compreensão
3
No contexto das políticas sociais dos dois mandatos do governo do presidente LULA (2003– 2010), o Fome Zero é uma estratégia
impulsionada pelo governo federal para assegurar o direito humano à alimentação adequada, priorizando as pessoas com dificuldade
de acesso aos alimentos. Tal estratégia insere-se na promoção da SAN da população mais vulnerável à fome.
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LOSAN: reflexões histórico – políticas, Pinheiro

ampliada sobre a temática no Brasil. Não há como pensar o alimento fora


perspectiva do acesso insere-se no da sua relação simbólica com o ser humano,
componente alimentar e a necessidade de fora das escolhas alimentares e de todos os
identificar os aspectos qualitativos da processos sociais, econômicos e culturais
alimentação, bem como seus indicadores envolvidos nesta dinâmica. Alimentos seguros
biológicos, explicitam-se na incorporação do do ponto de vista sanitário podem não ser
componente nutricional. No entendimento adequados em termos nutricionais, culturais e
atual, o componente alimentar corresponde sociais. Se o processo de produção destes
aos aspectos relacionados com a alimentos gera desigualdades sociais,
disponibilidade, produção, abastecimento, contribui para a concentração de renda e viola
comercialização e acesso ao alimento. O valores ou identidades culturais, não podemos
componente nutricional relaciona-se com as pressupor o alcance da SAN [28].
escolhas e práticas alimentares (incluindo a Ainda em termos de conceito, ao
identidade cultural da alimentação de considerarmos a obesidade juntamente com a
diferentes etnias e grupos populacionais), bem desnutrição como manifestações de
como a utilização biológica dos alimentos [5]. insegurança alimentar e nutricional, assume-se
A nutrição humana completa-se no que tanto a desnutrição quanto a obesidade são
momento em que os indivíduos “processam” resultantes de uma alimentação não saudável,
os nutrientes provenientes da ingestão de considerando seus desequilíbrios e carências.
alimentos. A comida é a forma pela qual os A inclusão da obesidade no contexto da SAN
grupos sociais reconhecem o alimento para contribui para um olhar qualitativo. Deste
consumo [27], contudo, o modelo de produção modo, além das dimensões de dignidade
dos alimentos condiciona as escolhas humana, quantidade, regularidade da
alimentares. Incorporar a dimensão alimentar alimentação e sustentabilidade, o tipo de
ao problema é fundamental. As técnicas e alimento acessado torna-se também um
formas de produção, plantio e processamento aspecto a ser pensado e monitorado. Com isso,
dos alimentos podem favorecer ou dificultar o a alimentação saudável, e não somente o
acesso das populações a uma alimentação combate à fome, incorpora-se definitivamente
saudável. na busca pela garantia da SAN [24].
Para Burlandy [28], ainda que o
conceito de SAN da II CSAN tenha sido
compartilhado por um contingente expressivo Apontando desafios e limitações do
de instituições governamentais, movimentos processo de implementação da LOSAN
populares e organizações sociais de todo o
Brasil, não é possível afirmar seu efetivo Como já referido, em setembro de
cumprimento. Tanto a compreensão do tema 2006 foi homologada, pelo presidente da
quanto a formulação e a implementação da república, a Lei Orgânica de Segurança
LOSAN são processos em construção, Alimentar e Nutricional – LOSAN [5], que tem
marcados por percepções e interesses como objetivo garantir o direito humano à
distintos, em franca e permanente disputa. Por alimentação adequada em todas as suas
ter um conceito polissêmico, a visão ampliada dimensões. A implementação da LOSAN tem
de SAN, que se configurou neste contexto, como princípio a intersetorialidade e, na sua
convive com outros enfoques que enfatizam configuração, pressupõe a organização de um
dimensões reduzidas e particulares do tema sistema de SAN (SISAN) que assuma a
como, por exemplo, o combate à fome (com relação estado/sociedade civil e se articule
ênfase numa abordagem de carência de com as três esferas de governo.
alimentos e desnutrição) ou a segurança do O SISAN propõe a formulação e a
alimento (alimento seguro do ponto de vista implementação de políticas e planos de
higiênico-sanitário, em termos de inocuidade). segurança alimentar e nutricional, o estímulo à

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integração dos esforços entre governo e que vão além do proposto inicialmente em
sociedade civil, bem como a promoção do cada ação tomada em separado [29].
acompanhamento, monitoramento e avaliação O desafio de implementação do
da segurança alimentar e nutricional no país. SISAN é imenso, pois, não obstante as
De acordo com a LOSAN, todas as adversidades e enfrentamentos com as
ações que visem a garantia da SAN devem ter questões e interesses econômicos, a
como princípio a universalidade e eqüidade no perspectiva de instituir um sistema
acesso à alimentação adequada, sem qualquer intersetorial ainda é maior. A SAN não pode
espécie de discriminação, a preservação da se resumir a um conjunto de políticas setoriais,
autonomia e respeito à dignidade das pessoas, pois é um eixo orientador de políticas que
a participação social na formulação, execução, deve contribuir para que seus objetivos se
acompanhamento, monitoramento e controle incorporem no conjunto de políticas públicas
das políticas e dos planos de segurança nacionais que visem ao desenvolvimento
alimentar e nutricional, em todas as esferas de social. Deve se configurar no eixo orientador
governo, e a transparência dos programas, das de um modelo de desenvolvimento social e
ações e dos recursos públicos e privados e dos econômico, que busca garantir o bem-estar
critérios para sua concessão. Para sua social acima dos interesses de acumulação de
implementação, ainda são dispostas algumas capital.
diretrizes: intersetorialidade das políticas, O enfrentamento das desigualdades
programas e ações governamentais e não- que demarcam o processo de insegurança
governamentais, a descentralização das ações alimentar e nutricional impõe mudanças
e articulação, em regime de colaboração, entre radicais. A potencialidade das proposições da
as esferas de governo, o efetivo LOSAN/SISAN incitam alterações profundas
monitoramento da situação alimentar e na estrutura política e econômica brasileira.
nutricional, visando subsidiar o ciclo de gestão Este desafio configura-se de tamanha
das políticas para a área nas diferentes esferas importância “seja por seu caráter
de governo e a conjugação de medidas diretas universalista, seja porque pressupõe o alcance
e imediatas de garantia de acesso à de bens públicos como a sustentabilidade
alimentação adequada, com ações que social, econômica e ambiental, o direito
ampliem a capacidade de subsistência humano, os direitos de cidadania, a
autônoma da população, além da articulação alimentação adequada e a cultura” [28]. Estas
entre orçamento e gestão e o estímulo ao categorias têm sido excluídas das políticas
desenvolvimento de pesquisas e à capacitação neoliberais prevalecentes na agenda política
de recursos humanos [5] . brasileira atual.
A LOSAN caracteriza a perspectiva de É importante refletir também sobre o
um sistema que integre, comunique e articule significado da estrutura proposta para a
os programas, projetos e ações, conferências e composição do CONSEA, no aspecto relativo
conselhos de SAN nas três esferas de governo a participação dos representantes da sociedade
e uma câmara intersecretarial como espaço civil. Podemos observar que o protagonismo
intersetorial de gestão. O marco teórico atual da sociedade civil tem sido vinculado ao
adotado define que o sistema de SAN conceito ideológico dominante de terceiro
(SISAN) é um sistema aberto, resultante da setor. No contexto da reforma do Estado,
articulação coordenada entre ações e conduzida pelo Ministro Bresser Pereira, de
programas descentralizados, com certo grau de 1995 a 1998, o terceiro setor se revelou como
interdependência. Ele pode potencializar as um importante instrumento do projeto
sinergias geradas pela própria interação entre capitalista de reduzir ao máximo as funções
os atores envolvidos numa ação ou programa estatais legitimadoras, mostrando-se bastante
que, por sua vez, podem originar iniciativas funcional à restruturação comandada pelo
capital em detrimento dos direitos e bem-estar

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social [30]. Ademais, esta configuração significando projetos diversos hegemonizados


também cumpre claramente a intenção de pelos interesses da mesma classe (o capital) e
contribuir para o enfraquecimento das formas visando a acumulação e centralização do
e mecanismos de mobilização democrática capital, este “novo” “contrato social” acaba
popular. sendo um bom negócio para o capital e
A emergência e fortalecimento do péssimo negócio para o trabalhador [31].
terceiro setor, com o apoio irrestrito dos meios Assim, a perspectiva de luta de classes
de comunicação de massa, começou pela buscando subverter as relações de produção e
necessidade de fazer a crítica e a superação da da divisão social do trabalho, como indutores
bipolarização liberal entre Estado e Mercado, de novas matrizes da sociedade, é abandonada.
entre público e privado. Contudo, esta Mais do que nunca, as lutas
tentativa acabou criando uma fragmentação desenvolvidas na sociedade civil são
tripartite da realidade social, sem romper com absolutamente pertinentes e necessárias para
a dicotomia do público e do privado. um processo de transformação social. O
Montaño [11] argumenta que, nesta processo de articulação das lutas sociais
“trilogia”, o Estado se mantém autônomo, precisa manter a participação das ONGs,
como exclusiva esfera pública. O mercado porém de forma articulada aos movimentos
também preserva sua suposta dinâmica sociais [11].
econômica independente e continua sendo Outro aspecto a analisar com cautela é
visto como esfera exclusivamente privada. a opção de estruturar as ações da LOSAN de
Apenas o terceiro setor é entendido como forma sistêmica (SISAN). Para Campos [32],
sinônimo de sociedade civil e desloca-se para sanitarista e militante do movimento de
um terreno mais “neutro”, onde conseguiria reforma sanitária, que organizou a proposta do
dialogar com o público e o privado sem Sistema Único de Saúde, partir do pressuposto
participar, efetivamente, de nenhuma das de que as relações de poder são “congeladas”
outras esferas. em decorrência de uma reorganização
É importante destacar que nesta administrativa sistêmica do Estado é assumir
perspectiva de compartilhamento de interesse uma perspectiva conservadora, tanto do ponto
público com o setor privado, a necessidade de de vista econômico quanto político, pois
regulação, fiscalização e monitoramento da implica em aceitar, passivamente, o modelo e
gestão dos contratos, estabelecidos com os limites já existentes.
Organizações Não-Governamentais – ONGs, A forma de organização do SISAN
deve ser muito criteriosa, pois abre um grande não pode se pautar na lógica da adequação da
precedente para a prática de corrupção e mau oferta e da demanda, mercadorizando as ações
uso do dinheiro público. Fortalecer a propostas. As experiências existentes, que
dimensão do controle democrático nos espaços atestam muitas vezes a falência dos meios
sociais é uma prerrogativa básica deste tradicionais de governo da coisa pública, não
modelo proposto. As parcerias entre Estado e podem, automaticamente, definir ou levar a
sociedade civil devem ter caráter dedução de que o retorno radical à lógica do
complementar e não substitutivo do papel do mercado seria a melhor solução. As
poder público no enfrentamento da questão características e aprendizados da história
social [11]. brasileira, na busca de formulação de
Portanto, parece haver uma crença na mecanismos e caminhos para a transformação
possibilidade real de estabelecer um novo social (como a construção do SUS, SUAS,
contrato social entre as classes etc.), precisam ser assimilados pela esquerda
(supraclassista), uma aliança harmônica entre no sentido de superação de limites dos
cidadãos sem interesses de classe. Nestes projetos e da sua própria prática política [11].
caminhos de segmentação do real e O Estado é a condensação material e
“autonomização” das esferas, sempre específica de uma relação de forças entre

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classes, por isso, segundo Poulantzas [33], o de capital global. Por outro lado, não se pode
Estado não é neutro e reflete uma relação reduzir o nível de satisfação abaixo do limite
intrínseca com as relações de produção mínimo, a não ser que se rompam as regras da
capitalista. Não pode ser um bloco monolítico ordem política liberal democrática. Não é
sem fissuras. É um campo estratégico que possível alcançar a plena cidadania política e
organiza a unidade do bloco político no poder social num contexto capitalista. Este limite
através do jogo de contradições presentes. A esbarra positivamente na possibilidade de
LOSAN pode representar um destes espaços emancipação e de transformação social de fato
políticos de condensação de uma relação de e de direito [34].
forças entre classes e interesses, pode ser um Lembremo-nos que, historicamente, as
espaço impulsionador da perspectiva de discussões sobre SAN têm sido focalizadas e
transformação social. direcionadas aos grupos biológica e
É importante que, ainda concordando socialmente vulneráveis, sendo consideradas
com Poulantzas [33], o Estado não seja como políticas de combate à pobreza e
interpretado como um dispositivo unitário e desigualdade social. Não é à toa que o Bolsa
homogêneo com repartição hierárquica do Família configura-se na principal iniciativa do
centro do poder, sustentado por um arcabouço atual Programa Fome Zero. Contudo, a SAN é
jurídico. O Estado não é um espaço externo à um eixo orientador de políticas de caráter
sociedade, conciliador e responsável pelo universal para o alcance da soberania
“bem comum”. O Estado, juntamente com o alimentar e modos de viver mais saudáveis
mercado e a sociedade civil, é uma esfera para a população brasileira, não devendo ser
integrante do todo que compõe as relações entendida como “política para pobre”, que visa
sociais. As lutas de interesses, contradições, o acesso aos alimentos e a inserção social das
convergências e confrontos ideológicos são camadas populares. A abrangência das ações
expressões destas relações na dinâmica: propostas diz respeito ao conjunto da
Estado / Sociedade. Por isso, o processo de sociedade.
formulação da LOSAN pode ser um profícuo A aprovação da LOSAN é uma ação
caminho para impulsionar a transformação do afirmativa no sentido de garantia e avanço de
modelo de desenvolvimento desejado para o direitos sociais, contudo não garante por si só
nosso país. a perspectiva da SAN. Há um longo percurso
Contudo, não podemos nos iludir que, para operacionalizar localmente os princípios
perante a estrutura política e institucional da lei, que valem para todo o território
brasileira, a mera organização de um sistema nacional, marcado por heterogeneidade e
de gestão seja suficiente para dar conta da desigualdades significativas. Além disso, a
complexidade da questão da SAN. A questão construção de valores e a consolidação da
central é discutir se a garantia plena da SAN é própria noção de direitos nas relações
possível na ordem capitalista vigente. Como sociopolíticas, que se processam no cotidiano
garantir condições para o cumprimento pleno das instituições, são passos igualmente
do DHAA diante de um modelo de fundamentais [28].
desenvolvimento excludente? Qual a natureza A questão alimentar e nutricional é o
das concessões, acordos e barganhas políticas eixo central desta temática. De acordo com a
necessárias para oportunizar essa tese de Josué de Castro [8], as desigualdades
transformação? Qual a capacidade inerentes ao sistema econômico e ao processo
institucional que as políticas públicas têm para produtivo, inclusive de alimentos, são fatores
o exercício concreto da intersetorialidade? determinantes da má alimentação e das
Para Coitinho, na perspectiva marxista desigualdades sociais. Portanto, para que as
de emancipação, não se pode ampliar o nível medidas neste campo possam ser resolutivas e
de satisfação das demandas sociais além do deixem de ser apenas compensatórias de um
ponto que tal ampliação impeça a acumulação problema gerado por um modelo de

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LOSAN: reflexões histórico – políticas, Pinheiro

desenvolvimento excludente, é preciso 11. Montaño C. Terceiro Setor e questão


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Autor:

Anelise Rizzolo de Oliveira Pinheiro


Nutricionista e sanitarista. Professora Visitante do NUT/FS/UNB e Pesquisadora Associada do OPSAN/UNB.
Integrante do Fórum Distrital de SAN DF. Doutoranda em Política Social SER/UNB.
Correspondência:
Endereço eletrônico (e-mail): aneropin@yahoo.com.br

Recebido em: 21/11/2007


Aceito em: 15/05/2008

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