D E M O C RA C I A V I VA 40

SETEMBRO 2008
 IBASE
OPINIÃO
Luciano Cerqueira*1

Participação
cidadã, onde avançamos,
onde emperramos?
O fim dos regimes ditatoriais na América Latina foi acompanhado pelo surgimento de

novas formas de organização dos grupos sociais excluídos pelas elites hegemônicas,

que até então governavam. As novas organizações se destacavam não apenas por

seu ativismo político, mas também pelo intenso envolvimento dos(as) participantes no

processo decisório. Comunidades eclesiais de base, movimentos sociais urbanos e

1 Este artigo foi baseado conselhos de fábrica desempenharam papel importante na transição para a democracia,
na dissertação de mestrado
que, sob a orientação do
professor Renato Boschi, foi
apresentada ao Programa de em função do atendimento de reivindicações populares e do fato de haverem se
Ciência Política do Instituto
Universitário de Pesquisas
do Rio de Janeiro (Iuperj), tornado autênticas “escolas” de prática participativa para a sociedade civil.
no ano de 2004.

60 DEMOCRACIA VIVA Nº 40
 A importância atribuída a esses experi-
mentos colaborou para que fossem incluídas
no texto constitucional garantias da partici-
pação cidadã no controle das ações governa-
mentais e na tomada de decisões concernentes
às políticas públicas. Descentralização, cida-
dania e participação cívica tornaram-se refe-
rências obrigatórias nos discursos dos mais
variados atores políticos.
A Constituição Federal Brasileira de
1988 é considerada um marco da participa-
ção cidadã. Foi a partir dela que a discussão
sobre participação ganhou espaço na nossa
realidade, passando a ser vista como impres-
cindível para que o Estado pudesse garantir
o mínimo de condições de sobrevivência a
uma parcela da população.
A partir de então, privilegiam-se as re-
lações sociedade-Estado, os mecanismos cria-
dos para ampliar a autonomia dos municípios
e os espaços de participação da sociedade.
Adotou-se um modelo descentralizado, pen-
sado inicialmente para permitir o desenvolvi-
mento de novas formas de gestão, com a inten-
ção de tornar mais eficazes o atendimento das
necessidades dos diferentes grupos sociais,
especialmente daqueles tradicionalmente ex-
cluídos dos processos decisórios.
Embora a participação nos processos
de gestão municipal seja uma preocupação
anterior ao marco histórico da Constituição
de 1988, é a partir daí que ela se instituciona-
liza, ajudando a ampliar as discussões sobre
poder local, cidadania e processos de gestão.
A Constituição define, em seu artigo primeiro,
parágrafo único, a natureza e a finalidade do
Estado que se está instituindo, bem como
seus fundamentos:
Art. 1º A República Federativa do Brasil,
formada pela união indissolúvel dos Es-
tados e Municípios e do Distrito Federal,
constitui-se em Estado Democrático de
Direito e tem como fundamentos:
I – a soberania;
II – a cidadania;
III – a dignidade da pessoa humana;
IV – os valores sociais do trabalho e da
livre iniciativa;
V – o pluralismo político.
Parágrafo único. Todo o poder emana do
povo, que o exerce por meio de represen-
tantes eleitos ou diretamente, nos termos
desta Constituição (Brasil, 1994, p. 3).
O processo de ampliação da chamada
esfera pública se deu por meio da combinação
de dois mecanismos de participação forneci-
dos por duas formas de democracia distintas.
Elas não devem ser vistas como excludentes
ou concorrentes, mas como complementares.
São elas:
Democracia representativa – Cada uma
das formas assumidas pela representação
política decorrentes do direito ao voto.
Se traduz na representação política dele-
gada aos membros eleitos no legislativo
e no executivo, em qualquer nível de go-
verno (federal, estadual e municipal).
Democracia direta – Conjunto de todas
as formas de participação junto ao poder
público, no qual a sociedade se apre-
senta para fazer sua própria represen-
tação política nos espaços dos conselhos,
nas audiências públicas, nos próprios
fóruns colegiados, onde os chamados
grupos de interesse elegem seus dele-
gados e se utilizam de instrumentos,
como o plebiscito e o referendo (ver So-
lidary Community Council Brazil; Insti-
tuto Brasileiro de Administração Pública,
2002, p. 19).
No quadro da democracia represen-
tativa (a que vivemos), a direção do governo
pode ser partilhada com a sociedade, mas
não integralmente delegada. Até para as
pessoas mais otimistas, é difícil imaginar que
o governo, na prática, abra mão de todo seu
poder de decisão.
Com a aprovação da Constituição de
1988, a participação no Brasil adquiriu dimen-
são institucional, provocando a ruptura do
modelo clássico de democracia representativa
pura para introduzir, no ordenamento jurídico-
constitucional do país, a concepção de demo-
cracia participativa.
Os(as) constituintes entenderam, por-
tanto, que o regime político brasileiro deveria
ser uma democracia semidireta, combinando
elementos de participação indireta (represen-
tação) e de participação direta. Segundo o
princípio participativo, foram acolhidos, na
Constituição, diversos institutos jurídicos nos
capítulos referentes ao planejamento e à ges-
tão de políticas públicas, fiscalização da admi-
nistração pública, defesa e garantia de direi-
tos coletivos (seguridade social; ensino; cultura
e atendimento aos direitos da criança e do
adolescente), gestão de empresas privadas e
da vida política em geral. Foram estabelecidos
SETEMBRO 2008 61
OPINIÃO
2 Os municípios, em que
pese sua esdrúxula colocação
entre os entes federativos,
o que torna a Constituição
brasileira única no mundo,
continuam a ser divisões
dos estados, estes sim,
os verdadeiros núcleos do
pacto federativo.
62 DEMOCRACIA VIVA Nº 40
com a Constituição: referendo; iniciativa po-
pular; plebiscito; colegiados de órgãos pú-
blicos; planejamento público.
As constituições estaduais e leis orgâ-
nicas municipais, de acordo com as normas
da federação brasileira, seguiram os princí-
pios fundamentais da Constituição Federal.
A supremacia da Constituição atua em dois sen-
tidos – a conformidade do ordenamento jurí-
dico de todos os entes da federação às normas
constitucionais e a obrigação de aplicar tais
normas, sob pena de incorrer em inconstitucio-
nalidade por omissão. Foi a partir dela que o
Estado brasileiro passou a ser constituído de
estados, municípios e do Distrito Federal.2
Com o estabelecimento da proposta
(o debate com a sociedade civil e a realização
efetiva dos sistemas de parceria), melhora-se
a estratégia para amenizar as desigualdades
existentes, além do déficit de cidadania de mi-
lhões de pessoas que vivem em situação de
risco social total ou parcial.
O governo percebeu que o enfrentamento
da pobreza deve ser entendido como uma
questão de construção de cidadania, de
democracia, de empoderamento, de dar
voz e vez às populações em situação de
pobreza. [...] e que é importante estimu-
lar e apoiar o surgimento de entidades
comunitárias autônomas, redes e movi-
mentos próprios da população em situa-
ção de pobreza e evitar que os governos
e as organizações não-governamentais as
substituam. Neste sentido, é essencial que
as organizações comunitárias sejam reco-
nhecidas enquanto tais, sem maior preo-
cupação com a sua profissionalização.
Deve-se evitar, portanto, a criação de
novos mecanismos que possam vir a subs-
tituir essas mesmas organizações a pre-
texto de maior eficiência (Camarotti;
Spink, 1999 (ou 2003), p. 192).
Mecanismos de participação
Um dos principais mecanismos de participa-
ção nas grandes cidades brasileiras é o conse-
lho municipal. Esse canal de comunicação di-
reta com a população surgiu e deu início a um
processo de desmistificação existente em se-
tores da população brasileira, que acreditavam
que a sociedade não estava preparada para
participar, que não se deveria compartilhar
governabilidade com a sociedade (pois esta já
participa votando) e que esses fatores atrapa-
lhariam as tomadas de decisão.
Hoje, os conselhos municipais são ins-
tâncias públicas de formação de opinião, de
vocalização de demandas, de manifestação de
vontade política, muito mais do que meros
instrumentos do governo ou da sociedade.
Como espaço institucional de represen-
tação de interesses, os conselhos atribuem o
status político aos grupos ali representados,
e devem assegurar a participação principal-
mente dos segmentos sociais que não têm
espaço nos canais tradicionais de influência na
tomada de decisão (como a mídia comercial) e
nos canais próprios do exercício da democra-
cia representativa (como o Legislativo). Hoje,
os conselhos já representam uma cultura ins-
titucional e política no processo cotidiano da
tomada de decisão na esfera pública.
Além dos conselhos, variadas formas de
relação estabelecidas entre a sociedade e o
Estado, embora não signifiquem participa-
ção direta nas decisões, correspondem a pro-
cessos que (por tornarem o Estado mais per-
meável à conquista de direitos) podem ser
entendidos, em sentido amplo, como momen-
tos de partilha do poder. São os casos, por
exemplo, de audiências públicas democráti-
cas, processos de consulta, fiscalização sobre
ações de governo em canais formais, em reu-
niões ou assembléias de bairros e entidades.
Mas o objetivo de uma gestão democrática
envolve, necessariamente, conferir à popula-
ção que participa o real direito de decisão, e
não apenas consulta. Há diferença qualitativa
entre espaços de deliberação e consulta que
não pode ser subestimada.
A formalização dos canais de participa-
ção cidadã, de acordo com Renata Villas-Bôas
(1994), passa pela clara definição de atribui-
ções, critérios de representação e regras de
funcionamento, e sua riqueza dependerá da
dinâmica de funcionamento cotidiano que vai
transformando a própria experiência (Villas-
Bôas, 1994, p. 60). Com relação a esse ponto,
normalmente, enfrentamos os problemas decor-
rentes do grau ainda incipiente de organiza-
ção da sociedade civil, que dificulta a criação
dos canais e prejudica a capacidade de res-
sonância das representações.
Já para Bolívar Lamounier (1981), os
canais de representação devem se tornar mais
densos e encontrar novas fórmulas de partici-
pação mais ágeis e diferenciadas, capazes de
suplementar, mas não de substituir, a partici-
pação por meio de eleições clássicas. Por outro
lado, lembra que não pode haver democra-
cia sem processos formais de representação,

embora esse discurso resulte, com certa fre-
qüência, no estímulo a fórmulas corporativistas
de consulta, úteis como veículo de informa-
ção antecipada aos que formulam políticas
públicas, mas escassamente eficazes como
mecanismos de controle sobre elas (Lamounier,
1981, p. 255).
O objetivo principal da participação
deve ser o de possibilitar o contato mais direto
e cotidiano entre as pessoas e as instituições
públicas, de forma a possibilitar que estas con-
siderem os interesses e as concepções polí-
tico-sociais daquelas no processo decisório.
A participação envolve conduta ativa de cida-
dãos e cidadãs nas decisões e ações públi-
cas, na vida da comunidade e nos assuntos de
interesse das coletividades de que sejam inte-
grantes. Além disso, a participação na gestão
pública, pretendendo-se democrática, não
pode se limitar a este ou aquele segmento ou
classe social. Ela deve garantir direitos iguais a
todas as pessoas, pois não existe critério pos-
sível para a exclusão a priori.
Questão de atitude
Com a criação de vários canais de participa-
ção, não se pretende que a sociedade as-
suma as responsabilidades do poder público.
Pretende-se formar uma parceria na qual o
Estado, entretanto, continue a exercer papel
central de regulação social e redistribuição da
riqueza e da renda. Uma vez que a pobreza e
a exclusão social são conseqüências dos im-
pactos de políticas públicas, de prioridades e
de escolhas, a superação delas também depen-
de de ação incisiva no campo das políticas
públicas (ver Lamounier; Weffort; Benevides,
1981, p. 10). Mas ainda falta atitude mais pro-
positiva de cima para baixo, desbloqueando
os impasses que, ao não distribuir adequada-
mente as oportunidades, acabam por repro-
duzir – quando não produzem – a desigualdade
e a exclusão social.
Hoje, a busca de novas estratégias para
a superação da pobreza requer novas relações
com o Estado, com as diferentes organizações
da sociedade civil e o setor privado. Com o sur-
gimento de novos atores orientados para a
promoção de iniciativas conjuntas, são estabe-
lecidas novas formas de diálogo, favorecendo
a construção de um espaço que é, claramente,
de interesse público.
Entretanto, há um longo e difícil cami-
nho a ser percorrido. Com base em experiências
passadas, pode-se afirmar que os elementos
PARTICIPAÇÃO CIDADÃ, ONDE AVANÇAMOS, ONDE EMPERRAMOS?
de tensão presentes são constitutivos do
próprio processo de busca de radicalização
da democracia.
E apesar da idéia de democracia direta
já ser discutida há muito tempo no Brasil, sua
prática ainda é algo inusitado. Para se alcançar
a cidadania ativa, teremos que vencer vários
obstáculos. Por exemplo: a apatia do eleitorado;
a pouca educação política; uma frouxa defini-
ção das atribuições, dos critérios de represen-
tação e das regras de funcionamento, pouco
claros; um grau incipiente de organização;
número insuficiente de pessoas
dispostas a participar; o funcio-
namento precário dos canais de
participação criados pelo Estado,
A participação
entre outros.
Em um país como o Bra- envolve
sil, com altíssimos patamares de
desigualdade social, a demo- conduta ativa
cracia tem de ser vista como um
processo contínuo de lutas por
novas conquistas sociais, por
de cidadãos e
novos direitos de cidadania.
Assim, só será possível enfren-
cidadãs nas
tar e diminuir os problemas de
distribuição de renda, além de decisões e
implementar políticas sociais
que visem à melhoria da quali- ações públicas,
dade de vida por meio de formas
criativas e inovadoras, com a par-
ticipação, a intervenção perió-
na vida da
dica, refletida e constante nas
definições das políticas públicas.
comunidade e
Embora nossa “Consti-
tuição Cidadã” traga muita es- nos assuntos de
perança para quem acredita na
radicalização da democracia, interesse das
ainda temos muitos problemas
para resolver. O texto constitu-
cional não estabelece distinção
coletividades de
entre referendo e plebiscito, não
especifica, também, se as con-
que sejam
sultas são obrigatórias ou facul-
tativas, assim como não estabe- integrantes
lece se o resultado das consultas
traduz compromisso vinculante
ou é meramente indicativo. Da mesma forma,
não esclarece quais matérias podem (ou devem)
ser objeto de consulta e, conseqüentemente,
o que deve ser excluído.
Esses argumentos são irrefutáveis.
Mas é preciso ver, também, o lado positivo
dessa nova fase, pois com a redemocratização
do país surgiram novos movimentos sociais a
partir da organização da sociedade e da
SETEMBRO 2008 63
OPINIÃO
*Luciano Cerqueira
Cientista político,
pesquisador do Ibase
3 Até o fechamento desta
edição, os processos
constituintes no Equador
e na Bolívia ainda não
haviam sido concluídos.
Na próxima edição, em
dezembro, publicaremos um
artigo internacional mais
aprofundado sobre o tema.
4 Pesquisa realizada há
12 anos pela Corporación
Latinobarómetro, ONG
chilena, com sede em
Santiago, que pretende
medir as percepções das
populações latino-americanas
a partir de sua realidade
econômica e social.
64 DEMOCRACIA VIVA Nº 40
eclosão das pressões e das demandas popu-
lares, que já produzem avanços na construção
de formas democráticas de gestão pública.
Só conseguiremos transformar a socie-
dade juntos e por meio da participação cidadã.
E a participação democrática real só pode existir
com a presença de duas condições: um con-
junto de cidadãos(ãs), entidades e movimentos
sociais dispostos a participar e canais de parti-
cipação criados pelo Estado.
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governos locais, São Paulo, n. 14, p. 21-41, 1994.
Reformas constitucionais na América do Sul3
Maurício Santoro
Jornalista, pesquisador do Ibase
No século 19, a América do Sul viveu guerras
civis que opuseram liberais e conservadores em
temas como relações de poder central/provín-
cias e Estado/Igreja. Ao fim de cada conflito, os
vencedores promulgavam nova Constituição.
No século 20, direita e esquerda se enfrenta-
ram nas urnas e, com freqüência, as forças de
mudança social foram solapadas por golpes
militares. Neste início de século 21, os confron-
tos políticos se dão na Bolívia, no Equador e na
Venezuela, em batalhas por novas Constituições
que procuram consolidar as mudanças sociais
que estão em curso nesses países. Embora tais
processos ainda estejam em andamento, já é
possível identificar pontos comuns entre eles.
O primeiro é a insatisfação dos movimen-
tos sociais locais com os mecanismos tradi-
cionais da democracia representativa, e seu
desejo de complementá-los e fortalecê-los com
instrumentos de participação popular. O caso
boliviano é exemplar e remonta às mobiliza-
ções da década de 1990 pela valorização da
comunidade rural indígena, o ayllu, e dos sis-
temas de governo e de justiça dos povos
aymara e quéchua.
Outro ponto crucial é a distribuição dos
lucros oriundos da exploração dos recursos
naturais: Equador e Venezuela são grandes
produtores de petróleo, a Bolívia, de gás
natural. No passado, tais riquezas foram apro-
priadas por pequenas elites. Nas reformas
atuais, ganha destaque a luta para o controle
social dos hidrocarbonetos, até mesmo no que
JACOBI, P. Descentralização municipal e participação dos
cidadãos: apontamentos para o debate. Revista Lua
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LAMOUNIER, B. “Representação política: a importância de certos
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LAMOUNIER, B.; WEFFORT, F. C.; BENEVIDES, M. V. (orgs).
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CAMAROTTI, I.; SPINK, P. (orgs.). Estratégias locais para redução da
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Revista Pólis – VILLAS-BÔAS, R. J. (org.). Participação
popular nos governos locais, São Paulo,
n. 14, p. 55-64, 1994.
toca as relações entre as regiões. Que parcela
da riqueza deve se concentrar nas regiões em
que são produzidas, como o oriente boliviano,
a Amazônia equatoriana ou o litoral venezue-
lano? Quanto deve ser distribuído para áreas
mais pobres ou usado para financiar políticas
sociais para toda a população?
O aspecto mais polêmico das três refor-
mas diz respeito à ampliação dos poderes que
serão concedidos ao presidente e ao número
de vezes que será permitida sua reeleição.
Muitos temem o enfraquecimento dos papéis
que o Legislativo e o Judiciário devem desem-
penhar como fiscais dos direitos e das insti-
tuições democráticas. Tais controvérsias são
particularmente fortes na Venezuela, em fun-
ção da centralização política que aconteceu
no país desde que Hugo Chávez se tornou
presidente, em 1999.
Conflitos políticos são parte da demo-
cracia, e a capacidade de resolvê-los pacifi-
camente é uma das medidas da saúde desse
sistema. Nesse sentido, cumpre observar que
pesquisa do Latinobarômetro,4 realizada em
novembro de 2007, mostrou alto grau de
satisfação com o regime democrático na Bolí-
via, no Equador e na Venezuela – entre 65%
e 67% da população. Como comparação, a
Argentina está com 63%, taxa baixa para seus
padrões históricos que, em geral, estiveram
acima de 70%. No Brasil, no México, no Chile,
na Colômbia e no Peru, o índice registrado
foi entre 43% e 48%.