Acórdão #684-2022 - Inteiro Teor Do Acórdão

TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.
660/2014-3
GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

TC 034.660/2014-3
Natureza: Monitoramento
Órgãos/Entidades: Casa Civil da Presidência da República;
Instituto Nacional do Seguro Social; Procuradoria-Geral da
Fazenda Nacional; Secretaria de Coordenação e Organização
Institucional; Secretaria de Orçamento Federal - MP; Secretaria de
Previdência; Secretaria do Tesouro Nacional; Secretaria Especial
da Receita Federal do Brasil
Interessados: Ministério da Defesa.
Representação legal: não há.
SUMÁRIO: AUDITORIA. REGIME GERAL DA

PREVIDÊNCIA SOCIAL (RGPS). REGIME PRÓPRIO DE
PREVIDÊNCIA DOS SERVIDORES PÚBLICOS CIVIS DA
UNIÃO (RPPS). ENCARGOS FINANCEIROS DA UNIÃO COM
OS MILITARES INATIVOS E SEUS PENSIONISTAS (EFM).
MONITORAMENTO.
1. Embora sejam as reformas e pensões militares gastos públicos
materialmente previdenciários, no Brasil, por força da EC 103/2019
e da Lei 13.954/2019, passaram a ser, formalmente, Encargos
Financeiros da União, com regência legal própria, em moldes
diversos do que ocorre em relação aos servidores públicos em
geral.
2. O conhecimento do exato montante dos gastos dispendidos com
reformas e pensões militares constitui direito da sociedade. As
futuras gerações têm o direito de saber quanto vão pagar pelas
despesas que hoje se realizam com o estamento militar. O
Ministério da Defesa tem o dever de informar, não só ao Congresso
Nacional, mas à sociedade em geral, o exato montante dos gastos
com reformas e pensões militares.
3. As características básicas das despesas com militares inativos e
pensões continuam presentes, sem sofrer alterações, mesmo após o
advento da EC 103/2019 e da Lei 13.954/2019, dispositivos que,
ontologicamente, em nada alteraram as formulações dos institutos.
4. Não são os militares categoria social aparte, com privilégios
injustificáveis. O custo real de todos os servidores da
Administração tem de ficar explícito em cálculos atuariais. Por esta
razão, o Tribunal de Contas da União tem buscado avaliar a
sustentabilidade e incrementar a transparência não apenas do
Regime Geral da Previdência Social, do Regime Próprio de
Previdência dos Servidores Públicos Civis da União, mas, também,
dos Encargos Financeiros da União, com os militares inativos e
seus pensionistas.
5. Cálculos atuariais são os balizadores, por excelência, da boa
gestão financeira e orçamentária do Estado, garantindo à sociedade
a transparência das despesas públicas, de significativa
materialidade e relevância, permitindo amplo conhecimento da real
materialidade dos gastos públicos.
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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.660/2014-3
6. Recursos do Tesouro Nacional são ordinariamente utilizados em

todos os regimes previdenciários, tanto no RPPS, como no RGPS,
exatamente por serem todos eles deficitários. Portanto, não há a
transmutação da natureza dos pagamentos aos militares inativos por
conta de eles serem simplesmente denominados Encargos.
7. Tradicionalmente, na doutrina nacional e estrangeira, a
caracterização das despesas, como de natureza atuarial, ocorre a
partir do direcionamento dos recursos para pagamento de
benefícios pós-emprego.
8. As avaliações atuariais lançam um como jato de luz sobre
regiões que sorvem abundantemente recursos públicos, para pleno
conhecimento da despesa e melhor administração. É imperativo da
boa-gestão, requisito, mesmo, de moralidade administrativa.
9. As especificidades inerentes à carreira militar, estatuídas no
art. 142 da CF/88 e em diversas normas infraconstitucionais, foram
utilizadas pelo legislador para o enquadramento formal da despesa
dos inativos militares e seus pensionistas como de natureza não
previdenciária (EC 103/2019 e Lei 13.954/2019).
10. O acompanhamento atuarial dos Encargos Financeiros da
União para com militares inativos e seus pensionistas, por conta da
natureza materialmente previdenciária, enquadra-se no art. 4º, § 2º,
inciso IV, alínea “b”, da Lei Complementar nº 101/2000, devendo
ser realizadas avaliações atuariais completas e disponibilizadas no
Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO).
11. A apresentação dos cálculos atuariais dessas despesas trará
solidez, confiabilidade e acurácia às finanças públicas, permitindo
ao Brasil enquadrar-se no rol de países de economias sólidas e de
elevado nível de transparência, parâmetros expressamente exigidos
no pleito de ingresso do país na OCDE.
12. Nada mais espúrio a critérios civilizados do que impedir o
conhecimento da despesa futura, facilmente aferível, a partir da
efetiva realização de estudos atuariais.
RELATÓRIO
Relato este processo nos termos do art. 152 do Regimento Interno deste Tribunal, em
sucessão ao Ministro José Múcio Monteiro.
2. Trata-se de monitoramento decorrente originalmente do Acórdão 2.059/2012-TCU-
Plenário (relator: Ministro José Múcio Monteiro), parcialmente alterado, em grau de recurso, pelo
Acórdão 2.468/2013-TCU-Plenário (relatora: Ministra Ana Arraes), a versar sobre auditoria no sistema
de previdência pública, englobando o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), o Regime Próprio
de Previdência dos Servidores Públicos Civis da União (RPPS) e os Encargos Financeiros da União
com os Militares Inativos e seus Pensionistas (EFM), quando foram avaliados, entre outros aspectos,
os déficits, as fontes de financiamento e o equilíbrio atuarial dos diversos regimes.
3. Em fase de monitoramento, foi expedido o Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário (relator:
Ministro José Múcio Monteiro), que, entre outras deliberações, reiterou determinações expedidas à
Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori/MD) e à Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), verbis:

9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2059/2012-TCU-
Plenário, fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os gestores
da Seori e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo justificado, poderá ensejar
sua responsabilização, nos termos do art. 58, inciso VII, da Lei 8.443/1992, e do art. 268,
incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU; (Ac. 2.314/2015-P)
- Itens referidos do Ac. 2.059/2012-P:
9.3 determinar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori/MD)
que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias: (...)
9.3.2 inclua, nas avaliações atuariais dos compromissos financeiros da União com militares
das Forças Armadas e seus dependentes, coluna específica de resultado atuarial que
contemple também as despesas com aposentados militares, ou seja, que, além do resultado
atuarial cotejando apenas contribuições e gastos com pensões militares, insira outra coluna
que calcule a diferença entre contribuição para pensões e o total de gastos com inativos
(militares da reserva remunerada e reformados) e pensionistas, tendo em vista o que
estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, da Lei Complementar nº 101/2000;
9.5 determinar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori/MD)
e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) que, no prazo de 360
(trezentos e sessenta) dias, incluam a projeção atuarial dos compromissos financeiros da
União com os militares das Forças Armadas e seus pensionistas nas publicações do
Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), referentes ao último bimestre do
ano, tendo em vista o que estabelece o art. 53, § 1º, inciso II, da Lei Complementar nº
101/2000; (grifei).
4. Na presente assentada, analisam-se os argumentos trazidos pelo Ministério da Defesa (peça
80), apresentados originalmente como pedido de reexame, não conhecido por meio do Acórdão
2.940/2016-TCU-Plenário (relator: Ministro Vital do Rêgo), mas cujos argumentos e respectiva análise
da Secretaria de Recursos foram encaminhados ao relator a quo, à época, o Ministro José Múcio
Monteiro, para apreciação em sede de monitoramento (item 9.2 do Ac. 2.940/2016-P).
5. No curso da instrução, foram apresentadas diversas manifestações técnicas, bem como
incluída análise das razões trazidas pelo Ministério da Defesa em resposta ao item 1.20 das
Recomendações e Alertas do TCU ao Poder Executivo Federal constante do Parecer Prévio sobre as
Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2017 (Acórdão 1.322/2018-TCU-
Plenário, relator Ministro Vital do Rêgo), verbis:
1.20 À Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa que, com vistas a
garantir a transparência e a necessária previsibilidade de gastos, façam constar das notas
explicativas do Balanço Geral da União projeções de despesas orçamentárias com os militares
inativos, anualmente, para os próximos 75 anos, considerando critérios de cálculo
relacionados a regras de elegibilidade, hipóteses financeiras e econômicas, salvo se, no prazo
máximo de 180 dias, seja finalizado estudo, com a participação de representantes do Ministério
da Defesa, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento, e Gestão, Ministério da Fazenda e
Casa Civil, que apresente, com base em critério técnicos e considerando as especificidades da
carreira militar, horizonte de projeção mais adequado para o cálculo de encargos futuros com
os militares inativos, mantidos, entre outros, os critérios de cálculo aqui relacionados (seção
5.3.3.1); (grifei).
6. Feito esse necessário introito, reproduzo a seguir, com ajustes de forma, o teor principal da
instrução conclusiva lavrada no âmbito da Secretaria de Controle Externo da Gestão Tributária, da
Previdência e da Assistência Social (SecexPrevidência), cuja proposta de encaminhamento foi
endossada pela direção da unidade e pelo Ministério Público de Contas (peças 148 a 150 e 155):
3

(...)
HISTÓRICO
3. Um histórico detalhado das análises, instruções e acórdãos em relação ao assunto, até o
início de 2019, consta da instrução anterior (peça 139, p. 2-6). O quadro a seguir mostra uma breve
síntese das principais movimentações, deliberações e análises realizadas até o momento:
Data Peça Descrição
8/8/2012 24 Prolatado o Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário, (...) de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro
11/9/2013 18 Acórdão 2.468/2013-TCU-Plenário, relatado pela Ministra Ana Arraes. Pedido de Reexame.
Acompanhou os pareceres uniformes da Serur no sentido de considerar improcedentes os
questionamentos sobre os itens 9.3.2, 9.4, 9.5, 9.6, 9.10, 9.11.1 e 9.12 do Acórdão 2059/2012.
18/11/2015 112* Despacho do Secretário-Geral de Controle Externo negando o recebimento de pleito do Ministério
da Defesa, por meio de peça intitulada “recurso de reconsideração”, em razão da preclusão
consumativa e do trânsito em julgado (peça 112 do TC 015.529/2010-0).
16/9/2015 65 Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio Monteiro.
Monitoramento do Acórdão 2059/2012. Entre outros, o referido acórdão reiterou as
determinações dos itens 9.3.2 e 9.5 e transformou a recomendação do item 9.12 em
determinação. Deliberações direcionadas ao Ministério da Defesa.
22/10/2015 80 Pedido de reexame interposto pelo Ministério da Defesa. Suspendeu os efeitos dos itens 9.6 e 9.7
do Acórdão 2.314/2015 (peça 84).
17/5/2016 94 Informações adicionais apresentadas pelo Ministério da Defesa.
13/7/2016 97 Manifestação do Secretário da Serur, propondo o provimento do pedido de reexame, de modo a:
a) declarar insubsistentes os itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2.314/2015-Plenário, bem como retirar do
seu item 9.7 a menção aos subitens 9.3.2, 9.4.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário;
b) declarar insubsistentes os subitens 9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1 do Acórdão 2.059/2012-Plenário;
c) deixar de formular recomendações alternativas em decorrência daquela posta no Acórdão
1.464/2015-Plenário.
O parecer foi em sentido oposto às análises realizadas pelo auditor e pelo diretor da Serur (peças 95
e 96).
16/11/2016 98 Acórdão 2940/2016-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro Vital do Rego. Não conheceu do
recurso e encaminhou os autos ao Ministro José Múcio Monteiro, para que avaliasse a conveniência
e oportunidade de receber a documentação do Ministério da Defesa (peça 80) como petição a ser
analisada pela unidade técnica em conjunto com os pareceres da Serur (peças 95 e 97).
14/12/2016 104 Despacho do Ministro José Múcio Monteiro recebendo a documentação como subsídio à instrução
do monitoramento e determinando a verificação de sua subsistência à luz das manifestações do
Ministério da Defesa e da Serur.
15/3/2017 118 Informações do Ministério da Defesa. Plano de ação para atendimento aos itens 9.3.2 e 9.5 do
Acórdão 2.059/2012-P.
24/8/2017 123 Informações do Ministério da Defesa. Resultado das projeções atuariais referentes às pensões
especiais vinculadas às Forças Armadas, em atendimento ao item 9.6 do Acórdão 2.314/2015-P.
5/9/2017 124 Informações do Ministério da Defesa. Nova versão da peça 123, com informações corrigidas.
26/9/2017 126 Instrução da Unidade Técnica, com manifestações concordantes (peças 127 e 128).
29/11/2017 132 Informações do Ministério da Defesa. Encaminha relatório final do Grupo de Trabalho
Interministerial criado com o objetivo de realizar estudo conjunto para avaliar as melhores práticas
de evidenciação, reconhecimento e mensuração contábil do passivo referente às despesas futuras
com militares inativos e pensões militares.
29/11/2017 133 Despacho do Ministério Público. Encaminha o processo para o Ministro Relator, considerando os
novos documentos apresentados pelo MD, recomendando que sejam analisados antes de o MPTCU
emitir seu parecer. Destaca que os documentos enviados guardam relação com recomendações
exaradas nos Acórdãos 2.253/2016-TCU-P (Contas de Governo 2015) e 1.320/2017 (Contas de
Governo 2016) e recomenda que os trabalhos de monitoramento sejam realizados em conjunto pela
SecexPrevi e pela Semag.
4/12/2017 134 Despacho do Ministro Relator. Encaminha para a Unidade Técnica para nova análise.
4/2/2019 137 E-mail da unidade técnica. Solicita cópia do estudo sobre projeção do passivo atuarial dos militares,
peça 142 do TC 033.918/2018-0, para inclusão no presente monitoramento, considerando o
entendimento do MPTCU sobre a análise conjunta das deliberações de ambos os processos.
15/3/2019 138 Estudo sobre projeção de despesas com militares inativos.

Data Peça Descrição

15/3/2019 139 Instrução da Unidade Técnica, com manifestações concordantes (peças 140 e 141). Incluiu a
análise sobre a implementação do item 1.20 das Recomendações e Alertas do TCU ao Poder
Executivo Federal constante do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República
referentes ao exercício de 2017 [Acórdão 1.322/2018-TCU-P]
11/10/2019 143 Parecer do MPTCU, concordando na essência com as conclusões da Unidade Técnica, com ajustes
em dois pontos:
- a fundamentação para os itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012 deve repousar sobre o art. 4º, §
2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF, e não sobre a alínea ‘a’ do mesmo dispositivo;
- conversão do item 9.5 do Acórdão 2.059/2012 – inclusão de cálculos atuariais no RREO – de
determinação para recomendação.
24/10/2019 144 Despacho do Ministro Relator Raimundo Carreiro. Determinou o sobrestamento dos autos até a
sansão do Projeto de Lei 1645/2019, que tratava do Estatuto dos Militares, das pensões militares, da
Lei do Serviço Militar, entre outros.
6/2/2020 146 Informações do Ministério da Defesa, considerando alterações produzidas pela EC 103/2019 e pela
Lei 13.954/2019.
7/2/2020 147 Despacho do Ministro Relator Raimundo Carreiro, determinando a remoção do sobrestamento e a
reinstrução processual, considerando as alterações jurídicas promovidas pela Lei 13.954/2019 e os
elementos apresentados pelo MD à peça 146.
* peça 112 do TC 015.529/2010-0.
4. Em resumo, o Ministério da Defesa tem questionado deliberações emanadas pelo TCU por
meio do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário e pelo Acórdão 2314/2015-TCU-Plenário, que julgou o
monitoramento de suas deliberações. Os recursos propostos contra os dois acórdãos não foram
providos ou não foram conhecidos.
5. No entanto, diante do parecer favorável ao provimento de um dos recursos pelo então
Secretário da Serur e de documentos apresentados aos autos pelo Ministério da Defesa, o Ministro
Relator José Múcio Monteiro, em conformidade com o item 9.2 do Acórdão 2940/2016-TCU-Plenário,
determinou a análise dos elementos apresentados à luz das considerações do Ministério da Defesa e
da Serur (peças 80 e 95-97).
6. Além disso, o MPTCU recomendou que a análise em relação ao atendimento ao item 1.20
– das recomendações e alertas do TCU ao Poder Executivo Federal sobre as Contas do Presidente da
República referentes ao exercício de 2017 – fosse realizado pela SecexPrevi e pela Semag de maneira
conjunta, razão pela qual o atendimento essa recomendação também é analisado no presente
processo.
7. A instrução da unidade técnica à peça 139 incluiu tal análise.
8. O MPTCU manifestou-se (peça 143), acompanhando, na essência, a proposta da unidade
técnica, “com pontuais divergências e com acrescimentos considerados necessários”. Os dois
principais ajustes propostos pelo MPTCU, em relação à proposta da unidade técnica, consistem na
mudança de fundamentação dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, para o art.
4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF, no lugar da alínea ‘a’ do mesmo dispositivo, e na conversão do
item 9.5 do Acórdão 2.059/2012 – inclusão de cálculos atuariais no RREO – de determinação para
recomendação.
9. O Ministro Relator Raimundo Carreiro, por meio de despacho à peça 144, determinou o
sobrestamento dos autos até a sanção do Projeto de Lei 1645/2019, que tratava do Estatuto dos
Militares, das pensões militares, da Lei do Serviço Militar, entre outros. Considerando a sanção da
Lei 13.954/2019 e nova manifestação do Ministério da Defesa (peça 146), o Ministro Relator
determinou a reinstrução processual, analisando tais elementos (peça 147).
ANÁLISE
ELEMENTOS APRESENTADOS PELO MINISTÉRIO DA DEFESA (PEÇA 146)

10. O Ministério da Defesa apresentou documento intitulado “subsídios ao TC 034.660/2014-

3” (peça 146), solicitando ao TCU que (p. 16-20):
- declare que despesas com militares inativos e com pensões não têm natureza
previdenciária, que não cabe comparação entre o SPSMFA e os regimes previdenciários, que o
SPSMFA não está sujeito ao princípio do equilíbrio financeiro e atuarial, além de outros pontos sobre
a função e o caráter do SPSMFA;
- recomende que as despesas com pensões militares sejam alteradas da seguridade social
para a fiscal, no orçamento da União;
- deixe de recomendar ao Ministério da Defesa que publique a avaliação atuarial das
pensões militares no PLDO;
- declare “definitivamente” a inexistência de um “Regime Previdenciário dos Militares”;
- declare insubsistentes, em relação ao SPSMFA, os subitens 9.1.2.1, 9.2.1 e 9.4.2 do
Acórdão 2059/2012/TCU-Plenário;
- declare insubsistentes os subitens 9.2.2, 9.3.1, 9.3.2, 9.5, 9.12 e 9.18 do Acórdão
2059/2012/TCU-Plenário;
- considere atendida a recomendação 9.11.1 do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário;
- declare insubsistentes os itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2314/2015-TCU-Plenário;
- retire do subitem 9.7 do Acórdão 2314/2015-TCU-Plenário a menção à Seori/MD.
11. O documento apresentado traz ainda a seguinte síntese sobre a opinião do MPTCU, de
acordo com a interpretação dos gestores do Ministério da Defesa (p. 2):
(i) Os militares das Forças Armadas possuem um regime previdenciário administrativo;
(ii) Existe resistência do MD em cumprir os comandos do Acórdão n° 2059/2012; e
(iii) A avaliação atuarial de militares inativos independe da natureza do regime a que os
militares estão submetidos e possui comando legal conforme a alínea b, inciso IV, § 2º, do
art. 4º da LRF.
12. Em seguida, os gestores argumentam que teriam ocorrido “novos e relevantes fatos os
quais devem ser considerados pelo Ministro Relator” (p. 2):
(i) A EC n° 103/2019 (reforma da previdência) realizou relevante alteração no art. 40, §
20 da Carta Magna ao extinguir a possibilidade de existência de um regime de
previdência dos militares em razão da ressalva ao art. 142, § 3º, inc. X, que existia na
redação anterior;
e
(ii) A Lei n° 13.954/2019 e o seu Relatório produzido pela Comissão Especial da Câmara
dos Deputados, os quais definiram que o Sistema de Proteção Social dos Militares das
Forças Amadas (SPSMFA) (militares inativos e pensões de militares) não é um regime
previdenciário.
13. Com base nessas premissas, os gestores ratificam posicionamentos anteriores do
Ministério da Defesa e concluem que (p. 3):
a) o atributo “previdenciário” não se aplica ao Sistema de Proteção Social dos Militares
das Forças Armadas (SPSMFA);
b) não existe resistência do Ministério da Defesa em cumprir os comandos do Acórdão
2059/2012-TCU-Plenário;
c) a mudança de fundamentação dos itens dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-
TCU-Plenário, da alínea “a” para a alínea “b” do inciso IV, § 2º do art. 4º da LRF, “não pode ser
6

utilizada como fundamento, pois a execução desses recursos não se trata de um programa de natureza
atuarial”;
d) nem a alínea “a” nem a alínea “b” do referido dispositivo cabem como fundamento
para a realização de avaliação atuarial das pensões militares; em relação a alínea ‘a’, porque as
pensões militares não seriam previdenciárias; em relação a alínea ‘b’, por que não seria um
“programa estatal de natureza atuarial”;
e) o entendimento do MPTCU, em relação ao item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-TCU-
Plenário, corroboraria o entendimento do Ministério da Defesa “de que o fundamento legal que
suporta a determinação não alcança o SPSMFA”.
14. Em relação ao ponto “b” – suposta resistência do Ministério da Defesa em cumprir os
comandos do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário – considera-se que o assunto foge do escopo
determinado pelo Ministro Relator em seus despachos às peças 144 e 147. Tal assunto, portanto, não
será objeto da presente análise.
15. Os demais pontos trazidos pelo Ministério da Defesa podem ser sintetizados em dois
argumentos já extensamente analisados em instruções anteriores, no parecer do MPTCU e nos votos
que embasaram os acórdãos relacionados ao assunto:
- as despesas com militares inativos e pensões militares não seriam despesas
previdenciárias, e;
- tais despesas não seriam enquadradas como “programa de natureza atuarial”.
Dessa vez, no entanto, tais argumentos serão analisados à luz das mudanças
implementadas pela EC 103/2019 e pela Lei 13.954/2019.
ENQUADRAMENTO DO SPSMFA COMO DESPESA PREVIDENCIÁRIA OU REGIME PREVIDENCIÁRIO
16. O primeiro argumento apresentado (peça 146, p. 7-8) faz menção a alterações
constitucionais ou legais anteriores a 2019, que já foram objeto de análise em instruções anteriores e
fogem do escopo delimitado para essa instrução – analisar o impacto das recentes alterações legais e
constitucionais sobre as deliberações dos Acórdão 2059/2012-P e 2314/2015-P – razão pela qual não
serão retomadas nesta instrução.
17. Em seguida, o documento apresenta o que chama de “segunda evidência inconteste”
(peça 146, p. 8-14), relacionadas a alterações produzidas pela EC 103/2019 – resultado da chamada
“PEC da Previdência”. Na interpretação dos gestores, a EC 103/2019 “não abordou qualquer tipo de
mudança das regras do SPSMFA”, ao mesmo tempo que “fez importante alteração” no art. 40, § 20
da CF/88, que afastaria a possibilidade de existência de um regime de previdência dos militares, tanto
para inatividade quanto para pensões.
18. A alteração mencionada no documento se refere à última parte do antigo dispositivo –
“ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X” – que atribui competência a legislação infraconstitucional
para regular, entre outros assuntos, limites de idade e transferência de militares para a inatividade.
CF/88, art. 40, § 20 (dispositivo anterior)
§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social para
os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do respectivo
regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.
CF/88, art. 40, § 20 (dispositivo atual)
§ 20. É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais
de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos
os poderes, órgãos e entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo

seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos

na lei complementar de que trata o § 22.
CF/88, art. 142, § 3º, X
X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade
e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres, a
remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas as
peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de compromissos
internacionais e de guerra.
19. Com tal alteração, passa a ser vedado à União estabelecer um regime próprio de
previdência social exclusivo para os militares das Forças Armadas separado do RPPS da União.
Cabe avaliar se tal mudança implica, como defendem os gestores, um entendimento de que tais
agentes não têm um regime de previdência e de que as despesas com inatividade e pensões não são
previdenciárias.
20. Para isso, é importante traçar um paralelo com os militares dos Estados. Antes do advento
da EC 103/2019, os militares dos Estados já estavam na mesma condição que os militares das Forças
Armadas passaram a estar após a supressão da ressalva do § 20: não havia autorização
constitucional para a existência de mais um RPPS, embora as condições para inatividade e outras
situações especiais, consideradas as peculiaridades da carreira, precisassem ser definidas pela lei
(CF/88, art. 41, § 1º c/c 142, § 3º, inciso X). Ao mesmo tempo, desde a EC 18/1998, os militares dos
Estados não eram mais considerados “servidores militares”, mas apenas “militares”.
21. Mesmo assim, a legislação infraconstitucional e os normativos que regulam os RPPS dos
entes federativos continuaram interpretando as despesas com militares dos Estados como despesas
previdenciárias. Os militares dos Estados e do Distrito Federal, por exemplo, estão abrangidos pela
Lei 9.717/1998, que trata de regras gerais para a organização e funcionamento dos RPPS da União,
dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios.
22. O Demonstrativo de Informações Previdenciárias e Repasses – DIPR – documento
obrigatório para emissão do Certificado de Regularidade Previdenciária dos entes (Portaria MPS
204/2008, art. 5º, inciso XVI, “h”), em regra, traz informações sobre quantidade e valores pagos a
militares vinculados ao ente patrocinador do RPPS. Na competência de junho de 2019, por exemplo,
todos os dezoito Estados que enviaram informações por meio do DIPR, informaram valores e
quantidades de beneficiários associados à previdência militar.
23. Portanto, entende-se que a vedação imposta pelo art. 40, § 20, da CF/88, não retirou nem
afastou as características que enquadram as despesas com pensões e militares inativos das Forças
Armadas como pertencentes a um regime previdenciário administrativo, como explanado em
instruções anteriores, assim como a ausência de tal ressalva não retirava ou afastava as
características previdenciárias das despesas com militares inativos dos Estados.
24. Há que se destacar que os próprios gestores, em documento (peça 80, p. 5) que inaugurou
a atual fase de controvérsia, defendiam que a ressalva então existente no § 20 afastaria tais despesas
da classificação de previdenciárias, sendo que agora defendem justamente o oposto.
10.1 As Emendas Constitucionais nº 18 e nº 20, de 1998, reconheceram as peculiaridades
dos integrantes das Forças Armadas, retirando-os do Capítulo VII, do Título III, que
tratava da Administração Pública para o Título V (arts. 142 e 143), que trata da Defesa do
Estado e das Instituições Democráticas. Em decorrência de tanto o art. 40, que dispõe
sobre o regime de previdência dos servidores titulares de cargos efetivos da União, dos
Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, não pode se destinar aos militares das
Forças Armadas, especialmente em decorrência da ressalva expressa do § 20 do citado

art. 40.
10.2 O art. 142, § 3, inc. X, em conjunto com o art. 40, § 20, não deixam dúvida quanto à
necessidade de edição de lei própria para dispor sobre as condições de transferência do
militar para a inatividade. Todavia, como não há lei que trate da inatividade dos militares
por meio de um regime previdenciário com a formação de um fundo com contribuições da
União e dos próprios militares, resta impossível atender à matemática atuarial de
Benefícios futuros menos Receitas futuras e à comparação destes com o Ativo Real
Líquido, concluindo-se pela inaplicabilidade do disposto no inciso IV do § 2° do art. 4° da
Lei de Responsabilidade Fiscal.
25. Além disso, ao contrário do que afirmam os gestores, a EC 103/2019 implementou
mudanças que atingem as despesas com pensões e militares inativos das Forças Armadas, tanto em
relação ao valor dos benefícios pagos quanto em relação à transparência e à compensação entre os
regimes.
26. O art. 24 da EC 103/2019, que trata da acumulação de pensões com outros benefícios,
limita os valores recebidos por meio de pensões ou proventos de inatividade militar, traçando um
claro paralelo entre:
- pensões decorrentes de atividades militares e pensões de regimes de previdência social;
- proventos de inatividade decorrentes de atividades militares e aposentadorias de regimes
de previdência social.
27. O § 5º do art. 24 da EC 103/2019, c/c § 15 do art. 201 da CF/88, prevê que tais regras de
acumulação – inclusive, portanto, das pensões e proventos de inatividade militar – poderão ser
alteradas por lei complementar que estabelecerá condições para a acumulação de “benefícios
previdenciários”.
28. O art. 9º-A da CF/88 estabelece a contagem recíproca entre o tempo de serviço exercido
nas atividades militares, no RGPS e em RPPS, bem como prevê a compensação financeira, “que será
devida entre as receitas de contribuição referentes aos militares e as receitas de contribuição aos
demais regimes” (destaque nosso). A simetria entre tempo contribuição decorrente de atividades
militares e de contribuição a RPPS ou RGPS pode ser observada também no § 4º do art. 14 da EC
103/2019, inclusive com a utilização da expressão “obtenção de benefícios naqueles regimes” em
referência às três situações – militares, RPPS e RGPS.
29. O art. 26 da EC 103/2019 prevê que os salários de contribuição e as remunerações
adotados como base para contribuições decorrentes de atividades militares – inclusive das Forças
Armadas – serão utilizados para calcular os benefícios do RGPS e do RPPS.
30. O art. 12 da EC 103/2019 prevê a instituição, por parte da União, de um sistema
integrado de dados relativos às despesas do RGPS, dos RPPS, da previdência complementar, dos
programas de assistência social e “às remunerações, proventos de inatividade e pensão por morte
decorrentes das atividades militares”, com o objetivo de fortalecer a gestão, governança e
transparência, entre outros.
31. Assim, observa-se que, embora não utilize a expressão Sistema de Proteção Social dos
Militares das Forças Armadas – SPSMFA, termo criado juridicamente por legislação
infraconstitucional após a promulgação da EC 103/2019 – o assunto foi tratado na chamada
“reforma da previdência”, resultando em dispositivos que tratam as despesas com pensões militares e
inatividade militar de maneira simétrica aos segurados e benefícios do RGPS e dos RPPS.
32. Assim, entende-se que a alteração produzida pela EC 103/2019 no § 20 do art. 40 da
CF/88 não alterou o entendimento expresso na instrução anterior, exceto quanto ao item 91 da peça
139, que menciona especificamente desse dispositivo:
9

91. O § 20 do art. 40 da CF/88 veda a existência de mais de um regime próprio de

previdência social, mas ressalva um caso em que pode existir outro regime de previdência:
os militares das forças armadas, cujas regras para inatividades são disciplinadas por lei.
33. Como “terceira e definitiva prova”, o documento apresenta os arts. 50, inciso I-A, 50-A,
53-A e 71, § 2º-A da Lei 13.954/2019:
Art. 50. São direitos dos militares:
[...] I-A. - a proteção social, nos termos do art. 50-A desta Lei; [...]
Art. 50-A. O Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas é o conjunto
integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de remuneração,
pensão, saúde e assistência, nos termos desta Lei e das regulamentações específicas. [...]
Art. 53-A. A remuneração dos militares ativos e inativos é encargo financeiro do Tesouro
Nacional. [...]
Art. 71. A pensão militar destina-se a amparar os beneficiários do militar falecido ou
extraviado e será paga conforme o disposto em legislação específica. [...]
§ 2°-A. As pensões militares são custeadas com recursos provenientes da contribuição dos
militares das Forças Armadas, de seus pensionistas e do Tesouro Nacional.
34. Segundo o documento, para compreender os textos acima é necessário buscar “a real
vontade dos legisladores” no relatório da comissão que analisou o projeto de lei originário, no qual
estaria claro que os militares das Forças Armadas possuiriam um sistema não previdenciário.
Segundo os gestores, sob esse ponto de vista, os militares das Forças Armadas seriam uma exceção ao
princípio da igualdade previsto no art. 5º da CF/88 (peça 146, p. 12-14):
Ou seja, o Relatório da Comissão Especial da Câmara dos Deputados explicitou o
fundamento constitucional que permitiu à Lei n° 13.954/2019 definir o Sistema de
Proteção Social dos Militares, apartando, definitivamente, os militares das Forças
Armadas dos demais cidadãos quando o assunto são as regras de inatividade e de pensão.
35. O âmago do argumento do Ministério da Defesa, nesse ponto, são as expressões “encargo
financeiro do Tesouro Nacional” e “recursos provenientes do Tesouro Nacional” associados ao
pagamento de militares inativos (art. 53-A) e pensões militares (art. 71, 2º A), respectivamente. Para
os gestores, a menção a “Tesouro Nacional” representaria a vontade do legislador em caracterizar o
SPSMFA como um sistema não previdenciário.
36. No entanto, a CF/88 não obsta o pagamento de benefícios previdenciários com recursos
do Tesouro Nacional, como pode ser observado nas menções ao tesouro nos arts. 248 e 249 como
fonte de pagamento de benefícios previdenciários. A CF/88 veda a situação oposta, ou seja, que
recursos de contribuições previdenciárias sejam utilizados para outros fins que não o pagamento de
benefícios (art. 167, inciso XI).
Art. 248. Os benefícios pagos, a qualquer título, pelo órgão responsável pelo regime geral
de previdência social, ainda que à conta do Tesouro Nacional, e os não sujeitos ao limite
máximo de valor fixado para os benefícios concedidos por esse regime observarão os
limites fixados no art. 37, XI.
Art. 249. Com o objetivo de assegurar recursos para o pagamento de proventos de
aposentadoria e pensões concedidas aos respectivos servidores e seus dependentes, em
adição aos recursos dos respectivos tesouros, a União, os Estados, o Distrito Federal e os
Municípios poderão constituir fundos integrados pelos recursos provenientes de
contribuições e por bens, direitos e ativos de qualquer natureza, mediante lei que disporá
sobre a natureza e administração desses fundos.
10

37. O art. 16, parágrafo único, da Lei 8.212/1991 (RGPS) e o art. 2º, § 1º, da Lei 9.717/1998
(RPPS) também preveem que insuficiências financeiras dos regimes são pagas com recursos da União
ou do ente ao qual o regime está vinculado:
Lei 8.212/1991 (RGPS)
Art. 16 - A contribuição da União é constituída de recursos adicionais do Orçamento
Fiscal, fixados obrigatoriamente na lei orçamentária anual.
Parágrafo único. A União é responsável pela cobertura de eventuais insuficiências
financeiras da Seguridade Social, quando decorrentes do pagamento de benefícios de
prestação continuada da Previdência Social, na forma da Lei Orçamentária Anual.
Lei 9.717/1998, art. 2º, § 1º (RPPS)
§ 1º A União, os Estados, o Distrito Federal e os Municípios são responsáveis pela
cobertura de eventuais insuficiências financeiras do respectivo regime próprio,
decorrentes do pagamento de benefícios previdenciários. (Redação dada pela Lei nº
10.887, de 2004)
38. Assim, a menção a “Tesouro Nacional”, em si, não descaracteriza o SPSMFA como um
regime previdenciário administrativo, tampouco afasta as características previdenciárias dos
benefícios de inatividade e pensão das Forças Armadas.
39. A questão da caracterização das despesas com pensões e militares inativos das Forças
Armadas com um regime previdenciário administrativo já foi extensamente abordada na instrução
anterior, principalmente nos itens 86 a 100 da peça 139. As peculiaridades da carreira militar
também não foram desconsideradas naquela análise (itens 67 a 73).
40. A mencionada distinção entre “os militares das Forças Armadas e os demais cidadãos
quando o assunto são as regras de inatividade e pensão” materializa-se, no âmbito constitucional,
pela previsão de lei específica para esses benefícios (CF/88, art. 142, § 3º, X). Em outros trechos da
Carta Magna, como já mencionado na presente instrução, são traçados paralelos entre benefícios,
contribuições e contagem de tempo de serviço do RGPS, RPPS e SPSMFA, demonstrando a natureza
semelhante entre tais despesas.
ENQUADRAMENTO DO SPSMFA COMO PROGRAMA DE NATUREZA ATUARIAL
41. Na peça 146, p. 14 a 16, sob o título de “avaliação atuarial do SPSMFA no PLDO”, o
Ministério da Defesa argumenta que as despesas com pensões militares e militares inativos não têm
característica atuarial e não poderiam ser enquadradas sequer no caso da alínea ‘b’ do Inciso IV do
art. 4º da LRF, que prevê que o Anexo de Metas Fiscais da LDO conterá avaliação da situação
financeira e atuarial dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
42. Para tanto, reprisa argumentos já apresentados em peças anteriores, inclusive argumentos
do então Secretário de Recursos do TCU, sem, no entanto, demonstrar que alterações promovidas
pela Lei 13.954/2019 ou pela EC 103/2019 teriam tocado no assunto.
43. Considerando que tais argumentos já foram analisados na instrução anterior (peça 139,
itens 74 a 85), no parecer do MPTCU (peça 143, itens 110 a 123) e no próprio voto condutor do
Acórdão 2314/2015-TCU-Plenário (peça 66), conforme transcrição abaixo, não sendo afetados pelas
recentes alterações legais, não se faz necessário retomar tais pontos nesta instrução.
“10. Importante registrar que outras decisões emanadas por esta Casa corroboraram o
entendimento no sentido da necessidade de que seja feita a avaliação atuarial das
aposentadorias militares: o Acórdão 1.338/2014 – Plenário, que examinou as Contas da
Presidência da República do exercício de 2013, e o Acórdão 3.414/2014 – Plenário, que
tratou do Relatório Sistêmico da Função Previdência Social.”
11

44. Assim, permanece o entendimento esposado em instruções anteriores de que as despesas

com pensões e inatividade militar possuem característica atuarial e, mesmo que não se enquadrem na
alínea ‘a’, enquadram-se na alínea ‘b’ do Inciso IV do art. 4º da LRF.
SOBRE A PROPOSTA DO MPTCU EM RELAÇÃO AOS ITENS 9.3.2, 9.18 E 9.5 DO ACÓRDÃO 2.059/2012
45. Como já mencionado, os dois principais ajustes propostos pelo MPTCU, em relação à
proposta da unidade técnica, consistiram em:
a.1) mudança de fundamentação dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-TCU-
Plenário, para o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF, no lugar da alínea ‘a’ do mesmo
dispositivo, e (peça 143, p. 35-37, itens 163 a 175);
a.2) na conversão do item 9.5 do Acórdão 2.059/2012 – inclusão de cálculos atuariais no
RREO – de determinação para recomendação (peça 143, p. 37-38, itens 176 a 184).
46. Em relação ao ponto ‘a.1’, entende-se que assiste razão ao MPTCU quanto à mudança de
fundamentação. De fato, a alínea ‘a’ menciona especificamente o RGPS e o RPPS dos servidores
públicos, além do Fundo de Amparo ao Trabalhador, nos quais o SPSMFA não se enquadra. Por
outro lado, as despesas com pensões e inatividade militar enquadram-se na previsão residual da
alínea ‘b’ – “demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial.
47. Inclusive, tal possibilidade – de mudança de fundamentação – já havia sido cogitada em
instruções anteriores e em parecer da Serur (peças 126, p. 13, e 139, p. 13-15, 95, p. 9).
48. Em relação ao ponto ‘a.2’, o item 9.5 do Acórdão 2.059/2012 determina a inclusão de
projeção atuarial referente às despesas com pensões e inatividade militar no Relatório Resumido de
Execução Orçamentária (RREO), com base no art. 53, § 1º, inciso II, da LRF, transcrito a seguir:
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido [da Execução Orçamentária - RREO]
demonstrativos relativos a: [...]
§ 1º O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de
demonstrativos: [...]
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos;
(destaque nosso)
49. O MPTCU pondera que tal comando legal não contempla a inclusão dos gastos com
militares inativos, pelas mesmas razões apontadas em relação ao ponto anterior, ou seja, tais
despesas não se enquadram nem no RGPS nem no RPPS dos servidores públicos. Ao mesmo tempo, o
MPTCU não identificou outro fundamento jurídico para determinar a obrigatoriedade de inclusão
desses compromissos financeiros no RREO referente ao último bimestre do exercício.
50. Também em relação a esse ponto, entende-se que assiste razão ao MPTCU, tendo em vista
que o comando do art. 53, § 1º, inciso II, da LRF, é específico para o RGPS e o RPPS dos servidores
públicos.
ANÁLISE DO MPTCU EM RELAÇÃO À NATUREZA JURÍDICA DO SPSMFA
51. Ao analisar a possibilidade de subsistência do item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário, o MPTCU considerou relevante e necessário analisar a natureza jurídica das despesas com
pensões e militares das Forças Armadas. Diante disso, o MPTCU concluiu que algumas hipóteses de
reserva remunerada e reforma reúnem as características próprias de um sistema previdenciário (peça
143, p. 59):
276. Em conclusão, opina o Ministério Público de Contas da União que as hipóteses de
reserva remunerada dos arts. 97 e 98, incisos I a X, bem assim as de reforma previstas nos
12

arts. 104, inciso I, 106, incisos I, II e III, todos da Lei 6.880/1980, reúnem os
característicos próprios de um sistema previdenciário, configurando-se juridicamente
como tal.
277. Essa conclusão advém do cotejo direto entre as características daquelas
‘modalidades’ de inatividade militar e as características fundamentais descritas na teoria
jusprevidenciária – e não da comparação com os modelos do RGPS ou RPPS (e muito
menos de analogia com esses modelos, já que aqui não se prescreve aplicação de normas
jurídicas de um modelo a outro).
278. O Parquet sublinha que as diferenças entre o regime previdenciário militar, o RGPS
e o RPPS (não somente as terminológicas, como também as relativas à contributividade e
sustentabilidade) revelam-se epifenomenais, ou seja, contingentes e não-determinantes da
essência daqueles institutos, comungando todos de idêntica natureza como técnica
protetiva previdenciária. Tal constatação alinha-se com o disposto no art. 6º, inciso II, do
Decreto 3.048/1999 e justifica a manutenção do comando veiculado no item 9.4.2 do
Acórdão 2.059/2012-Plenário.
279. As hipóteses de reserva previstas no art. 98, incisos XI, XII, XIII, XV e XVI, bem como
os casos de reforma estampados nos arts. 106, incisos IV, V e VI, todos da Lei 6.880/1980,
não apresentam natureza previdenciária – e, portanto, não integram sistema desse jaez,
repelindo a aplicação do determinado no item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário
nesses casos.
52. Importante ressaltar que os arts. 97, 98, 104 e 106 da Lei 6.880/80, mencionados pelo
MPTCU, foram alterados pela Lei 13.954/2019. Foram alterados o tempo mínimo de serviço para
transferência para a reserva – de trinta para trinta e cinco anos –, as idades para a transferência de
ofício para a reserva, as idades para a reforma e outros limites relacionados ao assunto.
ENCAMINHAMENTOS PROPOSTOS PELO MPTCU
53. Diante das análises realizadas, o MPTCU registrou proposta de encaminhamento (peça
143, p. 72-75) que, além das pontuais divergências quanto aos itens 9.3.2, 9.5 e 9.18 do Acórdão
2059/2012, acrescentou outros pontos que considerou necessários, inclusive propondo a reformulação
do item 9.5 do Acórdão 2.314/2015-Plenário. A seguir, é transcrita a proposta do MPTCU:
I. Alterar a parte final dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, de maneira
que, onde atualmente se lê: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV,
alínea “a”, da Lei Complementar nº 101/2000;”, se passe a ler: “...tendo em vista o que
estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “b”, da Lei Complementar nº 101/2000;”
(alteração em negrito);
II. Converter o item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário em recomendação de mesmo
teor;
III. Reformular o item 9.5 do Acórdão 2.314/2015-Plenário no seguinte sentido:
onde se lê:
“9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012
– Plenário, fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os
gestores da Seori e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo justificado,
poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, inciso VII, da Lei
8.443/1992, e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU;”
leia-se:
“9.5. reiterar a determinação proferida no item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário,
13

fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os gestores da
Seori/MD e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo justificado, poderá
ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, incisos IV e VII, da Lei 8.443/1992,
e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU, independentemente
de prévia audiência, conforme previsto no art. 268, § 3º, do Regimento Interno da
Casa;” (acréscimos em negrito)
IV. Cientificar a Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
(Seori/MD) de que:
IV.a) os argumentos contidos nas petições apresentadas em 20/10/2015 e 17/5/2016
(peças 80 e 94), bem assim as análises constantes das peças 95, 97, 132 e 138 dos autos,
não justificam alteração das deliberações prolatadas nos Acórdãos 2.059/2012-TCU-
Plenário e 2.314/2015-TCU-Plenário, exceto quanto aos efeitos declinados nos itens I e II
acima; e
IV.b) a determinação inscrita no item 9.7 Acórdão 2.314/2015-Plenário refere-se a
“plano de ação com vistas ao atendimento às deliberações a eles dirigidas”, isto é, alude
somente às determinações endereçadas a cada órgão, respectivamente, inexistindo risco
de que o Ministério da Defesa seja questionado sobre o cumprimento de diretrizes
formuladas exclusivamente ao Ministério da Previdência, INSS etc. – não havendo risco,
pois, de inclusão do Ministério da Defesa “em eventuais planos de ação que extrapolam
as suas competências legais” (peça 80, p. 13);
IV.c) quanto aos cálculos produzidos no “Estudo acerca do horizonte de projeção das
despesas com militares inativos das Forças Armadas” (peça 138), por conta do método de
projeção com “população aberta” ou “grupo aberto” – isto é, por estimar novos entrantes
na carreira militar –, provê a magnitude geral (general directional magnitude) daqueles
gastos, mas não o passivo atuarial (cuja estimativa consiste no objetivo das determinações
do Acórdão 2.059/2012-Plenário);
V. Determinar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
(Seori/MD) que, relativamente ao “Estudo acerca do horizonte de projeção das despesas
com militares inativos das Forças Armadas” (peça 138):
V.a) apresente a motivação para o período escolhido para projetar a evolução
remuneratória atinente aos cálculos atuariais em epígrafe – e, caso eleja o período entre
2010 e 2017 para extrapolação da variável em tela, corrija a estimativa levando em
consideração os efeitos do Anexo LXXXVII da Lei nº 11.784 de 2008; e
V.b) reconsidere o horizonte de projeção dos mencionados cálculos atuariais à luz das
ponderações da SecexPrevidência e do Relatório sobre as Contas do Governo da
República de 2017, apresentando motivação para o intervalo de tempo que vier a
escolher.
VI. Determinar à SecexPrevidência que:
VI.a) apense os presentes autos ao TC 015.529/2010-0, em cumprimento ao item 9.10
do Acórdão 2.314/2015-Plenário,
VI.b) ato contínuo, instaure novo processo de monitoramento relativo a todos os itens
do Acórdão 2.059/2012-Plenário ainda não cumpridos (inclusive o item 9.11.1), mediante
translado de cópia do referido aresto, das peças mencionadas nos Quadros 1 e 2 deste
parecer (manifestações da STN, INSS etc.), da peça 139 destes autos, deste parecer e da
deliberação que vier a ser proferida neste feito, acompanhada do Relatório e Voto que os
precederem, observando a orientação contida no despacho de peça 104 acerca do efeito
14

suspensivo conferido à peça 80 (Quadro 3 deste parecer).

VII. encaminhar cópia integral desta decisão, bem como do relatório e voto que a
acompanharem à Secretaria Especial de Fazenda, à Secretaria Especial da Previdência e
Trabalho, à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), à Secretaria da Receita Federal do
Brasil (RFB), à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori),
ao Ministro da Defesa (MD), ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), à
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), e à Casa Civil da Presidência da
República;
54. Os acréscimos propostos pelo MPTCU nos itens I a IV são oportunos, razão pela qual
serão incorporados à proposta de encaminhamento desta instrução, com as devidas adaptações de
estilo. Quanto às propostas do item V, considerando estar em curso auditoria sobre o tema “projeções
atuariais dos regimes previdenciários – TC 037.722/2019-0 – entende-se que este processo de
monitoramento não seria o momento adequado para expedir tais determinações.
CONCLUSÃO
55. As conclusões deste capítulo têm como base as análises realizadas pela unidade técnica
nesta instrução e na instrução anterior (peça 139), exceto quanto ao item 91, e pelo MPTCU (peça
143).
56. Os encargos financeiros com militares das Forças Armadas, a saber, despesas com
militares inativos, pensões e pensões especiais, configuram um regime previdenciário administrativo.
A manutenção dessas despesas não está sob responsabilidade de um fundo que deve objetivar
equilíbrio financeiro e atuarial, nos moldes do RPPS dos servidores civis da União, e não está sujeita
diretamente aos conceitos e ditames da Lei 9.717/1998, que versa sobre a organização e
funcionamento dos RPPS da União e dos demais entes federativos, nem às normas infralegais que
regulamentam essa lei.
57. Mesmo assim, seus benefícios, concedidos em função de idade avançada (para as
atividades militares), tempo de serviço, morte ou invalidez, são típicos de regimes previdenciários,
sendo que a própria Constituição se refere à inatividade como “aposentadoria” – § 10 do art. 37 da
CF/88. O tempo de serviço militar é contado como tempo de serviço nos outros regimes
previdenciários, evidenciando a complementariedade desse sistema. As recentes mudanças
promovidas pela EC 103/2019 e pela Lei 13.954/2019, inclusive, acentuaram a necessidade de
compensação financeira entre esses regimes e o sistema de proteção social dos militares.
58. Tudo isso aponta para a classificação das pensões e inatividades militares como um
regime previdenciário administrativo – ou regime previdenciário não-contributivo, como defende o
MPTCU–, sujeito às mesmas regras de transparência e publicidade dos demais regimes, estabelecidas
na LRF.
59. Mesmo na hipótese de não se reconhecer as despesas com pensões militares, pensões
especiais e inatividade de militares como pertencentes ao gênero “despesa previdenciária”, ainda
haveria a necessidade de publicação dos demonstrativos atuariais previstos na Lei de
Responsabilidade Fiscal, tendo em vista a natureza atuarial dessas despesas, que as enquadram no
disposto no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’ da LRF, e em atendimento ao princípio da transparência
e às normas de contabilidade internacional.
60. Cabe destacar que a publicação de tais demonstrativos não traz prejuízo para os
beneficiários e demais integrantes do Sistema de Proteção Social das Forças Armadas, ao mesmo
tempo em que permite aos legisladores, aos gestores públicos e à própria sociedade uma visão
adequada sobre os impactos de longo prazo dessa importante política pública.
61. Assim, nos termos propostos pelo MPTCU, fazem-se necessários ajustes nos itens 9.3.2,
15

9.5 e 9.18 do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário e no item 9.5 do Acórdão 2.314/2014.

62. As projeções realizadas e os estudos apresentados até o momento, por sua vez, ainda não
estão de acordo com as melhores práticas contábeis e atuariais ou com práticas internacionais
referenciadas pelo próprio Ministério da Defesa. Não são apresentadas justificativas razoáveis para a
escolha de determinados parâmetros, os quais deveriam se basear em características da população
específica constantes em bancos de dados auditáveis.
63. Assim, em atendimento ao item 9.2 do Acórdão 2.940/2016-TCU-Plenário e aos despachos
dos Ministros José Múcio Monteiro e Raimundo Carreiro (peças 98, 104 e 147, respectivamente),
cabe dar ciência aos gestores do Ministério da Defesa de que as petições constantes das peças 80 e 94
dos autos e as análises das peças 95, 97, 132, 138 e 146 não se mostraram suficientes para alterar o
conteúdo das deliberações do TCU nos Acórdãos 2.059/2012-TCU-Plenário e 2.314/2015-TCU-
Plenário, exceto quanto ao embasamento legal dos itens 9.3.2 e 9.18 e ao tipo de deliberação do item
9.5 do Acórdão 2059/2012, além de pontuais ajustes de forma no item 9.5 do Acórdão 2.314/2014.
64. Cabe, ainda, nos termos propostos pelo MPTCU, cientificar os gestores quanto ao sentido
da determinação do item 9.7 do Acórdão 2059/2012 e às conclusões de seu estudo (peça 138) sobre
projeção de despesas com militares inativos das Forças Armadas.
65. Conforme a recomendação do Procurador do MPTCU (peça 133), a análise sobre o
Relatório Final do GTI, constante da instrução anterior (peça 139), pode subsidiar as conclusões da
Semag em relação às Contas de Governo, no que for pertinente à matéria.
PROPOSTA DE ENCAMINHAMENTO
66. Diante do exposto e considerando a instrução da peça 139 e o parecer do MPTCU na
peça 143, encaminhe-se os autos à consideração superior, propondo:
I. Alterar a parte final dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, de maneira
que, onde atualmente se lê: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, da
Lei Complementar nº 101/2000;”, se passe a ler: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º,
inciso IV, alínea “b”, da Lei Complementar nº 101/2000;” (alteração em negrito);
teor;
onde se lê:
“9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012
– Plenário, fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os
leia-se:
“9.5. reiterar a determinação proferida no item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário,
fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os gestores da
Seori/MD e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo justificado, poderá
ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, incisos IV e VII, da Lei 8.443/1992,
e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU, independentemente
de prévia audiência, conforme previsto no art. 268, § 3º, do Regimento Interno da
Casa;” (acréscimos em negrito)
IV. Cientificar o Ministério da Defesa de que:
16

IV.a) os argumentos contidos nas petições apresentadas em 20/10/2015 e 17/5/2016

(peças 80 e 94), bem assim as análises constantes das peças 95, 97, 132 e 138 dos autos, não
justificam alteração das deliberações prolatadas nos Acórdãos 2.059/2012-TCU-Plenário e
2.314/2015-TCU-Plenário, exceto quanto aos efeitos declinados nos itens I e II acima; e
IV.b) a determinação inscrita no item 9.7 Acórdão 2.314/2015-Plenário refere-se a
“plano de ação com vistas ao atendimento às deliberações a eles dirigidas”, isto é, alude somente às
determinações endereçadas a cada órgão, respectivamente, inexistindo risco de que o Ministério da
Defesa seja questionado sobre o cumprimento de diretrizes formuladas exclusivamente ao Ministério
da Previdência, INSS etc. – não havendo risco, pois, de inclusão do Ministério da Defesa “em
eventuais planos de ação que extrapolam as suas competências legais” (peça 80, p. 13);
IV.c) quanto aos cálculos produzidos no “Estudo acerca do horizonte de projeção das
despesas com militares inativos das Forças Armadas” (peça 138), por conta do método de projeção
com “população aberta” ou “grupo aberto” – isto é, por estimar novos entrantes na carreira militar
–, provê a magnitude geral (general directional magnitude) daqueles gastos, mas não o passivo
atuarial (cuja estimativa consiste no objetivo das determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário);
V. encaminhar cópia integral desta decisão, bem como do relatório e voto que a
acompanharem, à Secretaria Especial de Fazenda, à Secretaria Especial da Previdência e Trabalho, à
Secretaria do Tesouro Nacional (STN), à Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), ao Ministro
da Defesa (MD), ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), à Procuradoria Geral da Fazenda
Nacional (PGFN), e à Casa Civil da Presidência da República;
VI. Encerrar o presente processo, por meio de seu apensamento definitivo ao TC
015.529/2010-0, sem prejuízo de autorizar a SecexPrevidência a realizar, oportunamente, novo
monitoramento relativo a todos os itens ainda não cumpridos do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário,
inclusive o item 9.11.1.
***
7. O Ministério Público de Contas, instado por este Relator a manifestar-se no feito, emitiu
pronunciamento concordante com a unidade técnica, fundamentado em minucioso parecer de 74
laudas (peça 155), lavrado pelo Procurador Rodrigo Medeiros de Lima, cuja parte conclusiva
transcrevo a seguir, com pontuais ajustes de forma, anexando seu completo teor ao final deste
Relatório:
VII – Considerações finais
344. De início, vale rememorar que o vertente processo de monitoramento deriva de trabalhos
fiscalizatórios iniciados em 2010, remontando a fiscalizações do Tribunal sobre as “receitas,
despesas, resultados contábeis e panoramas referentes à Previdência Social Brasileira” (TC
007.543/2010-7, peça 1, p. 14). A auditoria originária deste feito culminou com a prolação do
Acórdão 2.059/2012-Plenário, por meio do qual o Colegiado expediu determinações e recomendações
à Casa Civil da Presidência da República, ao então Ministério da Previdência Social, à Secretaria do
Tesouro Nacional e a diversos outros órgãos públicos.
345. Despontou, antes mesmo da prolação do referido acórdão, a irresignação da Secretaria de
Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori/MD) quanto à ideia da elaboração e
publicação de cálculos atuariais relativos aos encargos financeiros da União com militares na
inatividade e seus pensionistas (EFM). Ainda naqueles autos, a unidade jurisdicionada interpôs
recurso (TC 015.529/2010-0, peça 40), cujo pedido fora desprovido pelo Tribunal por meio do
Acórdão 2.468/2013-Plenário (o qual acolheu somente a pretensão da Secretaria do Tesouro
Nacional).
346. Autuado este monitoramento, a fim de avaliar o grau de observância às diretrizes do
Acórdão 2.059/2012-Plenário, apurou-se que “As dez deliberações não cumpridas ou não
17

implementadas estão relacionadas, principalmente, à divergência de entendimento, por parte do

Ministério da Defesa, acerca da classificação das despesas com militares inativos como
previdenciárias e a necessidade de dar publicidade ao impacto atuarial dessas despesas” (Relatório
do Acórdão 2.314/2015-Plenário, peça 67, p. 34).
347. Proferido o Acórdão 2.314/2015-Plenário, dando conta do descumprimento acima
narrado (peça 65), novamente se observa insurgência por parte da Seori/MD quanto aos comandos a
si endereçados (peças 80 e 94), sob os mesmos fundamentos do apelo denegado em sede da auditoria
originária – fulcrados, precipuamente, na interpretação de que os EFM não representariam regime
previdenciário próprio.
348. Nesse diapasão, a equipe da Secretaria de Recursos (Serur), secundada pelo diretor
daquela unidade (peças 95-96), indicaram a incognoscibilidade do apelo, sob o pálio do art. 278, § 1º,
do Regimento Interno do TCU. O então titular da Serur, a outro turno, manifestou-se pela reforma do
acórdão recorrido (peça 97).
349. Negado seguimento ao recurso (Acórdão 2.948/2016-Plenário - peça 98), os argumentos
da Seori/MD e do então titular da Serur foram submetidos à análise da SecexPrevidência. A unidade
técnica manifestou-se em três ocasiões (peças 126-128, 139-141 e 148-150), sendo que nesse
interstício advieram solicitações de pronunciamento deste Parquet (peça 130 e 147) e novos
elementos juntados pelo Ministério da Defesa (peças 132, 138, 146 e 151-153).
350. O presente pronunciamento enfocou os argumentos da Seori e da Secretaria-Geral/MD e
seus reflexos nos demais itens do Acórdão 2.059/2012-Plenário, ainda que destinados a outros órgãos
– ou seja, reexaminamos os itens 9.1.2.1, 9.2.1, 9.3.2, 9.4.2, 9.5, 9.11.1, 9.12 e 9.18 do Acórdão
2.059/2012-Plenário, e os itens 9.3 a 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário. Examinamos também se as
inovações legislativas apontadas pelo Ministério da Defesa (peça 143) impactariam os comandos
acima.
351. Coerentemente com as unânimes conclusões alcançadas no processo de auditoria original,
a SecexPrevidência finalmente externou a opinião técnica de que:
as petições constantes das peças 80 e 94 e as análises constantes das peças 95, 97, 132, 138 e 146 não
se mostraram suficientes para alterar o conteúdo das deliberações do TCU nos Acórdãos 2.059/2012-
TCU-Plenário e 2.314/2015-TCU-Plenário, exceto quanto ao embasamento legal dos itens 9.3.2 e 9.18
e ao tipo de deliberação do item 9.5 do Acórdão 2059/2012, além de pontuais ajustes de forma no item
9.5 do Acórdão 2.314/2014. (peça 148, p. 14)
352. Preliminarmente, observamos que a argumentação consignada neste parecer,
conscientemente abstraiu o fato de que a solução do impasse se encontra estampada no art. 6º, inciso
II, do Decreto 3.048/1999, que indica haver um regime de previdência social militar:
TÍTULO I
DOS REGIMES DA PREVIDÊNCIA SOCIAL
Art. 6º A previdência social compreende:
I - o Regime Geral de Previdência Social; e
II - os regimes próprios de previdência social dos servidores públicos e dos militares.
353. Em nossa manifestação anterior (peça 143), tal como nesta assentada, propusemos o
agrupamento dos argumentos do Ministério da Defesa em cinco, segundo os quais as determinações
dirigidas à Seori/MD:
a) comprometeriam a definição de “militar”;
b) seriam impossíveis de serem cumpridas;
c) seriam inócuas ou contraproducentes;
18

d) fundar-se-iam em pressuposto equivocado, qual seja, a existência de um regime

previdenciário próprio dos militares; e
e) careceriam de base legal.
Mesmo os argumentos de peças 146 e 151-153, ofertados posteriormente ao
pronunciamento antecedente (peça 143), mostraram-se enquadráveis na sobredita categorização.
354. Alguns anseios do Ministério da Defesa, mesmo que reconhecidamente plausíveis, não se
mostram aplicáveis ao presente feito, eis que não guardam relação com as determinações
monitoradas. Exemplificando: a observação de que seria “incabível submeter os militares às mesmas
regras previdenciárias, de tempo de contribuição e idade, vigentes para os servidores públicos e para
os trabalhadores da iniciativa privada” (peça 94, p. 12), alusiva a hipótese nunca cogitada pelo TCU,
neste ou noutro processo.
355. Conforme ressalta a SecexPrevidência (peça 126, p. 8), “o TCU em momento algum exigiu
a aplicação dos modelos de avaliação próprios do RPPS. No entanto, a não aplicação de modelos
específicos, como do RGPS ou RPPS, não significa a não aplicação de qualquer modelo de
quantificação [atuarial dos gastos com militares na inatividade e seus pensionistas]”.
356. Corrobora tal assertiva o exposto no Voto condutor do Acórdão 289/2009-Plenário (Rel.
Min. Benjamin Zymler):
Os regimes previdenciários dos militares e dos civis são totalmente distintos, seja na forma de cálculo
dos proventos, nos requisitos para inativação (voluntária e compulsória) e até mesmo no que tange à
possibilidade de acumulação de proventos de inatividade com cargo público antes do advento da EC n.º
20/1998, segundo jurisprudência do Supremo Tribunal Federal (MS 25192/DF, MS 24448/DF
MS 24952/DF, MS 24958/DF, MS 24997/DF e MS 25090/DF)
357. Regressando ao cerne desta manifestação, relatamos que o raciocínio desenvolvido no
bojo deste parecer conduz às seguintes conclusões principais:
I. o atendimento aos comandos dirigidos à Seori/MD independe da natureza jurídica de
que se revestem os EFM (isto é, sejam eles despesas de caráter previdenciário ou não), uma vez que
cálculos atuariais se aplicam perfeitamente ao fenômeno em análise e são imprescindíveis para que
se conheça, com razoável acuidade, a futura evolução dos gastos com os militares na inatividade;
II. o atendimento ao item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, endereçado ao então
Ministério da Previdência Social, vincula-se à conclusão de que os EFM formam um plexo de
benefícios legais, previstos em Estatuto (Lei 6.880/1980), visando garantir aos militares transferidos
para a inatividade o direito a prestações que substituem permanentemente os rendimentos antes
auferidos durante o período de atividade, em antevidência de contingências (acidentes, doenças,
idade avançada) que determinem a improdutividade econômica. Trata-se, portanto, de um autêntico
sistema de previdência social próprio, com suas inegadas especificidades, conforme bem descrito no
art. 6º, inciso II, do Decreto 3.480/1999. [Grifo deste Relator].
358. Desse modo, reiteramos a proposta de peça 143 e placitamos, no essencial, as conclusões
da SecexPrevidência (peças 139-141 e 148-150), diante das razões lançadas na seção IV deste
pronunciamento, as quais enfrentam pormenorizadamente os argumentos trazidos pelo Ministério da
Defesa e demonstram seu contrário, tendo em conta os conceitos e definições jurídico-previdenciárias
consagradas, evocadas em sustentação ao regramento existente (art. 6º, inciso II, do Decreto
3.048/1999).
359. Explicitando os ajustes ao Acórdão 2.314/2015-Plenário propugnados nesta peça, temos
que:
19

1) a exemplo da SecexPrevidência e da equipe da Serur, consideramos que a

fundamentação adequada para os itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenario deve repousar
sobre o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF, e não sobre a alínea ‘a’ do mesmo dispositivo legal.
Isso porque os EFM, quer sejam considerados um regime previdenciário próprio, quer
não o sejam (negativa que se admite ‘ad argumentadum tantum’), invariavelmente distinguem-se dos
“regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos” tratados no fundamento atual
de ambos os itens em questão.
Reconhecendo tal “impropriedade formal nos fundamentos legais específicos” (peça 95, p.
8), a unidade técnica propôs sua retificação (peça 148, p. 14, item I), medida que o Ministério Público
ora perfilha; e
2) quanto ao item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário (determina inclusão de cálculos
atuariais no Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO), o Parquet observa que a
inserção determinada desborda do fundamento ali evocado, é dizer, da expressa dicção do art. 53, §
1º, inciso II, da LRF. O dispositivo, que cuida da composição do RREO, é indene de ambiguidade ao
delimitar o teor obrigatório do mencionado relatório como correspondente às “projeções atuariais
dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos”, não abarcando, pois, a
previdência militar.
Com espeque nesse motivo – detalhadamente apresentado na seção IV (subseção
‘argumento ‘e’) deste parecer –, o Ministério Público de Contas, acompanhando a unidade técnica
(peça 148 p. 14, item II), opina pela conversão do item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário em
recomendação de mesmo teor.
360. Para comodidade, sintetizamos nossas conclusões sobre a “verificação da subsistência
dos comandos dessa última deliberação” (peça 104) e os pontos centrais dos argumentos
desenvolvidos neste parecer, resumindo-os no Quadro 4:
Quadro 4 – Encaminhamento proposto para as diretrizes do Acórdão 2.059/2012-Plenário,
componentes do escopo deste parecer
Item do
Acórdão Encaminhamento proposto
Resumo do argumento desenvolvido
2.059/2012- pelo MP
Plemário
Há notícia de que a ‘tábua de vida’ a que se refere o item já está
9.1.2.1 Manter incólume o item.
sendo providenciada pelo IPEA em conjunto com o IBGE.
A determinação já foi considerada cumprida pelo item 9.1 do
9.2.1 Manter incólume o item.
Quer se reconheça os EFM como sistema previdenciário ou não,
de todo modo não se confundem com os “regimes geral de
previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo
Alterar o fundamento legal
9.3.2 de Amparo ao Trabalhador” (art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da
expresso na parte final do item.
LRF), inequivocamente enquadrando-se como “demais fundos
públicos e programas estatais de natureza atuarial” (alínea ‘b’
do mesmo dispositivo legal).
O art. 53, inciso II, da LRF, trata de “receitas e despesas
previdenciárias”. Em vista do que dispõe o art. 6º, inciso II, do
Decreto 3.408/1999 e das considerações inseridas na seção IV
9.4.2 Manter incólume o item. deste parecer (subseção “Item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário e a necessidade de aclarar a natureza dos EFM”), os
EFM reúnem todas os elementos caracterizadores de regime
previdenciário próprio, assim se manifestando juridicamente.
Quer se considere os EFM como sistema previdenciário ou não,
Transmudar o item em
9.5 de todo modo não se confundem com o RGPS ou o RPPS, de
recomendação.
modo que a determinação desborda do preconizado pelo art. 53
20

Item do
2.059/2012- pelo MP
Plemário
da LRF, cabendo reeditar a diretriz, desta feita no formato de
recomendação.
A expressão “alternativas de financiamento” reflete fielmente a
opção do constituinte derivado em: 1) excluir a inatividade do
regramento do art. 40 da Constituição; e 2) remeter a matéria à
lei ordinária (art. 142, inciso X, da Constituição).
A unidade jurisdicionada reconhece a possibilidade de efetuar as
9.12 Manter incólume o item. estimativas preconizadas (peça 80, p. 10) e inclusive já
apresentou cálculos nesse sentido (peças 123-124).
Quer se considere os EFM como sistema previdenciário ou não,
de todo modo não se confundem com os “regimes geral de
previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo
9.18 de Amparo ao Trabalhador” (art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da
LRF), inequivocamente enquadrando-se como “demais fundos
públicos e programas estatais de natureza atuarial” (alínea ‘b’
do mesmo dispositivo legal).
361. Anotamos, em tempo, que a SecexPrevidência esposa a intenção de não mais acompanhar
o cumprimento do item 9.11.1 do Acórdão 2.059/2012-Plenário nestes autos, sob o fundamento de
que:
88. Em outro processo que tratou do assunto, relativo ao Relatório Sistêmico, o Acórdão
3.414/2014-TCU-Plenário determinou à Casa Civil da Presidência da República que, no prazo de doze
meses, apresentasse plano de ação para atacar as fragilidades identificadas nos Encargos Financeiros
da União com os militares inativos e seus pensionistas, em especial quanto à indefinição da
classificação de características dos encargos com inativos como previdenciárias ou administrativas e
quanto ao déficit operacional e atuarial do regime (item 9.1.3). O atendimento a essa determinação,
que será monitorada em processo específico, também contemplaria o atendimento da recomendação
constante do item 9.11.1 do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário. Por esse motivo, embora a
recomendação não tenha sido atendida, mostra-se desnecessária a realização de novo monitoramento
sobre esse item no âmbito do presente processo. (peça 62, p. 18)
362. Embora o parágrafo acima tenha sido reproduzido no Relatório associado ao Acórdão
2.314/2015-Plenário (peça 67, p. 13), não houve proposta de encaminhamento nesse sentido, nem
dispositivo do acórdão espelhando tal deliberação.
363. O Ministério Público, nesta oportunidade, pondera que a redação do art. 6º, inciso II, do
Decreto 3.048/1999, transcrito mais acima, afasta qualquer indefinição que se possa insinuar sobre o
tema. Ademais, com as vênias de estilo, não vislumbramos contraposição entre “despesas
administrativas” e “despesas previdenciárias”, sendo suficientemente claro que aquela primeira
categoria é gênero a englobar a segunda.
364. Em terceiro lugar, segundo comentado no parágrafo 267 desta peça [vide anexo a este
Relatório], a citada disjunção consiste em ‘falso dilema’, porquanto o ‘regime administrativo’
representado pelos EFM nada mais é do que outra denominação para o regime previdenciário não-
contributivo (Castro e Lazzari, 2017: 30; Bollmann, 2005: 23) – sendo aquela primeira expressão
usual e historicamente empregada para referência ao antigo regime previdenciário dos servidores
públicos, por vezes também chamado de regime previdenciário “premial” (Magalhães Filho, 2010:
39).
365. Nesse quadrante, e considerando a extremada importância do tema para a correta
representação das contas públicas (risco de sub-representação de R$ 487 bilhões em vinte anos do
passivo da União, conforme TC 012.535/2018-4, peça 3, p. 259), opomo-nos a que se abdique do
21

monitoramento do item 9.11.1 em epígrafe em face de outras determinações com ele não
integralmente coincidentes. Opinamos, assim, por que o douto Colegiado determine à
SecexPrevidência que monitore todos os itens do Acórdão 2.059/2012-Plenário em novo processo a
ser autuado de imediato, transladando-se cópia das peças indicadas nos Quadros 1 e 2 deste
pronunciamento (elementos juntados pela STN, INSS etc.), observando: a) a autorização contida na
parte final do item 9.10 do Acórdão 2.314/2015-Plenário; 2) a orientação contida no despacho de
peça 104 acerca do efeito suspensivo conferido à peça 80 (Quadro 3 deste parecer); e 3) o comando
previsto no início do item 9.10 do Acórdão 2.314/2015-Plenário (encerrar o vertente processo
mediante apensamento definitivo ao TC 015.529/2010-0).
366. Por fim, alinhamo-nos à constatação do Ministro Relator do Acórdão 2.314/2015-Plenário
no sentido de que “as dez deliberações não cumpridas ou não implementadas estão relacionadas,
principalmente, à divergência de entendimento, por parte do Ministério da Defesa” (peça 67, p. 34),
opondo-nos à assertiva de que “não houve descumprimento de determinações do TCU, mas (...)
impossibilidade jurídica e científica de seu cumprimento” (peça 97, p. 26).
367. Nesse caso, opinamos por que a parte final do item 9.5 do Acórdão 2.314/2015-Plenário
(“alertando os gestores da Seori e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo
justificado, poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, inciso VII, da Lei
8.443/1992...”) seja reforçada mediante:
368. a) menção ao inciso IV do art. 58 como fundamento adicional da multa, em acréscimo
ao inciso VII já encartado na redação atual do item; e
369. b) acréscimo da advertência “independentemente de prévia audiência”, conforme teor
do art. 268, § 3º, do RI/TCU:
§ 3º A multa aplicada com fundamento nos incisos IV, V, VI, VII ou VIII prescinde de prévia
audiência dos responsáveis, desde que a possibilidade de sua aplicação conste da comunicação
do despacho ou da decisão descumprida ou do ofício de apresentação da equipe de
fiscalização.
370. A dispensa de prévia audiência para aplicação de penalidade associada ao
descumprimento de determinações do TCU encontra respaldo, ainda, no entendimento jurisprudencial
unânime do Tribunal (viz. Acórdãos 1.654/2019-Plenário, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues;
5.900/2019-1ª Câmara, Rel. Min. Weder de Oliveira; 1.617/2019-Plenário, Rel. Min. Marcos
Bemquerer; 5.002/2019-2ª Câmara, Rel. Min. Ana Arraes; 3.697/2019-2ª Câmara; 3.963/2019-1ª
Câmara, Rel. Min. Benjamin Zymler).
371. Por fim, notamos que os encaminhamentos pleiteados ao cabo do recurso não conhecido
(peça 80), analisados na seção V deste pronunciamento, refletem inquietações acerca do item 9.7 do
Acórdão 2.314/2015-Plenário, merecendo tais questões serem tratadas na próxima deliberação a ser
proferida neste feito. De igual modo, quanto aos novos estudos ofertados pela Seori/MD (peças 132 e
138), entendemos adequada a proposta da SecexPrevidência, no sentido de avaliá-las no âmbito da
“auditoria sobre o tema ‘projeções atuariais dos regimes previdenciários’ – TC 037.722/2019-0”
(peça 148, p. 13).
VIII – Proposta de encaminhamento do Ministério Público de Contas da União
372. Lastreado nas razões encartadas neste pronunciamento, o Parquet de Contas acompanha
a proposta de encaminhamento lavrada pela SecexPrevidência (peça 148, p. 14-15), opinando por que
o douto Colegiado delibere no seguinte sentido:
I. Alterar a parte final dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, de maneira que, onde
atualmente se lê: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, da Lei Complementar
nº 101/2000;”, se passe a ler: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “b”, da Lei
Complementar nº 101/2000;” (alteração em negrito);
22

II. Converter o item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário em recomendação de mesmo teor;

onde se lê:
“9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012 – Plenário,
fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os gestores da Seori e da STN que o
não cumprimento das medidas, sem motivo justificado, poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do
art. 58, inciso VII, da Lei 8.443/1992, e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU;”
leia-se:
“9.5. reiterar a determinação proferida no item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, fixando prazo
de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os gestores da Seori/MD e da STN que o não
cumprimento das medidas, sem motivo justificado, poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58,
incisos IV e VII, da Lei 8.443/1992, e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU,
independentemente de prévia audiência, conforme previsto no art. 268, § 3º, do Regimento Interno da Casa;”
(acréscimos em negrito)
IV. Cientificar a Secretária-geral e Secretaria de Organização Institucional, ambas do Ministério da
Defesa, de que:
IV.a) os argumentos contidos nas petições de peças 80, 94 e 146, bem assim as análises constantes das
peças 95, 97, 132, 138 e 151-153 dos autos, não justificam alteração das deliberações prolatadas nos Acórdãos
2.059/2012-TCU-Plenário e 2.314/2015-TCU-Plenário, exceto quanto aos efeitos declinados nos itens I e II
acima; e
IV.b) a determinação inscrita no item 9.7 Acórdão 2.314/2015-Plenário refere-se a “plano de ação com
vistas ao atendimento às deliberações a eles dirigidas”, isto é, alude somente às determinações endereçadas a
cada órgão, respectivamente, inexistindo risco de que o Ministério da Defesa seja questionado sobre o
cumprimento de diretrizes formuladas exclusivamente ao Ministério da Previdência, INSS etc. – não havendo
risco, pois, de inclusão do Ministério da Defesa “em eventuais planos de ação que extrapolam as suas
competências legais” (peça 80, p. 13);
IV.c) quanto aos cálculos produzidos no “Estudo acerca do horizonte de projeção das despesas com
militares inativos das Forças Armadas” (peça 138), por conta do método de projeção com “população aberta”
ou “grupo aberto” – isto é, por estimar novos entrantes na carreira militar –, provê a magnitude geral (general
directional magnitude) daqueles gastos, mas não o passivo atuarial (cuja estimativa consiste no objetivo das
determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário);
V. Determinar à SecexPrevidência que:
V.a) apense os presentes autos ao TC 015.529/2010-0, em cumprimento ao item 9.10 do Acórdão
2.314/2015-Plenário,
V.b) ato contínuo, instaure novo processo de monitoramento relativo a todos os itens do Acórdão
2.059/2012-Plenário ainda não cumpridos (inclusive o item 9.11.1), mediante translado de cópia do referido
aresto, das peças mencionadas nos Quadros 1 e 2 deste parecer (manifestações da STN, INSS etc.), da peça 139
destes autos, deste parecer e da deliberação que vier a ser proferida neste feito, acompanhada do Relatório e
Voto que os precederem, observando a orientação contida no despacho de peça 104 acerca do efeito suspensivo
conferido à peça 80 (Quadro 3 deste parecer).
VI. encaminhar cópia integral desta decisão, bem como do relatório e voto que a acompanharem à
Secretaria Especial de Fazenda, à Secretaria Especial da Previdência e Trabalho, à Secretaria do Tesouro
Nacional (STN), à Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), à Secretaria de Organização Institucional do
Ministério da Defesa (Seori), ao Ministro da Defesa (MD), ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), à
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), e à Casa Civil da Presidência da República.
É o Relatório.
23

ANEXO DO RELATÓRIO
Versão integral do parecer do Procurador Rodrigo Medeiros de Lima, do MPTCU (peça 155)
TC 034.660/2014-3
Monitoramento
Parecer
Presta-se o presente pronunciamento a atender solicitação formulada pelo Ministro

Relator Raimundo Carreiro, diante de nova instrução da SecexPrevidência (peças 148 a 150), por ele
determinada “à luz das alterações jurídicas inauguradas pela Lei 13.954/2019 e dos novos elementos
acostados à peça 146” (peça 147, p. 2).
2. Já tendo nos manifestado nestes autos, mediante parecer de peça 143, em atendimento a
solicitação anterior do então Ministro Relator José Múcio Monteiro à peça 130 (reiterada pelo atual
Ministro Relator à peça 142), permitimo-nos, na presente ocasião, reproduzir nossas considerações
anteriores, às quais agregamos o exame das novas razões do Ministério da Defesa - MD (peça 146) e
da correspondente análise da SecexPrevidência (peças 148-150), bem assim do teor das
correspondências encaminhadas por aquele Ministério posteriormente à manifestação da unidade
técnica (peças 151-153).
3. A deliberação cujas determinações e recomendações constituem o objeto do
monitoramento sob exame (Acórdão 2.059/2012-Plenário, Rel. Min. José Múcio Monteiro) foi
exarada como resultado da auditoria realizada no âmbito do TC 015.529/2010-0 (“Auditoria nos
resultados contábeis dos sistemas de previdência social da União”). Para além da importância
jurídica da matéria, o tema adquire especial relevo porquanto, conforme consigna o Relatório sobre
as Contas do Presidente da República de 2017, “a ausência desse registro [encargos financeiros com
militares inativos] provoca uma subavaliação, de pelo menos R$ 487 bilhões, no passivo da União,
caso [se] levasse em consideração a projeção de vinte anos”
(TC 012.535/2018-4, peça 3, p. 259).
4. O presente parecer foi estruturado em seções, conforme o sumário a seguir, a fim de que
possamos revisitar o histórico deste processo (seção II) e, assim, delimitar o âmbito desta intervenção
do Parquet (seção III) para, em seguida, apresentarmos a pertinente opinião técnico-jurídica (seção
IV) com cuja solicitação fomos distinguidos. Nas seções subsequentes, pronunciamo-nos
especificamente sobre os encaminhamentos pleiteados/sugeridos nas peças dos autos (seção V) e
sobre a documentação superveniente aos acórdãos proferidos (seção VI), para, enfim, apresentarmos
as nossas considerações finais (Seção VII) e concluirmos com a nossa proposta de encaminhamento
(seção VIII).
Sumário
II - Histórico ........................................................................................................................................................................25
Antecedentes da auditoria resultante no Acórdão 2.059/2012-Plenário ........................................................................25
Auditoria resultante no Acórdão 2.059/2012-Plenário ...................................................................................................27
Monitoramento das diretrizes do Acórdão 2.059/2012-Plenário: o Acórdão 2.314/2015 .............................................28
O recurso da Seori/MD contra o Acórdão 2.314/2015-Plenário ....................................................................................30
A manifestação da Serur quanto ao recurso interposto contra o Acórdão 2.314/2015-Plenário ..................................32
24

O Acórdão 2.940/2016-Plenário e as providências dele decorrentes.............................................................................33

As solicitações de pronunciamento ao Parquet e os elementos posteriormente juntados aos autos ..............................35
A penúltima instrução elaborada pela SecexPrevidência (peças 139-141), relativa às peças 80, 94, 97, 132 e 138 ....36
Petição do Ministério da Defesa (peça 146) e análise da SecexPrevidência (peças 148-150) ......................................39
Última manifestação do Ministério da Defesa (peças 151-153) .....................................................................................42
III – Delimitação do âmbito deste pronunciamento ............................................................................................................42
Os acórdãos proferidos nos autos e as peças a eles supervenientes...............................................................................43
Dos elementos sobre os quais incide o presente parecer ................................................................................................44
IV – Análise do Ministério Público de Contas da União sobre a matéria reaberta à discussão........................................47
Argumento ‘a’: as determinações do TCU desvirtuariam a “ontologia do sentido de ‘Militar’” .................................49
Argumento ‘b’: seria impossível aplicar cálculos atuariais aos benefícios epigrafados ...............................................50
Argumento ‘c’: cumprir as determinações monitoradas resultaria inútil ou contraproducente ....................................52
Argumento ‘d’: o TCU teria emitido as determinações à Seori/MD por pressupor que os militares desfrutariam de um
regime previdenciário, porém faltaria suporte a tal premissa ........................................................................................55
Argumento ‘e’: as determinações monitoradas careceriam de base legal (ou contrariariam expressa disposição legal)56
Determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário endereçadas a outros órgãos ...........................................................60
Item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário e a necessidade de aclarar a natureza jurídica dos EFM........................62
V – Sobre os encaminhamentos pleiteados/propostos nas peças 80, 94, 97 e 146 .............................................................78
Encaminhamento pleiteado à peça 80 .............................................................................................................................78
Encaminhamento pleiteado à peça 94 .............................................................................................................................82
Encaminhamento proposto à peça 97 .............................................................................................................................82
Encaminhamento pleiteado à peça 146 ...........................................................................................................................83
VI – Sobre os novos estudos apresentados pelo GTI (peça 138) ........................................................................................84
VII – Considerações finais ..................................................................................................................................................16
VIII – Proposta de encaminhamento do Ministério Público de Contas da União ..............................................................22
II - Histórico
Antecedentes da auditoria resultante no Acórdão 2.059/2012-Plenário

5. O Acórdão 519/2010 (Rel. Min. José Múcio Monteiro), proferido em sede do
TC 005.269/2010-5, autorizou a realização de levantamento de auditoria com o objetivo de coletar
informações que viessem a subsidiar fiscalizações do Tribunal a respeito das receitas, despesas,
resultados contábeis e panoramas referentes à Previdência Social Brasileira (cf. TC 007.543/2010-7,
peça 1, p. 14).
6. O relatório de levantamento então produzido (TC 007.543/2010-7, peça 1, p. 13/33) teceu
considerações acerca do Regime Geral de Previdência Social (RGPS), do Regime Próprio de
Previdência dos Servidores Públicos Civis da União (RPPS) e dos Encargos financeiros da União
com os militares inativos e pensionistas (EFM). O aludido documento culminou com a proposta de
realização de auditoria com os objetivos e escopos ali descritos (TC 007.543/2010-7, peça 1,
p. 30-32, com ajustes de formatação) nos seguintes termos:
a) Com relação ao RGPS:
a.1) Examinar a consistência e legalidade das receitas e despesas que têm sido incluídas,
nos últimos dois anos, na apuração dos resultados do regime. A fixação de prazo de dois
anos se aplica aos exames analíticos e se faz necessária em vista das frequentes alterações
25

na legislação e da necessidade de otimizar a execução dos trabalhos de auditoria. Os

exames gerenciais levarão em consideração prazos maiores e séries históricas. Esta etapa
da fiscalização possibilitaria responder às seguintes questões de auditoria:
a.1.1) Quais são os normativos legais e infralegais que regulamentam a elaboração dos
resultados contábeis do regime?
a.1.2) Quais são os itens de receita e despesa incluídos nos demonstrativos contábeis do
regime nos últimos dois anos?
a.1.3) Os demonstrativos têm sido elaborados de acordo com a legislação pertinente?
a.2) Identificar as receitas e despesas que devem, com base no caráter contributivo ou não-
contributivo, ser consideradas na apuração dos resultados do regime. Isso possibilitaria
responder às seguintes questões de auditoria:
a.2.1) Quais são as receitas e despesas que devem ser incluídas na apuração dos resultados
financeiros e atuariais do regime?
a.2.2) Com base nas receitas e despesas identificadas na questão anterior, quais foram os
resultados contábeis do regime nos últimos dois anos?
a.2.3) Quais foram as parcelas contributiva e não-contributiva nos resultados do regime nos
últimos dois anos?
Para responder a essas questões serão realizadas pesquisas documentais e jurídicas, e
entrevistas com gestores do INSS e dos Ministérios do Planejamento, da Fazenda e da
Previdência. Além disso, serão consultados, entre outros, os sistemas informatizados que
contêm os dados contábeis do governo federal (por exemplo, Siafi, Siafi Gerencial).
b) Com relação ao RPPS:
b.l) Examinar a consistência e legalidade das receitas e despesas que têm sido incluídas,
nos últimos dois anos, na apuração dos resultados do regime. Esta etapa da fiscalização
possibilitaria responder às seguintes questões de auditoria:
b.1.1) Quais são os normativos legais e infralegais que regulamentam a elaboração dos
resultados contábeis do regime?
b.1.2) Quais são os itens de receita e despesa incluídos nos demonstrativos contábeis do
regime nos últimos dois anos?
b.1.3) Os demonstrativos têm sido elaborados de acordo com a legislação pertinente?
b.2) Identificar as receitas e despesas que devem, com base no caráter contributivo ou não-
contributivo, ser consideradas na apuração dos resultados do regime. Isso possibilitaria
responder às seguintes questões de auditoria:
b.2.1) Quais são as receitas e despesas que devem ser incluídas na apuração dos resultados
financeiros e atuariais do regime?
b.2.2) Com base nas receitas e despesas identificadas na questão anterior, quais foram os
resultados contábeis do regime nos últimos dois anos?
b.2.3) Quais foram as parcelas "contributiva" e "não-contributiva" nos resultados do regime
nos últimos dois anos?
b.2.4) Deve o regime ser interpretado e gerenciado como um regime previdenciário, em
estrito senso?
entrevistas com gestores dos Ministérios do Planejamento, da Fazenda e da Previdência.
Além disso, serão consultados os sistemas informatizados que contêm os dados contábeis e
das folhas de pagamento do governo federal (por exemplo, Siafi, Siafi Gerencial e Siape).
c) Com relação aos encargos previdenciários com os militares:
c.l) Examinar a consistência e legalidade das receitas e despesas que têm sido incluídas, nos
últimos dois anos, na apuração dos resultados desses encargos. Esta etapa da fiscalização
26

c.l.l) Quais são os normativos legais e infralegais que regulamentam a elaboração dos
resultados contábeis dos Encargos previdenciários dos militares?
c.1.2) Quais são os itens de receita e despesa incluídos nos demonstrativos contábeis desses
encargos nos últimos dois anos?
c.1.3) Os demonstrativos têm sido elaborados de acordo com a legislação pertinente?
c.2) Identificar as receitas e despesas que devem, com base no caráter contributivo ou não-
contributivo, ser consideradas na apuração dos resultados dos encargos dos militares. Isso
c.2.1) Quais são as receitas e despesas que devem ser incluídas na apuração dos resultados
financeiros e atuariais dos encargos previdenciários dos militares?
c.2.2) Com base nas receitas e despesas identificadas na questão anterior, quais foram os
resultados contábeis desses encargos nos últimos dois anos?
c.2.3) Quais foram as parcelas "contributiva" e "não-contributiva" nos resultados desses
encargos nos últimos dois anos?
c.2.4) Devem os encargos previdenciários com os militares ser interpretados e gerenciados
como um regime previdenciário, em estrito senso?
c.2.5) Devem as receitas e despesas previdenciárias com os militares ser incluídas nas
demonstrações do RPPS?
entrevistas com gestores dos Ministérios do Planejamento, da Fazenda e da Defesa. Além
disso, serão consultados os sistemas informatizados que contêm os dados contábeis do
governo federal (por exemplo, Siafi e Siafi Gerencial e sistema de pagamentos dos
militares).
7. A fiscalização pretendida foi autorizada pelo Ministro Relator do feito em 16/5/2010
(TC 007.543/2010-7, peça 1, p. 34), seguindo-se determinação de apensamento definitivo daqueles
autos de levantamento ao então recém-instaurado processo de auditoria (TC 007.543/2010-7, peça 1,
p. 36), que ora se encontra em fase de monitoramento pela Corte de Contas.
Auditoria resultante no Acórdão 2.059/2012-Plenário
8. A auditoria descrita na seção anterior foi levada a efeito no âmbito do TC 015.529/2010-
0, no bojo do qual foi produzido Relatório de Fiscalização com as conclusões e propostas da unidade
técnica (peças 5, p. 3-51, e 6, p. 1-18, do TC 015.529/2010-0). Releva anotar que os achados
auditoriais não guardam estrita correspondência com os questionamentos supratranscritos – é dizer,
as indagações lançadas na fase de levantamento não foram respondidas individual e expressamente.
9. A solução de mérito aventada pela secretaria foi perfilhada, na essência, mediante a
prolação do Acórdão 2.059/2012-Plenário (Rel. Min. José Múcio Monteiro). As divergências entre a
proposta da unidade técnica e a deliberação do Tribunal (Acórdão 2.059/2012-Plenário)
restringiram-se a: 1) pontuais ajustes de prazo para o cumprimento de certas determinações ali
contidas; 2) supressão de um comando aventado pela secretaria (i.e. incluir premissa que previsse a
reposição de servidores na avaliação atuarial concernente ao RPPS); e 3) desnecessidade de fixação
do seguinte entendimento, em redação elaborada pela então 5ª Secex:
IV. Firme entendimento de que o resultado previdenciário deve ser apurado, conforme
tratado no item 3.1 do relatório, tomando por base os seguintes valores:
a) do ponto de vista da receita, as contribuições estabelecidas no art. 195, inciso I, alínea
‘a’, e inciso II, da Constituição Federal de 1988, ou suas substitutas (e.g., contribuição
sobre produção rural, sobre receita dos espetáculos esportivos de futebol profissional, do
empregador doméstico e sobre prestação de serviços por cooperativas de trabalho), outras
contribuições destinadas à previdência social por lei e a compensação previdenciária
recebida de regimes próprios de previdência (Comprev);
27

b) do ponto de vista da despesa, as despesas com benefícios do Regime Geral de

Previdência Social (RGPS), incluindo clientela rural e urbana, pagas administrativamente
ou judicialmente, e a compensação previdenciária transferida a regimes próprios de
previdência (Comprev);
10. O acórdão em apreço emitiu determinações ao Ministério da Previdência Social - MPS
(itens 9.1, 9.4, 9.9 e 9.10), à Secretaria do Tesouro Nacional - STN (itens 9.2, 9.4, 9.5, 9.6, 9.8 e 9.10),
à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa – Seori/MD (itens 9.3 e 9.5), ao
Instituto Nacional do Seguro Social - INSS (itens 9.6, 9.8 e 9.9), à Secretaria da Receita Federal do
Brasil - RFB (itens 9.7, 9.8 e 9.10), à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN (item 9.7) e à
Secretaria de Orçamento Federal - SOF (item 9.9).
11. Ademais, foram expedidas recomendações à Casa Civil (item 9.11 e 9.15), à Secretaria de
Organização Institucional do Ministério da Defesa (item 9.12), à Secretaria da Receita Federal do
Brasil (itens 9.13 e 9.16), ao Ministério da Previdência Social (itens 9.14, 9.15, e 9.16), ao Ministério
da Fazenda (item 9.15), ao Instituto Nacional do Seguro Social (item 9.16).
12. Na sequência, contam-se tentativas de impugnação do Acórdão 2.059/2012-Plenário por
parte da SOF (TC 015.529/2010-0, peça 39), Seori (TC 015.529/2010-0, peça 40), do INSS (TC
015.529/2010-0, peça 55) e STN (TC 015.529/2010-0, peça 58).
13. Julgando os quatro apelos simultaneamente, o Acórdão 2.468/2013-Plenário (Rel. Min.
Ana Arraes, peça 75 do TC 015.529/2010-0) proveu-lhes parcialmente, excluindo a determinação
para que se aprofundasse o detalhamento orçamentário das ações do programa de governo
“Previdência Social Básica” (item 9.9 do acórdão recorrido), bem assim conferiu novo escopo ao
comando de incluir “memória de cálculo que possibilite a reconstrução do demonstrativo das receitas
e despesas previdenciárias concernentes aos servidores públicos, civis e militares da União, mediante
consultas ao Siafi” (item 9.2.1 da decisão recorrida).
Monitoramento das diretrizes do Acórdão 2.059/2012-Plenário: o Acórdão 2.314/2015
14. Com fundamento no art. 243 do Regimento Interno (RI/TCU), foi autuado o presente
processo para o monitoramento das dezessete determinações e dez recomendações inclusas no
Acórdão 2.059/2012-Plenário, iniciando-se tais trabalhos por força da Portaria de Fiscalização 34,
de 27/1/2015 (peça 23).
15. O exame promovido pela SecexPrevidência a partir das informações fornecidas pelos
órgãos jurisdicionados foi consignado em relatório (peça 62) no qual a unidade técnica concluiu que
(...) 82% das determinações foram cumpridas total ou parcialmente ou encontram-se em
cumprimento, enquanto 70% das recomendações não foram implementadas. A Casa Civil, o
Ministério da Fazenda e a Seori/MD apresentaram os percentuais mais altos de não
atendimento às deliberações (83%, 67% e 50%, respectivamente), (...)” (peça 62, p. 43).
16. Em consequência, a secretaria propôs considerar cumpridas as deliberações dos itens
9.1.1, 9.2.1, 9.2.2, 9.3.1, 9.4.1, 9.7 e 9.14; em cumprimento as dos itens 9.1.2.1, 9.1.2.3, 9.6, 9.8.1,
9.8.2, 9.10.1 e 9.10.2; parcialmente cumpridas as dos itens 9.1.2.2, 9.12 e 9.15.3; e, finalmente, não
cumpridas as dos itens 9.3.2, 9.4.2, 9.5, 9.11.1, 9.11.2, 9.13, 9.15.1, 9.15.2 e 9.16, todas do acórdão
monitorado.
17. Importa anotar, nesta altura, o teor das diretrizes do Acórdão 2.059/2012-Plenário que a
unidade especializada reputou não-atendidas:
9.3 determinar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
(Seori/MD) que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias:
(...)
28

(...)
9.4 determinar ao Ministério da Previdência Social, responsável pela elaboração das
avaliações atuariais do Regime Próprio de Previdência dos Servidores (RPPS) da União, e
à Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), responsável pela publicação do Relatório
Resumido de Execução Orçamentária (RREO), que tomem providências, no prazo de 360
(trezentos e sessenta) dias, para:
(...)
9.4.2 publicar, no Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), um
demonstrativo específico das receitas e despesas referentes ao regime próprio dos
servidores públicos civis e outro demonstrativo das receitas e despesas previdenciárias
associadas aos militares das Forças Armadas e seus dependentes, tendo em vista o que
estabelece o art. 40, § 20, c/c art. 142, § 3º, inciso X, da Constituição Federal, e o art. 53,
inciso II, c/c art. 48, caput, da Lei Complementar nº 101/2000;
(Seori/MD) e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) que, no
prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias, incluam a projeção atuarial dos compromissos
financeiros da União com os militares das Forças Armadas e seus pensionistas nas
publicações do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), referentes ao
último bimestre do ano, tendo em vista o que estabelece o art. 53, § 1º, inciso II, da Lei
Complementar nº 101/2000;
(...)
9.11 recomendar à Casa Civil da Presidência da República que:
9.11.1 avalie alternativas de financiamento para os encargos da União com militares
inativos e seus pensionistas, tendo em vista o significativo e crescente déficit financeiro
dessas despesas e a falta de perspectiva de equilíbrio no longo prazo;
9.11.2 insira, no projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias: (i) dispositivo que obrigue os
órgãos a enviar as informações atuariais à Secretaria de Políticas da Previdência Social do
Ministério da Previdência Social (SPS/MPS) anualmente, conforme modelo e dados
especificados na Portaria MPS nº 403, de 10/12/2003, com o propósito de possibilitar a
elaboração das projeções atuariais previstas no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, c/c o
art. 53, § 1º, inciso II, da Lei Complementar nº 101/2000; (ii) previsão de fonte de custeio
que seja suficiente para cobrir totalmente os aumentos de despesa decorrentes da
majoração de benefícios previdenciários do Regime Geral de Previdência Social (RGPS),
tais como aqueles atrelados ao salário mínimo, tendo em vista o que determina o art. 195, §
5º, da Constituição Federal de 1988;
(...)
9.13 recomendar à Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB) do Ministério da Fazenda
(MF) que realize, anualmente, estudos semelhantes ao elaborado em 2007, “Financiamento
atual – receita potencial e renúncia fiscal” da Secretaria da Receita Previdenciária, com
dados contemporâneos e com aperfeiçoamento da metodologia adotada, com o objetivo de
avaliar a efetividade da arrecadação previdenciária e divulgá-la em seus relatórios anuais;
(...)
9.15 recomendar ao Ministério da Previdência Social (MPS), ao Ministério da Fazenda
(MF) e à Casa Civil da Presidência da República que avaliem a conveniência de propor
alterações legislativas com o objetivo de:
9.15.1 especificar fontes de recursos adicionais que possam viabilizar o equilíbrio
financeiro e atuarial entre receitas e despesas associadas à clientela rural;
29

9.15.2 aperfeiçoar a atual sistemática de arrecadação de contribuições sobre a

comercialização da produção rural e de reconhecimento de direitos dos segurados referidos
na Lei nº 8.213/1991, art. 12, inciso V, alínea “a”, e inciso VII, de forma a reduzir o volume
de evasão fiscal e possibilitar a individualização da contribuição do segurado especial,
estimulando-o a recolher suas contribuições;
(...)
9.16 recomendar ao Ministério da Previdência Social, ao Instituto Nacional do Seguro
Social – INSS – e à Secretaria da Receita Federal do Brasil que priorizem as ações voltadas
à redução da inadimplência e da sonegação previdenciárias;
18. Ainda quanto aos comandos não cumpridos, entendemos relevante transcrever a seguinte
consideração, registrada pela SecexPrevidência à guisa de conclusão do relatório de monitoramento
(peça 62, p. 43):
As dez deliberações não cumpridas ou não implementadas estão relacionadas,
principalmente, à divergência de entendimento, por parte do Ministério da Defesa, acerca
da classificação das despesas com militares inativos como previdenciárias e a necessidade
de dar publicidade ao impacto atuarial dessas despesas (itens 9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11).
19. Nota-se que a ponderação acima transcrita ocuparou lugar de destaque no Voto do
Ministro Relator (peça 66), que as corroborou nos seguintes termos:
7. Por último, 3 (três) determinações não foram atendidas (itens 9.3.2, 9.4.2 e 9.5).
8. No caso dos itens 9.3.2 e 9.5, relativos ao cálculo atuarial dos compromissos financeiros
da União com militares das Forças Armadas, o que se verifica é uma resistência dos órgãos
envolvidos em atender ao comando, por entenderem que isso, de alguma forma, colide com
a natureza dos benefícios, que não estão associados a um regime contributivo, como
verificado nos outros regimes.
9. Contudo, é preciso deixar claro que, com essas determinações, esta Corte de Contas não
pretende rever a natureza das aposentadorias militares, mas meramente refletir
adequadamente o montante de recursos que deverão ser despendidos pelo Tesouro Nacional
para pagamento dessas despesas no longo prazo, de acordo com os princípios delineados na
Lei de Responsabilidade Fiscal (LRF) e para a melhor transparência da gestão pública.
10. Importante registrar que outras decisões emanadas por esta Casa corroboraram o
tratou do Relatório Sistêmico da Função Previdência Social.
11. Cabe, portanto, reiterar as determinações em tela, fixando o prazo de 180 (cento e
oitenta) dias para seu atendimento, alertando os gestores que o não cumprimento das
medidas, sem motivo justificado, poderá ensejar sua responsabilização.
20. Pautando-se pelo referido Voto, o Colegiado promanou o Acórdão 2.314/2015-Plenário

(Rel. Min. José Múcio Monteiro - peça 65), por meio do qual encampou a proposta de
encaminhamento formulada pela SecexPrevidência – deixando apenas de incluir os itens 9.11.1,
9.11.2, 9.13, 9.15.1, 9.15.2 e 9.16 no âmbito do plano de trabalho a ser apresentado, em noventa dias,
pela Seori/MD, RFB, MPS, INSS, Casa Civil e STN (item 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário).
O recurso da Seori/MD contra o Acórdão 2.314/2015-Plenário
21. Irresignada com o teor do Acórdão 2.314/2015-Plenário, a Seori/MD interpôs apelo (peça
80) em que requer a reforma das determinações e recomendações contidas nos Acórdãos 2.059/2012-
Plenário e 2.314/2015-Plenário (peça 80, p. 13-15). Mais especificamente, postula que:
30

30.1. Seja o presente Recurso recebido com efeito suspensivo, nos termos do art. 33 da Lei
nº 8.443, de 1992;
30.2. Sejam reavaliadas as recomendações constantes dos termos do item 9.7 do TC
034.660/2014-3 – Acórdão nº 2314/2015-TCU-Plenário, observando a economicidade
processual e a eficiência na execução dos procedimentos administrativos inerentes ao
cumprimento das citadas determinações desta Corte, no sentido de requerer planos de ação
que incluam apenas os órgãos diretamente envolvidos, excluindo o Ministério da Defesa
daqueles planos associados às determinações 9.1, 9.1.2.3, 9.4.2, 9.6, 9.8.1, 9.8.2, 9.10.1 e
9.10.2 do TC 015.529/2010-0 – Acórdão nº 2059/2012-TCU-Plenário, constante do citado
item 9.7 do Acórdão nº 2314/2015;
30.3. Seja reconhecido que o comando previsto no art. 4º, § 2, inciso IV da Lei de
Responsabilidade Fiscal - que exige a avaliação da situação financeira e atuarial no Anexo
de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias- não se aplica ao pagamento de
militares inativos uma vez que inexiste regime próprio de previdência, com Plano de
Benefícios e Plano de Custeio, nesse caso específico. Conforme se dessume do Parecer nº
115/2015/ CONJUR-MD/CGU/AGU, do Parecer nº 16/2015/ASSE/CGU/AGU e da Nota
Técnica nº 261/CGDPS/SEAFI/SOF/MP, de 22 de junho de 2015, tal despesa projetada ao
longo do tempo, constitui natureza não-previdenciária, sob a denominação "Custos
Constitucionais com os Proventos dos Militares Inativos das Forças Armadas";
30.4. Seja reavaliada a determinação do uso do cálculo atuarial na estimativa das despesas
orçamentárias com o pagamento de militares inativos e com pensões especiais,
considerando-se também a Nota Técnica n' 001/2015, da Diretoria de Finanças da Marinha
(Análise sobre a aplicabilidade do cálculo atuarial ao sistema de inativos e as
determinações do Acórdão nº 2.314/15 TCU-Plenário), anexa a este documento;
30.5. Seja observado que o próprio Tribunal de Contas da União, neste ano de 2015, por
ocasião do Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo da República, Exercício
de 2014, sob a relatoria do Digníssimo Ministro Augusto Nardes, diferentemente do exarado
no Acórdão n' 2.314/2015-TCU-Plenário, proferiu a seguinte recomendação: "... à Casa
Civil da Presidência da República e aos Ministérios da Defesa e da Fazenda que realizem
estudo conjunto para avaliar as melhores práticas internacionais de prestação de contas dos
encargos com militares inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade de registros
contábeis ou elaboração e divulgação de demonstrações específicas sobre a situação das
despesas futuras com os militares.
30.6 Seja, em face à complexidade do tema, realizado um amplo debate entre o Tribunal de
Contas da União e o Ministério da Defesa, onde essa Douta Corte possa apresentar os
fatores justificadores de seu entendimento sobre a questão e ao Ministério da Defesa seja
permitido também apresentar as dificuldades práticas e de factibilidade legal, que,
atualmente, inviabilizam o cumprimento das determinações e recomendações constantes do
Acórdão nº 2059/2012-TCU e no Acórdão nº 2314/2015-TCU, conforme demonstrado na
citada Nota Técnica nº 001/2015, da Diretoria de Finanças da Marinha; (peça 80, p. 13-15)
22. Ao aludido recurso a Seori fez juntar memorial (peça 94), em que discorre sobre o
diferenciado locus constitucional dos militares das Forças Armadas. Argui-se, em suma, que a
categoria militar não se confunde com a dos servidores públicos e que “os militares não se vinculam a
um regime previdenciário” (peça 94, p. 4). Salientou que a Lei Orçamentária Anual de 2016 “retirou
as despesas com o pagamento dos militares na inatividade do Orçamento da Seguridade Social
(Função Previdência Social), passando-as para o Orçamento Fiscal (Função Defesa Nacional),
denotando a ausência de caráter de previdência dos encargos financeiros da União com os militares
inativos” (peça 94, p. 7).
23. Ponderam, por fim, que o elevado número de baixas usualmente observadas em conflitos
bélicos “inviabilizam a existência de um regime previdenciário contributivo (...) provocando a
insolvência de qualquer fundo de previdência concebível (...) em uma situação de guerra, seria
31

impossível manter o equilíbrio atuarial de um eventual sistema contributivo” (peça 94, p. 12). Ipso
facto, seria “incabível submeter os militares às mesmas regras previdenciárias (...) vigentes para os
servidores públicos” (peça 94, p. 12).
A manifestação da Serur quanto ao recurso interposto contra o Acórdão 2.314/2015-
Plenário
24. A equipe da Secretaria de Recursos (Serur) propôs o não conhecimento do apelo retro,
sublinhando a coincidência entre as razões ali contidas e os argumentos já rejeitados em recurso
interposto no original processo de auditoria (TC 015.529/2010-0, peça 40) – e observada a vedação
de dupla impugnação (em processo de auditoria e, novamente, em monitoramento) contida no art.
278, § 5º, do RI/TCU:
Art. 278 (..)
§ 5º Não se conhecerá de recurso contra deliberação proferida em sede de monitoramento
de acórdão do Tribunal em que não tenham sido rediscutidas questões de mérito, nem
imposto nenhum tipo de sanção.
25. Alternativamente, caso o Tribunal divergisse do entendimento acima e admitisse o
recurso, a equipe da unidade técnica propôs sua denegação (peça 95, p. 11), porquanto:
Ainda que se afastada a ideia de que os benefícios pagos aos militares das Forças Armadas
constituam um regime previdenciário, o pagamento de benefícios pós-emprego deve ser
visto como “programa estatal de natureza atuarial”, atraindo, portanto, a incidência do art.
4º, § 2º, IV, “b” da Lei de Responsabilidade Fiscal.
26. O diretor da Serur acompanhou, sem reservas, o posicionamento de sua equipe (peça 96).
27. A outro turno, o então titular da secretaria opôs-se à rejeição do recurso (peça 97),
arguindo, em apertada síntese: 1) não haver analogia possível entre o regime previdenciário dos
servidores públicos e o dos militares; 2) a impossibilidade de o Tribunal impor “obrigações mais
severas que as postas pelo legislador” (peça 97, p. 1).
28. Assim, na visão daquele ex-secretário, resultariam “falsas [as] premissas decorrentes de
conceitos inaplicáveis aos militares, tais como déficit, regime previdenciário, equilíbrio, atuarial,
sustentabilidade, entre outros” (peça 97, p .5).
29. Conclui, então, que os benefícios pagos a militares inativos e pensionistas não se
enquadrariam no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF, porquanto: 1) “a existência da alínea ‘a’
significa que os regimes de previdência não se enquadram como programas estatais de natureza
atuarial constantes da alínea ‘b’.” (peça 97, p. 18); e “As despesas com ‘reforma’, ‘reserva’ e
‘pensões’ militares não se enquadram no conceito de ‘programa estatal” (peça 97, p. 19).
30. Argumenta ainda que as determinações endereçadas à Seori/MD pelo TCU extrapolam a
concreção do princípio da transparência, já havendo dispositivos legais hábeis a conferir a necessária
publicidade às despesas em questão. Em síntese, sugere que as diretrizes do Acórdão 2.059/2012-
Plenário revelam-se arbitrárias, desnecessárias e mesmo contraproducentes sob o prisma do princípio
da transparência (peça 97, p. 21-26).
31. Nesse ponto, defende o ex-secretário da Serur que “não houve descumprimento de
determinações do TCU, mas o recorrente reiteradamente vem alegando a impossibilidade jurídica e
científica de seu cumprimento” (peça 97, p. 26).
32. Em conclusão, o titular da secretaria, em dissonância com o corpo técnico, propõe a
insubsistência dos itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2.314/2015-Plenário, “bem como retirar do seu item 9.7
a menção aos subitens 9.3.2, 9.4.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012 – Plenário” – e que, por
arrastamento lógico e teleológico, fossem igualmente descartados os subitens 9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1
do Acórdão 2.059/2012 – Plenário (peça 97, p. 28).
32

O Acórdão 2.940/2016-Plenário e as providências dele decorrentes

33. O Ministro Relator do recurso discordou das conclusões do então titular da Serur,
alinhando-se, “no essencial, às razões sustentadas pelo corpo técnico da 4ª Diretoria da Serur”
(peça 99, p. 1) quanto à inviabilidade de conhecimento do recurso.
34. Todavia, ponderou aquele magistrado “ser prudente receber a documentação acostada à
peça 80 como petição a ser analisada e considerada pela unidade instrutiva quando da realização de
novo monitoramento” (peça 99, p. 2 - ênfase acrescida), oportunidade na qual deveriam seus
argumentos, conjugados aos das manifestações provenientes da Serur (peças 95-97), ser examinados
pela SecexPrevidência.
35. Aderindo ao posicionamento acima, o Colegiado proferiu o Acórdão 2.940/2016-Plenário
(Rel. Min. Vital do Rêgo, peça 98), negando conhecimento ao recurso (item 9.1) e resolvendo também,
em seu item 9.2:
9.2 encaminhar os autos ao Relator a quo, Min. José Múcio Monteiro, responsável pelo
monitoramento do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário para que sua Excelência avalie a
conveniência e oportunidade de receber a documentação acostada à peça 80 pela Seori/MD
como petição a ser analisada pela unidade instrutiva quando da realização de novo
monitoramento, em conjunto com os pareceres conclusivos elaborados no âmbito da
Secretaria de Recursos e juntados às peças 95 a 97 do presente processo.
36. O Ministro Relator do monitoramento, a seu turno, recebeu “toda a documentação
produzida em face do pretenso recurso contra o Acórdão nº 2314/2015-Plenário-TCU como subsídio
à instrução do presente monitoramento” (peça 104 - ênfase acrescida), determinando à
SecexPrevidência que “de imediato e prioritariamente, proceda à verificação da subsistência dos
comandos dessa última deliberação à luz das manifestações do Ministério da Defesa e da Serur”
(peça 104).
37. No mesmo ato, esclareceu o Ministro Relator que “a contagem dos prazos definidos nos
subitens 9.5, 9.6 e 9.7 do referido julgado deva ter início a partir da notificação do Acórdão
nº 2940/2016-Plenário-TCU” (peça 104).
38. Notificado do Acórdão 2.940/2016-Plenário, o secretário-geral do Ministério da Defesa
apresentou plano de ação “com vistas ao atendimento às deliberações 9.3.2 e 9.5 do Acórdão
nº 2.059/2012-TCU-Plenário e 9.6 do Acórdão nº 2.314/2015-TCU-Plenário” (peça 118).
39. A outro passo, a STN remeteu ofício (peças 119-120) buscando endereçar as diretivas
preconizadas nos itens 9.5 e 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário, com a ressalva de que:
em relação ao item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-TCU/Plenário [mencionado no item 9.5 do
Acórdão 2.314/2015-Plenário], a STN possui responsabilidade sobre a publicação dos
demonstrativos com base nas informações que são repassadas pela Secretaria de Políticas
de Previdência Social bem como pela Secretaria de Organização Institucional do Ministério
da Defesa (Seori/MD), o que não foi efetuado.
40. Na mesma toada, o INSS encaminha informações acerca do atendimento aos itens 9.6,
9.8.2 e 9.16 do Acórdão 2.059/2012-Plenário (peça 122).
41. Posteriormente, veio aos autos a secretaria-geral do Ministério da Defesa, ofertando
“projeções atuariais relacionadas a indenizações oriundas de (...) pensões especiais vinculadas às
Forças Armadas [veteranos das campanhas do Uruguai e Paraguai]” (peças 123-124).
42. Ao observar o despacho de peça 104, a equipe da SecexPrevidência produziu novo exame
(peça 126), enfocando exclusivamente: I) as razões trazidas pela Seori em sua petição de peça 80
(recurso não-conhecido), acrescidas dos motivos constantes no respectivo memorial (peça 94); e II) a
análise formulada pela equipe e pelo então titular da Serur (peças 95 e 97).
33

43. Nessa instrução, a SecexPrevidência inicialmente recorda a similaridade entre os

argumentos levantados nos recursos incidentes sobre o Acórdão 2.059/2012-Plenário (auditoria) e o
Acórdão 2.314/2015-Plenário (monitoramento), sublinhando o fato de que a Serur se posicionou
unanimemente quando da análise daquele primeiro apelo (peça 126, p. 2-3).
44. Adentrando a análise da documentação pertinente (peças 80, 94 e 97), a unidade técnica
infere (peça 126, p. 10) que os argumentos ali contidos “podem ser resumidos em quatro premissas”:
a) as peculiaridades da carreira militar fazem com que seus componentes não sejam
alcançados pelas regras previdenciárias aplicáveis aos demais cidadãos e tenham recebido
proteção especial do constituinte derivado;
b) há impossibilidade técnica para elaboração de demonstrativos atuariais, tendo em vista a
ausência de contribuição e as peculiaridades da carreira militar;
c) não sendo regime de previdência, não existem normas que obriguem o Ministério da
Defesa a elaborar demonstrativos atuariais com relação a esses benefícios;
d) os benefícios de inatividade e pensões especiais (e até mesmo as demais pensões) dos
militares das Forças Armadas não constituem um regime previdenciário.
45. Debruçando-se sobre cada tópico acima, argumenta a SecexPrevidência que:
a) “(...) nem o relatório que embasou Acórdão 2059/2012-TCU-P, nem o próprio
acórdão ou seu subsequente monitoramento, propuseram aproximar as regras para pensões e
inatividades dos militares das forças armadas com as regras previdenciárias do Regime Geral de
Previdência Social (RGPS) ou dos servidores públicos e seu regime próprio (RPPS)” (peça 126, p.
10).
b) “ (...) uma avaliação atuarial que não envolva a arrecadação de contribuições
é perfeitamente factível pois, como mencionado pelo auditor da Serur à peça 95, vários
componentes atuariais podem ser obtidos ou estimados, como salário, expectativa de vida, valor
presente do benefício, data provável da inatividade, entre outros (...)
(...) Tanto é que são elaboradas avaliações atuariais para pensões militares, cujo
principal insumo é justamente a expectativa de vida do militar.
Outra evidência da possibilidade técnica e jurídica de se elaborar avaliações
atuariais sobre fluxos de pagamentos que não exigem contribuições são as avaliações atuariais dos
benefícios assistenciais da Lei Orgânica de Assistência Social (Loas). Como é sabido, tais
benefícios de prestação continuada (BPC) não exigem contribuições, o que não impede que sejam
realizadas avaliações atuariais que integram os anexos de metas fiscais dos PLDO, em
atendimento ao art. 4º, §2º, inciso IV da LRF” (peça 126, p. 11-12)
c) “Há base legal para que sejam publicadas projeções atuariais dos dispêndios
com pensões, pensões especiais e inatividade de militares da Forças Armadas, mesmo que esses
benefícios, eventualmente, não sejam considerados como um regime previdenciário” (peça 126,
p. 12), a saber, o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF; e
d) “o fato de não ser cobrada contribuição previdenciária dos militares das
forças armadas apenas caracteriza seu regime como uma previdência administrativa, na qual o
ônus dos benefícios concedidos recai totalmente sobre os cofres da União”, sendo que a própria
Constituição “se refere aos benefícios de inatividade dos militares como aposentadorias, como
pode ser observado no §10 do art. 37, c/c 142 da CF/88” (ambas citações à peça 126, p. 14) e no
art. 40, § 20, da Constituição da República.
46. A conclusão esposada pela SecexPrevidência é bem representada pelo parágrafo
transladado abaixo:
89. Assim, diante dessas informações, o chamado “sistema de proteção social dos militares
das Forças Armadas” deve ser interpretado como um regime previdenciário administrativo,
34

cujas despesas estão a cargo da União, mas que se reveste das regras de transparência de
regime próprio estipuladas na Lei de Responsabilidade Fiscal. (peça 126, p. 16)
47. Afigura-se especialmente relevante, em nosso sentir, outra ponderação da unidade técnica
(peça 126, p. 13), que adquire capital importância para o deslinde deste monitoramento:
78. Assim, na hipótese deste Tribunal compreender que as despesas com pensões militares,
pensões especiais e inatividade de militares não compreenderem o gênero despesa
previdenciária, caberia ainda informar aos gestores do Ministério da Defesa de que
continuam válidas as deliberações dos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2059/2012-TCU-
Plenário e 9.5, 9.6 e 9.7 do Acórdão 2314/2015-TCU-Plenário, em atenção ao princípio da
transparência, às normas de contabilidade internacional e ao disposto na Lei de
Responsabilidade Fiscal, artigo 4º, §2º, inciso IV, alínea ‘b’.
48. Em consequência, a equipe técnica propugnou comunicar o Ministério da Defesa de que
as petições de peças 80 e 94 “não justificam qualquer alteração no conteúdo das deliberações do
TCU prolatadas nos Acórdãos 2059/TCU-Plenário e 2314/2015-TCU-Plenário” (peça 126, p. 17),
propondo também o encerramento deste processo mediante apensamento ao TC 015.529/2010-0
(auditoria original). O diretor e o secretário da SecexPrevidência aderiram incondicionalmente a essa
proposta da equipe (peças 127 e 128).
As solicitações de pronunciamento ao Parquet e os elementos posteriormente juntados aos
autos
49. Nessa altura, o então Ministro Relator José Múcio Monteiro solicitou o pronunciamento
do Ministério Público de Contas da União (peça 130).
50. Vindo os autos a este Parquet, o Ministério da Defesa fez juntar elemento adicional ao
processo (peça 132), a saber, Relatório Final, datado de 16/11/2017 e elaborado por grupo de
trabalho interministerial (GTI) criado pela Portaria Conjunta 55/2017, “considerando recomendação
do Tribunal de Contas da União constante do Acórdão nº 2.523/2016-TCU-Plenário [Contas de
Governo 2015]” (D.O.U. de 1/3/2017, seção 2, p. 1).
51. A apresentação do documento levou-nos a opinar pela admissão da peça no feito, para
que seus elementos fossem “avaliados previamente pelas unidades técnicas no curso do presente
monitoramento” (peça 133). Tendo o Ministro Relator acolhido tal proposta (peça 134), volveram os
autos à SecexPrevidência para nova manifestação. Nesse ínterim, a Seori/MD apresentou estudo com
modificações em relação ao relatório do GTI (peça 138), o qual foi igualmente analisado pela
SecexPrevidência (peças 139-141).
52. O Ministério Público de Contas, por meio do parecer de peça 143, manifestou-se sobre os
documentos acima mencionados, quais sejam, as razões de peças 80, 94, 97, 132 e 138 e as instruções
de peças 139-141.
53. Durante o breve interstício pelo qual o processo esteve suspenso por força da decisão de
peça 144, representantes do Ministério da Defesa foram recebidos em audiência no gabinete do
Ministro Relator, consoante informa o despacho de peça 147. Na ocasião, postularam a juntada do
documento apócrifo intitulado “Subsídios ao TC 034.660/2014-3/TCU” (peça 146).
54. Em vista daquele expediente (peça 146), o despacho de peça 147 determinou a reinstrução
do feito pela SecexPrevidência, com posterior devolução do processo “via Ministério Público junto ao
TCU, haja vista a anterior manifestação do Parquet à peça 143” (peça 147, p. 2). A SecexPrevidência
atendeu o referido comando por meio das instruções de peças 148-150 e, na sequência, encaminhou
os autos para novo pronunciamento deste Ministério Público especializado.
55. Todavia, uma vez concluída a manifestação da secretaria, o Ministério da Defesa acostou
novas comunicações ao processo, a saber, o Ofício 16.187/SG-MD (peça 151), Ofício 16.184/SG-MD
35

(peça 152) e Nota Técnica 3/GM/MD/2020 (peça 153). Embora não tenham sido objeto de análise por
parte da SecexPrevidência, uma vez que juntadas extemporaneamente, opinamos desde já, pela
desnecessidade de submissão desses expedientes à unidade técnica, considerando a protelação
processual e o fato de que seu conteúdo, embora referente a outro processo (TC 037.722/2019-0), será
examinado adiante, a exemplo das demais peças antecedentes.
A penúltima instrução elaborada pela SecexPrevidência (peças 139-141), relativa às peças
80, 94, 97, 132 e 138
56. Em sua manifestação de peças 139-141, a unidade técnica reprisou a análise traçada na
instrução precedente, enfrentando os argumentos contrários às deliberações do Acórdão 2.059/2012-
Plenário essencialmente nos mesmos termos (peça 139, p. 6-17).
57. Quanto ao relatório produzido pelo grupo interministerial (peça 132), percebeu a Secex
que o documento encaminha duas análises correlatas: 1) a Nota Técnica SEI 2/2017/CCONT/Sucon/
STNMF, cujo assunto é embasamento legal e normativo para o reconhecimento do passivo
relacionado às pensões militares e para a evidenciação das despesas com militares inativos; e 2) a
Nota Técnica Conjunta 1/2017-SG/MD, cujo assunto é metodologia para o reconhecimento da
provisão para pensões militares e para projeção das despesas futuras com militares inativos das
Forças Armadas.
58. No respeitante a seu teor, a SecexPrevidência pondera que o conteúdo do relatório já foi
analisado por ocasião do Relatório sobre as Contas do Presidente da República de 2017 (TC
012.535/2018-4, peça 3, p. 256-259), tendo o TCU ali registrado que:
Sobre a análise do atendimento da recomendação proferida nas Contas de 2016, realizada
com base nas notas explicativas ao Balanço Geral da União de 2017, a STN informou que
foi efetuada uma projeção com prazo de vinte anos, correspondente à vigência do Novo
Regime Fiscal.
(...)
Ocorre que a projeção elaborada consiste em apenas uma tabela com três colunas: uma
denominada ano-série, outra referente ao ano, e por fim uma terceira que destaca o valor da
despesa pelo período de vinte anos. Essa projeção apresenta o valor da referida despesa nos
anos de 2018 a 2037, sendo que as importâncias projetadas são as mesmas entre os anos de
2019 e 2037, ou seja, houve apenas uma replicação de valores.
(...) replicou-se os valores projetados de 2019 para os demais anos, sem ao menos
considerar qualquer índice de correção.
Porém, sendo uma projeção de longo prazo, que trata justamente de valores relativos a
pagamento de proventos futuros, obviamente outras variáveis influenciarão o
comportamento dessa despesa. Assim, entende-se que a projeção elaborada está muito
aquém de uma avaliação consistente, pois, para que se preste a garantir a transparência e
a necessária previsibilidade de gastos, como estabelecido no Acórdão 1.320/2017-TCU-
Plenário, espera-se que seja elaborada com base em premissas atuariais, tais como base
cadastral, regras de elegibilidade, hipóteses biométricas, financeiras e econômicas, dentre
outras variáveis.
Quanto ao argumento de utilização de um período de somente vinte anos, justificado pela
vigência do Novo Regime Fiscal imposto pela Emenda Constitucional 95/2016, não há como
prosperar. A despesa com inativos militares tem caráter de despesa obrigatória, em
observância à Lei 6.880/1980 (Estatuto dos Militares), e, como tal, deve ser garantido o
pagamento aos militares na inatividade, enquanto permanecerem nessa condição,
independentemente de período de tempo, haja vista terem preenchido as condições de
elegibilidade ao benefício, conforme previsão legal.
Trazendo novamente como exemplo a projeção atuarial do Regime Próprio de Previdência
dos Servidores Civis Federais (RPPS), o qual também está submetido aos ditames da EC 95,
36

não foi utilizado esse parâmetro de vinte anos como limitador para elaboração de suas
projeções, pois em regra as projeções do RPPS são elaboradas tendo por base um período
de 75 anos.
Diante do exposto, considera-se que a recomendação proferida no Acórdão 1.320/2017-
TCU-Plenário foi somente parcialmente cumprida, uma vez que a nota explicativa inserida
no BGU 2017 apresenta projeção não baseada em premissas atuariais e, ainda, contempla
um período de apenas vinte anos, não garantindo, portanto, a transparência e a necessária
previsibilidade de gastos.
Cumpre ressaltar que, na opinião da equipe de auditoria, o fato de essas informações
relacionadas ao passivo dos militares estarem presentes nas notas explicativas ao Balanço
Geral da União de 2017 não supre a necessidade de registro e evidenciação do respectivo
passivo. Nesse sentido, a Estrutura Conceitual para Elaboração e Divulgação de
Informação Contábil de Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público, publicada pelo
Conselho Federal de Contabilidade, dispõe:
6.9 A falha ao se reconhecer itens que satisfazem a definição de elemento e os critérios
de reconhecimento utilizados não é convalidada pela evidenciação das políticas
contábeis, notas ou outro detalhe explicativo.
Ademais, observa-se que o pagamento de inativos militares, apesar de não se tratar,
conforme entendimento do GTI, de regime de previdência, caracteriza-se como um benefício
pós-emprego, que tem como responsável direto pelo pagamento a própria União e, como tal,
deve ser provisionado na contabilidade, conforme recomendado nas International Public
Sector Accounting Standards (Ipsas) 19 e 25, bem como nos pronunciamentos do Comitê de
Pronunciamentos Contábeis (CPC) 25 e 33.
(...)
Conclusão
Em contraposição aos argumentos apresentados, novamente há que se destacar que a
evidenciação da informação de natureza contábil tem objetivo distinto do pretendido pelo
Ministério, a saber, fornecer subsídio ao processo de planejamento orçamentário.
Conforme a Estrutura Conceitual para Elaboração e Divulgação de Informação Contábil de
Propósito Geral pelas Entidades do Setor Público, os objetivos da elaboração e divulgação
da informação contábil estão relacionados ao fornecimento de informações sobre a entidade
do setor público que são úteis aos usuários dos relatórios de propósito geral e para a
prestação de contas, responsabilização (accountability) e tomada de decisão.
Como declarado em nota explicativa do BGU, a União tem uma obrigação referente aos
encargos financeiros futuros da União com os militares inativos. No entanto, a apresentação
de projeção de despesas futuras em notas explicativas não supre a necessidade do devido
registro contábil do passivo correspondente.
59. Já tendo o Plenário do Tribunal se pronunciado pela insuficiência das projeções
elaboradas pelo GTI, a unidade técnica passou ao exame dos estudos subsequentes (peça 138).
60. A SecexPrevidência dedica considerações ao “tipo de projeção que deveria ser adotada
para o objetivo pretendido: o cálculo do valor presente do passivo com militares inativos” (peça 139,
p. 19). Desse modo, a secretaria discorre sobre “tipos de projeção” existentes (“grupo aberto” e
“grupo fechado”), explanando que mediante a aplicação dessas técnicas “consegue-se observar a
evolução das receitas e despesas ano a ano e no caso de déficits o Estado pode se planejar para
cobrir os valores necessários (...) [e] visualizar o efeito financeiro que as modificações [que afetem
novos entrantes] trarão ao longo dos anos” (peça 139, p. 20).
61. Tais considerações, aponta a SecexPrevidência, seriam corroboradas pelo “Valuation of
the Military Retirement System – Relatório de Avaliação do Sistema de Inatividade Militar –
produzido pelo Department of Defense Office of the Actuary (DoD OACT) – Escritório de Atuária do
Departamento de Defesa estadunidense – de junho de 2018” (peça 139, p. 20).
37

62. Ainda quanto ao “tipo” da projeção, considera a secretaria que:

120. A projeção apresentada no Estudo em análise se aproxima de uma projeção com
população aberta caso sejam adotadas premissas demográficas que mantenham a
população estável durante os anos, mas, como demonstrado, não tem o condão de cumprir a
determinação do TCU. Considerando os argumentos apresentados e a referência
internacional trazida pelo próprio Ministério da Defesa, fica evidente que a projeção a ser
utilizada para o cálculo do valor presente do passivo da União com os militares em
inatividade é a projeção de grupo fechado.
63. Já sobre o “horizonte de projeção”, repara a SecexPrevidência que “no Estudo [do GTI]
adota-se o tempo médio de permanência do militar na inatividade, de 26,4 anos, como horizonte de
projeção, valor semelhante ao utilizado pelo DoD OACT” (peça 139, p. 20 - grifamos). Porém “não
são apresentados argumentos que impeçam a utilização de horizonte de 75 anos”, à exceção da
incerteza de projeções da espécie (peça 139, p. 21).
64. Outrossim, tal lapso seria inadequado para a produção de informações relevantes, eis que
“desde o momento do ingresso do servidor na carreira militar a União já se comprometeu a lhe pagar
seus proventos, mesmo na inatividade, esse passivo deve ser reconhecido integralmente” (peça 139, p.
21). Novamente ilustrando a situação com a prática norte-americana, argumenta a unidade técnica
que “a avaliação conduzida pelo Departamento de Defesa dos EUA para calcular o valor presente do
passivo atuarial baseia-se no quantitativo atual de servidores e realiza a projeção ano a ano para os
cem próximos anos” (peça 139, p. 21).
65. Por fim, quanto às “premissas de evolução do poder de compra”, a unidade instrutora
indica que, nos estudos ofertados pela Seori/MD, “não são apresentados argumentos que justifiquem
a análise ter sido realizada considerando apenas os últimos oito anos” (peça 139, p. 22)
66. Finalizando sua intervenção, a equipe técnica pontua (peça 139, p. 23) que:
a) “despesas com militares inativos, pensões e pensões especiais, configuram um regime
previdenciário administrativo”;
b) tal regime não estaria sujeito “diretamente aos conceitos e ditames da Lei 9.717/1998,
que versa sobre a organização e funcionamento do RPPS”;
c) o regime previdenciário administrativo dos militares encontra-se “sujeito às mesmas
regras de transparência e publicidade dos demais regimes, estabelecidas na LRF”;
d) “Mesmo na hipótese de não se reconhecer as despesas com pensões militares, pensões
especiais e inatividade de militares como pertencentes ao gênero ‘despesa previdenciária’, ainda
haveria a necessidade de publicação dos demonstrativos atuariais previstos na Lei de
Responsabilidade Fiscal”; e
e) “As projeções realizadas e os estudos apresentados até o momento, por sua vez, ainda
não estão de acordo com as melhores práticas contábeis e atuariais ou com práticas internacionais
referenciadas pelo próprio Ministério da Defesa” (peça 139, p. 23).
67. Como encaminhamento à ordem exarada via despacho de peça 104, a equipe técnica, em
uníssono com os escalões superiores da unidade (peças 140-141), propõe a expedição de ciência ao
Ministério da Defesa “de que as petições constantes das peças 80 e 94 e as análises constantes das
peças 95, 97, 132 e 138 não justificam qualquer alteração no conteúdo das deliberações do TCU
prolatadas nos Acórdãos 2.059/TCU-Plenário e 2.314/2015-TCU-Plenário” (peça 139, p. 24).
38

Petição do Ministério da Defesa (peça 146) e análise da SecexPrevidência (peças 148-150)

68. Conforme dito anteriormente, a audiência presencial mencionada no despacho de peça
147 culminou na apresentação dos “Subsídios ao TC 034.660/2014-3” (peça 146). O referido
expediente (peça 146, p. 2) noticia “novos e relevantes fatos os quais devem ser considerados”:
(i) A EC nº 103/2019 (reforma da previdência) realizou relevante alteração no art. 40, § 20
da Carta Magna ao extinguir a possibilidade de existência de um regime de previdência dos
militares em razão da ressalva ao art. 142, § 3º, inc. X que existia na redação anterior; e
(ii) A Lei nº 13.954/2019 e o seu Relatório produzido pela Comissão Especial da Câmara
dos Deputados, os quais definiram que o Sistema de Proteção Social dos Militares das
Forças Armadas (SPSMFA) (militares inativos e pensões de militares) não é um regime
previdenciário.
69. Na sequência, o Ministério da Defesa “ratifica alguns posicionamentos anteriores” (peça
146, p. 2-3), assim repisados:
1) O “Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas” não poderia ser
qualificado como “previdenciário”;
2) “Não existe resistência do MD em cumprir os comandos do Acórdão nº 2059/2012”;
3) As despesas com militares inativos não consistiriam em “programa estatal de natureza
atuarial” e, portanto, não se enquadrariam no art. 4º, inciso IV, alínea ‘b’, da Lei de
Responsabilidade Fiscal; e
4) As despesas com pensões militares não consistiriam em previdenciárias e, portanto, não
se enquadrariam em qualquer das alíneas do inciso IV do art. 4º da Lei de Responsabilidade Fiscal.
70. A título de novos argumentos, o Ministério da Defesa ponderou que as PECs 33/1995,
338/1996 e 40/2003 – culminantes, respectivamente, nas ECs 20/1998, 18/1998 e 41/2003 – teriam
intentado “criar” um regime próprio de previdência das Forças Armadas, tendo a proposta sido
rechaçada (peça 146, p. 7-8).
71. O expediente passa, então, a discorrer acerca de três pontos que demonstrariam a
inaplicabilidade do predicado “previdenciário” aos proventos auferidos por militares inativos:
a) as Leis 13.183/2015 e 13.135/2015, ao tratar sobre regras de aposentadoria e de
pensão por morte, bem assim a PEC 287/2016, não dispuseram sobre previdência militar;
b) desenvolvendo o ponto adiantado no item (i) mais acima, pondera-se que a EC
103/2019, além de não alterar as regras da previdência militar, “fez relevante alteração no art. 40,
§ 20 da Carta Magna ao afastar a possibilidade de existência de um regime de previdência dos
militares em razão da ressalva ao art. 142, § 3o, inc. X que existia na redação anterior” (peça 146, p.
8);
c) a Lei 13.954/2019, ao acrescer à Lei 6.880/1980 os arts. 50-A e 53-A, assim como o
inciso I-A ao art. 50, teria caracterizado o “Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças
Armadas” como “o conjunto integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de
remuneração, pensão, saúde e assistência” (peça 146, p. 9)
72. Revelando sua natureza impugnatória do acórdão ora monitorado, os “Subsídios ao TC
034.660/2014” se concluem com pedido de insubsistência das determinações endereçadas à Seori/MD
e, adicionalmente, requerem que o Tribunal “declare definitivamente a inexistência de um Regime
Previdenciário dos Militares” (peça 146, p. 16).
73. A equipe da SecexPrevidência, a seu turno (peça 148), dissente das considerações trazidas
pelo Ministério da Defesa (itens ‘a’, ‘b’ e ‘c’ acima), perfilando os seguintes contra-argumentos:
39

a) “16. O primeiro argumento apresentado (peça 146, p. 7-8) faz menção a alterações
constitucionais ou legais anteriores a 2019, que já foram objeto de análise em instruções
anteriores e fogem do escopo delimitado para essa instrução – analisar o impacto das recentes
alterações legais e constitucionais sobre as deliberações dos Acórdãos 2059/2012-P e 2314/2015-
P – razão pela qual não serão retomadas nesta instrução” (peça 148, p. 5);
b) “23. (...) entende-se que a vedação imposta pelo art. 40, § 20, da CF/88, não retirou nem
afastou as características que enquadram as despesas com pensões e militares inativos das Forças
Armadas como pertencentes a um regime previdenciário administrativo, como explanado em
instruções anteriores, assim como a ausência de tal ressalva não retirava ou afastava as
características previdenciárias das despesas com militares inativos dos Estados.
24. Há que se destacar que os próprios gestores, em documento (peça 80, p. 5) que inaugurou a
atual fase de controvérsia, defendiam que a ressalva então existente no § 20 afastaria tais despesas
da classificação de previdenciárias, sendo que agora defendem justamente o oposto.
(...)
25. Além disso, ao contrário do que afirmam os gestores, a EC 103/2019 implementou
mudanças que atingem as despesas com pensões e militares inativos das Forças Armadas, tanto
em relação ao valor dos benefícios pagos quanto em relação à transparência e à compensação
entre os regimes.
26. O art. 24 da EC 103/2019, que trata da acumulação de pensões com outros benefícios,
limita os valores recebidos por meio de pensões ou proventos de inatividade militar, traçando um
claro paralelo entre:
- pensões decorrentes de atividades militares e pensões de regimes de previdência social;
- proventos de inatividade decorrentes de atividades militares e aposentadorias de regimes de
previdência social.
27. O § 5º do art. 24 da EC 103/2019, c/c § 15 do art. 201 da CF/88 prevê que tais regras de
acumulação – inclusive, portanto, das pensões e proventos de inatividade militar – poderão ser
alteradas por lei complementar que estabelecerá condições para a acumulação de ‘benefícios
previdenciários’”.
28. O art. 9º-A da CF/88 estabelece a contagem recíproca entre o tempo de serviço exercido
nas atividades militares, no RGPS e em RPPS, bem como prevê a compensação financeira, ‘que
será devida entre as receitas de contribuição referentes aos militares e as receitas de contribuição
aos demais regimes’ (destaque [da unidade técnica]). A simetria entre tempo [de] contribuição
decorrente de atividades militares e de contribuição a RPPS ou RGPS pode ser observada também
no § 4º do art. 14 da EC 103/2019, inclusive com a utilização da expressão ‘obtenção de
benefícios naqueles regimes’ em referência às três situações – militares, RPPS e RGPS.
29. O art. 26 da EC 103/2019 prevê que os salários de contribuição e as remunerações
adotados como base para contribuições decorrentes de atividades militares – inclusive das Forças
Armadas – serão utilizados para calcular os benefícios do RGPS e do RPPS.
30. O art. 12 da EC 103/2019 prevê a instituição, por parte da União, de um sistema integrado
de dados relativos às despesas do RGPS, dos RPPS, da previdência complementar, dos programas
de assistência social e ‘às remunerações, proventos de inatividade e pensão por morte decorrentes
das atividades militares’, com o objetivo de fortalecer a gestão, governança e transparência, entre
outros.
31. Assim, observa-se que, embora não utilize a expressão Sistema de Proteção Social dos
Militares das Forças Armadas – SPSMFA, termo criado juridicamente por legislação
infraconstitucional após a promulgação da EC 103/2019 – o assunto foi tratado na chamada
‘reforma da previdência’, resultando em dispositivos que tratam as despesas com pensões
militares e inatividade militar de maneira simétrica aos segurados e benefícios do RGPS e dos
RPPS.” (peça 148, p. 6-7); e
40

c) “35. O âmago do argumento do Ministério da Defesa, nesse ponto, são as expressões ‘encargo
financeiro do Tesouro Nacional’ e ‘recursos provenientes do Tesouro Nacional’ associados ao
pagamento de militares inativos (art. 53-A) e pensões militares (art. 71, 2º A), respectivamente.
Para os gestores, a menção a “Tesouro Nacional” representaria a vontade do legislador em
caracterizar o SPSMFA como um sistema não previdenciário.
36. No entanto, a CF/88 não obsta o pagamento de benefícios previdenciários com recursos do
Tesouro Nacional, como pode ser observado nas menções ao tesouro nos arts. 248 e 249 como
fonte de pagamento de benefícios previdenciários. A CF/88 veda a situação oposta, ou seja, que
recursos de contribuições previdenciárias sejam utilizados para outros fins que não o pagamento
de benefícios (art. 167, inciso XI).
(...)
37. O art. 16, parágrafo único, da Lei 8.212/1991 (RGPS) e o art. 2º, § 1º, da Lei 9.717/1998
(RPPS) também preveem que insuficiências financeiras dos regimes são pagas com recursos da
União ou do ente ao qual o regime está vinculado:
(...)
38. Assim, a menção a ‘Tesouro Nacional’, em si, não descaracteriza o SPSMFA como um
regime previdenciário administrativo, tampouco afasta as características previdenciárias dos
benefícios de inatividade e pensão das Forças Armadas.
39. A questão da caracterização das despesas com pensões e militares inativos das Forças
Armadas com um regime previdenciário administrativo já foi extensamente abordada na instrução
anterior, principalmente nos itens 86 a 100 da peça 139. As peculiaridades da carreira militar
também não foram desconsideradas naquela análise (itens 67 a 73).
40. A mencionada distinção entre ‘os militares das Forças Armadas e os demais cidadãos
quando o assunto são as regras de inatividade e pensão’ materializa-se, no âmbito constitucional,
pela previsão de lei específica para esses benefícios (CF/88, art. 142, § 3º, X). Em outros trechos
da Carta Magna, como já mencionado na presente instrução, são traçados paralelos entre
benefícios, contribuições e contagem de tempo de serviço do RGPS, RPPS e SPSMFA,
demonstrando a natureza semelhante entre tais despesas.” (peça 148, p. 8-9).
74. Adicionalmente, quanto à suposta falta de caráter atuarial dos gastos em apreço, a
SecexPrevidência anota que os “Subsídios ao TC 034.660/2014-3” veiculam argumentos já
apresentados em manifestações anteriores, “inclusive argumentos do então Secretário de Recursos do
TCU, sem, no entanto, demonstrar que alterações promovidas pela Lei 13.954/2019 ou pela EC
103/2019 teriam tocado no assunto” (peça 148, p. 9). Uma vez que as recentes alterações legais não
versaram sobre o assunto, a unidade reputou desnecessário retomar tais pontos em sua instrução.
75. Ao comentar sobre as principais observações contidas em nosso parecer de peça 143, a
SecexPrevidência a elas manifesta adesão, exceto quanto às propostas de determinações à Seori/MD
pertinentes ao “Estudo acerca do horizonte de projeção das despesas com militares inativos das
Forças Armadas” (peça 138). Mais especificamente, a unidade técnica considera inoportuna a
referida sugestão, “considerando estar em curso auditoria sobre o tema ‘projeções atuariais dos
regimes previdenciários’ – TC 037.722/2019-0” (peça 148, p. 13).
76. Em vista da autuação do mencionado processo de auditoria em 1/11/2019 (posterior ao
parecer de peça 143, datado de 11/10/2019), e tendo em vista o zeloso acompanhamento do tema pela
unidade técnica, alinhamo-nos ao entendimento da SecexPrevidência e retiramos a proposta constante
do item V do parecer de peça 143, relativa ao “Estudo acerca do horizonte de projeção das despesas
com militares inativos das Forças Armadas” (peça 138).
77. Por fim, com a ressalva acima, a secretaria propugna encaminhamento idêntico ao por
nós proposto à peça 143, acrescido da extinção do processo mediante apensamento definitivo ao TC
015.529/2010-0 “sem prejuízo de autorizar a SecexPrevidência a realizar, oportunamente, novo
41

monitoramento relativo a todos os itens ainda não cumpridos do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário,

inclusive o item 9.11.1” (peça 148, p. 15).
Última manifestação do Ministério da Defesa (peças 151-153)
78. Concluída a reinstrução determinada pelo despacho de peça 147, a Secretaria-Geral do
Ministério da Defesa postulou a juntada do Ofício 16.187/SG-MD (peça 151), o qual encaminha os
dois documentos seguintes:
I) o Ofício 16.184/SG-MD (peça 152), dirigido ao Ministro Bruno Dantas no âmbito do
TC 037.722/2019-0, que trata de auditoria sobre ‘projeções atuariais dos regimes previdenciários’,
como já aludido nos parágrafos 75 e 76 deste parecer; e
II) a Nota Técnica 3/2020/GM-MD (peça 153), referenciada como “Considerações a
Respeito do Ofício de Requisição nº 20-267/2019-TCU/SecexPrevidência” (peça 77 do TC
037.722/2019-0), que aponta para subavaliações no passivo da União na ordem de R$ 123,4 bilhões e
de R$ 467,5 bilhões atinentes a pensões militares e a despesas futuras com militares inativos,
respectivamente.
79. O Ofício 16.187/SG-MD externa, ainda, “descontentamento desta Pasta com a situação”
representada por “afirmações [no TC 037.722/2019-0] lastreadas em análises de mérito ainda não
efetuadas por essa Corte de Contas” no vertente processo. As sobreditas informações remetem,
justamente, à natureza da previdência militar e à necessidade de transparência de suas projeções
atuariais.
80. O Ofício 16.184/SG-MD, a outro giro, reporta “contrariedade gerada pelo expediente
recebido”, qual seja, o ofício de requisição da SecexPrevidência, tratando do mesmo tema acima (i.e.
previdência militar e dever jurídico de transparência).
81. A Nota Técnica 3/2020, a seu turno, dirige ao TC 037.722/2019-0 os mesmos argumentos
registrados na peça 146 destes autos (“Subsídios ao TC 034.660/2014-3”), máxime o de que a Lei
13.954/2019 teria afastado a existência da previdência militar ao nomeá-la “sistema de proteção
social dos militares”. Em adição, alega-se na referida nota técnica que “os auditores do TCU
parecem ignorar o fato de haver um contrato social centenário, onde a União destina parcela de seu
Produto Interno Bruto para o financiamento do Sistema de Proteção Social dos Militares” (peça 153,
p. 2).
82. Relatados, no essencial, os argumentos do Ministério da Defesa e da SecexPrevidência,
cumpre delimitar as questões a serem examinadas neste parecer (seção III) e, em seguida, enfrentar
os pontos controversos remanescentes para encerramento do presente monitoramento (seção IV).
III – Delimitação do âmbito deste pronunciamento
83. Concluído o histórico dos trabalhos realizados até o momento, resta delimitar o escopo
deste pronunciamento ministerial.
84. Entendemos necessário justificar o referido escopo porquanto, muito embora os trabalhos
da unidade técnica sejam delimitados exogenamente e ab initio (peças 104 e 147), a atuação do
Parquet, a princípio, ostenta abrangência superior – considerando os termos em que fora solicitada
(peça 130) e as competências constitucionais do custus iuris.
85. Importa também, nesse campo, considerar que os autos contemplam documentos que não
comportam análise neste feito – desbordando, pois, dos contornos deste parecer. Destarte, na próxima
subseção revisitamos sucintamente o acervo probatório e, no segmento subsequente, efetuamos o
recorte da análise a ser desenvolvida neste parecer.
42

Os acórdãos proferidos nos autos e as peças a eles supervenientes

86. Conforme visto acima, o presente monitoramento foi solucionado, no mérito, pelo Acórdão
2.314/2015-Plenário (peça 65), por meio do qual o Colegiado avaliou o grau de cumprimento das
diversas diretivas traçadas no Acórdão 2.059/2012-Plenário, determinando o encerramento do feito e
autorizando a realização de novo monitoramento oportunamente (item 9.10 da referida decisão).
87. Notificados acerca do Acórdão 2.314/2015-Plenário, os órgãos e unidades interessados
promoveram a juntada de documentos diversos, os quais se somam às peças, conforme Quadro 1
adiante:
Quadro 1 – Peças juntadas após o Acórdão 2.314/2015-Plenário
Documento Autor Peça
Recurso de reconsideração Seori/MD Peça 80
Informações sobre o cumprimento do
RFB Peças 86
item 9.10.1 do acórdão monitorado
Informações sobre o cumprimento
dos itens 9.8.1, 9.8.2 e 9.10.2 do RFB Peças 87
acórdão monitorado
Informações sobre o cumprimento
dos itens 9.6, 9.8.1 e 9.8.2 do INSS Peça 88
acórdão monitorado
Memorial Seori/MD Peça 94
Instrução da equipe da Serur com
proposta de não conhecer do recurso Equipe da
Peça 95
de peça 80 ou, alternativamente, Serur
desprovê-lo
Despacho do diretor da Serur Diretor da
Peça 96
aquiescendo às conclusões da equipe Serur
Manifestação do secretário da Serur
Secretário
a favor de prover o recurso de peça Peça 97
da Serur
80
88. Segundo já comentamos, em 22/11/2016 foi proferido o Acórdão 2.940/2016-Plenário

(peça 98), por meio do qual o Colegiado decidiu não conhecer o recurso de reconsideração da
Seori/MD (peça 80). Todavia, os autos foram restituídos ao Ministro Relator a quo para avaliação da
conveniência e oportunidade de considerar os argumentos ali trazidos “quando da realização de novo
monitoramento”.
89. O Ministro Relator, então, determinou nova análise por parte da SecexPrevidência,
enfocando a “verificação da subsistência dos comandos dessa última deliberação [Acórdão
2.314/2015-Plenário] à luz das manifestações do Ministério da Defesa e da Serur” (peça 104 -
grifamos). Note-se que a ordem do Ministro Relator não englobou a análise, “imediata e
prioritariamente”, das novas informações prestadas pela RFB (peças 86/87) e pelo INSS (peça 88).
90. Adiantamos no segmento dedicado ao histórico do processo (seção II deste parecer) que a
SecexPrevidência, em sua instrução de mérito de peça 126, delimitou a análise desenvolvida à
subsistência das diretivas veiculadas pelos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, em
contraste com o arrazoado trazido nas peças 80, 94 e 95-97. Em termos simples, tratou-se
exclusivamente da irresignação da Seori/MD em atender as diretrizes em tela (apoiada pela
manifestação do então titular da Serur), não tendo sido examinadas as informações recém prestadas
por outros órgãos e entidades abrangidos pela deliberação em causa (peças 118-120 e 122-124), nem
43

as demais determinações do acórdão monitorado, endereçadas a outros órgãos da Administração

Pública.
91. Naquele estágio processual, o Ministro Relator solicitou o pronunciamento do Ministério
Público de Contas “ante a natureza da matéria” (peça 130). Verificando a presença de elementos
ofertados supervenientemente pelo Ministério da Defesa (peça 132), pugnamos por análise
suplementar por parte da SecexPrevidência e da Semag (peça 133, p. 1). Na sequência, os autos
regressaram à SecexPrevidência por ordem do Ministro Relator (peça 134).
92. A unidade técnica, a seu turno, englobou em sua análise de peça 139 não apenas o
documento de peça 132, como também o estudo que o Ministério da Defesa fez juntar à peça 138.
Placitada pelos dirigentes da unidade (peça 140-141), a instrução seguiu para o Gabinete do novo
Ministro Relator (peça 142), o qual restituiu os autos a este Parquet. Pronunciamo-nos concordes, no
essencial, com o entendimento da SecexPrevidência (peça 143).
93. Nesta oportunidade, volvem os autos por força do despacho de peça 147, que determinou
à unidade técnica que reinstruísse o processo “à luz das alterações jurídicas inauguradas pela Lei
13.954/2019 e dos novos elementos acostados à peça 146”, encaminhando-os “via Ministério Público
junto ao TCU, haja vista a anterior manifestação do Parquet à peça 143”.
94. Consolidando as informações acima, o Quadro 2 abaixo relaciona os documentos
carreados ao processo após o despacho do Ministro Relator a quo à peça 104:
Quadro 2 – Peças juntadas após o despacho de peça 104
Documento Autor Peça
Plano de ação tendente a cumprir os itens
Seori/MD Peça 118
9.3.2 e 9.5 do acórdão monitorado
Informações sobre o cumprimento dos
itens 9.4.2, 9.5, 9.6, 9.8.1, 9.8.2, 9.10.1 e STN Peças 119-120
9.10.2 do acórdão monitorado
Informações sobre o cumprimento dos
itens 9.6, 9.8.2 e 9.16 do acórdão INSS Peça 122
monitorado
Informações sobre o cumprimento do item
9.6 do acórdão monitorado (tabela com MD Peças 123-124
projeção atuarial de pensões especiais)
“Subsídios ao TC 034.660/2014-9” SG/MD Peça 146
Reinstrução processual determinada pelo Unidade
Peças 148-150
despacho de peça 147 técnica
Ofícios e nota técnica encaminhados no
SG/MD Peças 151-153
bojo do TC 037.722/2019-0
Dos elementos sobre os quais incide o presente parecer

95. Compete ao Ministério Público “dizer de direito (...) em todos os assuntos sujeitos à
decisão do Tribunal” (art. 81, inciso II, da Lei 8.443/1992 e art. 62, inciso III, do Regimento Interno
do Tribunal - grifamos) – isto é, sobre todos os aspectos jurídicos do processo em que atuar. Em que
pese a amplitude ordinariamente atribuída ao pronunciamento ministerial, convém, no caso concreto,
limitar o escopo da presente análise, conforme passamos a explicar.
96. Primeiramente, notamos haver nos autos matéria já julgada – qual seja, o Acórdão
2.314/2015-Plenário, mantido em seus exatos termos pelo Acórdão 2.940/2016-Plenário. A princípio,
a “res iudicata” tornaria incoerente a posterior oitiva do Parquet sobre a matéria; todavia, embora
não tenha conhecido do recurso de reconsideração de peça 80, o Colegiado confiou ao Ministro
44

Relator a decisão sobre eventual análise das razões do apelo (peças 80 e 94) em “novo
monitoramento”
(peça 98, item 9.2). Este então decidiu restituir aquela documentação (peças 80 e 94) à unidade
técnica para subsidiar eventual “juízo de retratação ex officio” ainda neste processo (in verbis,
“verificação da subsistência dos comandos” do Acórdão 2.314/2015-Plenário).
97. Notamos que a matéria adversada nas mais recentes manifestações da Secretaria-Geral
do MD (peças 146 e 151-153) circunscreve-se àquela inicialmente impugnada via recurso não
conhecido (peça 80).
98. Assim, dado que o Ministério da Defesa postula, de maneira genérica, a reforma das
“determinações e recomendações contidas no Acórdão nº 2059/2012-TCU e no Acórdão nº
2314/2015-TCU” (peça 80, p. 15), inferimos que os pontos controvertidos reexpostos à deliberação
são aqueles que, ainda não tendo sido considerados atendidos, dizem respeito ao próprio Ministério.
São eles:
a) os itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2.059/2012-Plenário; e
b) os itens 9.3, 9.4, 9.5, 9.6 e 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário.
99. Por conveniência, reproduzimos abaixo o teor dos itens a serem rediscutidos no parecer:
Acórdão 2.059/2012-Plenário
(...)
(...)
(...)
9.12 recomendar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
(Seori/MD) que pondere a conveniência e a oportunidade de elaborar avaliação atuarial
que possibilite discriminar as projeções e resultado atuarial com e sem a inclusão das
informações referentes aos benefícios decorrentes de pensões especiais oriundas de
veteranos das campanhas do Uruguai e Paraguai, Lei das Sete Pragas, Montepio militar,
ex-combatentes, ex-combatentes (Lei da Praia), e outras semelhantes, considerando que a
inclusão, nas projeções atuariais do regime previdenciário dos militares, das despesas com
pensões especiais militares distorce a apuração do resultado atuarial, na medida em que
adicionam despesas com benefícios que não contaram com contribuição e enviesam as
características demográficas da população de militares;
Acórdão 2.314/2015-Plenário
9.3. considerar parcialmente cumpridos os itens 9.1.2.2, 9.12 e 9.15.3 do Acórdão
2.059/2012 – Plenário;
45

9.4. considerar não cumpridos os itens 9.3.2, 9.4.2, 9.5, 9.11.1, 9.11.2.i, 9.11.2.ii, 9.13,
9.15.1, 9.15.2 e 9.16 do Acórdão 2.059/2012 – Plenário;
9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012 –
Plenário, fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os
poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, inciso VII, da Lei 8.443/1992,
e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU;
9.6. determinar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori)
que, além das projeções atuariais relativas às pensões previstas na Lei das Pensões
Militares que já são elaboradas, elabore, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias, em
separado, avaliação atuarial com as projeções e resultado atuarial referentes aos benefícios
decorrentes de pensões especiais oriundas de veteranos das campanhas do Uruguai e
Paraguai, Lei das Sete Pragas, Montepio militar, ex-combatentes e outras semelhantes,
tendo em vista que tais pensões constituem despesas de caráter continuado a serem
suportadas pelo Tesouro Nacional por longo prazo, em atendimento aos princípios da
publicidade e da transparência;
9.7. determinar à Seori, à RFB, ao MPS, ao INSS, à Casa Civil e à STN que apresentem, no
prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação com vistas ao atendimento às deliberações a eles
dirigidas nos itens 9.1.2.1, 9.1.2.3, 9.3.2, 9.4.2, 9.5, 9.6, 9.8.1, 9.8.2, 9.10.1 e 9.10.2 do
Acórdão 2.059/2012 – Plenário, bem como nas deliberações exaradas no presente processo,
indicando responsáveis e prazo, preferencialmente nos moldes do modelo constante do
Anexo II do relatório de monitoramento; (grifamos)
100. Em termos de diretrizes, as únicas inovações trazidas pelo Acórdão 2.314/2015-Plenário
correspondem à ‘conversão’ do item 9.12 do Acórdão 2.059/2012-Plenário – do status de
“recomendação” para o de “determinação” –, e a expedição de novo comando, desta feita para
apresentar plano de trabalho com vistas ao cumprimento das determinações ainda não atendidas
(item 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário).
101. Registramos que, embora as diretivas dos itens 9.1.2.1, 9.2.1, 9.4.2, 9.11.1 e 9.18 do
Acórdão 2.059/2012-Plenário não contenham determinações endereçadas à Seori/MD, tratam de
temas correlatos, pertinentes à discussão reaberta. Desse modo, na análise que se desenvolverá na
seção seguinte (seção IV), dedicaremos segmento exclusivo para tratar desses itens (“Determinações
do Acórdão 2.059/2012-Plenário endereçadas a outros órgãos”).
102. Quanto aos demais documentos juntados neste feito pelos órgãos interessados depois da
prolação do Acórdão 2.314/2015-Plenário (peças 86-88, 118-120 e 122), ponderamos que: 1) não
foram alcançados pela possibilidade de rediscussão aberta pelo item 9.2 do Acórdão 2.940/2016-
Plenário; 2) não veiculam insurgência contra os acórdãos em epígrafe – pretendendo, ao contrário,
evidenciar a observância a seus ditames; 3) não foram examinados pela unidade técnica competente.
103. Dessa forma, o Ministério Público não avaliará o teor de tais documentos (peças 86-88,
118-120 e 122) nesta assentada, opinando desde já por que seja determinado à secretaria da Casa
que extraia cópia eletrônica daquelas comunicações e as faça juntar no processo que conferir
continuidade ao monitoramento em exame.
104. Em conclusão, tirante as discretas ressalvas acima, observamos que o escopo deste
parecer converge significativamente para o examinado pela unidade técnica, máxime o abordado nas
instruções acostadas às peças 126 e 139.
105. Circunscrita a esfera de rediscussão da matéria submetida ao Parquet, cumpre passar ao
exame dos argumentos veiculados nas peças 80, 94, 97 e 146 (seção IV), 132 e 138 (seção VI) e 151-
153 (seção VII), em desfavor dos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, com
potencial reflexo tanto nos itens 9.1.2.1, 9.2.1, 9.4.2, 9.11.1 e 9.18 do mesmo julgado, quanto nos itens
9.3 a 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário.
46

IV – Análise do Ministério Público de Contas sobre a matéria reaberta à discussão
106. Em que pese a profusão de alegações presentes nas peças a serem analisadas, destaca-se
que os argumentos manejados pelo Ministério da Defesa (e pela manifestação do então titular da
Serur) escoram-se em premissas comuns entre si. A identificação dessas premissas – tal como
realizado pela unidade técnica (peças 126, p. 10, e 139, p. 11) – viabiliza o exame sistemático do
assunto, evitando-se reanálises dos mesmos argumentos apresentados em repetidas peças.
107. Assim, desdobrando a esquematização da SecexPrevidência, identificamos que os
argumentos contrários ao cumprimento das determinações dos Acórdãos 2.059/2012-Plenário e
2.314/2015-Plenário amparam-se, basicamente, nos seguintes pontos:
a) o cumprimento das determinações em epígrafe “destitui[ria] o telos do Regime
Constitucional dos Militares das Forças Armadas” (peça 97, p. 15), preenchendo “o conceito de
militar com outros elementos a eles estranhos” (peça 97, p. 7);
b) o atendimento às determinações do Tribunal revelar-se-ia impossível, eis que todas
versam sobre questões atuariais (item 9.3.2: “resultado atuarial”; item 9.5: “projeção atuarial”; item
9.12: “avaliação atuarial”) e:
b.1) a “avaliação atuarial das despesas com militares da reserva remunerada e
reformados é inexequível em razão de inexistir regime próprio de previdência” (peça 80,
p. 8 e 10-11) – é dizer, cálculos atuariais somente seriam possíveis de se realizar com
relação a regimes previdenciários;
b.2) as peculiaridades da carreira militar inviabilizam o papel equilibrador da
contributividade (peça 97, p. 20) e a falta de contribuição específica preveniria a
atribuição de caráter atuarial aos benefícios sob exame (peça 80, p. 10) – isto é, cálculos
atuariais somente seriam possíveis caso houvesse contributividade;
b.3) a reserva militar é compulsória e não subsumível a critérios de idade, em função de
critérios fisiológicos e como decorrência do fluxo piramidal da carreira militar (peças 94,
p. 10-11, e 97, p. 20);
b.4) “A avaliação atuarial de um regime próprio de previdência depende[ria] da
existência de um Plano de Benefícios e de um Plano de Custeio” (peça 80, p. 41), fatores
ausentes no “sistema de proteção social dos militares” (peça 94);
c) a observância às mencionadas determinações não apresentaria utilidade – ou mesmo
resultaria contraproducente –, de modo que aqueles comandos não mereceriam ser cumpridos, pois:
c.1) o conceito de déficit pressuporia receitas na forma de contribuições e, não as havendo
“Para que projetá-los de maneira atuarial?” (peça 97, p. 17);
c.2) o cumprimento das determinações não contribuiria para a transparência dos gastos
públicos, pois já haveria “uma série de mecanismos de transparência” (peça 97, p. 22
e 24), tal como o Relatório de Gestão Fiscal (peça 97, p. 25);
c.3) o atendimento das determinações resultaria no uso de conceitos que “mais confundem
do que esclarecem” (peça 97, p. 23), pois “distorcem a essência do que se pretende
demonstrar, são imprecisas, desequilibradas e levam a conclusões inexatas” (peça 97, p.
23), máxime por não possuir “pontos de contato relevantes com a lógica dos regimes
previdenciários” (peça 97, p. 23) e devido ao fato de que “a abordagem do valor presente
é para regimes capitalizados” (peça 97, p. 25);
d) as determinações em causa adviriam (e dependeriam) da noção, alegadamente
equivocada, de que os compromissos financeiros da União com os benefícios de inatividade dos
47

militares constituiriam regime previdenciário próprio – faltando, assim, o pressuposto fático sobre o
qual se assentariam os itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do acórdão monitorado (peças 80, p. 6, 138, p. 3, 146, p.
9-10). As razões levantadas pela Seori/MD para a ausência de um regime previdenciário militar são
discutidas em segmento próprio deste parecer (“Item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário e a
necessidade de aclarar a natureza dos EFM”).
e) as determinações em apreço careceriam de base legal, uma vez que:
e.1) devido à impossibilidade de analogia entre militares e servidores públicos, e tendo em
mente que os benefícios devidos quando da inatividade militar supostamente distam do
conceito de “regime previdenciário”, a determinação do item 9.3.2 do Acórdão
2.059/2012-Plenário não pode amparar-se na alínea ‘a’ do inciso IV do § 2º do art. 4º da
Lei de Responsabilidade Fiscal (peças 80, p. 4-5, e 97, p. 20); e
e. 2) “As despesas com ‘reforma’, ‘reserva’ e ‘pensões’ militares não se enquadrariam no
conceito de ‘programa estatal” (peça 97, p. 19) e, portanto, escapariam à subsunção ao
art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da Lei de Responsabilidade Fiscal, inviabilizando
eventual fundamento alternativo à determinação do item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário.
e.3) seria inconstitucional ao TCU determinar a publicação dos cálculos determinados no
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), conforme o fez no item 9.5 do
Acórdão 2.059/2012-Plenário, uma vez que o art. 53, § 1º, inciso II, da LRF refere-se a
“regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos” (peça 97, p. 21).
108. A argumentação sintetizada acima é complementada, nas peças em comento, por
alegações de natureza distinta. Calcadas em argumentos metajurídicos, as peças 94 e 97 sugerem que
o cumprimento das determinações ora monitoradas não seriam desejáveis, porquanto:
1) a previdência militar já teria experimentado reforma em 2001, no bojo da qual foram
“extintos (...) direitos dos militares” (peça 94, p. 9), tornando desnecessárias novas reformulações do
sistema; e
2) o sistema securitário não-contributivo dos militares:
2.1) guardaria espécie de ‘correspondência’ inafastável com as características da
profissão militar (peça 97, p. 27-28) – isto é, as características da profissão determinariam o caráter
não-contributivo dos benefícios de inatividade em questão –, a qual seria, de alguma forma,
prejudicada pela divulgação da perspectiva de gastos com inativos; e
2.2) representaria espécie de ‘compensação’ (‘reconhecimento’ ou ‘retribuição ao
sacrifício’ - peça 97, p. 27) pelo fato de que os militares carecem de direitos trabalhistas, tais como os
de greve e de sindicalização, além de caber-lhes servir na inóspita região de fronteira etc. (peça 97, 6-
7 e 27) – igualmente sendo essa compensação, de alguma forma, ameaçada pela publicação da
perspectiva de gasto com inativos.
109. Tais argumentos (pontos ‘1’, ‘2.1’ e ‘2.2’) diferenciam-se das razões antes elencadas
(tópicos ‘a’ a ‘e.3’) por transcenderem a seara puramente jurídica, além de não se contraporem às
razões de decidir da Corte de Contas, que, em momento algum, questionou a adequação ou a justeza
do desenho normativo da atual sistema de proteção social dos militar.
110. O propósito das deliberações do Tribunal veiculadas nos Acórdãos 2.059/2012 e
2.314/2015 é dar efetivo cumprimento às regras de transparência contidas na Lei de Responsabilidade
Fiscal e pertinentes aos EFM, em concretização do mandamento constitucional de publicidade que
recai sobre a Administração Pública brasileira (art. 37, caput).
48

111. A transparência dos gastos públicos constitui um dos predicados inafastáveis dos
princípios do Estado Democrático de Direito e republicano, ambos fundantes de nossa ordem
constitucional. Daí decorre a impossibilidade de se obstar a divulgação de informações sobre a
destinação de recursos públicos, inclusive quanto às suas projeções futuras, quando estas se
mostrarem relevantes, como no caso de compromissos financeiros de longo prazo, como os assumidos
com militares e servidores públicos, para o momento de sua passagem para a inatividade, e com seus
dependentes, na hipótese daqueles virem a faltar.
112. Assiste à sociedade brasileira o direito de conhecer a magnitude de despesas previstas que
serão por ela suportadas, com a maior acuidade possível.
113. As especificidades da carreira militar e os especiais ônus que lhe são inerentes não podem
ser ignorados, mas não afastam a necessidade de divulgação das obrigações financeiras com militares
inativos e seus dependentes, com a mais ampla transparência.
114. Entendemos relevante frisar que as medidas prescritas pelo TCU não implicam, de modo
algum, qualquer deslustre do órgão destinatário, correspondendo apenas ao regular desempenho das
funções do órgão de controle externo.
115. A seguir, passaremos à averiguação das premissas dos argumentos da Seori/MD (e os da
peça 97), conforme sistematizados nos tópicos ‘a’ a ‘e.3’ do parágrafo 107 acima, avaliando a sua
aderência ao arcabouço legal.
Argumento ‘a’: as determinações do TCU desvirtuariam a “ontologia do sentido de ‘Militar’”
116. O argumento em questão suscita uma suposta ontologia do “ser Militar”, pertinente ao
seu “telos” constitucional, que estaria a ser desvirtuada pelas determinações veiculadas pelos
Acórdãos 2.059/2012-Plenário e 2.314/2015-Plenário.
117. No sentir deste Ministério Público, não há, nas referidas deliberações do Tribunal de
Contas, o condão de destituir “o telos do Regime Constitucional dos Militares” (peça 97, p. 15), ao
requestar que se efetuem e divulguem avaliações atuariais dos encargos da União com militares das
Forças Armadas e seus dependentes, em consonância com exigências legais e com o dever de
transparência decorrente do princípio constitucional da publicidade (art. 37, caput), necessário à
permanente submissão do Estado Democrático de Direito aos limites e controles que lhe são
inerentes, aí incluso o controle social.
118. Entre outras iniciativas no campo da transparência, observa-se que a Lei de Acesso à
Informação instituiu a publicidade dos rendimentos dos servidores públicos federais. E, por meio do
recente Acórdão 728/2019-Plenário (Rel. Min. Vital do Rêgo), o TCU determinou às empresas estatais
que divulgassem as despesas relacionadas à remuneração dos seus empregados e dirigentes.
119. De modo algum a mera exigência de publicação dos sobreditos cálculos equivaleria à
imposição de um regime previdenciário a aproximar “os militares e os servidores públicos civis [que]
comprometeria o emprego operacional das Forças Armadas e a sua missão constitucional” (peça 94,
p. 12). Além de inexistir tal propósito de aproximação dos regimes, constitucional e legalmente
diferenciados, não se vislumbra como as informações exigidas pelo Tribunal – restritas às despesas de
pessoal em sentido amplo das Forças Armadas – comprometeriam a indispensável missão
constitucional daquelas respeitadas instituições.
120. Não se ignora que o sigilo, em casos excepcionais – particularmente em matéria de defesa
nacional –, pode se impor como condição imprescindível à segurança da sociedade e do Estado, desde
que risco relevante esteja devidamente demonstrado (art. 5º, inc. XXXIII, da CF). Não é, porém, o que
se observa na hipótese.
49

121. Não constam entre os ditames dos Acórdãos 2.059/2012-Plenário e 2.314/2015-Plenário

quaisquer diretrizes prescrevendo a convergência de sistemas, mas tão somente determinações para
que sejam efetuadas inferências estatísticas destinadas a conferir maior transparência aos dispêndios
futuros com os membros inativos das Forças Armadas e pensionistas, ante a elevada magnitude desses
dispêndios. As comparações de valores do sistema securitário militar com os do RGPS e do RPPS
(v.g. TC 015.529/2010-0, peça 8, p. 11) colimaram simplesmente contextualizar a ordem de grandeza
relativa daqueles gastos, sem um necessário juízo de valor quanto a serem mais ou menos
justificáveis.
122. Por não vislumbrarmos qualquer risco ou prejuízo à integridade da função militar
advindo do cômputo prospectivo das despesas com membros inativos e pensionistas, entendemos
improcedente o argumento examinado, cumprindo avançar para o tópico seguinte.
Argumento ‘b’: seria impossível aplicar cálculos atuariais aos benefícios epigrafados
123. As determinações rediscutidas neste parecer tratam, todas elas, sobre a publicação de
cálculos atuariais por parte do Ministério da Defesa (item 9.3.2: “resultado atuarial”; item 9.5:
“projeção atuarial”; item 9.12: “avaliação atuarial”). A linha de argumento ora avaliada
(argumento ‘b’) sustenta, justamente, que a realização de cálculos atuariais aos benefícios concedidos
aos militares inativos revelar-se-ia inexequível, seja porque:
b.1) a técnica atuarial seria de aplicação restrita a regimes de natureza previdenciária,
alegadamente ausente no que tange aos referidos benefícios; e/ou
b.2) a técnica atuarial seria de aplicação restrita a sistemas de caráter contributivo,
sabidamente ausente no que concerne aos referidos benefícios; e/ou
b.3) “a avaliação atuarial de um regime próprio de previdência depende da existência de
um Plano de Benefícios e de um Plano de Custeio” (peça 80, p. 5-6); e/ou
b.4) a técnica atuarial depende de previsibilidade quanto à idade de inativação dos
beneficiados, faltando tal previsibilidade à carreira militar, porquanto “a reserva é compulsória e
não subsumível a critérios de idade, em função de critérios fisiológicos e como decorrência do fluxo
piramidal da carreira militar” (peça 97, p. 20); e/ou
b.5) os gastos com a previdência militar não ostentariam “natureza atuarial” uma vez que
“sua existência e suas funções (...) independem de riscos atuariais” e a natureza atuarial “em
nenhuma hipótese é causa para a existência ou característica” daquele regime (peça 146, p. 15).
124. Notamos que os argumentos inscritos nos pontos ‘b.1’, ‘b.2’, ‘b.3’ e ‘b.5’ falham ao
confundir o emprego ‘usual’ ou ‘corriqueiro’ da técnica atuarial com alguma de suas características
intrínsecas. De fato, é frequente observar-se a aplicação da atuária no campo previdenciário,
comumente contrastando receitas contributivas previstas em um “plano de custeio” com gastos
determinados em função de um “plano de benefícios”.
125. O Ministério Público de Contas da União obtempera, contudo, que a Ciência Atuarial
reconhecidamente campeia em áreas muito mais abrangentes do que o setor previdenciário, não
sendo exclusiva a ele, como defende a Seori/MD. Compulsando a obra “Cálculo Atuarial Aplicado –
teoria e aplicações”, de Antonio Cordeiro Filho (Ed. Atlas, 2ª ed., 2014), aprende-se rapidamente que
aquele tipo de projeção é demandado também nas áreas de seguros (de toda espécie), resseguros e
saúde complementar.
126. Normativamente, a avaliação atuarial é prevista inclusive para o Fundo de Amparo ao
Trabalhador (FAT), instituição de natureza evidentemente não-previdenciária, consoante estabelece o
art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da LRF:
50

§ 2º O Anexo [de Metas Fiscais] conterá, ainda:

(...)
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
a) dos regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de
Amparo ao Trabalhador; (grifamos)
127. Na mesma toada, a SecexPrevidência, em suas derradeiras manifestações (peças 126,
p. 12-13, e 139, p. 14), anota que:
a análise atuarial não implica, necessariamente, a necessidade de equilíbrio em receitas e
despesas, como já mencionado nessa instrução (objeção 47.3); duas evidências disso são o
fato de que as avaliações atuariais do RGPS e RPPS não têm vislumbrado tal equilíbrio,
mas continuam sendo elaboradas, e de que há elaboração de análise atuarial das despesas
com benefícios de assistência social; (grifamos)
128. Em verdade, não se encontra óbice a que avaliações e projeções atuariais sejam
realizadas em qualquer fenômeno sociodemográfico em que haja morbidade/sinistralidade e
entrada/saída de integrantes, tal como discorre a SecexPrevidência em sua última instrução (peça
139, p. 20). A falta de contributividade, disciplinada ou não em “plano de custeio”, não prejudica a
realização dos cálculos matemáticos ínsitos ao método atuarial. É dizer, a inexistência de
contribuições (por inadimplência, deliberado desenho do programa, ou qualquer outro motivo) não
torna impossível nem inadequada a aplicação da técnica atuarial.
129. O ponto ‘b.1’ repousa, ademais, na suposição de que os EFM não integram um regime
previdenciário, premissa contrária ao expresso teor do art. 6º, inciso II, do Decreto 3.048/1999
(Aprova o Regulamento da Previdência Social e dá outras providências):
TÍTULO I

130. Reparamos que, tendo sido editado “de acordo com a Emenda Constitucional nº 20/1998”
(conforme ementa), o mencionado decreto não registra a vetusta expressão “servidores públicos civis
e militares”, mas sim a novel conformação “dos servidores públicos e dos militares”, atentando
especificamente para a demarcação jurídica operada pela emenda constitucional citada. Dessa forma,
é indubitável que o regulamento exibe a intenção de incluir o “regime próprio de previdência social
(...) dos militares” entre os ramos da previdência social brasileira.
131. De fato, a melhor doutrina não hesita em arrolar o sistema previdenciário dos militares
entre os ramos do sistema securitário nacional – consoante, entre outros, Castro e Lazzari (2017: 45),
Vianna (2005: 75), Sette (2004: 76) e Horvath Júnior (2006: 115 e 122-123), lecionando este último
autor que:
O Brasil tem uma diversidade de regimes previdenciários.
(....)
Além do Regime Geral, temos alguns regimes especiais, a saber:
- Regime Jurídico Único – previsto na Lei nº 8.112/90 – para funcionários públicos federais
civis;
- Regime dos Militares;
51

- Regimes de Previdência Estadual e Municipal – previsto no art. 149, parágrafo único, da

CF/88 – para funcionários dos Estados-membros, Distrito Federal e Municípios (...) (itálico
no original; negrito acrescido)
132. O ponto ‘b.5’ também se equivoca na tentativa de identificar uma técnica (i.e. a atuarial)
com a “causa para a existência ou característica daquele regime” (peça 146, p. 15). Com efeito,
discorremos detalhadamente em subseção mais à frente neste parecer (intitulada “Item 9.4.2 do
Acórdão 2.059/2012-Plenário e a necessidade de aclarar a natureza jurídica dos EFM”) que a causa
e função dos encargos com militares inativos (é dizer, sua função protetiva não-assistencial) é
justamente o que os caracteriza, de forma inequívoca, como regime previdenciário. Também
demonstraremos adiante que, independentemente dessa sua natureza, tais despesas prestam-se, sem
empecilhos, ao tratamento atuarial.
133. Todavia, em vez de encerrarmos a questão mediante referência aos argumentos e ao
Decreto 3.048/1999 acima evocados, entendemos necessário e útil percorrer cada uma das linhas
argumentativas levantadas pela Seori/MD, trazendo considerações quanto à natureza jurídica dos
EFM, independentemente do enquadramento dado pela norma regulamentar mencionada.
134. Quanto ao argumento estampado no tópico b.4, ponderamos que:
1) a técnica atuarial (aplicada, entre outras searas, no setor de saúde e de seguros por
invalidez) dá conta dos “critérios fisiológicos” que determinariam a reforma militar, bastando que
estatísticas extraídas de fontes confiáveis sejam utilizadas para calibrar os modelos matemáticos
desenvolvidos; e
2) outras carreiras, tais como a dos diplomatas, igualmente apresentam estrutura
piramidal, não obstando isso a previsibilidade do momento médio de inativação de seus membros. A
limitação do número de postos por lei quiçá dificulte, porém não impede a estimativa do número de
militares que terão de deixar a atividade por limitação de patentes disponíveis.
135. No mais, o argumento de que executar as determinações dos Acórdãos 2.059/2012-
Plenário e 2.314/2015-Plenário seria impossível é contraditada pela edição pelo Ministério da Defesa
da Portaria Normativa nº 2.138/MD, de 1º de outubro de 2015, com diretrizes e procedimentos para a
realização da avaliação financeira e atuarial dos compromissos financeiros da União com
pensionistas de militares das Forças Armadas, e pela posterior apresentação de projeções atuariais
relacionadas a indenizações oriundas de (...) pensões especiais vinculadas às Forças Armadas
[veteranos das campanhas do Uruguai e Paraguai]” e não contributivas (peças 123-124).
136. Por fim, observa-se igualmente contradição quando o Ministério da Defesa, ao mesmo
tempo em que nega a possibilidade de aplicação de cálculos atuariais aos encargos com militares,
busca parâmetros para fazê-lo junto ao Department of Defense Office of the Actuary norte-americano
(peça 138, p. 9 - grifamos).
137. Dessa forma, conclui o Parquet que, ainda que o sistema de proteção social dos militares
não se configurasse como regime previdenciário; independentemente da (reconhecida) ausência de
contributividade daquele sistema; e independentemente dos critérios próprios para reforma militar e
da estrutura piramidal daquela carreira, as determinações dos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão
2.059/2012-Plenário são plenamente factíveis, não existindo qualquer “impossibilidade jurídica e
científica de seu cumprimento” (peça 97, p. 26).
Argumento ‘c’: cumprir as determinações monitoradas resultaria inútil ou
contraproducente
138. O Ministério Público de Contas da União sublinha, de plano, que as determinações
exaradas pelo Tribunal de Contas da União têm caráter sabidamente cogente – diferençando-se,
assim, de suas recomendações, as quais, em tese, admitem justificativas técnico-jurídicas para a
52

inação de seus destinatários. Assim, descabe ao jurisdicionado desobedecer, a seu talante, comando
expresso em decisão da qual tenha obtido ciência, havendo, para os casos de discordância,
mecanismos endoprocessuais (recursos) talhados para solucionar o impasse.
139. Em suma, cristalizada a decisão (i.e. superado o grau de recurso), não compete ao
administrado conduzir-se segundo seu próprio juízo de valor quanto à conveniência, utilidade ou
adequação de determinações do Tribunal, incumbindo-lhe o dever de observar fielmente a
deliberação da Corte.
140. No caso concreto, verificamos que o Colegiado Pleno do Tribunal de Contas da União
reputou as providências tratadas no Acórdão 2.059/2012-Plenário como não somente ‘úteis’, mas
também legalmente necessárias e imprescindíveis (sendo a utilidade, no caso, uma premissa lógica
desses atributos), razão pela qual decidiu irradiá-las na forma de determinações.
141. Nessa esteira, revela-se impertinente o argumento ‘c.1’, de que a suposta ausência de
receitas contrariaria a definição de ‘déficit’ (“se não há receita, como falar em déficits?”) e,
portanto, esvaziaria de utilidade a realização de projeções atuariais (“Para que projetá-los de
maneira atuarial?”) (citações extraídas da peça 97, p. 17).
142. O termo déficit, tal como utilizado pelo Tribunal, corresponde à necessidade de
financiamento de uma política pública para além das receitas a ela constitucional ou legalmente
vinculadas, não necessariamente provenientes de contribuição.
143. Há, nos questionamentos às determinações expedidas pelo Tribunal, uma confusão entre o
comumente observado e os requisitos essenciais do conceito de déficit (vide pontos ‘b.1’ a ‘b.3’ no
segmento anterior deste parecer). Muito embora possa soar invulgar a referência a déficits nos gastos
com outras funções de governo (por exemplo, em segurança ou saúde públicas - peça 97, p. 24 e 25),
nada impede que se lhe atribuam as expressões “a fundo perdido”, “deficitários” etc.
144. Não há óbice, portanto, à apuração de déficits mesmo na ausência de qualquer receita
contributiva, de modo que, conceitual e matematicamente, não há erro na apuração de déficits quanto
aos dispêndios públicos em geral, e aos desencaixes com militares na inatividade em particular
(embora o uso do vocábulo seja mais costumeiro em outras plagas).
145. Passando ao ponto ‘c.2’ (existência de outros mecanismos de transparência), notamos que
o referido argumento alternativamente sugeriria: 1) a “redundância” das determinações em tela, ou
seja, que os resultados atuariais exigidos nos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2.059/2012-Plenário
já seriam publicados, de praxe, em outros meios; ou 2) a desnecessidade dos aludidos cálculos, uma
vez que já haveria periódica publicação de outros dados que, embora não idênticos aos pretendidos
pelo acórdão em referência, propiciariam à sociedade alcançar as mesmas conclusões.
146. Em vista do conjunto de assertivas alinhavadas nas peças sob exame, exemplificadas que
foram por remissão ao Relatório de Gestão Fiscal, concluímos que o ponto ‘c.2’ remete à segunda
hipótese acima.
147. Ponderamos, a esse respeito, que as informações divulgadas não permitem estimar com
precisão razoável os encargos financeiros com os militares na inatividade (e pensionistas) com que a
União terá de arcar nos exercícios vindouros. Isso porque os dados atualmente disponíveis não levam
em consideração a idade média de reserva e reforma, a dinâmica de ingresso e decesso dos membros
das Forças Armadas etc. – em uma palavra, falta-lhes o caráter atuarial exigido nas determinações
endereçadas à Seori/MD.
148. O tópico seguinte (‘c.3’) foi assim por nós identificado:
c.3) o atendimento das determinações resultaria no uso de conceitos que “mais confundem
do que esclarecem” (peça 97, p. 23), pois “distorcem a essência do que se pretende
demonstrar, são imprecisas, desequilibradas e levam a conclusões inexatas” (peça 97,
53

p. 23), máxime por conta da inaplicabilidade do conceito de déficit e devido ao fato de que
“a abordagem do valor presente é para regimes capitalizados” (peça 97, p. 25);
149. O primeiro segmento do argumento (“conceitos que mais confundem do que esclarecem”
– peça 97, p. 23) evidencia juízo de valor que não se sustenta, uma vez que o atendimento às
determinações contidas no Acórdão 2.059/2012-Plenário contribuiriam sobremaneira para o
aprimoramento da transparência que se espera haver no trato da res publica, mormente no cenário
econômico restritivo atual, em que a expansão do gasto público reclama ser cuidadosamente
acompanhada e monitorada, de onde se extrai que a projeção atuarial aplicada aos dispêndios com o
sistema de proteção social dos militares conformaria excepcional ferramenta de planejamento e
gestão. Nesse quadrante, o Ministério Público de Contas da União não vê óbices à aplicação dos
conceitos de “avaliação da situação financeira e atuarial” e “projeções atuariais” ao sistema de
proteção social dos militares – entendendo, ademais, que o resultado de tais cálculos se revelaria
particularmente esclarecedor dos efeitos futuros dos EFM sobre as contas públicas.
150. A afirmação de que “as informações produzidas [a mando do TCU] distorcem a essência
do que se pretende demonstrar” (peça 97, p. 23) encerra insanável contradição interna. O resultado
dos cálculos atuariais dos EFM espelha justamente a essência do “que se pretende demonstrar” – o
impacto dos gastos futuros com EFM – e sua influência nas contas públicas a médio e longo prazo.
151. Quanto ao predicativo seguinte do ponto ‘c.3’, de que seriam as informações
“imprecisas”, pontuamos que: 1) a precisão das informações produzidas dependerá
fundamentalmente da qualidade dos dados e da técnica atuarial empregada; e 2) não é possível
esperar infalibilidade de cálculos estatísticos, havendo sempre residual imprecisão em tais projeções
– o que não justifica a omissão em realizá-los. Exemplificando, a estimativa da receita pública,
realizada quando da elaboração da lei orçamentária, é fundamental exercício de prospecção
econométrica, ainda que se revelem imprecisões em seus resultados.
152. Ainda no ponto ‘c.3’, pondera-se que as informações atuariais determinadas pelo Tribunal
seriam “desequilibradas”. Uma interpretação provável para essa afirmativa é a de que os dados
atuariais resultantes das determinações induziriam os interessados a conclusões “enviesadas”.
153. Ainda que assim interpretemos o argumento, a ele não assiste razão. A menos que sejam
despejadas informações impróprias no modelo (médias equivocadamente calculadas, dados forjados
etc.), ou que seja utilizado tipo de projeção inadequado para o fenômeno atuarial que se quer
examinar (vide instrução da SecexPrevidência à peça 139, p. 20), o resultado dos cálculos
representará estimativa não-viesada dos gastos futuros com o sistema securitário militar.
154. Com base em nossas ponderações aqui registradas, sobretudo na constatação de
inexistirem estimativas estatísticas infalíveis, concluímos que a afirmação de que aquelas informações
poderiam levar a “conclusões inexatas” é desinfluente e – em se tratando de fenômeno não-
determinístico (sobrevida de agentes públicos) – tautológica.
155. Finalizando o tópico ‘c.3’, o então titular da Serur aduz que a distorção dos resultados
atuariais em contenda ocorreria porquanto: 1) os EFM não possuiriam “pontos de contato relevantes
com a lógica dos regimes previdenciários” (peça 97, p. 23); e 2) “a abordagem do valor presente é
[seria] para regimes capitalizados” (peça 97, p. 25).
156. Abstraindo, por ora, a questão da coincidência ou similaridade do sistema de proteção
social militar com um sistema previdenciário, observa-se que as duas críticas contrapostas ao
resultado das determinações em apreço remetem, respectivamente: 1) à suposta limitação da técnica
atuarial a fenômenos previdenciários, já descartada no subsegmento antecedente deste parecer
(análise do ponto ‘b.1’); e 2) à confusão entre “aspectos frequentes” com “requisitos” de emprego da
técnica, explorada quando do exame dos argumentos ‘b.1’ a ‘b.3’.
54

157. Sobre essa última questão, ponderamos que, embora se observem diversos casos em que o
cômputo do valor presente extrai-se a partir de “regimes capitalizados”, observam-se inúmeros
outros em que o cálculo é realizado em situações díspares. Nesse tocante, reparamos que o cálculo do
valor presente incide, com notável frequência, sobre: I) fluxos contemplando aportes iniciais
(dispêndios) seguidos de receitas periódicas (e.g. projetos de empreendimento; títulos financeiros),
havendo ou não aportes intermediários (e.g. despesas com manutenção de infraestrutura); II) fluxos
compostos exclusivamente de dispêndios distribuídos ao longo de determinado período (e.g.
comparativo da economicidade de soluções alternativas a serem implantadas); e III) fluxos compostos
exclusivamente de receitas (e.g. precificação de ativos que confiram renda vitalícia).
158. Ilustrativamente, o próprio Tribunal placitou a concessão de terminais portuários cuja
modelagem econômico-financeira apresentava valor presente negativo (Acórdão 2.413/2015-
Plenário, Rel. Min. Ana Arraes) – concluindo que, embora se afigure mais comum a aferição de valor
presente positivo, nada obsta que os cálculos resultem em valor negativo (déficit). Em vista dos
exemplos providos acima e com as vênias de estilo, não vislumbramos razão para asserir que “a
abordagem do valor presente é para regimes capitalizados” (peça 97, p. 25).
159. Debeladas as alegações que indicariam a inocuidade, ou mesmo a nocividade, das
determinações dos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, acercamo-nos do cerne da
discussão.
Argumento ‘d’: o TCU teria emitido as determinações à Seori/MD por pressupor que os
militares desfrutariam de um regime previdenciário, porém faltaria suporte a tal premissa
160. Refutadas as ideias de que as determinações em tela “desvirtuariam o conceito de militar”
(ponto ‘a’), seriam impossíveis de atender (ponto ‘b’) e/ou não apresentariam utilidade, quiçá se
revelando contraproducentes (ponto ‘c’), cumpre doravante avaliar se os referidos comandos teriam
sido motivados por pressuposto inexistente (ponto ‘d’).
161. Tal argumento não é novo, remontando aos “comentários dos gestores” contraposto à
minuta de instrução de mérito que, parcialmente acolhida, originou o Acórdão 2.059/2012-Plenário.
Naquela manifestação, a Seori/MD já propunha a modificação das conclusões da unidade técnica,
considerando que “o Relatório de Fiscalização está baseado na suposição de que os militares têm um
regime previdenciário” (TC 015.529/2010-0, peça 4, p. 2).
162. Quanto ao ponto, o Ministério Público de Contas da União adianta o entendimento de
que:
I) embora se encontrem aparentes indícios de que o sistema securitário dos militares é
considerado como sistema previdenciário pelo Tribunal (e não apenas pela SecexPrevidência e por
este Ministério Público, que o afirmam categoricamente), o posicionamento do Plenário sobre a
matéria não resta suficientemente claro, conforme demonstramos mais detalhadamente em nosso
parecer anterior (peça 143). Em outros termos, o Parquet verifica que o Colegiado não se exprimiu
taxativamente sobre o tema em suas deliberações, não se podendo afirmar com segurança que as
determinações em epígrafe repousam sobre a premissa debatida;
II) as decisões proferidas evidenciam inequivocamente o entendimento do Tribunal no
sentido de que o sistema protetivo dos militares é plenamente passível de tratamento atuarial, com
vistas à produção de informações acerca de despesas futuras; e
III) considerando os fatores acima, o Parquet conclui que o cumprimento das
determinações dirigidas à Seori/MD e monitoradas nestes autos independe do entendimento sobre a
natureza previdenciária ou não do sistema de proteção social dos militares. A nosso sentir, o
entendimento do TCU sobre eventual enquadramento dos EFM como regime previdenciário próprio
55

não se afigura condicionante para efeitos de observância aos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão
163. Reputamos inconteste que o TCU considera necessário e adequado o tratamento atuarial
das despesas futuras com militares inativos e pensionistas (nosso “argumento II” no parágrafo 162),
tendo fundamentado as determinações em causa (itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2.059/20012-
Plenário) nessa perspectiva.
164. Não há que se falar em “mera liberdade de expressão” quando os votos condutores dos
Acórdãos 2.059/2012-Plenário e 2.314/2015-Plenário categoricamente prescrevem a atuária como
técnica segundo a qual se deve estimar os gastos em apreço. Inclusive o Voto condutor do Acórdão
2.314/2015-Plenário é enfático nesse sentido:
10. Importante registrar que outras decisões emanadas por esta Casa corroboraram o
tratou do Relatório Sistêmico da Função Previdência Social. (grifamos)
165. Não se cogita, portanto, de ambiguidade quanto aos fundamentos das determinações em
testilha. Malgrado a eventual falta de fixação de entendimento expresso quanto à natureza
previdenciária ou não dos gastos militares, é insofismável que os comandos exarados pelo Tribunal se
assentaram sobre a premissa de que o fluxo de encargos da União com militares na inatividade e
pensionistas sujeita-se a tratamento atuarial para fins de produção de estimativas, ante o risco fiscal
por eles representado.
166. Por consequência, o Ministério Público de Contas da União conclui que a observância às
determinações dos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12, todos do Acórdão 2.059/2012-Plenário, independe do
entendimento sobre a natureza previdenciária ou não do sistema de proteção social dos militares.
Acima dessa questão, as diretrizes em tela encontram fundamento lídimo e bastante em sua sujeição
ao tratamento atuarial, conforme prescrito por reiteradas decisões do TCU (Acórdãos 2.059/2012-
Plenário, 1.338/2014-Plenário e 3.414/2014-Plenário), bem assim em sua condição de risco fiscal,
como bem explanado pela SecexPrevidência (peça 126, p. 9) e pela equipe técnica da Serur (peça 95,
p. 8).
167. Conforme se verá em segmento adiante (“Determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário
endereçadas a outros órgãos”), o eventual reconhecimento da natureza previdenciária dos EFM
importará para se aquilatar a subsistência de outros itens do aresto monitorado, endereçados a
órgãos da Administração Pública.
168. Rejeitada a alegação segundo a qual as três determinações dirigidas à Seori/MD teriam se
baseado em premissa equivocada (argumento ‘d’), cumpre passar ao exame do conjunto de
contrapontos elaborados de modo mais específico: o de que faltaria amparo legal para as diretrizes
do Acórdão 2.059/2012-Plenário (argumento ‘e’).
Argumento ‘e’: as determinações monitoradas careceriam de base legal (ou contrariariam
expressa disposição legal)
169. Recapitulando, encontram-se nos documentos examinados (peças 80, 94, 97, 132, 138 e
146) as seguintes ponderações:
e) as determinações em apreço careceriam de base legal, uma vez que:
e.1) devido à impossibilidade de analogia entre militares e servidores públicos, e tendo em
mente que os benefícios devidos quando da inatividade militar alegadamente distam do
conceito de “regime previdenciário”, a determinação do item 9.3.2 do Acórdão
2.059/2012-Plenário não pode amparar-se na alínea ‘a’ do inciso IV do § 2º do art. 4º da
Lei de Responsabilidade Fiscal (peças 80, p. 4-5, e 97, p. 20);
56

e.2) Tampouco a alínea ‘b’ do inciso IV do § 2º do art. 4º da Lei de Responsabilidade

Fiscal sustentaria a determinação do item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário,
porquanto:
e.2.1) “As despesas com ‘reforma’, ‘reserva’ e ‘pensões’ militares não se enquadrariam
no conceito de ‘programa estatal” (peça 97, p. 19) e, portanto, escapariam à subsunção
ao art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da Lei de Responsabilidade Fiscal, inviabilizando
eventual fundamento alternativo à determinação do item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário; e
e.2.2) conforme afirmado em tópico anterior (item ‘b.5’), os gastos com a previdência
militar não ostentariam a “natureza atuarial” de que trata o dispositivo legal
mencionado, uma vez que “sua existência e suas funções (...) independem de riscos
atuariais” e a natureza atuarial “em nenhuma hipótese é causa para a existência ou
característica“ daquele regime (peça 146, p. 15).
e.3) seria inconstitucional ao TCU determinar a publicação dos cálculos determinados no
Relatório Resumido da Execução Orçamentária (RREO), conforme o fez no item 9.5 do
Acórdão 2.059/2012-Plenário, uma vez que o art. 53, § 1º, inciso II, da LRF refere-se a
regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos (peça 97, p. 23).
170. Os pontos ‘e.1’, ‘e.2.1’ e ‘e.2.2’ concernem ao item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário, cuja redação corresponde à seguinte:
(...)
171. Conforme revela sua parte final, a determinação contestada evoca, como fundamento
legal, o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da LRF, dispositivo que assim enuncia:
§ 2º O Anexo [de Metas Fiscais] conterá, ainda:
(...)
IV - avaliação da situação financeira e atuarial:
Amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;
172. Repara-se que a alínea ‘a’, sobre a qual se funda o comando em debate, prescreve que o
Anexo de Metas Fiscais conterá a avaliação da situação financeira e atuarial do: 1) regime geral de
previdência social (RGPS); 2) regime de previdência próprio dos servidores públicos (RPPS); e 3)
Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT).
173. Conforme a própria unidade técnica tem registrado desde a minuta da instrução de mérito
do processo de auditoria (TC 015.529/2010-0, peça 1, p. 26), “a Emenda Constitucional 18, de
5/2/1998, excluiu os membros das Forças Armadas do conjunto de servidores públicos da União”. A
isso fazem coro os documentos que ensejaram a presente reanálise (peças 80, 94, 97, 132 e 138), ao
salientarem a distinção entre “militares” e “servidores públicos” operada pela Emenda
Constitucional 18/1998, a qual tornou pleonástica a expressão “servidor público civil”.
57

174. Sobre isso prosseguiu a então 5ª Secex:

Desta forma, pode-se concluir que, apesar de as regras aplicadas aos servidores civis e aos
militares terem se originado de ‘regimes’ administrativos semelhantes, as reformas
previdenciárias produziram dois conjuntos de regras bastante diferentes. As regras
mudaram significativamente para os servidores civis, mas não para os militares, para os
quais continua a prevalecer um ‘regime’ administrativo que exige contribuição apenas para
pensões. Essa distinção entre os dois regimes foi ressaltada no voto do Ministro Benjamin
Zymler, proferido na sessão da qual resultou o Acórdão nº 289/2009 – Plenário, ao tratar
das regras a serem aplicadas aos ministros do Superior Tribunal Militar originários das
Forças Armadas: (TC 015.529/2010-0, peça 1, p. 27 - ênfase acrescida)
175. Portanto, além de não mais se inscreverem entre os servidores públicos (tornando-se, a
partir da Emenda Constitucional 18/1998, agentes públicos de outra sorte), os militares não
comungam das mesmas regras securitárias que os servidores civis.
176. Nessa toada, assiste razão à Seori/MD quando afirma que “Desta maneira, não há como
confundir o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas com o Regime Próprio de
Previdência Social (RPPS), dos servidores públicos civis” (peça 94, p. 9).
177. Em outros termos: mesmo diante da conclusão pela natureza previdenciária das despesas
com militares reformados ou na reserva remunerada, ainda assim cumpre reconhecer que aquele
conjunto de regras compõe um regime previdenciário específico, sui generis, inconfundível com o
RGPS ou com o RPPS.
178. Conclui-se, portanto, que o item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário não poderia se
fundamentar no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da LRF.
179. Quanto a essa conclusão, ponderou o auditor da 4ª Diretoria da Serur (peça 95, p. 9):
26. Se existe um risco concreto capaz de afetar o equilíbrio das contas públicas (art. 4º, I,
“a” c/c § 3º da LRF), existe a obrigação de explicitação do mencionado risco, bem como a
elaboração de medidas para eventual correção. Ora, o entendimento do Tribunal de Contas
da União é no sentido de reconhecer que a avaliação de situação financeira e atuarial é a
medida mais adequada para o estudo do mencionado risco, ainda que o pagamento dos
benefícios não constitua um regime previdenciário especial.
27. No caso concreto, ainda que se afaste a ideia de que os benefícios pagos aos militares
das Forças Armadas constituam um regime previdenciário, não seria incorreto julgar o
pagamento de benefícios pós-emprego como “programa estatal de natureza atuarial”,
atraindo, portanto, a incidência do art. 4º, § 2º, IV, “b” da Lei de Responsabilidade Fiscal e
mantendo o núcleo da decisão adotada pelo TCU.
180. Com efeito, reparamos que, embora inviável o enquadramento dos EFM entre os
elementos previstos na alínea ‘a’ (RGPS, RPPS e FAT) do dispositivo em apreço, as despesas com o
sistema de proteção social dos militares amolda-se à previsão residual da alínea ‘b’ (“demais fundos
públicos e programas estatais de natureza atuarial”) do mesmo dispositivo, tal como concluiu a 4ª
Diretoria da Serur e a SecexPrevidência (peças 95, p. 9, 126, p. 13, e 139, p. 13-15).
181. A oposição levantada contra essa fundamentação alternativa – centrada, precipuamente,
em interpretação excessivamente restritiva do termo “programa” (peça 97, p. 19-20) – não merece
prosperar. Ainda que se vislumbrasse razão para que o legislador pretendesse restringir o comando a
“programas orçamentários” (na acepção funcional-programática do termo), repara-se que não
empregou essa expressão, mas sim a locução “programas estatais”, de amplitude consabidamente
maior.
182. O argumento de que a previdência militar não ostenta “natureza atuarial” (peça 146, p.
15) já foi repelido no parágrafo 132 deste parecer. Acrescentamos àquela explanação que o próprio
texto legislativo é inexato na conceituação veiculada pelo art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, in fine,
58

porquanto sugere que um conjunto de dados teria sua natureza definida por uma técnica a ele
aplicável.
183. Logicamente, não se concebe que uma série de receitas tenha “natureza aritmética” ou
um conjunto de observações tenha “natureza estatística”, sendo mais congruente asserir que tais
técnicas (aritmética ou estatística) mostram-se pertinentes, ao se prestarem a fornecer informações
relevantes acerca do fenômeno em referência. Este é, precisamente, o caso da aplicação da técnica
atuarial sobre as despesas com militares inativos, cujo resultado é o imprescindível conhecimento do
montante de gastos futuros a serem suportados pelo Tesouro Nacional, conforme o atual modelo
daquele regime.
184. Em suma, alinhamo-nos ao entendimento da SecexPrevidência sobre a subsistência da
determinação em tela, tomando-se por base legal a alínea “b” supramencionada. Destarte, ante a
inviabilidade de se manter a fundamentação atualmente constante naquele item, opinamos, em
conformidade com a proposta da unidade técnica (peça 148, p. 14), por que seja retificada a
fundamentação legal do item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, para que nele passe a constar o
art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da Lei Complementar 101/2000.
185. Prosseguindo, nota-se que o ponto ‘e.3’ diz respeito ao item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário, lavrado nos seguintes termos:
186. A supracitada diretriz evoca, como seu fundamento legal, o art. 53, § 1º, inciso II, da LRF
– que, a seu turno, apresenta a seguinte redação:
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido [da Execução Orçamentária - RREO]
demonstrativos relativos a:
(...)
§ 1º O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de
demonstrativos:
I - do atendimento do disposto no inciso III do art. 167 da Constituição, conforme o § 3o do
art. 32;
II - das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos;
III - da variação patrimonial, evidenciando a alienação de ativos e a aplicação dos recursos
dela decorrentes. (grifamos)
187. Quanto ao ponto, importa avaliar se:
I) os encargos financeiros da União com militares inativos (EFM) enquadram-se na
hipótese do art. 53, § 1º, inciso II, da LRF; e
II) caso negativo, se a determinação do item 9.5 poderia ser formulada com outro
fundamento jurídico igualmente válido.
188. Atentando para o dispositivo transcrito acima, vislumbramos que a ordem ali expressa é
de inclusão, no RREO, de projeções atuariais dos “regimes de previdência social, geral e próprio dos
servidores públicos”. O aposto contido ao cabo do inciso delimita o termo antecedente, traduzindo-se
em: “projeções atuariais do regime de previdência social geral [RGPS] e regime de previdência
social próprio dos servidores públicos [RPPS]”.
59

189. As mesmas considerações expendidas acerca do ponto ‘e.1’ mostram-se aplicáveis à

matéria. Resumidamente:
1) a Emenda Constitucional 18/1998 promoveu cisão entre militares e servidores públicos,
não mais se contando aqueles agentes públicos na categoria de “servidores”;
2) afora a reportada cisão, é certo que militares e servidores públicos não comungam do
mesmo sistema de proteção social; e
3) o art. 6º, inciso II, do Decreto 3.048/1999, já transcrito neste parecer, define
claramente a existência de um regime próprio de previdência social dos servidores e outro dos
militares – não se tratando, pois, do mesmo regime:
TÍTULO I

190. A exemplo da conclusão relativa ao ponto ‘e.1’, ponderamos pela necessidade de
reconhecer que o conjunto de regras aplicáveis aos militares compõe um regime previdenciário
específico, sui generis, inconfundível com o RGPS ou com o RPPS.
191. Conclui-se, portanto, que o comando estampado no art. 53, § 1º, inciso II, não contempla
a inclusão das projeções atuariais dos gastos com militares inativos no RREO. Passamos, pois, ao
segundo questionamento proposto, qual seja, se a determinação do item 9.5 poderia ser formulada
com outro fundamento jurídico igualmente válido.
192. Sobre o tema, o Parquet de Contas entende que os incisos do § 1º do art. 53 da LRF
apresentam relação numerus clausus dos elementos obrigatórios a constar do relatório tratado no
Capítulo IX, seção III, daquela Lei (a saber, o RREO). Ademais, importa notar que a Lei
Complementar 101/2000 sucede a Emenda Constitucional 18/1998, de forma que, caso fosse intenção
do legislador impor a inclusão dos EFM entre as informações integrantes do RREO, teria sido
expresso nesse sentido.
193. Nesse passo, a determinação para inclusão de matéria adicional à prevista na legislação,
por mais que se afigure correlata à tratada no art. 53, § 1º, da LRF, não encontra expresso amparo
jurídico. Ipso facto, o Ministério Público de Contas da União opina por que o item 9.5 do Acórdão
2.059/20012-Plenário seja convertido em recomendação, de mesmo teor, à Seori/MD e à STN.
Determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário endereçadas a outros órgãos
194. Segundo adiantado no parágrafo 102 deste parecer, o Acórdão 2.059/2012-Plenário
contempla determinações que, embora não tenham sido endereçados à Seori/MD, tratam da matéria
cuja rediscussão foi reaberta por força do despacho de peça 104. Tais diretivas encontram-se nos
itens 9.1.2.1, 9.2.1, 9.4.2, 9.11.1 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário. Por conveniência de
exposição, avaliaremos a particular situação do item 9.4.2 ao fim desta subseção.
195. Em vista das conclusões alcançadas até o momento neste parecer, este Parquet opina por
que o Tribunal de Contas da União mantenha inalterado seu entendimento acerca do item 9.1.2.1 da
decisão retro, expressa no item 9.2 do Acórdão 2.314/2015-Plenário (“em cumprimento, mas com
prazo já expirado”). As razões para tanto consistem em que:
1) os argumentos trazidos pela Seori/MD não demonstraram a impossibilidade fática ou
jurídica do desenvolvimento da tábua de vida para os militares; e
60

2) há notícia de que os trabalhos de confecção da tábua já se iniciaram, inclusive havendo

contratação de especialista no assunto “em fase final de aprovação pelas áreas técnicas do MPS”
(peça 25, p. 3).
196. A mesma solução é propugnada para o status do item 9.2.1 (“cumprido”) e 9.11.1 (“não
cumprido”) da decisão em referência, tratados nos itens 9.1 e 9.4 do Acórdão 2.314/2015-Plenário,
respectivamente.
197. O item 9.18, todavia, merece retificação quanto ao seu fundamento legal – a saber, o art.
4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da LRF. Conforme demonstrado nos parágrafos 170 a 184 deste
parecer, o conjunto de regras aplicáveis aos membros das Forças Armadas compõe um regime
previdenciário inconfundível com o RGPS ou com o RPPS.
198. Assim, o item em análise (item 9.18) não pode fundamentar-se no art. 4º, § 2º, inciso IV,
alínea ‘a’, da LRF (“regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos”),
opinando o Ministério Público por que o item seja reformado, passando a nele constar, como
supedâneo legal, o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF (“demais fundos públicos e programas
estatais de natureza atuarial”).
199. Finalmente, em relação ao item 9.4.2, reparamos que sua fundamentação repousa
precipuamente sobre o art. 53, inciso II, da LRF, conforme sua parte final:
9.4 determinar ao Ministério da Previdência Social, responsável pela elaboração das
avaliações atuariais do Regime Próprio de Previdência dos Servidores (RPPS) da União, e
à Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF), responsável pela publicação do Relatório
Resumido de Execução Orçamentária (RREO), que tomem providências, no prazo de 360
(trezentos e sessenta) dias, para:
(...)
servidores públicos civis e outro demonstrativo das receitas e despesas previdenciárias
associadas aos militares das Forças Armadas e seus dependentes, tendo em vista o que
estabelece o art. 40, § 20, c/c art. 142, § 3º, inciso X, da Constituição Federal, e o art. 53,
inciso II, c/c art. 48, caput, da Lei Complementar nº 101/2000; (grifamos)
200. O art. 53, inciso II, da LRF tem a seguinte redação:
Seção III
Do Relatório Resumido da Execução Orçamentária
(...)
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:
(...)
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;
201. Já o art. 50, inciso IV, da LRF, ao qual faz remissão o dispositivo supratranscrito,
apresenta o seguinte teor:
Seção II
Da Escrituração e Consolidação das Contas
Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das
contas públicas observará as seguintes:
(...)
IV - as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos
financeiros e orçamentários específicos;
61

202. Conjugando-se a inteligência da determinação em voga e de ambos os dispositivos da

LRF, conclui-se que a determinação do item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, endereçada ao
MPS e transcrita mais acima, vincula-se à interpretação de que os encargos financeiros da União com
militares das Forças Armadas na inatividade relacionam-se a despesas de caráter previdenciário.
203. Sintetizando as conclusões atingidas até esta altura do parecer, tem-se que:
a) o enquadramento dos encargos financeiros da União com militares inativos como
regime previdenciário específico revela-se desinfluente para o cumprimento das determinações
veiculadas nos itens 9.1.2.1, 9.2.1, 9.3.2, 9.11.1, 9.12 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário;
b) os itens 9.3.2 e 9.18 daquele decisum exigem retificação em seu fundamento legal,
passando a constar a alínea ‘b’ em vez de alínea ‘a’ do art. 4º, § 2º, inciso IV, da LRF;
c) o item 9.5 deve ser transformado em recomendação, porquanto o sistema securitário
dos militares não se confunde com o RGPS nem com o RPPS;
d) o item 9.4.2 do julgado em apreço fundamenta-se no art. 53, inciso II, da LRF – e,
portanto, baliza-se no entendimento de que os benefícios de inatividade a que fazem jus os militares
consubstanciam-se em um regime previdenciário específico.
204. Unicamente por conta desse último ponto citado (item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário), o Ministério Público se vê premido a analisar a natureza jurídica dos EFM.
205. O assunto tem impacto no TC 010.651/2014-4 (FISC Previdência Social), considerando
que o Acórdão 3.414/2014-Plenário, em seu item 9.1.3, alude a “indefinição da classificação de
características dos encargos com [militares] inativos como previdenciárias ou administrativas”.
Item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário e a necessidade de aclarar a natureza jurídica
dos EFM
206. Malgrado o disposto no art. 6º, inciso II, do Decreto 3.048/1999, diverge a Seori/MD
(acompanhada pelo então secretário de recursos - peça 97) das secretarias técnicas do Tribunal –
nomeadamente, a então 5ª Secex (TC 015.529/2010-0, peça 4, p. 34), a SecexPrevidência (peças 126,
139 e 148, inter alia), a equipe da Serur (peça 95) e o diretor daquela unidade (peça 96) – acerca da
natureza jurídica dos pagamentos devidos pela União aos militares transferidos para a inatividade.
207. As razões arguidas pela Seori/MD e pelo ex-secretário de recursos podem ser catalogadas
da maneira seguinte:
I. “as despesas com militares inativos estão distantes do gênero ‘despesas
previdenciárias’, e estão muito próximas ou, na verdade, integram o gênero de despesas
públicas com militares” (peça 138, p. 5), exibindo “natureza fiscal” (peça 138, p. 17);
II. os militares não ostentariam regime previdenciário, mas sim um “regime
administrativo” (peça 80, p. 4 e 8) ou “sistema de proteção social” (peça 94, p. 8),
atualmente denominado “Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas”
pelo art. 50-A da Lei 6.880/1980.
A razão para tanto consistiria em que tal “sistema está vinculado não às contribuições
efetivadas (...) mas, sim – e especialmente -, ao Orçamento Geral da União” (peça 80, p.
4) e uma vez que “a lógica dele [de seus benefícios] é completamente distante da lógica de
equilíbrio financeiro e atuarial dos servidores públicos civis” (peça 97, p. 14). Em outros
termos, o conceito de regime previdenciário seria intrinsecamente dependente das noções
de contributividade, equilíbrio (peça 146, p. 10) e sustentabilidade, ausentes no sistema
militar e inerentemente incompatíveis com as prerrogativas de paridade e integralidade
ali presentes (peça 97, p. 27);
62

III. As PECs 33/1995, 338/1996 e 40/2003 – culminantes, respectivamente, nas ECs

20/1998, 18/1998 e 41/2003 – teriam intentado “criar” um regime próprio de previdência
das Forças Armadas, tendo a proposta sido rechaçada (peça 146, p. 7-8);
IV. A PEC 287/2016, a exemplo das Leis 13.135/2015 e 13.183/2015, não trata sobre o
regime previdenciário militar, embora verse sobre matéria previdenciária (peça 146, p. 8),
fato que de alguma forma evidenciaria que o sistema protetivo militar não se
caracterizaria como previdenciário;
V. os militares transferidos para a reserva remunerada permaneceriam em
disponibilidade para a atividade militar (peça 97, p. 20) ou seja, “o militar não se
aposenta[ria] ao ser transferido para a inatividade” (peça 94, p. 8) pois poderia “ser
convocado para o serviço ativo em caso de necessidade de enfrentamento militar de
agressão estrangeira” (peça 94, p. 11);
VI. “Destaca-se que os militares na inatividade estão sujeitos ao mesmo regramento dos
militares ativos diante do vínculo vitalício com a carreira, exigido por lei, e que sujeita o
militar na inatividade às mesmas prerrogativas e deveres. Por esta razão, o militar não se
aposenta ao ser transferido para a inatividade” (peça 94, p. 8);
VII. os militares não ostentariam regime previdenciário porquanto “a idade de reforma
dos militares é definida não por critérios atuariais, mas por questões de fisiologia humana
e por necessidades de progressão nas patentes” (peça 97, p. 14);
VIII. os militares não ostentariam regime ou sistema previdenciário, uma vez que
“possuem institutos isolados (...) e benefícios pensionais” (peça 97, p. 14) – isto é, a falta
de sistematicidade de seus benefícios impediria o reconhecimento de um regime
previdenciário e, portanto, a aplicação das determinações do Acórdão 2.059/2012-
Plenário; e
IX. a incidência da contribuição social a militares inativos e pensionistas encontrar-se-ia
pendente de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal (RE 596.701), indicando que
aquela Corte tenderia a reconsiderar o posicionamento de que tais contribuições seriam
devidas.
208. De plano, percebe-se que o ‘argumento I’ sugere insustentável disjunção entre o “gênero
despesas previdenciárias” e o “gênero de despesas públicas”. É cediço, contudo, que as “despesas
públicas” representam categoria a englobar as “despesas previdenciárias” (i.e. toda despesa
previdenciária realizada pelo Estado é despesa pública).
209. No passo seguinte, arguiu-se que os gastos em questão ostentam natureza fiscal – e,
portanto, não-previdenciária, mais uma vez sustentando uma disjunção inexistente, agora entre as
naturezas fiscal e previdenciária da despesa pública.
210. Conforme Baleeiro, “‘Fiscal’ e ‘Fisco’ provêm do latim fiscus, fisci, canastra ou
recipiente onde os romanos recolhiam as rendas e os tributos. Por metonímia, veio a significar o
próprio conteúdo, os dinheiros públicos, e passou a sinônimo de ‘erário’”1. Daí decorre o uso atual
do termo “fisco” como sinônimo de Fazenda Pública, compreendida como os órgãos da
Administração Pública que personificam o Estado no desempenho de sua atividade financeira2 (ou, de
forma mais especifica, no desempenho de sua atividade tributária). Sob essa acepção, toda despesa
pública é “fiscal”.
1 BALEEIRO (2015: 33).

2 TORRES (2014: 57).
63

211. Coisa distinta é a divisão da lei orçamentária anual em “Orçamento Fiscal”, “Orçamento
de Investimento das Empresas Estatais” e “Orçamento da Seguridade Social”, por força do art. 165,
§5º, da Constituição. Tal divisão não permite concluir que as despesas que não constam do orçamento
fiscal configurariam despesas não-fiscais, a exemplo daquelas pertinentes às funções orçamentárias
“Previdência Social”, “Saúde” e “Assistência Social”, que compõem a seguridade social, conforme
delimitação contida no Capítulo II do Título VIII da Constituição. O que justifica a inclusão de uma
determinada despesa no Orçamento Fiscal não é uma natureza jurídica específica, mas a abrangência
residual da referida peça orçamentária, que congrega despesas públicas que melhor não se
enquadram nas demais peças orçamentárias, de abrangência restrita.
212. Do mesmo modo, a não inclusão de uma despesa no Orçamento da Seguridade Social não
lhe nega, por si só, eventual natureza previdenciária. Há, inclusive, razoável controvérsia quanto à
persistência de despesas previdenciárias alheias ao Regime Geral de Previdência Social no
Orçamento da Seguridade Social, por serem tratadas em capítulo constitucional distinto.
213. A seu turno, o ‘argumento II’ principia apresentando distinção entre “regime
previdenciário”, “regime administrativo” (peça 80, p. 4 e 8) e “sistema de proteção social” (peça 94,
p. 8), aduzindo que o art. 50-A da Lei 6.880/1980 teria finalmente denominado “Sistema de Proteção
Social dos Militares das Forças Armadas”. É sabido, no entanto, que diferenças terminológicas, per
se, exercem pouca ou nenhuma influência para definição da essência de fenômenos jurídicos.
214. Exemplificando: quer a chamemos de vencimento, salário ou soldo, o acréscimo
patrimonial advindo da retribuição pelo trabalho prestado é assim reconhecido e tributado segundo o
mesmo preceito. Não fosse a “primazia da essência sobre a forma”, bastaria alterarmos, moto
propriu, a nomenclatura de fenômenos da vida social para escolhermos determinado enquadramento
jurídico, evitando ou atraindo as consequências que se preferir – burlando, assim, as normas talhadas
para regular a referida situação. Segundo o mesmo princípio, o Direito repudia a simulação, em que
a aparência conferida ao negócio jurídico visa a ocultar a essência do que se pratica.
215. Revela-se, portanto, desinfluente a denominação conferida pelo novel art. 50-A da Lei
6.880/1980, a saber, “sistema de proteção social dos militares das forças armadas”. Avançando além
da expressão que se empregue para a eles referir-se, importa analisar a natureza dos “encargos da
União com militares na inatividade”. Para benefício da exposição, deixaremos tal análise para o fim
deste segmento, isto é, para depois da análise do ‘argumento IX’, restringindo-se, por ora, a debelar o
caráter meramente nominalista do “argumento II”.
216. Ainda quanto ao ‘argumento II’, observa-se que a pretensa diferença entre os “regimes
previdenciários” e o “sistema de proteção social” residiria em sua: 1) desvinculação a
“contribuições efetivadas”; e 2) “lógica (...) distante da lógica de equilíbrio financeiro e atuarial”.
Assim, o argumento traça definição de “sistema previdenciário” como inerentemente relacionado a
“contribuições efetivadas” e “equilíbrio financeiro e atuarial”.
217. Conforme será demonstrado adiante neste segmento do parecer, regime previdenciário é
espécie englobada pelo gênero “sistema de proteção social”. Tal relação resta nítida a partir do art.
50-A da Lei 6.880/1980, que esclarece que o sistema protetivo ali referido compõe-se de programas
na área de saúde, assistência, remuneração e de outros direitos tratados naquele diploma legal, entre
os quais se destacam os direitos previdenciários estampados nos arts. 97, 98, 104 e 106 do Estatuto
dos Militares, consoante se verá mais à frente.
218. Por ora, cabe trazer à colação o escólio de Castro e Lazzari (2017: 30), aderida por
Bollmann (2005: 23), evidenciando que a contributividade não é atributo intrínseco ao conceito de
‘regime previdenciário’:
3.1 Sistemas contributivos e não contributivos
64

Separam-se os sistemas previdenciários em relação ao custeio, entre outros modos, de

acordo com a fonte de arrecadação da receita necessária ao desempenho da política de
prestação social.
Há, assim, sistemas que adotam, em seus regramentos, que a arrecadação dos recursos
financeiros para a ação na esfera do seguro social dar-se-á por meio de aportes
diferenciados dos tributos em geral, de modo que as pessoas especificadas na legislação
própria ficam obrigadas a contribuir para o regime. (...)
Noutros sistemas de financiamento, a arrecadação provém não de um tributo específico,
mas sim da destinação de parcela da arrecadação tributária geral, de modo que os
contribuintes do regime não são identificáveis, já que qualquer pessoa que tenha pago
tributo ao Estado estará, indiretamente, contribuindo para o custeio da Previdência. São os
sistemas ditos não contributivos.
219. Alinham-se à lição acima as seguintes ponderações da SecexPrevidência (peça 126, p.
14), contrapondo-se ao ‘argumento II’ ao demonstrar que contributividade e equilíbrio não se
mostram inerentes à definição de regime previdenciário:
A alegação sobre a ausência de um plano de custeio não é nova e já foi enfrentada nesse
processo e no relatório de auditoria que o originou. O próprio regime de previdência dos
servidores, em dado momento, não exigia contribuições de seus segurados e, até poucos
anos atrás, o governo, como empregador, também não recolhia contribuições patronais.
Uma característica marcante dos regimes de previdência dos servidores públicos
no Brasil, que os diferenciam de regimes na iniciativa privada, consiste no fato de
que, por um longo período, a proteção social foi tratada como extensão da política
de pessoal (CAMPOS/Marcelo B. L. B., Regime Próprio de Previdência Social dos
Servidores Públicos, 2ª edição, Editora Juruá: Curitiba, 2008, p. 45). Um dos
atributos básicos deste modelo era o direito à aposentadoria que os servidores
adquiriam em decorrência de terem trabalhado para o Estado, independentemente
de terem contribuído para tal benefício. Contribuições dos servidores, quando
existiam, financiavam benefícios para os dependentes, como as pensões ou
serviços de assistência à saúde, dentre outros. As despesas com aposentadoria
eram, nesse tipo de modelo, obrigações do Tesouro, da mesma forma que a
remuneração dos servidores ativos (PINHEIRO/Vinícius C., Reforma da
previdência e federalismo: o caso brasileiro, Conjuntura Social, MPAS/ACS:
Brasília, 1999, v. 10, n. 1, p. 7-26). (Relatório de auditoria, peça 24, p. 5)
Assim, o fato de não ser cobrada contribuição previdenciária dos militares das forças
armadas apenas caracteriza seu regime como uma previdência administrativa, na qual o
ônus dos benefícios concedidos recai totalmente sobre os cofres da União.
220. Na mesma linha, a equipe da Secretaria de Recursos (peça 95, p. 7) evoca lição
doutrinária lavrada pelo Ministro Marcos Bemquerer Costa:
Historicamente, o pagamento de benefícios de inatividade dos militares (reserva
remunerada e reforma) sempre foi visto, do ponto de vista legal, como um benefício inerente
à função pública desempenhada, como uma “recompensa”, segundo os dizeres contidos já
na Constituição do Império de 1824 (art. 179, XXVII), e, portanto, uma consequência do
exercício da função por longos anos de serviço, sendo seu pagamento assimilado como
encargo financeiro da União, de maneira análoga ao antigo regime dos servidores públicos
civis, conforme narrado por Marcos Bemquerer Costa e Patrícia Reis Leitão Bastos, verbis:
Até 1993, as despesas com a aposentadoria dos servidores eram encaradas como
extensão dos encargos da União com pessoal e não havia correlação necessária
entre o benefício da aposentadoria e a correspondente contribuição, de tal forma
65

que o regime previdenciário não era focado no equilíbrio entre receitas e

despesas.
221. As análises consignadas nos autos, amparadas em ampla literatura especializada, dão
testemunho de que, ao longo da história, em nosso país, por largo período observou-se regime
previdenciário – alcunhado ‘administrativo’, mas que a doutrina especializada denomina,
simplesmente, de ‘não contributivo’ – infenso às noções de contributividade, equilíbrio ou
sustentabilidade.
222. As ideias de equilíbrio e sustentabilidade despontaram em momento relativamente recente,
tanto no Brasil (Emenda Constitucional 20/1998) quanto internacionalmente, segundo relata Grech
(2015: 251) quanto aos países integrantes da União Europeia:
Over the last two decades, the pension landscape in Europe has changed substantially.
Policymakers across the continent devoted particular attention to reforming pension
systems, with the express objective of achieving sustainability.
223. Com efeito, este Ministério Público repara que nem o modelo contributivo, nem o preceito
de equilíbrio financeiro e atuarial, e nem mesmo a sustentabilidade e a solidariedade (ainda menos a
ausência de paridade e integralidade de proventos) constituem predicados intrínsecos às definições
técnica e jurídica de “regime previdenciário”. Tais características são, em verdade, exigências
constitucionais introduzidas pela Emenda Constitucional 20/1998 e aplicáveis aos regimes tratados
nos arts. 40 e 201 de nossa Lei Fundamental de 1988 – quais sejam, o RPPS e o RGPS.
224. Nessa linha, assiste razão à equipe da Serur, quando anota que “os militares das Forças
Armadas (...) continuaram a ser regidos pelo art. 142 da Constituição Federal e, portanto,
aparentemente excluídos do conceito de equilíbrio atuarial previsto no art. 40, § 12 da Carta
Republicana” (peça 95, p. 7).
225. Assim, consideramos que as alegações cujas premissas foram aqui reunidas sob o título
‘argumento II’ não conduzem à conclusão de que o sistema de proteção social militar, meramente por
se revelar alheio à contributividade e ao equilíbrio atuarial, afigurar-se-ia incompatível com o
conceito de regime previdenciário.
226. Exemplificando, não se cogita considerar que o sistema previdenciário dos servidores
públicos (então denominados “servidores públicos civis”) teria sido criado somente em 1993, com a
emenda constitucional que instituiu o regime contributivo etc. É incontroverso, nessa seara, que o
constituinte derivado apenas modificou os termos de um regime já existente, reformulando-o.
227. Assim, o fato de o constituinte reformador não o ter feito relativamente à previdência
militar significa, tão somente, que aquele regime previdenciário permaneceu inalterado quanto ao
ponto quando das respectivas inovações legislativas.
228. O mesmo equívoco acomete o ponto seguinte (‘argumento IV’). Afigura-se flagrante non
sequitur afirmar que, somente por não terem versado acerca da previdência militar, a PEC 287/2016
e as Leis 13.135/2015 e 13.183/2015 reconheceriam a inexistência daquele regime. A única conclusão
dedutível, a nosso sentir, é a de que o legislador optou por manter intocado o sistema securitário em
questão, promovendo alterações somente nos demais regimes.
229. A conclusão que aqui se registra é corroborada pela referência ao relatório da comissão
especial da Câmara dos Deputados trazida à peça 146 (p. 8) – o qual, embora não vinculante e de
limitada utilidade interpretativa, pontua que:
Os militares federais não se vinculam, por conseguinte, a um regime previdenciário em que
os benefícios devam ter por fundamento as contribuições vertidas ao regime. Ao contrário,
as próprias peculiaridades da carreira militar inviabilizam a sujeição de seus integrantes a
um regime de caráter estritamente contributivo.
66

230. Observa-se que o excerto destacado pelo próprio Ministério da Defesa labora em favor da
tese aqui sustentada. O relatório evocado não afirma que os militares federais carecem de um regime
previdenciário, e sim que os benefícios daquele sistema não “devam ter por fundamento as
contribuições vertidas ao regime”, diante da inviabilidade da “sujeição de seus integrantes a um
regime de caráter estritamente contributivo”.
231. Avançando, o ‘argumento V’ apregoa que, por permanecerem em “disponibilidade para a
atividade militar”, os membros das Forças Armadas não se aposentariam ao serem transferidos para
a inatividade. A razão primordial para tanto consistiria na possibilidade de “ser [o membro das
Forças Armadas] convocado para o serviço ativo em caso de necessidade de enfrentamento militar”
(peça 94, p. 11).
232. O arrazoado é composto de duas partes: 1) a suposta distinção semântica entre
‘inatividade’ e ‘aposentadoria’; e 2) a disponibilidade para convocação em caso de ‘agressão
estrangeira’.
233. O primeiro ponto já foi relativizado nos parágrafos 214 e 215 desta manifestação
(princípio da primazia da essência sobre a forma). Impende ainda comentar que o termo ‘inatividade’
também é utilizado em alusão a servidores públicos (v.g. art. 134 da Lei 8.112/1990) e trabalhadores
segurados do regime geral de previdência (art. 122 da Lei 8.213/1991), não sendo exclusivo da seara
militar.
234. O segundo ponto (disponibilidade para convocação) também não nos parece hábil a
afastar a possibilidade de que o sistema securitário militar constitua um regime previdenciário.
Notamos que, no ordenamento pátrio: 1) os militares reformados (viz. aqueles que, na reserva,
completarem 65 anos de idade) não podem mais ser convocados em caso de conflito armado; 2) a
legislação vigente dispõe que a possibilidade de convocação não é exclusiva dos militares na reserva,
conforme disciplina o art. 19 da Lei 4.375/1964:
Art 19. Em qualquer época, tenham ou não prestado o Serviço Militar, poderão os
brasileiros ser objeto de convocação de emergência, em condições determinadas
pelo Presidente da República, para evitar a perturbação da ordem ou para sua
manutenção, ou, ainda, em caso de calamidade pública.
235. Nesse mesmo sentido, o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/1980) estabelece que não apenas
os militares da reserva remunerada compõem a reserva militar nacional, como também outras
categorias, conforme transcrição do art. 4º daquele Diploma:
Art. 4º São considerados reserva das Forças Armadas:
I - individualmente:
a) os militares da reserva remunerada; e
b) os demais cidadãos em condições de convocação ou de mobilização para a
ativa.
II - no seu conjunto:
a) as Polícias Militares; e
b) os Corpos de Bombeiros Militares.
§ 1° A Marinha Mercante, a Aviação Civil e as empresas declaradas
diretamente devotada às finalidades precípuas das Forças Armadas, denominada
atividade efeitos de mobilização e de emprego, reserva das Forças Armadas.
§ 2º O pessoal componente da Marinha Mercante, da Aviação Civil e das
empresas declaradas diretamente relacionadas com a segurança nacional, bem
como os demais cidadãos em condições de convocação ou mobilização para a
67

ativa, só serão considerados militares quando convocados ou mobilizados para o

serviço nas Forças Armadas.
236. Por fim, é necessário reportar a possibilidade de “designação para o serviço ativo”,
independente de convocação, a qual subordina-se aos seguintes ditames do Decreto 88.455/1983:
Art. 1° O militar da reserva remunerada das Forças Armadas, em tempo de paz e
independente de convocação, poderá ser designado para o serviço ativo, em
caráter transitório, quando se fizer necessário o seu aproveitamento.
(Redação dada pelo Decreto nº 95.601, de 1988)
I - se fizer necessário o aproveitamento de conhecimentos técnicos e
especializados do militar;
Il - não houver, no momento, no serviço ativo, militar habilitado a exercer a
função vaga existente na Organização Militar.
Parágrafo único - A designação, na forma deste artigo, só poderá ser efetuada
mediante aceitação voluntária do militar e se for julgado apto em inspeção de
saúde. (grifamos)
237. Assim, a hipótese descrita acima (designação de militar da reserva para o serviço ativo)
constituiria verdadeiro caso de “desaposentação” temporária legalmente previsto, eis que se sujeita à
“aceitação voluntária” do agente.
238. Concluímos que a “disponibilidade” arguida pela Seori/MD difere profundamente da
“disponibilidade” dos servidores estatutários e da “disponibilidade” do direito trabalhista celetista.
Nessas últimas searas, permanece o empregado subordinado a ordens para que desempenhe suas
funções (no caso do servidor público, desde que surja cargo vago para tanto); na hipótese dos
militares da reserva remunerada, as situações que ensejam a convocação restringem-se à
excepcionalidade de um conflito armado e a “exercícios, manobras e aperfeiçoamento de
conhecimentos militares” (art. 19, par. único, da Lei 4.375/1964).
239. Dessarte, a prosperar o ‘argumento V’, tampouco haveria possibilidade de aposentadoria
para policiais e bombeiros militares, pilotos da aviação civil e pessoal da marinha mercante, nem
para os “demais cidadãos em condições de convocação”. Portanto, o Parquet considera o
‘argumento V’ insuficiente para descartar a conclusão de que o sistema de proteção dos militares
pode configurar um regime previdenciário, a despeito das inegáveis especificidades da inatividade
militar.
240. O ‘argumento VI’ reporta que os militares na inatividade desfrutam das mesmas
prerrogativas e submetem-se aos mesmos deveres de seus colegas em atividade, ostentando vínculo
vitalício com a carreira. Trata-se, mais uma vez, de especificidades da inatividade militar, as quais,
no entanto, por si sós, não rechaçam o caráter previdenciário daquele regime. Obtemperamos, a outro
tempo, haver outros cargos públicos vitalícios que ostentam aquelas mesmas características
(preservação das prerrogativas, títulos e deveres). Vide, nesse sentido, o art. 16, par. único, do
Regimento Interno do STF; art. 29, §§ 1º e 2º, do Regimento Interno do STJ; o art. 10, par. único, do
Regimento Interno do TST; e o art. 10, caput, do Regimento Interno do Superior Tribunal Militar.
241. Caso acolhidas as razões da Seori/MD nesse ponto (peça 94, p. 8), tampouco haveria que
se falar em aposentadoria para as carreiras públicas vitalícias mencionadas acima. Logo, o
‘argumento VI’ não se presta a demonstrar que inexiste regime previdenciário militar.
242. O ‘argumento VII’ postula que “a idade de reforma dos militares é definida não por
critérios atuariais, mas por questões de fisiologia humana e por necessidades de progressão nas
patentes” (peça 97, p. 14). Sobre ele, três pontos demandam esclarecimento:
68

a) Os regimes previdenciários usualmente valem-se de métodos atuariais para estimar

o futuro número de beneficiários, as despesas vindouras etc., sendo a idade para inativação definida
no plano legislativo (previdência pública) ou contratual (previdência complementar);
b) “questões de fisiologia humana” encontram-se no substrato de todo regime
previdenciário público, concebidos que foram no fim do século XIX (sistema bismarckiano) para
proporcionar seguridade àqueles para quem, devido aos riscos de improdutividade econômica
decorrentes da idade avançada, incapacidade ou doença (i.e. “questões de fisiologia humana”),
torna-se desaconselhável ou inviável a continuidade laboral; e
c) as “necessidades de progressão nas patentes” somente condicionam a “idade de
reforma dos militares” por força das “questões de fisiologia humana” debatidas no tópico ‘b’ acima
(necessidade de quadro com vigor físico etc.).
243. Cabe, assim, rechaçar também o “argumento VII” como inábil ao convencimento de que
os EFM não poderiam constituir um regime previdenciário próprio.
244. Diferentemente das razões examinadas até o momento, o “argumento VIII” não contesta
que os EFM consistem em despesas de natureza previdenciária, contrapondo-se apenas a seu caráter
sistemático. Ponderamos, porém, que o caráter supostamente isolado dos benefícios aos militares
inativos, arguido pelo então titular da Serur (peça 97, p. 14), é contraditado por afirmação categórica
da Seori/MD (peça 94, p. 8):
O Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas é um conjunto
integrado de instrumentos legais e ações afirmativas permanentes e interativas,
que visam assegurar o amparo social aos militares das Forças Armadas e seus
dependentes, haja vista as peculiaridades da carreira militar, como forma de
compensar as limitações que lhes são impostas e o não usufruto de direitos e
garantias comuns aos demais cidadãos brasileiros, com o objetivo de possibilitar o
pleno exercício da carreira militar.
245. A natureza “integrada” desse sistema também foi ressaltada, mais recentemente, pela
inclusão do art. 50-A à Lei 6.880/1980: “O Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças
Armadas é o conjunto integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de
remuneração, pensão, saúde e assistência, nos termos desta Lei e das regulamentações específicas”.
De fato, sua conceituação como “sistema” já carreia a noção de tratar-se de regime estruturado.
246. O mesmo raciocínio é encontrado em nota técnica lavrada pela Marinha do Brasil e
avalizada pela Seori/MD: “o legislador, acertadamente, contemplou o militar com um sistema
diferente de direitos para mitigar os enormes prejuízos causados pela extensa gama de deveres
específicos que o mesmo desempenha” (peça 80, p. 79 - grifamos).
247. Aduzimos, por fim, que a suposta ausência de sistematicidade revela-se desimportante
para o atendimento à determinação do item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, alicerçada no art.
53, inciso II, da LRF, que não alude a “regime previdenciário”, e sim a “despesas previdenciárias”:
Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido demonstrativos relativos a:
(...)
II - receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;
248. Desse modo, ainda que concluíssemos que os EFM representam benefícios ‘isolados’, não
compondo um eixo de normas próprias que conferem sentido à relação jurídica do militar com o
Estado, ainda assim não restaria descartada a hipótese de que se tratar de despesas previdenciárias
(embora ‘isoladas’), corroborando a adequação do comando estampado no item 9.4.2 do Acórdão
69

249. Por fim, o “argumento IX” sustenta que a incidência da contribuição social a militares
inativos e pensionistas encontrar-se-ia pendente de julgamento pelo Supremo Tribunal Federal
(RE 596.701), indicando que aquela Corte tenderia a reconsiderar o posicionamento de que tais
contribuições seriam devidas.
250. Com as vênias de praxe, vislumbramos que o ponto apresenta dois senões:
1) baseia-se em interpretação do próprio Ministério da Defesa no sentido de que o
Supremo Tribunal Federal, “de forma imprópria, utilizou como paradigma o RE 435.210 Agr.” (peça
97, p. 15) – isto é, parte do pressuposto de que decisão vigente do STF contraria o Direito; e
2) mais relevantemente: ainda que eventualmente o STF decida não incidir contribuição
social sobre os benefícios de militares inativos e pensionistas, ainda assim a questão da natureza
daquelas despesas não estaria automática ou necessariamente resolvida (isto é, poderia haver
despesa com regime previdenciário sui generis sobre o qual não incidiria contribuição), a menos que
aquela Corte se pronunciasse explicitamente sobre o assunto (não o tendo feito até o momento).
251. Portanto, na falta de definição do STF acerca da natureza dos benefícios de inatividade
dos militares (e das pensões por eles instituídas), não assiste razão ao “argumento IX” sobre a
inviabilidade de se classificar os EFM como despesas previdenciárias.
252. Demonstrado que os autos não trazem argumentos capazes de infirmar a conclusão de que
o sistema securitário militar poderia constituir, em essência, um regime previdenciário, cabe
finalmente avaliar, de forma mais detida, o “argumento II”, qual seja, o de que os EFM
corresponderiam a “sistema de proteção social” (peça 94, p. 8) com “lógica (...) completamente
distante da lógica de equilíbrio financeiro e atuarial dos servidores públicos civis” (peça 97, p. 14),
diferenciando-se de um sistema previdenciário.
253. Adentrando o exame da natureza dos gastos com militares inativos, o Parquet acompanha
a observação do ex-secretário da Serur no sentido de que “não nos parece correto concluir, como fez
a Unidade Técnica, que as despesas com ‘inativos’ militares têm natureza previdenciária pela forma
como eram inseridas no orçamento até 2015 e no RREO” (peça 97, p. 16). Tampouco afigura-se
reveladora, para o deslinde da questão, a forma como aqueles dispêndios são atualmente registrados
na lei orçamentária. Em outros termos, os conceitos de Direito Financeiro revelam-se independentes
da prática da orçamentação, a qual pode e deve evoluir e adequar-se pari passu à teoria jurídico-
orçamentária.
254. Nesse quadrante, as informações reunidas no processo apontam para três
possibilidades/argumentos pretensamente excludentes entre si, segundo as quais os EFM
representariam:
i) “extensão dos encargos da União com pessoal” (peça 80, p. 9); ou
ii) despesas com assistência social, irmanadas com o “pagamento de benefícios para
famílias, idosos, deficientes, desempregados, ex-combatentes e outros” (peça 97, p. 20); ou
iii) despesas previdenciárias.
255. No tocante ao ‘argumento i’, não se divisa, na literatura especializada, o conceito de
“extensão dos encargos da União com pessoal”. Exsurge, nesse campo, a noção de ‘despesas com
pessoal’, bem assim ‘despesas com encargos sociais’ a elas relacionadas. Embora admita diversas
adjetivações – financeiro, especial, etc. –, o termo “encargos”, aludido pela Seori/MD, insere-se no
contexto da área de pessoal, impondo a conclusão de tratar-se de encargos sociais.
256. Ainda que se interprete a expressão “encargos da União com pessoal” como
representativa das despesas com pessoal e encargos sociais, duas questões subsistem:
70

a) persiste a ausência de definição, na doutrina e no ordenamento, para a referida

“extensão” dos encargos da União com pessoal; e
b) a classificação orçamentária aglutina, no ‘grupo de natureza de despesa’ denominado
‘Pessoal e Encargos Sociais’, a remuneração de subsídios, vencimentos, salários, soldos etc. dos
agentes públicos na ativa, além do pagamento de proventos, reforma etc. dos inativos, bem como
outros benefícios variados, pouco auxiliando a discriminação da natureza dos EFM.
257. A indicação da Seori/MD (peça 94, p. 8) de que os EFM consistiriam em “sistema de
proteção social” (peça 94, p. 8) também não é suficiente para delimitar a natureza dos benefícios
pagos, já que tanto a previdência quanto a assistência inserem-se no conceito de proteção social como
gênero, conforme se extrai de preleção de Castro e Lazzari (2017: 5):
Utilizando-nos do irretocável conceito fornecido por Celso Barroso Leite,
“proteção social, portanto, é o conjunto de medidas de caráter social destinadas a
atender certas necessidades individuais; mais especificamente, às necessidades
individuais que, não atendidas, repercutem sobre os demais indivíduos e, em
última análise, sobre a sociedade”.
258. Ao contrário do que se apregoa à peça 97, conceitualmente a previdência (ou seguro
social) distingue-se da assistência não pelo caráter contributivo, mas pela lógica subjacente a cada
ramo da seguridade social, conforme explanam, novamente, Castro e Lazzari (2017: 9):
A distinção entre os conceitos de Seguro Social e Assistência Social é bem
identificada por Augusto Venturi:
seguro e assistência, por suas naturezas técnicas completamente
diferentes, agem, em realidade, em dois planos completamente distintos. O
seguro social garante o direito a prestações reparadoras ao verificar-se o
evento previsto, antes que os danos possam determinar o estado de
indigência, de privação, da pessoa golpeada. A assistência intervém, não
de direito, mas segundo avaliação discricionária, somente quando, por
causa de eventos previstos ou não previstos, esteja já em ato um estado de
indigência, de privação, que ela tem o fim de combater.
259. A partir da lição doutrinária acima, nota-se imediatamente que o “argumento ii” não
descreve com propriedade a natureza dos EFM. É cediço que a assistência social corresponde ao
ramo da seguridade social que visa a conferir condições dignas de vida aos desamparados –
categoria a que, por certo, não pertencem os militares reformados ou na reserva remunerada.
260. Os benefícios pagos a militares inativos independem de um estado de necessidade
financeira, real ou presumido, o que constitui requisito da proteção assistencial. Se prestam, em
verdade, a substituir a contraprestação paga pelo trabalho desempenhado durante o período de
atividade, em virtude do regime jurídico especial a que se submetem os seus beneficiários,
independentemente da existência de eventuais outras fontes de renda.
261. Assim, a mera ausência de “compensação aproximadamente igual ao valor dos produtos e
serviços fornecidos, diretamente em contrapartida dos destinatários dos benefícios” (peça 97, p. 20)
não permite a comparação com os mecanismos de assistência.
262. Ante as insuperáveis limitações do “argumento ii”, o Ministério Público passa à análise
dos fundamentos jurídicos que embasam os institutos da reforma e da reserva remunerada, cotejando-
os com os de um regime previdenciário – assim definido por Castro e Lazzari (2017: 101):
Entende-se por regime previdenciário aquele que abarca, mediante normas
disciplinadoras da relação jurídica previdenciária, uma coletividade de indivíduos
que têm vinculação entre si em virtude da relação de trabalho ou categoria
profissional a que está submetida, garantindo a esta coletividade, no mínimo, os
71

benefícios essencialmente observados em todo sistema de seguro social –

aposentadoria e pensão por falecimento do segurado.
Alguma polêmica poderia advir do fato de não se considerar como benefício
essencial de um regime previdenciário aquele que proteja o indivíduo de
incapacidades temporárias para o trabalho. Contudo, se o tomador dos serviços
do trabalhador garante a este remuneração integral durante o afastamento por
motivo de saúde, não há necessidade de cobertura deste evento.
263. Nessa linha, nota-se que a Constituição, em vez de se ocupar diretamente da matéria,
remete o tratamento do tema a lei ordinária (art. 142, § 3º, inciso X). O atual locus regulamentar da
temática, a seu turno, consiste na Lei 6.880/1980, recepcionada pela Constituição da República e
ementada como o “Estatuto dos Militares”.
264. Assiste razão, nesse tocante, à SecexPrevidência (peça 139, p. 12), quando rechaça a
alegação de que “os benefícios de reserva remunerada, de reforma e as pensões delas decorrentes (...)
integram o ‘Regime Constitucional dos Militares das Forças Armadas’” (peça 97, p. 14). Cuidando-se
de assunto reservado ao legislador ordinário, torna-se desnecessária a abundante teoria
constitucional evocada na manifestação do então titular da Serur (peça 97, passim).
265. Acerta a unidade técnica, ainda, quando indica (peça 148, p. 7) que o § 9º-A do art. 201
da Constituição, bem assim os arts. 12, 24 e 26 da Emenda Constitucional 103/2019, estabelecem
íntima relação entre o seguro social militar e os demais sistemas (RPPS e RGPS), reforçando a
conclusão de que todos comungam de identidade previdenciária.
266. Nesse quadrante, o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/1980, art. 104) estipula que:
Art. 104. A passagem do militar à situação de inatividade por reforma será
efetuada de ofício.
(...)
Art. 106. A reforma será aplicada ao militar que:
I - atingir as seguintes idades-limite de permanência na reserva:
a) para oficial-general, 75 (setenta e cinco) anos;
b) para oficial superior, 72 (setenta e dois) anos;
c) para Capitão-Tenente, Capitão e oficial subalterno, 68 (sessenta e oito) anos; e
d) para praças, 68 (sessenta e oito) anos.
II – se de carreira, for julgado incapaz, definitivamente, para o serviço ativo das
Forças Armadas;
II-A. se temporário:
a) for julgado inválido;
b) for julgado incapaz, definitivamente, para o serviço ativo das Forças Armadas,
quando enquadrado no disposto nos incisos I e II do caput do art. 108 desta Lei;
III - estiver agregado por mais de 2 (dois) anos por ter sido julgado incapaz,
temporariamente, mediante homologação de Junta Superior de Saúde, ainda que
se trate de moléstia curável;
IV - for condenado à pena de reforma prevista no Código Penal Militar, por
sentença transitada em julgado;
V - sendo oficial, a tiver determinada em julgado do Superior Tribunal Militar,
efetuado em conseqüência de Conselho de Justificação a que foi submetido; e
72

VI - se Guarda-Marinha, Aspirante-a-Oficial ou praça com estabilidade

assegurada, for a ela indicado ao Comandante de Força Singular respectiva, em
julgamento de Conselho de Disciplina.
267. Em vista dos dispositivos acima, deduz-se que a reforma é benefício aplicado:
a) quando do atingimento de idade limite; ou
b) no caso de incapacidade para o serviço ativo; ou
c) como consequência de infrações penais ou disciplinares.
268. Quanto à reserva remunerada, o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/1980, art. 96) estipula
que:
Art. 96. A passagem do militar à situação de inatividade, mediante transferência
para a reserva remunerada, se efetua:
I - a pedido; e
II - ex officio.
269. Consoante o art. 97, caput, da citada Lei 6.880/1980, “A transferência para a reserva
remunerada, a pedido, será concedida, por meio de requerimento, ao militar de carreira que contar,
no mínimo, com 35 (trinta e cinco) anos de serviço (...)”.
270. Já a transferência ex officio para a reserva remunerada (art. 98 do mesmo Estatuto)
determina-se, alternativamente, pelo atingimento de idades-limite fixadas para cada posto; decurso de
determinado número de anos no posto de oficial; inclusão na quota compulsória ou não-habilitação
em quadro de acesso ou lista de escolha.
271. Reparamos que a inclusão de militares na quota compulsória, por sua vez, também
observa critérios etários, de tempo de serviço e de adesão voluntária, de acordo com o art. 101 do
Estatuto castrense:
Art . 101. Para a indicação dos oficiais que integrarão a quota compulsória, será
observado, sempre respeitada a conveniência da Administração Militar, o
seguinte:
I - (revogado)
II - em cada posto, a referida quota será composta pelos oficiais que:
a) contarem, no mínimo, o seguinte tempo de efetivo serviço:
1. 30 (trinta) anos, se oficial-general;
2. 28 (vinte e oito) anos, se Capitão de Mar e Guerra ou Coronel;
3. 25 (vinte e cinco) anos, se Capitão de Fragata ou Tenente-Coronel;
4. 20 (vinte) anos, se Capitão de Corveta ou Major;
b) possuírem interstício para promoção, quando for o caso;
c) estiverem compreendidos nos limites quantitativos de antiguidade que definem a
faixa daqueles que concorrem à composição dos Quadros de Acesso por
Antiguidade, Merecimento ou Escolha;
d) estiverem compreendidos nos limites quantitativos de antiguidade estabelecidos
para a organização dos referidos Quadros, ainda que não estejam concorrendo à
composição dos Quadros de Acesso por Escolha;
e) (revogada);
73

III - a seguinte ordem entre os oficiais que satisfizerem as condições previstas no

inciso II do caput deste artigo:
a) os de menor merecimento ou desempenho dentre aqueles que não revelarem
suficiente proficiência no exercício dos cargos que lhes forem cometidos, conceito
profissional ou conceito moral, conforme avaliação feita pelo órgão competente de
cada Força Armada, hipótese em que os indicados serão submetidos a processo
administrativo que lhes garanta os princípios do contraditório e da ampla defesa;
b) os requerentes de inclusão voluntária na quota compulsória, desde que contem
mais de 25 (vinte e cinco) anos de efetivo serviço, observada, em todos os casos, a
conveniência da Administração Militar;
c) os de mais idade e, no caso da mesma idade, os mais modernos.
§ 1º Aos oficiais excedentes, aos agregados e aos não numerados em decorrência
de lei especial, aplicam-se as disposições deste artigo, e os que forem relacionados
para a compulsória serão transferidos para a reserva juntamente com os demais
componentes da quota, não sendo computados, entretanto, no total das vagas
fixadas.
272. Outras hipóteses de transferência para a reserva remunerada, tratadas no art. 98 e incisos
da Lei 6.880/1980, consistem na diplomação em cargo eletivo e decurso de dois anos em afastamento
ou licenças.
273. Da leitura do Estatuto, torna-se claro que a reforma e a reserva remunerada consistem em
benefícios legais devidos àqueles que:
a) exerceram cargo militar durante período de tempo específico (e.g. transferência a
pedido; transferência motivada pela ocupação de determinados postos por lapso superior a
determinado parâmetro; inclusão voluntária na quota compulsória); e/ou
b) faltaram-lhe condições para progressão na carreira, segundo critérios objetivos,
aferíveis mediante a idade do militar, tempo de carreira, estado de saúde (v.g. art. 106, incisos II e III,
da Lei 6.880/1980) ou disponibilidade de postos superiores (e.g. não-habilitação para promoção); ou
c) incorreram em infrações (art. 106, incisos IV, V e VI, do Estatuto do Militar); ou
d) passaram a desempenhar outras atividades (e.g. cargo eletivo).
274. Os princípios subjacentes às quatro hipóteses acima diferem entre si, havendo como
premissas comuns: 1) o prévio exercício de cargo militar – isto é, não se concede os benefícios em tela
a quem nunca exerceu função militar; e 2) a cessação do exercício da atividade militar, pois, sendo
benefícios da inatividade, não são concedidos aos militares que ainda laborem nessa condição.
275. Somos de parecer, entretanto, que há homogeneidade no tocante aos pontos ‘a’ e ‘b’
acima, uma vez que ambas aquelas ‘modalidades’ de transferência fixam ou pressupõem delongado
interregno no cargo militar (art. 97 e art. 98, incisos II, III, IV, V, VIII e IX, do Estatuto dos Militares)
– e, assim, subentendem idade ‘avançada’ de seus beneficiários, segundo padrões militares definidos
pelo legislador.
276. Cientes da relatividade de conceitos como “delongado” e “idade avançada”, pontuamos
que – ao contrário das hipóteses tratadas nos pontos ‘c’ e ‘d’ –, o móvel para a inativação prevista
nos pontos ‘a’ e ‘b’ acima não opera em relação àqueles que ostentam pouco tempo de carreira, mas
tão somente aos militares que:
i) galgaram altos postos, permanecendo nas Forças Armadas por tempo bastante para
tanto (incisos II, III, IV, VIII, IX e X, do art. 98, da Lei 6.880/1980); ou
74

ii) permaneceram por longos prazos em seus postos (v.g. art. 101, inciso II, alínea ‘a’, do
Estatuto dos Militares); ou
iii) foram interceptados pelos “limites quantitativos de antiguidade” (art. 101, inciso II,
alínea ‘c’, da mesma lei - grifamos).
277. Concluímos, assim, haver diversas ‘modalidades’ de reforma (pontos ‘a’ e ‘b’ do
parágrafo 267) e de reserva remunerada consistentes em programas estatais de transferência de
renda que buscam estabilizar os rendimentos dos beneficiários ao longo do curso da vida, em
antevidência de contingências (acidentes, doenças, senilidade) que determinem a improdutividade
econômica – prevenindo, assim, que adentrem o estado de hipossuficiência. Verifica-se que a
descrição de tais programas coincide com a definição clássica de um sistema previdenciário,
conforme preleciona Grech (2015: 16):
State income-transfer programmes to elderly people can be traced back to the late
nineteenth century, first in Germany and Denmark (...) – in the German case: a
need for income stability over the life-course, and in the Danish case: a need to
alleviate poverty during old age. (...)
(...) Due to the substantial uncertainties faced by individuals, primary among them
guessing correctly their life expectancy and their resource needs during retirement,
and market failures, this consumption smoothing requires insurance, which has
tended to be organised centrally either by employers or the state.”
278. Presente em várias modalidades de transferência à inatividade (reforma: pontos ‘a’ e ‘b’
do parágrafo 267; e reserva remunerada), o caráter precipuamente estabilizador da previdência
social também é realçado por Fortes (2005: 66), amparada em lições de Juliana Presotto Pereira
Netto e Alfredo Ruprecht:
A Previdência Social, ao contrário [da Assistência Social], organiza-se como
técnica de proteção social que visa a atender ao trabalhador diante de sua
impossibilidade laborativa, isto é, “um complexo de instituições jurídicas que, de
forma obrigatória, com medidas diretas, indenizam uma contingência, eliminam
uma situação de necessidade ou evitam uma possível alteração na vida dos
indivíduos”.
279. Ao destinarem-se a substituir permanentemente os rendimentos antes auferidos durante o

período de atividade, as hipóteses descritas nos referidos pontos ‘a’ e ‘b’ amoldam-se, na essência
(isto é, malgrado a evidente diferença terminológica), ao conceito de aposentadoria apresentado por
Castro e Lazarri (2017: 703):
A aposentadoria é a prestação por excelência da Previdência Social, juntamente
com a pensão por morte. Ambas substituem, em caráter permanente (ou pelo
menos duradouro), os rendimentos do segurado, e asseguram sua subsistência,
assim como daqueles que dele dependem.
280. Mesmo considerada a estrutura piramidal da carreira (que determina a inatividade por
critérios etários), e independentemente da inexistência de contribuição respectiva, em última instância
se conclui que os EFM ora tratados visam ao resguardo dos membros das Forças Armadas contra os
riscos de inadequação para o ideal desempenho das atividades militares, máxime representados pela
idade avançada (fixada pelo legislador, sob prisma militar, para cada patente considerada) e pelo
acometimento de doenças e outras sinistralidades (acidentes).
75

281. Apesar de que os primeiros modelos de previdência social (modelos bismarckianos)

vinculavam-se à noção de “capitalização, ou seja, somente contribuíam os empregadores e os
próprios trabalhadores empregados, numa poupança compulsória” (Castro e Lazzari, 2017: 13 –
itálico no original), logo evoluiu a Previdência ao status universal descrito por Mauro Ribeiro Borges
(apud Castro e Lazzari, 2017: 14-15):
A segunda corrente se formou a partir do trabalho de [Lord] Beveridge, e, para
ela, a proteção social deve se dar, não somente ao trabalhador, mas também de
modo universal a todo cidadão, independentemente de qualquer contribuição
para o sistema. Segundo esta corrente, a responsabilidade do Estado é maior, com
o orçamento estatal financiando a proteção social dos cidadãos. (grifamos)
282. Consiste a contributividade, segundo já exposto nesta manifestação (parágrafos 223 e 224
deste parecer), em exigência traçada pelos arts. 40 e 201 para os dois regimes ali tratados (a saber,
RPPS e RGPS).
283. A alegação principal da Seori/MD (“argumento II”, sintetizado no parágrafo 207)
exsurge, assim, como “falso dilema”, porquanto conciliáveis as antinomias ali arguidas:
a) os EFM integram, de fato, um ‘sistema de proteção social’ – mais especificamente, um
regime previdenciário próprio, conforme art. 6º, inciso II, do Decreto 3.048/1999;
b) o ‘regime administrativo’ representado pelos EFM nada mais é do que outra
denominação para o regime previdenciário não-contributivo (sendo aquela primeira expressão usual
e historicamente empregada para referência ao antigo regime previdenciário dos servidores
públicos), por vezes também chamado “premial” (Magalhães Filho, 2010: 39).
284. Sob essa ótica, vislumbramos hipóteses de transferência para a inatividade do militar que
ensejam ‘benefícios programáveis’, enquanto outras hipóteses dão azo a ‘benefícios de risco’,
segundo classificação doutrinária encontrável, entre outros, em Nóbrega (2016: 47 - itálico no
original):
Os benefícios programáveis são aqueles nos quais há uma possibilidade de estimar
quando se realizarão. O mais conhecido benefício programável é a aposentadoria
por tempo de contribuição. Nesse caso, há como estimar o tempo restante para que
o indivíduo possa auferir o benefício. Tal preocupação é relevante porque a
aposentadoria é, de longe, o mais amplo e mais caro benefício previdenciário.
Os benefícios de risco, por sua vez, representam aqueles benefícios em que não se
tem certeza de que irão ocorrer e, se for o caso, quando ocorrerão. Trata-se dos
casos clássicos de aposentadoria por invalidez e pensão. São simplesmente
aleatórios, imprevisíveis. No entanto, para uma determinada amostra e utilizando-
se métodos atuariais adequados, pode-se estimar a probabilidade de virem a
ocorrer.
285. Já as “modalidades” de reserva remunerada previstas no art. 98, incisos XV e XVI, da Lei
6.880/1980, não se enquadram como “substituição da remuneração quando esta deixa de ser auferida
recebida por motivo involuntário” (idem, ibidem) – correspondendo, em grosseira comparação (i.e.
não havendo analogia jurídica), à figura da “exoneração para exercício de cargo inacumulável”.
Dessa forma, nas mencionadas hipóteses, o profissional poderá escolher entre a remuneração de seu
posto ou a do cargo ou emprego público civil temporário ou cargo eletivo (art. 98, § 4º, ‘a’, da lei
6.880/1980).
286. Por fim, notamos que as hipóteses de reserva fundamentadas no art. 98, incisos XII e XIII,
da Lei 6.880/1980 (respectivamente, licença para trato de interesse particular e licença para
76

tratamento da saúde de pessoa da família), também se distanciam do conceito de benefício

previdenciário. Consoante o art. 69, parágrafo único, do Estatuto dos Militares, a licença para lidar
com interesse particular “será sempre concedida com prejuízo da remuneração” (apesar de
inscrever-se entre as hipóteses de “reserva remunerada”). Nesse caso e no de inatividade decorrente
de afastamento para tratar pessoa da família, não se considera que o militar tenha reduzida sua
capacidade para o labor por idade, moléstia ou acidente – tendo-se apartado das atividades militares
por motivações outras, legalmente amparadas e temporárias.
287. Observa-se que a distinção entre os benefícios previdenciários e os trabalhistas (i.e.
licença para trato de interesse particular) exigem análise da natureza dessas prestações, ainda mais
diante da coincidência entre o ente empregador e o ente responsável pela instância previdenciária (no
caso, a União). No âmbito do setor privado, tal discrímen é facilitado, porquanto os encargos de
natureza trabalhista são arcados pelo empregador, cuidando o INSS das prestações previdenciárias.
288. Em síntese, não vislumbramos natureza previdenciária nas hipóteses de reserva
disciplinadas no art. 98, incisos XII, XIII, XV e XVI do Estatuto dos Militares.
289. Albergamos, assim, o entendimento esposado pela então 5ª Secex, em sua primeira
manifestação no processo de auditoria original (TC 015.529/2010-0, peça 4, p. 34), quando já
ponderava que:
7.2.4. No entanto, do fato de a Constituição ter dispensado tratamento diferenciado aos
militares federais, definindo que as regras para inatividade, dentre várias outras, fossem
firmadas em lei, não se pode concluir que a Carta Magna estabeleceu que os militares da
União não possuem regime próprio de previdência. Na verdade, outros dispositivos
constitucionais apontam para uma conclusão oposta.
7.2.5. O § 20 do art. 40 [da CR/1988), ao vedar a existência de mais de um regime próprio
de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma
unidade gestora do respectivo regime em cada ente estatal, explicitamente ressalva o
disposto no art. 142, § 3º, inciso X, que trata da lei que disciplina as regras para os
militares das Forças Armadas. Ou seja, o § 20 prevê a existência de outro regime próprio de
previdência social para os militares federais.
7.2.6. Tampouco deve a falta de menção na Constituição à contribuição dos militares das
Forças Armadas para aposentadoria ser usada para embasar a conclusão de que não há um
sistema previdenciário desses militares. A CF/88, em seu art. 142, § 3º, inciso X, determinou
que isso fosse definido em lei. Tanto é assim, que a contribuição para as pensões militares,
que não é mencionada na Constituição, foi instituída em lei. O fato de não haver
contribuição para a aposentadoria não é suficiente para se concluir que não se trata de
despesa previdenciária. O regime previdenciário pode ter regras peculiares, como foi o
caso do regime dos servidores federais civis antes da reforma previdenciária [de 1993], que,
apesar de possuir algumas características de regime administrativo, teve suas despesas
interpretadas como de natureza previdenciária.
290. Na mesma linha, acompanhamos as manifestações da SecexPrevidência no sentido de que:

81. Assim, o fato de não ser cobrada contribuição previdenciária dos militares das forças
armadas apenas caracteriza seu regime como uma previdência administrativa, na qual o
ônus dos benefícios concedidos recai totalmente sobre os cofres da União. (peça 126, p. 14)
96. Assim, diante dessas informações o chamado “sistema de proteção social dos militares
das Forças Armadas” deve ser interpretado como um regime previdenciário administrativo,
cujas despesas estão a cargo da União, mas que se reveste das regras de transparência de
regime próprio estipuladas na Lei de Responsabilidade Fiscal. (peça 139, p. 17)
77

291. A prevalecer o entendimento acima – é dizer, configurado o subconjunto de benefícios

securitários dos militares como regime previdenciário próprio –, reafirma-se a técnica atuarial não
apenas como adequada, mas como imprescindível à apuração do ‘custo previdenciário’, conforme
leciona Nóbrega (2016: 46):
Considerada toda essa base de informações (base normativa, cadastral e atuarial),
pode-se calcular então o custo previdenciário. Claro está que o que se persegue é
o chamado valor atual dos benefícios futuros [VABF] que demonstra o que o plano
previdenciário está “devendo” a seus integrantes naquele momento. No entanto,
tal VABF não pode ser encontrado simplesmente “trazendo” os valores futuros
para o presente com a utilização de hipóteses meramente financeiras. Não se trata
de um custo meramente financeiro, mas de um custo atuarial; logo, o que nos
interessa não é o valor atual financeiro, mas o valor atual atuarial. (itálico no
original)
292. Em conclusão, opina o Ministério Público de Contas da União que as hipóteses de reserva
remunerada dos arts. 97 e 98, incisos I a X, bem assim as de reforma previstas no art. 106, incisos I, II
e III, todos da Lei 6.880/1980, reúnem os característicos próprios de um sistema previdenciário,
configurando-se juridicamente como tal.
293. Essa conclusão advém do cotejo direto entre as características daquelas ‘modalidades’ de
inatividade militar e as características fundamentais descritas na teoria jusprevidenciária – e não da
comparação com os modelos do RGPS ou RPPS (e muito menos de analogia com esses modelos, já
que aqui não se prescreve aplicação de normas jurídicas de um modelo a outro).
294. O Parquet sublinha que as diferenças entre o regime previdenciário militar, o RGPS e o
RPPS (não somente as terminológicas, como também as relativas à contributividade e
sustentabilidade) revelam-se epifenomenais, ou seja, contingentes e não-determinantes da essência
daqueles institutos, comungando todos de idêntica natureza como técnica protetiva previdenciária.
Tal constatação alinha-se com o disposto no art. 6º, inciso II, do Decreto 3.048/1999 e justifica a
manutenção do comando veiculado no item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário.
295. As hipóteses de reserva previstas no art. 98, incisos XII, XIII, XV e XVI, bem como os
casos de reforma estampados nos arts. 106, incisos IV, V e VI, todos da Lei 6.8801980, não
apresentam natureza previdenciária – e, portanto, não integram sistema desse jaez, repelindo a
aplicação do determinado no item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário nesses casos.
V – Sobre os encaminhamentos pleiteados/propostos nas peças 80, 94, 97 e 146
296. Conforme exposto no histórico deste parecer, a pretensão recursal veiculada à peça 80
não foi conhecida pelo Tribunal. Por força de despacho do Ministro Relator (peça 104), as razões ali
contidas foram objeto de reapreciação, sendo sopesadas pela SecexPrevidência e, por ocasião do
parecer de peça 143, pelo Ministério Público de Contas da União, com conclusões essencialmente
convergantes.
297. A peça 146, de teor igualmente impugnatório (i.e. contemplando uma pretensão recursal),
ensejou a reabertura da discussão, malgrado a coisa julgada representada pelo Acórdão 2.314/2015
(peça 65). Já as peças 151-153, acostadas pela Secretaria-Geral do Ministério da Defesa, não
veiculam pedidos, limitando-se a registrar a posição daquele órgão quanto aos temas ora debatidos.
298. Resta-nos comentar, mesmo que brevemente, o encaminhamento pleiteado/proposto nos
documentos sujeitos à (re)avaliação.
78

Encaminhamento pleiteado à peça 80

299. A respeito do pretendido recurso da peça 80, recordamos que:
a) em juízo de prelibação, o Ministro Relator do recurso admitiu o apelo, reconhecendo o

efeito suspensivo ope legis (peça 84);
b) no mérito, seguindo o Voto do Relator (peça 99), o Plenário deliberou por não
conhecer do recurso (peça 98), remetendo a documentação ao Relator a quo para avaliação da
conveniência de se analisar a documentação em novo monitoramento;
c) o Ministro Relator ordenou o exame da documentação ainda neste processo (peça 104),
aduzindo o seguinte:
Adicionalmente, considerando que o Relator do recurso havia determinado inicialmente a
suspensão parcial dos efeitos do Acórdão nº 2314/2015-Plenário-TCU, bem como em
respeito aos princípios da confiança legítima e da segurança jurídica, estabeleço que a
contagem dos prazos definidos nos subitens 9.5, 9.6 e 9.7 do referido julgado deva ter início
a partir da notificação do Acórdão nº 2940/2016-Plenário-TCU.
300. Cotejando os prazos associados às determinações dos itens 9.5, 9.6 e 9.7 do Acórdão
2.314/2015-Plenário com as datas em que os órgãos responsáveis obtiveram ciência do Acórdão
2.940/2016-Plenário, formulamos o Quadro 3 abaixo:
Quadro 3 – Prazos para cumprimento dos itens 9.5, 9.6 e 9.7 do Acórdão 2.314/215-Plenário
Termo
Item Prazo fixado Data da ciência
final
180 dias para cumprimento Seori/MD: 2/1/2017¹ 1/7/2017
9.5 do item 9.5 do Acórdão
2.059/2012-Plenário STN: 28/12/2016² 26/6/2017
180 dias para cumprimento
do item 9.12 do Acórdão
9.6 2.059/2012-Plenário, então Seori/MD: 2/1/2017¹ 1/7/2017
convertido em
determinação
90 dias para apresentação
de “plano de ação com Seori/MD: 2/1/2017¹ 2/4/2017
9.7 vistas ao atendimento” dos
itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão STN: 28/12/2016² 28/3/2017
2.059/2012-Plenário
¹- Conforme AR de peça 112.
² - Conforme AR de peça 117.
301. Nota-se que o plano de ação demandado pelo item 9.7 do Acórdão 2.314/215-Plenário foi
protocolizado aos 15/3/2017 (peça 118) – tempestivamente, portanto, à luz do considerado no
parágrafo anterior. Quanto ao item 9.6 do mesmo acórdão, reparamos que os documentos voltados a
seu cumprimento (peças 123-124) datam, respectivamente, de 23/8/2017 e 5/9/2017. Por fim, sobre o
item 9.5 do acórdão monitorado, pronunciamo-nos sobre a necessidade de convertê-lo em
recomendação (seção IV, argumento ‘e.3’, parágrafos 185 a 193 deste parecer).
79

302. Ademais, muito embora a RFB (peças 86-87), o INSS (peça 88), a STN (peças 119-120) e
o Ministério da Defesa (peças 118 e 123-124) tenham apresentado elementos para comprovar o
atendimento das determinações a si dirigidas, e apesar de a SecexPrevidência já ter registrado
comentários sobre os elementos trazidos pela Seori/MD (instrução de peça 139), deixamos de nos
pronunciar nesta assentada sobre o conteúdo desses documentos, em vista de que:
I. conforme explanado na seção III desta manifestação, o escopo deste parecer encontra-
se delimitado pela rediscussão dos argumentos trazidos nas peças 80, 94, 97, 132 e 138; e
II. o Acórdão 2.314/2015-Plenário, confirmado pelo Acórdão 2.940/2016-Plenário,
determinou o arquivamento dos autos e autorizou a realização de novo monitoramento pela secretaria
da Casa (item 9.10), oportunidade em que os esforços de todas as unidades jurisdicionadas poderão
ser avaliados conjuntamente.
303. Encaminhamento sugerido ao cabo da peça 80 refere-se à reavaliação da diretiva
constante do item 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário, “no sentido de requerer planos de ação que
incluam apenas os órgãos diretamente envolvidos, excluindo o Ministério da Defesa daqueles planos
associados às determinações 9.1, 9.1.2.3, 9.4.2, 9.6 (...)” (peça 80, p. 14).
304. Neste ponto, rememoramos que a determinação em tela remete a “plano de ação com
vistas ao atendimento às deliberações a eles dirigidas” (grifamos), isto é, alude somente às
determinações endereçadas a cada órgão, respectivamente. Não pretendeu o TCU, assim, questionar
o Ministério da Defesa sobre o cumprimento de determinação formulada ao Ministério da
Previdência, RFB etc., cabendo tranquilizar aquela Pasta ao reafirmar que inexiste risco de o
Ministério da Defesa ser “incluído em eventuais planos de ação que extrapolam as suas competências
legais”
(peça 80, p. 13).
305. Um segundo encaminhamento pretende que “seja reconhecido que o comando previsto no
art. 4º, § 2º, inciso IV, da Lei de Responsabilidade Fiscal (...) não se aplica ao pagamento de militares
inativos uma vez que inexiste regime próprio de previdência” (peça 80, p. 14). Em que pese a
impossibilidade de subsumir os EFM entre os “regimes geral de previdência social e próprio dos
servidores públicos” (alínea ‘a’ do mencionado dispositivo), o Parquet opina pela inviabilidade de
acolhimento do entendimento pretendido, uma vez que os gastos em questão se amoldam
perfeitamente à alínea ‘b’ da norma discutida (“demais programas estatais de natureza atuarial”).
306. O terceiro encaminhamento diz respeito à reavaliação da “determinação do uso do
cálculo atuarial na estimativa das despesas orçamentárias com o pagamento de militares inativos e
com pensões especiais, considerando-se também a Nota Técnica nº 001/2015, da Diretoria de
Finanças da Marinha” (peça 80, p. 14).
307. Lê-se, na citada nota técnica (peça 80, p. 62-63), que:
2.3 Atendimento Parcial do Acórdão nº 2059/2012-TCU, pelo MD
Em que pese todas as dificuldades de ordem jurídica e técnica para a apresentação do
cálculo atuarial para os militares inativos e pensões de militares, o Ministério da Defesa,
juntamente com os Comandos Militares, concordaram, a partir de 2012, com a
apresentação da Projeção Atuarial para as pensões militares.
Essa concordância ocorreu pela maior similaridade do sistema de pagamento de pensões
com os regimes de previdência vigentes no país, dada a existência da contribuição de 7,5%
da remuneração pelos militares para o futuro benefício da pensionista.
Para isso, muitas adaptações foram feitas para possibilitar esse cálculo (...)
Destaca-se que, por todas as adaptações realizadas, o cálculo do valor presente das pensões
de militares apresentou erros que impossibilitaram a sua apresentação, de forma que
80

apenas a projeção atuarial desse sistema foi inclusa nos Projetos de Lei de Diretrizes
Orçamentárias (PLDO).
308. Do excerto acima, conclui-se que aquele órgão: 1) reporta a superação das dificuldades
na realização do cálculo atuarial (reconhecendo, pois, não haver impossibilidade); e 2) concorda com
a realização do cálculo para as pensões militares (para as quais há contribuição, conforme dispõe o
art. 3º-A, parágrafo único, da Lei 3.765/1960).
309. Quanto à possibilidade de se efetuar cálculo atuarial em relação aos pagamentos de
militares inativos, a questão já foi enfrentada anteriormente neste parecer.
310. O quarto encaminhamento solicita que “seja observado que o próprio Tribunal de Contas
da União, neste ano de 2015, por ocasião do Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do Governo
da República (...) diferentemente do exarado no Acórdão nº 2.314/2015-TCU-Plenário, proferiu a
seguinte recomendação” (peça 80, p. 14) para que a Casa Civil da Presidência da República e os
Ministérios da Defesa e da Fazenda realizassem estudo conjunto para avaliar as melhores práticas
internacionais de prestação de contas dos encargos com militares.
311. Contudo, não se pode concluir que as determinações reiteradas pelo Acórdão 2.314/2015-
Plenário foram implicitamente afastadas pela recomendação acima mencionada (extraída do Parecer
Prévio das Contas do Governo da República referentes ao exercício de 2014, aprovado, em verdade,
pelo Acórdão 2.461/2015), por não se vislumbrar incompatibilidade entre elas.
312. Não há qualquer incompatibilidade, e sim complementariedade, entre as determinações
em análise e a recomendação evocada pela Seori/MD. É dizer, nada obsta a que o Ministério da
Defesa efetue os cálculos atuariais exigidos pelo Acórdão 2.059/2012-Plenário e prossiga
pesquisando “melhores práticas internacionais de prestação de contas”, tal como preceituado pelo
Acórdão 2.461/2015-Plenário. Aliás, é exatamente a situação delineada nos autos, em que o órgão
demonstra ter buscado parâmetros para os cálculos junto ao Department of Defense - Office of the
Actuary norteamericano (peça 138, p. 9).
313. De mais a mais, notamos que, na mesma deliberação invocada como possivelmente
incompatível com as determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário, o Tribunal recomendou “ao
Ministério da Defesa que calcule o valor presente das projeções das pensões militares das Forças
Armadas” (item 5.3.1.1) e, adicionalmente, ao Ministério da Defesa e à Secretaria do Tesouro
Nacional, para que tomassem “as providências necessárias para o reconhecimento, a mensuração e a
evidenciação do passivo referente às pensões relativas aos militares das Forças Armadas (...)” (item
5.3.1.1). Ao invés de contrariar as determinações cujo cumprimento ora monitoramos, essas outras
diretivas as reforçam.
314. O quinto encaminhamento proposto à peça 80 (p. 15) foi formulado nos seguintes termos:
“seja (...) realizado um amplo debate entre o Tribunal de Contas da União e o Ministério da Defesa,
onde essa Douta Corte possa apresentar os fatores justificadores de seu entendimento sobre a questão
e ao Ministério da Defesa seja permitido também apresentar as dificuldades práticas e de
factibilidade legal”.
315. Ante a natureza precipuamente dialógica do processo em geral e do processo de controle
externo em particular, o Ministério Público conclui que o encaminhamento sugerido foi plenamente
observado. Como custos iuris, o Parquet de Contas sublinha que: 1) os processos de auditoria (TC
015.529/2010-0) e de monitoramento (TC 034.660/2014-3) proporcionaram amplo debate entre a
Seori/MD e a equipe técnica do TCU; 2) as deliberações do Tribunal encontram-se devidamente
fundamentadas; e 3) não faltaram ao Ministério da Defesa oportunidades para expor as dificuldades
práticas envolvidas no cumprimento das diretrizes do Acórdão 2.059/2012-Plenário.
81

316. O último encaminhamento propugnado pela Seori/MD no documento em epígrafe consiste

em “reformar (...) as determinações e recomendações contidas no Acórdão nº 2059/2012-TCU e no
Acórdão nº 2314/2015-TCU” (peça 80, p. 15). Conforme demonstrado na seção IV deste
pronunciamento, não há razão para reforma das diretivas exaradas no acórdão monitorado – tirante
os itens 9.3.2 e 9.18, quanto ao ajuste na fundamentação legal, e o item 9.5, que merece ser
transformado em recomendação, pelas razões despendidas nos parágrafos 185 a 193 deste parecer.

317. Em memorial, a Seori/MD solicita ao Secretário de Recursos que “aprecie os argumentos
acima, com o objetivo de consolidar a tese junto ao TCU, demonstrando aos Senhores Ministros dessa
Corte de Contas que são incongruentes as seguintes determinações contidas no Acórdão nº
2.314/2015-Plenário:
• Elaboração de projeções atuariais relativas às pensões previstas na Lei das Pensões
Militares;
• Desenvolvimento de tábua de vida específica para servidores públicos civis e militares
das Forças Armadas;
• Elaboração de avaliações atuariais dos compromissos financeiros da União com
militares ativos e inativos das Forças Armadas, bem como com os pensionistas;
• Publicação, no Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO) de um
demonstrativo específico das receitas e despesas referentes às receitas e despesas
previdenciárias associadas aos militares das Forças Armadas e seus dependentes; e
• Inclusão de projeção atuarial dos compromissos financeiros da União com os militares
das Forças Armadas e seus pensionistas nas publicações do Relatório Resumido de
Execução Orçamentária (RREO). (peça 94, p. 13 - ênfase suprimida).
318. Conforme demonstrado neste parecer, máxime em sua seção IV, a elaboração de
projeções atuariais relativas às pensões militares não apenas é plenamente factível, como o Ministério
da Defesa já concordou com sua elaboração, tendo apresentado iniciativas nesse sentido. Não há que
se falar, pois, em incongruência de determinações nesses sentidos.
319. De igual modo, a tábua de vida específica para militares das Forças Armadas já está
sendo desenvolvida pelo Ipea e IBGE conjuntamente, havendo notícia, inclusive, que o MPS estaria
recrutando especialista para empreender os referidos cálculos (peça 67, p. 3). Nesse passo,
improcedente o argumento de que a determinação para confecção da referida tábua seria
“incongruente”.
320. Diante de toda a exposição registrada neste parecer, concluímos que a “elaboração de
avaliações atuariais dos compromissos financeiros da União com militares ativos e inativos das
Forças Armadas, bem como com os pensionistas” é plenamente congruente, falecendo razão para que
o Ministério da Defesa se furte a produzi-las e divulgá-las.
321. A publicação, no Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), de um
demonstrativo específico das receitas e despesas previdenciárias pertinentes ao sistema de proteção
dos militares se coaduna com o disposto no art. 53, inciso II, da LRF e com a interpretação de que os
encargos financeiros da União com militares das Forças Armadas na inatividade destinam-se ao
pagamento de benefícios de cunho previdenciário.
322. O último encaminhamento proposto em memorial (peça 94, p. 13) diz respeito ao item 9.5
do Acórdão 2.059/2012-Plenário. Diferentemente do art. 53, inciso II, da LRF, o art. 53, § 1º, inciso
II, do mesmo diploma restringe o comando ali encartado aos regimes previdenciários geral (RGPS) e
82

próprio dos servidores (RPPS). Desse modo, conforme expusemos nos parágrafos 192 a 193 194 deste
parecer, a determinação do item 9.5 não pode subsistir enquanto tal, devendo consubstanciar-se em
recomendação, de acordo com a seção IV deste parecer (subseção Argumento ‘e’).
Encaminhamento proposto à peça 97

323. A manifestação de peça 97, p. 27-28, encerra-se com as seguintes proposições:
a) declarar insubsistentes os itens 9.5 e 9.6 do Acórdão 2.314/2015 – Plenário, bem como
retirar do seu item 9.7 a menção aos subitens 9.3.2, 9.4.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012 –
Plenário;
b) como decorrência dos arrastamentos lógico e teleológico, declarar insubsistentes os
subitens 9.3.2, 9.4.2, 9.5 e 9.11.1 do Acórdão 2.059/2012 – Plenário;
c) deixar de formular recomendações alternativas em decorrência daquela posta no
Acórdão 1.464/2015 – Plenário, consistente em recomendar “à Casa Civil da Presidência
da República e aos Ministérios da Defesa e da Fazenda que realizem estudo conjunto para
avaliar as melhores práticas internacionais de prestação de contas dos encargos com
militares inativos, incluindo no escopo do estudo a necessidade de registros contábeis ou
elaboração e divulgação de demonstrações específicas sobre a situação das despesas
futuras com os militares”, cujos resultados devem ser coerentes com a teleologia
constitucional do Regime dos Militares das Forças Armadas.
324. Os itens 9.5 do Acórdão 2.314/2015-Plenário reitera “as determinações proferidas nos
itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário” – de modo que, insubsistente o item 9.5 do acórdão
monitorado (pelas razões expostas nos parágrafos 192 a 193 deste parecer), cabe acolher
parcialmente o encaminhamento ali sugerido.
325. Na prática, o item 9.6 do Acórdão 2.314/2015-Plenário transmuta em determinação o item
9.12 do Acórdão 2.059/2012-Plenário. Conforme demonstrado neste parecer, não há motivo para
decretação da insubsistência daquela diretriz – faltando, igualmente, motivo para que se deixe de
convertê-la em comando cogente.
326. Quanto ao encaminhamento proposto no item ‘b’, por idênticas razões, cabe albergá-lo
em parte, unicamente em relação ao item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, que deve ser
convertido em recomendação, consoante se explana na seção IV desta peça (subseção Argumento ‘e’).
327. Por fim, em relação à sugestão de que deixe o Colegiado de “formular recomendações
alternativas em decorrência daquela posta no Acórdão 1.464/2015-Plenário”, importa esclarecer que
se trata da recomendação veiculada no Parecer Prévio sobre as Contas do Governo da República
referentes ao exercício de 2014, aprovado pelo Acórdão 2.461/2015, e já mencionada nos parágrafos
311 a 313 deste parecer, de modo que reputamos suficiente repisar os argumentos já lançados nos
parágrafos 192 a 193 acima para propor o seu não acatamento.

328. Os “Subsídios ao TC 034.660/2014-3”, à peça 146, culminam nos seguintes pedidos
formulados pela Secretaria-Geral do Ministério da Defesa: “recomende que a ação orçamentária das
despesas com pensões militares seja alterada da esfera da seguridade social para a fiscal no
Orçamento da União”; “deixe de recomendar ao MD que a publique [avaliação atuarial das pensões
de militares no PLDO]”; “Declare definitivamente a inexistência de um Regime Previdenciário dos
Militares”; e declare insubsistentes os subitens do Acórdão 2.059/2012-Plenário endereçados à
Seori/MD (peça 146, p. 16-17).
83

329. Vislumbra-se, de plano, que o conteúdo peticionado extrapola significativamente o escopo

do monitoramento em tela. Processualmente, os pedidos traduzem-se na pretensão de rediscutir a
matéria julgada pelo Acordão 2.314/2015-Plenário, função reservada aos recursos enumerados no
art. 277 do Regimento Interno do Tribunal. No mérito, contrariam o ordenamento jurídico, conforme
extensamente demonstrado neste parecer.
330. Em vista do exposto ao longo deste parecer, opinamos pelo indeferimento tanto da revisão
dos Acórdãos 2.059/2012-Plenário e 2.314/2015-Plenário, mantendo incólumes aquelas deliberações,
quanto dos pedidos extravagantes. Sublinhamos que o mecanismo para que os administradores
provoquem a entendimentos acerca de matérias da competência do TCU é a consulta (art. 1º, inciso
XVII, da Lei 8.443/1992 e arts. 264 e 265 do Regimento Interno).
VI – Sobre os novos estudos apresentados pelo GTI (peça 138)
331. Atendendo recomendação expedida no Parecer Prévio das Contas de Governo de 2015,
constituiu-se Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) a fim de elaborar metodologia para o
reconhecimento da provisão para pensões militares e para projeção das despesas futuras com
militares inativos das Forças Armadas. Sobre o produto final do referido GTI, pronunciou-se o TCU,
quando do Relatório sobre as Contas do Presidente da República de 2017 (TC 012.535/2018-4, peça
3, p. 256-259), pela insuficiência dos esforços ali envidados.
332. No âmbito destes autos, o mesmo trabalho final do GTI (peça 132) foi apresentado como
evidência do cumprimento das determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário. Em vista disso,
manifestou-se a SecexPrevidência no sentido de que as estimativas ali contidas já haviam sido
consideradas impróprias pelo Colegiado, já que não atuariais (vide parágrafo 58 deste parecer).
333. Posteriormente, a Seori/MD fez juntar versão aprimorada do trabalho desenvolvido pelo
GTI (peça 138), tendo então a SecexPrevidência apontado (peça 139, p. 20-23), em síntese, que o
novo estudo apresenta, como evolução relativamente ao anterior:
1) a adoção de índice inflacionário correspondente à meta de inflação divulgada pelo
Banco Central do Brasil (Bacen);
2) a estimativa de um índice de reposição salarial dos militares; e
3) o cálculo de um horizonte de projeção para a despesas ali estimadas.
334. Antes de comentar o segundo e o terceiro aspectos acima, a SecexPrevidência traça
considerações sobre o método de projeção empregado no estudo (peça 139, p. 20), ponderando que:
120. A projeção apresentada no Estudo em análise se aproxima de uma projeção com
população aberta caso sejam adotadas premissas demográficas que mantenham a
população estável durante os anos, mas, como demonstrado, não tem o condão de cumprir a
determinação do TCU. Considerando os argumentos apresentados e a referência
internacional trazida pelo próprio Ministério da Defesa, fica evidente que a projeção a ser
utilizada para o cálculo do valor presente do passivo da União com os militares em
inatividade é a projeção de grupo fechado.
335. A partir das explicações da unidade técnica, entende-se que os novos cálculos do GTI,
embora úteis para proporcionar estimativa geral da magnitude dos gastos (“general directional
magnitude”), não representam o valor presente do passivo (atuarial) do Estado em relação aos
militares correntemente em atividade.
336. No parecer de peça 143 (p. 64), concluímos que a técnica empregada à peça 138 distorce
o referido “passivo atuarial” e, ademais, incompatibiliza-se, para termos de comparação, com os
cálculos atuariais desenvolvidos em outras searas. Assim, havíamos nos alinhado à posição da
84

SecexPrevidência, no sentido de que cabe alertar a Seori/MD de que os cálculos apresentados, por
conta do método de projeção com “população aberta” ou “grupo aberto” – isto é, por estimar novos
entrantes na carreira militar –, provê a magnitude geral (general directional magnitude) daqueles
gastos, mas não o passivo atuarial (cuja estimativa consiste no objetivo das determinações do
Acórdão 2.059/2012-Plenário).
337. Quanto às premissas de reposição salarial (ponto ‘2’), consignou a unidade técnica (peça
139, p. 22-23) que:
135. (...) Nota-se que apesar de ser apresentado no Estudo que eles não tiveram reajuste
salarial no ano de 2010, o Anexo LXXXVII da Lei nº 11.784 de 2008 indica que houve
aumento salarial em janeiro ou julho daquele ano, dependendo se o militar estava na
carreira de oficial ou praça.
136. Além da falta desse aumento, não são apresentados argumentos que justifiquem a
análise ter sido realizada considerando apenas os últimos oito anos. Da mesma forma a
análise poderia ser feita a partir de 2008, por exemplo, ano de edição da Lei nº 11.784, de 2
de setembro de 2008, que reformulou diversas carreiras do Executivo e definiu novas
tabelas de vencimentos, inclusive para os militares.
338. Quanto ao item seguinte (horizonte de projeção), a SecexPrevidência critica a escolha do
período de 26,4 anos, representativo do tempo médio de permanência dos militares na inatividade,
para extensão do cálculo atuarial.
339. Afirma a SecexPrevidência que “esse não é o horizonte adotado para o cálculo do passivo
do DoD [Department of Defense – do Exército norteamericano] e nem deve ser aquele adotado para o
cálculo do passivo dos militares brasileiros” (peça 139, p. 22), porquanto “desde o momento do
ingresso do servidor na carreira militar a União já se comprometeu a lhe pagar seus proventos,
mesmo na inatividade, esse passivo deve ser reconhecido integralmente” (peça 139, p. 21).
340. Anotamos, adicionalmente, que no Relatório sobre as Contas do Governo da República de
2017 (TC 012.535/2018-4, peça 3, p. 258) o Tribunal assim se pronunciou quanto ao horizonte
temporal em apreço:
Quanto ao argumento de utilização de um período de somente vinte anos, justificado pela
vigência do Novo Regime Fiscal imposto pela Emenda Constitucional 95/2016, não há como
prosperar. A despesa com inativos militares tem caráter de despesa obrigatória, em
observância à Lei 6.880/1980 Estatuto dos Militares), e, como tal, deve ser garantido o
pagamento aos militares na inatividade, enquanto permanecerem nessa condição,
independentemente de período de tempo, haja vista terem preenchido as condições de
elegibilidade ao benefício, conforme previsão legal.
341. Nessa toada, havíamos opinado por que fosse determinado à Seori/MD que motivasse e
reconsiderasse os aspectos dos estudos por ela apresentados (peça 143, p. 65 e 72).
342. Todavia, por ocasião da análise de peça 148, a SecexPrevidência ponderou que, “(...)
considerando estar em curso auditoria sobre o tema “projeções atuariais dos regimes previdenciários
– TC 037.722/2019-0 – entende-se que este processo de monitoramento não seria o momento
adequado para expedir tais determinações” (peça 148, p. 13).
343. Considerando que o TC 037.722/2019-0, autuado posteriormente ao parecer de peça 143,
apresenta-se como o locus mais adequado para se aquilatar a suficiência dos estudos em apreço, e
tendo em mente que o item 9.10 do Acórdão 2.314/2015-Plenário determina “encerrar o presente
processo, por meio de seu apensamento definitivo ao TC 015.529/2010-0” (peça 65), manifestamo-nos
concordes com o posicionamento da unidade técnica.
85

VII – Considerações finais
344. De início, vale rememorar que o vertente processo de monitoramento deriva de trabalhos
fiscalizatórios iniciados em 2010, remontando a fiscalizações do Tribunal sobre as “receitas,
despesas, resultados contábeis e panoramas referentes à Previdência Social Brasileira” (TC
007.543/2010-7, peça 1, p. 14). A auditoria originária deste feito culminou com a prolação do
Acórdão 2.059/2012-Plenário, por meio do qual o Colegiado expediu determinações e recomendações
à Casa Civil da Presidência da República, ao então Ministério da Previdência Social, à Secretaria do
Tesouro Nacional e a diversos outros órgãos públicos.
345. Despontou, antes mesmo da prolação do referido acórdão, a irresignação da Secretaria de
Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori/MD) quanto à ideia da elaboração e
publicação de cálculos atuariais relativos aos encargos financeiros da União com militares na
inatividade e seus pensionistas (EFM). Ainda naqueles autos, a unidade jurisdicionada interpôs
recurso (TC 015.529/2010-0, peça 40), cujo pedido fora desprovido pelo Tribunal por meio do
Acórdão 2.468/2013-Plenário (o qual acolheu somente a pretensão da Secretaria do Tesouro
Nacional).
346. Autuado este monitoramento, a fim de avaliar o grau de observância às diretrizes do
Acórdão 2.059/2012-Plenário, apurou-se que “As dez deliberações não cumpridas ou não
implementadas estão relacionadas, principalmente, à divergência de entendimento, por parte do
Ministério da Defesa, acerca da classificação das despesas com militares inativos como
previdenciárias e a necessidade de dar publicidade ao impacto atuarial dessas despesas” (Relatório
do Acórdão 2.314/2015-Plenário, peça 67, p. 34).
347. Proferido o Acórdão 2.314/2015-Plenário, dando conta do descumprimento acima
narrado (peça 65), novamente se observa insurgência por parte da Seori/MD quanto aos comandos a
si endereçados (peças 80 e 94), sob os mesmos fundamentos do apelo denegado em sede da auditoria
originária – fulcrados, precipuamente, na interpretação de que os EFM não representariam regime
previdenciário próprio.
348. Nesse diapasão, a equipe da Secretaria de Recursos (Serur), secundada pelo diretor
daquela unidade (peças 95-96), indicaram a incognoscibilidade do apelo, sob o pálio do art. 278, § 1º,
do Regimento Interno do TCU. O então titular da Serur, a outro turno, manifestou-se pela reforma do
acórdão recorrido (peça 97).
349. Negado seguimento ao recurso (Acórdão 2.948/2016-Plenário - peça 98), os argumentos
da Seori/MD e do então titular da Serur foram submetidos à análise da SecexPrevidência. A unidade
técnica manifestou-se em três ocasiões (peças 126-128, 139-141 e 148-150), sendo que nesse
interstício advieram solicitações de pronunciamento deste Parquet (peça 130 e 147) e novos
elementos juntados pelo Ministério da Defesa (peças 132, 138, 146 e 151-153).
350. O presente pronunciamento enfocou os argumentos da Seori e da Secretaria-Geral/MD e
seus reflexos nos demais itens do Acórdão 2.059/2012-Plenário, ainda que destinados a outros órgãos
– ou seja, reexaminamos os itens 9.1.2.1, 9.2.1, 9.3.2, 9.4.2, 9.5, 9.11.1, 9.12 e 9.18 do Acórdão
2.059/2012-Plenário, e os itens 9.3 a 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário. Examinamos também se as
inovações legislativas apontadas pelo Ministério da Defesa (peça 143) impactariam os comandos
acima.
351. Coerentemente com as unânimes conclusões alcançadas no processo de auditoria original,
a SecexPrevidência finalmente externou a opinião técnica de que:
as petições constantes das peças 80 e 94 e as análises constantes das peças 95, 97, 132, 138
e 146 não se mostraram suficientes para alterar o conteúdo das deliberações do TCU nos
Acórdãos 2.059/2012-TCU-Plenário e 2.314/2015-TCU-Plenário, exceto quanto ao
86

embasamento legal dos itens 9.3.2 e 9.18 e ao tipo de deliberação do item 9.5 do Acórdão
2059/2012, além de pontuais ajustes de forma no item 9.5 do Acórdão 2.314/2014.
(peça 148, p. 14)
352. Preliminarmente, observamos que a argumentação consignada neste parecer,

conscientemente abstraiu o fato de que a solução do impasse se encontra estampada no art. 6º, inciso
II, do Decreto 3.048/1999, que indica haver um regime de previdência social militar:
TÍTULO I

353. Em nossa manifestação anterior (peça 143), tal como nesta assentada, propusemos o
agrupamento dos argumentos do Ministério da Defesa em cinco, segundo os quais as determinações
dirigidas à Seori/MD: a) comprometeriam a definição de “militar”; b) seriam impossíveis de serem
cumpridas; c) seriam inócuas ou contraproducentes; d) fundar-se-iam em pressuposto equivocado,
qual seja, a existência de um regime previdenciário próprio dos militares; e e) careceriam de base
legal. Mesmo os argumentos de peças 146 e 151-153, ofertados posteriormente ao pronunciamento
antecedente (peça 143), mostraram-se enquadráveis na sobredita categorização.
monitoradas. Exemplificando, a observação de que seria “incabível submeter os militares às mesmas
regras previdenciárias, de tempo de contribuição e idade, vigentes para os servidores públicos e para
os trabalhadores da iniciativa privada” (peça 94, p. 12), alusiva a hipótese nunca cogitada pelo TCU,
neste ou noutro processo.
355. Conforme ressalta a SecexPrevidência (peça 126, p. 8), “o TCU em momento algum exigiu
a aplicação dos modelos de avaliação próprios do RPPS. No entanto, a não aplicação de modelos
específicos, como do RGPS ou RPPS, não significa a não aplicação de qualquer modelo de
quantificação [atuarial dos gastos com militares na inatividade e seus pensionistas]”.
356. Corrobora tal assertiva o exposto no Voto condutor do Acórdão 289/2009-Plenário (Rel.
Min. Benjamin Zymler):
Os regimes previdenciários dos militares e dos civis são totalmente distintos, seja na forma
de cálculo dos proventos, nos requisitos para inativação (voluntária e compulsória) e até
mesmo no que tange à possibilidade de acumulação de proventos de inatividade com cargo
público antes do advento da EC n.º 20/1998, segundo jurisprudência do Supremo Tribunal
Federal (MS 25192/DF, MS 24448/DF MS 24952/DF, MS 24958/DF, MS 24997/DF e
MS 25090/DF)
357. Regressando ao cerne desta manifestação, relatamos que o raciocínio desenvolvido no
bojo deste parecer conduz às seguintes conclusões principais:
I. o atendimento aos comandos dirigidos à Seori/MD independe da natureza jurídica de
que se revestem os EFM (isto é, sejam eles despesas de caráter previdenciário ou não), uma vez que
cálculos atuariais se aplicam perfeitamente ao fenômeno em análise e são imprescindíveis para que se
conheça, com razoável acuidade, a futura evolução dos gastos com os militares na inatividade;
87


benefícios legais, previstos em Estatuto (Lei 6.880/1980), visando garantir aos militares transferidos
para a inatividade o direito a prestações que substituem permanentemente os rendimentos antes
auferidos durante o período de atividade, em antevidência de contingências (acidentes, doenças, idade
avançada) que determinem a improdutividade econômica. Trata-se, portanto, de um autêntico sistema
de previdência social próprio, com suas inegadas especificidades, conforme bem descrito no art. 6º,
inciso II, do Decreto 3.480/1999.
358. Desse modo, reiteramos a proposta de peça 143 e placitamos, no essencial, as conclusões
da SecexPrevidência (peças 139-141 e 148-150), diante das razões lançadas na seção IV deste
pronunciamento, as quais enfrentam pormenorizadamente os argumentos trazidos pelo Ministério da
Defesa e demonstram seu contrário, tendo em conta os conceitos e definições jurídico-previdenciárias
consagradas, evocadas em sustentação ao regramento existente (art. 6º, inciso II, do Decreto
3.048/1999).
359. Explicitando os ajustes ao Acórdão 2.314/2015-Plenário propugnados nesta peça, temos
que:
1) a exemplo da SecexPrevidência e da equipe da Serur, consideramos que a
fundamentação adequada para os itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenario deve repousar
sobre o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da LRF, e não sobre a alínea ‘a’ do mesmo dispositivo legal.
Isso porque os EFM, quer sejam considerados um regime previdenciário próprio, quer
não o sejam (negativa que se admite ad argumentadum tantum), invariavelmente distinguem-se dos
“regimes geral de previdência social e próprio dos servidores públicos” tratados no fundamento atual
de ambos os itens em questão.
Reconhecendo tal “impropriedade formal nos fundamentos legais específicos” (peça 95, p.
8), a unidade técnica propôs sua retificação (peça 148, p. 14, item I), medida que o Ministério Público
ora perfilha; e
2) quanto ao item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário (determina inclusão de cálculos
atuariais no Relatório Resumido da Execução Orçamentária - RREO), o Parquet observa que a
inserção determinada desborda do fundamento ali evocado, é dizer, da expressa dicção do art. 53, §
1º, inciso II, da LRF. O dispositivo, que cuida da composição do RREO, é indene de ambiguidade ao
delimitar o teor obrigatório do mencionado relatório como correspondente às “projeções atuariais
dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores públicos”, não abarcando, pois, a
previdência militar.
Com espeque nesse motivo – detalhadamente apresentado na seção IV (subseção
‘argumento ‘e’) deste parecer –, o Ministério Público de Contas, acompanhando a unidade técnica
(peça 148 p. 14, item II), opina pela conversão do item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário em
recomendação de mesmo teor.
360. Para comodidade, sintetizamos nossas conclusões sobre a “verificação da subsistência
dos comandos dessa última deliberação” (peça 104) e os pontos centrais dos argumentos
desenvolvidos neste parecer, resumindo-os no Quadro 4:

88

Item do
Acórdão Encaminhamento proposto pelo
2.059/2012- MP
Plemário
Há notícia de que a ‘tábua de vida’ a que se refere o item já está
9.1.2.1 Manter incólume o item.
sendo providenciada pelo IPEA em conjunto com o IBGE.
A determinação já foi considerada cumprida pelo item 9.1 do
Quer se reconheça os EFM como sistema previdenciário ou não, de
todo modo não se confundem com os “regimes geral de previdência
social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao
9.3.2 Trabalhador” (art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da LRF),
inequivocamente enquadrando-se como “demais fundos públicos e
programas estatais de natureza atuarial” (alínea ‘b’ do mesmo
dispositivo legal).
O art. 53, inciso II, da LRF, trata de “receitas e despesas
previdenciárias”. Em vista do que dispõe o art. 6º, inciso II, do
Decreto 3.408/1999 e das considerações inseridas na seção IV deste
9.4.2 Manter incólume o item. parecer (subseção “Item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário e a
necessidade de aclarar a natureza dos EFM”), os EFM reúnem
todas os elementos caracterizadores de regime previdenciário
próprio, assim se manifestando juridicamente.
Quer se considere os EFM como sistema previdenciário ou não, de
todo modo não se confundem com o RGPS ou o RPPS, de modo que
Transmudar o item em
9.5 a determinação desborda do preconizado pelo art. 53 da LRF,
recomendação.
cabendo reeditar a diretriz, desta feita no formato de
recomendação.
A expressão “alternativas de financiamento” reflete fielmente a
opção do constituinte derivado em: 1) excluir a inatividade do
regramento do art. 40 da Constituição; e 2) remeter a matéria à lei
ordinária (art. 142, inciso X, da Constituição).
A unidade jurisdicionada reconhece a possibilidade de efetuar as
9.12 Manter incólume o item. estimativas preconizadas (peça 80, p. 10) e inclusive já apresentou
cálculos nesse sentido (peças 123-124).
Quer se considere os EFM como sistema previdenciário ou não, de
todo modo não se confundem com os “regimes geral de previdência
social e próprio dos servidores públicos e do Fundo de Amparo ao
9.18 Trabalhador” (art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘a’, da LRF),
inequivocamente enquadrando-se como “demais fundos públicos e
programas estatais de natureza atuarial” (alínea ‘b’ do mesmo
dispositivo legal).
361. Anotamos, em tempo, que a SecexPrevidência esposa a intenção de não mais acompanhar
o cumprimento do item 9.11.1 do Acórdão 2.059/2012-Plenário nestes autos, sob o fundamento de
que:
88. Em outro processo que tratou do assunto, relativo ao Relatório Sistêmico, o Acórdão
3.414/2014-TCU-Plenário determinou à Casa Civil da Presidência da República que, no
prazo de doze meses, apresentasse plano de ação para atacar as fragilidades identificadas
nos Encargos Financeiros da União com os militares inativos e seus pensionistas, em
especial quanto à indefinição da classificação de características dos encargos com inativos
como previdenciárias ou administrativas e quanto ao déficit operacional e atuarial do
regime (item 9.1.3). O atendimento a essa determinação, que será monitorada em processo
específico, também contemplaria o atendimento da recomendação constante do item 9.11.1
do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário. Por esse motivo, embora a recomendação não tenha
sido atendida, mostra-se desnecessária a realização de novo monitoramento sobre esse item
no âmbito do presente processo. (peça 62, p. 18)
89

362. Embora o parágrafo acima tenha sido reproduzido no Relatório associado ao Acórdão
2.314/2015-Plenário (peça 67, p. 13), não houve proposta de encaminhamento nesse sentido, nem
dispositivo do acórdão espelhando tal deliberação.
363. O Ministério Público, nesta oportunidade, pondera que a redação do art. 6º, inciso II, do
Decreto 3.048/1999, transcrito mais acima, afasta qualquer indefinição que se possa insinuar sobre o
tema. Ademais, com as vênias de estilo, não vislumbramos contraposição entre “despesas
administrativas” e “despesas previdenciárias”, sendo suficientemente claro que aquela primeira
categoria é gênero a englobar a segunda.
364. Em terceiro lugar, segundo comentado no parágrafo 267 desta peça, a citada disjunção
consiste em ‘falso dilema’, porquanto o ‘regime administrativo’ representado pelos EFM nada mais é
do que outra denominação para o regime previdenciário não-contributivo (Castro e Lazzari, 2017:
30; Bollmann, 2005: 23) – sendo aquela primeira expressão usual e historicamente empregada para
referência ao antigo regime previdenciário dos servidores públicos, por vezes também chamado de
regime previdenciário “premial” (Magalhães Filho, 2010: 39).
365. Nesse quadrante, e considerando a extremada importância do tema para a correta
representação das contas públicas (risco de sub-representação de R$ 487 bilhões em vinte anos do
passivo da União, conforme TC 012.535/2018-4, peça 3, p. 259), opomo-nos a que se abdique do
monitoramento do item 9.11.1 em epígrafe em face de outras determinações com ele não
integralmente coincidentes. Opinamos, assim, por que o douto Colegiado determine à
SecexPrevidência que monitore todos os itens do Acórdão 2.059/2012-Plenário em novo processo a
ser autuado de imediato, transladando-se cópia das peças indicadas nos Quadros 1 e 2 deste
pronunciamento (elementos juntados pela STN, INSS etc.), observando: a) a autorização contida na
parte final do item 9.10 do Acórdão 2.314/2015-Plenário; 2) a orientação contida no despacho de
peça 104 acerca do efeito suspensivo conferido à peça 80 (Quadro 3 deste parecer); e 3) o comando
previsto no início do item 9.10 do Acórdão 2.314/2015-Plenário (encerrar o vertente processo
mediante apensamento definitivo ao TC 015.529/2010-0).
366. Por fim, alinhamo-nos à constatação do Ministro Relator do Acórdão 2.314/2015-Plenário
no sentido de que “as dez deliberações não cumpridas ou não implementadas estão relacionadas,
principalmente, à divergência de entendimento, por parte do Ministério da Defesa” (peça 67, p. 34),
opondo-nos à assertiva de que “não houve descumprimento de determinações do TCU, mas (...)
impossibilidade jurídica e científica de seu cumprimento” (peça 97, p. 26).
367. Nesse caso, opinamos por que a parte final do item 9.5 do Acórdão 2.314/2015-Plenário
(“alertando os gestores da Seori e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo
8.443/1992...”) seja reforçada mediante:
368. a) menção ao inciso IV do art. 58 como fundamento adicional da multa, em acréscimo
ao inciso VII já encartado na redação atual do item; e
369. b) acréscimo da advertência “independentemente de prévia audiência”, conforme teor
do art. 268, § 3º, do RI/TCU:
§ 3º A multa aplicada com fundamento nos incisos IV, V, VI, VII ou VIII prescinde de prévia
audiência dos responsáveis, desde que a possibilidade de sua aplicação conste da
comunicação do despacho ou da decisão descumprida ou do ofício de apresentação da
equipe de fiscalização.
370. A dispensa de prévia audiência para aplicação de penalidade associada ao
descumprimento de determinações do TCU encontra respaldo, ainda, no entendimento jurisprudencial
90

unânime do Tribunal (viz. Acórdãos 1.654/2019-Plenário, Rel. Min. Walton Alencar Rodrigues;
5.900/2019-1ª Câmara, Rel. Min. Weder de Oliveira; 1.617/2019-Plenário, Rel. Min. Marcos
Bemquerer; 5.002/2019-2ª Câmara, Rel. Min. Ana Arraes; 3.697/2019-2ª Câmara; 3.963/2019-1ª
Câmara, Rel. Min. Benjamin Zymler).
371. Por fim, notamos que os encaminhamentos pleiteados ao cabo do recurso não conhecido
(peça 80), analisados na seção V deste pronunciamento, refletem inquietações acerca do item 9.7 do
Acórdão 2.314/2015-Plenário, merecendo tais questões serem tratadas na próxima deliberação a ser
proferida neste feito. De igual modo, quanto aos novos estudos ofertados pela Seori/MD (peças 132 e
138), entendemos adequada a proposta da SecexPrevidência, no sentido de avaliá-las no âmbito da
“auditoria sobre o tema ‘projeções atuariais dos regimes previdenciários’ – TC 037.722/2019-0”
(peça 148, p. 13).
VIII – Proposta de encaminhamento do Ministério Público de Contas da União
372. Lastreado nas razões encartadas neste pronunciamento, o Parquet de Contas acompanha
a proposta de encaminhamento lavrada pela SecexPrevidência (peça 148, p. 14-15), opinando por que
o douto Colegiado delibere no seguinte sentido:
I. Alterar a parte final dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, de maneira que, onde atualmente
se lê: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, da Lei Complementar nº 101/2000;”, se
passe a ler: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “b”, da Lei Complementar nº 101/2000;”
(alteração em negrito);
II. Converter o item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário em recomendação de mesmo teor;
onde se lê:
“9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012 – Plenário, fixando prazo
de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os gestores da Seori e da STN que o não cumprimento das
medidas, sem motivo justificado, poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, inciso VII, da Lei
leia-se:
“9.5. reiterar a determinação proferida no item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, fixando prazo de 180
(cento e oitenta) dias para atendimento e alertando os gestores da Seori/MD e da STN que o não cumprimento das
medidas, sem motivo justificado, poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, incisos IV e VII, da Lei
8.443/1992, e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU, independentemente de prévia audiência,
conforme previsto no art. 268, § 3º, do Regimento Interno da Casa;” (acréscimos em negrito)
IV. Cientificar a Secretária-geral e Secretaria de Organização Institucional, ambas do Ministério da Defesa, de
que:
IV.a) os argumentos contidos nas petições de peças 80, 94 e 146, bem assim as análises constantes das peças 95,
97, 132, 138 e 151-153 dos autos, não justificam alteração das deliberações prolatadas nos Acórdãos 2.059/TCU-Plenário
e 2.314/2015-TCU-Plenário, exceto quanto aos efeitos declinados nos itens I e II acima; e
IV.b) a determinação inscrita no item 9.7 Acórdão 2.314/2015-Plenário refere-se a “plano de ação com vistas ao
atendimento às deliberações a eles dirigidas”, isto é, alude somente às determinações endereçadas a cada órgão,
respectivamente, inexistindo risco de que o Ministério da Defesa seja questionado sobre o cumprimento de diretrizes
formuladas exclusivamente ao Ministério da Previdência, INSS etc. – não havendo risco, pois, de inclusão do Ministério
da Defesa “em eventuais planos de ação que extrapolam as suas competências legais” (peça 80, p. 13);
IV.c) quanto aos cálculos produzidos no “Estudo acerca do horizonte de projeção das despesas com militares
inativos das Forças Armadas” (peça 138), por conta do método de projeção com “população aberta” ou “grupo aberto”
– isto é, por estimar novos entrantes na carreira militar –, provê a magnitude geral (general directional magnitude)
daqueles gastos, mas não o passivo atuarial (cuja estimativa consiste no objetivo das determinações do Acórdão
2.059/2012-Plenário);
V. Determinar à SecexPrevidência que:
91

V.a) apense os presentes autos ao TC 015.529/2010-0, em cumprimento ao item 9.10 do Acórdão 2.314/2015-
Plenário,
V.b) ato contínuo, instaure novo processo de monitoramento relativo a todos os itens do Acórdão 2.059/2012-
Plenário ainda não cumpridos (inclusive o item 9.11.1), mediante translado de cópia do referido aresto, das peças
mencionadas nos Quadros 1 e 2 deste parecer (manifestações da STN, INSS etc.), da peça 139 destes autos, deste parecer e
da deliberação que vier a ser proferida neste feito, acompanhada do Relatório e Voto que os precederem, observando a
orientação contida no despacho de peça 104 acerca do efeito suspensivo conferido à peça 80 (Quadro 3 deste parecer).
VI. encaminhar cópia integral desta decisão, bem como do relatório e voto que a acompanharem à Secretaria
Especial de Fazenda, à Secretaria Especial da Previdência e Trabalho, à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), à
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori),
ao Ministro da Defesa (MD), ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional
(PGFN), e à Casa Civil da Presidência da República;
Ministério Público, em 30 de Março de 2022.
RODRIGO MEDEIROS DE LIMA

Procurador
REFERÊNCIAS BIBLIOGRÁFICAS
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CORDEIRO FILHO, Antonio. Cálculo Atuarial Aplicado. Teoria e Aplicações. 2ª ed. São Paulo: ed.
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FORTES, Simone Barbisan. Previdência Social no Estado Democrático de Direito. Uma Visão à Luz
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Prefácio do Min. Augusto Sherman Cavalcanti. Belo Horizonte: ed. Fórum, 2016.
JULIÃO, Pedro Augusto Musa. Curso Básico de Direito Previdenciário. Rio de Janeiro: Revista
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92

MAGALHÃES FILHO, Inácio. Lições de Direito Previdenciário e Administrativo no Serviço Público.

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NÓBREGA, MARCOS. Sistemas Previdenciários: Aspectos Teóricos. In: Controle Externo dos
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Tribunais de Contas. LIMA, Luiz Henrique; SARQUIS, Alexandre Manir Figueiredo (Coords.).
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SETTE, André Luiz Menezes Azevedo. Direito Previdenciário Avançado. Belo Horizonte: ed.
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TORRES, Heleno Taveira. Direito Constitucional Financeiro. Teoria da Constituição Financeira. São
Paulo: ed. Revista dos Tribunais, 2014.
VIANNA, Cláudia Salles Vilela. Previdência Social – custeio e benefícios. São Paulo: ed. LTR, 2005.
***
93

VOTO
Inicialmente, informo relatar este processo nos termos do art. 152 do Regimento Interno
deste Tribunal, em sucessão ao Ministro José Múcio Monteiro.
2. Trata-se de monitoramento decorrente do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário (relator:
Ministro José Múcio Monteiro), parcialmente alterado, em grau de recurso, pelo Acórdão 2.468/2013-
TCU-Plenário (relatora: Ministra Ana Arraes), a versar sobre auditoria no sistema de previdência
pública, englobando o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), o Regime Próprio de Previdência
dos Servidores Públicos Civis da União (RPPS) e os Encargos Financeiros da União com os Militares
Inativos e seus Pensionistas (EFM), quando foram avaliados, entre outros aspectos, os déficits, as
fontes de financiamento e o equilíbrio atuarial dos diversos regimes.
3. Na presente assentada, analisam-se:
- os questionamentos do Ministério da Defesa (peça 80) apresentados em pedido de
reexame contra determinações expedidas no Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário (relator: Ministro José
Múcio Monteiro), proferido no curso do presente monitoramento;
- o estudo sobre projeção do passivo atuarial dos militares (peça 138), encaminhado pelo
Ministério da Defesa em resposta à recomendação posta no Acórdão 1.322/2018-TCU-Plenário
(Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2017, relator: Ministro Vital do Rêgo).
4. Quanto ao primeiro ponto de análise, cumpre anotar que, embora o recurso não tenha sido
conhecido, mediante o Acórdão 2.940/2016-TCU-Plenário (relator: Ministro Vital do Rêgo), os
argumentos nele ofertados foram encaminhados ao relator a quo, à época, o Ministro José Múcio
Monteiro, para apreciação no curso normal deste processo (item 9.2 do Ac. 2.940/2016-P).
5. Seguem-se os comandos alvejados pelo Ministério da Defesa, dirigidos à Secretaria de
Organização Institucional do Ministério da Defesa (Seori/MD) e à Secretaria do Tesouro Nacional
(STN), verbis:
9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2059/2012-
TCU-Plenário, fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e alertando
os gestores da Seori e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo
8.443/1992, e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU; (Ac.
2.314/2015-P)
- Itens referidos do Ac. 2.059/2012-P:
(Seori/MD) que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias: (...)
9.3.2 inclua, nas avaliações atuariais dos compromissos financeiros da União com
militares das Forças Armadas e seus dependentes, coluna específica de resultado atuarial
que contemple também as despesas com aposentados militares, ou seja, que, além do
resultado atuarial cotejando apenas contribuições e gastos com pensões militares, insira
outra coluna que calcule a diferença entre contribuição para pensões e o total de gastos
com inativos (militares da reserva remunerada e reformados) e pensionistas, tendo em
vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, da Lei Complementar nº
101/2000;
(Seori/MD) e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) que,
no prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias, incluam a projeção atuarial dos
compromissos financeiros da União com os militares das Forças Armadas e seus
1

pensionistas nas publicações do Relatório Resumido de Execução Orçamentária

(RREO), referentes ao último bimestre do ano, tendo em vista o que estabelece o art. 53, §
1º, inciso II, da Lei Complementar nº 101/2000; (grifei).
6. Em que pese a larga extensão das discussões travadas na presente fase processual, o núcleo
do questionamento trazido pelo Ministério da Defesa pode ser resumido na sua alegação de que os
proventos pagos aos militares inativos e respectivos pensionistas não são classificados legalmente
como benefícios previdenciários, e que, por isso, não estariam sujeitos aos cálculos e projeções
atuariais impostos nas determinações assinaladas. Este é o cerne da matéria em estudo.
7. Antes de prosseguir, importa dizer que a necessidade de aperfeiçoar o controle das
despesas com inativos e pensionistas das Forças Armadas é tema antigo e iterativo na atuação desta
Corte de Contas.
8. Isso é ilustrado, por exemplo, no Acórdão 1.465/2003-Plenário (relator: Ministro Ubiratan
Aguiar), quando – há quase dezoito anos – este Tribunal expediu duas determinações pertinentes ao
tema:
- ao então Ministério da Previdência Social para que desenvolvesse “tábua de vida
específica para servidores públicos civis e militares da União, em conjunto com o Instituto
de Pesquisas Econômicas Aplicadas - IPEA e com a Fundação Instituto Brasileiro de
Geografia e Estatística – IBGE” (subitem 9.1.1 do Ac. 1.465/2003-TCU-P);
- ao Ministério da Defesa para que realizasse “auditoria dos dados constantes do seu Banco
de Informações Estratégicas e Gerenciais, com vistas a promover a correção daqueles
identificados como inconsistentes no cálculo atuarial de que trata o art. 4º, §2º, inciso IV,
a, da Lei Complementar nº 101/00 (...)” (subitem 9.4 do Ac. 1.465/2003-TCU-P).
9. O assunto também foi objeto de achados e recomendações em relatórios e pareceres deste
Tribunal sobre as Contas do Presidente da República em exercícios passados, como ocorreu nas
contas relativas aos anos de 2013 (Acórdão 1.338/2014-TCU-Plenário, relator Ministro Raimundo
Carreiro), 2014 (Acórdão 1.464/2015-TCU-Plenário, relator Ministro Augusto Nardes), 2015
(Acórdão 2.523/2016-TCU-Plenário, relator Ministro José Múcio Monteiro), 2016 (Acórdão
1.320/2017-TCU-Plenário, relator Ministro Bruno Dantas) e 2017 (Acórdão 1.322/2018-TCU-
Plenário, relator Ministro Vital do Rêgo).
10. Em todos esses acórdãos, o Tribunal expediu recomendações tendentes a aprimorar o
controle, o planejamento e a transparência da gestão das despesas com proventos de militares inativos
e seus pensionistas, incluindo o enfoque atuarial.
11. No Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República do exercício de 2017, este
Tribunal consignou o seguinte achado e respectiva ressalva (Acórdão 1.322/2018-TCU-Plenário,
relator: Ministro Vital do Rêgo):
- achado relativo à auditoria no Balanço Geral da União de 2017 (BGU 2017): ausência de
registro de encargos financeiros futuros com militares inativos, provocando “subavaliação, de pelo
menos R$ 487 bilhões, no passivo da União”, com base em projeção de vinte anos; tal informação fora
indicada apenas em nota explicativa no BGU (item 365 do parecer do MPTCU e item 58 da instrução
de mérito, vide Relatório);
- recomendação: para aumento do horizonte temporal, de 20 para 75 anos, nas projeções
atuariais das despesas com inativos e pensionistas militares:
1.20 À Casa Civil da Presidência da República e ao Ministério da Defesa que, com
vistas a garantir a transparência e a necessária previsibilidade de gastos, façam
constar das notas explicativas do Balanço Geral da União projeções de despesas
orçamentárias com os militares inativos, anualmente, para os próximos 75 anos,
2

considerando critérios de cálculo relacionados a regras de elegibilidade, hipóteses

financeiras e econômicas, salvo se, no prazo máximo de 180 dias, seja finalizado
estudo, com a participação de representantes do Ministério da Defesa, do Ministério
do Planejamento, Desenvolvimento, e Gestão, Ministério da Fazenda e Casa Civil,
que apresente, com base em critério técnicos e considerando as especificidades da
carreira militar, horizonte de projeção mais adequado para o cálculo de encargos
futuros com os militares inativos, mantidos, entre outros, os critérios de cálculo
aqui relacionados (seção 5.3.3.1); (subitem 1.20 das recomendações do Ac.
1.322/2018-TCU-P;grifei).
12. Foi essa recomendação que deu ensejo ao estudo conjunto do Ministério da Fazenda e do
Ministério Defesa (peça 138) cujos resultados são incluídos na instrução que integra o Relatório.
13. Convém esclarecer que, nos pareceres prévios sobre as Contas do Presidente da República
relativas aos exercícios de 2018 (Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário, relatora: Ministra Ana Arraes) e
2019 (Acórdão 1.437/2020-TCU-Plenário, Relator: Ministro Bruno Dantas) não foram expedidas
novas recomendações sobre o tema, embora as análises consignadas nos respectivos relatórios ainda
apontem deficiências em projeções atuariais do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças
Armadas (Subitem 5.3.1.11 do Relatório sobre as Contas do PR de 2018; Subitem 5.2.4.4, p. 340-342 e
474, do Relatório sobre a Contas do PR de 2019).
14. No Acórdão 1.331/2019-TCU-Plenário (Relatório e Parecer Prévio sobre as Contas do PR
de 2019; relatora: Ministra Ana Arraes), a matéria em questão foi novamente enfrentada e, conquanto
não tenha ensejado recomendações, motivou determinação para que o tema fosse analisado nos
presentes autos, mais precisamente sobre a natureza da despesa com encargos financeiros dos militares
das Forças Armadas (p. 422 do respectivo relatório):
9.2. determinar à SecexPrevidência que avalie, no âmbito do TC 034.660/2014-3,
de relatoria do ministro Raimundo Carreiro, o disposto na seção 5.3.1.11
[“Deficiência na projeção e ausência de política de registros contábeis dos encargos
financeiros futuros com militares inativos”] do Relatório das Contas de Governo
2018. (Acórdão 1.331/2019-TCU-P; relatora: Ministra Ana Arraes).
15. Conforme visto no Relatório, o escopo das análises empreendidas pela SecexPrevidência
nos presentes autos abarca a questão assinalada.
16. Vê-se, portanto, que a matéria versada nos presentes autos tem recebido redobrada atenção
desta Corte de Contas nos últimos anos, inclusive com reflexos nos relatórios e pareceres prévios sobre
as Contas do Presidente da República, máxime quanto à necessidade de aprimorar a gestão dos
encargos financeiros da União com militares inativos e seus pensionistas, à luz dos princípios
republicanos do planejamento orçamentário, da transparência e da responsabilidade fiscal na gestão
dos dispêndios públicos.
17. Anotados esses apontamentos introdutórios, passo às questões que motivam a presente
deliberação, aqui reprisadas:
- análise do estudo conjunto do Ministério da Fazenda e do Ministério da Defesa sobre a
projeção do passivo atuarial dos militares (peça 138), apresentado em resposta à recomendação posta
no Acórdão 1.322/2018-TCU-Plenário (Contas do PR de 2017, relator Ministro Vital do Rêgo, item
1.20, retrodescrito);
- análise dos que questionamentos trazidos pelo Ministério da Defesa acerca da
plausibilidade jurídica das determinações fincadas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2.059/2012-TCU-
Plenário, reiteradas na deliberação que orienta o presente monitoramento, o Acórdão 2.314/2015-TCU-
Plenário.

18. Conforme visto no Relatório, a Secretaria de Organização Institucional do Ministério da

Defesa (Seori/MD) insurge-se contra a necessidade de elaboração e publicação de cálculos atuariais
relativos aos encargos financeiros da União com militares na inatividade e seus pensionistas. A
controvérsia suscitada pelo Ministério da Defesa gira em torno da classificação das despesas com
militares inativos como previdenciárias e a necessidade de dar publicidade ao impacto atuarial dessas
despesas” (vide Relatório do Acórdão 2.314/2015-Plenário, peça 67, p. 34).
19. Entre os argumentos trazidos pelo Ministério da Defesa, destaca-se o advento da Emenda
Constitucional 103/2019 e da Lei 13.954/2019, em relação às quais, a Pasta Ministerial apresenta as
assertivas assim resumidas:
- a nova redação do § 20 do art. 40 da Constituição Federal, dada pela EC 103/2019 – que
veda a existência de mais de um regime próprio de previdência social –, teria extinguido a
possibilidade de regime previdenciário para os militares, pois excluiu a ressalva ao art. 142, § 3º,
inciso X, que trata das “condições de transferência do militar para a inatividade” e respectivos direitos,
entre outras disposições [texto anterior: “§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio
de previdência social para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora
do respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X”]; a mencionada
ressalva – extinta com a EC 103/2019 – trazia o significado jurídico-constitucional de que poderia
haver um “segundo” regime próprio de previdência social: o dos militares;
- a Lei 13.954/2019 e o Relatório produzido pela Comissão Especial da Câmara dos
Deputados definiram que o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Amadas (SPSMFA)
(militares inativos e pensões de militares) não é um regime previdenciário, o que seria corroborado
pelos seguintes dispositivos dessa lei:
Art. 50. São direitos dos militares: (...)
I-A. - a proteção social, nos termos do art. 50-A desta Lei; (...)
Art. 50-A. O Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas é o
conjunto integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de
remuneração, pensão, saúde e assistência, nos termos desta Lei e das regulamentações
específicas. [...]
Art. 53-A. A remuneração dos militares ativos e inativos é encargo financeiro do
Tesouro Nacional. (...)
extraviado e será paga conforme o disposto em legislação específica. (...)
§ 2°-A. As pensões militares são custeadas com recursos provenientes da contribuição
dos militares das Forças Armadas, de seus pensionistas e do Tesouro Nacional.
20. A SecexPrevidência e o Ministério Público de Contas, em pareceres convergentes, refutam
a tese do Ministério da Defesa. Segundo os pareceres de instrução, o sistema de custeio dos proventos
dos inativos e dos pensionistas no âmbito das Forças Armadas, mesmo com as modificações
constitucional e legislativa assinaladas, manteve as características de um sistema previdenciário
administrativo.
21. Em vista disso, a unidade técnica e o Parquet especializado propõem a manutenção da tese
central que motivou as determinações questionadas – pela sujeição do SPSMFA às regras de controle
atuarial aplicáveis aos sistemas previdenciários –, acolhendo apenas em parte os pedidos formulados
pelo Ministério da Defesa, no sentido de converter em recomendação a determinação contida no item
9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, ajustar a fundamentação legal dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão
2.059/2012-Plenário, esclarecer o sentido do item 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário, reforçar alertas

à Pasta Ministerial quanto à necessidade de atendimento aos comandos expedidos pelo Tribunal, sob
pena de responsabilidade, e expedir esclarecimentos sobre o tema, verbis:
I. Alterar a parte final dos itens 9.3.2 e 9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, de
maneira que, onde atualmente se lê: “...tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º,
inciso IV, alínea “a”, da Lei Complementar nº 101/2000;”, se passe a ler: “...tendo em
vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “b”, da Lei Complementar nº
101/2000;” (alteração em negrito);
teor;
onde se lê:
“9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão
2.059/2012 – Plenário, fixando prazo de 180 (cento e oitenta) dias para atendimento e
alertando os gestores da Seori e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo
leia-se:
“9.5. reiterar a determinação proferida no item 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-
gestores da Seori/MD e da STN que o não cumprimento das medidas, sem motivo
justificado, poderá ensejar sua responsabilização, nos termos do art. 58, incisos IV e VII,
da Lei 8.443/1992, e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU,
independentemente de prévia audiência, conforme previsto no art. 268, § 3º, do
Regimento Interno da Casa;” (acréscimos em negrito)
IV. Cientificar o Ministério da Defesa de que:
IV.a) os argumentos contidos nas petições apresentadas em 20/10/2015 e
17/5/2016 (peças 80 e 94), bem assim as análises constantes das peças 95, 97, 132 e 138
dos autos, não justificam alteração das deliberações prolatadas nos Acórdãos 2.059/2012-
TCU-Plenário e 2.314/2015-TCU-Plenário, exceto quanto aos efeitos declinados nos itens
I e II acima; e
IV.b) a determinação inscrita no item 9.7 Acórdão 2.314/2015-Plenário refere-
se a “plano de ação com vistas ao atendimento às deliberações a eles dirigidas”, isto é,
alude somente às determinações endereçadas a cada órgão, respectivamente, inexistindo
risco de que o Ministério da Defesa seja questionado sobre o cumprimento de diretrizes
formuladas exclusivamente ao Ministério da Previdência, INSS etc. – não havendo risco,
pois, de inclusão do Ministério da Defesa “em eventuais planos de ação que extrapolam
as suas competências legais” (peça 80, p. 13);
IV.c) quanto aos cálculos produzidos no “Estudo acerca do horizonte de
projeção das despesas com militares inativos das Forças Armadas” (peça 138), por conta
do método de projeção com “população aberta” ou “grupo aberto” – isto é, por estimar
novos entrantes na carreira militar –, provê a magnitude geral (general directional
magnitude) daqueles gastos, mas não o passivo atuarial (cuja estimativa consiste no
objetivo das determinações do Acórdão 2.059/2012-Plenário);
V. encaminhar cópia integral desta decisão, bem como do relatório e voto que a
acompanharem, à Secretaria Especial de Fazenda, à Secretaria Especial da Previdência e
Trabalho, à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), à Secretaria da Receita Federal do
5

Brasil (RFB), ao Ministro da Defesa (MD), ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS),
à Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), e à Casa Civil da Presidência da
República;
VI. Encerrar o presente processo, por meio de seu apensamento definitivo ao TC
015.529/2010-0, sem prejuízo de autorizar a SecexPrevidência a realizar, oportunamente,
novo monitoramento relativo a todos os itens ainda não cumpridos do Acórdão
2059/2012-TCU-Plenário, inclusive o item 9.11.1.
22. Assentado esse resumo introdutório, passo à análise de mérito.
23. Com as vênias de estilo, divirjo dos pareceres, por considerar que as novas regras
inauguradas pela Emenda Constitucional 103/2019 e da Lei 13.954/2019, supervenientes às
determinações enfocadas nos presentes autos, impuseram novos contornos à matéria, tanto na
dimensão constitucional quanto no plano legal.
24. Meu entendimento sobre o tema foi externado na discussão do TC 034.006/2020-6, quando
proferido o Acórdão 1.496/2021-TCU-Plenário (relator: Ministro Bruno Dantas), e na emissão do
Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República do exercício de 2020, relatadas pelo
Ministro Walton Alencar Rodrigues, aprovado mediante o Acórdão 1.515/2021-TCU-Plenário, ocasião
em que apresentei declaração de voto cujos fundamentos reafirmo, nesta assentada, como razões de
decidir nos presentes autos, verbis:
4. É bem sabido que esta Corte de Contas, há quase duas décadas, vem empenhando esforços
de aperfeiçoamento da gestão previdenciária no âmbito federal, principalmente no que tange às
dimensões de controle, planejamento, transparência e responsabilidade fiscal, com destaque
para os enfoques atuarial e de contabilidade pública.
5. Desnecessário citar, aqui, as dezenas de acórdãos já expedidos com determinações e
recomendações para o alcance desse mister, sendo justo dizer que, nesse longo interregno,
foram obtidos grandes avanços com a colaboração do Governo Federal, nas gestões de vários
Presidentes da República.
6. Em tempos recentes, esse esforço conjunto das instâncias governamentais, especialmente
dos Poderes Legislativo e Executivo, ensejou diversos ajustes em nosso arcabouço
constitucional e legislativo previdenciário, com destaque para a promulgação da Emenda
Constitucional 103/2019, a mais recente e ousada Reforma da Previdência.
7. Nesse contexto, identifico, porém, que o tradicional enfoque previdenciário dado por este
Tribunal às despesas de custeio dos inativos e pensionistas militares das Forças Armadas
passou por importante modificação no exercício de 2019, tanto no plano constitucional
quanto legal.
8. Refiro-me às inovações trazidas pela precitada Emenda Constitucional 103/2019 e pela
Lei 13.954/2019, convergentes no sentido de segregar o custeio dos inativos e pensionistas
militares da União do âmbito previdenciário.
9. A nova redação do § 20 do art. 40 da Constituição Federal, dada pela EC 103/2019,
extinguiu a possibilidade de a União manter um terceiro regime previdenciário – passível de
aplicação aos militares das Forças Armadas –, além do Regime Próprio de Previdência Social
(RPPS), aplicável apenas aos servidores civis, e do Regime Geral de Previdência Social
(RGPS), dirigido ao universo de contribuintes autônomos e empregados regidos pelo regime
trabalhista.
10. No texto constitucional anterior, o dispositivo assinalado ressalvava expressamente da
aludida proibição as disposições do art. 142, § 3º, inciso X, que trata das “condições de

transferência do militar para a inatividade” e respectivos direitos, entre outras disposições,

verbis:
Redação do §20 do art. 40 da Constituição Federal anterior à EC 103/2019:
“§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social
para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do
respectivo regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X”.
Nova redação, inaugurada com a EC 103/2019:
“§ 20. Fica vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social
para os servidores titulares de cargos efetivos, e de mais de uma unidade gestora do
respectivo regime em cada ente estatal”.
11. A ressalva assinalada trazia o significado jurídico-constitucional de que poderia haver um
“terceiro” regime previdenciário da União ou um segundo regime próprio de previdência
social: o dos militares.
12. Com sua exclusão, o novo texto constitucional passou claramente a vedar a existência de
um regime previdenciário próprio dos militares.
13. Na esteira da citada reforma previdenciária, foi publicada a Lei 13.954/2019, que instituiu
o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas (SPSMFA), não caracterizado
como regime previdenciário, conforme as seguintes disposições inseridas na Lei 6.880/1980
(Estatuto dos Militares):
“Art. 50. São direitos dos militares: (...)
I-A. - a proteção social, nos termos do art. 50-A desta Lei; (...)”
“Art. 50-A. O Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas é o
conjunto integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de
remuneração, pensão, saúde e assistência, nos termos desta Lei e das regulamentações
específicas.” [...]
“Art. 53-A. A remuneração dos militares ativos e inativos é encargo financeiro do
Tesouro Nacional. (...)”
“Art. 71. A pensão militar destina-se a amparar os beneficiários do militar falecido ou
§ 2°-A. As pensões militares são custeadas com recursos provenientes da contribuição
dos militares das Forças Armadas, de seus pensionistas e do Tesouro Nacional.”
(Grifei).
14. Ainda que subsistissem dúvidas quanto à efetiva disjunção entre o custeio do SPSMFA e os
regimes previdenciários a cargo da União admitidos em nossa Constituição Federal, elas se
dissipariam diante da exposição de motivos consignada na Mensagem nº 88, subscrita pelo
Presidente da República e pelos Ministros de Estado da Defesa e da Economia, que
encaminhou o texto gerador do PL 1.645/2019 e, posteriormente, da Lei 13.954/2019:
“A atualização do Estatuto dos Militares inova ao definir o Sistema de Proteção Social
do Militares das Forças Armadas como um conjunto de ações, direitos e serviços que
visam a amparar e assegurar a dignidade dos militares e de seus dependentes;
caracterizando-o como um instituto distinto do Regime de Previdência Social, por levar
em consideração as peculiaridades da profissão militar” (item 8, da MSG 88/2019;
grifei).

15. Igual dicção foi reforçada pelo Relatório da Comissão Especial da Câmara dos
Deputados destinada a emitir parecer sobre o aludido projeto de lei, sob a relatoria do
Deputado Federal Vinícius Carvalho, cujo voto apresenta sólida argumentação, embasada em
considerações fáticas e doutrinárias, a demonstrar que o SPSMFA não é um sistema
previdenciário, mas sim de “compensação” do Estado pelos sacrifícios pessoais e familiares
inerentes à vida militar nas Forças Armadas, que, se não adotado, acarretaria a perda de
atratividade da carreira, com reflexos negativos à política estratégica de segurança nacional a
longo prazo.
16. Tais assertivas são explanadas nas nove laudas que integram o item II-3 do Voto do
Deputado Federal Vinícius Carvalho, que fundamenta o Relatório da Comissão Especial da
Câmara dos Deputados destinada a emitir parecer no PL 1.645/2019 (p. 31 a 39). Permito-me
reproduzir apenas o subitem II-3.c do voto em comento, que sintetiza os fundamentos invocados
para sustentar a “Inaplicabilidade da comparação entre SPSMFA e os regimes
previdenciários”:
“Caracterizada a peculiaridade do militar, restaria elencar alguns aspectos centrais
das peculiaridades do Sistema de Proteção Social que compensa esse militar. São essas
singularidades que afastam as possibilidades de comparações com os regimes de natureza
previdenciária em vigor no país, quais sejam o RPPS e o RGPS.
Juridicamente, não se verifica, na Constituição ou em qualquer outro dispositivo
legal, a existência de um regime previdenciário para os militares e pensionistas das
Forças Armadas, tampouco base legal para a realização de avaliações atuariais dos
compromissos financeiros da União com militares das Forças Armadas e seus
dependentes.
Cabe ainda destacar, conforme disposto no art. 142, § 3º, da Constituição Federal,
que os membros das Forças Armadas são denominados militares. Ou seja, não são
servidores públicos, denominação esta aplicada, exclusivamente, aos servidores civis.
Observa-se, ainda, no ordenamento infraconstitucional, que não há o emprego da
palavra 'previdência' ao tratar-se das pensões dos militares, tendo em vista que não
cumprem as tipificações previstas na legislação. O que fica constatado a partir da leitura
em conjunto da Lei nº 3.765, de 1960 (Lei da Pensão Militar), da Lei nº 6.880, de 1980
(Estatuto dos Militares das Forças Armadas), bem como da Medida Provisória nº 2.215-
10, de 2001 (Lei de Remuneração dos Militares), é que existe, apenas, o direito à
constituição da pensão, destinada aos beneficiários, em decorrência do falecimento ou
extravio do militar, o que tem elevada probabilidade de ocorrer, quando consideradas as
peculiaridades da atividade aqui já explicitadas.
Nessa mesma linha, segue o Parecer da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional
(PGFN), Coordenação-Geral de Assuntos Tributários, nº 1869, de 18 de novembro de
2014:
12. Note-se que não há na Constituição ou nos diplomas que regem os militares
a referência a regime previdenciário constituído, já que a remuneração destes
na inatividade, sejam os reformados ou os da reserva, é, e sempre foi, total e
integralmente, custeada pelo TESOURO NACIONAL (destaque dos redatores
do parecer).
13. Com efeito, os militares federais não contribuem para ‘garantir a reposição
de renda’ quando não mais puderem trabalhar. Essa garantia é totalmente
sustentada pelo Estado. Contribuem, sim, com 7,5% (sete e meio por cento) da
sua remuneração bruta para constituir pensões, que são legadas aos seus

dependentes e com 3,5% (três e meio por cento), também da remuneração

bruta, para fundos de Saúde.
Finalizando as peculiaridades do Sistema de Proteção Social dos Militares das
Forças Armadas, para efeitos contábeis, a mera inexistência de qualquer contribuição
patronal por parte do Estado, no caso dos militares das Forças Armadas, já inviabiliza
qualquer comparação isenta e com a necessária correção metodológica que o assunto
requer.”
17. Portanto, resta concretizada a intenção legislativa de, em conformidade com o ditame
constitucional fixado na nova redação do §20 do art. 40 da nossa Lei Maior, caracterizar o
SPSMFA como despesa corrente da União de natureza não previdenciária.
18. De conseguinte, cumpre a esta Corte de Contas rever o procedimento usual, de longa
data, de analisar, de forma conjunta, a gestão previdenciária da União no âmbito do RPPS e
do RGPS com as despesas relacionadas aos militares inativos e respectivos pensionistas. Isso
porque estas últimas não são de natureza previdenciária, não se sujeitando, portanto, a regras
de controle atuarial nos moldes aplicáveis aos sistemas previdenciários propriamente ditos.
19. Pelas mesmas razões, à luz do novo regramento constitucional e legislativo aplicável à
espécie, não há mais amparo técnico-jurídico para prosseguir com a prática de calcular
“passivo atuarial” ou “déficit previdenciário” em relação ao SPSMFA nos mesmos moldes
aplicáveis ao RPPS e RGPS, especialmente no que tange às despesas com inativos, embora os
encargos do Tesouro Nacional com o SPSMFA continuem passíveis de análises e controles para
fins de planejamento orçamentário de longo prazo e gestão fiscal responsável, pois mudança
metodológica não implica abandono desses controles.
20. Com espeque nesses fundamentos, informo que irei propor, no TC 034.660/2014-3
[presentes autos], de minha relatoria, que este Tribunal passe a adotar o procedimento
assinalado, de analisar a gestão do SPSMFA de forma segregada da gestão previdenciária da
União, em processos distintos.
21. É importantíssimo frisar, por outro lado, que as recentes mudanças no arcabouço
constitucional (§20 do art. 40 da CF, decorrente da EC 103/2019) e legislativo (alterações na
Lei 6.880/1980, feitas pela Lei 13.954/2019) que emoldura o SPSMFA não devem ser
interpretadas como um sinal de liberalidade ou descontrole das despesas com o custeio dos
militares inativos e pensionistas das Forças Armadas.
22. Ao contrário, a Lei 13.954/2019 trouxe importantes dispositivos de controle do
crescimento das despesas do SPSMFA. Essas limitações foram assim resumidas no citado
Relatório da Comissão Especial da Câmara dos Deputados que fundamentou a aprovação,
naquela Casa Parlamentar, do referido diploma legal:
1) alterou “os requisitos para transferência à inatividade, aumentando o tempo de
serviço mínimo para inativação a pedido de 30 para 35 anos;
2) aumentou “as alíquotas de contribuição para pensão militar de 7,5% para 10,5%”;
3) estendeu “a contribuição de 10,5% para pensão militar para todas as pensionistas
(universalização da contribuição para a pensão militar)”;
4) criou “uma contribuição extraordinária de 1,5% para aquelas viúvas cujos
instituidores optaram, em 2001, pela contribuição de 1,5% para manutenção do direito
de deixar pensões para filhas”; e
5) criou “uma contribuição extraordinária de 3% para as pensionistas vitalícias filhas
de militares”.

23. De acordo com os dados apresentados no Relatório que embasa o Parecer Prévio das
presentes Contas do Presidente da República, essas alterações já produziram efeitos em 2020:
“Os números apurados em 2020 já refletem, em alguma medida, as novas
regras aprovadas em virtude da Emenda Constitucional 103/2019 (Reforma da
Previdência), que alterou os parâmetros para a obtenção e fruição de benefícios
previdenciários, e da Lei 13.954/2019, que incidiu sobre o regime jurídico das pensões
militares. A arrecadação do regime próprio de servidores civis (RPPS) e do sistema de
proteção social dos militares (SPSMFA) atingiu em 2020 o valor mais alto registrado
nos últimos dez anos, ao passo que as despesas apresentaram trajetória mais
contida.” (item 2.3.6 “Resultado dos Regimes de Previdência Pública”, grifei).
“...o resultado negativo [do SPSMFA] foi 8,7% menor que o do ano anterior, já
descontada a inflação. Isso já reflete, em parte, a aplicação de regras contributivas
mais rigorosas para a pensão militar, como efeito da Lei 13.954/2019.” (idem; grifei).
24. Esses números foram demonstrados também no gráfico “Resultados do RPPS e do
SPSMFA”, contido no mesmo item 2.3.6 “Resultado dos Regimes de Previdência Pública” do
Relatório em análise:
“O gráfico a seguir apresenta os resultados financeiros, corrigidos pela inflação, do
RPPS-civis e do SPSMFA (militares da União), desde 2011:
Resultados do RPPS e do SPSMFA
R$ bilhões
Fonte: BEPS (dez/2020) e RREO (dez/2020).”

25. Rememoro, por fim, que os fundamentos da proposta aqui apresentada já foram por
mim externados na discussão do processo TC 034.006/2020-6, em que este Tribunal apreciou
relatório de auditoria sobre as estimativas contábeis do exercício de 2020 referentes ao passivo
atuarial do RPPS, do RGPS e do SPSMFA, sob a relatoria do Ministro Bruno Dantas, ocasião
em que expressei a necessidade de passarmos a segregar, em processos distintos, as análises
relativas ao SPSMFA das ações de controle relativas aos sistemas de previdência social da
União (RPPS e RGPS).
26. Nesse contexto, observo que a proposta aqui anunciada para o TC 034.660/2014-3, se
acolhida, deverá ter vigência para as próximas ações de controle do Tribunal, incluindo os
relatórios de auditoria para subsidiar o próximo parecer prévio das contas do Presidente da
República.
10

27. Aduzo, também, que as modificações positivadas pela Emenda Constitucional 103/2019
e pela Lei 13.954/2019 quanto à natureza do custeio do SPSMFA, definitivamente excluído da
esfera previdenciária, cobram regulamentação adequada para embasar a publicação de
avaliação atuarial das pensões militares das Forças Armadas no âmbito do aludido sistema
compensatório, para que constem no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias já a partir do
ano de 2022. Em vista disso, proporei, também no TC 034.660/2014-3, recomendação à Casa
Civil da Presidência da República, para que promovam tal regulamentação, em conjunto com
os Ministérios da Defesa e da Economia.
28. Nesse diapasão, vejo que as ressalvas associadas ao SPSMFA, contidas na minuta de
Parecer Prévio apresentada pelo nobre Relator, podem ser vinculadas à mencionada lacuna
normativa, objeto da recomendação que submeterei oportunamente a este Tribunal. Em vista
disso, voto com reservas quanto à categorização desses achados como ressalvas às presentes
contas. São eles:
- item 2.3: “Deficiências nas projeções atuariais (...) do Sistema de Proteção Social dos
Militares das Forças Armadas (SPSMFA) (seção 5.2.3.3)”;
- item 2.13: “Subavaliação do passivo atuarial de militares inativos das Forças
Armadas no valor de R$ 45,5 bilhões, em virtude das falhas de mensuração (seção
5.3.1.9)”;
- item 2.14: “Subavaliação do passivo relativo à provisão de pensões militares no valor
de aproximadamente R$ 7,2 bilhões em razão de erros nas bases de dados (seção
5.3.1.10)”.
29. Em suma, considero necessário que este Tribunal adote, oportunamente, as seguintes
deliberações, que proporei ao Colegiado na apreciação do TC 034.660/2014-3, de minha
relatoria:
1. fixar o entendimento de que, em virtude da alteração do §20, in fine, do art. 40 da
Constituição Federal, feita pela Emenda Constitucional 103/2019, e das modificações da
Lei 6.880/1980, promovidas pela Lei 13.954/2019, e, ainda, em consonância com a
exposição de motivos que fundamentou a referida alteração legislativa, o Sistema de
Proteção Social dos Militares das Forças Armadas (SPSMFA) não tem natureza
previdenciária, mas compensatória, razão por que não mais subsiste amparo técnico-
jurídico para a prática de calcular “passivo atuarial” ou “déficit previdenciário” em
relação ao SPSMFA nos mesmos moldes aplicáveis ao RPPS e RGPS, especialmente no
que tange às despesas com inativos, embora os encargos do Tesouro Nacional com o
SPSMFA continuem passíveis de análises e controles para fins de planejamento
orçamentário de longo prazo e gestão fiscal responsável;
2. recomendar à Casa Civil que, em conjunto como os Ministérios da Defesa e da
Economia, elabore regulamentação adequada para embasar a publicação de avaliação
atuarial, no âmbito do SPSMFA, das pensões militares das Forças Armadas, para que
constem no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias já a partir do ano de 2022;
3. orientar a Secretaria-Geral de Controle Externo deste Tribunal e a Secretaria de
Macroavaliação Governamental para que, nas futuras ações de controle com enfoque no
SPSMFA, sejam realizadas as respectivas análises de forma segregada da gestão
previdenciária da União, em processos distintos daqueles alusivos ao RPPS e RGPS,
considerando a natureza não previdenciária dos encargos do Tesouro Nacional com o
custeio dos militares inativos e respectivos pensionistas.
11

25. Destarte, conforme assinalei na sessão de 30/6/2021, por ocasião da emissão do Parecer
Prévio deste Tribunal sobre as Contas do Presidente da República do exercício de 2020, trago à
deliberação do Plenário, no presente aresto, as proposições construídas na referida declaração de voto,
insertas no último parágrafo (§29) da respectiva transcrição.
26. Pelas mesmas razões, considero que as determinações ainda não implementadas
relacionadas ao custeio dos proventos de inativos e pensionistas das Forças Armadas expedidas nos
Acórdãos 2.059/2012 e 2.314/2015, ambos do Plenário deste Tribunal (relator: Ministro José Múcio
Monteiro), devem ser convertidas em recomendações. Conforme demonstrado, as mudanças no
arcabouço constitucional e legal que emoldura o SPSMFA, trazidas pela EC 103/2019 e pela Lei
13.654/2019, retiraram a força cogente dos comandos assinalados, que residia na concepção de que tal
sistema teria natureza previdenciária. Tenho, assim, que o propósito das referidas determinações
transmutou-se em oportunidade de melhoria, de implantação condicionada aos critérios de
conveniência e oportunidade da Administração.
27. Também se faz pertinente excluir dos dispositivos monitorados as menções que classificam
o SPSMFA como sistema previdenciário.
28. Cumpre, assim:
- no Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, converter em recomendações as determinações
descritas nos itens 9.3.2 e 9.5, com supressão das referências a dispositivos da Lei Complementar
101/2000, excluir a menção da palavra “previdenciárias” e incluir a palavra “inativos” no item 9.4.2 e
excluir menção à categoria “militares” no item 9.18;
- no Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário, tornar insubsistente o item 9.5 (reiteração de
determinações ora convertidas em recomendações), converter em recomendação a determinação
versada no item 9.6 e excluir, no item 9.7, a menção à Seori/MD e aos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão
29. Quanto ao “Estudo acerca do horizonte de projeção das despesas com militares inativos
das Forças Armadas” (peça 138), decorrente da recomendação versada no item 1.20 do Parecer Prévio
sobre as Contas do Presidente da República relativas ao exercício de 2017 (Ac. 1.322/2018-TCU-
Plenário), considero que as análises feitas pela unidade técnica, com base em paradigma superado pelo
entendimento firmado na presente assentada, restam prejudicadas.
30. Tenho que as proposições aqui apresentadas sanam em definitivo as controvérsias que
gravitam sobre a natureza das despesas com proventos de inativos e pensionistas no âmbito das Forças
Armadas, o que afasta a necessidade das medidas processuais acessórias propostas nos pareceres,
inclusive quanto à autuação de novo processo de monitoramento.
Do exposto, VOTO por que seja aprovado o Acórdão que ora submeto a este Colegiado:
“[...]
9.1 fixar o entendimento de que, em virtude da alteração do §20, in fine, do art. 40 da
Constituição Federal, feita pela Emenda Constitucional 103/2019, das modificações da Lei 6.880/1980
promovidas pela Lei 13.954/2019 e em consonância com a exposição de motivos que fundamentou a
referida alteração legislativa, o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas
(SPSMFA) não tem natureza previdenciária, mas compensatória, embora os encargos do Tesouro
Nacional com o SPSMFA continuem passíveis de análises e controles para fins de planejamento
orçamentário de longo prazo e gestão fiscal responsável;
9.2 orientar a Secretaria-Geral de Controle Externo deste Tribunal e a Secretaria de
Macroavaliação Governamental para que, nas futuras ações de controle com enfoque no SPSMFA,
especialmente nas auditorias para subsidiar o parecer prévio das contas do Presidente da República,
sejam efetuadas as respectivas análises de forma segregada da gestão previdenciária da União, em
processos distintos daqueles alusivos ao RPPS e RGPS, considerando a natureza não previdenciária
dos encargos do Tesouro Nacional com o custeio dos militares inativos e respectivos pensionistas;
12

9.3 promover, de ofício, os seguintes ajustes nos Acórdãos 2.059/2012 e 2.314/2015,

ambos do Plenário deste Tribunal:
9.3.1 no Acórdão 2.059/2012-Plenário:
9.3.1.1 converter em recomendações as determinações expedidas nos itens 9.3.2 e 9.5, com
supressão das referências a dispositivos da Lei Complementar 101/2000, conferindo-lhes as seguintes
redações:
9.3.2 recomendar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
(Seori/MD) que inclua, nas avaliações atuariais dos compromissos financeiros da
União com militares das Forças Armadas e seus dependentes, coluna específica de
resultado atuarial que contemple também as despesas com aposentados militares, ou
seja, que, além do resultado atuarial cotejando apenas contribuições e gastos com
pensões militares, insira outra coluna que calcule a diferença entre contribuição para
pensões e o total de gastos com inativos (militares da reserva remunerada e
reformados) e pensionistas;
(...)
9.5 recomendar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
(Seori/MD) e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF)
que, no prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias, incluam a projeção atuarial dos
compromissos financeiros da União com os militares das Forças Armadas e seus
pensionistas nas publicações do Relatório Resumido de Execução Orçamentária
(RREO), referentes ao último bimestre do ano;
9.3.1.2 excluir do item 9.4.2 a palavra “previdenciárias” e incluir a palavra “inativos” na
segunda parte do comando, conferindo-lhe a seguinte redação:
servidores públicos civis e outro demonstrativo das receitas e despesas associadas aos
militares inativos das Forças Armadas e seus dependentes, tendo em vista o que
estabelece o art. 40, § 20, c/c art. 142, § 3º, inciso X, da Constituição Federal, e o art.
53, inciso II, c/c art. 48, caput, da Lei Complementar nº 101/2000;
9.3.1.3 excluir a referência a categoria “militares” no item 9.18, conferindo-lhe a seguinte
redação:
9.18 dar ciência à Casa Civil da Presidência da República e à Presidência do
Congresso Nacional a respeito da necessidade de incluir as avaliações atuariais
concernentes aos servidores civis da União e ao Regime Geral de Previdência Social
no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias, tendo em vista o que
9.3.2 no Acórdão 2.314/2015-Plenário:
9.3.2.1 tornar insubsistente o item 9.5 (reiteração das determinações dos itens 9.3.2 e 9.5
do Ac. 2059/2012-Plenário, ora convertidas em recomendações);
9.3.2.2 converter em recomendação a determinação descrita no item 9.6, conferindo-lhe a
seguinte redação:
9.6. recomendar à Secretaria de Organização Institucional do Ministério da Defesa
(Seori) que, além das projeções atuariais relativas às pensões previstas na Lei das
Pensões Militares que já são elaboradas, elabore, em separado, avaliação atuarial com
as projeções e resultado atuarial referentes aos benefícios decorrentes de pensões
especiais oriundas de veteranos das campanhas do Uruguai e Paraguai, Lei das Sete
Pragas, Montepio militar, ex-combatentes e outras semelhantes, tendo em vista que tais
pensões constituem despesas de caráter continuado a serem suportadas pelo Tesouro
13

Nacional por longo prazo, em atendimento aos princípios da publicidade e da

transparência;
9.3.2.3 excluir, no item 9.7, a menção à Seori/MD e aos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão
2.059/2012-Plenário, conferindo-lhe a seguinte redação:
9.7. determinar à RFB, ao MPS, ao INSS, à Casa Civil e à STN que apresentem, no
prazo de 90 (noventa) dias, plano de ação com vistas ao atendimento às deliberações a
eles dirigidas nos itens 9.1.2.1, 9.1.2.3, 9.4.2, 9.6, 9.8.1, 9.8.2, 9.10.1 e 9.10.2 do
Acórdão 2.059/2012 – Plenário, bem como nas deliberações exaradas no presente
processo, indicando responsáveis e prazo, preferencialmente nos moldes do modelo
constante do Anexo II do relatório de monitoramento;
9.4 recomendar à Casa Civil da Presidência da República que, em conjunto como os
Ministérios da Defesa e da Economia, elabore regulamentação adequada para embasar a publicação de
avaliação atuarial, no âmbito do SPSMFA, das pensões militares das Forças Armadas, para que
constem no Projeto de Lei de Diretrizes Orçamentárias já a partir do ano de 2022, informando a este
Tribunal, no prazo de 180 (cento e oitenta dias) contados da ciência, sobre as providências adotadas e
resultados alcançados ou, em caso de não acolhimento da recomendação, as respectivas razões;
9.5 autorizar o arquivamento deste processo após o trânsito em julgado do presente
Acórdão;
9.6 dar ciência desta deliberação às autoridades máximas dos seguintes órgãos,
informando-lhes que o teor integral de suas peças (Acórdão, Relatório e Voto) poderá ser obtido no
endereço eletrônico www.tcu.gov.br/acordaos:
9.6.1 Casa Civil da Presidência da República;
9.6.2 Ministério da Defesa, para ciência à Secretaria de Organização Institucional;
9.6.3 Ministério da Economia, para ciência à Secretaria Especial de Fazenda; à Secretaria
Especial da Previdência e Trabalho; à Secretaria do Tesouro Nacional; à Secretaria Especial da Receita
Federal do Brasil; ao Instituto Nacional do Seguro Social; ao Procuradoria Geral da Fazenda Nacional;
[...]”.
TCU, Sala das Sessões, em 8 de dezembro de 2021.
RAIMUNDO CARREIRO
Relator
14

VOTO REVISOR
Nesta etapa processual, retornam os autos originalmente pautados na sessão do Plenário do

dia 16 de março de 202, em virtude da necessidade de maior aprofundamento dos membros do
colegiados sobre as posições divergentes externadas naquela sessão.
2. Para fins de registro, reproduzo a minha posição originalmente trazida naquela sessão.
***
3. Cuidam os autos de monitoramento decorrente do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário
(relator: Ministro José Múcio Monteiro), parcialmente alterado, em grau de recurso, pelo Acórdão
2.468/2013-TCU-Plenário (relatora: Ministra Ana Arraes), a versar sobre auditoria no sistema de
previdência pública, englobando o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), o Regime Próprio de
Previdência dos Servidores Públicos Civis da União (RPPS) e os Encargos Financeiros da União com
os Militares Inativos e seus Pensionistas (EFM), quando foram avaliados, entre outros aspectos, os
déficits, as fontes de financiamento e o equilíbrio atuarial dos diversos regimes.
4. Nesta etapa processual, a unidade técnica especializada trouxe a análise quanto à
subsistência dos comandos do Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário, de relatoria do Ministro José Múcio
Monteiro, à luz das manifestações do Ministério da Defesa (peça 80) e da Secretaria de Recursos do
TCU (peças 95 e 97), em atendimento ao item 9.2 do Acórdão 2.940/2016-TCU-Plenário, de relatoria
do Ministro Vital do Rêgo, aos despachos do Relator deste monitoramento, Ministro José Múcio
Monteiro, às peças 104 e 134 dos autos e do estudo apresentado pelo Ministério da Defesa (peça 138)
em resposta ao item 1.20 das Recomendações e Alertas do TCU ao Poder Executivo Federal constante
do Parecer Prévio sobre as Contas do Presidente da República referentes ao exercício de 2017 (peças
139-141 e 148-150).
5. Por concordar com a interpretação da unidade instrutiva, reproduzo trecho de suas
conclusões, as quais já incorporaram a essência dos aperfeiçoamentos sugeridos pelo Parquet:
“56. Os encargos financeiros com militares das Forças Armadas, a saber, despesas com militares
inativos, pensões e pensões especiais, configuram um regime previdenciário administrativo. A
manutenção dessas despesas não está sob responsabilidade de um fundo que deve objetivar equilíbrio
financeiro e atuarial, nos moldes do RPPS dos servidores civis da União, e não está sujeita diretamente
aos conceitos e ditames da Lei 9.717/1998, que versa sobre a organização e funcionamento dos RPPS da
União e dos demais entes federativos, nem às normas infralegais que regulamentam essa lei.
57. Mesmo assim, seus benefícios, concedidos em função de idade avançada (para as atividades
militares), tempo de serviço, morte ou invalidez, são típicos de regimes previdenciários, sendo que a
própria Constituição se refere à inatividade como “aposentadoria” – § 10 do art. 37 da CF/88. O tempo
de serviço militar é contado como tempo de serviço nos outros regimes previdenciários, evidenciando a
complementariedade desse sistema. As recentes mudanças promovidas pela EC 103/2019 e pela Lei
13.954/2019, inclusive, acentuaram a necessidade de compensação financeira entre esses regimes e o
sistema de proteção social dos militares.
58. Tudo isso aponta para a classificação das pensões e inatividades militares como um regime
previdenciário administrativo – ou regime previdenciário não-contributivo, como defende o MPTCU–,
sujeito às mesmas regras de transparência e publicidade dos demais regimes, estabelecidas na LRF.
59. Mesmo na hipótese de não se reconhecer as despesas com pensões militares, pensões especiais e
inatividade de militares como pertencentes ao gênero “despesa previdenciária”, ainda haveria a
necessidade de publicação dos demonstrativos atuariais previstos na Lei de Responsabilidade Fiscal,

tendo em vista a natureza atuarial dessas despesas, que as enquadram no disposto no art. 4º, § 2º, inciso
IV, alínea ‘b’ da LRF, e em atendimento ao princípio da transparência e às normas de contabilidade
internacional.
60. Cabe destacar que a publicação de tais demonstrativos não traz prejuízo para os beneficiários e
demais integrantes do Sistema de Proteção Social das Forças Armadas, ao mesmo tempo em que
permite aos legisladores, aos gestores públicos e à própria sociedade uma visão adequada sobre os
impactos de longo prazo dessa importante política pública.”
6. De fato, com as vênias de estilo à posição apresentada pelo então relator da matéria,
Ministro Raimundo Carreiro, concordo com as conclusões da unidade instrutiva e do Parquet que
apontam que o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas - SPSMFA apresenta
características de um sistema previdenciário administrativo, cujas despesas estão a cargo da União,
mas que se reveste das regras de transparência de regime próprio estipuladas na Lei de
Responsabilidade Fiscal.
7. Nesse ponto, cabe salientar que a Lei 13.954/2019 define o SPSMFA como conjunto
integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de remuneração, pensão, saúde e
assistência.
8. Isso deixa claro que a manutenção das despesas de inatividade dos militares não está sob
responsabilidade de um fundo que deve objetivar equilíbrio financeiro e atuarial, nos moldes do RPPS
dos servidores civis da União, e não está sujeita diretamente aos conceitos e ditames da Lei
9.717/1998, sendo regido por arcabouço normativo próprio.
9. Entretanto, as novas regras inauguradas pela Emenda Constitucional 103/2019 e Lei
13.954/2019, além de não irem contra os preceitos anteriormente estabelecidos, acentuaram a
necessidade de compensação financeira entre esses regimes e o sistema de proteção social dos
militares, o que leva a reflexão de que os sistemas estão interconectados, dado que é possível o
aproveitamento e intercâmbio entre as contribuições a quaisquer desses sistemas visando à percepção
de benefícios.
10. Ao final, há a convergência do objeto essencial dos regimes previdenciários e do
SPSMFA, que é o amparo àqueles que estão em idade avançada para o exercício de atribuições
laborais, sejam civis ou militares, além do amparo aos familiares dessas pessoas em eventos de morte
e/ou o atingimento de doenças incapacitantes.
11. Assim, o atual procedimento de acompanhamento do passivo atuarial do SPSMFA
contribui para o endereçamento da preocupação com o planejamento orçamentário de longo prazo e
gestão fiscal responsável, pois visam justamente a avaliar a sua sustentabilidade dessas relevantes
despesas.
12. Destaco que os argumentos trazidos pelo Ministério da Defesa em suas petições foram
exaustivamente tratados nos pareceres antecedentes, conforme reproduzido no derradeiro parecer do
Parquet especial, o qual dissecou os documentos apresentados e discordou da essência da narrativa
trazida.
13. Apesar de compreender que, em grande medida, a irresignação trazida pela unidade
jurisdicionada foge ao escopo destes autos, uma vez que o monitoramento foi considerado encerrado,
com deliberações consideradas não atendidas, quero destacar as seguintes conclusões ministeriais que
endereçam de forma precisa o tema:
“353. Em nossa manifestação anterior (peça 143), tal como nesta assentada, propusemos o
agrupamento dos argumentos do Ministério da Defesa em cinco, segundo os quais as
determinações dirigidas à Seori/MD: a) comprometeriam a definição de “militar”; b) seriam
impossíveis de serem cumpridas; c) seriam inócuas ou contraproducentes; d) fundar-se-iam em
pressuposto equivocado, qual seja, a existência de um regime previdenciário próprio dos militares;
2

e e) careceriam de base legal. Mesmo os argumentos de peças 146 e 151-153, ofertados

posteriormente ao pronunciamento antecedente (peça 143), mostraram-se enquadráveis na
sobredita categorização.
monitoradas. Exemplificando, a observação de que seria “incabível submeter os militares às
mesmas regras previdenciárias, de tempo de contribuição e idade, vigentes para os servidores
públicos e para os trabalhadores da iniciativa privada” (peça 94, p. 12), alusiva a hipótese nunca
cogitada pelo TCU, neste ou noutro processo.
(...)
357. Regressando ao cerne desta manifestação, relatamos que o raciocínio desenvolvido no bojo
deste parecer conduz às seguintes conclusões principais:
I. o atendimento aos comandos dirigidos à Seori/MD independe da natureza jurídica de que se
revestem os EFM (isto é, sejam eles despesas de caráter previdenciário ou não), uma vez que
cálculos atuariais se aplicam perfeitamente ao fenômeno em análise e são imprescindíveis para que
se conheça, com razoável acuidade, a futura evolução dos gastos com os militares na inatividade;
benefícios legais, previstos em Estatuto (Lei 6.880/1980), visando garantir aos militares
transferidos para a inatividade o direito a prestações que substituem permanentemente os
rendimentos antes auferidos durante o período de atividade, em antevidência de contingências
(acidentes, doenças, idade avançada) que determinem a improdutividade econômica. Trata-se,
portanto, de um autêntico sistema de previdência social próprio, com suas inegadas especificidades,
conforme bem descrito no art. 6º, inciso II, do Decreto 3.480/1999.
(...)
360. Para comodidade, sintetizamos nossas conclusões sobre a “verificação da subsistência dos
comandos dessa última deliberação” (peça 104) e os pontos centrais dos argumentos desenvolvidos
neste parecer, resumindo-os no Quadro 4:

Item do
2.059/2012- pelo MP
Plenário
Há notícia de que a ‘tábua de vida’ a que se refere o
9.1.2.1 Manter incólume o item. item já está sendo providenciada pelo IPEA em
conjunto com o IBGE.
A determinação já foi considerada cumprida pelo
item 9.1 do Acórdão 2.314/2015-Plenário.
Quer se reconheça os EFM como sistema
previdenciário ou não, de todo modo não se
confundem com os “regimes geral de previdência
Alterar o fundamento legal social e próprio dos servidores públicos e do Fundo
9.3.2 expresso na parte final do de Amparo ao Trabalhador” (art. 4º, § 2º, inciso IV,
item. alínea ‘a’, da LRF), inequivocamente enquadrando-
se como “demais fundos públicos e programas
estatais de natureza atuarial” (alínea ‘b’ do mesmo
dispositivo legal).

Item do
2.059/2012- pelo MP
Plenário
O art. 53, inciso II, da LRF, trata de “receitas e
despesas previdenciárias”. Em vista do que dispõe o
art. 6º, inciso II, do Decreto 3.408/1999 e das
considerações inseridas na seção IV deste parecer
9.4.2 Manter incólume o item. (subseção “Item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012-
Plenário e a necessidade de aclarar a natureza dos
EFM”), os EFM reúnem todas os elementos
caracterizadores de regime previdenciário próprio,
assim se manifestando juridicamente.
Quer se considere os EFM como sistema
Transmudar o item em confundem com o RGPS ou o RPPS, de modo que a
9.5
recomendação. determinação desborda do preconizado pelo art. 53
da LRF, cabendo reeditar a diretriz, desta feita no
formato de recomendação.
A expressão “alternativas de financiamento” reflete
fielmente a opção do constituinte derivado em: 1)
9.11.1 Manter incólume o item. excluir a inatividade do regramento do art. 40 da
Constituição; e 2) remeter a matéria à lei ordinária
(art. 142, inciso X, da Constituição).
A unidade jurisdicionada reconhece a possibilidade
de efetuar as estimativas preconizadas (peça 80, p.
9.12 Manter incólume o item.
10) e inclusive já apresentou cálculos nesse sentido
(peças 123-124).
Quer se considere os EFM como sistema
confundem com os “regimes geral de previdência
Alterar o fundamento legal social e próprio dos servidores públicos e do Fundo
9.18 expresso na parte final do de Amparo ao Trabalhador” (art. 4º, § 2º, inciso IV,
item. alínea ‘a’, da LRF), inequivocamente enquadrando-
se como “demais fundos públicos e programas
estatais de natureza atuarial” (alínea ‘b’ do mesmo
dispositivo legal).
14. Como mostrado, o atendimento aos comandos dirigidos à Seori/MD independe da natureza
jurídica de que se revestem os Encargos financeiros da União com os militares inativos e pensionistas
(EFM) (isto é, sejam eles despesas de caráter previdenciário ou não), uma vez que cálculos atuariais se
aplicam perfeitamente ao fenômeno em análise e são imprescindíveis para que se conheça, com
razoável acuidade, a futura evolução dos gastos com os militares na inatividade.
15. Como bem observado pelo Parquet, embora não se confunda com os regimes
previdenciários próprios ou com o regime geral, o SPSMFA oferece um conjunto de benefícios legais,
previstos em Estatuto (Lei 6.880/1980), que visam garantir aos militares transferidos para a inatividade
o direito a prestações que substituem permanentemente os rendimentos antes auferidos durante o
período de atividade, em antevidência de contingências (acidentes, doenças, idade avançada) que
determinem a improdutividade econômica, bem como aos familiares em caso de falecimento.
16. É possível reafirmar, então, que a finalidade principal do SPSMFA e dos regimes
previdenciários é similar, pois visam garantir a renda ao próprio titular quando não for necessária mais
a sua prestação de serviços em virtude da idade ou da perda de capacidade laboral ou a seus familiares,
na sua ausência.
4

17. Essa definição nos traz a responsabilidade de, diante da relevância e materialidade do
objeto, manter o acompanhamento, utilizando parâmetros similares aos adotados na fiscalização dos
demais regimes previdenciários.
18. Ressalto que as bases para o acompanhamento das despesas oriundas do SPMFA devem
ser mantidas no regular acompanhamento por meio da auditoria financeira que subsidia a análise das
Contas de Governo. De outro modo, estaria comprometida a confiabilidade das informações
financeiras e de desempenho da União, bem como a regularidade e a transparência na gestão das
finanças públicas. E a melhoria da governança e da gestão pública são os vetores que orientam o
Tribunal no exame das contas presidenciais, objetivo aderente, por exemplo, ao Acórdão 3144/2020 –
TCU – Plenário, de minha relatoria, que orientam os trabalhos que culminarão na emissão do Parecer
Prévio sobre as Contas do Presidente da República no exercício 2021, incumbência para a qual foi
sorteado como relator, na sessão ordinária deste Colegiado de 1º/7/2020.
19. Outrossim, como vem sendo destacado na jurisprudência, mesmo na hipótese deste
Tribunal compreender que as despesas com pensões militares, pensões especiais e inatividade de
militares não compreenderem o gênero despesa previdenciária, continuariam válidas as deliberações
dos itens 9.3.2, 9.5 e 9.12 do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário e 9.5, 9.6 e 9.7 do Acórdão
2314/2015-TCU-Plenário, em atenção ao princípio da transparência, às normas de contabilidade
internacional e ao disposto na Lei de Responsabilidade Fiscal, artigo 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’.
20. Como adendo pontual, em homenagem ao contraditório, entendo despicienda a expedição
de proposta de aplicação de multa em relação aos comandos desta Corte que continuam considerados
não cumpridos, seguindo a mesma linha do Acórdão 2.314/2015-Plenário. Isso porque, embora
subsistam dez deliberações não cumpridas ou não implementadas dos acórdãos monitorados, os
estudos e petições do Ministério da Defesa visaram suprir a sua divergência de entendimento em
relação àqueles comandos. Com base neles, inclusive, foi mantida extensa dialética processual a qual,
ao final, resultou em proposta de alterações pontuais nos encaminhamentos anteriores para melhor
orientar o cumprimento.
21. Por outro lado, entendo desnecessária também a alteração proposta no item 9.5 do Acórdão
2.314/2015-Plenário, uma vez que as penalidades que podem ser aplicadas por esta Corte estão
suficiente explicitadas na Lei Orgânica e no Regimento Interno do TCU. Em especial, a dispensa de
prévia audiência para aplicação de penalidade associada ao descumprimento de determinações do TCU
encontra respaldo no art. 58, inciso IV da lei orgânica, bem como está amparada no entendimento
jurisprudencial unânime do Tribunal (viz. Acórdãos 1.654/2019-Plenário, Rel. Min. Walton Alencar
Rodrigues; 5.900/2019-1ª Câmara, Rel. Min. Weder de Oliveira; 1.617/2019-Plenário, Rel. Min.
Marcos Bemquerer; 5.002/2019-2ª Câmara, Rel. Min. Ana Arraes; 3.697/2019-2ª Câmara; 3.963/2019-
1ª Câmara, Rel. Min. Benjamin Zymler). Assim, por economia processual, opto por suprimir essa
alteração proposta.
22. Registro, por oportuno, que a materialidade envolvida demanda que sejam cada vez mais
empregadas ferramentas de inteligência artificial e análise de dados para o acompanhamento dos
regimes previdenciários e do sistema de proteção dos militares.
23. Nesse ponto, devido à similaridade de objetivos, faz-se necessário incluir orientação
adicional à unidade técnica para que adapte e aplique as ferramentas de auditoria contínua atualmente
existentes para o acompanhamento dos benefícios previdenciários aos Encargos financeiros da União
com os militares inativos e pensionistas (EFM), bem como aos oriundos do Regime Próprio de
Previdência dos Servidores Federais.
24. Deixo claro que, frequentemente, tenho me manifestado no sentido que a despesa paga de
maneira incorreta deve ser corrigida tão logo seja detectada, conforme pode ser visto no trecho do voto
condutor do Acórdão 3308/2019-TCU-Segunda Câmara, de minha relatoria, transcrito a seguir:

"Nesse ponto, vislumbro para isso o uso de analytics e inteligência artificial para promover o
melhor controle dos períodos averbados enquanto os servidores ainda estão na ativa.
Essa determinação é importante para possibilitar o uso da tecnologia para a automação da análise
preditiva dos registros dos assentamentos funcionais desses servidores públicos de forma a prevenir
a ocorrência de atos irregulares, gerando efeito positivo tanto para os órgãos quanto para essa
Corte, com a maximização da eficiência da análise e do registro dos atos. Ademais, o conhecimento
prévio da irregularidade minorará o risco de eventuais pagamentos irregulares não serem reavidos
pelo Erário em face da aplicação da Súmula TCU 106."
25. Naquele caso, mais uma vez, defendi o uso de automação da análise preditiva do
assentamento funcional de servidores, o que se aplica, também, aos encargos com pagamentos de
militares. Nesse ponto, advogo que, quanto mais cedo a irregularidade for tratada, mais tempestivo
será o tratamento. Um exemplo disso é a redução de irregularidades em análise de atos de pessoal
oriunda da detecção de irregularidades nos pagamentos de rubricas ainda na ativa.
26. Voltando ao pagamento de inativos, entendo que a evolução da fiscalização desta Corte
pode ser avaliada nos relatórios de acompanhamento de pagamento de benefícios previdenciários do
RGPS. Nesse ponto, destaco que apenas no acompanhamento referente ao exercício 2020, a ação do
controle externo resultou em economia potencial de mais de 2,7 bilhões de reais, bem como na
correção de inconsistências que distorcem e tiram a acuidade dos balanços previdenciários da União.
27. Esse resultado mostra que a avaliação de processos de trabalhos por análise das grandes
massas de dados permite a indução tempestiva de melhoria nos fluxos de pagamentos, com elevado
potencial de retorno financeiro. Ouso dizer que esse tipo de iniciativa apresenta retorno potencial tão
elevado que deve ser sempre priorizada por esta Corte.
28. Dado esse contexto, adicionalmente, proponho orientar à Segecex que adapte e aplique as
ferramentas atualmente existentes para o acompanhamento dos benefícios previdenciários aos
encargos financeiros da União com os militares inativos e pensionistas (EFM), bem como aos
benefícios oriundos do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Federais, de forma possibilitar o
acompanhamento contínuo dessas despesas.
29. Por questão de forma, opto por realizar as orientações sugeridas pelo Parquet à Segecex,
uma vez que detém a atribuição de organizar o trabalho da Secretaria do Tribunal, incluindo a
distribuição dos trabalhos entre as unidades técnicas.
30. Nesses termos, em substituição à proposta do então relator, opto por seguir, em essência, e
com ajustes pontuais de forma, a redação proposta pelo Parquet em seu derradeiro parecer à peça 155,
incorporando-o, juntamente com o parecer ministerial à peça 143 e os pareceres da unidade instrutiva
às peças 139-141 e 148-150, às minhas razões decidir, uma vez que praticamente exauriram o exame
da matéria.
***
31. Estando o processo pautado, tive acesso ao voto revisor do eminente Ministro Walton
Alencar e verifiquei a congruência com as preocupações externadas por Vossa Excelência.
32. Nesse ponto, ressalto que a versão atualizada da minuta de Acórdão trazida pelo eminente
Segundo Revisor aproxima-se ainda mais da minha posição originalmente externada, pois, ao passo
que reconhece a natureza peculiar dos Encargos Financeiros destinados ao pagamento das despesas
oriundas do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas, endereça a necessidade do
acompanhamento atuarial e aproveitamento das técnicas e métodos desenvolvidos para o
acompanhamento das despesas previdenciárias.
33. De fato, não faz sentido que esta Corte deixe de acompanhar com uma lupa apurada as
projeções dos cálculos atuariais das despesas com pagamento de benefícios aos militares e aos seus
6

dependentes, pois de forma contrária, estaria comprometida a confiabilidade do planejamento das

despesas públicas no longo prazo, bem como a própria solidez do planejamento orçamentário.
34. A importância dessas rubricas, bem como às despesas previdenciárias dos servidores civis,
é que motivou a minha proposta de que essa Corte realize a auditoria contínua despesa nos moldes que
já é feito em ao acompanhamento de pagamento de benefícios previdenciários do RGPS.
35. Assim, manifesto minha aderência a redação de acórdão proposta pelo segundo revisor,
Ministro Walton Alencar, a qual, endereçou as considerações trazidas em meus votos e propostas de
acórdão original, em especial, a necessidade de que a Segecex adapte e aplique as ferramentas
atualmente existentes para o acompanhamento dos benefícios previdenciários aos encargos financeiros
da União com os militares inativos e pensionistas (EFM), bem como aos benefícios oriundos do
Regime Próprio de Previdência dos Servidores Federais, de forma a possibilitar o acompanhamento
contínuo dessas despesas.
Por fim, aproveito para registrar as minhas homenagens à profundidade e acuidade com
que foram emitidos pareceres do Ministério Público junto ao TCU, da lavra do Procurador Rodrigo
Medeiros de Lima, e da unidade técnica, o que faço nas pessoas do Auditor Federal Marcos Lima de
Matos e do Secretário da SecexPrevidência João Ricardo Pereira.
TCU, Sala das Sessões, em 16 de março de 2022.
AROLDO CEDRAZ
Revisor

VOTO REVISOR
Trata-se de monitoramento decorrente do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário, da relatoria

do E. Ministro José Múcio Monteiro, referente à auditoria no sistema de previdência pública,
englobando o Regime Geral da Previdência Social (RGPS), o Regime Próprio de Previdência dos
Servidores Públicos Civis da União (RPPS) e os Encargos Financeiros da União com os Militares
Inativos e seus Pensionistas (EFM). Esta auditoria justifica-se pela imensa materialidade dos recursos
empregados pela União Federal, com aposentadorias, reformas e pensões.
Na sessão do Plenário do dia 16 de março de 2021, trouxe o presente processo à
deliberação do colegiado, com o intuito de demonstrar a natureza essencial de verbas previdenciárias
dos Encargos Financeiros da União. Baseava-me na doutrina citada nos autos e no direito comparado,
para mim, então, suficientes para demonstrar esses atributos. Sobretudo tinha em mira demonstrar que
nenhuma categoria pode toldar o conhecimento da sociedade acerca dos seus custos reais, de longo
prazo, aferíveis por cálculos atuariais.
Os Ministros Jorge de Oliveira, Bruno Dantas, Antônio Anastasia, Augusto Sherman e
Benjamin Zymler mostraram o respeitável entendimento de que, por expressa vontade do legislador
constituinte derivado, tais verbas adquiriram o perfil diverso, de Encargos Financeiros da União, cuja
regência ocorre em tom díspar das verbas formal e materialmente previdenciárias, inerentes às
aposentadorias e pensões dos demais funcionários públicos.
De fato, no caso, reconheci os esforços envidados pelo legislador para formalmente
classificar, na diversa tipologia adotada, verbas que são ostensivamente benefícios pós-emprego, como
verbas dotadas da novel característica de Encargos Financeiros da União.
Tive, mesmo, na oportunidade, o chiste de dizer que são verbas com tromba de elefante,
cauda de elefante, marfim de elefante, corpo de elefante, peso de elefante, mas classificadas
formalmente, pelo legislador, como ente diverso, uma paca, talvez. Em síntese, verbas com a natureza
formal, peculiar, de Encargos Financeiros da União, mas, materialmente, verbas previdenciárias, por
constituírem benefícios pós-emprego, exatamente como são doutrinariamente tratadas em todo o
mundo civilizado.
De qualquer modo, em processo visivelmente complexo, que tramita desde 2014 e trata de
ostensivos interesses financeiros, atinentes à categoria importante, gostaria de registrar o meu
reconhecimento a todos os meus E. Pares, pelo tom altamente respeitoso, cordato e técnico das
discussões, que me levam a aderir à tese de que, formalmente, a partir da vontade do legislador, já não
se tratam tais Encargos Financeiros da União de verbas formalmente previdenciárias.
Nada obstante à nova formulação, o tom principal do processo, cuja matiz mais me
interessava, foi inteiramente preservado, consistente na afirmação da mais absoluta necessidade de
realização, nas despesas militares, de estudos atuariais completos, acerca de quanto custam, para as
futuras gerações, as reformas e pensões hoje concedidas no estamento militar.
Considero este o tópico relevante, sobre o qual divirjo do E. Relator, afirmando que, em
nenhuma hipótese, se pode sobre ele transigir, se se deseja preservar a transparência com os reais
gastos militares com reformas e pensões.
Nesse sentido, a proposta de alteração das determinações para meras recomendações,
relativamente à realização de cálculos atuariais nos gastos militares, como expressamente previsto no
voto do E. Relator, significa simplesmente admitir que não serão feitas, segregando a informação do
conhecimento da sociedade e do Parlamento.

II
O Ministério da Defesa, por meio da sua Secretaria de Organização Institucional
(Seori/MD), questiona vários subitens das deliberações emanadas pelo TCU, por meio do Acórdão
2.059/2012-TCU-Plenário e de seu monitoramento, Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário, in verbis:
- Itens questionados do Acórdão 2.059/2012-TCU-Plenário:
(Seori/MD) que, no prazo de 180 (cento e oitenta) dias: (...)
9.3.2 inclua, nas avaliações atuariais dos compromissos financeiros da União com
militares das Forças Armadas e seus dependentes, coluna específica de resultado atuarial
que contemple também as despesas com aposentados militares, ou seja, que, além do
resultado atuarial cotejando apenas contribuições e gastos com pensões militares, insira
outra coluna que calcule a diferença entre contribuição para pensões e o total de gastos
com inativos (militares da reserva remunerada e reformados) e pensionistas, tendo em
vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, da Lei Complementar nº
101/2000;
(Seori/MD) e à Secretaria do Tesouro Nacional do Ministério da Fazenda (STN/MF) que,
no prazo de 360 (trezentos e sessenta) dias, incluam a projeção atuarial dos compromissos
- Item questionado do Acórdão 2.314/2015-TCU-Plenário:
9.5. reiterar as determinações proferidas nos itens 9.3.2 e 9.5 do Acórdão 2059/2012 -
8.443/1992, e do art. 268, incisos VII, VIII e § 3º, do Regimento Interno do TCU;
Em síntese, desejam aqui os militares, a pretexto de que não se constituem verbas

previdenciárias, não realizar as avaliações atuariais, relativas aos Encargos Financeiros da União com
os Militares Inativos e seus Pensionistas, como especialmente determinado pelo TCU. Entendem eles
que tais despesas não se classificam como previdenciárias e, portanto, não haveria a obrigatoriedade de
dar publicidade ao impacto atuarial dessas despesas.
Dentre os argumentos carreados aos autos pela Secretaria do Ministério da Defesa,
destaca-se a nova redação do § 20 do art. 40 da Constituição Federal, trazida pela Emenda
Constitucional 103/2019 (reforma da previdência).
Argumenta a Secretaria de Organização Institucional que a exclusão neste dispositivo da
ressalva – que fazia remissão ao art. 142, § 3º, inciso X da CF/88 – permite inferir que não há a
possibilidade de regime previdenciário para os militares, in verbis:
Texto da CF/88 anterior à EC 103/2019:
Art. 40 ...

regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X. (grifamos)
Além disso, aduz a mesma Seori/MD que a Lei 13.954/2019, ao criar o Sistema de
Proteção Social dos Militares das Forças Amadas (SPSMFA) e ao fazer outras alterações infralegais na
Lei 6.880/1980 (Estatuto dos Militares), permitiu esclarecer a questão de que os EFM não são um
regime previdenciário, verbis:
Art. 50. São direitos dos militares: (...)
I-A. - a proteção social, nos termos do art. 50-A desta Lei; (...)
Art. 50-A. O Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas é o conjunto
integrado de direitos, serviços e ações, permanentes e interativas, de remuneração,
pensão, saúde e assistência, nos termos desta Lei e das regulamentações específicas. [...]
Art. 53-A. A remuneração dos militares ativos e inativos é encargo financeiro do Tesouro
Nacional. (...)
§ 2°-A. As pensões militares são custeadas com recursos provenientes da contribuição dos
militares das Forças Armadas, de seus pensionistas e do Tesouro Nacional.
III
A SecexPrevidência e o Ministério Público de Contas (MP/TCU), em uníssono, entendem

a questão de forma absolutamente diversa. Refutam a tese da Seori/MD, por entenderem que as
modificações constitucional e legislativa assinaladas não lograram alterar a natureza previdenciária
destes gastos, que mantêm íntegras todas as características de regime previdenciário administrativo,
isto é, não contributivo.
Em vista disso, a unidade técnica e o MP/TCU propuseram manter a tese central que
motivou as determinações questionadas, bem como converter em recomendação a determinação
contida no item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário e ajustar a fundamentação legal dos itens 9.3.2 e
9.18 do Acórdão 2.059/2012-Plenário.
O E. Ministro-Relator, Raimundo Carreiro, em alinhamento aos argumentos capitaneados
pela Seori/MD, afirma que a Emenda Constitucional 103/2019 e a Lei 13.954/2019, supervenientes às
determinações enfocadas nos presentes autos, impuseram novos contornos à matéria, tanto na
dimensão constitucional, quanto no plano legal.
Assevera que as alterações das normas foram suficientes para segregar o custeio dos
inativos e pensionistas militares das Forças Armadas do âmbito previdenciário. Em especial porque a
nova redação do § 20 do art. 40 da Constituição Federal, dada pela EC 103/2019, extinguiu a
possibilidade de a União manter outro regime previdenciário, para servidores de cargos efetivos, além
do atual RPPS.
Ressalta ainda que a Lei 13.954/2019, que criou o Sistema de Proteção Social dos Militares
das Forças Armadas (SPSMFA), ao instituir que a remuneração dos militares ativos, inativos e
pensionistas é Encargo Financeiro da União (EFM), deixou explícito que o SPSMFA não se
caracteriza como regime previdenciário.

Propõe que as determinações expedidas nos Acórdãos 2.059/2012 e 2.314/2015, sejam

convertidas em recomendações, por perda da fundamentação legal. Indica a necessidade de revisão do
atual procedimento do Tribunal de analisar, de forma conjunta, a gestão previdenciária da União, no
âmbito do RPPS e do RGPS, com as despesas relacionadas aos militares inativos e seus pensionistas,
cabendo ao TCU, portanto, excluir dos dispositivos monitorados as menções que classificam o
SPSMFA como regime previdenciário. Por fim, encaminha minuta de acórdão, em que propõe ao
Colegiado entendimento de que o SPSMFA não tem natureza previdenciária, mas compensatória.
Feito esse breve resumo passo a decidir.
IV
Embora considere que gastos públicos com reformas e pensões militares ostentam
inequívoca natureza previdenciária, mesmo denominados de forma diversa, rendo-me ao entendimento
de que o Congresso Nacional houve por bem dar-lhes diverso estatuto legal, afirmando tratar-se de
EFU.
A par disso, estou convicto de que toda a sociedade – sobretudo as futuras gerações que
custearão a despesa que hoje se faz – tem o direito de saber quanto vão pagar pelo estamento militar.
Como minudentemente demonstrarei, a natureza atuarial das despesas com militares inativos e pensões
continuam presentes, sem sofrer alterações, mesmo após o advento da EC 103/2019 e da Lei
13.954/2019, dispositivos que, ontologicamente, em nada alteraram os institutos existentes.
A questão tratada, de certa forma, evocou-me Shakespeare, segundo o qual “a rose, by any
other name, would smell as sweet”. Isto significa que não importa o nome que se intente dar à despesa,
a sua natureza continua a mesma. Na essência, gastos com pensionistas constituem despesas
previdenciárias. Mas não no Brasil, onde a regência dessas verbas destoa do resto do mundo, para o
efeito de beneficiar o estamento militar.
Defendo, com convicção, que o custo real das despesas com reformas e pensões dos
militares deve ser conhecido na sua absoluta inteireza. Em uma democracia que se preze, o Congresso
Nacional e todo o País tem o direito de sabê-lo e amplamente discuti-lo. Não são os militares categoria
social aparte, com privilégios injustificáveis. O custo real de todos os servidores da Administração tem
de ficar explícito. Por esta razão, o Tribunal de Contas da União tem buscado avaliar a sustentabilidade
e incrementar a transparência não somente do Regime Geral da Previdência Social, do Regime Próprio
de Previdência dos Servidores Públicos Civis da União, mas também dos Encargos Financeiros da
União, com os militares inativos e seus pensionistas.
Registro, nesse quesito, que foram necessários muitos anos de embate técnico, para que o
Tribunal lograsse que o Executivo Federal registrasse no Balanço Geral da União o passivo atuarial do
Regime Próprio de Previdência Social dos servidores públicos (RPPS).
A questão, de certa forma, evocou-me, também, Louis Brandeis, Justice da Suprema Corte
americana, segundo o qual “a luz do sol é o melhor detergente”, mostrando a necessidade de que todos
os dados, referentes à gestão pública, sejam expostos ao escrutínio da sociedade e não ocultos no mofo
das paragens sombrias do desconhecimento, que valorizam algumas categorias e amesquinham outras.
Nesse sentido, examinei cada um dos argumentos do então Ministro-Relator, Raimundo
Carreiro, que perfilham os pontos levantados pelo Ministério da Defesa. Para melhor discernir sobre a
questão, Impende ressaltar, de forma breve, alguns conceitos cruciais, utilizados, em regra, pelas
unidades técnicas do Tribunal, nos processos de acompanhamento das questões afetas à seguridade
social e à análise do Balanço Geral da União (BGU).

O primeiro conceito que destaco é a diferença entre a natureza previdenciária e a

assistencial dos gastos públicos. Segundo Castro e Lazari (2017)1, a ação governamental, na área de
assistência social, visa a combater, segundo a avaliação discricionária do poder público, um estado de
indigência, privação ou hipossuficiência. Tais são, pois, os atributos da assistência social.
Por sua vez, ações de cunho previdenciário, segundo os mesmos autores, referem-se a
prestações reparadoras, diante de dificuldades laborativas, evitando danos, por exemplo, os infortúnios
ou idade avançada.
Digo, novamente, que, apesar da natureza previdenciária dos gastos públicos, natureza que
se evidencia independentemente do estado de necessidade financeira, mas, sim, em virtude do regime
de trabalho, estatutariamente estabelecido, a que se submetem os seus beneficiários, em nítida
contraprestação, caracterizando-se como benefício pós-emprego, houve o legislador por bem dar-lhes
diversa regência.
Outra característica presente nos gastos de natureza previdenciária é o tipo de benefício
utilizado. A clássica configuração de regimes previdenciários se depara com as modelagens de
benefício definido ou de contribuição definida. No benefício definido, o valor é previamente
determinado em função do valor da remuneração do participante, ou seja, o valor é conhecido. Por sua
vez, na contribuição definida, o valor do benefício será estabelecido de acordo com o volume dos
recursos acumulados.
Os regimes previdenciários possuem regras diferenciadas, respeitando as especificidades
de cada grupo, e estão sujeitos a alterações de suas formas de financiamento ao longo do tempo. Tal é,
exatamente, o caso do regime dos servidores federais civis, antes da reforma previdenciária de 1993,
quando se tornou a aposentadoria contributiva. Até então, o regime previdenciário destes servidores
públicos, denominava-se apenas como regime administrativo ou premial e não possuía contribuição
dos beneficiários ou patronais.
Creio estar o Colegiado alinhado com o entendimento de que o pagamento dos inativos
militares e de seus pensionistas é um benefício pós-emprego, que representa substituição da renda de
trabalho. Evidencia-se, portanto, a natureza atuarial desses pagamentos na medida em que são despesas
continuadas, de longa duração e se materializam por meio de benefícios cujos valores são previamente
determinados em função da remuneração do beneficiário.
Com relação à relevância das avaliações atuariais, em benefícios pós-emprego, destaco que
tais estudos permitem apurar a necessidade de financiamento de longo prazo destas despesas, ou seja,
o seu respectivo custo atuarial e não apenas o custo financeiro dentro de cada exercício, consistindo
em imperativo de boa-gestão.
A modelagem atuarial visa à projeção das despesas e contribuições, por período estimado.
Para tanto, utilizam-se as tábuas de vida, que possibilitam calcular as probabilidades de vida e morte
de uma população, em função da idade.
O pano de fundo de tudo o que ora se discute parece consistir no fato de que, se não houver
contribuições, por parte dos beneficiários, ou se estas contribuições se mostrarem insuficientes, em
face do real montante das despesas, para o objetivo de garantir o equilíbrio atuarial, os estudos, neste
sentido, continuarão sendo perfeitamente exequíveis, mas exporão os passivos atuariais, ou seja, os
déficits, que passam a ser conhecidos e discutidos por toda a sociedade.
1CASTRO, Carlos Alberto Pereira de; LAZZARI, João Batista. Manual de Direito Previdenciário. 20ª ed. rev., atual. e
ampl. Rio de Janeiro: ed. Forense, 2017.

Cálculos atuariais são rotineiramente realizados em benefícios em que não há

contribuições. Tais estudos são realizados em benefícios trabalhistas e assistenciais no Brasil, como
por exemplo, os benefícios relativos ao Fundo de Amparo ao Trabalhador (FAT) e ao Benefício de
Prestação Continuada (BPC). Daí, não há razões para não os realizar em relação a despesas
materialmente previdenciárias militares.
Em síntese, cálculos atuariais são balizadores fundamentais da boa gestão financeira e
orçamentária do Estado, a garantir à sociedade a transparência das despesas públicas de significativa
materialidade e relevância, e a permitir amplo conhecimento da real materialidade dos gastos públicos.
A propósito, as avaliações atuariais de benefícios pós-emprego são regularmente utilizadas
em vários países do mundo civilizado. Cito o estudo publicado pela Organização para Cooperação e
Desenvolvimento Econômico – OCDE, denominado Accrual Practices and Reform Experiences in
OECD Countries, no qual destaco os casos de registro de benefícios pós-emprego (civis e militares)
para o Reino Unido, Estados Unidos e Canadá.
No Reino Unido, o governo consolida as contas de todos os governos (local e central) em
uma publicação denominada Whole of Government Accounts – WGA. Nessa publicação informam que
seu maior passivo corresponde aos benefícios pós-emprego, seguidos da dívida pública. Ressaltam,
também, o fato de que os passivos atuariais abarcam tanto os servidores civis, quanto servidores
militares, o que parece óbvio.
Relata o governo britânico que os benefícios pós-emprego no país são financiados de
diferentes formas, classificando-os em esquemas financiados e não-financiados (funded ou unfunded
schemes), conforme se observa em trecho do WGA (2013-2014) abaixo:
2.76 The government operates a range of defined benefit funded and unfunded pension
schemes for past and present public servants. Schemes are administered by central
government departments, devolved administrations, other public entities (such as local
government entities) or independent trustees.
2.77 The major public sector schemes, with the exception of the local government scheme,
are unfunded. For these unfunded schemes, expenditure on pension payments is met
from general taxation. The liability will be paid out over time as employees retire and
draw their pension. (grifamos)
A referida publicação evidencia que as Forças Armadas, assim como os servidores civis,
encontram-se inseridos no esquema previdenciário não financiado (unfunded schemes), ou seja, aquele
cujos benefícios pós-emprego são pagos por meio da tributação geral e não de contribuições
específicas.
Nos Estados Unidos, os dados são disponibilizados pela publicação intitulada Financial
Report of The United States Government e correspondem apenas ao Governo Central (Federal). Essa
publicação afirma que o maior passivo do governo corresponde à dívida pública, seguida dos passivos
referentes aos benefícios pós-emprego, abrangendo civis e militares, in verbis:
The other major component of the Government’s liabilities is federal employee and
veteran benefits payable (i.e., the government’s pension and other benefit plans for its
military and civilian employees), which increased $437.0 billion (6.5 percent) during FY
2016, to $7.2 trillion.
This total amount is comprised of $2.3 trillion in benefits payable for the current and
retired civilian workforce, and $4.9 trillion for the military and veterans. OPM administers
the largest civilian pension plan, covering nearly 2.7 million current employees and 2.6
million annuitants and survivors. The military pension plan covers about 2.1 million

current military personnel (including active service, reserve, and National Guard) and
approximately 2.7 million retirees and annuitants (grifamos).
Por último, o Governo Canadense também dá destaque aos benefícios pós-emprego, em

suas demonstrações contábeis, destacando critérios atuariais e de estimativas, referentes aos benefícios
pós-emprego de servidores civis e militares, in verbis:
Accounting Policies
Liabilities are recorded at the estimated amount ultimately payable, adjusted for the
passage of time, as required. Obligations for pensions and other future benefits are
measured on an actuarial basis.”
The Government has determined that a material measurement uncertainty exists with
respect to the reported amounts for public sector pensions and other employee and
veteran future benefits. Measurement uncertainty due to estimates and assumptions also
exists in the accrual of tax revenues, the related amounts receivable and payable, and the
allowance for doubtful accounts; and environmental liabilities included in accounts
payable and accrued liabilities. It is reasonably possible that the Government’s
reassessments of these estimates and assumptions could require a material change in
reported amounts or disclosures in the condensed consolidated financial statements.
(grifamos)
V
Feitos esses breves esclarecimentos conceituais, demonstrando a utilização de estudos

atuariais por países do primeiro mundo, volto a analisar os argumentos da Seori/MD – todos com o fito
de impedir tais estudos – segundo os quais a EC 103/2019 e a Lei 13.954/2019 teriam alterado os
fundamentos dos acórdãos 2.059/2012-TCU-Plenário e 2.314/2015-TCU-Plenário.
Preliminarmente, cabe destacar que a EC 103/2019, ao excluir a ressalva do § 20 do art.
40, apenas vedou outro regime próprio para servidores, ou seja, outro RPPS, in verbis:
- CF/88, art. 40, § 20 (dispositivo anterior)
regime em cada ente estatal, ressalvado o disposto no art. 142, § 3º, X.
- CF/88, art. 40, § 20 (dispositivo atual)

Art. 40. O regime próprio de previdência social dos servidores titulares de cargos efetivos
terá caráter contributivo e solidário, mediante contribuição do respectivo ente federativo,
de servidores ativos, de aposentados e de pensionistas, observados critérios que preservem
o equilíbrio financeiro e atuarial.
§ 20. É vedada a existência de mais de um regime próprio de previdência social e de mais
de um órgão ou entidade gestora desse regime em cada ente federativo, abrangidos todos
os poderes, órgãos e entidades autárquicas e fundacionais, que serão responsáveis pelo
seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos
na lei complementar de que trata o § 22. (grifamos)
Assim, conforme expressa o caput do art. 40, não há vedação para criação do regime para
militares, pois o dispositivo se refere a servidores de cargos efetivos, ou seja, apenas a servidores civis,
porquanto desde a EC 18/98 os militares passaram a não ser considerados como servidores, mas
agentes públicos de outra natureza, referenciados apenas como “militares”, in verbis:
7

Art. 2º. A seção II do Capítulo VII do Título III da Constituição passa a denominar-se
"DOS SERVIDORES PÚBLICOS" e a Seção III do Capítulo VII do Título III da
Constituição Federal passa a denominar-se "DOS MILITARES DOS ESTADOS, DO
DISTRITO FEDERAL E DOS TERRITÓRIOS", dando-se ao art. 42 a seguinte redação:
...
Art. 142...........................................................................
§ 3º. Os membros das Forças Armadas são denominados militares, aplicando-lhes, além
das que vierem a ser fixadas em lei, as seguintes disposições:
Conforme aponta o MP/TCU em seu parecer, desde a supracitada emenda, os militares

deixaram de se enquadrar entre os servidores públicos e, portanto, a subsequente EC 103/2019 não
impossibilitou que houvesse regime securitário para os militares.
Desta forma, diferentemente da argumentação da Seori/MD, parece elementar que a
exclusão da ressalva do § 20 do art. 40 não retirou, obviamente, a possibilidade de regime
previdenciário, mas, simplesmente, remeteu o tratamento do tema à legislação infraconstitucional (lei
ordinária), conforme expressa o inciso X do § 3º do art. 142 da CF/88, in verbis:
- CF/88, art. 142, § 3º, X
X - a lei disporá sobre o ingresso nas Forças Armadas, os limites de idade, a estabilidade
e outras condições de transferência do militar para a inatividade, os direitos, os deveres,
a remuneração, as prerrogativas e outras situações especiais dos militares, consideradas
as peculiaridades de suas atividades, inclusive aquelas cumpridas por força de
compromissos internacionais e de guerra. (grifamos)
Além disso, há muito, era apresentado pelo Tribunal, em seus relatórios, o entendimento de
que os militares não se enquadram no Regime Próprio dos Servidores Públicos (RPPS). Por isso, o
tratamento sempre foi o de classificar esses gastos como EFM, como se observa no TC 015.529/2010-
0, da então 5ª Secex, antiga SecexPrevidência, in verbis:
Desta forma, pode-se concluir que, apesar de as regras aplicadas aos servidores civis e
aos militares terem se originado de ‘regimes’ administrativos semelhantes, as reformas
previdenciárias produziram dois conjuntos de regras bastante diferentes. As regras
mudaram significativamente para os servidores civis, mas não para os militares, para os
quais continua a prevalecer um ‘regime’ administrativo que exige contribuição apenas
para pensões. Essa distinção entre os dois regimes foi ressaltada no voto do Ministro
Benjamin Zymler, proferido na sessão da qual resultou o Acórdão nº 289/2009 – Plenário,
ao tratar das regras a serem aplicadas aos ministros do Superior Tribunal Militar
originários das Forças Armadas. (grifamos)
A Lei 13.954/2019 ao instituir o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças
Armadas (SPSMF), alterando dispositivos da Lei 6.880/1980, ementada como o “Estatuto dos
Militares”, definiu o conjunto de benefícios definidos, pós-emprego, com nítidas características de
despesa atuarial.
Essa conclusão alinha-se ao parecer do MP/TCU que descreve o SPSMF como um
autêntico sistema de previdência social próprio, com suas inegáveis especificidades, conforme
explicita o art. 6º, inciso II, do Decreto 3.480/1999, in verbis:
...


Outro ponto merecedor de destaque é fato de que os militares dos Estados já estavam na
mesma condição dos militares das Forças Armadas após a supressão da ressalva do § 20 do art. 40 da
CF/88. Apesar de não haver autorização constitucional para a existência de mais um RPPS para os
militares dos Estados, foram enviados, por muitos entes, em 2019, o Demonstrativo de Informações
Previdenciárias e Repasses – DIPR – documento obrigatório para emissão do Certificado de
Regularidade Previdenciária, conforme institui a Portaria MPS 204/2008, art. 5º, inciso XVI, “h”.
Aduz a Seori/MD que os pagamentos de inativos militares e pensionistas não teria natureza
previdenciária, pois a Lei 13.954/2019 os definiu como Encargo Financeiro da União (recursos do
Tesouro Nacional).
Na verdade, recursos do Tesouro Nacional são ordinariamente utilizados em todos os
regimes previdenciários, tanto no RPPS, como no RGPS, exatamente por serem todos os regimes
deficitários. Portanto, não há a transmutação da natureza dos pagamentos aos militares inativos por
conta de eles serem EFM. O que importa, em essência – repetindo mais uma vez – para a
caracterização das despesas, como de natureza previdenciária, é o direcionamento dos recursos para
pagamento de benefícios pós-emprego.
Além disso, a CF/88 não obsta o pagamento de benefícios previdenciários com recursos do
Tesouro Nacional, como pode ser observado nas menções ao Tesouro Nacional, nos arts. 248 e 249,
como fonte de pagamento de benefícios previdenciários.
Não prospera, ademais, a alegação da Seori/MD de que a inexistência de contribuições dos
militares, à exceção das realizadas para pensionistas, evidenciam que o SPSMFA não teria natureza
previdenciária e, portanto, não seria enquadrado na exigência legal de realizar avaliações atuariais.
Todos os servidores públicos federais tinham seus benefícios de aposentadoria pagos até
1993, sem que houvesse aportes patronais e contribuições dos segurados. Contudo, tais dispêndios,
mesmo sem aportes, realizados exclusivamente com recursos do Tesouro Nacional, mantiveram, em
todo o período, natureza previdenciária.
Segundo os pareceres, não há óbices técnicos ou jurídicos, para a elaboração das
avaliações atuarias, em pagamentos regulares, em que não haja participação contributiva dos
beneficiários. Prova disso é que pela Lei de Responsabilidade Fiscal, o BPC (Loas) e o FAT (seguro-
desemprego e Abono Salarial) têm suas avaliações atuariais apresentadas na Lei de Diretrizes
Orçamentárias (LDO).
Avaliações atuariais permitem lançar um jato de luz sobre regiões que sorvem recursos
públicos, para pleno conhecimento da questão e melhor administração. É imperativo da boa-gestão de
recursos públicos, requisito, mesmo, de moralidade administrativa. Daí a minha contrariedade à
oposição que se faz à medida, que é da mais lídima racionalidade administrativa.
Além disso, quanto à assertiva da Seori/MD de que os militares “não aposentariam”, pois
podem ser convocados a qualquer momento, e as despesas com ‘reforma’, ‘reserva’ e ‘pensões’
militares não se enquadrariam no conceito de “programa estatal”, apresentado na Lei de
Responsabilidade Fiscal, teço algumas considerações.
Em primeiro lugar, as Leis 13.954/2019 e 6.880/1980 deixaram evidente que a reforma e a
reserva remunerada dos militares consistem em pagamentos de benefícios pós-emprego, devidos aos
que:

a) exerceram cargo militar durante período de tempo específico (e.g. transferência a

pedido; transferência motivada pela ocupação de determinados postos por lapso superior a
determinado parâmetro; inclusão voluntária na quota compulsória); e/ou
b) faltaram-lhe condições para progressão na carreira, segundo critérios objetivos,
aferíveis mediante a idade do militar, tempo de carreira, estado de saúde (v.g. art. 106, incisos II e III,
da Lei 6.880/1980) ou disponibilidade de postos superiores (e.g. não-habilitação para promoção).
As hipóteses supracitadas reúnem as características próprias de sistema constituído como
técnica protetiva previdenciária. Com efeito, a reforma e a reserva remunerada se enquadram em
programas estatais de transferência de renda que buscam estabilizar os rendimentos dos beneficiários,
ao longo do curso da vida, em caso de perda de capacidade laboral, fruto de infortúnios (acidentes e
doenças) ou idade avançada, o que constitui evidência inequívoca de uma despesa atuarial.
Além disso, quanto à questão relativa ao retorno à ativa por parte dos militares, a
legislação vigente dispõe que a possibilidade de convocação não é exclusiva dos militares na reserva,
conforme disciplina o art. 19 da Lei 4.375/1964:
Art. 19. Em qualquer época, tenham ou não prestado o Serviço Militar, poderão os
brasileiros ser objeto de convocação de emergência, em condições determinadas pelo
Presidente da República, para evitar a perturbação da ordem ou para sua manutenção,
ou, ainda, em caso de calamidade pública.
Nesse mesmo sentido, o Estatuto dos Militares (Lei 6.880/1980) estabelece que não apenas
os militares da reserva remunerada compõem a reserva militar nacional, como também outras
categorias, conforme transcrição de seu o art. 4º, verbis:
Art. 4º São considerados reserva das Forças Armadas:
I - individualmente:
a) os militares da reserva remunerada; e
b) os demais cidadãos em condições de convocação ou de mobilização para a ativa.
II - no seu conjunto:
a) as Polícias Militares; e
b) os Corpos de Bombeiros Militares.
§ 1° A Marinha Mercante, a Aviação Civil e as empresas declaradas diretamente
devotada às finalidades precípuas das Forças Armadas, denominada atividade efeitos de
mobilização e de emprego, reserva das Forças Armadas.
§ 2º O pessoal componente da Marinha Mercante, da Aviação Civil e das empresas
declaradas diretamente relacionadas com a segurança nacional, bem como os demais
cidadãos em condições de convocação ou mobilização para a ativa, só serão considerados
militares quando convocados ou mobilizados para o serviço nas Forças Armadas.
Assim, na hipótese dos militares da reserva remunerada, as situações que ensejam a
convocação restringem-se à excepcionalidade de conflito armado e a “exercícios, manobras e
aperfeiçoamento de conhecimentos militares” (art. 19, parágrafo único, da Lei 4.375/1964). Por sua
vez, quanto aos militares reformados, os que, na reserva, completarem 65 anos de idade, já não
poderiam ser convocados em caso de conflito armado.
Ressalto, ademais, que alguns dispositivos da EC 103/2019, tratam as despesas com a

inatividade militar e pensões de maneira integrada aos benefícios dos segurados do RGPS e do RPPS,
exatamente pela característica de natureza atuarial de todos esses benefícios pós-emprego.
10

Nesse ponto, divirjo do entendimento do E. Ministro Jorge de Oliveira, manifestado na

declaração de voto, de que os dispositivos da EC 103/2019, referentes à contagem recíproca, ao
aproveitamento das contribuições e à compensação financeira, tratam de balizas que visam à
preservação da higidez dos cofres próprios dos egressos das forças armadas. Considero que não se trata
de simples parâmetro para evitar prejuízo aos militares egressos das forças, mas sim de direito desses
agentes públicos dada à similaridade da natureza dos benefícios pós-emprego envolvidos.
Nesse sentido, o primeiro dispositivo que ressalto é § 9º da referida emenda que estabelece
a contagem recíproca entre o tempo de serviço exercido nas atividades militares, no RGPS e em RPPS,
bem como prevê a compensação financeira, “que será devida entre as receitas de contribuição
referentes aos militares e as receitas de contribuição aos demais regimes, in verbis:
§ 9º-A. O tempo de serviço militar exercido nas atividades de que tratam os arts. 42, 142 e
143 e o tempo de contribuição ao Regime Geral de Previdência Social ou a regime
próprio de previdência social terão contagem recíproca para fins de inativação militar ou
aposentadoria, e a compensação financeira será devida entre as receitas de contribuição
referentes aos militares e as receitas de contribuição aos demais regimes.
Além disso, a simetria entre tempo decorrente de atividades militares e de contribuição a
RPPS ou RGPS pode ser observada também no § 4º do art. 14 da EC 103/2019, até mesmo com a
utilização da expressão “obtenção de benefícios naqueles regimes”, em referência às três situações –
militares, RPPS e RGPS, verbis:
Art. 14
...
§ 4º Observado o disposto nos §§ 9º e 9º-A do art. 201 da Constituição Federal, o tempo
de contribuição a regime próprio de previdência social e ao Regime Geral de Previdência
Social, assim como o tempo de contribuição decorrente das atividades militares de que
tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal, que tenha sido considerado para a
concessão de benefício pelos regimes a que se refere o caput não poderá ser utilizado para
obtenção de benefício naqueles regimes.
Por sua vez, o § 5º do art. 24 da referida emenda, c/c § 15 do art. 201 da CF/88, prevê que
a acumulação de pensões com outros benefícios poderá ser alterada por lei complementar que
estabelecerá condições para a acumulação de “benefícios previdenciários”.
Ainda nessa esteira, o art. 26 da EC 103/2019 prevê que os salários de contribuição e as
remunerações adotados como base para contribuições decorrentes de atividades militares – incluídas as
Forças Armadas – serão utilizados para calcular os benefícios do RGPS e do RPPS, in verbis:
Art. 26. Até que lei discipline o cálculo dos benefícios do regime próprio de previdência
social da União e do Regime Geral de Previdência Social, será utilizada a média
aritmética simples dos salários de contribuição e das remunerações adotados como base
para contribuições a regime próprio de previdência social e ao Regime Geral de
Previdência Social, ou como base para contribuições decorrentes das atividades militares
de que tratam os arts. 42 e 142 da Constituição Federal, atualizados monetariamente,
correspondentes a 100% (cem por cento) do período contributivo desde a competência
julho de 1994 ou desde o início da contribuição, se posterior àquela competência.
Prova da interoperabilidade entre o RPPS, o RGPS e os EFM e da intenção do legislador
constituinte em acompanhar esses pagamentos continuados está no art. 12 da EC 103/2019 que
determinou a instituição, por parte da União, de sistema integrado de dados relativos às despesas do
11

RGPS, dos RPPS, das “remunerações, proventos de inatividade e pensão por morte decorrentes das
atividades militares”, dentre outras.
Portanto, resta evidente que a contagem recíproca, a equivalência e a possível acumulação
de pensões entre o RPPS, o RGPS e os EFM só podem ocorrer por possuírem características de
benefícios pós-emprego, e, consequentemente, natureza atuarial.
VI
Em conclusão, as especificidades inerentes à carreira militar, estatuídas no art. 142 da
CF/88 e em diversas normas infraconstitucionais, não autorizam, absolutamente, o enquadramento da
despesa dos inativos militares e seus pensionistas, mesmo após a EC 103/2019 e a Lei 13.954/2019,
como de natureza não materialmente previdenciária, mas, simplesmente, em caráter formal, como
Encargos Financeiros da União.
Portanto, o acompanhamento atuarial dos Encargos Financeiros da União para com
militares inativos e seus pensionistas, por conta da subjacente natureza previdenciária, enquadra-se no
art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “b”, da Lei Complementar nº 101/2000, devendo ser realizadas
avaliações atuariais e disponibilizadas no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias
(LDO).
A apresentação dos cálculos atuariais dessas despesas trará maior solidez, confiabilidade e
acurácia às finanças públicas, permitindo ao Brasil enquadrar-se no rol de países de economias sólidas
e de elevado nível de transparência, parâmetros exigidos no pleito de ingresso do país na OCDE.
Nada mais espúrio a critérios civilizados do que impedir o conhecimento da despesa futura,
o que pode ser facilmente realizado, a partir dos estudos atuariais. O presente processo tramita desde
2014 e parece objetivar impedir a tomada de conhecimento pela sociedade do custo que as gerações
futuras terão de pagar pelo estamento militar.
A publicação de tais estudos atuariais não traz prejuízo aos integrantes do Sistema de
Proteção Social das Forças Armadas, ao tempo em que permite aos legisladores, aos gestores públicos
e à própria sociedade a visão adequada sobre o impacto fiscal de longo prazo dessa importante política
pública.
Em síntese, mais uma vez, o perfeito conhecimento da totalidade das despesas futuras,
custeadas pelo Tesouro Nacional, em relação aos gastos dos militares, com reformas e pensões, é
imperativo de moralidade e boa-gestão pública, podendo ser realizado em qualquer despesa pública
relevante.
Enfim, ressalto que a proposta de encaminhamento, que ora submeto ao Colegiado, ajusta
os termos dos Acórdãos 2.059/2012 e 2.314/2015, ambos do Plenário, em relação ao entendimento de
que as despesas com inativos militares e seus pensionistas, apesar de possuírem natureza atuarial, não
fazem parte de regime previdenciário, nos termos do que prevê o art. 40, § 20 da Constituição Federal.
Ademais, com base na declaração de voto do E. Ministro Jorge de Oliveira, proponho:
alterar o subitem 9.3.2 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, ajustando apenas o enunciado deste para que
o cálculo do resultado atuarial também seja realizado para os inativos militares e não apenas para as
pensões; deixar assente que os encargos do Tesouro Nacional com o SPSMFA, por possuírem natureza
atuarial, enquadram-se no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da Lei Complementar 101/2000; ajustar a
redação do subitem 9.4.2 com vistas a permitir a publicação no Relatório Resumido de Execução
Orçamentária (RREO) dos fluxos associados ao sistema de proteção dos militares.
Entendo necessário, ainda, propor a conversão em recomendação da determinação contida
no item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, devida à ausência de previsão legal; esclarecer ao
12

Ministério da Defesa, quanto ao item 9.7 do Acórdão 2.314/2015-Plenário, que o ministério será
considerado o responsável pelo cumprimento das diretrizes que lhes foram diretamente direcionadas;
cientificar a mesma secretaria de que os cálculos produzidos no “Estudo acerca do horizonte de
projeção das despesas com militares inativos das Forças Armadas”, provê apenas a magnitude geral
(general directional magnitude) daqueles gastos, mas não o passivo atuarial.
Por entender que os itens da proposta de encaminhamento do E. Ministro Aroldo Cedraz se
assemelham aos itens da minuta que ora submeto a este colegiado, acolho-os na íntegra, destacando os
aprimoramentos trazidos por S. Exa., quanto à oportunidade de ordenar à Segecex que adapte e aplique
as ferramentas de auditoria contínua, atualmente existentes, para o acompanhamento dos benefícios
previdenciários aos Encargos financeiros da União com os militares inativos e pensionistas (EFM),
bem como aos oriundos do Regime Próprio de Previdência dos Servidores Federais.
Dessa forma, incorporo, em essência, às minhas razões de decidir as análises e conclusões
da SecexPrevidência e do MP/TCU e voto no sentido de que o Tribunal adote o acórdão que ora
submeto à deliberação deste Colegiado.
WALTON ALENCAR RODRIGUES

Revisor
13

DECLARAÇÃO DE VOTO
Realço, de início, o alto nível técnico deste debate, sobre o qual o Plenário se debruça há
alguns anos e cujo desfecho revela o grau de maturidade e avanço institucionais sobre tema da mais
alta importância.
Como é de conhecimento de meus pares, entendo que a matéria deve ser encarada sob dois
prismas, cuja conjugação de soluções admite prestigiar tanto a juridicidade quanto a transparência.
Em primeiro lugar, quanto à natureza do Sistema de Proteção Social dos Militares das
Forças Armadas (SPSMFA), alinho-me, em grande medida, aos fundamentos do Voto do Relator,
proferido na ocasião pelo Ministro Raimundo Carreiro. É dizer, sob o aspecto puramente jurídico e à
luz da legislação mencionada, tenho me posicionado, a princípio, no sentido de que não se trata de
regime previdenciário.
Sob a segunda ótica, afeta à transparência contábil e fiscal, entendo que,
independentemente do enquadramento jurídico que possamos dar a esse regime, os padrões
internacionais e as normas nacionais de contabilidade exigem a inequívoca evidenciação de tal passivo
no Balanço-Geral da União.
É dizer, sejam os benefícios pós-emprego dos militares e seus pensionistas enquadrados
como previdenciários ou não, o compromisso fiscal de longo prazo assumido pelo governo federal
deve estar registrado em suas demonstrações, possibilitando o planejamento fiscal responsável.
Por esse motivo, ao relatar algumas das últimas Prestações de Contas de Governo da
República, fui favorável a recomendações para que, com vistas a garantir a transparência e a necessária
previsibilidade de gastos, os órgãos competentes elaborassem e divulgassem as referidas projeções de
despesas.
E, com o passar dos anos, em diversas ocasiões em que o assunto foi tratado neste
colegiado, direta ou indiretamente, fiz questão de ressaltar os avanços alcançados pelo Poder
Executivo no sentido da divulgação de previsões cada vez mais acuradas. Naturalmente, ainda há
espaço para aprimoramento da metodologia, que virá como consequência dos trabalhos.
Ante o exposto, acolho a proposta de acórdão do Ministro Walton Alencar Rodrigues, a
qual consolida o melhor encaminhamento derivado do entendimento que a Casa firma nesta
oportunidade, e congratulo todos os meus pares pela qualidade dos votos apresentados.
Ministro BRUNO DANTAS

DECLARAÇÃO DE VOTO
Inicialmente, gostaria de destacar a relevância do debate em questão e a necessidade de que esse

tema encontre uma solução definitiva, pondo fim a uma discussão que traz dúvidas e descrenças há mais de
uma década.
Conquanto esteja ciente da complexidade da questão e dos esforços desenvolvidos pelas
unidades técnicas que atuaram no tema e pelo Ministério Público junto ao TCU, penso que a abordagem
trazida pelo Ministro Raimundo Carreiro é a que melhor se adequa ao cenário jurídico institucional vigente.
No caso concreto sob exame, considero que a análise da evolução normativa é suficiente para
espancar todas as dúvidas até agora suscitadas. Aliás, em minha compreensão, as alterações legislativas, da
forma pela qual foram produzidas, tiveram o exato intuito de pôr fim a essa controvérsia, trazendo maior
clareza para pontos que recebiam interpretações equivocadas, propiciadas pelas obscuridades e omissões
então existentes.
É nesse contexto que traduzo a nova redação dada pela Emenda Constitucional 103, de 2019, ao
§ 20 do art. 40 da Constituição Federal, que extinguiu a ressalva então existente e que ensejava a
interpretação da possibilidade da existência de um terceiro regime previdenciário, passível de aplicação aos
militares, além do Regime Próprio de Previdência Social (RPPS) e do Regime Geral de Previdência Social
(RGPS).
Ato contínuo à promulgação da EC 103/2019, o Poder Executivo remeteu ao Congresso
Nacional a Mensagem nº 88, que encaminhou o PL 1.645/2019 e que veio a originar a Lei 13.954/2019, que
dispôs sobre o Sistema de Proteção Social dos Militares. A Mensagem foi de uma clareza e objetividade
meridiana ao afirmar que:
“A atualização do Estatuto dos Militares inova ao definir o Sistema de Proteção Social dos
Militares das Forças Armadas como um conjunto de ações, direitos e serviços que visam amparar e
assegurar a dignidade dos militares e de seus dependentes, caracterizando-o como um instituto distinto do
Regime de Previdência Social, por levar em consideração as peculiaridades da profissão militar”.
Na mesma toada, o relatório apresentado pelo Relator na Comissão Especial destinada a proferir
parecer ao Projeto de Lei nº 1.645/2019, na Câmara dos Deputados, assinalou as peculiaridades da carreira
militar, que justificam a existência de um Sistema de Proteção Social peculiar, e anotou:
“São essas singularidades que afastam as possibilidades de comparações com os regimes de
natureza previdenciária em vigor no país, quais sejam o RPPS e o RGPS.
Juridicamente, não se verifica, na Constituição ou em qualquer outro dispositivo legal, a
existência de um regime previdenciário para os militares e pensionistas das Forças Armadas, tampouco
base legal para a realização de avaliações atuariais dos compromissos financeiros da União com militares
das Forças Armadas e seus dependentes.
(...)
Observa-se, ainda, no ordenamento infraconstitucional, que não há o emprego da palavra
‘previdência’ ao tratar-se das pensões dos militares, tendo em vista que não cumprem as tipificações
previstas na legislação. O que fica constatado a partir da leitura conjunta (...) é que existe, apenas, o direito
à constituição da pensão, destinada aos beneficiários, em decorrência do falecimento ou extravio do militar
(...)”.
Importante salientar que já naquela instância foram rejeitadas todas as emendas que, de alguma
forma, intentavam aplicar regras previdenciárias aos militares das Forças Armadas.
Assim e com as devidas vênias dos que pensam em contrário, a busca de interpretação distinta
requer um esforço exegético que se mostra pouco razoável. Foi nítida a intenção do legislador, assim
entendida como a resultante dos debates travados pelos diversos atores políticos envolvidos na questão, e
foram claros os textos constitucional e legal em estabelecer um sistema de proteção que não constitui um
regime previdenciário.

Os pareceres afirmam que as referências aos militares em alguns dispositivos constitucionais

expressamente apontados denotariam a natureza previdenciária que lhes seria inerente. Esse raciocínio não
se sustenta. Tais referências foram inseridas na Carta Magna com o objetivo único de apontar balizas
mínimas para algumas questões que não poderiam prescindir de um disciplinamento. Isso não autoriza, de
forma alguma, as conclusões pretendidas pela unidade técnica e pelo MPTCU.
Tome-se como exemplo o art. 26 da EC 103/2019, mencionado nos pareceres: caso não fosse ali
prevista a utilização das contribuições decorrentes das atividades militares para cálculo das médias
aritméticas para definição dos benefícios do RPPS e do RGPS, os egressos das Forças Armadas, reintegrados
à vida civil, teriam enorme prejuízo, uma vez que seus ganhos auferidos durante o período castrense seriam
desprezados. Veja-se que a previsão constitucional nem de longe autoriza a ilação de que eles tivessem
advindo de um regime militar próprio de previdência.
O mesmo se pode afirmar em relação ao tempo utilizado em contagem recíproca para fins de
inativação militar ou aposentadoria, previsto na redação conferida por aquela EC 103/2019 ao § 9º-A do art.
201. A compensação financeira nele prevista igualmente não abona o raciocínio da existência de um regime
previdenciário militar. Trata-se, em verdade, de regra que se destina fundamentalmente à preservação da
higidez dos cofres próprios, quer sejam dos regimes previdenciários como o RGPS e o RPPS, ou do Tesouro
Nacional, que arca com os encargos financeiros da remuneração dos militares ativos e inativos, nos termos
do art. 53-A da Lei 13.954/2019. Veja-se, aliás, que o § 9º-A do art. 201 faz a proposital distinção, não se
utilizando do termo “regime” quando menciona as contribuições referentes aos militares, ao contrário do que
faz em relação aos demais trabalhadores.
Não há, portanto, qualquer razão para que se busquem características que enquadrem os
benefícios decorrentes do Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas como
previdenciários, como pretendem os pareceres, quando a lei não o fez e inequivocamente pretendeu não o
fazer.
Não por outro motivo, desde 2016 os gastos com o pagamento dos militares inativos deixaram de
ser classificados como gastos da seguridade social, inserindo-se no Orçamento Fiscal. É necessário que o
TCU reconheça o acerto dessa decisão, em face das peculiaridades que lhes são inerentes, já expostas nesta
declaração de voto.
Esse o motivo pelo qual comungo da necessidade de que seja fixado o entendimento proposto
pelo Ministro Raimundo Carreiro no item 9.1 do acórdão por ele proposto.
Ainda sobre o assunto, havendo a concordância do Plenário quanto a esta nova linha de
entendimento, considero oportuno que este Tribunal encaminhe cópia da deliberação proferida,
acompanhada do Relatório e Voto que a fundamentam, ao Conselho Federal de Contabilidade, para que
avalie a conveniência e a oportunidade de promover alterações na Norma Brasileira de Contabilidade NBT
TSP 15, de f31/10/2018, que dispõe sobre a “contabilização e a divulgação dos benefícios a empregados” e
que, pela redação atual, alcança os ocupantes de cargos militares.
Não obstante o entendimento que proponho que seja fixado, é inconteste, independentemente da
natureza jurídica dos benefícios pós-emprego advindos do SPSMFA, que se faz necessária a evidenciação
dessas despesas, em nome dos princípios da transparência contábil, da publicidade e do compromisso fiscal
responsável e de longo prazo.
O que se pretende, portanto, é que os gastos realizados com a família militar sejam evidenciados,
conhecidos e tornados acessíveis a todos, para que, desta forma, possam nortear escolhas de políticas
públicas adequadas. Essa, aliás, é a finalidade precípua das demonstrações contábeis: fornecer informações
sistematizadas e confiáveis que subsidiem os diversos usuários na tomada de decisões.
Para que não pairem dúvidas acerca dessa obrigação, considero apropriado que ela seja
explicitada por este Tribunal, na forma do item 9.2 da minuta de acórdão que apresento.
De resto, como pude verificar, existe uma forte convergência nos votos apresentados pelo
Relator e pelos 1º e 2º Revisores acerca da necessidade de manutenção dessa transparência, a partir de
publicações de demonstrativos contábeis, a exemplo daqueles exigidos pela Lei Complementar 101/2000

(Lei de Responsabilidade Fiscal). As divergências se referem mais especificamente à supressão de algumas

expressões, sugerida pelo Relator, e à conversão de “determinações” em “recomendações”.
Neste ponto, com as devidas vênias do Ministro Raimundo Carreiro, creio que as propostas
apresentadas pelos revisores se apresentam como as mais adequadas. De fato, vejo que a apresentação dos
demonstrativos exigidos pela LRF decorre da análise sistêmica daquela norma.
Reza o art. 4º daquela Lei Complementar:
“Art. 4º. A lei de diretrizes orçamentárias atenderá o disposto no §2º do art. 165 da
Constituição e:
(...)
§2º. O Anexo conterá, ainda:
(...)
IV – avaliação da situação financeira e atuarial:
amparo ao Trabalhador;
b) dos demais fundos públicos e programas estatais de natureza atuarial;”
É inegável que o SPSMFA, ainda que não possua caráter previdenciário, se enquadra entre os
“programas estatais de natureza atuarial” referidos na alínea “b” acima transcrito.
Nessa senda, considero que lhes sejam igualmente aplicáveis as disposições constantes dos arts.
50 e 53 daquele Diploma, a seguir reproduzidas:
“Art. 50. Além de obedecer às demais normas de contabilidade pública, a escrituração das
contas públicas observará as seguintes:
(...)
IV – as receitas e despesas previdenciárias serão apresentadas em demonstrativos financeiros e
orçamentários específicos;
(...)”
“Art. 53. Acompanharão o Relatório Resumido [da Execução Orçamentária] demonstrativos

relativos a:
(...)
II – receitas e despesas previdenciárias a que se refere o inciso IV do art. 50;
(...)
§ 1º. O relatório referente ao último bimestre do exercício será acompanhado também de
demonstrativos:
(...)
II – das projeções atuariais dos regimes de previdência social, geral e próprio dos servidores
públicos;
(...)”
Por derradeiro, destaco que este processo foi incluído na pauta da sessão do dia 16/3/2022,
ocasião em que, após a realização de diversos debates, houve o adiamento da discussão para que, à luz da
convergência da significativa maioria das questões então suscitadas, fosse buscada uma redação de acórdão
que refletisse o consenso. A proposta que agora trago ao Colegiado possui, então, esse intuito de refletir o
posicionamento majoritário do Plenário sobre esse tema de inegável relevância. Passo, então, a explicar o
teor do acórdão que submeto a este Pleno:

(i) o item 9.1 fixa o entendimento acerca do caráter não previdenciário do Sistema de Proteção
Social dos Militares das Forças Armadas, na linha trazida pelo Ministro Raimundo Carreiro no item 9.1 do
acórdão por ele apresentado;
(ii) o item 9.2 expressa a necessidade de que as despesas com o SPSMFA sejam devidamente
evidenciadas em demonstrativos contábeis;
(iii) o item 9.3, mantém a essência do item 9.3.2 do Acórdão 2059/2012 – Plenário, com a
modificação do fundamento legal, como propuseram os revisores, mas com alteração de redação em relação
àquela originalmente proferida, de forma a dar maior clareza ao comando;
(iv) o item 9.4 adequa a redação da determinação constante do item 9.4.2 do Acórdão 2059/2012
– Plenário, para excluir a expressão “demonstrativo das receitas e despesas previdenciárias associadas aos
militares das Forças Armadas e seus dependentes”, passando a grafar “demonstrativo dos fluxos associados
ao Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças Armadas”, em face do entendimento fixado no item
9.1;
(v) o item 9.5 reproduz o texto apresentado pelos revisores no item 9.2 da proposta de acórdão
por eles submetidas, a qual também se alinha à proposta trazida pelo Ministro Raimundo Carreiro;
(vi) o item 9.6 altera o fundamento legal utilizado no item 9.18 do Acórdão 2059/2012 –
Plenário, tal qual proposto pelos revisores no item 9.1 dos acórdãos que submeteram;
(vii) o item 9.7 presta, às Secretaria-Geral e Secretaria de Organização Institucional do
Ministério da Defesa, os esclarecimentos propostos pelo Ministro Aroldo Cedraz, no item 9.3.1 do acórdão
por ele proposto, acolhida e reproduzida pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues no item 9.3.2 do acórdão
que sugeriu;
(viii) o item 9.8, expede orientações à Segecex, sendo: (1) a constante do item 9.8.1 de igual teor
à sugerida pelo Ministro Raimundo Carreiro no item 9.2 do acórdão por ele apresentado; e (2) as
consignadas nos item 9.8.2 a 9.8.4, idênticas àquelas apresentadas pelos ministros revisores nos itens 9.4.1 a
9.4.3 dos acórdãos que apresentaram; e
(ix) por fim, o item 9.10 dá ciência do teor desta importante deliberação a órgãos diversos.
Em adendo, esclareço que, após a haver disponibilizado esta minha declaração de voto, li, na
manhã de hoje, a nova minuta de acórdão apresentada pelo Ministro Walton Alencar Rodrigues. Sua
Excelência acolhe, na essência, as propostas que eu havia formulado e modifica a redação de alguns itens da
deliberação por mim apresentada, aperfeiçoando-a. Desta forma, não tenho ressalvas quanto ao novo texto
por ele apresentado e adiro à minuta de acórdão por ele trazida.
Essas, Senhores Ministros, às considerações e propostas que trago ao Colegiado nesta

oportunidade.
JORGE OLIVEIRA
Ministro

ACÓRDÃO Nº 684/2022 – TCU – Plenário
1. Processo nº TC 034.660/2014-3.
2. Grupo I – Classe de Assunto: V – Monitoramento.
3. Interessados/Responsáveis:
3.1. Interessados: Henrique Ferreira Costa (002.512.537-08); Ministério da Defesa.
4. Órgãos/Entidades: Casa Civil da Presidência da República; Instituto Nacional do Seguro Social;
Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional; Secretaria de Coordenação e Organização Institucional;
Secretaria de Orçamento Federal - MP; Secretaria de Previdência; Secretaria do Tesouro Nacional;
Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil.
5. Relator: Ministro Antônio Anastasia.
5.1. 1º Revisor: Ministro Aroldo Cedraz.
5.2. 2º Revisor: Ministro Walton Alencar Rodrigues.
6. Representante do Ministério Público: Procurador Rodrigo Medeiros de Lima.
7. Unidade Técnica: Secretaria de Controle Externo da Previdência, do Trabalho e da Assistência
Social (SecexPrevidência).
8. Representação legal: Erivelton Araujo Graciliano, representando Ministério da Defesa.
9. Acórdão:
VISTOS, relatados e discutidos estes autos de monitoramento decorrente das
determinações expedidas nos Acórdãos 2.059/2012 e 2.314/2015, ambos do Plenário deste Tribunal e
relatados pelo Ministro José Múcio Monteiro, referentes a auditoria na gestão previdenciária da União,
em que se apreciam, nesta assentada, questionamentos apresentados pelo Ministério da Defesa acerca
da aplicabilidade, aos encargos financeiros da União com militares inativos e seus pensionistas, das
determinações expedidas nas mencionadas deliberações,
ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão do
Plenário, diante das razões expostas pelo 2º Revisor, em:
9.1. fixar o entendimento de que, em virtude da alteração do § 20, in fine, do art. 40 da
Constituição Federal, introduzida pela Emenda Constitucional 103/2019, das modificações da Lei
6.880/1980, promovidas pela Lei 13.954/2019, em consonância com a exposição de motivos que
fundamentou a referida alteração legislativa, o Sistema de Proteção Social dos Militares das Forças
Armadas (SPSMFA) enquadra-se como programa estatal de natureza atuarial, mas não é formalmente
regime previdenciário, nos termos do § 20, in fine, do art. 40 da Constituição Federal;
9.2 deixar assente que os encargos do Tesouro Nacional com o SPSMFA, por possuírem
natureza atuarial, enquadram-se no art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea ‘b’, da Lei Complementar 101/2000
e, consequentemente, devem atender aos princípios que norteiam o planejamento orçamentário de
longo prazo e a gestão fiscal responsável, o que lhes impõe a necessária explicitação em
demonstrativos que reflitam as projeções dos gastos à luz da utilização das melhores técnicas atuariais
e de premissas biométricas e financeiras, sobre os fluxos de pagamento aos inativos e aos seus
pensionistas;
9.3. alterar a redação do item 9.3.2 do Acórdão 2059/2012 – Plenário, que passa a ser a
seguinte:
“9.3.2. discrimine, relativamente aos compromissos financeiros da União
decorrentes do SPSMFA, tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV,
alínea ‘b’, da Lei Complementar 101/2000:
9.3.2.1. o resultado atuarial decorrente do cotejo das contribuições e gastos
com inativos e pensões militares;
9.3.2.2. o total de gastos com militares em inatividade;”
9.4. alterar a redação da determinação constante do item 9.4.2 do Acórdão 2.059/2012 –
Plenário, que passa a ser a seguinte:

“9.4.2 publicar, no Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO),

um demonstrativo específico das receitas e despesas referentes ao regime próprio dos
servidores públicos civis e outro demonstrativo dos fluxos associados ao Sistema de
Proteção Social dos Militares das Forças Armadas, tendo em vista o que estabelece o
art. 40, § 20, c/c art. 142, § 3º, inciso X, da Constituição Federal, e o arts. 4º, § 2º,
inciso IV, alínea ‘b’ da Lei Complementar 101/2000;”
9.5. alterar o item 9.18 do Acórdão 2.059/2012 – Plenário, de maneira que, onde se
lê:
“9.18 dar ciência à Casa Civil da Presidência da República e à Presidência
do Congresso Nacional a respeito da necessidade de incluir as avaliações atuariais
concernentes aos servidores civis e militares da União e ao Regime Geral de
Previdência Social no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias,
tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “a”, da Lei
Complementar nº 101/2000”,
leia-se:
“9.18 dar ciência à Casa Civil da Presidência da República e à Presidência
do Congresso Nacional a respeito da necessidade de incluir as avaliações atuariais
concernentes aos servidores civis e militares da União e ao Regime Geral de
Previdência Social no Anexo de Metas Fiscais da Lei de Diretrizes Orçamentárias,
tendo em vista o que estabelece o art. 4º, § 2º, inciso IV, alínea “b”, da Lei
Complementar nº 101/2000”;
9.6. Converter o item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário, referente à inclusão da
projeção atuarial dos compromissos financeiros da União com os militares das Forças Armadas e seus
pensionistas nas publicações do Relatório Resumido de Execução Orçamentária (RREO), em
recomendação de mesmo teor, devido à ausência de previsão legal;
9.7. Cientificar a Secretaria-Geral e a Secretaria de Organização Institucional, ambas do
Ministério da Defesa, de que:
9.7.1. no que se refere à elaboração dos planos de ação mencionados no item 9.7 do
Acórdão 2.314/2015 – Plenário, o Ministério da Defesa será, perante este Tribunal, considerado
responsável exclusivamente pelo cumprimento das diretrizes que lhes foram diretamente direcionadas;
9.7.2. quanto aos cálculos produzidos no “Estudo acerca do horizonte de projeção das
despesas com militares inativos das Forças Armadas” (peça 138), por conta do método de projeção
com “população aberta” ou “grupo aberto” – isto é, por estimar novos entrantes na carreira militar –,
provê a magnitude geral (general directional magnitude) daqueles gastos, mas não o passivo atuarial;
9.8. orientar a Secretaria-Geral de Controle Externo deste Tribunal para que:
9.8.1. nas futuras ações de controle promovidas por suas unidades, com enfoque no
SPSMFA, especialmente nas auditorias para subsidiar o parecer prévio das contas do Presidente da
República, sejam efetuadas as respectivas análises de forma segregada da gestão previdenciária da
União, em processos distintos daqueles alusivos ao RPPS e RGPS, considerando, apesar da natureza
atuarial, o caráter não previdenciário dos encargos do Tesouro Nacional com o custeio dos militares
inativos e respectivos pensionistas;
9.8.2. apense os presentes autos ao TC 015.529/2010-0, em cumprimento ao item 9.10 do
Acórdão 2.314/2015-Plenário,
9.8.3. ato contínuo, instaure novo processo de monitoramento relativo a todos os itens do
Acórdão 2.059/2012-Plenário ainda não cumpridos;
9.8.4. adapte e aplique as ferramentas atualmente existentes para o acompanhamento dos
benefícios previdenciários aos Encargos Financeiros da União com os militares inativos e pensionistas
(EFM), bem como aos benefícios oriundos do Regime Próprio de Previdência Social dos Servidores
Federais (RPPS), de forma a possibilitar o acompanhamento contínuo dessas despesas;

9.9. dar ciência do teor desta deliberação aos seguintes órgãos, Secretaria Especial de
Fazenda, à Secretaria Especial da Previdência e Trabalho, à Secretaria do Tesouro Nacional (STN), à
Secretaria da Receita Federal do Brasil (RFB), à Secretaria de Organização Institucional do Ministério
da Defesa (Seori), ao Ministro da Defesa (MD), ao Instituto Nacional do Seguro Social (INSS), à
Procuradoria Geral da Fazenda Nacional (PGFN), e à Casa Civil da Presidência da República.
10. Ata n° 11/2022 – Plenário.

11. Data da Sessão: 30/3/2022 – Ordinária.
12. Código eletrônico para localização na página do TCU na Internet: AC-0684-11/22-P.
13. Especificação do quórum:
13.1. Ministros presentes: Ana Arraes (Presidente), Walton Alencar Rodrigues (2º Revisor), Benjamin
Zymler, Aroldo Cedraz (1º Revisor), Bruno Dantas, Jorge Oliveira e Antonio Anastasia.
13.2. Ministro com voto vencido que votou na sessão de 8/12/2021: Raimundo Carreiro (Relator);
13.3. Ministro que não participou da votação: Antonio Anastasia.
13.4. Ministro-Substituto convocado: Augusto Sherman Cavalcanti.
13.5. Ministros-Substitutos presentes: Marcos Bemquerer Costa, André Luís de Carvalho e Weder de
Oliveira.
(Assinado Eletronicamente) (Assinado Eletronicamente)

ANA ARRAES WALTON ALENCAR RODRIGUES
Presidente Revisor
Fui presente:
(Assinado Eletronicamente)
CRISTINA MACHADO DA COSTA E SILVA
Procuradora-Geral

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TRIBUNAL DE CONTAS DA UNIÃO TC 034.

GRUPO II – CLASSE VII – Plenário

SUMÁRIO: AUDITORIA. REGIME GERAL DA

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6. Recursos do Tesouro Nacional são ordinariamente utilizados em

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Data Peça Descrição

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10. O Ministério da Defesa apresentou documento intitulado “subsídios ao TC 034.660/2014-

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seu financiamento, observados os critérios, os parâmetros e a natureza jurídica definidos

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91. O § 20 do art. 40 da CF/88 veda a existência de mais de um regime próprio de

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44. Assim, permanece o entendimento esposado em instruções anteriores de que as despesas

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suspensivo conferido à peça 80 (Quadro 3 deste parecer).

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9.5 e 9.18 do Acórdão 2059/2012-TCU-Plenário e no item 9.5 do Acórdão 2.314/2014.

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IV.a) os argumentos contidos nas petições apresentadas em 20/10/2015 e 17/5/2016

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implementadas estão relacionadas, principalmente, à divergência de entendimento, por parte do

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d) fundar-se-iam em pressuposto equivocado, qual seja, a existência de um regime

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1) a exemplo da SecexPrevidência e da equipe da Serur, consideramos que a

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II. Converter o item 9.5 do Acórdão 2.059/2012-Plenário em recomendação de mesmo teor;

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Presta-se o presente pronunciamento a atender solicitação formulada pelo Ministro

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O Acórdão 2.940/2016-Plenário e as providências dele decorrentes.............................................................................33

Antecedentes da auditoria resultante no Acórdão 2.059/2012-Plenário

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na legislação e da necessidade de otimizar a execução dos trabalhos de auditoria. Os

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b) do ponto de vista da despesa, as despesas com benefícios do Regime Geral de

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9.15.2 aperfeiçoar a atual sistemática de arrecadação de contribuições sobre a

20. Pautando-se pelo referido Voto, o Colegiado promanou o Acórdão 2.314/2015-Plenário

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O Acórdão 2.940/2016-Plenário e as providências dele decorrentes

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43. Nessa instrução, a SecexPrevidência inicialmente recorda a similaridade entre os

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