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8 de Maio de 2021

A Responsabilidade Civil do poder municipal no planejamento

e gestão da cidade a partir do Plano Diretor de Imperatriz -
MA

RESUMO

Este artigo tece considerações sobre a responsabilidade civil a respeito do

Plano Diretor e sua aplicabilidade no planejamento e gestão da cidade em
que a mesma apresenta adversidades urbanas a serem solucionadas, como
o crescimento desordenado das cidades que geram bastantes problemas
para a comunidade, tais como os de infraestrutura, saneamento e má
distribuição de água e esgoto, falta de praças e áreas verdes, dentre outros.
Este crescimento se deu com a urbanização, reflexo da Revolução
Industrial, no século XVIII, quando a população urbana cresceu em maior
proporção que a rural. A cidade de Imperatriz é um retrato do quadro que
não conseguiu equacionar as medidas necessárias para o desenvolvimento
saudável de uma cidade. Apesar de ter elaborado um plano diretor em
2004, suas estratégias e seus métodos não conseguiram comprová-lo nas
audiências, tornando-se assim, inaplicável. Fato este que gerou, através do
Ministério Público, uma Ação Civil Pública em 2012, resultado de várias
tentativas a fim de solucionar o problema, onde inclusive, em 2006, o
Município assinou um TAC – Termo de Ajuste de Conduta,
comprometendo-se a elaborar um novo plano diretor sob pena de multa;
porém esgotado o prazo o Município não cumpriu o prometido mesmo após
mais de uma prorrogação. O Estatuto das Cidades e a Lei de Improbidade
Administrativa trazem sanções para os municípios que não cumprirem com
o disposto relativo ao plano diretor, porém verifica-se a inércia do Poder
Público que não pode furtar-se da sua responsabilidade. É evidente que a
falta do cumprimento desta responsabilidade traz graves problemas para a
sociedade que, enquanto não se chega a uma solução, é a que mais sofre
com a falta do cumprimento dos seus interesses ora afetados.

Jairo Araújo Moura - Acadêmico do Curso de Direito Bacharelado, 5º

período da Faculdade de Imperatriz – FACIMP. E-mail:
jairoaraujom@gmail.com

Alcideonilson Costa - Acadêmico do Curso de Direito Bacharelado, 5º

período da Faculdade de Imperatriz – FACIMP. E-mail:
alcideony@hotmail.com

Jeane Leite - Acadêmica do Curso de Direito Bacharelado, 5º período da

Faculdade de Imperatriz – FACIMP. E-mail: jeane_leite@yahoo.com.br

Márcio Barros - Acadêmico do Curso de Direito Bacharelado, 5º período da

Faculdade de Imperatriz – FACIMP. E-mail: marciusbarros@gmail.com

Rosilene Sobral - Acadêmica do Curso de Direito Bacharelado, 5º período

da Faculdade de Imperatriz – FACIMP. E-mail: rosilenesobral@ig.com.br

Thiago Vale Pestana (Orientador) - Mestre em Ambiente e

Desenvolvimento pela Universidade do Vale do Taquari (UNIVATES/RS,
2013). Graduação em Direito pela Universidade Federal do Maranhão
(UFMA, 2005), Pós Graduado em Direito Tributário pela Universidade da
Amazônia (UNAMA, 2007) e Pós Graduado em Direito Civil e Processo
Civil pela Universidade Anhanguera (UNIDERP/LFG, 2008).

1 - Introdução

Há muito tempo, desde sempre, o homem tem como necessidade, buscar

meios para a sua sobrevivência. Busca alimentos, vestimentas, e não menos
importante, busca moradia. Tal busca fez e continua fazendo, com que o
homem ocupe os espaços que são oferecidos pelo meio ambiente, de modo
mais apropriado às suas necessidades.

A princípio, o homem vivia no campo, e sua forma de trabalho e moradia

eram bem simples, assim como as necessidades à sua época, porém com o
passar dos anos, as sociedades foram se desenvolvendo e sentindo outras
necessidades que exigiam mudanças na maneira de viver do homem
camponês, e junto com esse desenvolvimento, ocorreram fenômenos sociais
significativos para a sociedade, como o Revolução Industrial, que por volta
do século XVIII trouxe consigo uma das várias consequências: a
urbanização, caracterizada pela saída deste homem, do campo para as
cidades em busca, novamente, de suprimento de suas necessidades.

Tal processo se deu de maneira célere, as cidades não estavam preparadas

para receber um número significativo de camponeses e estas foram se
desenvolvendo conforme as necessidades deste homem iam aparecendo, ou
seja, não houve planejamento para que as cidades comportassem as
famílias camponesas que não paravam de migrar para a cidade.

O Poder Público, visando o bem-estar social e o desenvolvimento saudável

das cidades, sempre focado na função social, criou leis que regulamentam a
ocupação dos espaços das cidades pelo homem. É o que prevê a nossa Carta
Magna e o Estatuto das Cidades, e ainda a Lei de Improbidade
Administrativa, sendo que estas últimas trazem sanções em caso da não
observância das previsões legais.

Combinados, os artigos 103 e 182 da Constituição Federal trazem

consequências à gestão pública no sentido da obrigação de cumprir o que
dispõe a Carta Magna. Clara é a responsabilização à gestão pública que
descumprir a ordem constitucional. No entanto, vê-se muito pouca atuação
dos órgãos competentes em fiscalizar, processar e julgar os casos, não
raros, no Brasil. Notadamente há uma discrepância entre o que está
estampado na Carta Maior e o que se pratica ao longo da história do país
que tem um Estado Democrático de Direito.

2 - As cidades brasileiras e o direito urbanístico

O termo urbanização tem origem na expressão latina urbi, que significa
cidade. Por outro lado, urbi é derivada da palavra suméria Ur, uma das
duas primeiras cidades da história, localizada na região da Mesopotâmia e
formada por volta do ano de 6000 a. C. Estudos arqueológicos apontam
para outra localidade na Mesopotâmia, Uruk, como sendo a primeira
cidade notoriamente ‘urbana’.

Em torno de 3500 a. C., Uruk já contava com um arranjo estrutural

avançado, estimulado pelas atribuições comerciais e o desenvolvimento da
escrita cuneiforme. É o que afirma Júlio César Lázaro da Silva, mestre
Geografia Humana pela Universidade Estadual Paulista - UNESP.

Como é sabido, a urbanização foi iniciada no século XVIII, a partir da

Revolução Industrial, a princípio na Inglaterra, se espalhando por outras
localidades da Europa e nos Estados Unidos. Como efeito das primeiras
fábricas, houve uma grande migração do campo para a cidade, pela
necessidade de formação de mercados consumidores e de absorção de mão
de obra. Isso fez com que as máquinas da Revolução Industrial invadissem
o campo, mecanizassem a lavoura e, por consequência, forçassem a saída
dos camponeses de suas terras.

Urbanização, segundo José Afonso Silva: “Emprega-se o termo

“urbanização” para designar o processo pelo qual a população urbana
cresce em proporção superior à população rural. Não se trata de um mero
crescimento das cidades, mas de um fenômeno de concentração urbana.”
(SILVA, José Afonso. Direito urbanístico brasileiro. 5. Ed. Rev. Atual. São
Paulo: Malheiros, 2008, p. 26).

O chamado êxodo rural, que consiste na migração da população rural para

as cidades, foi muito intenso em décadas passadas e a migração dessas
pessoas provocou um inchaço urbano em determinadas regiões.

Foi percebido no Brasil, um inchamento das cidades, conhecido nos dias de

hoje como a macrocefalia urbana. No ano de 1950, a população urbana
brasileira representava um total de 18,8%. Esse percentual alcançou mais
de 50% em 1965, tornando o Brasil um país urbano.
No contexto do período industrial, o processo de urbanização se estruturou
com base em duas importantes causas distintas, os fatores atrativos que são
aqueles nos quais a urbanização se dá devido às condições de estrutura que
são oferecidas pelos espaços das cidades, merecendo destaque aqui a
industrialização, e os fatores repulsivos, onde a urbanização se caracteriza
pela saída forçada da população camponesa para os centros urbanos,
devido a modernização do campo.

Os rumos da urbanização brasileira foram definidos com a difusão da

atividade industrial no Brasil, ratificada após a Segunda Guerra Mundial.
Podendo se afirmar que os países que tiveram um processo de
industrialização tardia, tiveram uma urbanização sem planejamento,
tardia.

Segundo dados da Organização das Nações Unidas, cerca de metade da

humanidade vive hoje em cidades. Populações urbanas cresceram de cerca
de 750 milhões em 1950 para 3,6 bilhões em 2011. Até 2030, quase 60% da
população mundial viverá em áreas urbanas. Atualmente, o urbano
corresponde a 52,1 % da população do planeta. Nos países desenvolvidos,
essa média é de 77,7%, contra 46,5 % nos países subdesenvolvidos. Segundo
o Censo 2010 realizado pelo IBGE (Instituto Brasileiro de Geografia e
Estatística), o Brasil possui 84,4% de sua população de cerca de 190
milhões de habitantes vivendo em áreas consideradas urbanas.

Problemas como o congestionamento, devido a falta de espaço nas ruas; a

falta de praças e bosques, que representam as áreas verdes; a má
distribuição de tratamento de água e esgoto, que são problemas de
saneamento básico, e, indústrias invadindo as áreas residenciais, trazendo
consigo poluição ambiental e sonora, e ainda problemas de saúde, resultam
na má qualidade de vida da sociedade e são resultado da falta de
planejamento urbano, planejamento este, prejudicado pelo crescimento
acelerado das cidades.

No mesmo sentido, é notável um fenômeno característico do célere

crescimento: a conurbação, que na definição de José Afonso da Silva é uma
profunda transformação qualitativa que a cidade vem sofrendo (SILVA,
2008. P. 18). É um termo usado para conceituar tal fenômeno urbano que
acontece quando duas ou mais cidades/municípios se unem, constituindo
uma única malha urbana, como se fosse somente uma única cidade. Com
tal unificação, as cidades envolvidas começam a utilizar os mesmos serviços
de infraestrutura de maneira conjunta, formando uma malha urbana
contínua. Com este fenômeno, quase não se pode perceber os limites
municipais, não se podendo definir com facilidade onde termina ou começa
cada município. Em relação às zonas rurais, geralmente são identificadas
pequenas propriedades, voltadas para a produção hortifrutigranjeira -
produtos que são comercializados no mercado local.

Direito urbanístico

Nas palavras de Silva (2008):

O Direito Urbanístico Objetivo consiste no conjunto de normas que tem

por objetivo organizar os espaços habitáveis, de modo a propiciar
melhores condições de vida ao homem na comunidade” e “Direito
Urbanístico como ciência é o ramo do direito público que tem por objeto
expor, interpretar e sistematizar as normas e princípios disciplinadores
dos espaços habitáveis.

O Direito Urbanístico e o urbanismo possuem em comum o objeto de

estudo, porém cada um com sua visão peculiar. Ambas as ciências se detém
sobre a utilização dos espaços, tanto os espaços urbanos como os espaços
rurais.

Ainda esclarece Meireles (MEIRELES, 2007. P. 511) que urbanismo é um

conjunto de medidas estatais destinadas a organizar os espaços habitáveis,
de modo e propiciar melhores condições de vida ao homem na comunidade.

No tocante a competência para legislar sobre o Direito Urbanístico, temos

na Constituição Federal em seu artigo 24, I, que é da União, dos Estados e
do Distrito Federal, em relação aos municípios, o artigo 30, VIII, diz que a
eles compete promover, no que couber, adequado ordenamento territorial,
mediante planejamento e controle do uso, do parcelamento e da ocupação
do solo urbano.
Para garantir o bem estar de seus habitantes e ordenar o pleno
desenvolvimento das funções sociais da cidade, a Constituição em seus
artigos 182 e 183, trata especificamente sobre a política urbana e preconiza
que o Plano Diretor é obrigatório para as cidades com mais de 20.000
habitantes, instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão
urbana, sempre em atenção à função social da cidade.

Conforme esclarece Pinto (2011), tradicionalmente a atuação do município

se dá através de leis sobre zoneamento que dividem o território da cidade
em zonas e conforme o que cada zona permite, se define conjunto de usos e
índices urbanísticos, percebidos em mapas e tabelas da respectiva lei; leis
de alinhamento, que determinam o traçado das vias, ou seja, do sistema
viário, separando as propriedades privadas contíguas dos logradouros
públicos; leis sobre loteamentos, onde são percebidas as áreas livres,
terrenos para o sistema viário e obras de urbanização, por exemplo; e o
código de obras, que tem como objetivo garantir a segurança e salubridade
de cada espécie de edificação.

O Estatuto da Cidade, Lei Federal nº. 10.257/01, em seu parágrafo único do

artigo 1º, estabelece normas de ordem pública e social, regulando o uso da
propriedade em prol do bem coletivo, da segurança e do bem-estar dos
cidadãos e, ainda, objetivando o equilíbrio ambiental em suma, a
sustentabilidade.

3 - Mecanismos normativos para gestão das cidades e as

problemáticas decorrentes da má administração pública.

A gestão das cidades é feita mediante o plano de desenvolvimento urbano e

pelo estatuto das cidades, com seu plano diretor que está previsto nos art.
40 e 41 da lei 10.257. Tendo em vista essas duas premissas, é possível
perceber que não vêm sendo desenvolvidas plenamente em alguns
municípios, inclusive no município de Imperatriz - MA.

A Constituição Federal de 1988 definiu que os municípios deveriam

desempenhar um papel importante para a administração e
desenvolvimento econômico. Através da distribuição das obrigações entre o
governo federal, estadual e municipal. Definiu, dentre as obrigações
municipais, a de organização urbana, responsável por boa parte do
crescimento econômico do país, visto que a maior parte das indústrias, do
comércio, entre outros, está concentrada no meio urbano. Deixou sob
responsabilidade também dos municípios a preocupação maior com o meio
natural, visando a sustentabilidade, o equilíbrio entre o meio urbano e a
natureza, devendo preocupar-se ainda mais com o saneamento básico, por
exemplo.

Com o aprimoramento de métodos e técnicas mais eficientes para o

desenvolvimento dos centros urbanos se torna mais fácil o
desenvolvimento econômico, social e cultural de uma cidade, mais a real
situação da legislação, em relação ao planejamento e estudo, é que se
tornaram ineficientes, pois não há uma preocupação política em elaborar
ou rever a legislação urbanística já existente ou que ainda deve ser feita.
Ainda é notório o desenvolvimento urbano desordenado, sem nenhum
planejamento prévio em sua construção, trazendo consigo alguns danos
emergentes e futuros à população.

O art. 25 da Constituição Federal estabelece que “os Estados organizam-se

e regem-se pelas Constituições e leis que adotarem, observados os
princípios desta Constituição”. Nesse mesmo artigo, seu parágrafo terceiro
define que:

Os Estados poderão, mediante lei complementar, instituir regiões

metropolitanas, aglomerações urbanas e microrregiões, constituídas
por agrupamentos de municípios limítrofes, para integrar a
organização, o planejamento e a execução de funções públicas de
interesse comum.

Fica assim estabelecido constitucionalmente que cabe aos estados a

competência de instituir e viabilizar os processos de planejamento e gestão
das regiões metropolitanas. Fazendo com que haja um fortalecimento da
autonomia dos municípios, principalmente quanto às questões, soluções e
métodos alternativos para amenizar os problemas encontrado nas áreas
urbanas.

Diante do crescimento desordenado do espaço urbano, sem um estudo e

planejamento, as cidades tornam-se um caos para o convívio da população,
pois há uma gama de problemas encontrados facilmente, sobretudo no
tocante ao abastecimento hídrico, à coleta de lixo, ao transporte público e
na poluição ambiental, sonora e visual, entre outros problemas encontrados
nos grandes centros urbanos. Observados estes problemas é necessário que
tanto o estado, quanto os municípios reforcem a busca por soluções que
visem o aprimoramento da gestão pública, proporcionando o bem estar
social e a melhoria das condições mínimas no espaço habitado.

A situação dos perímetros urbanos hoje no Brasil é complexo, pois a

sociedade vive, em grande parte, na pobreza, habitando locais
inapropriados para a construção de moradias, como as encostas de riachos
ou áreas alagáveis. Não se pode olvidar que a precariedade na coleta de lixo
e dos sistemas de esgoto proporcionam um ambiente favorável para as
inundações, que ocorrem em períodos de chuva, aumento no caso de
doenças em virtude do lixo e da falta de saneamento básico, ou de sua
precariedade, além de problemas associados ao grande uso de veículos
particulares, causando congestionamento por uma má administração e
planejamento das rotas de tráfego, favorecido ainda mais pelas péssimas
condições dos transportes públicos, aumentando assim a poluição
atmosférica pelos veículos.

Tanto as ações políticas quanto econômicas que atuam nas cidades têm, em
parte, seus interesses um pouco prejudicados de várias formas,
principalmente pelos ambientais, por algumas ações que tentam minimizar
os efeitos e danos causados. Observada tal perspectiva de interesses, é
possível mencionar alguns conflitos, tanto na política ambiental urbana
quanto no uso público e privado dos espaços e recurso naturais
encontrados naquela região.

O que faz com que as cidades cresçam de forma desordenada são, além de
outras causas, as invasões que tornam-se periferias, as empresas
construtoras de prédios residenciais que ocupam de forma ilegal áreas
ambientais relativamente frágeis, fazendo com que alguns efeitos se tornem
aparentes como já foi citado acima, através de doenças, poluição, além da
degradação do solo, surgindo assim conflitos de grandes proporções.

Conflitos como a de famílias pobres que invadem determinado espaço

público ou privado, fazendo suas moradias por não terem outra alternativa
frente ao descaso público e não aplicabilidade do art. 5º da Constituição
Federal, quando trata do cidadão como detentor do direito de ter uma
moradia digna, e que o próprio Estado deveria prover as condições
necessárias. São conflitos vistos diariamente nas maiores e menores regiões
do Brasil.

Ao ajustamento destes conflitos torna-se difícil pôr uma solução ou um

plano eficaz. O nível municipal do governo é extremamente frágil e
vulnerável pois há pressões dos agentes econômicos, onde estão incluídas
também as da construção civil, que usam e as vezes abusam dos recursos
naturais. Segundo Maricato (2000), a regra geral de alocação de
investimentos públicos no caso brasileiro reza que as obras de
infraestrutura que atendem aos interesses de empreiteiras de construção
pesada e de empresas do setor imobiliário têm prioridade sobre os
investimentos sociais.

Desta feita, políticas de habitação popular, saúde, educação, meio ambiente

e cultura são relegadas a segundo plano vis à vis obras de infraestrutura
urbana que abrem novas localizações para o mercado imobiliário de alta
renda e sustentam a especulação.

Ademais, cabe chamar a atenção para disputas de interesses específicas

existentes dentro da esfera do poder público: conflitos de interesses entre
os diversos setores do poder local, no que tange aos objetivos e ao desenho
das políticas ambientais urbanas; conflitos entre poderes locais vizinhos no
que tange às políticas ambientais, ou à ausência delas.

4 - O município de Imperatriz/MA e seu Plano Diretor

Imperatriz, princesa do sul do maranhão, nascida das aventuras de

descobrimento dos bandeirantes, por frei Manoel Procópio, em
26/06/1849, onde sua fundação se deu em 16/07/1852, cidade vocacionada
pelo desenvolvimento, pois está localizada no entroncamento comercial,
energético, e econômico do estado do Maranhão, além de toda
potencialidade, possui um poder logístico que interliga o sul ao norte.

O Município possui uma área de 1.368.987 km2, onde vive uma população
de 247.505 (2010) habitantes fixos, fora a população flutuante em virtude
de sua localização/comercio, possui um bioma entre cerrado e Amazônia,
sendo portanto uma terra fértil para o agronegócio, possui um IDH de
0,731 (fontes IBGE).

Imperatriz é uma cidade que reflete o crescimento/desenvolvimento nos

mais diversos aspectos, pois ao longo dos anos passou por diversas fases
como a da extração do ouro, da madeira, do arroz, fatos que trouxeram um
crescimento desordenado ao município.

Imperatriz por se encontrar as margens da BR 010, rodovia essa que liga o

sul ao norte, onde está instalada uma das maiores sistema de alta
tecnologia em energia com 1.270km, 2500 torres, obra de grande porte e
que custou US$ 800 milhões, ganhando assim o apelido de “Capital
brasileira da Energia”.

Sua grandeza também a colocou entre a 100 maiores cidades do Brasil, já

incluída as capitais, num universo de quase 6.000 municípios. Na sua área
de influência estão situadas o Rio Tocantins, a Ferrovia Norte-sul, a
Estrada de Ferro Carajás, a BR 010, o linhão Norte Sul, o Sistema de
vigilância da Amazônia (SIVAM), a rede Brasileira de Monitoramento
Continuo por Satélite.

Todo esse cenário de urbanização demandou a criação do Plano Diretor do

município criado em 14/07/2004, na então gestão do PT – Jomar
Fernandes, o plano deveria comtemplar toda a sua totalidade, o seu
planejamento e execução, abrangendo a política de desenvolvimento social,
econômico, urbano e ambiental, destacando a função social da propriedade
urbana, desenvolvendo as políticas públicas, bem como o plano urbanístico
ambiental exercendo assim uma gestão democrática.

Deveria também abranger dentro do seu teor, a disciplina do parcelamento,

do uso e da ocupação do solo (descrita na lei nº 002 da mesma data), seu
zoneamento ambiental, o plano plurianual e suas diretrizes orçamentaria e
orçamento anual, exercendo uma gestão orçamentaria participativa, com
planos, programas e projetos setoriais, voltados para bairros, distritos,
envolvendo todo o território do município, com o programas de
desenvolvimento econômico e social da cidade, exercendo assim uma
gestão democrática.
Porém o que se conclui a fazer a leitura do Plano Diretor (lei nº 002-2004),
e que muitos assuntos foram excluídos para que não gerassem
responsabilidades, que faltou cronograma de execução de atividades que
deveriam ser realizadas após a aprovação do plano. Demostra que essa
gestão democrática, parte esta importante no processo de desenvolvimento
não se consolidou, tendo em vista que o mesmo não conseguiu comprovar
as audiências públicas para a elaboração do mesmo, conforme os autos da
Ação Civil Pública de n.º 966-55.2012.8.10.0044, que hoje tramita na Vara
da fazenda Pública na comarca deste município, onde o titular da mesma é
o MM. Juiz, Dr. Joaquim da Silva Filho.

Passando assim de uma solução para um problema. Pois o plano define

regras e leis no qual a administração fundamenta seu crescimento,
organização e direção ao progresso e sua política de desenvolvimento
urbano e função social da cidade e da propriedade urbana. Observa-se que
as diretrizes estabelecidas no Estatuto da Cidade, no Art. 2º do inc. I ao
XVI, não foram seguidos, e pelo conteúdo extenso não seria possível esgota-
lo neste trabalho.

O Plano Diretor elaborado pela empresa G Marques, contratada por esta

municipalidade, na elaboração do mesmo não especificou e nem
contemplou as diretrizes básicas no qual devem constituir a fases de
construção na sua elaboração técnica. Demostrou ainda que a metodologia
aplicada bem como os recursos utilizados não foram suficientes para se ter
um diagnóstico real da situação do município para com as necessidades,
problemas e potencialidade e que rumo tomaria para o seu
desenvolvimento.

Há exigência normativa no sentido de que o Plano Diretor deve ser

participativo, a gestão deve ser compartilhada, os diálogos devem ser
constante entre todas que fazem parte da sociedade, em uma discussão
coletiva. A política urbana de um município deve comtemplar as diretrizes
especificas no Estatuto da cidades, conforme o art. 2º do estatuto; que trata
das três principais: desenvolvimento sustentável, a gestão democrática da
cidade bem como o planejamento do desenvolvimento da cidade.
O Ministério Público, através de ação civil pública mencionada
anteriormente tentou por várias vezes resolver o problema buscando a
tutela jurisdicional, mas sem êxito. Apesar de o Ministério Público
promover ações afins de interesse indisponível da sociedade, junto ao poder
judiciário, verifica-se a inercia bem como a conveniência do poder
judiciário, em efetivar as garantias constitucionais já asseguradas, esse
mostrando-se passivo e não exercendo controle nem respeitando o
princípio da tripartição dos poderes, ferindo assim sua autonomia e o
devido processo legal bem como agindo em interesse único da
administração municipal, ferindo assim também o princípio da legalidade,
onde ao administrador só é permitido fazer o que a lei autoriza. A inercia do
poder público, bem como do poder judiciário caracteriza abuso de poder,
por retardar o ato ou fato que deve praticar, bem como sua morosidade
processual no tocante em face ao litigio judicial ora existente.

O poder judiciário não pode furta-se de sua responsabilidade, onde seu

dever é dizer direito. Principalmente quando se tratar de questões tão
fundamentais como os dos direitos sociais previsto na CF/88. O poder
judiciário deveria se portar como julgador, com espirito inovador, crítico e
conciliador, além do compromisso com uma prestação jurisdicional idônea
e grau de eficácia social. Porem tem se portado como conveniência e
atitudes omissas.

Contudo isso demostra que os poderes instituídos, não possuem

predisposição em solucionar os problemas de que deve tratar o Plano
Diretor, de onde os mesmo se beneficiam dos caos instituídos no
município, e só tem interna aplicação esse em tirar vantagens. A questão
processual nos resultados bem como na aplicação de recursos pela
municipalidade e a resolução de problemas urbanístico, e a gestão da
cidade.

Fica claro ainda que os interesses difusos ora protelados pelo Ministério
Público, na questão urbanística e ambiental e o descumprimento do TAC,
ensejou a ação de execução para a obrigação de fazer. Pois como a lei é
clara, os administradores podem ser punidos por atos de improbidade
administrativa (Lei 8.429/92), quando descumprir ou não atender aos
comandos do Estatuto. Demonstrando para a sociedade que a
administração pública tem se mostrado omissa e não tem interesse em
atender os anseios da mesma, visto que o instrumento mais adequado não
está sendo usado, causando desordenamento urbanístico e também
ambiental. O município resiste em tomar as providências que lhe foram
impostas por órgão competente, bem como o descumprimento à
Constituição Federal e ao Estatuto das Cidades.

Com base nos critérios definidos nas leis vigentes, cabe à sociedade
procurar participar, para que as consequências da inexistência das leis que
regem e direcionam o crescimento, bem como se organizar e cobrar dos
poderes uma resolução para lide, já que se faz necessário a intervenção
também da organização da sociedade civil, pois o assunto é de extrema
relevância social, e por não atender esses objetivos e nem diretrizes, deixam
de atender o alcance social ora pleiteado.

Pois com um plano diretor o município/administrador deixa de executar a

vontade política para exercer a vontade de seu povo, constituído de
instrumento legal, reforçando assim a política democrática, resultado da
política e alternativas técnicas discutida durante a execução do plano,
gerando um compromisso no momento da produção.

5 - As consequências para a gestão pública decorrentes da

ausência do plano diretor municipal em Imperatriz/MA

Segundo dados divulgados pelo IBGE em levantamento feito com

informações fornecidas pelas 5.570 prefeituras do Brasil entre março e
novembro de 2013, ainda existem 10,4% de cidades que, segundo a
legislação, deveriam obrigatoriamente ter o Plano Diretor, mas não têm.
Estes dados são da Pesquisa de Informações Básicas Municipais (Munic)
2013. Levando-se em conta apenas as 1.718 cidades com mais de 20 mil
habitantes em 2013 (que, portanto, deveriam ter Plano Diretor), 10,4%
(178) ainda não possuíam o Plano. Das 178, 6,3% informaram estar em fase
de criação da norma e em 4,1% ela sequer estava sendo elaborada.

Portanto, dados alarmantes demonstram o descaso público de gestores e,

inclusive, do Ministério Público em alguns casos em não ajuizar as ações
civis públicas contra o município ou o Poder Judiciário em contribuir para
a já morosa tramitação, para que não haja celeridade ao processo, ferindo,
portanto, um princípio constitucional e processual, conforme dispõe o art.
5º, LXXVIII, C. F.:

A todos, no âmbito judicial e administrativo, são assegurados a

razoável duração do processo e os meios que garantam a celeridade de
sua tramitação.

É notório que o art. 5º, LXXVIII assegura o direito à razoável duração do

processo, bem como a meios que garantam que sua tramitação se dê em
tempo razoável. Diferentemente do que se vê acontecendo cotidianamente
em todos os juízos singulares e tribunais distribuídos pelo país.

Preconiza o Art. 182, Caput da C. F. Que

a política de desenvolvimento urbano, executada pelo poder público

municipal, conforme diretrizes gerais fixadas em lei, tem por objetivo
ordenar o pleno desenvolvimento das funções sociais da cidade e
garantir o bem-estar de seus habitantes.

Em outras palavras, a Constituição Federal de 88 trouxe em seu bojo uma

responsabilidade direta aos municípios em seu próprio desenvolvimento
urbano, visando o cumprimento da função social da propriedade urbana, a
utilização sustentável do meio ambiente e, consequentemente, o bem-estar
da sociedade.

Em uma mais ampla concepção, a Lei nº 10.257/2001, Estatuto das

Cidades, traz ao longo do seu art. 2º uma série de diretrizes gerais, os quais
devem ser seguidos pela gestão pública, visando o pleno desenvolvimento
das funções sociais da propriedade urbana. Entre eles a garantia do direito
a cidades sustentáveis, moradia, saneamento ambiental, infraestrutura
urbana, transporte e serviços públicos de qualidade, lazer, a democracia no
desenvolvimento dos planos de execução, envolvendo toda a sociedade
através de representantes e reuniões gerais. Tudo visando as presentes e
futuras gerações.
Conforme dispõem os artigos 51 e 52 do Estatuto das Cidades, a
responsabilidade do não cumprimento da aplicação da referida lei aplica-se
ao Distrito Federal e ao Governador do Distrito Federal e, respectivamente,
ao Município e ao Prefeito, sem prejuízo da punição de outros agentes
públicos envolvidos. Sendo que o Prefeito pode ser responsabilizado por
improbidade administrativa, nos termos da Lei nº 8.429/1992. Em seu art.
11, II, diz:

Constitui ato de improbidade administrativa que atenta contra os

princípios da administração pública qualquer ação ou omissão que
viole os deveres de honestidade, imparcialidade, legalidade, e lealdade
às instituições, e notadamente:

[…]

II - retardar ou deixar de praticar, indevidamente, ato de ofício;

A lei deixa explícito que o agente público, através de uma ação ou omissão,
pode vir acometer o crime de improbidade administrativa, bastando, para
tanto, retardar ou deixar de praticar qualquer ato que dele seja de ofício,
como a elaboração e execução do Plano Diretor Municipal, o qual este
trabalho se atenta.

Claramente pode-se afirmar que comete, o prefeito, sendo servidor público,

o retardamento ou omissão em dever a ele atribuído através da
Constituição Federal e do Estatuto da Cidade. Devendo este ficar sujeito as
penas previstas na lei que trata da improbidade administrativa.

Como frisam PAULO e ALEXANDRINO (2014, p. 375):

O fato de estar a Administração Pública sujeita ao princípio da

indisponibilidade do interesse público, e de não ser ela quem estabelece
o que é de interesse público, mas somente a lei, única expressão legítima
da vontade geral, acarreta a necessidade de que a atuação
administrativa esteja previamente determinada ou autorizada em lei.
Vale dizer, para que haja atuação administrativa não é suficiente a
mera inexistência de proibição legal; é mister que a lei preveja ou
autorize aquela atuação.
Ve-se que a vinculação deve ser total e sem discriminação por parte de
todos, mas em especial à administração pública, importando
responsabilidade àquele que descumpre os preceitos obrigados em virtude
de lei. Os autores referem-se também ao princípio da legalidade, esculpido
no art. 37 da Constituição Federal de 1988, que trata do limite e, ao mesmo
tempo, garantia trazidos pelo ordenamento maior. No conceito mais
simples, o princípio da legalidade trata das obrigações do Estado, que
devem limitar-se a lei e as garantias aos cidadãos em não poderem ser
proibidos de fazer nada que não seja vedado em lei. Ainda reforça que este
limite vem esculpido desde a lei maior, que seja a C. F., até as leis
infraconstitucionais e atos normativos inferiores expedidos pelo Poder
Público.

O Estado, portanto, somente pode fazer o que lhe é permitido em lei, visto
que deve se submeter integralmente a ela. Pois somente é válido, qualquer
ato público, e com poder de vincular ou obrigar qualquer que seja o
indivíduo, aquele que estiver previsto em lei. Qualquer ação contrária a este
princípio é nula e sem validade alguma.

Não se pode olvidar do princípio da moralidade administrativa que, de

acordo com o entendimento de ALEXANDRINO (2014, p. 376)

envolve um conceito jurídico indeterminado, o que não significa que

não deva ser efetivamente utilizado para anular atos que lhe sejam
contrários.

Esta última deve estar intimamente ligada a boa-fé administrativa e a

probidade. Uma vez que o conceito de probidade, decoro e boa-fé, no
sentido moral, exigido pela Lei 9.784/99 não está ligada às convicções
íntimas do agente público, portanto subjetivas, mas sim àquela ética
existente no grupo social. Quando o agende público vier a contrariar este
princípio, seja na criação do Plano Diretor Municipal ou em quaisquer
outras atribuições, seus atos podem ainda ser declarados nulos.

Leciona MELLO (2009, p. 56) a respeito do Direito Administrativo:

 Todo o sistema de Direito Administrativo, a nosso ver, se constrói sobre
os mencionados princípios da supremacia do interesse público sobre o
particular e indisponibilidade do interesse público pela Administração.

Dando assim, portanto, uma excelente ligação entre o Direito

Administrativo e todo o comentado anteriormente, vinculando o interesse
público sobre o particular e a indisponibilidade do interesse público. Tendo
estes princípios como centros norteadores para o administrador público,
tratado aqui especificamente na forma do prefeito municipal.

O Plano Diretor Municipal, como já definido e especificado quanto a sua

importância à comunidade em geral, inclui-se dentro das obrigações
determinadas pela Constituição Federal, pelo Estatuto das Cidades e pelas
leis de responsabilidade por improbidade administrativa.

Por se tratar de matéria constitucional o Plano Diretor, instituído pelo art.

182, § 3º, da CF, cabe como consequência jurídica também Ação Direta de
Inconstitucionalidade por Omissão, como explica ALEXANDRINO (2014,
p.893 e 894)

Destarte, a inconstitucionalidade por omissão verifica-se naqueles casos em

que não sejam praticados atos legislativos ou administrativos normativos
requeridos para tornar plenamente aplicáveis normas constitucionais”.
Explicando o art. 103, § 2º: “Declarada a inconstitucionalidade por omissão
de medida para tornar efetiva norma constitucional, será dada ciência ao
Poder competente para a adoção das providências necessárias e, em se
tratando de órgão administrativo, para fazê-lo em trinta dias.”

Combinados, os artigos 103 e 182 da Constituição Federal, trazem

consequências a gestão pública no sentido da obrigação de cumprir o que
dispõe a Carta Magna. Clara é a responsabilização à gestão pública que
descumprir a ordem constitucional. No entanto, vê-se muito pouca atuação
dos órgãos competentes em fiscalizar, processar e julgar os casos, não
raros, no Brasil. Notadamente há uma discrepância entre o que está
estampado na Carta Maior e o que se pratica ao longo da história do país
que tem um Estado Democrático de Direito.
Segundo entendimento de GASPARINI (p. 100), acerca da
responsabilização do prefeito municipal:

Ademais, cremos possível responsabilizar o Prefeito Municipal com

base no Decreto-lei federal nº 201, de 27.2.67, que dispõe sobre os
crimes de responsabilidade dos Prefeitos e Vereadores. Deveras, no art.
1º desse diploma legal onde estão arroladas as hipóteses dos crimes de
responsabilidade dos Prefeitos Municipais, o inc. XIV, em sua primeira
parte, criminaliza a ação de “negar execução a lei federal, estadual ou
municipal”, como infração dessa natureza.

Mostra assim, que além da Ação Direta de Inconstitucionalidade por

Omissão, o prefeito também pode ser responsabilizado através do Decreto-
lei federal nº 201, o qual traz especificamente as responsabilizações por
descumprimentos pelos prefeitos e vereadores. A responsabilização
criminal dos crimes arrolados no referido decreto deverá ser processada e
julgado no juízo singular, conforme descrito no art. 2º do decreto, seguindo
o estabelecido no Código de Processo Penal.

O Estatuto da Cidade, Lei nº 10.257/01, em seu art. 52, arrola incisos os

quais, se não observados, incorrerá o Prefeito em improbidade
administrativa. Entre eles diz o VII – “deixar de tomar as providências
necessárias para garantir a observância do disposto no § 3o do art. 40 e no
art. 50 desta Lei;”. À época em que fora editada a lei, o art. 50 referia-se ao
prazo de cinco anos para elaboração do plano diretor, depois, com redação
da Lei nº 11.673/08 passou-se este prazo para até 30 de junho de 2008. O
certo é que há então um problema jurídico a ser resolvido, pois sejam cinco
anos ou mais o prazo para criação do Plano Diretor, ele ultrapassará o
prazo de sua legislatura. Então há de se saber quem será responsabilizado
pela improbidade administrativa: aquele o qual o prazo iniciou-se em sua
legislatura ou aquele em que o prazo encerrou-se a legislatura. Acerca desta
solução escreve GASPARINI (p. 121):
 A responsabilização por improbidade administrativa não será, no caso,
do Prefeito Municipal do momento em que se esgota esse prazo, mas
dele e de outros que exerceram mandato nesse quinquênio, pois todos,
em tese, poderiam ter tomado as providências para dotar o Município
desse instrumento básico da política de desenvolvimento e expansão
urbana.

Faz-se mister esta indagação para se chegar a um responsável e

brilhantemente interpreta Gasparini, pois o fato omissivo há de se
perpetuar em ambas as legislaturas, seja na primeira, na segunda ou em
várias. De certo que a responsabilidade é de todos quanto se omitiram de
alguma forma, tendo prazo hábil para fazê-lo mas não cumprindo os
prefeitos legais estipulados tanto pela Constituição Federal, quanto pelo
Estatuto da Cidade.

Além das consequências mencionadas acima, o não cumprimento da lei

ensejará a propositura de Ação Cautelar e/ou Ação Civil Pública, Lei
7.347/85 que poderá ser ajuizada pelo Ministério Público, Defensoria
Pública, entre outros, neste caso com obrigação de fazer, podendo também
ter por objeto a condenação pecuniária.

Portanto, como o prazo para a elaboração e execução do Plano Diretor

Municipal estipulado em lei foi 30 de junho de 2008, todo e qualquer
município brasileiro que ainda não o tenham, mesmo sendo obrigados,
estarão sujeitos às consequências expostas acima. Cabendo à população
urbana, ao Ministério Público e órgãos competentes fiscalizar sua execução
de forma correta, visando o cumprimento do Estado de Direito e, acima
disto, o bem estar coletivo.

6 - Conclusão

Tendo em vista os aspectos observado ao longo do trabalho, verifica-se que

problemas de gestão da cidade são de fácil solução, e também, não menos
importante, se faz necessário que o poder público seja responsabilizado por
sua omissão e descumprimento das leis vigentes relacionada ao tema. Leis
estas que que definem claramente a responsabilidade civil do município,
cabendo a este os danos causados pela sua omissão e inercia, pois é sua a
obrigação de zelar pelo desenvolvimento saudável da cidade.
É de sua competência a elaboração de um novo plano Diretor e que atenda
e comtempla todas as diretrizes pactuadas no Estatuto da Cidades,
diretrizes tais que são de suma importância para o município de
Imperatriz/MA, para que a cidade possa avançar rumo ao desenvolvimento
social, econômico, urbano e ambiental bem como fomentar a função social
da propriedade urbana.

Contudo, apesar de o Ministério Público ter utilizados os meios legais que

lhe são conferidos pela Constituição Federal, como custus legis, cobrando a
aplicação do plano diretor por parte do município, o poder judiciário ainda
não deu solução a lide, deixando assim que a parte mais necessitada dos
benefícios trazidos com a aplicação do plano, sofra com a violações dos
direitos e garantias asseguradas na Constituição Federal.

REFERÊNCIAS

GASPARINI, Diógenes. Aspectos Jurídicos do Plano Diretor: Revista

do Curso de Direito, Vol. 1, No 1 (2004), Vol. 1, No 1 (2004) Disponível em:
<, https://www.metodista.br/revistas/revistas-
ims/index.php/RFD/article/viewFile/488/486>. Acesso em 31 out. 2014,
23:00:00

PAULO, Vicente. ALEXANDRINO, Marcelo. Direito Constitucional

Descomplicado. 12ª Ed. 2014. São Paulo: Método.

MELO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de Direito Administrativo.

26ª Ed. São Paulo: Malheiros, 2009.

IBGE. Censo 2010. http://censo2010.ibge.gov.br/noticias-censo?

view=noticia&id=1&idnoticia=1766&t=censo-2010-populacao-brasil-190-
732-694-pessoas

MEIRELES, Hely Lopes. Direito Municipal Brasileiro. 15. Ed. São

Paulo: Malheiros, 2007.

SILVA, José Afonso da. Direito Urbanístico Brasileiro. 5. Ed. São

Paulo: Malheiros, 2008.
 2003. Revista paranaense Desenvolvimento, 105.

MARICATO, E. A cidade do pensamento único: desmanchando

consensos. Petrópolis: Vozes, 2000.

Disponível em: https://jairoaraujom.jusbrasil.com.br/artigos/160806503/a-responsabilidade-civil-do-

poder-municipal-no-planejamento-e-gestao-da-cidade-a-partir-do-plano-diretor-de-imperatriz-ma